Panorama Internacional de Protección Civil III

La protección civil

David Alexander (2002) ha sugerido que el término protección civil se ha venido usando
gradualmente en el mundo como uno que describe actividades de protección a la población civil
contra incidentes y desastres; y que en EEUU han adoptado, alternativamente y sólo en ese
país, el término preparativos de emergencia y que, sin embrago, el término protección civil es
más fácil de traducirse en las lenguas romances. Esta es una afirmación que adolece de
muchas imprecisiones y que nos da oportunidad para definir los orígenes de la protección civil y
sus principales diferencias, no con los preparativos de emergencias como dice Alexander, sino
con el manejo de emergencias, nombre adecuado, como vimos, para ese modelo de
organización desarrollado en los Estados Unidos de América.

En los EEUU y en la mayoría de los países europeos (también en otros países de otros
continentes, como se verá más adelante) se impulsaron las actividades de defensa civil al estilo
de la Primera Guerra Mundial, es decir, con limitación a los ataques aéreos y a sistemas de
sirenas y refugios.

Fue sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, cuando ya existía la nueva amenaza
nuclear (que supone muertes masivas), y la entrada a una nueva etapa (la Guerra Fría), que
significó una condición de peligro real de ataques con bombas nucleares sin necesariamente el
contexto de actuación militar, que se tuvo que recurrir a una nueva fórmula defensiva contra el
ataque enemigo y la protección de la población civil.

A partir de las propias experiencias sufridas durante la Segunda Guerra Mundial, de torturas y
masacres de civiles, entre otras atrocidades, así como la nueva disposición diplomática de la
organización internacional resultante de esa conflagración bélica, la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), exigían la adopción de acuerdos de protección de personas no
militares en condiciones de guerra y la entrada en una nueva era de derecho internacional
humanitario.

En 1949 se celebraron diversas reuniones en la ciudad de Ginebra, Suiza, para renovar

algunos acuerdos internacionales previos acordados en tres convenciones previas y sus
protocolos (denominados acuerdos de Ginebra de 1864, 1906 y 1929) y para convenir el cuarto
acuerdo (convenio) que, junto a su protocolo, darían fundamento a la creación de las
organizaciones denominadas de protección civil.

“El gran avance en este tema se hizo efectivo con posterioridad a la Segunda Guerra, cuando
los gobiernos adoptaron los cuatro Convenios de Ginebra de 1949. En esa oportunidad se
reescribieron los Convenios existentes y se añadió un cuarto, relativo a la protección de la
población civil que se encuentra bajo el control del enemigo” (CICR, 2010)

Los orígenes de la protección civil

Vamos a comentar algunos de los arreglos contenidos básicamente en el protocolo adicional a

los convenios de 1949, porque en él se asienta una de las razones que dieron fundamento a la
protección civil: la distinción entre población civil y combatientes. Debemos tener presente que
el sustento de todos estos acuerdos y protocolos se refiere a las condiciones de guerra.

Como dato interesante, tenemos que señalar que para México la fecha en que se ratificó el
documento en cuestión fue el 10 de marzo de 1983, entrando en vigor ese mismo año.

El capítulo I, que se refiere a la “norma fundamental” y al “ámbito de aplicación del protocolo”,

dice en su artículo 48:

A fin de garantizar el respeto y la protección de la población civil y de los bienes de carácter

civil, las partes en conflicto harán distinción en todo momento entre población civil y
combatientes, y entre bienes de carácter civil y objetivos militares y, en consecuencia, dirigirán
sus operaciones únicamente contra objetivos militares (p. 52).

En el Capítulo VI. Servicios de Protección Civil, en su Artículo 61. Definiciones y ámbito de

aplicación para los efectos del presente protocolo, se señala:

A) Se entiende por “protección civil” el cumplimiento de algunas o de todas las tareas

humanitarias que se mencionan a continuación, destinadas a proteger a la población civil
contra los peligros de las hostilidades y de las catástrofes y a ayudarla a recuperarse de sus
efectos inmediatos, así como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia.

La definición de la protección civil, como vemos, se fundamentó en actividades que se

denominaron tareas, y que se emprenderían para proteger a la población civil y de los peligros
de las hostilidades y de las catástrofes.

Desde esa definición se dio pie a la conjugación de intervenciones en eventos de guerra y de

catástrofes, llegando hasta el componente de la ayuda a recuperarse de sus efectos
inmediatos. En un sentido de relación con las denominadas cuatro fases de desastre del
manejo de emergencias estadounidenses, que veremos con detenimiento en el siguiente
apartado, las tareas que se destinaron para dar forma a las intervenciones de protección civil,
cubren las fases de preparativos, respuesta y recuperación (inmediata al impacto).

Estas tareas son las siguientes:

Tareas de protección civil de 1949, según las fases del manejo de emergencias

1. Preparativos: a) Servicio de alarma b) Evacuación.

2. Respuesta: c) Habilitación y organización de refugios, d) Aplicación de medidas de
oscurecimiento, e) Salvamento, f) Servicios sanitarios, incluidos los de primeros auxilios y
asistencia religiosa, g) Lucha contra incendios, h) Detección y señalamiento de zonas
peligrosas, i) Descontaminación y medidas similares de protección, j) provisión de alojamiento y
abastecimientos de urgencia, m) Servicios funerarios de urgencia.
3. Recuperación: k) Ayuda en caso de urgencia para el restablecimiento y mantenimiento del
orden en las zonas damnificadas, l) Medidas de urgencia para el restablecimiento de los
servicios públicos indispensables, n) Asistencia para la preservación de los bienes esenciales
para la supervivencia, o) Actividades complementarias necesarias para el desempeño de una
cualquiera de las tareas mencionadas, incluyendo, entre otras, la planificación y la organización

En el protocolo de los adicionales al convenio de Ginebra que estamos considerando, también

se introduce otro elemento interesante: la existencia de organismos de protección civil, se
define que éstos tienen personal. Se advierte que existen organismos civiles de protección civil,
lo que supone que también existirían organismos militares de protección civil, pero lo que
define a los organismos y su personal, son las tareas o actividades mencionadas en la tabla
anterior. Estas tareas son, esencialmente, los sujetos de protección para la protección de los
civiles, y dicho esto en sus términos, no es un juego de palabras.

El Artículo 66 del documento considerado se refiere a la identificación del personal, del material
y de los organismos de protección civil en los siguientes términos: “El signo distintivo
internacional de protección civil consiste en un triángulo equilátero azul sobre fondo color
naranja, cuando se utilice para la protección de los organismos de protección civil, de su
personal, sus edificios y su material o para la protección de los refugios civiles”.

La protección civil, como vemos, tiene su antecedente claro en esos acuerdos internacionales
realizados entre representantes de muchos gobiernos tanto de la órbita capitalista como de la
socialista de esa época, y que habrían de ser los principales polos del riesgo nuclear durante la
Guerra Fría. El origen de la protección civil, subrayemos, se remite a las condiciones de guerra
y, dentro de ésta, a un conjunto de actividades humanitarias que requerían ser protegidas.

Las organizaciones de protección civil en el mundo, y sobre todo en Europa, debieron seguir el
mismo camino de la defensa civil en los Estados Unidos, en términos del referente de la
doctrina del uso dual, es decir, mantener las organizaciones y recursos de defensa o protección
de civiles aptas para actuar tanto en tiempo de guerra como en tiempo de paz. En los tiempos
de paz, los desastres, mediados ya sea por fenómenos naturales potencialmente desastrosos o
por fenómenos destructivos antropogénicos, ocuparían la atención y se desarrollarían con
mayor vigor frente a las condiciones de guerra que resultaban ser, en términos globales, menos
concurrentes, incluso con la amenaza de la guerra nuclear.

México creó una organización gubernamental para enfrentar desastres que adoptó el nombre
de protección civil, asimilando los supuestos básicos señalados anteriormente para este tipo de
organizaciones, pero incorporando, al menos nominalmente, algunas tareas producidas en la
esfera del manejo de emergencias estadounidenses, como las que aluden a la prevención de
desastres mediante el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) (1986).

La organización mexicana adoptó la fórmula de organización y relación de red (sistema), que

incluyó a prácticamente todas las dependencias y entidades del gobierno federal, y los otros
niveles de gobierno (estados y municipios).

El SINAPROC no surgió de condiciones que tuvieran alguna referencia con la guerra, sino que
como consecuencia de la necesidad por eventos sísmicos en septiembre de 1985 el gobierno
federal se unió para atender los problemas de la Ciudad de México (aunque desde luego otras
ciudades del interior del país también fueron afectadas), desastre de proporciones enormes,
tanto por los daños y pérdidas de vidas como por lo que simbolizaba.

El manejo de emergencias

El manejo de emergencias (en inglés: emergency management) no tiene que ver con la guerra
directamente, sino que es resultado de una concepción administrativa empresarial que se
trasladó a la administración pública de varios países desarrollados y en los Estados Unidos la
adopción general de esos procedimientos se aplicó a las intervenciones en desastres para que
surgiera el emergency management como tal.

Como el denominado manejo de emergencias es una creación estadounidense, enfatizaremos

su desarrollo específico en ese país.

Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de los Estados Unidos
pueden remontarse hasta antes del siglo pasado, pero tienen un fuerte anclaje en periodo del
presidente Woodrow Wilson (1913-1921), en el cual se estableció el denominado Consejo de la
Defensa Nacional, mismo que estaba contemplado en la Ley de Apropiación del Ejercito de los
Estados Unidos. Según Kreps (1990), ésa fue la primera acción legislativa relacionada con la
defensa civil, ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional establecieron otro
consejo, el de Industrias de Guerra.

En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt (1933-1945) se realizaron cambios

importantes respecto de las instituciones antecedentes. El Consejo de la Defensa Nacional fue
abolido y se creó la Oficina de la Defensa Civil (OCD, por sus siglas en inglés) dependiendo de
otra entidad mayor denominada Oficina de Planeación de Emergencias. La OCD tuvo como
funciones la creación de programas de protección y de manera particular en lo que se dio en
llamar cuerpos de defensa civil que fueron coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a
10 millones de voluntarios.

Hasta que el Departamento de Defensa (DOD, por sus siglas en inglés) se creó en 1947, la
oficina responsable de planear manejo de emergencias se había mantenido dependiente
directamente de la Casa Blanca. A partir de la creación del DOD, mantuvo cierto control de la
organización de la defensa civil, hasta que se creó la Administración Federal de la Defensa
Civil (FCDA, por sus siglas en inglés), de nuevo en la Casa Blanca, bajo la que permaneció de
1950 a 1956. Es importante recordar que en 1949, Estados Unidos detectó la explosión de la
bomba atómica soviética, es decir, a partir de esa fecha el territorio de Estados Unidos se vio
realmente amenazado por un eventual ataque nuclear soviético y ello definía nuevos términos a
la defensa del territorio y de la población.

En este punto, y aunque la intención de este apartado es estrictamente hacer un recuento

descriptivo de los traslados de funciones (de la planificación de la emergencia y de la
organización de la defensa civil mediando la creación o extinción de agencias o dependencias
gubernamentales), se ofrece como necesario recordar que estamos hablando de cambios
organizacionales en el contexto de la Guerra Fría. Para la sociedad estadounidense y su
gobierno esa época, fue notoriamente extensa en cambios tanto en la esfera de las
organizaciones gubernamentales como en otros contextos de vida social y política que tuvieron
el propósito nominal o real de defender efectivamente a la población de un eventual ataque
convencional, pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba de un contexto de
guerra convencional o regular sino de un contexto de paz. No se trataba, hay que insistir, de un
escenario de actos de agresión o de sostener una defensa bajo condiciones de emplazamiento
y acción militar, sino que se trataba de actuar en condiciones de paz o lo que sería muy justo
de calificar como paz guerrera.

No cabe duda que el momento crucial en la creación del manejo de emergencias

norteamericano lo constituyó una reforma de la administración pública de ese país realizada a
finales de los años setenta en la administración del presidente James Carter. Pero hay que
decir que esa reforma no fue una ocurrencia más del presidente en turno, sino que fue
motivada por presiones importantes, sobre todo de los gobernadores de los estados ante
resultados más bien pobres en el desempeño gubernamental (en los tres niveles) frente a
emergencias y desastres.

La reorganización mencionada estuvo precedida por un estudio extremadamente meticuloso de

un equipo de administradores públicos dirigido por Hilary Whittaker, quienes estudiaron las
diferentes intervenciones de los tres niveles de gobiernos en diferentes casos de emergencias.
Analizaron implicaciones presupuestales de los programas diseñados para las intervenciones,
hasta el tipo de habilidades que tenían los funcionarios públicos y las que deberían tener.

En el documento Manejo comprehensivo de emergencias. Guía para gobernadores, Whittaker

(1979) y su equipo observaron que en el nivel federal, lo que llamaron preparativos para el
ataque y los preparativos para desastres naturales habían sido administrados por organismos
separados. Whittaker habría identificado prácticamente el mismo problema del que han
adolecido casi todas las organizaciones similares, es decir, que ejercen una división de
funciones y tareas que no son correspondientes con el proceso de desastre visto integralmente,
cosa que comentaremos más adelante con cierto detalle.

Whittaker y su equipo generaron también consideraciones críticas, sobre todo después de

analizar el papel de las organizaciones individuales, como la Administración de Bomberos
estadounidense: “aunque los organismos individuales han hecho mucho para desarrollar
programas de prevención y mitigación para determinados tipos de emergencias, poco se ha
hecho hasta este año (1978) para integrar actividades de mitigación y de recuperación a largo
plazo dentro de un programa integrado de manejo de emergencias. Lo mismo ocurre a nivel
estatal”.

A mediados de los años setenta, en EUA ocurría una suerte de coincidencias entre el
incremento de riesgos tecnológicos y el aumento de personal y los costos de equipo de las
organizaciones vinculadas al Sistema Federal de Manejo de Emergencias; circunstancias,
según Whittaker, exigieron que los gobiernos en los niveles federales, estatales y locales
coordinaran sus recursos para mitigación de emergencia y recuperación a largo plazo, además
de la preparación y la respuesta: “Estas mismas fuerzas requieren el uso más amplio de los
recursos disponibles para satisfacer necesidades sin incrementar los costos”.

El 9 de junio de 1978, después de la fuerte resistencia de algunas de las agencias federales

implicadas en la eventual reorganización, el Presidente James Carter presentó el Plan de
Reorganización al Congreso. Lo hizo debido a la fuerte presión de la Defensa Civil y de las
organizaciones de servicios de emergencia, de funcionarios estatales y funcionarios locales, así
como de grupos de interés público, entre los cuales la Asociación Nacional de Gobernadores
(NGA, por sus siglas en inglés) jugó un rol de liderazgo. Fue de hecho esta última la que
financió el estudio de Whittaker.

Se crearía la nueva Agencia Federal de Manejo de Emergencias (Federal Emergency

Management Agency, FEMA) a principios de 1979. Su director informaría al Presidente de un
Comité de Manejo de Emergencias integrado por los asistentes del Presidente para asuntos de
Seguridad Nacional, Asuntos Domésticos y Política y de las relaciones intergubernamentales,
así como al director de la Oficina de Administración y Presupuesto. La FEMA incluiría a la
Administración Federal de Seguros (FIA, por sus siglas en inglés) desde el Departamento de
Vivienda y Desarrollo Urbano, la Administración estadounidense de Bomberos, del
Departamento de Comercio y la responsabilidad de supervisión de la oficina del Presidente
sobre el Sistema federal de alerta de Emergencias (Federal Emergency Broadcast System).
Como se ve, la reorganización estadounidense creó organizaciones, funciones y
responsabilidades muy cercanas a la Casa Blanca, es decir, a la injerencia del titular del poder
ejecutivo.

El estudio de Hilary Whittaker sobre las condiciones en las que operaban las organizaciones de
su país frente a emergencias y desastres ofreció muchos elementos críticos básicamente
ligados a problemas de dispersión, incoherencia y desvinculación entre las agencias
participantes, tanto porque correspondían a conceptos igualmente fracturados como por
problemas creados por intereses de protagonismo en el desempeño de la función pública.

De forma interesante, ese estudio encontró vínculos de gestión directa entre los diferentes tipos
de amenazas y desastres y lo que definieron como las cuatro fases de actividad del manejo de
emergencia. Señalaron:

Manejo de Emergencias.
1. Mitigación
Deben reducir la probabilidad de algunos desastres y aminorar los efectos de todos ellos.
2. Preparación (preparativos)
Deben reducir la probabilidad de las muertes, lesiones y daños a la propiedad causados por
situaciones de emergencia.
3. La respuesta
Inmediata según las medidas necesarias del desastre.
4. Recuperación
A largo plazo, si se administran en el contexto general de la planificación estatal para el
desarrollo de la comunidad, pueden acelerar el regreso a la normalidad y contribuir
significativamente al desarrollo del estado.

El caso de la reorganización que nos ocupa fue muy relevante porque no se limitó a la creación
o a la reubicación de agencias dentro de la administración pública, sino que creó conceptos y
procedimientos para la acción. De un análisis empírico de las intervenciones gubernamentales
en la esfera del riesgo-desastre, lograron captar la forma en que se proyectaba el mismo
proceso de desastre. Además, avanzaron mucho en el tema del tipo personal adecuado para
esas nuevas propuestas:

“La falta de comprensión de la relación entre la preparación y respuesta, por un lado, y de la

recuperación y la mitigación, por el otro; y los tipos de talentos necesarios para gestionar todas
las cuatro fases puede ser un factor clave detrás de los diferentes puntos de vista entre las
operaciones de los servicios de emergencia”.