TEMA 8

La Eficacia del Acto Administrativo

Prof. Dr. Santiago Rosado Pacheco

I. INTRODUCCIÓN

El principio general consiste en que "un acto administrativo es válido cuando es

conforme con el ordenamiento jurídico", o expresado de otra forma, cuando en el
momento de su producción concurren los requisitos de validez regulados en el Capítulo
I del Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, titulado "los requisitos de los actos
administrativos".

El precepto fundamental en la regulación de estos requisitos de validez del acto es el

artículo 34 (producción y contenido) que exige la concurrencia de: primero,
competencia y procedimiento (art. 34.1) y, segundo, los requisitos materiales del
contenido y el fin (art. 34.2). El resto de los preceptos del Capítulo I vienen a completar
la regulación de los requisitos de producción con la exigencia de los requisitos formales,
es decir, forma (art. 36) y "motivación" (art. 35), así podemos establecer:

II. REQUISITOS

A) Requisitos de producción:
1. Competencia: Los actos deben ser adoptados por el órgano competente para ello. Si
la norma no especifica el órgano que debe ejercer la competencia, ha de entenderse que
la facultad de instruir y resolver corresponde a los órganos inferiores competentes por
razón de la materia y el territorio y, de existir varios de éstos, al superior jerárquico
común (art. 8. 1 y 3 Ley 40/2015 de RJ del Sector Público).
2. Procedimiento: Los actos administrativos deben adoptarse con arreglo al
procedimiento establecido en cada caso. Como hemos puesto de manifiesto ya, el
procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o
resolución final, cuyo objeto es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración,
además de constituir un sistema de garantía de derechos de los particulares.

B) Requisitos de contenido:
Como ya se ha manifestado en repetidas ocasiones, las Administraciones públicas
están sometidas plenamente al ordenamiento jurídico. Así el art. 9.1 de la CE ordena
que "los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico", y, de la misma manera, el art. 103. 1 CE dispone que "la
Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa... con
1
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho" (lo que se reitera en el art.
3.1 de la Ley 40/2015, de RJ del Sector Público y 6.1 Ley Reguladora Bases Régimen
Local).

En consecuencia, la actuación de la Administración pública está predeterminada por

el ordenamiento jurídico, debiendo dirigirse siempre a la consecución de fines públicos.
Por ello, el acto administrativo es el resultado de una competencia atribuida por la
norma, produciendo los efectos jurídicos que aquella establece, por lo que,
necesariamente, el acto administrativo queda conectado con el principio de legalidad, y
permite afirmar que no hay acto válido sin norma específica, es decir, el acto
administrativo es esencialmente típico.

El art. 34. 2 Ley 39/2015, de PAC, recoge toda esta orientación aplicándola a la
regulación del contenido del acto administrativo, al establecer que: "el contenido de los
actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y
adecuado a los fines de aquéllos". Así, esquemáticamente se puede afirmar sobre

-el contenido: constituye la razón de ser del acto en aplicación de lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico (ejemplos, otorgamiento de una licencia de armas, otorgamiento
de una beca, nombramiento de un funcionario);

-el fin: los actos administrativos se dictan con una finalidad determinada, que
siempre ha de estar dirigida a la consecución del interés general previsto en la norma
que aplica. En otras palabras, el contenido de los actos debe ser determinado y adecuado
a los fines del ordenamiento jurídico, que la Administración debe perseguir en su
actuación, en aplicación del Derecho a un caso concreto.

C) Requisitos de forma

1. Forma de producción de los actos

-En forma escrita. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 36. 1 de la Ley 39/2015 de
PAC, la regla general de manifestación de los actos administrativo es la forma
escrita: "Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios
electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de
expresión y constancia". Esta regla general responde a que los actos administrativos
son expresión del ejercicio del poder público, creadores, modificadores o extintores
de derechos y deberes de los particulares, de manera vinculante, es decir,
inmediatamente eficaces (art. 39 Ley 39/2015 de PAC). Este aspecto exige, por
razones de seguridad jurídica y certeza, una constancia y prueba indubitada (Vid.
STS 26 de febrero de 1992, Aranzadi 3014).

2
 También se debe tener en cuenta que, a veces, el ordenamiento jurídico exige
que los actos en forma escrita deben estar contenidos en "formas jurídicas
específicas". Así, a modo de ejemplo, el art. 24 de la Ley del Gobierno de 1997 (en
la redacción dada por la Ley 40/2015), dispone que las resoluciones de los órganos
regulados en dicha ley deben revestir las siguientes formas: Reales Decretos del
Presidente del Gobierno, actos del Presiente; Reales Decretos acordados en Consejo
de Ministros; los actos adoptados por el Consejo de Ministros; Acuerdos del
Consejo de Ministros, las decisiones del Consejo de Ministros que no deban adoptar
la forma de Real Decreto; Acuerdos de la Comisiones Delegadas de Gobierno, las
resoluciones de éstos órganos; Órdenes Ministeriales, las resoluciones de los
Ministros.

-Otras formas. También, y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 36. 2, los actos
administrativos expresos no escritos pueden manifestarse verbalmente, por signos o
acciones, acústicos, visuales y otro tipo (Ejemplo, los del art. 143 a 172 del
Reglamento General de Circulación, o el art. 5 de la Ley del derecho de Reunión).

2. Forma de constancia de los actos

La manifestación en forma verbal del acto administrativo no está sujeta a requisitos

de forma, pero sí puede estarlo su constancia, por lo que el art. 36. 2 LRJYPAC
dispone:

-En los casos de “resoluciones”, el órgano que tenga atribuida la competencia

deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión
de su contenido. Es decir, la constancia del acto deberá tener la forma escrita;

-En el caso de que el acto no sea una resolución, únicamente se exige la constancia
escrita "cuando sea necesaria". En este caso, se efectuará y firmará por el titular del
órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la
comunicación de dicho acto la autoridad de la que procede (ejemplo, "de orden del
presidente del órgano colegiado x se le convoca como miembro del mismo...etc.).

3. Refundición de varios actos en un documento

El art. 36. 3 Ley 39/2015 de PAC establece que "Cuando deba dictarse una serie de
actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos,
concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el
órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que
individualicen los efectos del acto para cada interesado".

A) La motivación del acto

3
 Ya hemos puesto de manifiesto que la Ley exige la motivación de los actos
administrativos. Realmente, la motivación del acto es la exigencia formal de que se
expresen, se enuncien, las razones que sirven de fundamento a la resolución
administrativa.

En general, tanto la doctrina como la jurisprudencia, consideran la motivación como

un requisito formal del acto administrativo, por lo que se suela sujetar esta exigencia al
régimen de los defectos de forma del acto (cuando ésta falta) art. 48. 2 LRJYPAC. Sin
embargo, no faltan supuestos, como los actos que afecten o restrinjan derechos
fundamentales, en que la motivación adquiere caracteres de requisito de fondo,
determinando que su ausencia o defecto imponga la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo (art. 47 Ley 39/2015 de PAC) (Véase la STS de 20 de enero de 1998,
Aranzadi 1418, en relación con el antiguo art. 62 de la Ley 30/1992, de RJYPAC).

La motivación consistirá en una sucinta referencia a hechos y fundamentos de

derecho (art. 35. 1 Ley 39/2015 de PAC). Así declara la STS de 20 de enero de 1998:
"...la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión
estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la
mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda
ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son
precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve".

Los supuestos de motivación de los actos administrativos son los siguientes:

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.

c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como
la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y

de realización de actuaciones complementarias.

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

4
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así
como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial.

i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que
deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de

concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas
que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el
procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

III. PRESUNCIÓN DE VALIDEZ

El art. 39. 1 Ley 39/2015 de PAC establece que los actos administrativos se
presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos
se disponga otra cosa. Ello significa que los actos administrativos gozan de "una
presunción de validez" (de legalidad) iuris tantum, que podrá ser combatida mediante
prueba suficiente en contrario, trasladándose al particular la carga de su impugnación en
vía administrativa o en vía jurisdiccional, convirtiéndose en inatacable, si prescriben las
acciones impugnatorias. Esto significa que debe prevalecer al acto administrativo
cuando no se impugne o no se demuestre su ilegalidad.

Los actos administrativos se presumen adecuados al ordenamiento jurídico mientras

no se declare, de forma expresa, administrativa o judicialmente, su invalidez. Por ello,
los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, es decir, que producen efectos
desde la fecha en que se dicten, salvo las excepciones previstas por la Ley (arts. 38, 39 y
97 de la Ley 39/2015 de PAC).

Es necesario advertir que no siempre son coincidentes los conceptos de validez y

eficacia, esto es, un acto administrativo puede ser perfectamente válido pero no surtir
efectos (porque su eficacia queda demorada en los términos del art. 39. 2 Ley 39/2015
de PAC: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”), o al contrario,
un acto administrativo inválido puede ser eficaz, desplegando los efectos de un acto
válido, hasta que sea formalmente declarado nulo o anulable por el órgano
administrativo o judicial competente, ya que, como regla general, la interposición de
recursos (administrativos o contencioso-administrativos) no supone la suspensión de su
eficacia (art. 117 Ley 39/2015 de PAC y 130. 1 Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa).

5
 IV. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

Los arts. 38 y 39. 1 Ley 39/2015 de PAC, realmente, y en los términos que
hemos descrito más arriba, contiene o expresa "la ejecutividad" del acto administrativo
(es decir, en tanto que el particular no demuestre lo contrario, el acto administrativo
tiene pleno valor y produce todos sus efectos). Sin embargo, esto es distinto a la
"ejecutoriedad" del acto administrativo que hace referencia a la posibilidad de que el
contenido de los actos sea aplicado por la propia Administración que lo adoptó sin
necesidad de acudir a los tribunales de justicia, y sin posibilidad de que se “interdicte”
(hoy con otra denominación "juicio sumario sustanciado a través del juicio verbal, arts.
250, 439 y 447 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 7 de enero de 2000) su aplicación
en los términos del art. 105 de la Ley 39/2015 de PAC: “No se admitirán a trámite
acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas
en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente
establecido”.

De esta manera, la ejecutividad expresada en el art. 39. 1, consiste en que el acto

administrativo es inmediatamente ejecutivo, es decir, despliega los efectos jurídicos que
le son propios, salvo dos excepciones que hacen referencia al contenido del acto, y los
supuestos de eficacia demorada y eficacia retroactiva. Veamos estos supuestos a
continuación.

A) Eficacia demorada de los actos administrativos

1. El contenido del acto administrativo y las cláusulas accesorias: Dispone el art.

39 de la Ley 39/2015 de PAC, dos excepciones al principio de eficacia inmediata de los
actos: cuando el acto disponga otra cosa y cuando lo exija el contenido del acto.

El primer supuesto (art.39.1) se refiere a los casos en que el propio acto

disponga la demora de la eficacia, es decir, el contenido del acto, a través de las
cláusulas accesorias, puede prever el momento del comienzo de la eficacia del acto en
un momento posterior (término inicial) a la fecha en que fue dictado o por la producción
de un acontecimiento futuro e incierto (condición suspensiva).

El segundo supuesto (art. 39. 2), cuando lo exija el contenido del acto, resulta
difícil distinguirlo del anterior. La doctrina suele interpretarlo refiriéndolo a la
"naturaleza del acto", a la existencia de un "presupuesto material" que determina la
demora de la eficacia sin necesidad del establecimiento de cláusulas accesorias. Se suele
citar, como ejemplo el nombramiento de un funcionario, que no tiene efectos hasta la
toma de posesión, pero este ejemplo lo asimila de forma rotunda al primer supuesto
(condición suspensiva), (la doctrina alemana suele citar como ejemplo, la orden de un
Alcalde de limpiar la nieve de las aceras, que requiere la producción del supuesto de
hecho: la nevada, que no requiere el establecimiento de cláusulas expresas).
6
 2. Notificación y publicación del acto administrativo: Los actos
administrativos, una vez dictados, deben ser comunicados a los
interesados, para su conocimiento y la producción de sus efectos. Este
es el significado de la notificación y publicación del acto. Si los
interesados son conocidos, la regla es la notificación personal a todos y
cada uno de ellos; por el contrario, cuando sean desconocidos o
indeterminados o su número sea muy elevado, esa comunicación se
realiza mediante la publicación. De esta forma la notificación o
publicación es un requisito de eficacia de los actos administrativos.

La Ley impone la obligación de notificar a los interesados "las resoluciones y

actos administrativos cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos" (art.
40.1), ello supone, no sólo la obligación de notificar los actos administrativos, sino
también los de trámite que afecten a los interesados (así, ampliación de plazos del art.
32.1, audiencia del art. 82, etc.). Además, la notificación deberá ser cursada dentro del
plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y deberá
contener:

-el texto íntegro del acto;

-la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa;

-la expresión de los recursos que procedan

-el órgano ante el que hubieren de presentarse los recursos;

-el plazo para interponer los recursos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercer cualquier otro que estimen procedente.

El art. 40. 4 permite considerar cumplida la notificación dentro del plazo

siempre que conste que se ha intentado, aunque el interesado no se dé por enterado.

Cuando la notificación no contiene todos los elementos que se han descrito será,
en principio, defectuosa. Pero la Ley establece un régimen modulado con diferentes
consecuencias, dependiendo de que se incluya o no "el texto íntegro del acto". Si no lo
contiene, la notificación será ineficaz y no producirá efecto alguno. Pero "las
notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el
interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de
la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier
recurso que proceda" (art. 40.3).

¿Cómo se practica la notificación? La notificación se practicará preferentemente por

medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a ello. No

7
obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios
no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del

interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y
solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.

b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario

practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la
Administración notificante.

La notificación, con independencia del medio utilizado, será válida siempre que
permita tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción acceso por
el interesado o su representante, así como las fechas y horas, la identidad fidedigna del
remitente y destinatario de la misma y el contenido íntegro del acto notificado (art.41
.1). También la Ley permite que el interesado señale el "medio preferente" para la
notificación (art. 41. 1). En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la
notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, pero éste no

se halle presente, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre
en el mismo y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la
notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la
hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una
hora distinta dentro de los tres días siguientes (art. 42.2).

Si el interesado o su representante rechazan la notificación, se hará constar en el

expediente "especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá
por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento" (art. 41. 5).

Cuando la notificación personal no sea posible porque los interesados sean

desconocidos, se ignore el lugar en que ha de practicarse o no se hubiese podido
practicar, a pesar de intentarlo, la notificación se hará por medio de "anuncios" en el
tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el Boletín oficial
correspondiente, según la Administración que haya adoptado el acto.

No obstante, la notificación personal se sustituye por la publicación del acto en

el boletín oficial correspondiente, en los siguientes casos (art. 45):

-cuando el acto tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas

o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es
insuficiente para garantizar la notificación a todos (en este caso la publicación no
sustituye a la notificación, sino que se añade a ella);

-cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo;
8
 La publicación de los actos administrativos deben contener los mismos
elementos que los señalados para la notificación.

3. La aprobación superior del acto administrativo. Este supuesto debe

estar previsto expresamente en una disposición legal. Constituye una
técnica de control que puede plantearse entre órganos o entre
organizaciones personificadas. Tiene su origen en la tutela (en los
supuestos de delegación de competencias y de encomienda de gestión).
No obstante el art. 98. 1, c) de la Ley 39/2015, de PAC se confirma de
manera general: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos
al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo
que…Se necesite aprobación o autorización superior”. La legislación
sectorial aporta algunos ejemplos del supuesto, así la Disposición
Adicional 5º de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ordena que
"las autorizaciones y concesiones obtenidas según esta Ley no eximen
a sus titulares de obtener licencias, permisos y otras autorizaciones
que sean exigibles por otras disposiciones legales", si bien "no
obstante, cuando se obtengan con anterioridad al título administrativo
exigible conforme a esta Ley, su eficacia quedará demorada al
otorgamiento del mismo".

Además, este supuesto se regula de forma general y a través de la “suspensión de

efectos” en el art. 39. 5 de la Ley 39/2015 de PAC: “Cuando una Administración
Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que
necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y
aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o
revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de
julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el
requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos,
quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución”.

4. Los actos administrativos sancionadores sólo son ejecutivos cuando se

agote la vía administrativa. Se impone a este tipo de actos esta peculiaridad, es decir, si
la resolución sancionadora es definitiva, pero no agota la vía administrativa (porque
quepan recursos administrativos), será válida pero no ejecutiva, debiendo esperar a que
se agote dicha vía administrativa para que adquiera eficacia. El art. 90. 3 de la Ley
39/2015 establece que:

“La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra
ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma
las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea
ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que
en su caso se hubieran adoptado”. Y el art. 98. 1, b) de la Ley 39/2015, de PAC: “Los
actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
9
inmediatamente ejecutivos, salvo que…Se trate de una resolución de un procedimiento
de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa,
incluso el potestativo de reposición”.
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el
interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso
contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha
suspensión cautelar finalizará cuando:

a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto
recurso contencioso administrativo.

b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:

1. No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución

impugnada.

2. El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los

términos previstos en ella”.

5. Todavía el art. 98. 1 de la Ley 39/2015, de PAC, señala otros dos

supuestos de eficacia demorada: Cuando se produzca la suspensión del
acto y, para el caso, en que una disposición (norma) lo establezca.

B) La eficacia retroactiva de los actos administrativos

Rige el principio general de la irretroactividad de los actos administrativos,

salvo las excepciones previstas en el art. 39. 3 Ley 39/2015 de PAC:

-Cuando los actos se dicten en sustitución de actos anulados (para actos nulos y
anulables).

-Cuando produzcan efectos favorables al interesado siempre que los supuestos

de hecho existieran ya en el momento a que se retrotraiga la eficacia y que la
retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas (o el interés
general según añade reiteradamente la jurisprudencia).

C) El cese de la eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo puede cesar de forma temporal (suspensión

de la eficacia) o de forma definitiva. El cese de la eficacia constituye la interrupción de
la producción de los efectos jurídicos del acto administrativo, pudiendo producirse
durante un determinado período de tiempo o de forma definitiva. De esta manera:

10
 1. Suspensión: Aquí el cese temporal de la eficacia se produce en esencia en
los casos en que, reuniendo el acto administrativo todos los requisitos para ser
eficaz conforme a lo ordenado por el art. 39 Ley 39/2015 de PAC, no produce
efectos jurídicos como consecuencia de la concurrencia de alguna de las
excepciones previstas en la Ley. La Ley 39/2015, de PAC regula dos supuestos
distintos de suspensión en vía administrativa: cuando el acto sea objeto de algún
“procedimiento de revisión de oficio” o cuando se interpongan “recursos
administrativos” contra el mismo. En los dos casos, la suspensión puede
concederse tanto de oficio como a instancia de parte, siempre que la ejecución
del acto daños o perjuicios de difícil o imposible reparación (arts. 108 y 117
Ley 39/2015 de PAC).
(Debe señalarse que no es frecuente la suspensión de los actos administrativos
en vía administrativa y se procede a ejecutarlos, sobre todo, cuando contienen la
imposición de una obligación de carácter económico. También debe tenerse en
cuenta que existen casos automáticos de otorgamiento de la suspensión en el
Derecho sectorial, por ejemplo art. 16 en la Ley del Patrimonio Histórico).

2. Cese definitivo de la eficacia del acto: El acto administrativo deja de

producir efectos jurídicos:

a) cuando se extingue como consecuencia de su total cumplimiento;

b) cuando se produce su vencimiento porque finaliza su período de vigencia
(gran parte de la doctrina entiende que este supuesto se encuentra en el
concepto de caducidad por transcurso del plazo);
c) cuando se produce la caducidad o revocación de la resolución por
incumplimiento de sus cláusulas o de la regulación legal;
d) cuando se revisa de oficio por la Administración, por razones de legalidad
(anulación de oficio), o por razones de oportunidad (revocación);
e) cuando se anula por la Administración en vía de recurso, o por los jueces y
tribunales tras el correspondiente proceso contencioso-administrativo.

V. EJECUTORIEDAD Y MEDIOS DE EJECUCIÓN

A) Ejecutoriedad

Ya hemos señalado que la ejecutividad de un acto administrativo es su aptitud

para producir efectos jurídicos desde el momento en que se dicta. Sin embargo, "la
ejecutoriedad" es el privilegio con que cuenta la Administración para exigir el
cumplimiento de los actos administrativos y, en su caso, proceder por sí misma a
ejecutarlos, cuando el administrado no lo haga, sin necesidad de acudir a la vía judicial
para que se lo autorice.

Para que la Administración pueda actuar la ejecutoriedad de los actos

administrativos se requieren los siguientes presupuestos:

11
 -la existencia de un acto administrativo previo (art. 97.1 ley 39/2015, de PAC),
es decir, la necesidad de que el acto se constituya en el título jurídico administrativo que
autoriza a la ejecución forzosa;

-que el acto administrativo sea eficaz (es decir, normalmente que como
presupuesto de su eficacia haya sido notificado o publicado) y no haya sido suspendido
(art. 97. 2 y 98.1 de la Ley 39/2015 de PAC);

-que se procede a realizar el previo requerimiento o apercibimiento al interesado

para que ejecute el acto (art. 99);

-que se notifique válidamente al particular interesado que se va a ejecutar el acto

(art. 97.2);

-que el acto administrativo que pretenda ser ejecutado no haya sido sometido por
una disposición expresa al auxilio o autorización judicial, como dice el art. 99:
“…cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial” (por
ejemplo, los actos que requieren la entrada domiciliaria que requieren una autorización
judicial o la adopción de medidas sanitarias –véase art. 8. 6 Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa).

Aunque la regla, jurisprudencialmente consolidada, es la inadmisibilidad de

recursos contra los actos de ejecución (salvo la vía de apremio regulada en la Ley
58/2003 General Tributaria), sin embargo, quiebra cuando faltan estos requisitos en la
ejecución forzosa del acto administrativo, determinando que la Administración incurra
en una vía de hecho al carecer de base jurídica suficiente, y por ello mismo se hace
susceptible de recurso contencioso-administrativo de acuerdo con los arts. 30 y 32.2 de
la LRJCA (pero no del acto que será válido, sino del procedimiento de ejecución
forzosa del acto).

B) Medios de ejecución forzosa

De acuerdo con el art. 100. 1 Ley 39/2015 de PAC son medios de ejecución
forzosa los siguientes:

-el apremio sobre el patrimonio;

-la ejecución subsidiaria;

-la multa coercitiva;

-la compulsión sobre las personas.

Sin embargo, la Administración no puede utilizar indistintamente tales medios,

sino que deberá optar por el más adecuado en virtud del principio de proporcionalidad
que exige la adecuación entre el medio utilizado y el fin perseguido, y del principio de
12
menor restricción de la libertad individual (art. 100.2 de la Ley 39/2015, de PAC y art. 4
Ley 40/2015, de RJ del Sector Público: “Las Administraciones públicas que, en el
ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio
de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el
desarrollo de una actividad deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir
la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés
público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin
que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.”). Este extremo
determina que sólo uno de los medios será el adecuado en el caso concreto. No
obstante, según los casos, puede ser necesaria la utilización combinada y sucesiva de
varios para lograr la finalidad perseguida (Ejemplo, ante la construcción ilegal de una
vivienda, el Ayuntamiento dicta una orden de derribo indicando que procederá a la
ejecución subsidiaria de esta medida; incumplida la orden (acto administrativo), el
Ayuntamiento procede al derribo de la vivienda, siendo necesario en su caso ejercer la
compulsión sobre los propietarios al negarse éstos a desalojarla; además, tales
propietarios se niegan a satisfacer los gastos que ha originado el derribo, procediendo el
Ayuntamiento bien a imponer multas coercitivas o acudiendo a la vía de apremio sobre
el patrimonio).

1) Apremio sobre el patrimonio

Este medio de ejecución se aplica para la ejecución forzosa del "cobro de

cantidades líquidas" derivadas de obligaciones pecuniarias. Únicamente podrá
emplearse cuando su aplicación estuviese prevista en una norma de rango legal (art.
101. 2 Ley 39/2015de PAC). El art. 101. 1 de la Ley 39/2015, de PAC se remite al
procedimiento de apremio que se encuentra regulado específicamente por los artículos
70 y siguientes del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, que aprueba el Reglamento
General de Recaudación, que establece el procedimiento para exigir coactivamente
cualquier deuda de Derecho público, y no únicamente las de carácter tributario. La
apertura de la vía de apremio, mediante la correspondiente providencia, incrementa
inmediatamente la deuda (un 10% si se satisface la deuda, y un 20% en caso contrario)
por recargo de apremio y, por otro lado, los intereses de demora (Ley General
Presupuestaria). El aseguramiento del crédito se realiza a través del embargo de los
bienes necesarios para hacer efectivo el pago de la deuda más los recargos y costas que
se causen.

2) Ejecución subsidiaria

Mediante este medio se procede a la ejecución forzosa de las obligaciones no

personalísimas. Es decir, se trata de aquellas obligaciones que no se imponen en
atención a circunstancias personales del sujeto, por lo que pueden ser realizadas por un
tercero (art. 102. 1). De esta manera, se trata de obligaciones cuyo objeto lo constituyen
actividades materiales y fungibles (derribo de un edificio declarado en ruina), así ante el
13
incumplimiento voluntario del derribo por el interesado afectado, otro sujeto distinto
procede a efectuar el mismo, suponiendo un cumplimiento exacto del contenido de la
obligación que impone el acto. La cobertura legal la establece el art. 102 de la Ley
39/2015 de PAC de manera general, por lo que no se necesita recurrir a normas
sectoriales. La Administración puede proceder por sí misma a la ejecución subsidiaria o
bien a través de un tercero que ella determine. El coste de la ejecución subsidiaria podrá
ser exigido por la vía de apremio, si no se ha abonado voluntariamente por el interesado
afectado.

3) Multa coercitiva

Es un medio de ejecución forzosa admisible con carácter general, ya que puede

ser utilizado para cualquier tipo de obligación, personalísima o no, e incluso de las de
carácter pecuniario. Su característica es su "repetibilidad" (reiteradas por lapsos de
tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado”), es decir, imposición de multas
reiteradas por períodos de tiempo hasta el cumplimiento de la obligación. Este medio
requiere la existencia de un precepto de rango legal concreto que lo prevea,
determinando la periodicidad y la cuantía (art. 103.1). También es obligado señalar que
la “multa coercitiva” es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal
carácter y compatible con ellas (art. 103. 2).

4) Compulsión sobre las personas

Este medio está estrictamente limitado a las resoluciones que impongan una
"obligación personalísima de no hacer o de soportar”, debiendo ser autorizada
expresamente por una Ley (art. 104. 1). Debe dejarse bien sentado que "las obligaciones
personalísimas de hacer" no pueden ser objeto de ejecución forzosa por compulsión,
por ser contrario a la dignidad y libertad de la persona, por lo que el art. 104. 2 Ley
39/2015 de PAC prevé la conversión de tales obligaciones en obligaciones pecuniarias
que podrán ser ejecutadas mediante vía de apremio.

La compulsión sobre las personas requiere un previo acto formal y personal de

"intimidación" para el cumplimiento de la resolución. No obstante, cuando la
compulsión haya de producirse sobre un grupo de personas, tal acto formal se convierte
en una acción de conminación que, a veces, se expresa de forma simbólica. En casos
excepcionales se permite la compulsión sobre las personas sin previo aviso (alteración
de la seguridad de forma violenta), debe verse al respecto la Ley Orgánica 5/2015, de 30
de mayo, de Seguridad Ciudadana.

Una especialidad dentro de este medio es el "desahucio administrativo" regulado

de forma general en los arts. 58 a 60 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del
Patrimonio de las Administraciones Públicas.

14
 C) Ejecución de resoluciones que imponen obligaciones a la propia
Administración

La Ley 39/2015, de PAC no establece regla alguna respecto del cumplimiento

por la Administración de aquellas resoluciones que la tienen a ella como destinataria.

De cualquier manera, la ejecutividad de todas las resoluciones administrativas,

así como la presunción de validez determinan la existencia de un deber de la
Administración de dar cumplimiento a las resoluciones en las que ella misma sea la
obligada. Es frecuente que la Administración escude su dilación o pasividad en el pago
de obligaciones pecuniarias en la falta de créditos presupuestarios para hacer frente a las
mismas, pero ello no es una causa de exoneración de la obligación, con independencia
de cuál sea la fuente de la obligación (ley, acto administrativo, contrato o un hecho).
Así, el Tribunal Constitucional en un buen número de Sentencias (SSTC 32/1982,
294/1994 y 8/1995, etc.) declara que el pago de las obligaciones pecuniarias de la propia
Administración no podrá demorarse más allá del tiempo necesario para obtener,
actuando con la diligencia debida, las consignaciones presupuestarias en el caso de que
éstas no hayan sido previstas. Incluso, en este caso, el particular no asume la demora, ya
que la Administración debe pagar los correspondientes intereses.

Por otro lado, si una vez reconocida la obligación pecuniaria por la

Administración, ésta no la ejecuta voluntariamente, el particular podrá requerirla para
que cumpla su obligación y, transcurridos tres meses, el particular podrá deducir recurso
contencioso-administrativo (art. 29.1 LRJCA) con el objeto de que se condene a la
Administración al cumplimiento de la obligación derivada de la resolución
administrativa en sus propios términos (art. 32.1 LRJCA).

VI. MEDIDAS CAUTELARES

En realidad esta expresión es sinónima de la que utiliza nuestro Derecho

positivo "Medidas Provisionales" en el artículo 56 de la Ley 39/2015de PAC. Este
precepto faculta a la Administración pública para acordar las medidas provisionales que
estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer en un
determinado procedimiento administrativo, si existiesen elementos de juicio suficiente
para ello. En definitiva, con las medidas cautelares o provisionales, se pretende evitar
que cuando se adopte la resolución sea ya demasiado tarde y se haya perdido su objeto.

El propio art. 56.4 prevé, como límite, que no se pueden dictar medidas
provisionales que puedan causar perjuicio de imposible o difícil reparación a los
interesados o que impliquen violación de los derechos amparados en las leyes. También,
15
la jurisprudencia ha declarado que una medida provisional o desproporcionada no sería
propiamente cautelar y tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso.

El art. 56. 2 de la Ley 39/2015 de la PAC ha incorporado un supuesto (cuyos

antecedentes están en La ley de modificación 4/1999 de la LRJYPAC que, a su vez,
incorporó una posibilidad que ya estaba prevista en diversas leyes sectoriales, por
ejemplo, la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales), según la cual, antes del
inicio del procedimiento, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los
casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá
adoptar las medidas correspondientes. Por otra parte, este supuesto de medidas
provisionales previas al inicio del procedimiento deben ser confirmadas, modificadas o
levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento., que deberá producirse dentro
de los quince días siguientes a su adopción, pudiendo ser objeto de recurso. Añade el
art. 56 que, en todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un
pronunciamiento expreso sobre las mismas.

Existe un segundo supuesto, consistente en la adopción de medidas

provisionales posteriores o al mismo tiempo del inicio del procedimiento, es decir, en el
mismo acuerdo de iniciación del procedimiento o a lo largo de su tramitación. Es
conveniente tener en cuenta la legislación sectorial ya que pueden incluir aspectos
sustanciales para la adopción de las mismas (por ejemplo, necesidad de audiencia del
interesado en la legislación de bienes de dominio público). También prevé el art. 56.5
la posibilidad de que las mismas sean alzadas o modificadas durante la tramitación del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas
o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En cualquier
caso, las medidas provisionales se extinguirán con la eficacia de la resolución
administrativa que pone fin al procedimiento administrativo correspondiente.

16