TEMA 7

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Prof. Dr. Santiago Rosado Pacheco

I. CONCEPTO Y SIGNIFICADO

La noción de procedimiento administrativo hace referencia a la ordenación de una

serie de actuaciones, a la concatenación de diversos trámites, cuyos efectos jurídicos
están vinculados entre sí para la producción de una decisión administrativa.

La necesidad de que la Administración pública ajuste su actuación a un camino

procedimental para la producción de los actos administrativos (impuesto por el art. 105,
c) de la CE), es una manifestación de que se trata de una "garantía de la adecuación de
la actividad administrativa a criterios de objetividad y eficacia", y, a la vez, de una
"garantía del pleno respeto de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la
Administración pública" ( arts. 19.1, 103 y 105, c) de la CE). Desde este punto de vista,
los defectos en la tramitación del procedimiento serán irrelevantes siempre que no
menoscaben esta doble finalidad, determinando en caso contrario la invalidez dela
resolución adoptada (arts. 47.1 y 48 Ley 39/2015, de PAC).

II. PROCEDIMIENTO COMÚN Y PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

La función garantizadora del procedimiento administrativo justifica la atribución de

la competencia exclusiva para la regulación del "Procedimiento Administrativo Común"
al legislador estatal. Así, el art. 149. 1. 18ª de la CE atribuye la competencia exclusiva al
Estado sobre "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA". No obstante esta
expresión constitucional, es necesario dejar constancia de que no existe un
procedimiento tipo o común aplicable a cualquier ámbito material de la actuación
administrativa, puesto que en cada sector la finalidad que debe perseguir la
Administración y los derechos de los particulares son distintos.

En realidad, la "competencia estatal" se circunscribe al establecimiento de una serie

de trámites procedimentales elementales que pueden ser utilizados en cada
procedimiento específico en función del fin perseguido por la concreta actividad
administrativa (dominio público, funcionarios, derecho sancionador, etc.), y que
garantizan un tratamiento común de todos los ciudadanos mediante la homogeneización
mínima de la actividad de la Administración Pública. De esta manera, la Ley 39/2015,

1
de PAC contiene la regulación sobre “el procedimiento administrativo común” y dos
especialidades del mismo: “el procedimiento especial sobre potestad sancionadora” y
“el procedimiento especial sobre responsabilidad patrimonial”, como así pone de
manifiesto el art. 1.1 de la Ley 39/2015, de la PAC.

Sin embargo, esta competencia estatal no se extiende a la determinación concreta de

la articulación de los diferentes trámites de cada procedimiento específico. Ésta es una
competencia conexa o adjetiva a las competencias que el Estado o las CCAA ostenten
para la regulación del régimen sustantivo de cada materia. Así lo demuestra la
Exposición de Motivos, apartado II “in fine” de la Ley 39/2015, de PAC “Así lo ha
venido reconociendo el TC en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del
procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las CCAA dicten las
normas de procedimiento necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo,
siempre que se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado,
integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”, y
las SSTC 227/1988 y 50/1999.

En definitiva, los trámites generales previstos en la Ley 39/2015, de PAC serán,

unos de observancia necesaria (por ejemplo, audiencia, posibilidad de realizar
alegaciones en cualquier momento) y otros de utilización facultativa, salvo disposición
en contrario (por ejemplo, información pública), por parte del legislador, estatal o
autonómico, competente.

III. REGULACIÓN Y PRINCIPIOS DE SU RÉGIMEN JURÍDICO

Este epígrafe hace referencia a los principios de la ordenación del procedimiento

administrativo, entendido como la actividad de los órganos administrativos
responsables del procedimiento dirigida a encauzar y articular los distintos trámites
procedimentales en el orden y con la finalidad establecida por la Ley. Estos principios
responden a la idea esencial de lograr la agilidad y la eficacia en la actuación de la
Administración:

1. Impulso de oficio: El órgano responsable de la tramitación tiene atribuido el

deber de hacerlo avanzar a través de cada una de las fases que lo componen,
sin necesidad de contar con petición alguna de los interesados (de acuerdo
con lo dispuesto por la Ley 39/2015, de PAC, en sus arts. 71. 1: “El
procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en
todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los
principios de transparencia y publicidad”, y 75. 1: “Los actos de instrucción
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán
de oficio y a través de medios electrónicos, por el órgano que tramite el
procedimiento…”), con independencia de que se inicie de oficio o a instancia

2
 de parte. Su fundamento es la existencia de un interés público en el
procedimiento administrativo que no puede ser dejado en manos de los
sujetos privados (también es denominado principio de oficialidad y principio
inquisitivo). En este sentido es un principio que, a su vez, deriva de los
principios de legalidad y eficacia (art. 9.3 y art. 103 de la CE).
2. Orden de despacho de los asuntos: El deber de la Administración de respetar
la posición de igualdad de los ciudadanos, derivada del art. 14 CE, obliga a
cada órgano administrativo a guardar un orden riguroso en la incoación de los
asuntos de homogénea naturaleza que estén a su cargo que, viene
determinada por la fecha de entrada de los actos de los interesados a los
registros del órgano, aunque, mediante orden motivada, el titular de la unidad
administrativa puede alterar el orden de incoación establecido (art. 71.2 Ley
39/2015 de PAC). La inobservancia de este principio no afecta, en principio,
a la validez de la resolución que ponga fin al procedimiento.
3. Acumulación de expedientes: El principio de eficacia (art. 103.1 CE) exige,
como una de sus manifestaciones, la simplificación del procedimiento. Así,
respondiendo al principio de economía procesal y para evitar decisiones
contradictorias, el art. 57 Ley 39/2015 de PAC, permite acumular dos o más
procedimientos que guarden identidad sustancial o íntima conexión,
tramitándose en un único procedimiento. Es una facultad del órgano
administrativo, pero no un derecho procedimental atribuido a los particulares,
por ello el acuerdo de acumulación no es recurrible por los particulares
afectados (art. 57 Ley 39/2015 de PAC).
4. Celeridad: este principio (art. 71. 1 Ley 39/2015 de PAC) exige que el órgano
competente adopte durante la tramitación del procedimiento todas aquellas
medidas que resulten necesarias para evitar que el cumplimiento sucesivo de
los distintos trámites alargue indebidamente la duración del procedimiento.
Así se establece la obligatoriedad de "De acuerdo con el principio de
simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los
trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea
obligado su cumplimiento sucesivo” (art. 72.1 Ley 39/2015, de PAC).
5. Cumplimiento de trámites: Cuando algún trámite deba ser realizado por un
órgano distinto al competente de la tramitación, en la petición se deberá
consignar "el plazo" que la normativa sectorial establezca para la realización
del trámite, “Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros
órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal
establecido al efecto” (art. 71.2 Ley 39/2015, de PAC.). Para el supuesto de
que los interesados deban cumplimentar trámites, éstos deberán realizarse en
el plazo de 10 días (art. 73. 1 Ley 39/2015, de PAC). Si la actuación del
sujeto interesado adolece de algún defecto, el órgano competente debe
concederle un plazo de 10 días para que lo subsane (art. 73. 2 Ley 39/2015,
de PAC). Si éste no cumple el trámite en el plazo establecido, no procede la
subsanación del defecto, y el órgano competente puede facultativamente
declarar decaído al interesado en su derecho al trámite correspondiente,
debiéndose notificar al interesado la caducidad del trámite (art. 73.3 Ley
39/2015 de PAC).
6. Cuestiones incidentales: Son aquellas que surjan en la tramitación del
procedimiento en relación con el objeto del mismo o con la validez de las
actuaciones instrumentales producidas y que requieren un tratamiento y
resolución específicos. La resolución de estas cuestiones incidentales no tiene

3
 virtualidad suspensiva del procedimiento principal, salvo que se trate de la
recusación de la autoridad o personal que lo tramite y resuelva (arts. 74 Ley
39/2015, de PAC).
7. Términos y Plazos: La actividad de los órganos administrativos y, también,
las actuaciones de los interesados están limitadas en el tiempo. esta limitación
temporal se lleva a cabo mediante el señalamiento de términos o plazos.
Además “Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a
las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas
competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados
en los mismos” (art. 29 Ley 39/2015, de PAC). La expresión "término"
supone la exigencia de que la actuación se lleve a cabo en un "momento"
determinado (al día siguiente, a los treinta días, etc.), mientras que el "plazo"
permite su práctica durante un período de tiempo más o menos prolongado
(en diez días, en un mes), siendo igualmente válida cualquiera que sea el
momento en que se realice dentro de ese plazo. Pero hay que anotar que ni la
legislación, ni la jurisprudencia observan esta distinción, empleando ambas
palabras como sinónimos. El señalamiento de términos y plazos es muy
habitual, aunque hay supuestos en los que no se establecen, sobre todo para
las actuaciones de la Administración. Las consecuencias del incumplimiento
pueden ser diferentes. En relación con la Administración, aunque es exigible
el cumplimiento de los plazos, la regla es que las actuaciones administrativas
extemporáneas son válidas, por lo que no implican la anulabilidad del acto
"La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido
para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la
naturaleza del término o plazo" (art. 48. 3 Ley 39/2015 de PAC). Además,
desde el punto de vista de los interesados, en los procedimientos iniciados a
su instancia, el transcurso del plazo establecido para resolver, sin que haya
recaído la correspondiente resolución, tiene una gran trascendencia por la
aplicación de la institución del "silencio administrativo" que veremos más
adelante. Las reglas básicas para el cómputo de los plazos son las siguientes
(art. 30 Ley 39/2015 de PAC):

-cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles (salvo que por
Ley o Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo). Son hábiles todas las
horas del día que formen parte de un día hábil;

-cuando se señalen por "días", se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del
cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos (salvo que se establezca
otra cosa por "Ley" o normativa comunitaria europea) y se computan a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate
o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por
silencio administrativo. (Cuando los plazos se hayan señalado por “días naturales” por
declararlo así una Ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta
circunstancia en las correspondientes notificaciones;

-cuando se señalen en "meses o años" se computarán en la misma forma (esto es, a

partir del día siguiente al de notificación o publicación o al de la aplicación del
silencio), y el plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación,
publicación o silencio administrativo en el mes o año de vencimiento, con la

4
 particularidad de que, si en el mes de vencimiento no hubiere día equivalente a aquél en
que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes;

-cuando el último día del plazo sea "inhábil", se entenderá prorrogado al primer día
hábil siguiente;

-cuando un día sea inhábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en que resida el

interesado, y hábil en la sede del órgano del órgano administrativo, o a la inversa, se
considerará inhábil en todo caso;

-el cómputo del plazo establecido en meses o años se inicia al día siguiente de la
notificación o publicación o aplicación del silencio administrativo, pero termina el
mismo día (del mes o año correspondiente). Por ejemplo, si la notificación se practica el
10 de abril y el plazo es de un mes, se computa a partir del día 11 y termina el día 10 de
mayo (incluido) y no el 11 de mayo. La redacción del art. 30. 4 Ley 39/2015 de PAC
ha suprimido la referencia al cómputo "de fecha a fecha" establecido en el Código civil
art. 5.1;

-El Registro electrónico de cada Administración u Organismo permitirá la presentación

de documentos todos los días del año

-los plazos son ampliables, salvo disposición en contrario, por un período que no exceda
de la mitad del establecido (art. 32 Ley 39/2015 de PAC). La ampliación se acordará de
oficio o a instancia del interesado, pero siempre antes de que haya vencido el plazo de
que se trate. El acuerdo de ampliación, que debe ser notificado, no es susceptible de
recurso.

IV. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO

A) La Administración actuante.

Desde el punto de vista constitucional se exige a la Administración que actúe con

objetividad (art. 103. 1 CE) que, en buena medida, se especifica en lo establecido por el
art. 3 (Principios Generales) de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Además, se prevé que la ley deberá establecer las garantías para la imparcialidad de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones (art. 103. 3 CE). Con el objeto de
atender estos principios se regula un régimen de abstención y recusación que afecta
tanto a las autoridades como al personal al servicio de la Administración pública.

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público en sus arts. 23.2 y 24
establece las circunstancias de abstención y recusación en los procedimientos
administrativos, así:

-motivos que suponen una especial vinculación con el asunto: tener interés personal
en el asunto de que se trate o en otro cuya resolución pueda influir en la de aquél, y
haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se
trate;

5
 -motivos que suponen una especial vinculación con el interesado: ser administrador
de la sociedad o entidad interesada, tener parentesco de consanguinidad dentro del
cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas o, también, con los asesores,
representantes legales y mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como
compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato ; tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna
de las personas antes mencionadas; tener cuestión litigiosa pendiente con el interesado;
tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el
asunto o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier
tipo.

El art. 23. 1 de la Ley 40/2015, de RJ del SP, establece que si se dan las causas
reseñadas la autoridad o funcionario tienen el deber de abstenerse a intervenir en el
procedimiento, debiendo comunicar el hecho al superior inmediato, quien resolverá lo
procedente.

Cuando se dé alguna de las circunstancias descritas en el deber de abstención, los

interesados (art. 24. 1 Ley 40/2015, de RJ del SP) podrán promover "en cualquier
momento de la tramitación del procedimiento" la recusación de las autoridades o
personal afectado" mediante escrito que expresará la causa o causas en las que se funda,
el superior jerárquico resolverá, en su caso, en el plazo de tres días. Contra esta
resolución no cabe recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la la recusación al
interponer el recurso que proceda contra el acto definitivo del procedimiento en
cuestión.

Sin perjuicio de las consecuencias disciplinarias (primero, porque el art. 23.5 de la

Ley 40/2015, establece que “La no abstención en los casos en que concurra alguna de
esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda”, y, segundo, el art. 7
del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios tipifica esta infracción como grave),
la Ley 40/2015 en su art. 23. 4, relativiza el alcance del deber de abstención, ya que
establece que la actuación de autoridades y personal al servicio de la Administración en
los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de
los actos en que hayan intervenido.

B) El interesado: Capacidad y Legitimación.

La capacidad del interesado es una de las características específica del Derecho

Administrativo, ya que el art. 3 de la Ley 39/2015 de PAC otorga capacidad de obrar
ante las Administraciones públicas, además de a las personas que la ostenten con arreglo
a las normas civiles, a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus
derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o

6
curatela. Sólo se exceptúa a los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate.
También, cuando la ley así lo declare, “los grupos de afectados”, “las uniones y
entidades sin personalidad jurídica” y “los patrimonios independientes o autónomos”.

En principio, para que una persona (o los supuestos indicados en el párrafo anterior)
pueda participar en un procedimiento administrativo concreto se le exige que ostente
una "legitimación", es decir, un "status" específico, de manera que no basta con la
simple condición de ciudadano, sino que se requiere una especial relación con el objeto
del procedimiento de que se trate, que permita considerar a tal persona como
"interesada".

La Ley 39/2015, de PAC establece una diferencia en relación con la legitimación, es

decir, una legitimación específica y una legitimación que se puede denominar como
"difusa", pero debe añadirse una tercera legitimación para los supuestos excepcionales
en los cuales el Derecho positivo exime a los ciudadanos de la acreditación de la
legitimación, es la denominada acción pública o acción popular (reconocida en ámbitos
como el urbanismo, el dominio público marítimo-terrestre, o el Patrimonio Histórico
Español).

De este modo, en cuanto a la legitimación específica, el art. 4. 1 de la Ley 39/2015

de PAC considera interesados en el procedimiento administrativo a:

-los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos –ya sean individuales o

colectivos- que promuevan el procedimiento;

-quienes sin haber iniciado el procedimiento sean titulares de derechos que puedan
resultar afectados por la resolución que en el mismo se adopte;

-aquellos titulares de intereses legítimos, individuales o colectivos, que puedan

resultar afectados por la resolución, que se personen en el procedimiento antes de que
recaiga resolución.

También, el art. 4. 3 Ley 39/2015 de PAC establece que la condición de interesado

puede derivar de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en
tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento (un heredero o legatario,
por ejemplo).

En cuanto a la legitimación colectiva, el art. 4.2 Ley 39/2015 de PAC incluye las
asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales que
serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca
(así, por ejemplo, véase el art. 24 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de
noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias).

Por otro lado, el art. 5 de la Ley 39/2015 de PAC permite a los interesados con
capacidad de obrar para actuar por medio de representante, de manera que las

7
actuaciones administrativas se entenderán con el representante, aunque el interesado
puede revocar la representación en cualquier momento. Cualquier persona con
capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante la Administración
pública, no exigiéndose ningún título académico o profesional. No obstante, el art. 5. 3
de la Ley 39/2015 de PAC exige que se acredite la representación para unos
determinados supuestos: formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y
renunciar a derechos en nombre de otra persona. En cambio, para los actos y gestiones
de mero trámite, la Ley presume la existencia de la representación.

Es necesario dejar sentado que la falta o insuficiencia de representación no impedirá

que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez días o un plazo superior impuesto por las
circunstancias. Por otro lado, en las relaciones entre la Administración Pública y los
ciudadanos por medios electrónicos es necesario tener en cuenta lo ordenado por el art.
5. 7 de la Ley 39/2015, de PAC que se refiere a las formas de representación. Según este
precepto, las Administraciones Públicas "podrán habilitar con carácter general o
específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de
determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha
habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se
comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la
presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación
prevea otra cosa. Las Administraciones podrán requerir, en cualquier momento, la
acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el
interesado por sí mismo en el procedimiento”.

La Ley 39/2015 de PAC ha reforzado el tema de la representación regulando un

“Registro Electrónico General de Apoderamientos” de acuerdo con los extremos
contenidos en su art. 6.

C) Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

La Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 rescata, en cierto sentido, las

aportaciones de la Ley 30/1992 de RJYPAC y a su modificación por la Ley 4/1999 (en
materia de silencio administrativo, revisión de actos administrativos, y responsabilidad
patrimonial) y la declaración que ésta pretende "una trascendente formulación de los
derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos" en el nuevo marco
constitucional. Es cierto, que los derechos de los ciudadanos se encuentran regulados a
lo largo del articulado de la Ley (derecho a iniciar un procedimiento, a una resolución
expresa, a la ejecución de la resolución, etc.), pero, además, con un técnica algo
confusa, la Ley 39/2015, de PAC intenta un doble catálogo, primero, sobre los Derechos
de las Personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, añadiendo una
cláusula residual y en los siguientes términos: "cualesquiera otros que les reconozcan la
Constitución y las leyes". El catálogo, regulado por el art. 13, es el siguiente:

8
 - A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso
General electrónico de la Administración.

-A ser asistidos en el uso de los medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas.

-A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma. Este

derecho es consecuencia de un recorrido jurisprudencial del Tribunal Constitucional,
según el cual, y con apoyo en las leyes de normalización de las CCAA, se reconoce el
derecho subjetivo de los ciudadanos a elegir la lengua oficial que deseen en sus
comunicaciones con las Administraciones públicas. En el supuesto de que en el
procedimiento interviniesen varias personas, la Administración tiene la obligación de
utilizar la lengua que establezcan de mutuo acuerdo las partes, pero no puede utilizarse
la lengua vernácula si una parte solicita el castellano, ya que se vulneraría el principio
de igualdad de las partes en el procedimiento y el art. 3. 1 CE (STC 82/1986). De
acuerdo con lo expresado, el art. 13, c) de la Ley de PAC se limita a sancionar esta
jurisprudencia constitucional a los procedimientos tramitados por los órganos
periféricos de la Administración del Estado situados en las CCAA con régimen de
cooficialidad lingüística (art. 15.1 Ley 39/2015 de PAC), sin embargo en relación con
los procedimientos tramitados por la Administraciones autonómicas y las Entidades
Locales, la ley no impone solución alguna, remitiéndola a la legislación autonómica. Lo
único exigido es que la Administración instructora deberá traducir al castellano los
documentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y
"los dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente", salvo que deban surtir
efecto en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma
lengua distinta al castellano.

-Al acceso a la información pública, archivos y registros.

-A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos.

-A exigir responsabilidades de las Administraciones públicas y autoridades.

-utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en la

Ley.

-A la protección de datos de carácter personal.

También hay que señalar que como consecuencia de la progresiva implantación de

la “Administración Electrónica”, el art. 14 de la Ley 39/2015 de PAC, ha recogido un
derecho/deber para relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas, de
manera que:

a) “las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a
través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a
través de medios electrónicos con las Administraciones públicas”, además, el

9
 medio elegido por la persona para “comunicarse” con las Administraciones
Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento”. La Ley
autoriza a que, por vía reglamentaria, las Administraciones puedan establecer la
obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para
determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas por
razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otro
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios
electrónicos necesarios;

b) En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos

con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un
procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos: a) las personas
jurídicas; b) las entidades sin personalidad jurídica; c) quienes ejerzan la
actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria (incluidos
notarios y registradores); d) quienes representen a un interesado que esté
obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; e) los
empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones
que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.

En realidad este catálogo constituye el marco general de los derechos de las

personas en sus relaciones con las Administraciones públicas, pero es el art. 53 de la
Ley 39/2015 de PAC el que establece los derechos del “interesado” en el procedimiento
administrativo, de la siguiente manera:

-derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento en los que tengan la

condición de interesado, derecho a conocer el sentido del silencio administrativo que
corresponda. Derecho a conocer el órgano competente para la instrucción y, en su caso,
resolución. Derecho a conocer los actos de trámite dictados. (Si la relación con la
Administración es a través de medios electrónicos, todo lo anterior se realiza a través
del Punto de Acceso General electrónico de la Administración);

-derecho a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se

tramitan los procedimientos. Es, sin duda, una manifestación del principio de
transparencia en la actuación de la Administración en sus relaciones con los ciudadanos.
El RD 208/1996, configura esta información como información particular, por lo que
para recibirla hay que tener la condición de interesado;

-derecho a obtener copia de los documentos contenidos en los citados

procedimientos. Quienes ser relacionen con las Administraciones Públicas a través de
medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refieren los
puntos anteriores, en el “Punto de Acceso General electrónico de la Administración”
que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la
Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos
mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración competente;

10
 -derecho a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la
normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,
excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener
una copia autenticada de éste.

-derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. Realmente este derecho presenta dos
caras, es decir, el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos no exigidos por
las normas aplicables al procedimiento de que se trate, como efecto del principio de
legalidad de la actuación administrativa (art. 103. 1 CE); y, una segunda cara, que
consiste en el derecho a no presentar documentos "que ya se encuentren en poder de la
Administración actuante", sin embargo, no faltan disposiciones que matizan este
derecho, ya que , a veces, se exige para el ejercicio de este derecho que el interesado
haga constar la fecha y el órgano en que fueron presentados, y que no hayan
transcurrido más de cinco años. Por otro lado, como consecuencia de las iniciativas de
modernización administrativa, el DR 522/2006, de 28 de abril, suprime la exigencia de
aportar fotocopia del DNI en los procedimientos ante la Administración General del
Estado;

-derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el

Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución;

-derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o

técnicos que las disposiciones vigentes impongan a proyectos, actuaciones o solicitudes.
Este derecho estaba ya calificado como de "información general" por el RD 208/1996,
de 9 de febrero, lo que implica que no se exige acreditación de legitimación alguna;

-derecho a actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa

de sus intereses;

-derecho a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos

previstos en el art. 98. 2 (tarjeta de crédito y débito; transferencia bancaria,
domiciliación bancaria, cualquier otro autorizado en materia de Hacienda Pública).

Además, en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los

interesados tendrán:

-derecho a ser notificados de los hechos que se le imputan, de las infracciones que
tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pudieran
imponer;

-derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras

no se demuestre lo contrario.

11
 VI: LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

1. Introducción.

Asistimos, desde el final del Siglo XX, al nacimiento de una etapa histórica,
calificada como “Era de la Información”, cuyo origen consiste en la implantación de
“las tecnologías de la Información y el Conocimiento” (TICs), que han proporcionado el
desarrollo de herramientas muy potentes para el tratamiento de la información y la
creación de redes, como Internet, que suponen la generalización de un mundo mucho
más informado e interrelacionado.

El Derecho Administrativo y la Administración pública se encuentran, también,

incursos en este fenómeno, y se están produciendo grandes cambios como consecuencia
de la incorporación de las nuevas tecnologías a la gestión administrativa y a las
relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Por poner un ejemplo, los poderes
públicos han promovido planes y normas jurídicas que consigan potenciar la
generalización de esta sociedad de la información y el conocimiento en que nos
encontramos así como el reconocimiento del valor jurídico de las actuaciones realizadas
con los nuevos medios técnicos: así es de destacar a) la “Iniciativa Info (2001/03)”, el
“Plan España.es (2004/05)”, y el “Plan Avanza (2006/10)”; y, b) la Ley 59/2003, de
firma electrónica (LFE), la Ley 34/2002, de servicios de la sociedad de la información,
que pretenden dan cobertura al tráfico electrónico regulando los requisitos y el valor
jurídico de las diferentes técnicas de soporte y telecomunicación. Pero fue la Ley
11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios
Públicos la que reguló con carácter general esta cuestión.

2. Régimen Jurídico de la Administración Electrónica.

El régimen jurídico de la Administración Electrónica descansa hoy sobre la Ley

39/2015, de PAC, y de la Ley 40/2015, de Régimen jurídico del Sector Público que
viene a constituirse en una especie de “Ley Marco” de la Administración pública
electrónica, entendiéndose ésta, aunque realmente no existe una definición jurídica en
estas dos leyes, según su art. 38 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector
Público, como:

a) la actuación de la Administración pública por medios electrónicos, informáticos y

telemáticos (EIT);
b) los actos de relación y comunicación por tales medios de los ciudadanos con las
Administraciones públicas;
c) los actos de relación y comunicación por tales medios de las Administraciones
públicas entre sí.

Esta Ley 39/2015, de PAC y la Ley 40/2015, de RJSP deben ser consideradas como
leyes dictadas en virtud de la habilitación constitucional del art. 149. 1ª, 18ª de la CE,
mediante la que se establece el régimen jurídico básico de las Administraciones

12
Públicas y el Procedimiento Administrativo Común. Este extremo pone de manifiesto
que en muchos casos estas dos leyes contienen normas programáticas que no son
directamente aplicables y que, por ello, requieren un desarrollo normativo posterior
(tipos de firma electrónica, requisitos sobre notificaciones electrónicas, etc.). Estos
desarrollos corresponden a todas las Administraciones públicas (Estado, CCAA,
Entidades Locales, Universidades, etc. Existen ya muchos ejemplos, Ley foral de
Navarra 11/2007, sobre Administración Electrónica, Ley Valenciana 3/2010, de
Administración Electrónica, el Real Decreto 1671/2009 –aunque han sido derogados el
art. 6.1,f), la disposición adicional tercera, la disposición transitoria segunda y la
disposición transitoria cuarta-, de desarrollo parcial de la Ley 11/2007, Real Decreto
4/2010, Esquema Nacional de Interoperatividad –ENI-, etc.).

3. Derechos de los ciudadanos.

Quizás, el derecho más importante es el “derecho a relacionarse o no por medios

electrónicos con las Administraciones públicas” para el ejercicio de los derechos
previstos en el art. 53 Ley 39/2015 de PAC (Derecho de Acceso), pero también
comprende el derecho a obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones,
formular solicitudes, manifestar el consentimiento, entablar pretensiones, efectuar
pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos.

Este derecho sólo se podrá ejercer en relación con los procedimientos y

actuaciones ya adaptados. Cada Administración deberá publicar y mantener actualizada
una relación de tales procedimientos y actuaciones.

Otros derechos frente a la Administración Electrónica se encuentran en el art.

13 Ley 39/2015 de PAC, y resumidamente son los siguientes:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de

Acceso General electrónico de la Administración;
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las
Administraciones Públicas;
c) Al Acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo
previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno;
d) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica
contemplados en la ley;
O en el art. Ley 39/2015 de PAC:
e) A conocer la relación actualizada de trámites que puedan iniciarse en la sede
electrónica del Registro Electrónico General de cada Administración;
f) “Conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los
procedimientos” en las que tengan la condición de interesados.
g) “Conservación por las Admones públicas de los documentos electrónicos” que
formen parte de un expediente.
h) “Obtener copias electrónicas” de los documentos cuando se tiene la condición de
interesado.
13
4. Requisitos de Carácter Técnico para la Implantación de la Administración
Electrónica.

La Administración electrónica presenta problemas y necesidades técnicas como

cualquier otro sector en el que se implantan nuevas tecnologías, donde se deben
establecer algunas garantías. Así, el art. 17.3 Ley 39/2015 de PAC ordena que: “Los
medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de
seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que
garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y
conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la
identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de
las garantías previstas en la legislación de protección de datos”.

Existen otros preceptos, en particular el art 17. 2 Ley 39/2015 de PAC, que
contienen diversas exigencias técnicas que podemos resumir de la siguiente forma:
a) Integridad: El medio utilizado debe ser capaz de demostrar que el documento
está completo sin haber perdido parte de la información que contenía.
b) Inalterabilidad: Tiene que ver con lo anterior, pero supone que nadie ha
manipulado deliberadamente el documento alterando su contenido.
c) Autenticación en origen y en destino: Debe poder demostrarse que el autor del
documento es precisamente quien dice ser y no otra persona. Este aspecto es
tanto para el órgano administrativo que dicta el acto, como del ciudadano
cuando es el responsable de un escrito que remita o cuando firma el acuse de
recibo de una notificación.
d) Conservación: El soporte elegido para dictar el documento y archivarlo debe
ofrecer garantías de duración.
e) Confidencialidad: la confidencialidad en el tráfico del documento por redes
abiertas debe garantizarse sin que nadie pueda acceder a su contenido.
f) No rechazo o no repudio en origen y destino.
g) Fechado: algunas operaciones electrónicas requieren sellado de fechas,
especialmente las notificaciones telemáticas, pues a partir del momento de su
práctica comienza, por lo general, la eficacia del acto administrativo notificado y
los correspondientes plazos de recurso.
Con el objeto de asegurar todas estas garantías cuando se empleen los medios
electrónicos, informáticos y telemáticos, la Administración del Estado ha aprobado
el “Esquema Nacional de Seguridad” (RD 3/2010), que constituye una guía o
protocolo claro de cómo afrontar en cada momento los requisitos técnicos y
jurídicos que recaen sobre el empleo de medios EIT para el ejercicio de las
facultades y competencias administrativas.

5. Identificación y Firma Electrónica.

14
 Una novedad importante introducida por la Ley 39/2015 de PAC ha sido la
separación entre “identificación” y “firma electrónica” y, quizás, la simplificación de
los sistemas para estas dos funciones. Como consecuencia de que el art. 9 de la Ley
39/2015 de PAC impone la obligación a las Administraciones Públicas de “verificar la
identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la
comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social” se abre la
puerta a que los interesados puedan identificarse electrónicamente ante ellas a través de
diversos sistemas que cuenten con un registro previo como usuario que permita
garantizar su identidad, fijando particularmente como tales:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma

electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores
de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los
citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de
entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello

electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores
de servicios de certificación».

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones

Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas
para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de
los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los
previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.
3. En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración
General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas,
salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el
procedimiento administrativo.

Según el art. 3.1 de la Ley de Firma Electrónica (Ley 59/2003), ésta es el conjunto
de datos de forma electrónica, consignado junto a otros o asociados con ellos que
pueden ser utilizados como medio de identificación del firmante. La firma electrónica
hace referencia, en puridad, a los documentos del interesado (no a su identificación,
aunque el último número del art.10 de la Ley 39/2015 los hace coincidir).
El art. 10 Ley 39/2015 de PAC establece diferentes tipos de firma electrónica, así:

1. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la
autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e
inalterabilidad del documento.
2. En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones
Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en

certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por

15
prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de
certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados
electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin
personalidad jurídica.

b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico

avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello
electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de
certificación».

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los
términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo
admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos
de su ámbito de competencia.
3. Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las
Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados
en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la
expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.
4. Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo,
su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.
Conforme a la Ley de Firma Electrónica, se puede establecer que:

a) La firma electrónica avanzada: es la firma electrónica que permite identificar al

firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está
vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido
creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control
(Una técnica muy generalizada de detección de los cambios es la llamada
función hash que consiste en una especie de resumen electrónico único para
cada documento, permitiéndose detectar infaliblemente cualquier cambio que se
introduzca en él con posterioridad).
b) La firma electrónica reconocida: es una firma electrónica avanzada basada en un
certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de
la firma. Resumiendo este procedimiento el certificado reconocido supone que
en cada utilización de la firma electrónica reconocida, un tercero cualificado,
denominado “prestador del servicio de certificaciones”, interviene en la
operación actuando como una especie de “notario digital”, lo que tiene lugar de
manera automática y sin necesidad de confirmación o visualización por el
usuario.

La Ley de Firma Electrónica ha sido dictada con fundamento en el título

competencial contenido en el art. 149, 1ª, 18ª CE, por lo que constituye el régimen
común aplicable a todas las Administraciones públicas, estableciendo (art. 4) que los
documentos firmados por los titulares de los órganos administrativos son “documentos
públicos”. Aunque el art. 40 de la Ley 40/2015 de RJSP regula los tipos de firma

16
electrónica, se permite un cierto desarrollo normativo a cada Administración pública en
esta cuestión. Los sistemas son:

1. Las Administraciones Públicas podrán identificarse mediante el uso de un sello

electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los
requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica. Estos certificados
electrónicos incluirán el número de identificación fiscal y la denominación
correspondiente, así como, en su caso, la identidad de la persona titular en el caso de los
sellos electrónicos de órganos administrativos. La relación de sellos electrónicos
utilizados por cada Administración Pública, incluyendo las características de los
certificados electrónicos y los prestadores que los expiden, deberá ser pública y
accesible por medios electrónicos. Además, cada Administración Pública adoptará las
medidas adecuadas para facilitar la verificación de sus sellos electrónicos.
2. Se entenderá identificada la Administración Pública respecto de la información que
se publique como propia en su portal de internet.

Además, el art. 44 ley 40/2015 admite que se produzcan intercambios

electrónicos de datos en entornos cerrados de comunicación entre Administraciones
públicas, sin necesidad de dispositivo de forma, y mediante lo establecido, en su caso,
en los convenios administrativos entre las partes.

6. La Sede Electrónica.

La sede electrónica es, según el art. 38 Ley 40/2015, aquella dirección

electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones
cuya titularidad corresponde a una Administración Pública, o bien a una o varios
organismos públicos o entidades de Derecho Público en el ejercicio de sus
competencias.
Casi toda la doctrina de Derecho Administrativo (Gamero, Martín Delgado,
Valero, etc.) está de acuerdo en que la “sede electrónica) es el sitio accesible
mediante redes de telecomunicación a través del cual la Administración pública
titular de la sede ha de canalizar las relaciones jurídico-administrativas (registro,
notificaciones, actuación automatizada, acceso al expediente, etc.) que signifiquen el
ejercicio de competencias y facultades públicas, adquiriendo tales actuaciones pleno
reconocimiento en derecho, esto es, validez y eficacia.
Los requisitos (condiciones e instrumentos de creación) para la creación de una
sede electrónica deben fijarse por cada Administración pública, aunque el art. 38
Ley 40/2015 establece unos requisitos mínimos: a) debe garantizarse la
identificación del órgano titular de la sede (firmas electrónicas); b) deben asegurarse
los medios para formular sugerencias y quejas, así como respetar los principios de
transparencia, publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad,
accesibilidad, neutralidad e interoperatividad, permitiendo las comunicaciones
seguras. En la Administración del Estado las sedes han de crearse mediante Orden
ministerial (art. 3 RD LAE), en muchos municipios las Ordenanzas han establecido

17
 la creación de sedes mediante Decreto del Alcalde, y en las CCAA se dan casos de
creación mediante Decreto del Consejo de Gobierno y otros mediante Ordenes de
diferentes Consejerías.

Desde las sedes electrónicas puede procederse a la actuación administrativa

mediante el siguiente sistema de firma electrónica (art. 40 ley 40/2015):

Sello electrónico de Administración Pública basado en certificado electrónico

reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma
electrónica.

También, la actuación administrativa puede ser automatizada (se entiende por ella:
“cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por
una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que
no haya intervenido de forma directa un empleado público”, art. 41. 1 Ley 40/2015),
pero en este caso, la Ley 40/2015 exige que deberá establecerse previamente el órgano u
órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones,
programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría
del sistema de información y de su código fuente, indicándose el órgano competente a
efectos de impugnación. El sistema de firma para este tipo de actuación automatizada
puede ser:
a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o
entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o
cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma
electrónica;
b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración pública, órgano,
organismo público o entidad de Derecho público, en los términos y condiciones
establecidos, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del
documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.

7. El Punto de Acceso General (PAG) o Portal Genérico de Internet.

El art. 39 de la Ley 40/2015 establece que: “Se entiende por portal de internet el
punto de acceso electrónico cuya titularidad corresponda a una Administración
Pública, organismo público o entidad de Derecho Público que permite el acceso a
través de internet a la información publicada y, en su caso, a la sede electrónica
correspondiente”.
Hay que tener en cuenta que la Ley 39/2015, de PAC se refiere reiteradamente al
“Punto de Acceso General (PAG)”, por ejemplo, en el art. 13, a) (estableciendo el
derecho de los ciudadanos a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de
un PAG), el art. 43. 4 (los interesados pueden acceder a las notificaciones desde el
PAG), art. 53. 1, a) (Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través
de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar en el PAG el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, etc.).

18
 Siguiendo al Profesor Eduardo Gamero, parece claro que la referencia al “Portal de
Internet” de la Ley 40/2015 equivale al PAG de la Ley 39/2015, y, con fundamento en
la Disposición Adicional 2ª de la Ley 39/2015 PAC, cada Administración Pública debe
tener un PAG, a través del cual se hipervincule el acceso conjunto de sitios wed o
servicios electrónicos de la Administración correspondiente y que, en dicho PAG, debe
poderse realizar el acceso a la sede o sedes electrónicas creadas por dicha
Administración. De esta manera la “sede electrónica” viene a constituirse en una
prolongación de las “oficinas administrativas presenciales”, mientras que el PAG es un
portal genérico que enlaza (hipervincula) el conjunto de direcciones electrónicas de las
que es titular la Correspondiente Administración (Gamero y Valero Torrijos).

8. El Procedimiento Administrativo Electrónico.

El procedimiento administrativo electrónico debe ser inscrito dentro del

“procedimiento administrativo común” en el sentido que marca el art. 149.1ª, 18ª CE, es
decir, no sólo como competencia exclusiva del Estado, sino también como una garantía
para los ciudadanos ante cualesquiera Administraciones públicas. La Ley 39/2015 de
PAC ha incorporado para satisfacer estas exigencias unas reglas específicas, de manera
que:

a) Concepto de expediente administrativo: “Se entiende por expediente

administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de
antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las
diligencias encaminadas a ejecutarla” (art. 70.1 Ley39/2915), pero los
expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación
ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos,
notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice
numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita (art. 70. 2).
b) Iniciación del procedimiento: De las solicitudes que presenten los interesados
electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de la
Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la
fecha y hora de presentación (art. 66. 3). Tendrá lugar mediante modelos o
sistemas electrónicos de solicitud accesibles sin restricciones. La solicitud podrá
acompañarse de documentos electrónicos y, en particular, copias digitalizadas
(escaneadas) de documentos en papel: de ser necesario su cotejo (compulsa) la
Admon lo solicitará del archivo administrativo en su caso y, sólo
excepcionalmente, pedirá al ciudadano la exhibición del documento original (art.
66).
c) Instrucción del procedimiento: los sistemas y aplicaciones para la gestión
electrónica garantizarán el control de los términos y plazos, la identificación de
los órganos responsables de la tramitación, y la tramitación ordenada de los
procedimientos, así como la simplificación y publicidad de los procedimientos
(art. 75).

19
 d) Terminación del procedimiento: la Ley exige que el acto resolutorio se dicte
electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente, así como la
autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante alguno de
los dispositivos de firma que ya hemos expuesto, procediendo acto seguido a la
notificación telemática del acto (art. 88 ).
e) Acceso de los interesados al expediente: se regula el acceso electrónico que
preceptivamente deberá articularse en este tipo de procedimientos, previa
identificación del interesado. Se deberá informar sobre el estado de tramitación,
incluyendo una relación de los actos de trámite realizados, con indicación de su
contenido y su fecha de adopción. También el art. 36. 1 establece que “Los actos
administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a
menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia.
f) Actuación administrativa automatizada: el art. 41 de la Ley 40/2015 de RJ del
Sector Público permite la generación automática de actuaciones administrativas,
por ejemplo, actos de admisión o certificación, siempre que se reúnan ciertos
requisitos.
Se debe concluir señalando que la sustanciación del procedimiento administrativo,
como regla general, es siempre íntegramente electrónico.

9. Los Registros Electrónicos.

El art. 16. 1 de la Ley 39/2015 establece que cada Administración Pública dispondrá
de un “Registro Electrónico General”, en el que se hará el correspondiente asiento de
todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo,
Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán
anotar en el mismo, la salida de documentos oficiales a otros órganos o particulares.
La Ley establece un modelo organizativo general aplicable a todas las
Administraciones siguiendo el modelo de la Administración General del Estado (que
implantó el Registro Electrónico Común “REC” como instrumento centralizado para la
tramitación de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a sus órganos y
organismos que no estén vinculados a procedimientos administrativos conectados con
los registros propios de cada uno de ellos, además se ha constituido el denominado
“Sistema de Interconexión de Registros” para permitir el intercambio de asientos
electrónicos de registro entre diferentes Administraciones Públicas).
Consecuencia de lo anterior, la Ley 39/2015 de PAC admite la posibilidad de
presentar solicitudes por medios electrónicos dirigidas a otras Administraciones, pero
no solo en el Registro de la Administración General del Estado, sino también en los
registros electrónicos de cada una de las Administraciones públicas (art. 16. 4, a).
Los registros electrónicos permitirán la presentación de documentos todos los días
del año durante las 24 horas (art. 31. 2, a) de la Ley 39/2015). No obstante la ley
establece un régimen para el cómputo de plazos en los registros electrónicos de la
siguiente manera:

20
 a) el registro de cada Administración se regirá a efectos de computo de los plazos
por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso;
b) a los efectos del cómputo de plazos fijado en días hábiles, y su cumplimiento por
los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la
primera hora del primer día hábil siguiente (salvo que una norma permita
expresamente la recepción en día inhábil);
c) los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el
que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se
reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día
hábil posterior;
d) teniendo en cuenta el carácter permanente de los registros electrónicos, se
incluye el computo de los plazos por horas, entendiéndose hábiles todas las horas que
forman parte de un día hábil (art. 30. 1 Ley 39/2015).

10. Las Notificaciones Electrónicas.

El tema se encuentra sometido a lo dispuesto en el art. 41. 1 de la Ley 39/2015, esto

es, “las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo
caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. También se
reconoce el derecho del ciudadano a relacionarse con la Administración por este medio,
así como el derecho a variar en cualquier momento esta decisión y comunicarse por otro
medio, aún cuando se trate de un procedimiento en trámite. El régimen general de este
tipo de notificaciones se regula en el art.41 de la Ley 39/2015 de PAC.

La Ley 39/2105 regula normas especiales en cuanto a la práctica de la notificación,

para ello se requiere que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o
consentido expresamente su utilización, aunque, como hemos dicho, puede modificar
esta decisión en cualquier momento. También para dar a conocer a los interesados que
están relacionándose con la Administración por medios convencionales (no
electrónicos) la existencia de una notificación puesta a su disposición en sede
electrónica, se establece la obligatoriedad de enviar un aviso al dispositivo electrónico
y/o al correo electrónico por ellos indicados. Esto es una manera de fomentar el uso de
los medios electrónicos.

En cuanto al trámite de la notificación en sentido estricto, el art. 43 de la Ley

39/2015 ordena que: “las notificaciones por medios electrónicos se practicarán
mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo
actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos
sistemas, según disponga cada Administración u organismo”, además, la Ley establece
el concepto de comparecencia: “…se entiende por comparecencia en la sede
electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al
contenido de la notificación”.
También, la notificación electrónica se entenderá practicada a todos los efectos
legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando, existiendo

21
constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran
10 días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha
sido rechazada a los efectos previstos en el art.43. 2, segundo párrafo de la Ley 39/2015
de PAC.

VII. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Existen tres fases claramente diferenciadas en todo procedimiento

administrativo: la iniciación, la instrucción y la terminación.

1. Iniciación.

Conforme a lo dispuesto en el art. 54 de la Ley 39/2015 PAC, el procedimiento

administrativo puede iniciarse de "oficio", es decir, por propia iniciativa de la
Administración, o bien en virtud de "solicitud del interesado". Como punto de
referencia puede establecerse que los procedimientos tendentes al reconocimiento de un
derecho o a la constitución de una situación jurídica favorable a un sujeto determinado
exige generalmente la iniciativa de dicho sujeto (por ej., el otorgamiento de la licencia
de caza, o una concesión administrativa de dominio público, etc.); al contrario, los
procedimientos susceptibles de producir un efecto desfavorable en la esfera jurídica del
sujeto se inician normalmente de oficio (por ej., la imposición de una sanción de
tráfico).

a) Iniciación de oficio

Tiene lugar, de acuerdo con el art. 58 Ley 39/2015 PAC, por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a
petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Se entiende por propia iniciativa “la actuación derivada del conocimiento

directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento
por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación” (art. 59 Ley 39/2015);
se entiende por orden superior: “la emitida por un órgano administrativo superior
jerárquico del competente para la iniciación del procedimiento” (art. 60 Ley 39/2015);
se entiende por petición razonada: “la propuesta de iniciación del procedimiento
formulada por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar
el mismo y que ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto
del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas funciones de
inspección, averiguación o investigación” (art. 61 Ley 39/2015), pero hay que tener en
cuenta que la petición razonada no vincula al órgano competente para iniciar el
procedimiento (art. 61.2 ley 39/2015); y, por último, se entiende por denuncia: “el acto
por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en
conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que
pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo” (art. 62.1

22
Ley 39/2015), debiéndose tener en cuenta que la denuncia no confiere, por sí sola, la
condición de interesado en el procedimiento; además, el art. 62 de la Ley 39/2015,
establece que cuando la denuncia invocara un perjuicio en el patrimonio de las
Administraciones públicas, la no iniciación del procedimiento deberá ser motivada y se
notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado el procedimiento o no; y
cuando el denunciante haya participado en la comisión de una infracción y existan otros
infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al
denunciante del pago de la multa que le correspondería (este extremo se incorporó por
primera vez en España como consecuencia del Derecho de la Competencia por la Ley
15/2007 de Defensa de la Competencia, y recibe el nombre de “Clemencia
Administrativa” que favorece con la exención/reducción de multas al autodenunciante
que implica a otros terceros).

En cualquier caso, el procedimiento no da comienzo hasta el momento en que el

órgano competente para su tramitación dicta el acto formal de iniciación, de acuerdo
con lo establecido por el art. 21. 3, a) Ley 39/2015 de PAC.

En cualquier supuesto, el órgano competente antes de acordar la iniciación de

oficio del procedimiento puede abrir con carácter previo un período de información con
el objeto de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento (art. 55 Ley 39/2015 de PAC). Este tipo de actuación previa no
constituyen propiamente el procedimiento administrativo, sino que es un antecedente
que servirá para iniciarlo o no., por lo que no existen efectos jurídicos (interrupción de
la prescripción, plazo para resolver).

Una vez adoptado el acuerdo formal de iniciación del procedimiento, el mismo

debe ser notificado al sujeto interesado, de acuerdo con lo ordenado por el art. 4. 1, b) y
por el art. 40 Ley 39/2015 de PAC. Desde la adopción de ese acuerdo, la
Administración está obligada a dictar resolución que ponga fin al procedimiento en el
plazo correspondiente (art. 21 Ley 39/2015 de PAC).

b) Iniciación a solicitud de persona interesada

La solicitud de iniciación por la persona interesada (art. 66 Ley 39/2015 de

PAC) determina en principio y por sí misma el inicio del procedimiento administrativo,
estando obligada la Administración a dictar resolución expresa sobre el mismo (art. 21
Ley 39/2015 de PAC).

Hay que señalar que la solicitud no precisa cumplir requisito de forma alguno
(salvo cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente
modelos específicos de presentación de solicitudes, que serán de uso obligatorio por los
interesados, art. 66. 6 Ley 39/2015), aunque debe contener una serie de determinaciones
como la identidad del solicitante, firma del mismo, identificación del medio electrónico
o lugar físico en que desea se practique la notificación, objeto de solicitud, petición que
se realiza, lugar y fecha de la solicitud, en su caso correo electrónico, órgano al que se
dirige y su correspondiente código de identificación. Sin embargo, la fecha y hora

23
determinante de la solicitud es la de presentación de la misma ante los registros o en las
oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración, donde se podrá
exigir el correspondiente recibo de presentación según el art. 66.3 Ley 39/2015.

La solicitud debe contener una petición fundada, por lo que debe estar
acompañada de los elementos de prueba, no bastando la alusión a referencias genéricas,
ya que la Administración puede inadmitir la solicitud, decretando su archivo. La misma
posibilidad asiste a la Administración cuando se solicite el reconocimiento de derechos
no previstos en el Ordenamiento jurídico (art. 88. 5 Ley 39/2015 de PAC).

La Administración está obligada a requerir al interesado, sin perjuicio del

registro de la solicitud, y ante la falta de requisitos exigidos, para que en el plazo de diez
días (ampliable en cinco días más si concurre una circunstancia especial) subsane la
falta o acompañe los documentos que sean preceptivos e indispensables (art. 68 Ley
39/2015 de PAC), si el particular no lleva a cabo la subsanación, la Administración
debe dictar la correspondiente resolución que ponga fin al procedimiento (“con
indicación de que, si no lo hiciera, se le tendrá por desistido en su petición”), sin que
ello produzca la renuncia a sus derechos que podrán hacerse valer en otro momento (art.
68. 1 y art. 21. Ley 39/2015 PAC). Si la Administración no requiere al particular para
que éste realice tal subsanación, posteriormente no podrá utilizar el defecto subsanable
como argumento para denegar la pretensión ejercitada en virtud de la doctrina de los
actos propios y de los principios de buena fe y confianza legítima (art. 3. 1, e) de la Ley
40/2015 de RJSP).

En todo caso, la Administración puede recabar del solicitante la modificación o

"mejora voluntaria de su solicitud" inicial. En realidad, se trata de una cautela procesal
cuya finalidad es fijar los términos de la pretensión del interesado cuando la solicitud se
haya formulado de forma oscura o ambigua (art. 68. 3 Ley 39/2015 PAC).

c) Medidas provisionales

Son medidas provisionales todas aquellas medidas de carácter cautelar,

preventivo o asegurador que tiendan a asegurar la eficacia de la resolución que pudiera
recaer en un procedimiento administrativo (art. 56 Ley 39/2015 PAC).

Existen dos momentos en que se pueden adoptar medidas provisionales por parte
de la Administración pública:

a) Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano

competente, de oficio o a instancia de parte, podrá adoptar las mismas de
forma motivada si resultan necesarias y proporcionadas para los casos de
urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses
implicados, debiéndose confirmar, levantar o modificar en el acuerdo de
iniciación del procedimiento, que deberá adoptarse en los quince días
siguientes y puede ser objeto de recurso;

24
 b) Una vez iniciado el procedimiento administrativo, de oficio o a instancia de
parte, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de forma
motivada, bajo los principios de proporcionalidad, efectividad y menor
onerosidad.

Una vez iniciado el procedimiento, el tipo de medidas provisionales que pueden

adoptarse de acuerdo con lo dispuesto en el art. 56. 3 de la Ley 39/2015, es el siguiente:

3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las
siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de

servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del
establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora
aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en

metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que

se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones

Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los

interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para
asegurar la efectividad de la resolución.

Naturalmente, dado el carácter accesorio o instrumental de la medida

provisional, las mismas se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa
que ponga fin al procedimiento correspondiente (art. 56 “in fine” Ley 39/2015 de PAC).

2. Tramitación (Ordenación e Instrucción).

De acuerdo con el art. 75.1de la Ley 39/2015 de PAC, esta fase tiene por objeto
la realización de las actuaciones necesarias, a través de medios electrónicos, para la
25
determinación, conocimiento y comprobación de los datos fácticos y jurídicos en virtud
de los cuales debe dictarse la resolución que ponga fin al procedimiento. Los hechos,
adecuadamente comprobados, y las normas en que se subsumen constituyen el
fundamento de la decisión administrativa. La verificación de tales extremos debe
disponerse de oficio por la Administración, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados de proponer todas aquellas actuaciones que requieran su intervención.

En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para

lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados
en el procedimiento.

Deben destacarse algunos pasos en esta fase, así:

a) Alegaciones: La facultad de realizar alegaciones, de carácter fáctico y jurídico,

es uno de los derechos esenciales de los interesados en relación con los procedimientos
administrativos (art. 76 de la Ley 39/2015 de PAC), siendo una manifestación del
derecho de defensa del art. 24 CE y del principio contradictorio sobre el que se
estructura el procedimiento administrativo.

Con carácter general los interesados pueden formular cuantas alegaciones

estimen pertinentes y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier
momento a lo largo del procedimiento, siempre con anterioridad al otorgamiento del
trámite de audiencia (art. 76. 1 Ley 39/2015 de PAC). Además, éstas deben ser
obligatoriamente tenidas en cuenta por la Administración en el momento de redactar la
propuesta de resolución.

Es interesante anotar que los interesados en todo momento pueden alegar

defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de
plazos u omisión de trámites. Estos hechos pueden dar lugar a responsabilidad
disciplinaria.

b) Audiencia: Además de las alegaciones, la Administración tiene la obligación de

otorgar a los interesados una específica ocasión para defender sus derechos e intereses
en el seno del procedimiento, esto es, el trámite de audiencia (art. 84 LRJYPAC).

Una vez instruido el procedimiento en su totalidad (con la única excepción de la

emisión de dictámenes del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma, u órgano competente para el asesoramiento jurídico) e inmediatamente antes
de la redacción de la propuesta de resolución, se ha de conceder audiencia a los
interesados por un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. En este momento se
les pone de manifiesto el expediente completo formado con los documentos y
actuaciones practicadas para que puedan efectuar las alegaciones y presentar los
documentos que estimen pertinentes (en el procedimiento sancionador el trámite de
audiencia se ha de conceder una vez formulada propuesta de resolución, art. 89. 2 de la
Ley 39/2015 de PAC), con el objeto de que el sujeto afectado pueda rebatir plenamente
la calificación de la conducta realizada por el instructor y la sanción propuesta).

26
 La omisión o defectuosa realización del trámite de audiencia únicamente
determina la anulabilidad de la resolución que pone fin al procedimiento cuando se
genera una situación de indefensión material en el particular (art. 48. 2 de la Ley
39/2015 de PAC). No obstante, la omisión del trámite de audiencia en los
procedimientos sancionadores determina siempre la indefensión del particular,
generándose aquí la nulidad de pleno derecho por vulneración del derecho fundamental
recogido en el art. 24 de la CE (art. 47.1, a) Ley 39/2015 de PAC).

En todo caso, se puede prescindir de este trámite, bien cuando el particular

renuncie expresamente al mismo (art. 82. 3 Ley 39/2015 de PAC), bien cuando la
Administración haya de resolver sin tener en cuenta otros hechos u otras alegaciones
que las efectuadas por el propio interesado en su escrito de iniciación o en las
alegaciones realizadas (art. 83. 4 Ley 39/2015 de PAC).

c) Información pública: Constituye, en realidad, una forma de participación, no

de los interesados en el procedimiento en sentido estricto, sino de todos
aquellos sujetos o colectivos que puedan verse afectados por la resolución o,
en general, de cualquier ciudadano (art. 83 Ley 39/2015 de PAC). El único
requisito exigido por la Ley para que se acuerde este trámite es que "así lo
exija la naturaleza del procedimiento". Normalmente es la normativa
sectorial la que con toda claridad establece este trámite, así el art. 18 de la
Ley de Expropiación Forzosa o el art. 67 de la Ley de Costas.

Dicho trámite debe ser anunciado en el Boletín Oficial correspondiente a la

Administración pública competente, para que pueda ser examinado el expediente o la
parte del mismo que se acuerde, debiendo estar a disposición de las personas que lo
soliciten a través de medios electrónicos, en la sede electrónica correspondiente, siendo
su plazo no inferior a 20 días (art. 83 Ley 39/2015 de PAC), La comparecencia en el
trámite de información pública no otorga por sí misma la condición de interesado, pero
los que hayan participado tienen derecho a obtener una respuesta razonada de la
Administración;

d) Informes y Dictámenes: Son aquellas actuaciones de un órgano, consultivo o

no, distinto de aquel a quien corresponde iniciar, instruir o resolver el
procedimiento, en las que se realiza una valoración jurídica o técnica de
aspectos planteados por el procedimiento. En realidad, tiene por finalidad
permitir al órgano competente en el procedimiento fundamentar la resolución
que se adopte.

La solicitud de informes y dictámenes puede venir impuesta por una norma,

calificándose en este supuesto como "preceptivos", o bien ser acordada libremente por
el órgano instructor del procedimiento por considerarlo necesario para dictar resolución,
denominándose en este supuesto "facultativos" (art. 80. 1 Ley 39/2015de PAC). Desde
otra óptica, según la incidencia que tengan sobre la decisión del órgano administrativo
competente para adoptar la resolución, pueden ser "vinculantes" o "no vinculantes". El

27
informe es vinculante cuando el órgano responsable no puede decidir en contra del
mismo, aún cuando no esté obligado a seguirlo. El informe es "no vinculante" cuando el
órgano competente no está ligado imperativamente por el sentido del informe o
dictamen. Salvo norma expresa, los informes y dictámenes se considerarán facultativos
y no vinculantes (art. 80. 1 Ley 39/2015 de PAC).

Conviene anotar que el hecho de que un informe o dictamen no sea vinculante

no significa que carezca de valor jurídico, ya que el art. 35. 1 c) de la Ley 39/2015 de
PAC exige que se motive todo acto administrativo que se aparte del criterio expresado
en un informe o dictamen, independientemente de su carácter. También, el art. 88. 6 de
la Ley de PAC establece que la aceptación de informes o dictámenes, sean estos
preceptivos o facultativos, sirven de motivación a la resolución cuando se incorporen a
la misma.

Tales informes y dictámenes han de evacuarse a través de medios electrónicos

en el plazo de 10 días, salvo que por disposición expresa o el cumplimiento del resto de
los plazos permita o exija un plazo mayor o menor. En caso de no emitirse, se puede
continuar el procedimiento, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el
funcionario causante de la demora, y si se emite fuera de plazo puede no ser tenido en
cuenta al adoptar la resolución. Esta regla no se aplica a los informes y dictámenes
preceptivos y vinculantes, cuya solicitud determina la suspensión del plazo máximo
para resolver y notificar por un período superior a tres meses (art. 22.1, d) Ley 39/2015
de PAC). No obstante, a veces la legislación sectorial otorga valor positivo (o de
conformidad) a la falta de remisión del informe o dictamen por el órgano informante.

e) Prueba (arts. 77 y 78 de la Ley 39/2015, de PAC): La exactitud y veracidad

de los hechos que sirven de fundamento a la resolución final deben ser constatados por
el órgano competente, para lo que, en su caso, puede abrirse un período de prueba de
oficio o a petición de cualquier interesado, en cualquier momento, con anterioridad al
trámite de audiencia. La prueba responde, en esencia, a dos principios, primero, el de
aportación, con arreglo al cual las partes pueden proponer cuantas pruebas estimen
convenientes y necesarias para sus derechos e intereses, y, segundo, de oficialidad, en
cuanto que el órgano responsable de la tramitación del procedimiento está obligado a
desarrollar, aún cuando no lo pidan los interesados, la actividad probatoria necesaria
"cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija" (art. 77.2 ey 39/2015 de PAC), lo que significa que si no hay
controversia sobre los hechos no será precisa la apertura del período de prueba. En
general, en los procedimientos donde están enfrentados el interés general y el interés
particular, tratándose de limitación de derechos o facultades, la carga de la prueba de los
hechos corresponde a la Administración; por el contrario, si se trata de ampliación de la
esfera de los derechos del particular, corresponde a éste la carga de la prueba. En los
denominados procedimientos triangulares, en los que la Administración adopta una
posición de neutralidad entre las dos partes enfrentadas, la carga de la prueba se rige
plenamente por el art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil (antiguo art. 1214 del
Código civil), es decir la regla distributiva del "onus probandi" según el principio
"incumbit probatio qui dicit" (la Jurisprudencia así lo declara: impone la carga de la
prueba de los hechos constitutivos de un derecho o situación jurídica a quién recurre y,
por el contrario, impone la carga de la prueba de los hechos extintivos, excluyentes o

28
impeditivos de un derecho al sujeto frente al que se recurre –SSTS 21/IX/1998, Ar.
6918-).

De acuerdo con lo dispuesto por el art. 77.1 Ley 39/2015 de PAC, los hechos
relevantes sobre los que exista contradicción podrán acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho y su valoración se realizará con los criterios establecidos
en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

El art. 77. 2 de la Ley 3)72015 de PAC establece que el período de prueba no

debe ser inferior a diez días ni superior a treinta. Durante este plazo deben proponerse y
practicarse (No obstante, el instructor a petición de los interesados, si lo considera
necesario, puede abrir un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10
días). Es al órgano responsable de la tramitación al que le corresponde la admisión y
práctica de la prueba, propuesta por los interesados o de oficio. Sólo se podrá rechazar
la prueba propuesta cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias (art. 77.
3 Ley 39/2015 de PAC), y siempre mediante acto motivado. Debe señalarse que la
inadmisión de una prueba pertinente puede impugnarse autónomamente, ya que produce
indefensión (art. 112.1 Ley 39/2015 de PAC), aunque la jurisprudencia exige para
apreciar indefensión que la prueba rechazada sea "decisiva en términos de defensa".

El principio contradictorio del procedimiento exige la presencia de los

interesados en la realización de la prueba. Además, respecto a la valoración de la
prueba, rigen los principios de libre valoración y apreciación conjunta, sometida en todo
caso a la sana crítica.

3. Terminación (Finalización) del Procedimiento.

Los procedimientos administrativos pueden terminar de diversas formas, según

lo dispuesto por los arts. 84 de la Ley 39/2015 de PAC, a los que técnicamente, hay
que añadir la inactividad formal de la Administración, es decir, el silencio
administrativo (que veremos en el epígrafe siguiente) y el supuesto del art. 84.2 de la
Ley 39/2015 de PAC “imposibilidad material de continuar el procedimiento”. Estas
formas son las siguientes:

a) Resolución (art. 88 Ley 39/2015 de PAC) que ponga fin al

procedimiento "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas
otras derivadas del mismo". En el último caso, “cuando se trate de cuestiones conexas
que no hubieran sido planteadas por los interesados” debe otorgarse audiencia a los
interesados, por un plazo no superior a quince días, para que puedan realizar las
alegaciones que estimen pertinentes y aporten medios de prueba con anterioridad a la
propuesta de resolución, a fin de respetar el principio de congruencia recogido en el art.
88. 2 Ley 39/2015 de PAC.

29
 Como consecuencia del principio de congruencia se establece la prohibición de
la denominada "reformatio in peius" en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, sin perjuicio de la facultad de la Administración de incoar un nuevo
procedimiento. Además, debe contener la motivación en los supuestos previstos en el
art. 35 de la Ley 39/2015 de PAC. Igualmente, la resolución ha de hacer referencia a los
recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos (art. 88. 3 Ley 39/2015 de PAC) y, si
la resolución se adopta por delegación, se exige expresamente la indicación de esta
circunstancia (art. 9.4 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público).

También, el art. 88. 5 contiene una prohibición denominada “non liquet”, es

decir, que “en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto
de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso”, sin
perjuicio del derecho de petición previsto en el art. 29 de la Constitución.

b) Desistimiento y Renuncia. Una novedad de la Ley 39/2015 de PAC se

recoge en su art. 93 al otorgarle a la Administración pública la posibilidad de desistir en
los procedimientos iniciados de oficio y con los requisitos previstos en las Leyes. Pero
donde realmente juego “el desistimiento” es en los procedimientos iniciados a instancia
de los interesados. Así, se denomina desistimiento al acto del interesado por el que éste
declara que abandona la solicitud que inició el procedimiento administrativo, aunque no
el derecho que pudiera corresponderle. Por ello, nada impide que el interesado, si está
en plazo, vuelva a ejercer su derecho solicitando la incoación de otro nuevo
procedimiento. En cambio, la renuncia consiste en el abandono o dejación del derecho
mismo, impidiéndose así reabrir un nuevo procedimiento al haberse extinguido el
derecho (art. 94. 1 Ley 39/2015 de PAC).

En ambos casos existe una voluntad expresa del interesado, sin que pueda
presumirse o entenderla implícita en su comportamiento, ya que su inactividad a lo que
da lugar es a la caducidad del procedimiento. Una vez manifestada esa voluntad
expresa, el procedimiento termina con una resolución administrativa, en la que se acepta
con carácter reglado u obligatorio el desistimiento y la renuncia (“la Administración
aceptará de plano…”, declarándose concluso el procedimiento (art. 94. 4 Ley 39/2015
de PAC). Sin embargo, existen dos excepciones, primero, cuando solicitado el
desistimiento, se personen en el procedimiento terceros interesados que insten la
continuación del mismo y, en segundo lugar, cuando la cuestión suscitada afecte al
interés general o sea conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento (art. 94
Ley 39/2015 de PAC).

c) Imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas

sobrevenidas. En esta forma de terminación del procedimiento se detectan tres
supuestos: 1) cuando desaparece el objeto del procedimiento (por ejemplo, solicitada
una licencia para un "kiosko" en una playa de la zona marítimo –terrestre, ésta
desaparece por un temporal); 2) cuando desaparece el sujeto (sea persona física o
jurídica) que tiene la condición de interesado (fallece el sujeto al que se le había incoado

30
un expediente sancionador); y, 3) por una modificación legislativa (por ejemplo,
iniciado un expediente sancionador, se produce un cambio legislativo por la que ya no
está tipificada como infracción administrativa la conducta imputada). La resolución que
se dicte en este supuesto siempre tiene que ser motivada (art. 84.2 Ley 39/2015, de
PAC).

d) Caducidad. Según viene regulada la caducidad de los procedimientos

iniciados a solicitud del interesado por su inactividad en el art. 95 Ley 39/2015 de PAC,
en realidad se trata de un supuesto similar al de la "imposibilidad material" que hemos
visto. Esto es así porque la declaración de caducidad se debe producir cuando (art. 95.1
Ley 39/2015 de PAC), transcurrido el plazo de tres meses computado desde la
correspondiente advertencia, el particular requerido no realice las actividades necesarias
para reanudar la tramitación. Si dichas actuaciones son necesarias es porque su omisión
impide la continuación del procedimiento (ejemplo, en una licencia de obras no se
aporta por el interesado el proyecto técnico de obras). Y este enfoque es confirmado por
el art. 95.2 Ley 39/2015 de PAC, donde se señala que no puede acordarse la caducidad
por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites cuando éstos
no sean indispensables para dictar la resolución. esta segunda inactividad tiene como
consecuencia sólo la "pérdida del derecho al trámite" (art. 73 Ley 39/2015 de PAC), “a
los interesados que no cumplan…se les podrá declarar decaídos en su derecho al
trámite correspondiente”.
Producida la causa de paralización, la Administración ha de conminar al
interesado a que realice la actividad que resulte imprescindible para continuar el
procedimiento, advirtiéndole que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad,
pero en tanto no sea notificada la resolución de caducidad, el interesado puede realizar
la actividad requerida. Además, el art. 25. 2 de la Ley 39/2015, de PAC, establece que
“En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar
la resolución”.

Decretada la caducidad, ésta pone término al procedimiento administrativo,

dando lugar al archivo de las actuaciones. Pero, es obligado reseñar que la caducidad
sólo afecta al procedimiento concreto sobre el que recae, de modo que no produce por sí
sola la prescripción de las acciones del particular, aunque los procedimientos caducados
no interrumpirán el plazo de prescripción de la acción del interesado (art. 95 Ley
39/2015 de PAC). Además, la jurisprudencia ha declarado que el "dies ad quem" del
plazo de caducidad del procedimiento es el de notificación de la resolución del mismo
(STS 12 de noviembre de 2001, en recurso de casación en interés de ley).

El art. 25. 1, b) de la Ley 39/2015 de PAC regula, además, un supuesto de

caducidad del procedimiento por inactividad de la Administración, que sólo se aplica a
los procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir efectos desfavorables
para los interesados. Transcurrido el plazo establecido para dictar resolución y su
notificación sin que ésta haya recaído, se produce la caducidad del procedimiento,
previa resolución en que se declare tal efecto y se ordene el archivo de las actuaciones.
31
 e) Terminación convencional. Esta es una novedad que incorporó el art.
88. 1 de la Ley 30/1992 de RJyPAC y que hoy recoge el art. 86 de la
Ley 39/2015 de PAC, al permitir la terminación del procedimiento
administrativo mediante un acuerdo bilateral entre la Administración y
los interesados. Este acuerdo puede tener la consideración de acto
finalizador del procedimiento, con carácter alternativo a la resolución
unilateral, aunque también puede configurarse como un acto previo a
la resolución que ponga fin a al procedimiento, es decir, que el
contenido de la resolución final estará ya predeterminado en el
acuerdo o convenio. Existen varias clasificaciones, pero quizá la más
útil es la que los divide en "convenios de composición" cuya finalidad
es dirimir diferencias de criterio sobre la aplicación de la ley a un caso
concreto (ejemplo, convenios expropiatorios para la determinación del
justiprecio a abonar por la Administración) y los "convenios de
intercambio" mediante los cuales las partes asumen derechos y
obligaciones específicos (convenios urbanísticos o convenios en
materia de subvenciones).

La técnica de la Ley 39/2015 de PAC consiste en regular esta figura, de manera

genérica, pero para la aplicación de esta forma de finalización del procedimiento la
propia Ley exige que por disposición (legal o reglamentaria) se regule su alcance,
efectos y régimen jurídico, por lo que se remite la posibilidad de realizar convenios y
acuerdos a la legislación sectorial o específica de cada procedimiento (ejemplos:
responsabilidad patrimonial, subvenciones públicas, otorgamiento de ciertas
autorizaciones).

Por otro lado, el art. 86 Ley 39/2015 de PAC impone unos límites a este tipo de
acuerdos, así:

-no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico;

-no pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción;

-no pueden alterar la competencia atribuida a los órganos administrativos;

-han de tener por objeto específico la satisfacción del interés público que tenga
encomendado la Administración que lo suscriba;

-no pueden celebrarse como convenios del art. 86 Ley 39/2015 de PAC, los
contratos que tengan por objeto las materias reguladas en la Ley de Contratos del Sector
Público.

4. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

A) Previo: La obligación de resolver de la Administración Pública.

32
 La obligación de resolver los procedimientos que se inicien debe considerarse como
una exigencia de los principios constitucionales de seguridad jurídica y de eficacia.
También parece implícito en el mandato constitucional dirigido al legislador de regular
"el procedimiento a través del cual han de producirse los actos administrativos" (art.
105, c) CE). No obstante, es llamativo que el derecho a obtener una resolución no figure
de manera expresa en el catálogo de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones
con la Administración pública (art. 53 Ley 39/2015 de PAC).

La Ley 39/2015, de PAC, contiene el siguiente régimen jurídico de la obligación a

que está sometida la Administración pública para resolver los procedimientos
administrativos:

a. Generalización de la obligación de resolver

De acuerdo con el art. 21. 1:"la Administración está obligada a dictar resolución
expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de
iniciación", es decir, la Administración tiene que dictar resolución en todos los
procedimientos, y esa obligación se aplica a los casos de prescripción, renuncia del
derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o imposibilidad
material de continuar el procedimiento. Además la obligación de resolver no puede
excusarse alegando silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales
aplicables (art. 88.5 Ley 39/2015, de PAC). Las únicas excepciones a la obligación de
resolver que se mantienen son las siguientes: 1) los supuestos de terminación por pacto
o convenio, en los que el convenio es una forma de terminación alternativa a la
resolución, como hemos visto; 2) los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos al "deber de comunicación previa" a la Administración (por ejemplo, la
realización de obras menores en un inmueble, en que basta comunicar a la
Administración las características básicas de la obra y su importe aproximado), en los
que entra en juego “la Declaración Responsable” y “la Comunicación” de acuerdo con
lo establecido en el art. 69 de la Ley 39/2015 de PAC.

No obstante, no todas las solicitudes deben dar lugar a la tramitación de un

expediente completo hasta llegar a la resolución. Así, el propio art. 88. 5 faculta a la
Administración para acordar "… la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de
derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 de la CE".

b. Plazo para resolver y notificar

La obligación de resolver para la Administración no se cumple sólo dictando una

resolución expresa, ya que, además, es necesario que se dicte en el plazo legalmente
previsto para cada caso. En este sentido, la Ley establece dos plazos de referencia uno
de los cuales se aplica como máximo y el otro con carácter supletorio, así:

-"El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado
por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá

33
exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o
así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea" (art. 21.2);

-"Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo

máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses" (art. 21.3).

De estos dos preceptos se puede extraer la siguiente conclusión: 1) las normas

con rango de ley pueden establecer el plazo para resolver y notificar que consideren
adecuado; 2) en defecto de previsión legal, las normas reglamentarias no pueden
establecer un plazo superior a seis meses; c) en defecto de previsión reglamentaria, el
plazo será de tres meses.

De acuerdo con el art. 21.3 esos plazos se computan de la siguiente forma: a) en

los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; b) en
los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el Registro electrónico del órgano competente para su tramitación.

Además, el plazo máximo para resolver y notificar se debe comunicar a los

interesados en el procedimiento, y también se les debe informar de los efectos que en
cada caso pueda producir el silencio administrativo (art. 21.4).

c. Suspensión del plazo

Los supuestos en que, de acuerdo con el art. 22, puede suspenderse el plazo son
los siguientes:

-para subsanación de deficiencias o completar el expediente;

-cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de

la Unión Europea o exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión
Europea que condicione directamente la resolución;

-cuando deban solicitarse informes preceptivos y determinantes del contenido de

la resolución (no podrá exceder de 3 meses);

-cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes

propuestos por los interesados;

-cuando se inicien negociaciones con vistas a la terminación convencional del

procedimiento en los términos del art. 86 de la propia Ley 39/2015 de PAC;

-cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de

un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional (Administración de
Justicia).

También, añade la Ley 39/2015, de PAC, en su art. 22. 2, los tres nuevos
supuestos:

34
 1) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise
un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la
primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que
se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el
requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso
interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser
comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su
cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso
contencioso-administrativo.

2) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación

complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se
notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones
hasta que se produzca su terminación.

3) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la

tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea
resuelta por el superior jerárquico del recusado.

d. Ampliación de plazos

La Ley flexibiliza el plazo máximo para que la Administración pueda resolver,

de manera que su art. 23. 1 establece que cuando el número de solicitudes formuladas o
de las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de
resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano
instructor, podrá excepcionalmente acordar la ampliación del plazo máximo de
resolución y notificación, mediante acto con motivación clara de las circunstancias
concurrentes, y sólo una vez agotados todos los medios (personales y materiales) a
disposición del órgano competente para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
En todo caso, esta ampliación para resolver no podrá ser superior al plazo establecido
para toda la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo de ampliación no cabe
recurso alguno (art. 23.2).

e. Responsabilidad

Del cumplimiento de los plazos para resolver y notificar son directamente

responsables el personal al servicio de la Administración que tenga a su cargo el
despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos
competentes para instruir y resolver (art. 20 y art. 21. 6), incurriendo en caso de
infracción de la misma en responsabilidad disciplinaria.

B) El silencio administrativo

La regulación legal del silencio administrativo surge como consecuencia de que

la Administración, con frecuencia, incumple el deber legal de adoptar y notificar la
resolución expresa en el plazo establecido y, por eso mismo, se trata de una técnica
cuyo fin es servir de garantía administrativa a los ciudadanos frente a tal inactividad.

35
 La ley 4/1999 que modificó la hoy derogada LRJYPAC introdujo novedades de
gran calado en relación con el silencio administrativo. Merece la pena traer aquí lo que
expresó La Exposición de Motivos de la misma, declarando que:

"En cuanto al silencio administrativo, el art. 43 (hoy art. 24 de la Ley 39/20015 de

PAC) prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose sólo cuando una
norma con rango de Ley o norma comunitaria europea (hoy por hoy norma de Derecho
de la Unión Europea o de Derecho Internacional aplicable en España) establezca lo
contrario. No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está
tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas
al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien,
esta situación de falta de respuesta por la Administración –siempre indeseable- nunca
puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses
en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido
correctamente con las obligaciones legalmente impuestas".

La nueva regulación se mueve en torno a la distinción entre los procedimientos

iniciados a solicitud de interesado y en los indiciados de oficio, como veremos a
continuación.

A) Procedimientos indiciados a solicitud del interesado

1. Producción del silencio.

"En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la

resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de
este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución
expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio
administrativo" (art. 24.1).

Esta declaración tiene dos excepciones:

- los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la
Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario
los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la
Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.
Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley
que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia
de razones imperiosas de interés general;

- El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del

derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya
estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de
actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

36
 El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de
impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud
de los interesados

2. Efectos del silencio

La regla general consiste en que el silencio administrativo es positivo, es decir,

como impone el art. 24. 1, primer inciso, los interesados podrán entender estimadas por
silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, aunque se establecen las
siguientes excepciones en las que el silencio tiene un efecto desestimatorio:

-Que una norma con rango de Ley o de Derecho de la Unión Europea lo establezca;

-Que se trate de procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere

el art. 29 de la CE;

-Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieren al

solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público,
actividades que puedan dañar el medio ambiente y la responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública;

-Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones: esta excepción

incluye, naturalmente, los recursos administrativos, salvo cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, en
cuyo caso el recurso se entenderá estimado (en realidad, es una penalización a la
inactividad de la Administración, es decir, no caben dos silencios administrativos
negativos seguidos). También es positivo el silencio administrativo cuando se solicita
por el interesado "la suspensión" del acto impugnado administrativamente, sino se
resuelve en el plazo de un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada
en el registro electrónico de la Administración competente, sin que pueda dictarse
resolución expresa posterior en otro sentido (art. 117. 3 Ley 39/2015, de PAC).

Los efectos del silencio administrativo son muy diferentes según que el sentido sea
estimatorio o desestimatorio. En el primer caso, el acto presunto "tiene a todos los
efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento" (art. 24.
2, primer inciso). Por el contrario, el silencio administrativo negativo no da lugar a la
producción de un verdadero acto administrativo, sino que se trata de una "ficción legal"
que "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente" (art. 24. 2,
segundo inciso).

3. La resolución tardía

El régimen del silencio administrativo, como se ha expuesto, se establece en

garantía de los ciudadanos, pero ello no exime de la obligación de resolver por parte de

37
la Administración impuesta por el art. 21 Ley 39/2015 de PAC. Por lo tanto, la Ley sale
al paso de los supuestos en que la Administración dicta la resolución expresa, de forma
tardía, éstos es, fuera del plazo para adoptarla y notificarla, habiéndose producido la
entrada en juego de la institución del silencio. El alcance es diferente según que el
silencio haya sido positivo o negativo, de manera que:

-si el silencio es positivo "la resolución expresa posterior a la producción del acto
(presunto) sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo" (art. 24. 3, a) Ley
39/2015 de PAC). Con este criterio la Ley elimina la posibilidad de que la resolución
tardía pueda ser de signo contrario al sentido positivo del silencio, porque constituiría
“de facto” una revisión del acto presunto;

-si el silencio es negativo "la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo
se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio" (art.
24. 3, b) Ley 39/2015 de PAC). La posibilidad de que la Administración lo haga en
sentido contrario al del silencio se justifica porque aquí no hay un verdadero acto
administrativo, que vendría a ser revocado por la resolución tardía, sino una ficción
legal que hace posible la impugnación por parte de los interesados.

B) Procedimientos iniciados de oficio

En estos supuestos, el art. 25 de la Ley 39/2015 de PAC, distingue entre los

procedimientos susceptibles de producir efectos favorables los interesados podrán
entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo; en los
procedimientos susceptibles de producir actos desfavorables o de gravamen se produce
la "caducidad".

4. La acreditación de los actos presuntos, en virtud de silencio administrativo

El art. 24. 4 Ley 39/2015 de PAC prevé la posibilidad de que la existencia del acto
presunto se acredite "por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el
certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano
competente para resolver". De este precepto se deduce que la solicitud del certificado
es potestativa, no obligatoria y que, por ello, este certificado es un medio de prueba de
la producción del acto presunto.

El plazo para la emisión del certificado, desde que se solicita, es de 15 días.

38