Íltt BITA Y SEIS 36

Procedimiento Reclamación

Materia : Reclamo artículo 50, Ley 19.300

Reclamante : Katta Beatriz Alonso Raggio
Rut : 6.765.560-5
Domicilio : Calle Bellavista N° 300, Las Ventanas, comuna de Puchuncaví

Reclamante : Maritza Alejandra Damann Gormaz INGRESADO POR BUZÓN

Rut : 9.486.632-4 1 4 MAY 2019
Domicilio : Calle Principal N° 550, Horcón, comuna de PuchuncaMIBUNAL AMBIENTAL DE SANTIAGO
Reclamante : Carolina Gilda Orellana Sepúlveda

Rut : 13.236.482-6

Domicilio : Calle Camilo Henríquez N° 339, comuna de Quintero

Reclamante : María Teresa Almarza Morales

Rut : 4.251.181-1
Domicilio : Camino Viejo Puchuncaví sin número, Campiche, comuna de
Puchucanví

Reclamante : Cristina Ruiz Montenegro

Rut : 11.694.267-4

Domicilio : Calle Teniente Merino, Casa N° 34, Villa Esperanza, Las Ventanas,
comuna de Puchuncaví.

Reclamante : Iris Del Carmen Guerra Lazcano

Rut : 8.380.594-3
Domicilio : Camino Principal sin número, Campiche, comuna de Puchuncaví

Reclamado : Carolina Schmidt Zaldívar

Ministra del Medio Ambiente

Rut : 61.979.930-5

Domicilio : San Martín N° 73, Santiago

Abogada : Alejandra Valeria Donoso Cáceres

Patrocinante

Rut : 16.710.896-2
Domicilio : Avenida República N° 105, Santiago

Forma de : áldandra.1ortosp@majtud_p.c1
Notificación
 TREINTA Y SIETE 37

EN LO PRINCIPAL, interponen reclamación conforme al artículo 50 de la Ley 19.300; EN

EL PRIMER OTROSÍ, acompañan documentos; EN EL SEGUNDO OTROSÍ patrocinio y
poder; y, EN EL TERCER OTROSÍ, señalan forma de notificación

ILUSTRE TRIBUNAL AMBIENTAL (2°)

KATTA BEATRIZ ALONSO RAGGIO, Rut N° 6.765.560-5, empresaria, domiciliada en

calle Bellavista N° 300, Las Ventanas, comuna de Puchuncaví; MARITZA ALEJANDRA
DAMANN GORMAZ, Rut N° 9.486.632-4, artesana orfebre, domiciliada en Calle Principal N°
550, Horcón, comuna de Puchuncaví; CAROLINA GILDA ORELLANA SEPÚLVEDA, Rut
N° 13.236.482-6, terapeuta, domiciliada en calle Camilo Henríquez N° 339, comuna de
Quintero; MARÍA TERESA ALMARZA MORALES, Rut N° 4.251.181-1, psicóloga,
domiciliada en Camino Viejo Puchuncaví sin número, Campiche, comuna de Puchuncaví;
CRISTINA RUIZ MONTENEGRO, Rut N° 11.694.267-4, gestora cultural, domiciliada en
calle Teniente Merino, casa #34, Villa Esperanza, Las Ventanas, comuna de Puchuncaví e
IRIAS DEL CARMEN GUERRA LAZCANO, Rut N° 8.380.594-3, pensionada, domiciliada
en Camino Principal sin número, Campiche, comuna de Puchuncaví; todas mujeres miembros
del Movimiento Mujeres de Zona de Sacrificio en Resistencia, Organización Comunitaria
inscrita en el registro civil bajo el N° 242811, actuando todas en representación, según consta en
el documento que se acompaña en el segundo otrosí de doña ALEJANDRA VALERIA
DONOSO CÁCERES, Rut N° 16.710.896-2, abogada, domiciliada para estos efectos en
Avenida República N° 105, comuna de Santiago, Región Metropolitana, al Ilustre Tribunal
Ambiental respetuosamente decimos:
Que, estando dentro de plazo y de conformidad por lo establecido en el artículo 50 de la Ley
19.300 y del artículo 17 N° 1 de la Ley N° 20.600, venimos en interponer reclamación en contra
del Decreto Supremo N° 105, publicado en el diario oficial con fecha 30 de marzo de 2019, por
el Ministerio del Medio Ambiente, representado por doña Carolina Schmidt Zaldívar, Ministra
del Medio Ambiente, con domicilio en San Martín N° 73, Santiago, Región Metropolitana, en
virtud del cual aprueba Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas
de Concón, Quintero y Puchuncaví (en adelante, PPDA).

I. Aspectos de forma
1. Acto reclamado
Que, en el presente recurso venimos en reclamar en contra del D.S. N° 105 del Ministerio del
Medio Ambiente que aprueba el Plan de Prevención y Descontaminación para las Comunas de
Concón, Quintero y Puchuncaví, publicado en el Diario Oficial con fecha 30 de marzo de 2019,
de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 17 N° 1 de la Ley 20.600 que Crea los Tribunales
Ambientales en relación al artículo 50 de la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio
Ambiente, en cuanto este acto no se ajusta este último cuerpo legal por las razones que se
expondrán más adelante.
2. Legitimidad activa
En virtud de lo establecido en el artículo 17 N° 1 de la Ley 20.600 que Crea los Tribunales
Ambientales, le corresponderá a estos conocer las reclamaciones que se interpongan en contra
de los decretos supremos que establezcan planes de prevención o de descontaminación, entre
 TREINTA Y OCHO 38

otras normas, en relación a lo establecido en el art. 50 de la Ley 19.300 Sobre Bases Generales
del Medio Ambiente. A su vez, el artículo 18 N° 1 de la Ley 20.600 establece que, en el caso del
N° 1 del artículo precedente, cualquier persona podrá intervenir como parte cuando considere
que los decretos del numeral señalado no se ajusten a la Ley 19.300, causándole perjuiCio.
Ahora bien, respecto al requisito para ser considerado legitimado activo según la ley, esto es,
haber sufrido un perjuicio, creemos relevante tratar qué se ha entendido por la doctrina y
jurisprudencia en este sentido. La doctrina especializada ha dicho que "... el perjuicio en el
ámbito ambiental se materializa en el interés que tiene cualquier persona en que las normas
ambientales que se dicten, efectivamente, sirvan para proteger el medio ambiente. "/Lo anterior
guarda relación con el espíritu de la Ley 19.300 y los principios que la inspiran, entendiéndola
como la base de la función pública ambiental, función que tiene como objeto la protección
ambiental y la minimización de los efectos del deterioro del medio ambiente en el ser humano y
en sí mismo.
En cuanto a la jurisprudencia que ha tratado la legitimación activa en las reclamaciones
realizadas en virtud del artículo 18 N° 1 de la Ley 20.600, es imprescindible referirnos a la
Sentencia R-22-2014 del Segundo Tribunal Ambiental, la cual en su considerando
decimoquinto reza lo siguiente: "Así, respecto de las normas primarias, habría perjuicio si
quien lo invoca considera que el estándar fijado en la norma primaria constituye un riesgo
para la vida o la salud de la población... " 2
De lo anterior, es posible colegir que lo relevante en materia de perjuicio al momento de
fundamentar la legitimación activa es el interés en la protección del medio ambiente así como
de la vida y salud de las personas. En tal sentido, la agrupación que representamos, Mujeres en
Zona de Sacrificio, pertenecientes a la comuna de Quintero, una de las tres comunas en las que
el PPDA se encuentra vigente, por lo tanto, directamente afectadas por la situación histórica de
vulneración que afecta a estas localidades, con episodios críticos de contaminación atmosférica
que han dado lugar a emergencias ambientales y alertas sanitarias en la zona, se han visto
nuevamente vulneradas dada la escasa protección que el PPDA les otorga, consecuencia de la
dictación del acto reclamado con infracción a las normas y principios de la Ley 19.300 que
desarrollaremos a lo largo de la presente reclamación.
En este orden de ideas es ineludible arribar a la conclusión que el PPDA dictado para las
comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví no cumple con el objetivo por el cual fue dictado
ni con el sentido de la legislación ambiental, esto es, la protección del medio ambiente, ya que la
laxitud y permisividad de dicho instrumento afecta la calidad de vida y la salud de los habitantes
de la zona, que ven en el PPDA una herramienta para terminar con la discriminación y
vulneración sistemática de derechos a la cual se han visto sometidos.
3. Plazo
Que, la presente reclamación se interpone dentro del plazo de 30 días hábiles establecido por la
LTTAA en su artículo 17 N° 1, en relación al artículo 50 de la LGBMA, en virtud de que el acto
reclamado fue publicado en el Diario Oficial el día 30 de marzo de 2019.
Que, según ha acordado este Ilustre Tribunal en su Acta de Sesión Extraordinaria N°35-2016,
los plazos de los numerales 1, 3, 5, 6 y 7 del artículo 17 LTTAA deben computarse a través de

1 Bermúdez, Jorge. Fundamentos del Derecho Ambiental, Ediciones Universitarias de Valparaíso,

Segunda Edición, 2014. 529.
2
22 TA, 16.12.2014, (25).
 TREINTA Y NUEVE 39

la norma del artículo 25 LBPA, según lo cual son días inhábiles para estos efectos los días
sábados, domingos y festivos. De acuerdo al sistema de cómputo señalado nos encontramos
dentro del plazo para interponer la presente reclamación, en cuanto este se extiende hasta, según
se ha señalado, el día martes 14 del mes de mayo el presente año.
II. Hechos
Mediante el Decreto Supremo N° 252 de 1992, del Ministerio de Minería, se aprobó el Plan de
Descontaminación del Complejo Industrial Las Ventanas, el cual regulaba solo las principales
fuentes emisoras de la zona. Dicha área fue declarada como zona saturada por Anhídrido
Sulfuroso y Material Particulado Respirable mediante el Decreto Supremo N° 346, de 1993, del
Ministerio de Agricultura.
Casi dieciocho años después, el Ministerio del Medio Ambiente (en adelante "MMA") dio
inicio al proceso de revisión, reformulación y actualización del Plan de Descontaminación
Atmosférico del Complejo Industrial Las Ventanas.
En el 2015, mediante Decreto Supremo N° 10 del mismo año, el MMA declaró zona saturada
por Material Particulado Fino Respirable MP2,5, como concentración anual, y zona latente por
Material Particulado Respirable MP10, como concentración de 24 horas, para la zona que
comprende las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví.
A raíz de lo anterior, mediante Decreto Supremo N° 1 de 2017, el MMA presentó el Plan de
Prevención y Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y
Puchuncaví (en adelante "PPDA") producto del proceso de reformulación y actualización del
plan vigente. Sin embargo, dicho plan no cumplía con la finalidad que la normativa le asigna, es
decir, las medidas contenidas en el plan no permitían una efectiva reducción de los
contaminantes, por ende, mediante Dictamen N° 44.528, la CGR representó el Decreto Supremo
N° 1 de 2017 por no ajustarse a derecho (en adelante "PPDA Representado").
Es necesario destacar la importancia de los múltiples episodios de contaminación que
desencadenaron diversas intoxicaciones en una gran parte de alumnos y profesores, que
corresponden a los episodios acaecidos en la Escuela de la Greda en Puchuncaví por primera
vez en el año 2011, en donde en el tercer caso del año, 31 escolares presentaron síntomas de
intoxicación por emanaciones de gases tóxicos, principalmente de dióxido de azufre (SO2).
Frente a este acontecimiento Codelco Ventanas debió pagar 164 millones de pesos a los 38
querellantes de la causa por la intoxicación descrita. Posteriormente, en el año 2015 cerca de 40
personas presentaron malestares asociados a una intoxicación asociados a severos problemas de
mantención del sistema de alcantarillado y de la planta de tratamiento de aguas servidas del
establecimiento educacional, lo que obligó a cerrarlo parcialmente. Esta situación debe
relacionarse con la forzada inauguración de la escuela en el año 2013, luego de trasladarse
debido a la masiva intoxicación de estudiantes correspondiente al año 2011 ya relatada.
En el mismo sentido, cabe hacer hincapié en los distintos eventos de riesgo ambiental y humano
que se produjeron en la zona en cuestión, dada la presencia de contaminantes en el aire, respecto
a los cuales, hasta la fecha, aún existe falta de información y la falta de un detallado análisis que
dé cuenta los contaminantes presentes en la zona y que conllevaron la intoxicación de cientos de
personas. Con fecha 27 de septiembre del mismo año, la Secretaría Regional Ministerial de
Salud (en adelante, "SEREMI de Salud") informó que la cifra de intoxicados por los hechos ya
 CiiAREMA 40

descritos era de 973 personas, principalmente menores de edad y un total de 1.208 consultas de
urgencia registradas desde el primer evento de contaminación registrado el 21 de agosto3.
Todo lo anterior significó la dictación del Decreto Supremo N° 83 de 2018 del Ministerio de
Salud (en adelante "MINSAL"), en el cual se decreta alerta sanitaria para las comunas ya
mencionadas. Dicho decreto dispuso que el MMA haría ingreso a la CGR un nuevo PPDA para
la zona, antes del 31 de diciembre del 2018, lo que responde precisamente a una decisión
tendiente a agilizar la dictación de un nuevo instrumento que se haga cargo de la problemática
ambiental de la zona afectada.

El proceso de elaboración del PPDA se inició el 2 de octubre del mismo año, aprobándose el
Anteproyecto con fecha 30 de octubre de 2018, el que fue sometido a 40 días de Consulta
Pública. Luego, el PPDA fue ingresado a la CGR con fecha 28 de diciembre de 2018, para el
trámite de toma de razón, sin embargo, este trámite fue suspendido ya que la CGR ordenó
reingresar el PPDA junto con las correcciones que se estimaron. El PPDA fue reingresado en
tres oportunidades: el 1 de marzo (oficio N° 190832), el 19 de marzo (oficio N° 191038) y el 29
de marzo (oficio N° 191215). Finalmente, el Decreto Supremo N° 105/2018 (PPDA) fue
tomado de razón con fecha 29 de marzo y publicado en el Diario Oficial el día 30 de marzo.
Por otro lado, se constata que el PPDA hace referencias a mediciones contenidas en normas
primarias. Dentro de estas, respecto a la norma de MP 10 para obtener el promedio diario la
medición debe realizarse al menos durante 18 horas, dejando un margen de 6 horas. Respecto a
la medición mensual también se detecta un margen de días que pueden quedar fuera.
Respecto al inventario de emisiones y al Análisis de Impacto Económico y Social (en adelante
"AGIES") que constan en el expediente del acto reclamado, se constata que existe información
desactualizada, ya que se utilizan datos del año 2015, siendo que los datos actualizados
corresponden al año 2017.
Finalmente, respecto a los Compuestos Orgánicos Volátiles (en adelante COVS), su definición
en el PPDA es genérica y no se hace alusión a todos los existentes en la zona. La norma obliga a
individualizar y contabilizar ciertos tipos de COVS, que son, el Benceno, Tolueno, derivados de
Hidrocarburos (BETC). Si hablamos solo de hidrocarburos se restringen mucho más.

III. Fundamentos de derecho

1. Objeto y fin de la Ley 19.300

La Constitución en su artículo 19 número 8 establece que es deber del Estado garantizar el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y el deber tutelar la preservación
de la naturaleza, y esto lo hace a través de la dictación de normas que tienen por objeto
establecer un sistema de protección del bien jurídico Medio Ambiente, tal como lo es la ley
19.300.

3
una descripción completa de las estadísticas de salud de la crisis ambiental de 2018 se puede ver en
SEREMI de Salud (2018) "RESUMEN ACCIONES SEREMI DE SALUD EVENTO QUINTERO-PUCHUNCAVÍ",
presentación ante la Comisión Especial Investigadora sobre causas de alta contaminación ambiental de
la Cámara de Diputados. Disponible en línea en:
https://www.camara.cl/pdf.aspx?prm ID=159333&prmTIPO=DOCUMENTOCOM 'SION
 CUARENTA Y UNO 41

"El artículo 19 N°8 no se limita al simple reconocimiento de un

derecho constitucional a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación, sino que establece expresamente deber
genéricos de protección ambiental que deben ser materializados
a través de las actividades de los poderes del Estado" (donde
entraría la actividad del poder legislativo, ejecutivo y judicial;
siendo una manifestación a ley N° 19.300)4
De esta forma, podemos afirmar que es deber del Estado velar para que este derecho público
subjetivo a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado
En el marco del cumplimiento de la obligación de garantizar el derecho referido, el Estado — a
través del poder legislativo — ha actuado por medio de la dictación de la Ley N° 19.300, sobre
BGMA, que señala expresamente en su artículo 1° que "El derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminación, la protección del medio ambiente, la preservación de la
naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental se regularán por las disposiciones de esta
ley, sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la materia". En otras
palabras, el artículo 1 de la ley de BGMA establece que el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación se garantizará por medio de la presente ley, que regula no solo el actuar
de los particulares, sino que también del Estado — al ser imperativa para este conforme al
principio de legalidad que rige sobre todos los órganos del estado.
De acuerdo a lo anterior, ya que la Ley 19.300 es la que establece la regulación del derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación, al interpretarla se debe optar por aquella
interpretación que más cumpla con su finalidad — la protección del medio ambiente —, de manera
que exista congruencia entre la legislación - y el objeto que tenía el legislador - con el derecho
constitucional y de los instrumentos de DDHH ratificados por Chile, en línea con lo establecido
por el artículo 5° de la Carta Fundamental.
En esa misma línea, la Corte Suprema, en el fallo pronunciado en la causa rol N° 4033-2013,
señaló que, conforme a la Constitución — tal como se señaló anteriormente — el proyecto (de la
Ley sobre BGMA) pretende hacerse cargo del deber del Estado de velar para que la garantía del
artículo 19 N° 8 se cumpla', por lo que la ley se debe interpretar de manera que se garantice lo
mejor posible esa garantía6 [2], no restringiendo únicamente a su sentido literal, optando por una
interpretación teleológica.
En tal orden, la función de ley como herramienta de garantía del derecho Constitucional a vivir
en un medio ambiente sano se encuentra aparejada a su vez, a la protección y garantía de varios
derechos interrelacionados como vida, integridad, salud, no discriminación, entre otros. El
Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas
con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, John H. Knox,
ha establecido que "todos los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental, en
el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio
propicio"7.

4 Bermúdez, Fundamentos de Derecho Ambiental, p. 113

5 Considerando Séptimo, Causa Rol N° 15.549-2017, Corte Suprema.
6
Considerando Séptimo y Octavo, Causa Rol N° 15.549-2017, Corte Suprema.
7
Consejo de Derechos Humanos, Informe preliminar del Experto independiente sobre la cuestión de las
obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos,
limpio, saludable y sostenible, John H. Knox, 24 de diciembre de 2012, Doc. ONU A/HRC/2 2/43, párr. 19.
 ClirENTA Y DOS 42

Lo anterior también se encuentra en concordancia con la naturaleza reconocida del derecho a

vivir en un medio sano por parte de la Asamblea General de la ONU, que en su resolución
A/RES/45/94 lo ha establecido, reafirmando que "los hombres y mujeres tienen el derecho
fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un
medio ambiente de calidad tal que les permita llevar una vida digna y gozar de bienestar"
Por su parte, en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos cobra la
relevancia la función de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)8, que ejerce
dos tipos de jurisdicciones: contenciosa y consultiva, la última en virtud del artículo 64 de la
Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), que establece que puede interpretar
autoritativamente esta, previa solicitud de algún Estado parte. Nuestro máximo Tribunal se ha
referido a la vinculatoriedad de una opinión consultiva de la Corte IDH, en específico en su
sentencia de causa Rol N° 70584- 2016:
Octavo: Que [las obligaciones de Derechos humanos] vinculan
a todos los órganos del Estado, incluyendo a esta Corte
Suprema, tal como se establece en el Articulo 5 inciso 2 de la
Constitución Política de la Republica: "El ejercicio de la
soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos
esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de
los órganos del Estado respetar y promover tales derechos,
garantizados por esta Constitución, así como por los tratados
internacionales ratificados por Chile y que se encuentren
vigentes." [...] En cuanto a la vigencia de esta interpretación
[la de la opinión consultiva N° 24] para el Estado de Chile,
cabe recordar que la Corte Interamericana es el órgano a quien
los Estados partes de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos encargaron la función de aplicación y de
interpretación autoritativa del tratado. Por tanto, la
interpretación que el tribunal regional le da a la Convención,
incluso en la Opinión Consultiva recién mentada, tiene carácter
de autoritativa para Chile a menos que todos los Estados Partes
mediante un protocolo u otro instrumento que enmiende la
Convención decidan reemplazar esta interpretación autoritativa
por su propia "interpretación autentica", por lo cual la Corte ha
adelantado en este caso su opinión respecto de un tema
determinado, el cual en caso de ser llevado por una situación
determinada, se fallaría bajo esos argumentos. (énfasis
añadido).
En este sentido, la Corte IDH ha señalado que el derecho a la vida, contenido en el artículo 4 de
la CADH, establece dos obligaciones, una negativa que comprende el derecho a no ser privado
de la vida arbitrariamente, y una positiva que requiere que los Estados adopten todas las
medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida, esta última esta última
obligación es entendida como el derecho a que no se impida el acceso a condiciones que
garanticen una vida digna9, y a su vez, ha establecido en la Opinión Consultiva 23/17, relativa a

8 Ratificación competencia por chile en 08/21/1990

9 Corte IDH, Villagrán Morales y otros vs. Guatemala, 1999, párrafo 144.
 CUARENTA Y TRES 43

Medio Ambiente y Derechos Humanos, que la protección del medio ambiente se encuentra
incluida como una condición para la vida dignal°.
Para el órgano autoritativo, en cuanto al Derecho a vivir en un medio ambiente sano, que a su
vez es prerequisito para poder gozar de los derechos a la salud y vida digna, tiene especial
importancia el deber de prevención de los Estados, y en virtud de este "los Estados están
obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se
lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al medio ambiente"11
También es relevante señalar que los Estados, conforme al artículo 1.1 de la CADH tienen la
obligación de respetar y garantizar el goce y ejercicio de los Derechos Humanos a todas las
personas bajo su jurisdicción, sin discriminación. Y a su vez, el deber de garantizar
comprende los deberes de prevenir, investigar, sancionar y reparar vulneraciones a dichos
derechos12.
A propósito de las obligaciones preventivas del Estado en materia de medio ambiente, la Corte
IDH también ha informado su interpretación en la Opinión Consultiva en comento. Así, el deber
de prevención, al mismo tiempo implica el deber de regular, para lo cual los Estados deben
adecuar su legislación interna a las disposiciones de la Convención (ejercer un control de
convencionalidad), lo cual no se limita al texto constitucional o legislativo, sino que debe
irradiar a todas las disposiciones jurídicas de carácter reglamentario y traducirse en la efectiva
aplicación práctica13 que tenga relación con el medio ambiente.
Por último, en cuánto a la vinculación entre salud y medio ambiente, la Corte IDH establece que
"la salud requiere de ciertas precondiciones necesarias para una vida saludable, por lo que se
relaciona directamente con el acceso a la alimentación y al agua. Al respecto, la Corte ha
señalado que la salud constituye un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no
solamente la ausencia de afecciones o enfermedades. Por tanto, la contaminación ambiental
puede causar afectaciones a la salud"m.
Esto se encuentra consagrado en nuestra legislación ambiental a muchos niveles. En primer
lugar, en la expresión positiva del objetivo de la Ley en su artículo 1°, tal como lo hemos
señalado con anterioridad.
En segundo lugar se observa como evidente frente a la naturaleza de la mayoría de los
instrumentos de gestión ambiental, los cuales son herramientas de las institucionalidad para
garantizar el derecho a vivir en un ambiente sano, pero dentro de ese objetivo garantista tienen
una orientación evidente de prevención: ello se puede verificar en el SEIA, educación
ambiental, Normas de calidad y emisión, Evaluación Ambiental Estratégica y, obviamente, en
los Planes de Prevención y Descontaminación, como es el caso del instrumento dictado en el
acto que se reclamals.

1° Corte IDH, Opinión Consultiva Nº 23/17, párrafo 109.

11 Corte IDH, OC 23/17, párrafo 142.
12
Corte IDH, caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, 1988, párrafo 166.
13 Corte IDH, OC 23/17, párrafo 146.
14 •
'dem, párrafo 110.
15 En efecto, el artículo 45 y los artículos 43, 44 y 47 de la Ley 19.300 establecen de forma categórica el
objeto y alcance de los Planes de Prevención y Descontaminación, en cuanto a que en virtud de ellos se
establecen medidas de restricción de otros derechos (en particular aquellos que empecen a los
sostenedores de fuentes contaminantes) con el fin de reducir la contaminación y disminuir el riesgo a la
salud de las personas y de degradación ambiental.
 CUARENTA Y CUATRO 44

Además, queda de manifiesto en el artículo 2 letra m) de la LBGMA, al establecerse que el

medio ambiente libre de contaminación es "aquel en el que los contaminantes se encuentran en
concentraciones y períodos inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud
de las personas, a la calidad de vida de la población a la preservación de la naturaleza o a la
conservación del patrimonio ambiental".
Por eso, al tener el Estado el deber de garantizar un medio ambiente libre de contaminación,
debe actuar de forma de garantizar a las personas vivir en un ambiente que no constituya riesgos
para su salud ni para la preservación de la naturaleza ni para la conservación del patrimonio
ambiental. En esa obligación de garantizar, por lo tanto, los instrumentos de gestión ambiental
que tienen naturaleza preventiva justamente deben cumplir con los estándares a los que los
Estados se encuentran obligados.
De este modo, la dictación de un Plan de Prevención y Descontaminación como el del acto
reclamado, no se basta con el cumplimiento de los requisitos formales de la Ley, sino que debe
ser un mecanismo apropiado para prevenir la afectación al derecho a vivir en un ambiente sano,
en línea con los principios del derecho ambiental, pero también con una necesaria adecuación a
los estándares y principios del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, justamente por
ser una herramienta regulatoria que sirve como medida de protección y garantía tanto del
derecho humano a un medio ambiente sano, sino que también todos los demás derechos
interdependientes con él, la mayoría de los cuáles se han visto afectados tanto por la reciente
crisis de contaminación del año 2018, como por la situación histórica de contaminación del
Complejo Industrial Ventanas .

2. El acto reclamado infringe el Principio preventivo

2.1. Alcance del Principio Preventivo.
Este principio que se encuentra consagrado en la ley 19.300, tiene como objetivo que se adopten
medidas preventivas que permitan evitar o disminuir las consecuencias que puedan afectar al
medio ambiente como producto de un riesgo evidente previamente demostrado de la actividad
humana. A mayor abundancia, en el propio mensaje presidencial al despacharse el proyecto de
Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, se señaló que "mediante este principio, se
pretende evitar que se produzcan los problemas ambientales".

Si trasladamos el alcance del principio hacia la interpretación de las obligaciones que tiene el
Estado, es posible concluir que éste tiene la responsabilidad de velar por que las actividades
realizadas dentro de su competencia territorial no causen vulneraciones al derecho a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación. La legislación ha otorgado al Estado herramientas para
que pueda cumplir con dicha responsabilidad, para ello, existen diversos instrumentos de
gestión ambiental que se encuentran contemplados en la Ley 19.300 que tienen como objetivo
contribuir a la protección del medio ambiente, y prevenir, atenuar o mejorar los problemas
ambientales.
Dada la naturaleza del bien jurídico protegido, el medio ambiente, el Estado está
particularmente obligado a generar condiciones ex ante para que éste no se vea afectado. Este
deber implica crear institucionalidad y condiciones normativas, que aseguren que el derecho no
se vea vulnerado.
 CUARENTA Y CINCO 45

Para cumplir esta garantía de prevención, el Estado es el obligado a adoptar medidas que
propendan a ello, en efecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señala que esta
obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, el cual debe ser el apropiado y
proporcional al grado de riesgo de daño ambienta116. Por lo tanto, es el propio Estado el que
tiene la obligación de regular las materias ambientales y adoptar medidas concretas para
prevenir daños significativos al medio ambiente y de esta manera, cumplir la garantía
establecida en el numeral octavo del artículo 19 de la Constitución Política.
Como adelántabamos, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la
relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los
derechos humanos. En palabras de la Corte IDH:
"El derecho humano a un medio ambiente sano se ha entendido
como un derecho con connotaciones tanto individuales como
colectivas. En su dimensión colectiva, el derecho a un medio
ambiente sano constituye un interés universal, que se debe
tanto a las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el
derecho al medio ambiente sano también tiene una dimensión
individual, en la medida en que su vulneración puede tener
repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a
su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la
salud, la integridad personal o la vida, entre otros. La
degradación del medio ambiente puede causar daños
irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio
ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de
la humanidad"17
Lo anterior es importante pues las obligaciones del Estado en razón del principio preventivo, no
solo se enmarcan en una lógica jurídica sectoria e interna, sino que debe incorporar los
estándares de derechos humanos para una correcta aplicación.
A nivel interno, nuestra doctrina y jurisprudencia han declarado en numerosas veces que el
principio preventivo es uno de los principios más importantes de nuestro ordenamiento jurídico
ambiental, ya que, crea una obligación de garantía del Estado, que se traduce en la elaboración y
concretización de medidas adecuadas para preservar los derechos a la vida, integridad física y
salud, que se encuentran directamente relacionados con el derecho a vivir en un ambiente libre
de contaminación establecido en el Artículo 19 N° 8 de la Constitución Política de la República.
De esta forma, este principio crea un imperativo en las decisiones políticas ambientales de las
propias autoridades, en orden a evitar el deterioro o la generación de afectaciones al medio
ambiente para tutelar la preservación de la naturaleza, y por otra parte funciona como garantía
de los derechos humanos a la vida, salud e integridad física, que eventualmente pueden verse
afectados por problemas medioambientales.

16
TIDM, Responsabilidades y Obligaciones de los Estados respecto de actividades en la Zona. Opinión
Consultiva de 1 de febrero de 2011, párr. 117, y Comisión de Derecho Internacional, Comentarios al
Proyecto de artículos sobre la prevención del daño transfronterizo resultante de actividades peligrosas
G.A. Res. 56/82, Doc. ONU NRES/56/82, art. 3, párr. 11.

17
Corte IDH, OC 23/17, Op, Cit, párrafo 59.
 uwIRENTA Y SEIS 46

En el plano internacional, por su parte, es relevante utilizar el estándar de debida diligencia que
es definido por SHELTON y GOULD como "las medidas razonables de prevención que se
esperaría que un gobierno bien administrado ejerciera en circunstancias similares"". Este es el
estándar que fue utilizado en el caso Velásquez Rodriguez c. Honduras de la Corte IDH, en
razón del cual:
"un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que
inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por
ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse
identificado al autor de la trasgresión, puede acarrear la
responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí
mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la
violación o para tratarla en los términos requeridos por la
Convención"19.
Por su parte, el Comité DESC en su Observación N°34, establece una medida de eficacia para
ponderar la idoneidad de una medida preventiva. En el párrafo 14 de su observación, señala:
14.La obligación de proteger significa que los Estados partes
deben prevenir de manera eficaz toda conculcación de los
derechos económicos, sociales y culturales en el contexto de las
actividades empresariales. Ello requiere que los Estados partes
adopten medidas legislativas, administrativas, educativas y
otras medidas apropiadas para asegurar una protección eficaz
contra las vulneraciones de los derechos consagrados en el
Pacto relacionadas con actividades empresariales y que
proporcionen acceso a recursos efectivos a las víctimas de esos
abusos.2°
2.2 Sobre el test de razonabilidad en el marco del control de legalidad de un acto
administrativo.
El control de legalidad que ejercen los Tribunales Ambientales respecto de los actos
administrativos de carácter ambiental de su competencia, no se limita a un mero control formal,
sino que se trata de un control de legalidad pleno, que incorpora como elementos de análisis al
menos la legalidad formal, la proporcionalidad de la decisión administrativa y la razonabilidad
de la misma.
En el derecho, la razonabilidad supone una medida de análisis de la legalidad de los actos que
emanan de la autoridad, este es un estándar que permite determinar si una decisión emana
razonablemente de los antecedentes que le dan origen. En otras palabras, este análisis busca
encontrar una respuesta a si las medidas adoptadas se derivan razonablamente de los
antecedentes de hecho y derecho que estuvieron disponibles para la administración para tomar
su decisión, en la especie, respecto de la naturaleza preventiva que tiene por fin el instrumento

18
SHELTON, Dinah y GOULD, Ariel "Positive and Negative Obligations" en The Oxford Handbook of
International Human Rights Law, Editado por Dinah Shelton, Oxford University, Press Oct 2013, p. 5.
19
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras, Sentencia de
29 de julio de 1988, párrafo 172.
20
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general núm. 24 sobre las
obligaciones de los Estados en virtud del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales en el contexto de las actividades empresariales, año 2017, párrafo 14.
 CUAREtiTi; Y SIETE 47

en análisis. No se trata por tanto de juzgar el mérito de la medida, pues ello se encuentra
reservado a la discrecionalidad administrativa, sino analizar si la medida en concreto es una
conclusión razonable por parte de la administración.
Lo anterior va en el sentido de lo señalado por la Corte Suprema en el Fallo Rol 6563-2013, en
que se habla de un estándar de "legitimidad lógica", utilizado como sinónimo de razonabilidad,
en el control de legalidad de la motivación de actos discrecionales de la administración:
"Las facultades de que están investidas las autoridades, en
modo alguno pueden ejercerse en forma arbitraria y
discriminatorias, su ejercicio debe ser legítimo, lo que implica
que debe ajustarse a criterios de legalidad constitucional, de
oportunidad, proporcionalidad y de legitimidad lógica (...)
toda facultad discrecional debe ser ejercida con estricta
sujeción a antecedentes de hecho fidedignos y considerando
además la oportunidad y el perjuicio que de ello puede
irrogarse a las personas involucradas, no puede actuar
arbitrariamente haciendo un uso no razonable de facultades
jurídicas ni excederse más allá del fin que fue previsto por el
legislador, debiendo en todo caso ajustarse la actuación
discrecional a principios lógicos elementales" (Corte de
Apelaciones de Iquique, Rol 37428-2001. Considerando 17)
Asimismo, lo ha explicado el Profesor Soto Kloss al señalar que:
"Un acto es arbitrario cuando no existe razón que lo
fundamente (...), fuera de las reglas ordinarias y comunes.
Para que exista arbitrariedad debe haber, entonces, carencia
de razonabilidad en el actuar u omitir, falta de proporción
entre los motivos y el fin o finalidad a alcanzar, ausencia de
ajuste entre los medios empleados y el objetivo a obtener o,
aun, inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar, o
sea, una actuación carente de fundamentación"2' (énfasis
añadido).
Finalmente no se debe olvidar, como indican los profesores Martínez y Zúñiga que:
"la seguridad jurídica está en la base de la racionalidad
propia del derecho y de la ley. Es por eso que hablar de
razonabilidad en el Derecho supone analizar si las soluciones
a los conflictos de relevancia jurídica son o no "razonables", o
sea, si las "razones" que hay detrás de aquellas son o no
ajustadas a la razón, y no producto de meras apreciaciones
subjetivas reactivas a sentimientos, impresiones o gustos
personales".
Como fluye de lo señalado en las citas precedentes, el test de razonabilidad busca evitar la
arbitrariedad en la toma de decisiones del Estado, mirando de manera objetiva los parámetros
que se deben tener en cuenta para llegar al fin buscado por el acto revisado, ya que opera como

21
Soto Kloss. Eduardo. "El recurso de protección. Orígenes, Doctrina y Jurisprudencia". Editorial Jurídica
de Chile. Pág. 185
 CUARENTA Y OCHO 48

un criterio que permite arribar a una solución justa dentro del derecho, ya sea una solución
normativa, una solución en un proceso contencioso, etc.
Esta solución debe no ser arbitraria, es decir, debe estar conforme a ciertas razones que le
otorguen sentido que lo legitima de modo que sea un criterio de control de legitimidad y
constitucionalidad de los actos emanados del Estado, para que estos sean conforme a derecho y
no se vulneren los derechos fundamentales, como el derecho a vivir en un ambiente libre de
contaminación consagrado en el artículo 19 N° 8 e la Constitución Política, en este caso, desde
su dimensión preventiva tal como busca el instrumento del acto reclamado.
En el caso concreto, por tanto, para realizar el control de razonabilidad, hay que plantearse la
pregunta si una actuación del Estado (en este caso el plan de descontaminación) es o no
jurídicamente la más adecuada para perseguir un determinado fin, en virtud de los antecedentes
que le dan origen a dicha decisión administrativa.
2.3 Falta de razonabilidad del plan
El objetivo declarado del Plan de Descontaminación es el siguiente, recogido en su artículo 1°
es:
"evitar la superación de la norma primaria de calidad ambiental
para material particulado respirable MP10 (D.S. N°59/1998 de
MINSEGPRES) como concentración anual, y de la norma
primaria de calidad ambiental para material particulado fino
respirable MP2,5 (D.S. N°12/2011 del MMA), como
concentración de 24 horas, y recuperar los niveles señalados en
la última norma mencionada, como concentración anual, en un
plazo de 5 años".
Respecto de la revisión de los antecedentes de la zona sujeta al plan, se han utilizado promedios
de emisiones los años 2015-2017, sin realizar una explicación racional alguna de por qué se
utilizan datos de años anteriores, y no con la necesaria actualización a partir de los datos de los
años correspondientes a la fecha en que se ordenó la conclusión del Plan de Prevención y
Descontaminación en virtud del Decreto Supremo N° 83 de 2018 del Ministerio de Salud, en
que luego se dictó y finalmente entró en vigencia (periodo que abarca al menos los años 2017 y
2018, este último en que se verificaron niveles anómalos de emisiones, con la correspondiente
grave afectación a la salud de los habitantes).
El plan, además, hace referencia a mediciones históricas promedio de 3 años para MP2,5 y
MP10 en la zona (Fig 3 y 4). Esta forma de presentar y analizar las concentraciones de material
particulado no permiten visualizar y comprender las variaciones a lo largo de cada año y
comparar entre años, adicionalmente no se hace referencia a las mediciones históricas de NO2
Y S02.
Así, en las condiciones de ventilación que determinan episodios de alta concentración de
contaminantes en la zona de Quintero y Puchuncaví (Figura 1 del plan de descontaminación), se
menciona que para el periodo de 2015-2017 permite diferenciar el ciclo diario de la estabilidad
superficial en dos periodos, uno frío entre los meses de abril-septiembre y el otro cálido entre
los meses de octubre-marzo, sin tomar en cuenta los periodos posteriores.
 CUARENTA Y NUEVE 49

Figura 1: Estabilidad superfiieial eu Quintes v PuchuncavI

Indice de estabiAdad superficial, torre meteorológica

Quintero-Puchunc3rví, periodo 7.015-2017

rl

-1,5 ma P4446519 44r-5934

....
Estabdtdad

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 12 13 14 15 16 17 18 19 9/0 2/ 22 23 24
H4t41 dr . I-g/Cp)d dz 30m

Lo mismo sucede con la variación anual de condiciones críticas de ventilación (Figura 2 del
plan de descontaminación); el promedio trianual de MP2,5 y MP10, elaborado a partir del
Informe Técnico Cumplimiento de Normas de Calidad del Aire por MP2,5, MP10, Plomo y
SO2 de la Superintendencia del Medio Ambiente (Figura 3 y 4 respectivamente del plan de
descontaminación).

Figura 2: Variación anual de condiciones rític de ventilación en Quintero y Puchunciteí

Condiciones criticas de ventiladdn observadas

zona Quintero- Puchuncavf- promedio 2015-7.017

4.44,44464-4,4~1*.
•
CINCUENTA 50

Figura 3: Promedio trianual de MP2,5 /n zot rada de Concón-Quintero-Puchuncaví

Evolución del promedio trianual de MP2,5

2011-1015 20144016 20154017

Figura 4: Promedio tri P10 en zona saturada de Coneón-Quintero-Pucbuncavi

E
Evolución del promedio trianual de 141+10

20124014 20234015 25144010 20154017

Fuente: Elaboración propia a partir del Infbnue Técnico Cumplimiento

de Normas de Calidad del Aire por MP2,5, MP I O, Plomo y SO, de la
Superintendencia del Medio Ambiente°.

Incluso, en el inventario de emisiones para la zona satura de Concón, Quintero y Puchuncaví

(Tabla 1), señala que en la zona se emplazan distintas actividades económicas que aportan
emisiones de material particulado y gases precursores de material particulado, entre las que
destacan: Fundición y Refinería de Cobre CODELCO División Ventanas, Complejo
Termoeléctrico AES GENER S.A y Refinería Aconcagua de ENAP, que en conjunto
representan el 76% de las emisiones de MP, el 99% de las emisiones de SO2 y el 81% de las
emisiones de NOx. Pero nuevamente, presenta datos desactualizados de las emisiones reales por
ser de años anteriores.
 CINCUENTA Y UNO 51

Tabla 1. Inventario de emi el para I fa de Concan (uintero y Puchuncavt.

EMISIONES (ton/ano)
Tipo FUENTE
NP 807 SOR
AES GENER (*) 195 6.253 7.775
CODELCO DIVISIÓN VENTANAS
211 12.852 97
(*)
P untual ENAF (*) 915s 1.492 1.169
Otras puntuales (5.2.
13$)
255 t7a 977

Sub Total 1.579 20.775 10.013

Urbana Punhuncavit"d
Urbana Qu t roe,t) 19 - 4
Urbana Concón(** -
A..eal
Transporte Ruchunoavi. 10 2 366
Transporte Quintero 4 152
Transporte ccnc.ón
Acopios de CODELCO 27 -
Acopios de AES CENEN -
Acopios Puerto Ventana 12 - -
Acopio Planta Cementera 1 - -
Plantas de áridos 9 - -
Sub Total 156 8 1.153
. ..
TQTISL S'(Tba/AEWO

Fuente: Mí nisteri tedio Amb"ente

(*) Emisiones reales promedio 2015-2017
las omisiones asociadas a las fuentes urbanas, corresponden ramo a las emisiones de los sectores residencial y
comercial por combustión para calefacción roano a las emisiones evaporativas de estos mismos sectores.

El objetivo del plan de descontaminación se ve afectado por no existir datos reales actualizados
de las emisiones y, por lo tanto, no es posible verificar que cumpla el estándar preventivo, ya
que, como bien sabemos, una de las características principales del principio preventivo es que el
riesgo que trata de prevenir o disminuir sea cierto.
En consecuencia, dicha certidumbre se ve gravemente disminuida con datos desactualizados
como los que presenta el plan, ya que no hay manera de determinar si las medidas adoptadas en
virtud de esos datos son razonables para perseguir la finalidad adoptada por el plan de
descontaminación que establece su Artículo 1, sobre todo en razón de que la dictación del plan
en cuestión fue en general una medida de control por parte de la autoridad de los episodios
críticos de contaminación del año 2018.
Existe falta de razonabilidad, por tanto, desde la constatación de que se han utilizado promedios
de emisiones los años 2015-2017, sin que se haya motivado la decisión de excluir datos más
recientes correspondientes a la fecha en que el plan de descontaminación entró en vigencia.Por
otra parte, la norma chilena define la concentración anual de MP10 como la media aritmética de
los valores de concentración mensual en cada estación monitora en un año calendario. La
concentración mensual, a su vez, es definida como la media aritmética de los valores
efectivamente medidos de concentración de 24 horas en cada estación monitora en un mes
calendario.
La definición de la concentración mensual señala además, que solo se considerará como valor
de concentración mensual, aquel que resulte de al menos el 75% de las mediciones programadas
para el mes, de acuerdo a la periodicidad de monitoreo previamente definida. En consecuencia,
para calcular la concentración mensual, podría eventualmente eliminarse un 25% de las
 CINCUENTA Y DOS 52

mediciones, y a partir del promedio de los valores restantes, definir el valor correspondiente a la
concentración mensual.
De forma similar, la concentración de 24 horas, según la definición corresponde a la media
aritmética de los valores efectivamente medidos de concentración en cada estación monitora en
24 horas consecutivas. En caso de utilizarse monitores con resolución inferior a 24 horas, o de
pérdida parcial de información horaria, el número de valores a considerar en el cálculo de la
media será mayor o igual que el equivalente a 18 horas.
En otras palabras, cuando nos referimos a lo que la norma chilena define como concentración
anual de MP10, nos encontramos con un valor que corresponde al promedio (concentración
mensual) de promedios (concentración 24 horas), donde cada uno de estos promedios pudo
haber eliminado un 25% de los datos. Lo cual constituye una vulneración al principio
preventivo, ya que no hay certeza acerca de los valores reales de las concentraciones
respectivas, lo que no es razonable, ya que no permitirá evaluar a futuro si el Plan ha tenido el
efecto esperado en la calidad del aire.

3. El acto reclamado infringe el principio contaminador pagador

El principio contaminador — pagador o también conocido como principio 16 o causador, es un
principio consagrado en el artículo 16 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, el cual reza lo siguiente:
"Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la
internalización de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que
el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la
contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés
público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales".
En el mismo sentido, la doctrina y la jurisprudencia ha entendido este estándar más bien como
un principio económico. Así las cosas, doctrina especializada en Derecho Ambiental ha dicho lo
siguiente:
"Contaminador pagador quiere decir, en su idea original, que el productor de bienes o servicios
debe hacerse responsable de los costos de prevenir, precaver o eliminar la contaminación que
los procesos productivos ocasionen..."22
Desde la jurisprudencia, este Ilustre Tribunal en su sentencia Rol R-89-2016, considerando
sexagésimo, abordó la aplicación de este principio:
"Que, por su parte, la reclamada señala que las intervenciones
de los organismos sectoriales se enmarcaron dentro del ámbito
de sus respectivas competencias, y estuvieron orientadas al
cumplimiento de los fines de la evaluación ambiental. En
primer lugar, explica que la realización de un diagnóstico del
estado del camino fue un compromiso voluntario del titular del
proyecto "Ajustes al Acceso Vial" y no un requerimiento de la
SEREMI MOP RM. En segundo lugar, indica que, lo que la

22 Bermúdez, J. Fundamentos de Derecho Ambiental. Op. cit. p. 49

 CINCUENTA Y TRES 53

autoridad ambiental hizo, fue dar aplicación al principio

contaminador pagador, el que impone la obligación al
proponente de un proyecto o actividad de internalizar las
externalidades negativas de los mismos, lo que se concreta con
la implementación de medidas de reparación, mitigación y
compensación apropiadas."
De todo lo anterior es posible destacar como elemento fundamental del principio contaminador
pagador su componente económico, esto es, la internalización de los costos de la producción de
externalidades negativas por el agente contaminador.
Ahora bien, si consideramos que la naturaleza y función del PPDA es la de prevenir episodios
de contaminación con impacto en la salud de las personas, encontramos que el Plan ha omitido
pronunciarse sobre medidas básicas de internalización de cargas negativas, ya que el objetivo
planteado por el plan es disminuir las normas de emisiones, sin considerar el impacto en la salud
de las personas o el deterioro al medio ambiente.
Aún más, el objetivo es incongruente puesto que si la meta es prevenir episodios de
contaminación con efectos en la salud que provienen de distintos gases, si son MP 2,5 o MP 10
no es suficiente, pues es necesaria una identificación y concentración de todos los gases,
potencialmente tóxicos, tomando en cuenta también que el plazo de recuperación de niveles
corresponde a 5 años, lo que parece excesivo considerando la necesidad inmediata.
En un sentido similar, el Departamento de Medio Ambiente del Colegio Médico señala en sus
observaciones al Anteproyecto del PPDA23, que los límites de calidad para los contaminantes
regulados, no siendo cercanos a los límites de la OMS, tampoco pueden considerarse correctos
por el solo hecho de cumplir la normativa, ya que ello no asegura que no sean tóxicos. Pretender
que no se superen los niveles de latencia, significa estar muy por sobre las recomendaciones de
la OMS y el cumplir con bajar los niveles, no significa descontaminar sino contaminar menos.
Teniendo en cuenta los objetivos centrales descritos anteriormente, según el principio
contaminador-pagador, el PPDA debe establecer mecanismos de internalización de las
externalidades ambientales negativas para las empresas reguladas. Sin embargo, en la práctica lo
que ocurre es que el PPDA, al establecer límites laxos y carentes de una adecuada distribución
de las cargas ambientales negativas, termina no sólo facilitando, sino incluso promoviendo la
externalización de dichas cargas, que en definitiva terminan siendo soportadas en gran manera
por las comunidades que habitan los territorios críticos, lo que implica, por cierto, una
distribución inequitativa de las cargas ambientales, y una perpetuación legitimada de una
flagrante situación de injusticia ambiental.
Así, es claro que el principio contaminador-pagador es uno de enorme relevancia en el contexto
de un plan de prevención y descontaminación ambiental como instrumento de gestión
ambiental: si se pretende gestionar una solución a una situación de latencia y contaminación, no
es aceptable la omisión absoluta de los criterios económicos, que son parte del ordenamiento
jurídico ambiental, y que permitirían la creación de incentivos y mecanismos de internalización
de las externalidades ambientales negativas, como son los que se desprenden de una correcta
interpretación y aplicación de este principio.

23 Observaciones Departamento MA Colegio Médico de Chile, Anteproyecto Plan de

Descontaminación y Prevención Atmosférica (PPDA) Concón, Quintero y Puchuncaví - Res. Ex. Nº 1030
de 30 de octubre de 2018 del Ministerio del Medio Ambiente. Pag: 53
 CINCUENTA Y CUATRO
54

Dicho de otra manera: la gravedad de la situación de contaminación que existe en las comunas
de Concón, Quintero y Puchuncaví, cuya magnitud pudimos apreciar en los últimos eventos de
envenenamientos masivos ocurridos el segundo semestre del año 2018, y que gatillaron la
agilización de la tramitación del instrumento de gestión ambiental reclamado, vuelve
imprescindible la materialización de los principios que regulan, precisamente, la relación
económica del origen de la contaminación y sus efectos, mediante la adopción de mecanismos
que permitan, faciliten y promuevan la internalización de las externalidades ambientales
negativas por parte de las industrias reguladas.
La omisión de estos mecanismos, además de generar un espacio de mejora del PPDA, vuelve
imposible la adopción de medidas efectivas que logren el objetivo del plan, que es
descontaminar, precisamente porque al dejar la adopción de este tipo de medidas a la mera
voluntad de quienes generan la contaminación, se deja en una evidente desprotección a quienes
son finalmente obligados a soportar las externalidades ambientales negativas, aun cuando
existen herramientas que permitirían internalizar dichos costos.

4. El acto reclamado infringe el principio de progresividad

El Principio de Progresividad, o de Desarrollo Progresivo es uno de los principales estándares
que forma parte del sistema internacional de los DDHH, y como tal se encuentra consagrado en
diversos cuerpos normativos a nivel internacional, tales como el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que dispone en su artículo 2.1 lo siguiente:
"Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales,
especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por
todos los medios apropiados, inclusive en particular la
adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos."
A su vez, este principio también se encuentra expresamente consagrado en el Capítulo Tercero
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone en su artículo veintiséis
sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales:
"Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias,
tanto a nivel interno como mediante la cooperación
internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se
derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación,
ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos
Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía
legislativa u otros medios apropiados."
En definitiva, este principio se traduce en la obligación de los Estados de adoptar medidas
positivas que aumenten la protección de los DDHH, para garantizar así su pleno goce por parte
de los titulares. Sobre el caso en estudio destacamos el derecho a vivir en un medio ambiente
libre de contaminación, por las razones que señalaremos más adelante.
 CINCUENTA Y CINCO 55

Este principio de Progresividad de los DDHH ha sido utilizado por este mismo tribunal como
base para su pronunciamiento en la Sentencia R-22 del año 2014, que resuelve una demanda de
reclamación en contra de un DS que deroga la norma anual de calidad primaria para el
compuesto contaminante MP10; al respecto, el Tribunal señaló en su considerando octogésimo
que
"(...) [A]parece como evidente que la derogación de una norma
de calidad ambiental debe someterse necesariamente a un
estándar de fundamentación particularmente elevado, pues
implica un cambio en el nivel de riesgo socialmente aceptado
que no puede ser motivo sólo de un acuerdo político, sino que
el resultado de una acabada discusión, científica en su parte
fundamental, pero también sociológica y jurídica; y, en
particular, a menos que nos encontremos ante una situación
excepcionalísima, deberá existir una estricta correlación que
garantice que la derogación ha sido o será compensada con la
generación o creación de otra norma, que supondrá mejores y
más elevados estándares. (...)".
Así las cosas, el principio referido ha sido utilizado por este ilustre Tribunal para el
conocimiento, razonamiento y decisión de un caso similar en cuanto a su naturaleza
(reclamación en contra de un DS del MMA), reconociendo la exigencia de una motivación
especialmente elevada para el caso de la derogación de la norma anual de MP10, por
contravenir el llamado Principio de Progresividad de los DDHH, de forma que se fundamente
por parte del órgano de la Administración del Estado la regresividad en la protección de un
Derecho Fundamental, como lo fue en el caso el Derecho a la Vida y al Vivir en un
medioambiente libre de contaminación.
En este mismo sentido, la ya citada Opinión Consultiva N° 23 de la Corte IDH, establece la
obligación de los Estados de proteger, garantizar y promover los derechos humanos,
particularmente el derecho al medio ambiente, el cual reconoce, se encuentra estrechamente
vinculado al derecho a la vida y la integridad física y psíquica; además del derecho a la salud,
según indica la misma opinión consultiva.
En definitiva, existe una obligación de los Estados de adoptar medidas positivas que busquen
aumentar la protección, garantía y promoción del derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación, en concordancia con el principio de progresividad, lo cual se estaría vulnerando
por el PPDA vigente, como se señalará a continuación.
En primer lugar, como ya revisamos, respecto de la meta general del PPDA, se puede dilucidar
dos clases de objetivos: por un lado el evitar la superación de normas de calidad de MP10 y
MP2,5 (como concentración anual y de veinticuatro horas respectivamente), y por otro el
recuperar los niveles de concentración anual de MP2,5, de acuerdo a su norma de calidad, lo
anterior en un plazo de cinco años.
Considerando tales objetivos, y teniendo presente que el PPDA lo ha trazado en base a normas
de calidad elaboradas hace más de quince años, es evidente que el Estado a través de este plan
no está adoptando medidas positivas eficaces para aumentar la protección de los derechos a la
salud y a vivir en un medioambiente libre de contaminación, por el contrario, estableciendo
como meta el tan solo alcanzar un estándar de concentración de material particulado que ha
 Ci CUENTA Y SEIS 56

estado constantemente en entredicho por su excesiva laxitud respecto a los estándares que
sugiere la OMS.

En segundo lugar; llama la atención el hecho de que en el PPDA se desarrolle un tratamiento tan
ligero respecto de los Compuestos Orgánicos Volátiles (COVs) y otros contaminantes diferentes
al MP, pues como se puede corroborar de su lectura, el plan se esmera en establecer
restricciones a las emisiones de MP, pero sin establecer medidas precisas que prevengan la
emisión o, al menos, permitan la estimación de cantidades nocivas de COVs, que puedan
producir un riesgo a la salud de la población afectada.

Lo anterior es preocupante en cuanto se ha podido observar que la sintomatología que

experimentaron los habitantes de la zona durante los episodios de crisis del año 2018, no
corresponderían al producto de la sola presencia de MP en la atmósfera.

Según sostiene el Colegio Médico, al contrario, los efectos en la salud de las personas
intoxicadas insinúan la presencia en el aire de contaminantes no contemplados por las normas
de calidad de nuestro ordenamiento jurídico, tales como los COVs. Se da cuenta de este último
punto en el Informe presentado por el Colegio Médico a la Comisión Investigadora de la
Cámara Alta, en el cual señala que se le atribuyen los efectos en la salud sufridos por los
habitantes de la zona al Metil Cloroformo, Nitrobenceno, Tolueno e Isobutano, todas estas
sustancias extremadamente tóxicas y que no se encuentran reguladas24.
En razón de lo anterior se hace impostergable para el Estado la obligación de dar curso a
medidas serias que tiendan a la desaparición de las causas que acarrearon tales episodios,
obligación que ha pasado por alto al no incorporar dentro de las medidas de este plan
obligaciones de reducción de emisión de COVs.

En tal sentido, el PPDA solo establece como medidas relacionadas con la gestión de COVs las
siguientes:

i. En su artículo 32, la obligación de declarar anualmente emisiones para establecimientos que

contemplan instalaciones de almacenamiento, carga, descarga y transferencia de hidrocarburos y
sus derivados.

Esta medida dice relación tan solo con una obligación de los particulares de informar sus
emisiones, sin la obligación de efectuar una reducción de los niveles de emisión de un
compuesto determinado que pueda ocasionar episodios de contaminación, como lo puede ser en
el caso de los COVs, dadas sus características de comportamiento en la atmósfera.
Más aún, la disposición referida no genera ninguna obligación nueva en el ordenamiento
jurídico y se constituye como una mera reiteración de los artículos 17° y 18° del Reglamento del
Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes, por lo que desde el test de la
progresividad no produce refuerzo ni avance alguno respecto del derecho que pretende
garantizarse.

H. En los artículos 47 y siguientes, la gestión de episodios críticos de contaminación. Esta serie

de disposiciones cuenta con la particularidad de que requieren de la declaración de episodio
crítico por parte de la autoridad respectiva, en este caso el Delegado Presidencial Regional,
decisión que deberá tomarse de acuerdo al plan cuando existan "malas condiciones de
ventilación" en base al pronóstico metereológico informado por la SEREMI del

24
"Informe del Colegio Médico para Clomisión Investigadora de la Cámara de Diputados sobre la Alta
Contaminación en Q-P-C y el Plan de Descontaminación del 19 de noviembre de 2018"
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Medioambiente, o cuando esta autoridad así lo determine, en caso de producirse un aumento en

el número de atenciones en centros de salud que pudieren estar asociados con emisiones
atmosféricas, previo informe de la SEREMI de Salud.
Esta reglamentación es cuestionable, en cuanto establece un supuesto de hecho para la gestión
de episodios críticos que es poco claro, pues no se señala en el DS qué ha de entenderse por
"malas condiciones de ventilación" ni cómo deberá ser informado el pronóstico meterológico
señalado, como tampoco cuál será el contenido ni el nivel de fundamentación del informe de la
SEREMI de Salud sobre los casos de atención en centros de salud que pudieren estar asociados
con emisiones atmosféricas.
Este último punto es de suma importancia, atendiendo a la preocupación que ha manifestado el
Colegio Médico respecto la forma en que se desarrollaron los diagnósticos de personas
intoxicadas en la zona durante los episodios de crisis sanitaria de 201825. La institución
concluye en su informe que es imposible realizar diagnósticos fidedignos al no contarse con la
información real (tipo y cantidad) de los contaminantes que causaron los episodios de
intoxicaciones.
Más aún, en su momento la sintomatología de las personas intoxicadas durante el 2018, fue
atribuidas a "histeria colectiva" por parte de la autoridad sanitaria26, haciendo eco precisamente
de la falta de resultados concluyentes del tipo y cantidad de contaminantes presentes en la zona.
Si tal fuera el caso, por tanto, un episodio como los del 2018 a simple vista podría ser
fácilmente excluido del mecanismo de gestión de episodios críticos.
El desconocimiento base que genera esta falta de información, respecto de la cual no existe
medida alguna para paliar, puede acarrear como consecuencia la no implementación de la
gestión de episodios críticos, quedando al desamparo una situación de contaminación
atmosférica producida por SO2 o COVs, pues como hemos señalado anteriormente, el PPDA
solo establece como meta objetivos relacionados con la reducción de episodios de
contaminación respecto del MP.
iii. En su artículo 51, la obligación del MMA de iniciar en el plazo de dieciocho meses contados
desde la dictación del PPDA la elaboración de una norma primaria de calidad del aire referida a
los COVs.
Esta disposición es aún más débil que las anteriores, en cuanto a que el procedimiento de
dictación de la norma primaria de calidad comprometida se realizará respecto de los resultados
obtenidos a través del rediseño y modernización de la red de monitoreo de calidad del aire de la
zona, al cual solo se le hace una mención genérica respecto de qué compuestos contaminantes
debe considerar dentro de la clasificación "COVs", dando margen a la exclusión arbitraria de
algunos que sean requeridos para la efectiva descontaminación de la zona.
Otro aspecto relevante es que la obligación del MMA respecto a la norma consiste tan solo en
dar inicio a un procedimiento de dictación de la norma, el cual no establece plazos para la
obtención final del resultado, lo cual puede llevar en la práctica a una extensa tramitación de la
norma, como ha ocurrido en el caso del MP10, tras el fallo de la CS en la causa 1.119-2015, que

25
https://www.camara.cl/pdfaspx?prmID=156373&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION. Punto 12,
página 19
26
Ver: https://www.latercera.cominacionalinoticia/salud-pone-duda-intoxicacion-vecinos-puchuncavi-
quintero/303674/
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ordenó un nuevo procedimiento de dictación de la norma de calidad, el cual a fecha de

presentación de este recurso aún no culmina.
Estas disposiciones lucen a todas luces como insuficientes para dar cumplimiento al principio de
Progresividad de los DDHH al que nos hemos referido, toda vez que no logran mejorar la
protección del derecho a la salud de las personas afectadas, al contrario, al no brindar una
solución eficaz al problema de la contaminación atmosférica en la zona la situación de
contaminación podría incluso empeorar, provocando una regresividad en términos de protección
de este derecho a la salud.
Así las cosas, hemos podido apreciar que este PPDA no logra dar un cumplimiento acabado al
principio de Progresividad de los DDHH, pues tanto su objetivo como el contenido de sus
disposiciones no apuntan a brindar una mejor protección de los derechos a vivir en un
medioambiente libre de contaminación y a la salud (dos derechos estrechamente ligados según
lo ha reconocido la Corte IDH a través de la 0C23); por el contrario, este PPDA puede acarrear
en un sentido práctico una mayor desprotección de los derechos de las personas de la zona, pues
establecer una serie de medidas que no lograrán la reducción efectiva de los compuestos
contaminantes nocivos para la salud humana en la atmósfera no logra garantizar que en el futuro
la concentración en el aire de la zona de estos compuestos no aumente, y con ellos se ocasionen
futuros episodios de crisis de salud en la población tan graves como los del año 2018 o inclusive
peores.
Lo anterior es sumamente preocupante, y lo es aún más en circunstancias que el Estado ha
pretendido justificar una mejor protección de estos derechos, cuando en la práctica este progreso
no es visible, e incluso puede traducirse en la práctica en una situación de vulneración de
derechos peor que la actual, lo cual contraviene de forma manifiesta el principio de
Progresividad enunciado.

POR TANTO, conforme a lo expuesto, las disposiciones constitucionales, legales, y

reglamentarias citadas, especialmente lo dispuesto en el artículo 50 de la ley 19.300 y demás
normas pertinentes,
SOLICITO A SS. ILUSTRE, tener por interpuesta reclamación en contra del Decreto
Supremo 105 de 2019 del Ministerio de Medio Ambiente, que dicta el Plan de Prevención y
Descontaminación Atmosférica para las comunas de Concón, Quintero y Puchuncaví, acogerla a
tramitación y en definitiva declarar su disconformidad con los objetivos que plantea, así como
con la normativa de carácter ambiental que resguarda la salud de las personas y el medio
ambiente como bienes jurídicos protegidos, ordenando dictar uno que sí permita cumplir los
objetivos de prevención y descontaminación ambiental que plantea, mediante la adopción de los
mecanismos establecidos en las normas y principios citados, de manera tal de resguardar
correctamente dichos bienes jurídicos.

PRIMER OTROSÍ: Solicitamos a US. Tener por acompañadas copias de los siguientes
documentos:
1. Informe de Exploración Base de Datos Ventana Concón (agosto-septiembre 2018).
2. Informe del Colegio Médico para Comisión Investigadora para la Cámara de Diputados
sobre la Alta Contaminación en Q-P-C y el Plan de Descontaminación del 19 de
noviembre de 2018.
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3. Copia de escritura pública de 16 de mayo de 2017, otorgado por don Jenson Aaron
Kriman Núñez, Notario Público Titular Quintero-Puchuncaví.

SEGUNDO OTROSÍ: Hago presente que mi personería para actuar en representación de Katta
Beatriz Alonso, Maritza Alejandra Damann Gormaz, Carolina Gilda Orellana, María Teresa
Almarza Morales, Cristina Ruiz Montenegro e Iris Del Carmen Guerra Lazcano, que consta en
la copia de escritura pública acompañada en el primer otrosí.

TERCER OTROSÍ: Solicitamos al Ilustre Tribunal Ambiental, tener presente para efectos de
las notificaciones que deban practicarse, los siguientes correos electrónicos:
alejandra.donosoa,mail.udo.c1 y diego.lillo'&inail.udp.cl, solicitando que dichas notificaciones
se dirijan a ambos correos simultáneamente, todo ello de acuerdo con lo establecido por el
artículo 22 de la Ley N° 20.600.