TEMA 2: MARCO NORMATIVO EN PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

1. Normas internacionales

La enorme complejidad del marco normativo regulador de la prevención de riesgos

laborales viene avalada por la existencia de una gran variedad de normas, de distinto
rango jerárquico normativo y de distinto ámbito aplicativo, y ello hace que tengamos
que estudiar esa gran cantidad de normas de manera sucesiva, empezando por las
normas internacionales.

Fundamentalmente vamos a tratar en este punto de los Convenios de la

Organización Internacional del Trabajo (OIT) y, con menor importancia
comparativamente, de otras normas internacionales.

La OIT se crea en 1919 y está compuesta por representantes de los estados,

empresarios y sindicatos. Tiene tres órganos, de los cuales el de mayor relevancia a
erectos de la materia que estamos estudiando es la Conferencia Internacional del
Trabajo.

Este órgano se compone de cuatro miembros de cada país (dos miembros en

representación del estado y uno en representación de las organizaciones
empresariales y sindicales más representativas de ese país).

La principal tarea de la OIT es elaborar Convenios y Recomendaciones. Los

primeros se refieren a temas muy cerrados y con valor jurídico importante, y las
Recomendaciones no son obligatorias y tratan sobre temas menos maduros.

Si se aprueba un Convenio, los países que lo han ratificado están obligados a

cumplirlo. Si no lo ratifica, debe justificar ante la OIT su negativa. De igual manera,
deben incorporarlo a su derecho interno, mediante la publicación en el BOE, una vez
pasado el trámite de su aprobación por las Cortes (en el caso de España), y cada
país debe desarrollarlo con su propia normativa interna, en el caso de que no fueran
tratados autoejecutables.

La OIT se ocupa del control de su cumplimiento mediante informes, y si se

desprende de esos informes que no se desarrolla adecuadamente, se le hace una
“sanción moral” a ese país.

Volviendo a la cuestión de los sujetos parte en la OIT, las Asociaciones

empresariales y sindicales pueden reclamar ante el estado por el eventual

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incumplimiento de lo allí acordado; y también los demás estados miembros pueden
formular una queja frente a otro estado miembro incumplidor.

En cuanto a las Recomendaciones, versan sobre temas específicos ya tratados en

Convenios anteriores o poco maduros. Su aplicación no es obligatoria, aunque
obligan a los estados a procurar adecuar su normativa a lo recomendado.

Los Convenios de la OIT y los Tratados Internacionales son ordenamiento interno

desde que se publican en el BOE, obligando a sus destinatarios, y pueden aplicarse
directamente por los Tribunales siempre que sea un Convenio autoejecutivo. Están
sometidos a la Constitución pudiendo ser sometidos a cuestiones de
inconstitucionalidad. Se suele hacer con ellos un control de constitucionalidad previo.

Los principios de la OIT se encuentran claramente recogidos en la Declaración de

Filadelfia de 1944 y se concretan en:

- El trabajo no es una mercancía

- La libertad de expresión y de asociación es condición indispensable para el

progreso

- La pobreza, allá donde exista, es un peligro para la prosperidad de todos

- La lucha contra las necesidades debe ser llevada con máxima energía en el
seno de cada nación y por el esfuerzo internacional continuado y concertad y
en el cual los representantes de los trabajadores y empleadores, cooperando
en pie de igualdad con los de los Gobiernos, participen en las libres
discusiones y decisiones de carácter democrático con el fin de promover el
bien común

- Todas las personas, sea cual fuere su raza, credo o sexo, tienen derecho a
perseguir tanto su bienestar material como su desarrollo espiritual, en
condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y de igualdad de
oportunidades

En la actividad más reciente puesta en marcha por la OIT debemos destacar el Plan
de Acción en la Seguridad y Salud en el Trabajo para el período 2010-2016, dentro
del cual destacaremos los siguientes puntos fundamentales:

- Que los estados emprendan actividades de sensibilización a fin de mejorar la

comprensión, el objetivo y la utilidad del enfoque de sistemas, así como
prestar una atención continua a la Seguridad y Salud en el Trabajo

- Dedicar una especial atención a aquellos sectores de actividad económica en

los que las medidas de Seguridad y Salud en el Trabajo son particularmente
importantes

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 - Abordar los retos a los que se enfrentan las pequeñas y medianas empresas
(PYMES) y la economía informal, que forma parte de la economía irregular o
sumergida

2. Normas comunitarias

La Unión Europea parte de la unión económica, y lo que pretende es armonizar las

legislaciones, por lo cual se plantea la unificación de la normativa social para evitar
perjuicios de las distintas políticas sociales de cada país sobre el mercado interior.
Por ejemplo, la protección social tiene un mínimo en todos los países para evitar
desequilibrios con respecto al coste de la mano de obra en cada país.

Los Tratados fundacionales de la UE se refieren a la seguridad en el trabajo para

mejorar la calidad de vida, y con este motivo se plantean una serie de acciones
dirigidas a conseguir los objetivos anteriormente expuestos, que se concretan en
armonizar o aproximar las legislaciones de los estados miembros construyendo un
espacio social común, recurriendo para conseguirlo a la elaboración de normas que
van conformando el derecho comunitario.

En el derecho comunitario se distingue el denominado derecho comunitario originario

constituido por los acuerdos de adhesión firmados por los Estados que se incorporan
a la comunidad y el derecho comunitario derivado, integrado por el conjunto de actos
jurídicos de carácter normativo emanados de los órganos comunitarios competentes
y que se encuentra subordinado al derecho originario.

Dentro del derecho derivado podemos destacar:

- Los Reglamentos, que tienen carácter general y son directamente aplicables

en cada Estado miembro, siendo obligatorio su cumplimiento en todos sus
términos.

- Las Directivas, que requiere un acto positivo por parte de los Estados
miembros, la transposición al ordenamiento jurídico interno. Las Directivas
marcan los objetivos a cubrir y dejan libertad a los diferentes Estados en
cuanto a la forma y los procedimientos que se han de seguir para
conseguirlos. Las Directivas una vez transpuestas son de obligado
cumplimiento en los términos en que haya sido realizada la transposición.

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 - Las Decisiones dirigidas a uno o varios Estados miembros son de obligado
cumplimiento para estos Estados.

En el marco normativo europeo son las Directivas las que han impuesto un mayor
empuje en materia de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores

El tratamiento que se ha dado a las Directivas ha evolucionado considerablemente,

ya que inicialmente se elaboran Directivas que analizan con detalle los temas que
abordan, tratando de dar las soluciones dentro de la propia Directiva, y esto fue
motivo de un desarrollo muy lento.

El nuevo enfoque de las Directivas hace que los temas se traten de manera más
general, planteando objetivos que requieren de un complemento de normas técnicas
que son las que resolverán los problemas que se presentan a la hora de alcanzar
tales objetivos.

Con el Acta Única Europea de 1986 se introducen dos nuevos artículos que resultan
fundamentales para un adecuado desarrollo de la política en materia de seguridad y
salud en el trabajo.

- Artículo 100 A: Está directamente relacionado con la política de mercado. Las

Directivas que tienen como base este artículo tienen por objeto el
establecimiento y funcionamiento del mercado interior a partir de la
aproximación legislativa, que, además de evitar las barreras que se pudieran
presentar desde los Estados, presta una especial atención a la seguridad, la
salud, protección de los consumidores y protección del medio ambiente.

Las Directivas que parten de este artículo ha sido denominadas Directivas de

máximos, por ser éste el límite de exigencia que desde un Estado se puede
recabar de cualquier producto para la comercialización en su territorio.

- Artículo 118 A: En él se contempla la política social de la Unión Europea y a

partir del mismo se pretenden armonizar las condiciones de seguridad y salud
de los trabajadores como forma del progreso y mejora de la calidad de vida
de las personas de los Estados miembros.

La normativa comunitaria tiene un carácter autónomo como ordenamiento cuyo

objetivo es la integración europea y presenta las siguientes características:

1) El derecho comunitario se integra en el ordenamiento jurídico interno de cada

Estado miembro y con un rango superior al mismo

2) La aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros goza de

efecto directo cuando cumple determinados requisitos (Reglamentos,
Decisiones), debiendo ser en otros casos transpuesto al Estado miembro
previo a su aplicación (Directivas)

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 3) El derecho comunitario debe ser interpretado y aplicado en todos los Estados
de manera uniforme

4) Las disposiciones nacionales contrarias al ordenamiento jurídico comunitario

no se pueden aplicar

La UE ha cambiado su política sobre seguridad e higiene. Antes era reparacionista

(reparar el daño), desarrollando el campo de la medicinan del trabajo y la vigilancia
de la salud del trabajador, y fijándose en sectores con más riesgo.

A partir del programa de armonización de 1998, esta cuestión se plantea desde el

punto de vista de la prevención, que resulta más global, más ambicioso y
generalizador.

3. El marco normativo interno

3.1. Las normas más importantes: La Ley de Prevención de Riesgos Laborales

El derecho interno por debajo de la Constitución lo constituye la legalidad ordinaria, y

en este campo, la ley fundamental es la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Este texto está supeditado a Convenios Internacionales, a la Constitución y a
normativa comunitaria.

Resultaba necesario reunirlo todo en una ley, clarificar el papel de la Administración

en la prevención de riesgos, y desarrollar al mismo tiempo la normativa comunitaria.
Y es por todo ello por lo que aparece la LPRL.

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales no fue un capricho del legislador sino

que era necesaria y por varias razones, de las que vamos a dar explicación:

1) La necesidad de desarrollar los preceptos constitucionales en materia de

seguridad y salud laboral.

2) La necesidad de adecuar la legislación española a las Directivas

Comunitarias sobre prevención de riesgos derivados del trabajo, cuyos plazos
de transposición se habían superado ampliamente.

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 3) La necesidad de cumplir con los compromisos internacionales adquiridos con
la O.I.T. y con la Carta Social Europea, sobre todo a partir de la ratificación
del Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente
de trabajo.

4) La necesidad de unificar la normativa anterior, dispersa en una serie

variopinta de disposiciones, entre las que destaca sobre todas las demás la
Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el trabajo del año 1971.

5) La obsolescencia de gran parte de las normas vigentes con anterioridad a la

LPRL y, consiguientemente, su inaplicación en la práctica.

6) El dato sociológico constatado estadísticamente del elevado número anual de

accidentes de trabajo producidos y la aparición de nuevas enfermedades
profesionales vinculadas al trabajo, motivadas muchas veces por la existencia
de nuevos riesgos derivados de la introducción de nuevos procesos
productivos, empujaban igualmente hacia la aprobación de un nuevo marco
normativo.

3.2. Ámbito de aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales:

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales establece la idea de la prevención

integrada en el conjunto de actividades de la empresa con un marcado carácter
globalizador que obliga a su consideración preventiva desde una óptica de conjunto.

La LPRL es una norma de mínimos desde una doble óptica:

- Referencia legal desde la que deben desarrollarse las normas reglamentarias

y técnicas de aplicación

- Referencia básica que ha de respetar y, en todo caso, mejorar las normas

reglamentarias y técnicas de aplicación

El alcance universal de la normativa de prevención de riesgos laborales:

El derecho de prevención y sus precedentes toman como destinatarios a

trabajadores por cuenta ajena. Esto se rompe con la LPRL, que afecta a todo tipo de
actividad. En la Exposición de Motivos se señala que la Ley “...va dirigida a abordar

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de manera global y coherente, el conjunto de los problemas derivados de los riesgos
relacionados con el trabajo, cualquiera que sea el ámbito en el que el trabajo se
preste.” Se refiere a empresarios y trabajadores.

Ahora pasamos a concretar los colectivos incluidos, algunos de ellos con

peculiaridades, y las exclusiones

1) INCLUSIONES: Se dividen en absolutas y matizadas

A) Absolutas: La LPRL será de aplicación absoluta a los siguientes

colectivos:

- A los empresarios y trabajadores dentro del ámbito de lo dispuesto en el

Estatuto de los Trabajadores, es decir, a los trabajadores por cuenta ajena
(trabajo voluntario, retribuido y dependiente).

La LPRL afecta a los contratos de trabajo comunes y a las distintas

modalidades de contrato de trabajo. Las relaciones especiales de trabajo
también están incluidas en la LPRL

- En las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al

servicio de las Administraciones Públicas, con las peculiaridades que se
establezcan

En las Administraciones conviven trabajadores ligados a la Administración por

funcionariado, contrato administrativo o contrato laboral. La inclusión que
hace la Ley se circunscribe a los contratados administrativos y a los
funcionarios, ya que los contratados laborales ya están incluidos previamente.

B) Matizadas: La LPRL se aplicará a los siguientes trabajadores pero con

algunas peculiaridades o matices:

- Las sociedades cooperativas en las que exista socios cuya actividad consista
en la prestación de su trabajo personal

- Los fabricantes, importadores y suministradores como sujetos de

obligaciones, fundamentalmente referidas a las características que deben
cumplir los equipos y útiles de trabajo.

El usuario de esa maquinaria o útil de trabajo debe ser el trabajador, y ante él

y el fabricante, importador o suministrador se interpone el empresario, que
decide la adquisición de esos productos, con lo cual es el trabajador quien
afronta el riesgo siguiendo las instrucciones del empresario.

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 El ordenamiento jurídico podría haber aumentado la responsabilidad del
empresario incluyendo las derivadas de los daños que hubiera podido
causar con determinados productos por un incumplimiento concreto de
esos fabricantes, importadores y suministradores, pero la LPRL hace
surgir la responsabilidad de estas tres figuras.

De alguna manera se les incluye en el ámbito de aplicación de la Ley,

donde se menciona que tendrán una serie de obligaciones específicas, y
estas obligaciones deben encaminarse a conseguir un entorno laboral
seguro, y por ello se les recuerda genéricamente esas obligaciones.

Es un recordatorio de que, aunque ellos no son sujetos de aplicación de la

Ley directamente, sí tienen obligaciones ligadas a la misma, y su
incumplimiento puede acarrear responsabilidad al empresario y también a
ellos.

- Los trabajadores autónomos, como sujetos de derechos y obligaciones. En

este sentido se pide a todos los estados miembros que fomenten, en el marco
de sus políticas de prevención de accidentes y enfermedades profesionales la
seguridad y salud de estos trabajadores, teniendo en cuenta los riesgos
específicos existentes en determinados sectores y el carácter diferenciador
de la relación entre las empresas contratantes y los trabajadores autónomos.

También debemos tener en cuenta cuando hablamos de los autónomos que

sus riesgos pueden afectar a otros trabajadores propios (de su propia
empresa) o que realicen su actividad junto a ellos (trabajadores del local
colindante al del autónomo). Pensemos por ejemplo en el supuesto de un
Centro Comercial donde conviven puerta con puerta un joyero autónomo que
tiene su propia tienda y no tiene trabajadores con una panadería que tiene a
tres personas contratadas. En este caso los riesgos de unos afectan a otros,
por lo cual debe tenerse bien controlada la prevención de riesgos por parte
del joyero y del panadero (en este ejemplo).

E igualmente podemos poner como supuesto habitual el de una obra donde

trabaja mucha gente como puede ser un electricista autónomo y una empresa
de pintores con tres trabajadores. Aquí los riesgos de unos afectan a los
otros, con lo cual la solución es coordinar todo con una figura (coordinador de
obra) que es la que va a organizarlo todo.

- Los trabajadores civiles de los centros y establecimientos militares, con las

particularidades previstas en su normativa específica

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 - Los trabajadores de los establecimientos penitenciarios, en donde se han de
adaptar a la LPRL aquellas actividades cuyas características justifiquen una
regulación especial

2) EXCLUSIONES: También en este apartado tenemos que distinguir entre

exclusiones matizadas y absolutas

A) Matizadas: La LPRL y su normativa de desarrollo no será de aplicación a los

siguientes colectivos de trabajadores en actividades cuyas particularidades lo
impidan en el ámbito de las funciones públicas:

- Policía, seguridad y resguardo aduanero: La Ley reconoce que la prevención

de riesgos laborales es difícilmente articulable en trabajos cuya virtualidad
radica en que se desarrollan en un entorno peligroso. La Ley parece excluir a
quienes tienen encomendadas determinadas tareas, y para ello se prevé que
se dictará una normativa específica inspirada en la LPRL.

- Servicios operativos de protección civil y peritaje forense en los casos de

grave riegos, calamidad y catástrofe pública: Se limita la aplicabilidad de la
Ley con la condición de que se produzca una calamidad, catástrofe o grave
riesgo. Se deduce por tanto que la LPRL decae en su aplicación en estos
casos.

- Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil: Aquí existe una

normativa diferenciada y propia para este colectivo de trabajadores en
actividades al margen de la vida civil.

B) Absolutas:

- Los trabajadores al servicio del hogar familiar (empleados de hogar): Esta es

una relación laboral de carácter especial y se entiende que quedarán estos
trabajadores excluidos de la aplicación de la normativa general de prevención
(LPRL y normativa que la desarrolla), aunque a pesar de lo expuesto, el titular
del hogar familiar quedará obligado a cuidar de que el trabajo de sus
empleados se realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene.

Esta cuestión especial que plantea el legislador viene determinada por la

imposibilidad de aplicar al “empresario doméstico” todas y cada una de las
obligaciones materiales y formales contenidas en la norma principal, y sobre
todo, las establecidas en su desarrollo, sin perjuicio de hacerle partícipe, al
menos, de su espíritu.

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3) SUPUESTOS ESPECIALES:

Aunque no aparece mencionado expresamente en la normativa, también

deben incluirse como de aplicación a la Ley a los siguientes colectivos:

- El voluntariado: El artículo 6 de la Ley de voluntariado señala que uno de los

derechos de los voluntarios es realizar una actividad en debidas condiciones
de seguridad e higiene (Ley 6/1996). Se regulan las actividades de interés
general desarrolladas por personas físicas no por relación laboral, mercantil,
etc., sino de forma voluntaria y altruista.

- Los trabajos temporales de colaboración social en beneficio de la comunidad:

Estos trabajos se prestan para la Administración Pública, pero por
perceptores del subsidio de desempleo. Así, la Administración completa el
salario hasta llegar al 100% de la base reguladora. Pero la Jurisprudencia
entiende que esto no es una relación contractual, sino un tipo específico de
prestación por desempleo; pero la lógica obliga a incluir a estos trabajadores
en el ámbito de aplicación de la LPRL.

- Condenados a realizar trabajos temporales en beneficio de la comunidad: El

RD 690/1996 también incluye en el ámbito de aplicación de la LPRL a estas
personas.

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