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Resumen
En el presente artículo se señalan las relaciones entre el Estado y la sociedad en Colombia como factor clave para
el estudio de las situaciones de desigualdad en el país. El objetivo de la investigación es exponer la fragmentación y
debilidad institucional del Estado social de derecho colombiano, destacando principalmente fenómenos de corrupción
y relaciones de clientelismo que guían al entramado burocrático, al cuerpo estatal, en la ejecución de sus funciones y
que atentan contra la democracia y por ende, el bienestar de toda la ciudadanía.
Palabras clave
Estado, sociedad, burocracia, clientelismo, desigualdad, corrupción, democracia.
Abstract
This article identifies the relationship between the State and society in Colombia as a key factor for the study of
the situations of inequality in the country. The objective of the research is to expose the fragmentation and institutional
weaknesses of the Colombian social State based on the rule of law, mainly emphasizing the corruption phenomena and
patronage relationships that guide the bureaucratic framework, the state body, in the execution of their duties, and that
threaten democracy and, therefore, the welfare of all citizens.
Keywords
State, society, bureaucracy, patronage, inequality, corruption, democracy.
1 Artículo de reflexión originado de la participación en las IX Jornadas de Estudios Sociales de la Economía, realizadas en el 2014 Buenos Aires,
Argentina con la ponencia Estado y sociedad en América Latina: Relaciones de un clientelismo.
2 Estudiante de Filosofía y de último nivel de Economía, Universidad Industrial de Santander. Correo electrónico: nicolas.cordero92@gmail.com
3 Estudiante de último nivel de Economía, Universidad Industrial de Santander. Correo electrónico: katerine.galc@gmail.com
4 Economista, magíster en Economía por la Universidad Nacional de Colombia y doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Profesor asociado de la Universidad Industrial de Santander (Colombia). Desde 2009 integra el grupo de investigación
GIDROT, “Desarrollo regional y ordenamiento territorial”, reconocido por Colciencias. Correo electrónico: jpinto@uis.edu.co
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mientras que los indios nativos y negros, de atractivos bienes y disfrutar los so-
traídos del África, para la explotación de fisticados estilos de vida de las capitales
su mano de obra, fueron relegados a la europeas, puso a disposición de la nueva
base. Lo que resultó de este proceso fue potencia imperial los recursos naturales
una desigualdad extrema basada en la del continente” (Pinto, 2013, p. 232). Así
ventaja de los pocos europeos frente a las cosas, la historia de Colombia se en-
los millares de indígenas y de negros. Los marca en una guerra perpetua que las
primeros se adjudicaron la propiedad de élites gobernantes, hijos de los antiguos
la tierra y crearon instituciones como la dirigentes, han provocado por su falta de
encomienda, la mita y el repartimiento, operancia a la hora de buscar soluciones a
basadas en la explotación de la mano los problemas socioculturales del país. En
de obra y los recursos indios (Sokoloff & torno a la desigual propiedad de la tierra
Robinson, 2005, p. 102). Durante toda la se han generado problemas sociales que
época colonial estas relaciones persistie- perpetúan el conflicto armado, haciendo
ron. En este periodo no se desarrollaron del desplazamiento, la violencia y la mi-
instituciones verdaderamente representa- seria el escenario en que se desenvuelve
tivas, lo que negó la participación de las la vida en los territorios más alejados del
minorías (que en realidad eran mayorías) poder estatal y más vulnerables para el
en la política y, por tanto, en la solución incursionar de estructuras paraestatales.
de los problemas sociales.
Gutiérrez Girardot (2011) explica que
Estas condiciones serían un factor de la problemática cultural radica en que en
suma importancia en la formación de los la mayoría de países latinoamericanos
imaginarios colectivos, los cuales perma- los egoísmos individuales no se logran
necieron intactos en los descendientes complementar en beneficio de la totalidad
europeos aún después de la Independen- de la sociedad. Como cada cual tiende
cia, por lo cual, tras esta no se “alteraron hacia la satisfacción de sus necesidades
fundamentalmente las estructuras del po- individuales, estos dirigentes, en lugar
der político en el territorio latinoamerica- de buscar soluciones para los problemas
no” (Sokoloff & Robinson, 2005, p.104). En que aquejan al pueblo, se conforman con
efecto, los herederos de quienes habían aplicar modelos traídos del extranjero (cu-
detentado el poder se beneficiaron de yas condiciones culturales pueden llegar
mayores riquezas e influencia política por a ser radicalmente opuestas) y vender
lo que lograron moldear las instituciones de a poquito el territorio nacional con
estatales de forma ventajosa para ellos: tal de ganarse unos pequeños réditos6,
afectando negativamente la fortaleza del
Cuando este ‘pueblo’ [el latinoameri-
Estado, pues este no es capaz de filtrar
cano] se reunió en asamblea a fin de
los requerimientos internacionales para
elaborar un contrato, una Constitución,
beneficio de la sociedad nacional. Tal es
las mujeres estaban afanadas cocinando
el caso del neoliberalismo, como se verá
y los sirvientes –gente india y negra–
igualmente estaban ocupados buscando a continuación.
leña, trayendo agua, recogiendo papas
y verduras y matando cerdos y novillos El neoliberalismo irrumpe
a fin de alimentar la asamblea (Assies En las últimas décadas del siglo ante-
citado por O’Donnell, 2004, p. 183). rior se dio a nivel mundial un proceso de
De ese modo, tras los procesos inde-
pendentistas, la construcción de la nueva 6 El recientemente fallecido escritor uruguayo Eduardo Galeano, en
Las venas abiertas de América Latina, hace un exhaustivo análisis
república estuvo dirigida por una “nueva” sobre el saqueo sistemático de recursos naturales a los que las
élite que “con el propósito de surtirse sociedades avanzadas han sometido a los países de Latinoamérica.
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rar la crisis política. La autonomía de los cia) para designar alcaldes, consejales,
entes territoriales “mejoraría la participa- senadores y, si es posible, presidentes.
ción ciudadana, la rendición de cuentas Esto concuerda con la distinción entre
y la satisfacción de las necesidades de la democracia de electores y democracia de
población” (García & Revelo, 2010, p. 71). ciudadanos que subraya “la construcción
de ciudadanía es una construcción coti-
La multitud de movimientos cívicos pi- diana, no simplemente un llamado cada
diendo mejoras en los servicios públicos cinco años o cada vez que hay elecciones.
y el impulso, por parte de agencias mul- Así no se construye la ciudadanía: se
tilaterales, de medidas para la democra- contruye un clientelismo que sabemos
tización, fueron aspectos que influyeron es muy costoso al Estado” (Minjusticia,
en el proceso descentralizador, el cual se 1997, p. 34).
llevó a cabo en tres grandes dimensiones:
fiscal, política y servicios. El municipio ad- Evidencias
quirió un papel protagónico en la división
político-administrativa del Estado. Tendría En este apartado se pretende eviden-
un presupuesto propio para asignarlo en ciar la debilidad del Estado colombiano a
bienes sociales, tales como la educación, partir de su adhesión al neoliberalismo y
la salud y el agua potable; los ciudadanos del replanteamiento de su rol frente a la
podrían elegir en elecciones populares al- sociedad dada su nueva Carta Constitu-
caldes y gobernadores, además de poder cional. Dicha debilidad se relaciona con
participar en el manejo de los asuntos lo- fenómenos de clientelismo, corrupción,
cales, lo que podría representar políticas captura estatal y poco filtraje respecto a
pro-pobres (Gutiérrez, 2010, p. 18). Por las políticas internacionales, que repro-
consiguiente, el Estado social de derecho ducen la desigualdad y catalogan al país,
implica un principal énfasis en lo social según Uribe (2013) como uno donde se
desde la administración pública. veta la construcción de políticas públicas
realmente garantes de los derechos de
Carlos Rúa (2013) expone el principio ciudadanía implicados y reclamados por
democrático como soporte fundante de la democracia. Este veto se conecta con
este tipo de Estado7. No obstante, este la presentación realizada de Colombia en
principio ha de entenderse más allá de 2013, en el Foro Urbano Nacional, llevado
los procesos electorales. García y Revelo a cabo en Medellín, como el tercer país
(2010) señalan una satisfacción aparente más desigual de América Latina8, región
del ejercicio democrático, en el que se de característica singular donde convi-
cumplen ciertos procedimientos y se ve la democracia con altos niveles de
ganan elecciones; cuyo trasfondo es una desigualdad en su territorio. La reflexión
captura institucional en la que grupos sobre esta disparidad plantea un Estado
empresariales y actores armados usan cuyo cuerpo de gobierno depende del
su capacidad coercitiva (ya sea en forma poder de unas minorías más que de la
de sobornos o por medio de la violen- legitimidad mayoritaria (PNUD y OEA,
2010).
7 Al respecto, el autor justifica citando la Sentencia C-556 de 1995
de la Corte Constitucional de Colombia, M.P. Eduardo Cifuentes En la década de los noventa la brecha
Muñoz “Se torna visible la interdependencia que existe entre el
principio del Estado social de derecho y el principio democrático. El en la concentración del ingreso se acen-
primero supone la adopción de políticas sociales que normalmente tuó: entre 1991 y 1999 el 20% más rico
solo a través del segundo se establecen. Las demandas por
bienes y servicios formuladas por las personas, los grupos, las
asociaciones, los partidos y demás formas de acción y cohesión 8 Latinoamérica es la única región con un coeficiente Gini alrededor
social se hacen presentes, compiten y se tramitan a través de del 0.5 lo que la cataloga como región de “Muy alta desigualdad”
los distintos mecanismos, directos e indirectos, de participación por lo cual la situación de desigualdad de Colombia es aún más
democrática […]” (2013, p. 87). preocupante y hace un llamado a la atención a este fenómeno.
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dato Uribe, se aliaron con las estructuras usual de pagar los favores políticos. Esto
paramilitares y a la fecha han enfrentado va en contra de consolidar la carrera
procesos penales por haber establecido administrativa, lo cual es una condición
este tipo de nexos perjudiciales para el fundamental para fortalecer al Estado,
buen funcionamiento del Estado. ya que ella garantiza que el acceso a los
cargos públicos se dé por méritos y no
Contrario a los efectos deseados de por amistad, u otros motivos. Pese a la
la descentralización, esta favoreció las insistencia en este asunto por parte de la
anteriores prácticas mencionadas, pues Corte Constitucional, los gobiernos han
incentivó a que grupos ilegales intentaran sido reacios y muchos de los puestos pú-
capturar las instituciones políticas de los blicos son dados por libre nombramiento
municipios para poder ganar rentas a o por provisionalidad y encargo. Según
través de la cesión de contratos, o influir el Departamento Administrativo de la
en las políticas de seguridad, entre otros. Función Pública (DAFP), en el ejecutivo
Fue así como los paramiltares pasaron a menos del 50% de los empleados perte-
controlar muchos territorios y lograron necen a la carrera administrativa (García
aprovechar algunas leyes y decretos, & Revelo, 2010, pp. 33,38).
como la ya mentada Ley 100 de 1993.
Estos actores tomaron una porción sus- Las carreras diplomática y notarial
tancial del sector salud apoderándose de también han sido una manera usual de
cooperativas prestadoras de ese servicio; asignar cuotas burocráticas. El caso
luego inflaron el número de clientes para de Yidis Medina (yidis-política), ex re-
recibir mayores subsidios del gobierno presentante a la Cámara, que cambió
o les cobraban cuotas ilegales a los be- repentinamente su voto a favor de la
neficiarios (Gutiérrez, 2010, pp. 34-36). reelección del ex presidente Álvaro Uri-
Aunque este fenómeno no se presentó be, para que algunos de sus recomen-
en todo el país, sí lo hizo en algunos mu- dados fueran nombrados, es uno de los
nicipios con institucionalidades débiles, y escándalos más conocidos al respecto.
marcó un punto importante en el avance García y Revelo (2010) enumeran una
del poder de estas estructuras armadas. serie de personajes de la alta política que
Este caso y el proceso 8.000, ilegitiman han sido salpicados por estos hechos,
“las instancias de representación y go- y aseguran que durante ese periodo el
bierno […] como consecuencia de la otorgamiento de notarías, embajadas y
vinculación de alcaldes, gobernadores, consulados se convirtió en la forma más
concejales, diputados, representantes a común de pagar favores políticos. Estos
la Cámara y senadores de la República hechos demuestran que en Colombia se
con grupos armados” (Konrad Adenauer han dado sendos procesos clientelares en
Siftung, 2010, p. 7). el nombramiento de importantes cargos
burocráticos. Así, no son las personas
Por otro lado, un aspecto importante más idóneas, profesionales en su cargo,
del aparato burocrático colombiano es sino las que tienen conexiones, las que
que al estar inmerso en una dinámica manejan notarías y altos cargos diplomá-
clientelista patrimonialista, como dice ticos. Con todo, el reflejo es ineficacia y
Wills (2013), no puede garantizar un siste- poca efectividad de los entes estatales en
ma de selección e ingreso de funcionarios el cumplimiento de sus deberes. También
por méritos, contrario a lo que habría cala en la perpetuación de la desigualdad,
planteado Weber. Precisamente es este pues obstaculiza el acceso a los cargos
un problema que afecta la eficacia estatal, por méritos, negándoles la oportunidad a
pues el nombramiento de funcionarios individuos que pueden estar preparados
se ha convertido en una forma bastante
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