Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00

Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

SANCIONES POR EJERCICIO DE LA PROFESIÓN – Contador / REVISOR

FISCAL – Obligaciones / REVISOR FISCAL – Funciones / REVISOR FISCAL –
Omisión en la presentación de informes / EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD
DE REVISOR FISCAL – No lo es el hecho de que el contador no le entregó
los documentos y soportes

Parte la Sala por señalar como un hecho probado y no discutido, que el revisor
fiscal no presentó informes al representante legal de la sociedad relacionados con
el atraso de la contabilidad y de los libros oficiales. Se cuestiona por el contrario si
ello constituye una omisión negligente que permita configurar el incumplimiento a
los deberes éticos de la profesión. En el acto acusado, sobre este particular,
derivó un actuar negligente frente al deber de hacer una revisión permanente de la
contabilidad de la empresa y de cuidado de su patrimonio exigible al revisor fiscal,
fundado en tres razones; la primera, lo afirmado por el representante legal de la
empresa, quien indicó que solicitaba constantemente informes de gestión que no
se presentaron; en segundo lugar, lo que denominó como desconocimiento de las
funciones de revisoría fiscal apoyado en unos objetivos aceptados por la doctrina;
y en tercer lugar, según lo aceptado en la diligencia de descargos por el propio
señor LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR, según la cual, cuando solicitaba
información no le era entregada y fue asaltado en su buena fe, hecho que por sí
mismo denota un total desconocimiento de las funciones de la revisoría fiscal.
Hecha una revisión de los antecedentes administrativos allegados y de las
pruebas del proceso, la Sala encuentra frente al primer argumento, que lo dicho
por el representante legal de la empresa, quien interpone la queja disciplinaria, no
tiene suficiente respaldo probatorio, […] Situación contraria ocurre en relación con
el desconocimiento de los objetivos que la doctrina ha establecido a la revisoría
fiscal y la declaración del propio sancionado quien acepta que la información
solicitada no le era entregada, desconociendo así las funciones que le
corresponden como revisor fiscal, […] lo que se denota es que la manifestación de
que no le fueron entregados los documentos y soportes solicitados al contador, no
constituye eximente de su responsabilidad, pues precisamente, por tratarse de
funciones legalmente establecidas a las que no se le han definido un término para
su realización y sin que en el caso particular se hayan fijado plazos o condiciones
para el ejercicio de la revisoría fiscal, ha de entenderse que las mismas son de
carácter permanente durante el periodo de vinculación de dicho profesional y
mientras dura la prestación de sus servicios; así, el revisor fiscal, de conformidad
con los artículos 207 del Código de Comercio y 8 de la Ley 43 de 1990, debió dar
oportuna cuenta de las irregularidades que ocurrían en el funcionamiento de la
sociedad y en el desarrollo de sus negocios; practicar las inspecciones y solicitar
los informes que sean necesarios para establecer un control permanente sobre los
valores sociales; observar las normas de ética profesional y actuar con sujeción a
las normas de auditoría generalmente aceptadas hasta la fecha de terminación de
su vínculo con la empresa Trendix E.U., esto es, desde el 1º de enero y hasta el
mes de agosto de 2008.

JUNTA CENTRAL DE CONTADORES - Sanción a revisor fiscal / SANCION –

Proporcionalidad Y graduación

[E]n el caso bajo estudio, la sanción impuesta se encuentra dentro del parámetro
establecido por la Ley, esto es, la suspensión de la inscripción de un contador
público hasta el término de un (1) año; igualmente no observa exceso ni
desproporción alguna en la sanción impuesta, máxime cuando la demanda no
efectúa un análisis detallado ni aporta pruebas de la falta de proporcionalidad
aludida, y en relación con la medida impuesta al contador de la empresa,
RODRIGO ANTONIO GALINDO LAGUNA, nótese que, pese a que sobre uno de
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

los fundamentos de la decisión operó la caducidad, la sanción impuesta guarda

una proporcionalidad con la gravedad de los hechos, en tanto al demandante, en
su condición de revisor fiscal, se le impone la suspensión de la inscripción
profesional por el término de seis (06) meses, mientras que al primero la
suspensión de la inscripción profesional por el término de un (01) año.

ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN

MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Debe agotarse
cuando las pretensiones son de contenido particular y de contenido
económico / EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA
CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INSTAURAR
LA PRESENTE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
– No probada porque la demanda se admitió sin cuantía

[V]isto el contenido de las pretensiones de la demanda se advierte que la parte

actora pretende, en primer lugar, “Que se anule parcialmente la Resolución No
208 del 7 de julio de 2011 y la Resolución No 288 del 15 de septiembre de 2011,
ambas expedidas por el Tribunal Disciplinario de la Junta Central de Contadores,
mediante las cuales se fijo (sic) la sanción de suspensión de la inscripción
profesional del señor LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR por el termino de 6 meses” y
a título de restablecimiento, “Que como consecuencia de la declaración anterior,
se restablezca en su derecho al señor LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR a ejercer
libremente la profesión de contador y por ende se elimine de los antecedes
disciplinarios la sanción impuesta por la Junta Central de Contadores”. En virtud
de lo anterior, mediante auto de 26 de junio de 2012 se admitió la demanda
presentada para ser conocida en única instancia por la Sección Primera del
Consejo de Estado, de conformidad con lo reglado en el numeral 2º del artículo
128 del C.C.A, que dispone que, el Consejo de Estado conocerá privativamente y
en única instancia de los siguientes procesos: “2. De los de nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se
controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional,
con excepción de los de carácter laboral…”; decisión notificada y contra la cual las
partes no hicieron reparo alguno en su oportunidad procesal. En consecuencia, el
proceso ha sido tramitado como una acción de nulidad y restablecimiento del
derecho sin cuantía y en virtud de ello, el proceso versó sobre un conflicto de
contenido particular, pero sin contenido económico, por lo que no resultaba
procedente el trámite de la conciliación. Si bien la Sala Unitaria ha adoptado una
posición distinta para estos casos, teniendo en cuenta que puede existir un
perjuicio económico como consecuencia de la suspensión en el ejercicio de la
profesión, no es del caso adoptar tal postura para el proceso que ahora se conoce,
pues no era la que estaba vigente al momento de presentarse la demanda.
Conforme lo anterior, se declarará no próspera la excepción propuesta respecto
de la falta de agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para
instaurar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO

2 / LEY 43 DE 1990 – ARTÍCULO 23 / LEY 43 DE 1990 – ARTÍCULO 25
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00472-00

Actor: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL JUNTA CENTRAL DE

CONTADORES

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Tesis: NO ES NULO, POR INCURRIR EN FALSA MOTIVACIÓN, EL ACTO

ADMINISTRATIVO QUE CONSIDERÓ CONFIGURADO EL INCUMPLIMIENTO A
LOS DEBERES ÉTICOS DE LA PROFESIÓN POR PARTE DE UN REVISOR
FISCAL QUE OMITIÓ PRESENTAR INFORMES RELACIONADOS CON LA
CONTABILIDAD DE UNA EMPRESA, CUANDO LA SANCIÓN SE LIMITA AL
PERIODO EN EL QUE PRESTÓ SUS SERVICIOS Y POSTERIOR A FECHA EN
QUE FUE DECLARADA LA CADUCIDAD ADMINISTRATIVA O PÉRDIDA DE
LA FACULTAD SANCIONATORIA

SENTENCIA

La Sala procede a dictar sentencia de única instancia en el proceso radicado bajo

el número de la referencia, promovido por el señor LUIS EMILIO SILVA
ESCOBAR, a través de apoderado, en contra de las resoluciones nro. 208 de 7 de
julio de 2011 y nro. 288 de 15 de septiembre de 2011, proferidas por la U.A.E.
Junta Central de Contadores.

ANTECEDENTES

2. LA DEMANDA

2.1. El ciudadano LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR, el 7 de diciembre de 2011, a

través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, formuló demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial Junta
Central de Contadores, con la pretensión de que se anule parcialmente la
Resolución nro. 208 de 7 de julio de 2011 y la Resolución nro. 288 de 15 de
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

septiembre de 2011, expedidas por el Tribunal Disciplinario de la Junta Central de

Contadores, mediante las cuales se impuso sanción de suspensión de la
inscripción profesional del señor LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR por el término de
seis (6) meses; como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a
ejercer libremente la profesión de contador y por ende se elimine de los
antecedentes disciplinarios la sanción impuesta.

2.2. Indicó como hechos de la demanda que:

i) El 10 de febrero de 2009, el representante legal de la empresa Trendix E.U.

presentó queja por posibles irregularidades efectuadas por los señores Rodrigo
Antonio Galindo, contador de la empresa, y Luis Emilio Escobar Silva, revisor
fiscal de la misma;

ii) Con ocasión de lo anterior, la Junta Central de Contadores inició

investigación disciplinaria nro. 2661 en las que se profieren autos de apertura
de fecha 26 de marzo y 23 de julio de 2009, se decretan pruebas el 2 de
septiembre de 2009, el 17 de febrero de 2010 se formulan cargos y el 25 de
octubre del mismo año se presentan los descargos de ley; el 23 de mayo de
2011 se ordena el cierre de la investigación y correr traslado para alegar de
conclusión el 17 de junio de ese año;

iii) Adujo que, mediante la Resolución nro. 208 de 7 de julio de 2011, el Tribunal
Disciplinario de la Junta Central de Contadores le impuso como sanción
disciplinaria la suspensión de la inscripción profesional por el término de seis
meses, destacando como consideraciones de la decisión que se vulneró el
estatuto ético de la profesión porque, al parecer, incumplió de manera
injustificada con sus deberes profesionales al abstenerse de realizar el registro
y actualizar los libros oficiales de contabilidad; en su calidad de revisor fiscal se
le imputaron como cargos que: a) omitió presentar informes al representante
legal de la sociedad relacionados con el atraso de la contabilidad y de los libros
oficiales, situación que perduró desde su ingreso en el mes de febrero de 2007
hasta el mes de julio de 2008, y b) omitió realizar arqueos a la contabilidad de la
sociedad que permitieran verificar el estado de la presentación y pago de las
obligaciones tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006, por cuanto
presuntamente no emitió informe sobre este aspecto ni realizó una revisión de
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

los soportes de las mismas. Dicha situación se prolongó hasta el mes de julio
de 2008;

iv) El 19 de julio de 2011 presentó recurso de reposición en contra de la anterior

decisión;

v) El Tribunal Disciplinario de la Junta Central de Contadores, con la Resolución

nro. 288 de 15 de septiembre de 2011, mantiene su decisión sancionatoria y
agrega que era deber del actor mantener el control y análisis sobre el
patrimonio, así como la vigilancia permanente sobre los actos y documentos de
la empresa, la inspección constante sobre los libros de contabilidad y emitir las
certificaciones e informes sobre los estados financieros de la misma, que
fundamentó la sanción en los artículos 45 y 37 numerales 1, 4 y 10 (sic),
calificando la conducta como grave a título de culpa.

1.3. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación

El actor consideró que con la expedición de los actos acusados se vulneran los
artículos 25 y 29 de la Constitución Política, el artículo 46 de la Ley 43 de 1990,
así como la Circular 041 de 2004, el Acuerdo 006 de 2005 y los artículos 38, 35,
59, 52 y numeral 6 del artículo 76 del Código Contencioso Administrativo.

Explicó que, con los actos demandados, se incurrió en lo que denominó, por una
parte, errores de procedimiento, y por la otra, errores de fondo; en relación con los
primeros, manifestó que se violaron la Ley 43 de 1990 y la Circular 041 de 2004
por falta de prueba de la vinculación laboral; la Circular 04 de 2004 (sic) y el
Acuerdo 006 de 2005 por no acreditarse la representación legal de quien presentó
la queja disciplinaria; los artículos 3 y 39 del C.C.A. por haber operado la
caducidad o pérdida de la facultad sancionatoria de la administración. En relación
con los denominados errores de fondo adujo que se vulneraron los artículos 59 y
35 del C.C.A, tras considerar que: la motivación de las decisiones sancionatorias
no es cierta ni adecuada, no se les dio respuesta a las argumentaciones de
defensa por él presentadas durante la investigación disciplinaria, y los
comportamientos y sanciones impuestas no le son atribuibles;
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

Los argumentos desarrollados en el concepto de la violación, que para la Sala

develan las causales de nulidad por infracción a las normas en que debió fundarse
el acto, expedición irregular, falta y falsa motivación, y desconocimiento del
derecho de audiencia y defensa, se explicaron así:

i) Se violó el artículo 25 constitucional, al ser un trabajador independiente de

cuya actividad profesional proviene la única fuente de sus ingresos;

ii) el artículo 29 constitucional, porque en su caso se desconoce el principio de

la doble instancia, en la medida que el recurso presentado fue resuelto por la
misma autoridad que impuso la sanción; no ser ciertos los hechos invocados en
los actos acusados, en la medida que para los años 2005 y 2006 no se había
vinculado como contador, y se desconocen los derechos de contradicción y
defensa al no ser tenidos en cuenta los alegatos y descargos por él
presentados, limitándose a hacer una transcripción de normas sin un análisis de
su aplicabilidad en el caso concreto;

iii) el artículo 46 de la Ley 43 de 1990, en la medida que se debió rechazar la

queja porque todo acuerdo entre una empresa y el contador público debe
constar por escrito, lo que concuerda con la Circular nro. 041 de 2004, la cual
indica que las quejas deben estar acompañadas ya sea del contrato laboral o
de prestación de servicios, a fin de evitar exigir obligaciones no pactadas1;

iv) no existe prueba de la vinculación y las obligaciones adquiridas; asunto que

se informó a la Junta Central de Contadores quien hizo caso omiso y procedió a
sancionarlo, desconociendo el artículo 3 del C.C.A;

v) la queja presentada por Trendix E.U desconoció la Circular Externa nro. 041
de 2004 y el Acuerdo nro. 06 de 2005, según las cuales las quejas deben estar
debidamente soportadas por quien las presenta; en el caso de estudio no se
exigió el certificado de existencia y representación legal de la persona jurídica
que la radicó.

vi) debió aplicarse la caducidad de la facultad sancionatoria de la

administración, en tanto que la caducidad de la falta se contabiliza desde que

1 Sin perjuicio de lo anterior, el actor relató que aceptó realizar sus actividades profesionales como revisor
fiscal una vez al mes a fin de revisar los soportes de las declaraciones de impuestos y que los mismos
cumplieran con las exigencias tributarias, en otras palabras, que las declaraciones tributarias estuvieran bien
elaboradas por el contador.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

se tuvo conocimiento de la misma y no desde que terminó su relación

profesional como revisor fiscal; así, frente a la conducta reprochada de no
presentar informes, la empresa que promovió la queja conocía con anterioridad
a su vinculación, desde el 7 de febrero de 2007, que existía un atraso en la
contabilidad y por tanto para el momento de notificar la sanción impuesta ya
había operado la caducidad; en relación con la segunda conducta, de omitir los
arqueos de revisión de los pagos de impuestos de los años 2005 y 2006, indica
que para dichas fechas no había sido aún vinculado como revisor fiscal, por lo
que no puede señalarse que incumplió con sus deberes profesionales;

vii) de los denominados como errores de fondo argumentó el desconocimiento

de los artículos 59 y 35 del C.C.A, relacionados con la falsa y falta de
motivación de los actos sancionatorios, en la medida que el pliego de cargos se
fundó en una situación falsa pues contrario a lo señalado en los actos
demandados, no podía realizar los arqueos para los años 2005 y 2006 de los
que se reprocha su omisión cuando no era aún revisor fiscal;

viii) carecen de motivación los actos porque se citan normas sin realizarse un
análisis de las mismas y el motivo por las que se aplican, se omiten los
argumentos de defensa del sancionado y se imponen cargos sobre hechos
inexistentes;

ix) agregó que resulta indebida la sanción porque si la empresa conocía del
atraso de la contabilidad, ello demuestra un inadecuado control del
representante legal de la empresa que no se puede ahora excusar cuando ni
siquiera requirió al revisor fiscal y lo acusado escapa a las obligaciones por él
adquiridas; existieron irregularidades por parte del representante legal de la
empresa que favorecieron el hurto y apropiación de los recursos destinados al
pago de impuestos por el contador de la empresa;

x) cuestionó la calificación de la sanción como falta grave a título de culpa pues

consideró que siempre actuó de manera adecuada a los principios de la
profesión; era un hecho conocido y aceptado el atraso de la contabilidad; sus
funciones se limitaban a revisar la depuración de las declaraciones que
elaboraba el contador, y como quedó establecido en el documento del 26 de
agosto de 2008, no tuvo nada que ver con el no pago de impuestos hecho por
el contador de la empresa; por el contrario, fue engañado, concluye que resulta
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

desproporcionada la sanción cuando quien realizó una conducta más gravosa

como hurtar el dinero del pago de impuestos recibe una suspensión de 1 año, y
su caso, quien no tomó ningún dinero, fue engañado y no infringió el
ordenamiento jurídico, recibió una sanción de suspensión de seis (6) meses.

2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El 22 de noviembre de 2012, la directora jurídica de la U.A.E. – Junta Central de

Contadores, contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones de
la misma, en los siguientes términos:

a) La investigación disciplinaria 2661 se adelantó contra los contadores públicos

Rodrigo Antonio Galindo Laguna y Luis Emilio Silva Escobar, quienes se
desempeñaron como contador y revisor fiscal, respectivamente, de la Sociedad
Trendix E.U.

b) Relató las etapas que surtió la investigación disciplinaria a fin de demostrar

que con ello se garantizó el debido proceso;

c) Contestó como ciertos los hechos de la demanda;

d) Indicó que no se vulneran los derechos al trabajo y buen nombre, en la

medida que la sanción fue la consecuencia de un proceso disciplinario donde se
estableció que el señor Luis Emilio Silva Escobar no cumplió con ninguno de los
objetivos trazados para que se prestara una eficiente y diligente revisoría fiscal,
y no se le cercenaron las posibilidades de desarrollar otras actividades
económicas diferentes a su ejercicio profesional;

e) En relación con el debido proceso manifestó que se dio pleno conocimiento a

la actuación y se permitió el ejercicio del derecho de defensa;

f) En relación con la doble instancia, señaló que el artículo 71 de la Ley 1151 de

2007 dotó con personería jurídica, como unidad administrativa especial, a la
Junta Central de Contadores, por lo que, en los términos del artículo 50, no
procede el recurso de apelación contra sus decisiones; detalló que, de
conformidad con el artículo 16 de la Ley 43 de 1990, dicha entidad es la única
facultada para imponer sanciones a los contadores;
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

g) Adujo que se decretaron como pruebas en el auto de apertura de la

investigación la solicitud del contrato de prestación de servicios a la sociedad
quejosa, pero agregó que las funciones del revisor fiscal se encuentren
definidas en la ley y era deber del accionante observarlas y estar actualizado en
ellas. En relación con la calidad de quien presenta la queja, dijo que ello no
resulta relevante para la investigación disciplinaria; además, se presentó en
papel membreteado y bajo la afirmación de que se actuaba en calidad de
representante legal de la sociedad;

h) Respecto a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración,

manifestó que la ocurrencia de los hechos se prolongó hasta el mes de julio de
2008, fecha hasta la cual se presentó la omisión endilgada, como quedó
definido en el auto de cargos, por lo que la sanción se profirió y notificó dentro
de los tres años que establece la ley.

i) En relación con la motivación del acto, indicó que existe una mala
interpretación de la parte actora, pues si bien los hechos por los que se
elevaron cargos provienen de los años 2005 y 2006, empezó a ejercer
actividades de revisor fiscal desde febrero de 2007; así mismo, las normas
citadas en los actos acusados respetaron la debida motivación que se exige a
los mismos.

Planteó como excepción la falta del requisito de procedibilidad, por no haber

agotado previamente la audiencia de conciliación, lo que daba lugar a su rechazo
de plano.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. Competencia de la Sección

De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política,

11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia - Ley 270 del 7 de
marzo de 1996, 85 y 129 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 del 2
de enero de 1984, 1° del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 y 13 del Acuerdo 80
de 12 de marzo de 2019, expedidos por la Sala Plena de esta Corporación, la
Sección Primera del Consejo de Estado es competente para pronunciarse en
única instancia de la presente demanda.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

4.2. Cuestión previa.

Por auto del 11 de noviembre de 2016, el Despacho sustanciador declaró fundado

el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato
Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo
150 del C.P.C., en cuanto que emitió concepto de fondo en el presente asunto en
su calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. En
consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso.

4.3. Las excepciones propuestas.

La entidad demandada invocó como excepción previa el no agotar como requisito

de procedibilidad la conciliación extrajudicial en materia contencioso
administrativa, que se introdujo como mecanismo alternativo de solución de
conflictos mediante la expedición de la Ley 23 de 19912, modificada por la Ley 446
de 19983 y desarrollada por la Ley 640 de 20014. En dichas leyes se estableció
que, en los procesos judiciales de conocimiento de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, la misma es procedente en los conflictos de carácter
particular y contenido económico que se tramiten en ejercicio de las
anteriormente denominadas acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
reparación directa o controversias contractuales, hoy medios de control.

A su turno, la Ley 1285 de 2009, modificatoria de la Ley 270 de 1996, definió en

relación con la conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso
administrativa que cuando los asuntos sean conciliables siempre constituirá
requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87
del CCA, hoy 138, 140 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.

El artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, “por el cual se reglamenta el artículo 13

de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la
Ley 640 de 2001”, vigente para la fecha de presentación de la demanda, señaló
los asuntos que por su naturaleza son conciliables, así:

2 Artículo 59 de la Ley 23 de 1991.

3 Artículo 70 de la Ley 446 de 1998.
4 Artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

«[…] Artículo 2º. Asuntos susceptibles de conciliación

extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán
conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas
privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos
del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de
carácter particular y contenido económico de los cuales pueda
conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de
las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]»

En este contexto, resulta evidente que en aquellos casos en los que se pone en
conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, entre
otros, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y
aquél no se enmarca dentro de las excepciones previstas en las normas
anteriormente transcritas, será necesario agotar, previo a la presentación de la
demanda, la conciliación extrajudicial.

En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, visto el contenido de las

pretensiones de la demanda se advierte que la parte actora pretende, en primer
lugar, “Que se anule parcialmente la Resolución No 208 del 7 de julio de 2011 y la
Resolución No 288 del 15 de septiembre de 2011, ambas expedidas por el
Tribunal Disciplinario de la Junta Central de Contadores, mediante las cuales se
fijo (sic) la sanción de suspensión de la inscripción profesional del señor LUIS
EMILIO SILVA ESCOBAR por el termino de 6 meses” y a título de
restablecimiento, “Que como consecuencia de la declaración anterior, se
restablezca en su derecho al señor LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR a ejercer
libremente la profesión de contador y por ende se elimine de los antecedes
disciplinarios la sanción impuesta por la Junta Central de Contadores”.

En virtud de lo anterior, mediante auto de 26 de junio de 2012 se admitió la

demanda presentada para ser conocida en única instancia por la Sección Primera
del Consejo de Estado, de conformidad con lo reglado en el numeral 2º del artículo
128 del C.C.A, que dispone que, el Consejo de Estado conocerá privativamente y
en única instancia de los siguientes procesos: “2. De los de nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se
controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional,
con excepción de los de carácter laboral…”; decisión notificada y contra la cual las
partes no hicieron reparo alguno en su oportunidad procesal. En consecuencia, el
proceso ha sido tramitado como una acción de nulidad y restablecimiento del
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

derecho sin cuantía y en virtud de ello, el proceso versó sobre un conflicto de

contenido particular, pero sin contenido económico, por lo que no resultaba
procedente el trámite de la conciliación.

Si bien la Sala Unitaria ha adoptado una posición distinta para estos casos,
teniendo en cuenta que puede existir un perjuicio económico como consecuencia
de la suspensión en el ejercicio de la profesión, no es del caso adoptar tal postura
para el proceso que ahora se conoce, pues no era la que estaba vigente al
momento de presentarse la demanda.

Conforme lo anterior, se declarará no próspera la excepción propuesta respecto

de la falta de agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para
instaurar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

4.4. ANALISIS DEL CASO CONCRETO

4.4.1. De los hechos debatidos en el proceso

i) Es un hecho incontrovertido en el proceso que el contador público Luis Emilio

Silva Escobar prestó sus servicios profesionales como revisor fiscal a la empresa
Trendix E.U.; si bien la parte actora adujo que no se aportó prueba alguna del
contrato laboral o de servicios de vinculación entre él y la empresa, no menos
cierto resulta que quedó así establecido en lo manifestado por el actor durante la
investigación disciplinaria y según consta en la inscripción hecha ante la
respectiva Cámara de Comercio5.

ii) En el mismo sentido se puede establecer que Luis Emilio Silva Escobar prestó
sus servicios profesionales como revisor fiscal de la sociedad Trendix E.U. desde
el 7 de febrero de 2007 y hasta agosto de 2008, según se desprende del citado
certificado de la Cámara de Comercio, lo indicado en la Resolución nro. 208 de 7
de julio de 2011 y sin que ello sea objeto de controversia por las partes 6.

5
Véase la diligencia de versión libre (folios 35 y 36, cuaderno de los antecedentes
administrativos - Anexo 1), y el certificado especial, histórico de revisor fiscal 2007 al
2009, de la Cámara de Comercio (folios 150 y 151, cuaderno de los antecedentes
administrativos - Anexo 1), respectivamente.
6 Sin perjuicio de lo anterior, establece el artículo 164 del Código de Comercio que “…Las personas
inscritas en la cámara de comercio del domicilio social como representantes de una sociedad, así
como sus revisores fiscales, conservarán tal carácter para todos los efectos legales, mientras no se
cancele dicha inscripción mediante el registro de un nuevo nombramiento o elección (…) La simple
confirmación o reelección de las personas ya inscritas no requerirá nueva inscripción…”. En la
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

iii) Concuerdan las partes en que el revisor fiscal, Luis Emilio Silva Escobar, no
presentó informes relacionados con la contabilidad y los libros oficiales al
representante legal de la sociedad Trendix E.U; así como que tampoco realizó
arqueos a la contabilidad de la sociedad respecto del pago de las obligaciones
tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006.

Sin perjuicio de lo anterior, será objeto de controversia en el proceso, bajo la

causal de falsa motivación, si las omisiones antes señaladas eran atribuibles al
actor como incumplimiento de sus deberes profesionales, pues, por una parte, se
discute que los referidos informes no le fueron exigidos por el representante legal
de la empresa, quien conocía del atraso de la contabilidad, y por otra parte, el
cargo por la omisión de realizar arqueos a la contabilidad de la sociedad que
permitiera verificar el estado de la presentación y el pago de las obligaciones
tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006, es una situación que, en
términos del demandante, no se configuró, toda vez que el señor LUIS EMILIO
SILVA no era el revisor fiscal de la sociedad TRENDIX E.U. para esos años.

4.4.2. De los cargos formulados

Ha señalado esta Corporación7 que «el artículo 84 del Código Contencioso

Administrativo como causales de nulidad de los actos administrativos, contempla
los vicios formales: de infracción de las normas en las que deben fundarse,
expedición por funcionario u organismo incompetente y expedición irregular y
como vicios materiales: su emisión con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, falsa motivación, o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que lo profirió.

La peculiaridad de los vicios materiales, a diferencia de los vicios formales, se

centra en que no surgen de la mera confrontación con el ordenamiento, sino que
nacen de la comprobación de circunstancias de hecho, es decir, de los
comportamientos concretos de la administración; por manera que la falsa
motivación se traduce en aquel error de hecho o de derecho que en determinado
momento puede afectar la legalidad del acto»

inscripción hecha ante la respectiva Cámara de Comercio, aportada en los antecedentes

administrativos, se observa que fue nombrado el actor como revisor fiscal el 7 de febrero de 2007 y
el 13 de enero de 2009, remplazado por el Héctor Manuel Vargas Rojas.
7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA -
SUBSECCION A. Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN. Sentencia de veintiséis
(26) de septiembre de dos mil doce (2012). Radicación: 19001-23-31-000-2001-01047-01(0407-10). Actor:
Jose Antonio Salinas Gonzalez
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

De los hechos y del concepto de la violación invocados en la demanda, la Sala

puede identificar como causales de nulidad de los actos acusados, tanto la
infracción a las normas en que debieron fundarse los mismos, la expedición
irregular, como el de falsa y falta de motivación; en virtud de lo anterior, para
desarrollar la solución al caso concreto la Sala analizará en primer lugar los
argumentos que denominó el actor como errores de fondo asociados a la
motivación de los actos demandados, por involucrar problemas de hecho, para
posteriormente, de ser el caso, desarrollar los argumentos relativos a las causales
de nulidad por infracción a la norma superior en que debieron fundarse los actos, y
de expedición irregular del acto.

4.4.2.1. La causal de falsa y falta de motivación

Ha sido criterio de esta Sección en relación con la causal de falsa motivación que:
«[…] 3.4.2.2. La validez del acto administrativo también depende de
que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y
tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el
mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos
de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición
del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones
tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.

Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la

correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como
motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del
caso.

El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación

fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho
y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en
las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones
y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto.

Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y

otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que
atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la
segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la
omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo
los motivos del mismo. La falsa motivación plantea para el juzgador
un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como
son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con
miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de
correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia
jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera
resulta demostrada. De otro lado, la falta de motivación le significa
un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo

dicho es suficiente como para tenerse como motivación [...]» 8.

4.4.2.2. Revisado el contenido de los actos acusados se tiene que el análisis

probatorio y las consideraciones de la Resolución nro. 208 de 2011 se orientaron a
decidir la situación ético disciplinaria de los contadores Rodrigo Antonio Galindo y
Luis Emilio Silva Escobar; para ello consideró, en relación con el profesional
Galindo Laguna, en su calidad de contador de la empresa, que “se apropió de
dineros destinados a los pagos de obligaciones tributarias del ente societario,
situación que se llevó a cabo desde octubre de 2007 hasta julio de 2008, situación
que generó una serie de erogaciones injustificadas a la sociedad”; mientras que
respecto al hoy actor, Luis Emilio Silva Escobar, en su condición de revisor fiscal,
se adujo que: a.) omitió realizar arqueos a la contabilidad de la sociedad que
permitieran verificar el estado de la presentación y pago de las obligaciones
tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006, y b.) omitió presentar
informes al representante legal de la sociedad relacionados con el atraso de la
contabilidad y de los libros oficiales.

Como consecuencia de tales omisiones, en el acto acusado, se derivó un actuar

negligente de la parte actora quien incumplió de manera injustificada con sus
deberes profesionales9, dadas las irregularidades que estaban ocurriendo en la
empresa TRENDIX EU, las cuales se habrían podido detectar al realizar los
correspondientes arqueos y la revisión detallada de los soportes y comprobantes
de pago de dichas obligaciones o en su defecto impartiendo las correspondientes
recomendaciones al respecto; y afirmó que de haberse ejecutado, seguramente se
habría impedido, o por lo menos el daño sería mínimo o no se habría presentado,
razón por la cual también le cabe responsabilidad en los perjuicios ocasionados a
la empresa y merecedor de sanción disciplinaria.

8 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ. Sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil
dieciocho (2018). Radicación número: 11001 0324 000 2008 00388 00, acumulado 11001 0324 000 2008
00173 000. Actor: Luis Fernando Jaramillo Duque y otro. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales – DIAN. Referencia: NULIDAD.
9 El anterior criterio se funda en el entendido que la sanción impuesta se fundamentó por la
infracción a los numerales 1, 4, 6 y 10 del artículo 37 de la Ley 43 de 1990, normas de textura
abierta referidas a los principios básicos de la ética profesional, como son: la integridad,
responsabilidad, observancia de las disposiciones normativas y conducta ética, así como en el
artículo 45 de la misma ley, que establece que, el contador público no expondrá al usuario de sus
servicios a riesgos injustificados.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

4.4.2.3. Ahora bien, es clara y consistente la resolución acusada al señalar que

operó de manera parcial el fenómeno de la caducidad o pérdida de la facultad
sancionatoria por parte de la Junta Central de Contadores, en los siguientes
términos: «los hechos que dan origen a la presente investigación comenzaron a
producirse desde el mes de octubre de 2007 tanto para el Contador GALINDO
LAGUNA como para el Revisor Fiscal SILVA ESCOBAR, razón por la cual para
ambas personas y situaciones este Tribunal no tomará en cuenta los hechos
ocurridos hasta el 31 de diciembre de 2007»; ello supone que sólo resultaba
factible imputar cargos, por las omisiones señaladas, para el periodo comprendido
entre el 1º de enero de 2008 y el mes de julio de 2008.

En relación con este último periodo, y teniendo en cuenta que la primera conducta
que generó la sanción disciplinaria fue “la omisión de realizar arqueos a la
contabilidad de la sociedad que permitieran verificar el estado de la presentación y
pago de las obligaciones tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006”,
debe indicarse que dicha conducta omisiva se encuentra cobijada por la caducidad
a la que hizo referencia la propia entidad demandada en la Resolución nro. 208 de
2011, en la medida que habiéndose declarado la caducidad hasta el 31 de
diciembre de 2007, no resulta explicable cómo sería exigible a la parte actora, en
su calidad de revisor fiscal, que mantuviera el deber de realizar arqueos del pago
de las obligaciones tributarias correspondientes a los años 2005 y 2006, máxime
cuando para la fecha de presentación y pago de dichas obligaciones la parte
actora no se había vinculado con la empresa; razón por la cual otro revisor fiscal, y
no el actor, sería el llamado a ejercer la vigilancia fiscal en la empresa respecto de
dichas anualidades.

En relación con la segunda conducta omisiva, esto es, la de no presentar informes

al representante legal de la empresa relacionados con el atraso de la contabilidad
y de los libros oficiales, situación que perduró desde su ingreso en el mes de
febrero de 2007 hasta el mes de julio de 2008, la Sala destaca que, en los mismos
términos antes expuestos, la conducta omisiva comprendida entre el mes de
febrero de 2007 y el 31 de diciembre de 2007 se encuentra caducada, por lo que
los cargos expuestos se analizarán únicamente para el periodo comprendido entre
el 1º de enero de 2008 y el mes de julio de 2008.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

Parte la Sala por señalar como un hecho probado y no discutido, que el revisor
fiscal no presentó informes al representante legal de la sociedad relacionados con
el atraso de la contabilidad y de los libros oficiales. Se cuestiona por el contrario si
ello constituye una omisión negligente que permita configurar el incumplimiento a
los deberes éticos de la profesión.

En el acto acusado, sobre este particular, derivó un actuar negligente frente al

deber de hacer una revisión permanente de la contabilidad de la empresa y de
cuidado de su patrimonio exigible al revisor fiscal, fundado en tres razones; la
primera, lo afirmado por el representante legal de la empresa, quien indicó que
solicitaba constantemente informes de gestión que no se presentaron; en segundo
lugar, lo que denominó como desconocimiento de las funciones de revisoría fiscal
apoyado en unos objetivos aceptados por la doctrina; y en tercer lugar, según lo
aceptado en la diligencia de descargos por el propio señor LUIS EMILIO SILVA
ESCOBAR, según la cual, cuando solicitaba información no le era entregada y fue
asaltado en su buena fe, hecho que por sí mismo denota un total desconocimiento
de las funciones de la revisoría fiscal.

Hecha una revisión de los antecedentes administrativos allegados y de las

pruebas del proceso, la Sala encuentra frente al primer argumento, que lo dicho
por el representante legal de la empresa, quien interpone la queja disciplinaria, no
tiene suficiente respaldo probatorio, como quiera que, si bien afirmó que solicitaba
constantemente informes de gestión, no existe prueba de su dicho como lo acusa
la parte actora; por lo tanto, siendo cuestionado en el proceso judicial este
fundamento de la decisión sancionatoria, el mismo se limita a una declaración que
no tiene la entidad suficiente para dar por probado el actuar negligente respecto a
la presentación de informes del año 2008, pues, se reitera, lo anterior al periodo
comprendido entre el 1º de enero de 2008 y el mes de julio de 2008, caducó.

Situación contraria ocurre en relación con el desconocimiento de los objetivos que

la doctrina ha establecido a la revisoría fiscal y la declaración del propio
sancionado quien acepta que la información solicitada no le era entregada,
desconociendo así las funciones que le corresponden como revisor fiscal, lo que
lleva a la Sala a establecer cuál es la injerencia que tuvo dicha negligencia en el
daño invocado.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

Revisados los antecedentes administrativos, se observa que en el curso de la

actuación administrativa disciplinaria se estimaron los perjuicios ocasionados por
la conducta de los contadores objeto de investigación en ciento cincuenta millones
($150.000.000) de pesos, como lo afirmó el representante legal en la queja 10, de
los cuales ochenta millones ($80.000.000) de pesos corresponden al dinero para
cancelación de impuestos no pagados; ratificado en la queja disciplinaria 11 y lo
relatado por la declarante Mónica Esperanza Pedraza López12.

En su argumentación, la parte actora afirmó que el perjuicio derivó con

exclusividad del actuar del contador Rodrigo Galindo, quien infringió el
ordenamiento jurídico, y no de él, quien fue engañado como se acreditó en el
documento de 26 de agosto de 200813; no obstante, en dicho documento se
estableció tan solo el compromiso del contador Rodrigo Galindo con la empresa
de devolver y quedar a paz y salvo con todos los pagos y dineros recibidos por
conceptos de impuestos, sin que nada se diga en relación con el revisor fiscal.

Por el contrario, lo que se denota es que la manifestación de que no le fueron

entregados los documentos y soportes solicitados al contador, no constituye
eximente de su responsabilidad, pues precisamente, por tratarse de funciones
legalmente establecidas a las que no se le han definido un término para su
realización y sin que en el caso particular se hayan fijado plazos o condiciones
para el ejercicio de la revisoría fiscal, ha de entenderse que las mismas son de
carácter permanente durante el periodo de vinculación de dicho profesional y
mientras dura la prestación de sus servicios; así, el revisor fiscal, de conformidad
con los artículos 207 del Código de Comercio y 8 de la Ley 43 de 1990, debió dar
oportuna cuenta de las irregularidades que ocurrían en el funcionamiento de la
sociedad y en el desarrollo de sus negocios; practicar las inspecciones y solicitar
los informes que sean necesarios para establecer un control permanente sobre los
valores sociales; observar las normas de ética profesional y actuar con sujeción a
las normas de auditoría generalmente aceptadas hasta la fecha de terminación de
su vínculo con la empresa Trendix E.U., esto es, desde el 1º de enero y hasta el
mes de agosto de 200814.

10 Folios 1 a 2, Cuaderno de antecedentes administrativos.

11 Folios 30 a 36, ibídem
12 Folios 46 a 48, ibídem
13 Folio 9, ibídem
14
Por otra parte, el acto acusado indicó que no tomaría en cuenta los hechos ocurridos hasta el 31
de diciembre de 2007, por lo cual, operaba parcialmente la caducidad.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

4.4.2.4.- En relación con el argumento de la caducidad, según el criterio antes

expuesto, y como quiera que la Resolución nro. 208 de 7 de julio de 2011, que
impuso la sanción de suspensión por 6 meses a LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR,
se notificó personalmente el día 12 de julio de 2011, la misma se efectuó dentro de
los 3 años establecidos por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo y
no operó el fenómeno de la caducidad, pues como ha quedado dicho su retiro se
produjo en el mes de agosto del año 2008.

4.4.2.5.- Con el fin de establecer si el actuar del revisor fiscal comportó un daño a
la empresa por negligencia, se tiene dentro de los antecedentes administrativos el
informe fechado 15 de diciembre de 2008 por ASCOFITRI E.U. al director general
de Trendix E.U.15, donde se señaló que, según extractos de la DIAN, con relación
a la retención en la fuente éstos habían sido presentados y no pagados para los
periodos de octubre, noviembre y diciembre de 2007; del 2008 enero, febrero,
marzo, abril, mayo, junio por un valor de $42.357.000 de pesos; mientras que los
$51.184.000 de pesos restantes corresponden a lo que se perdió en las
declaraciones de renta de los años 2005 y 2007, en los siguientes términos:

«[…] 1. ASPECTO TRIBUTARIO:

Con relación a los periodos de Retención en la fuente encontrados

según extracto de la DIAN que habían sido presentados y no
pagados, a la fecha de hoy ya fueron cancelados dichos periodos
eran octubre, noviembre y diciembre de 2007, del 2008 enero,
febrero, marzo, abril , mayo y junio, el periodo julio/08 también se le
entregó la plata al señor que llevaba la contabilidad don RODRIGO
GALINDO LAGUNA y el no presentó la declaración ni pagó dicha
Retención, en conclusión se canceló por retención la suma de
$40.155.000 y por intereses por mora $ 8.394.000 y sanciones
$433.000 (periodo Julio/08 ) para un total pagado de $48.982.000.
algo que debemos tener en cuentas es que según la DIAN las
declaraciones de Retefuente se deben presentar con pago de lo
contrario se dan por no presentadas. Con respecto al análisis de las
declaraciones de Renta presentadas le informo que la de 2005 tenia
un saldo a favor de $35.296.000 valor que no fue descontado en la
del 2006 por una supuesta compensación o devolución que se
solicitó y no fue aprobada por la DIAN, la del 2007 se presentó
Extemporánea y se pagó sanción por extemporaneidad $7.061.000;
este hecho de presentar fuera del plazo establecido nos generó el
perder el beneficio de auditoria y que quedara la declaración en
firme antes de los 2 años (bien podía haber sido en 6 meses), en
conclusión con respecto a la renta se perdió en estas dos

15 Folio 49, ibídem

 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

declaraciones $42.357.000. en nuestra opinión fuera de la plata que

le dieron al contador anterior para pagar los impuestos de retefuente
e IVA creemos deberían cobrarle adicional por retefuente
$8.827.0C0 (intereses por mora y sanción) y $42.357.000 (lo que se
perdió en las declaraciones de renta 2005 y 2007) para un total por
estos dos conceptos de $51.184.000. Es importante aclarar que las
declaraciones de retefuente, IVA , industria y comercio, reteica de
septiembre a la fecha fueron presentadas y las que salían con saldo
a pagar fueron canceladas, también se presentó la información
exógena distrital del año 2007, aclarando que el anterior contador no
elaboró esta información ni tenia listo lo que había que presentar
porque no estaba actualizado en el tema de información exógena
distrital, en los años anteriores tampoco presentó dicha información
[…]»

4.4.2.6. Finalmente, en relación con la falta de proporcionalidad en la sanción

impuesta, de suspensión de la inscripción profesional por el término de seis (06)
meses al Contador Público LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR, la Sala considera:

Las sanciones a imponer a los contadores públicos, por la Junta Central de

Contadores, están reguladas por la Ley 43 de 1990, en los siguientes preceptos16:

«[…] Artículo 23. De las sanciones. La Junta Central de

Contadores podrá imponer las siguientes sanciones:

1. Amonestaciones en el caso de fallas leves.

2. Multas sucesivas hasta de cinco salarios mínimos cada una.
3. Suspensión de la inscripción.
4. Cancelación de la inscripción.

Artículo 25. De la suspensión. Son causales de suspensión de la

inscripción de un Contador Público hasta el término de un (1) año,
las siguientes:

1. La enajenación mental, la embriaguez habitual u otro vicio o

incapacidad grave judicialmente declarado, que lo inhabilite
temporalmente para el correcto ejercicio de la profesión.
2. La violación manifiesta de las normas de ética profesional.
3. Actuar con manifiesto quebrantamiento de las normas de
auditoría generalmente aceptadas.
4. Desconocer flagrantemente las normas jurídicas vigentes sobre
la manera de ejercer la profesión.
5. Desconocer flagrantemente los principios de contabilidad
generalmente aceptados en Colombia como fuente de registro e
informaciones contables.
6. Incurrir en violación de la reserva comercial de los libros, papeles
e informaciones que hubiere conocido en el ejercicio de la
profesión.

16
La Corte Constitucional en sentencia C-530 de 2000 declaró exequible este numeral.
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

7. Reincidir por tercera vez en causales que den lugar a imposición

de multas.
8. Las demás que establezcan las leyes […]» (Subraya la Sala, el
texto tachado corresponde a los apartes declarados
inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-530 de
2000).

En relación con la proporcionalidad y la graduación de la sanción, esta

Corporación ha manifestado:

«[…] En relación con la aplicación de esta potestad sancionatoria la Sala

constata que si bien es cierto que el legislador estatuyó una competencia
discrecional en cabeza de la JCC al momento de dosificar el tiempo de
la suspensión, que puede ser hasta de un año, nada hay de excesivo en
la sanción impuesta a la demandante. No solo porque no le fue impuesta
la sanción máxima, y la decretada se encuentra dentro del rango
legalmente autorizado, sino porque su imposición fue resultado de haber
constatado la vulneración de las normas de la ética profesional (artículo
25.2), tanto como el desconocimiento de los principios de contabilidad
generalmente aceptados en Colombia como fuente de registros e
informaciones contables (artículo 25.5).

En efecto, de acuerdo con la motivación de la Resolución No. 008 de

2009 de la JCC, la sanción se fija como resultado de haberse acreditado
en el proceso que la señora ARCE VALENCIA no elaboró ningún
registro contable desde el 1 de enero hasta el 28 de julio de 2006, fecha
en la cual fue desvinculada de la compañía QUIMAQ.

Esta conducta fue calificada por la JCC como culposa en modalidad de

grave, por desconocer los principios de responsabilidad (art. 37.4) y de
observancia de las disposiciones normativas (art. 37.6) que deben regir
el ejercicio profesional contable, así como por vulnerar lo previsto por el
artículo 45 de la ley 43 de 1990, de acuerdo con el cual “[e]l Contador
Público no expondrá al usuario de sus servicios a riesgos injustificados”.

Visto lo anterior, y siendo claro para la Sala que el objeto del régimen
disciplinario establecido por la ley no es otro que asegurar el
cumplimiento estricto de las normas que rigen la profesión contable con
el fin de garantizar su ejercicio conforme a los más elevados niveles de
moralidad, legalidad y eficiencia, no observa exceso ni desproporción
alguna en la sanción impuesta; máxime cuando la demanda no efectúa
un análisis detallado ni aporta pruebas de la falta de proporcionalidad
aludida.

No se puede dejar de lado que, tal como lo prescribe el artículo 16 de la

ley 734 de 2002[17], “[l]a sanción disciplinaria tiene función preventiva y
correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines
previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se
deben observar en el ejercicio de la función pública”; precepto mutatis
mutandi aplicable al caso concreto en relación con la teleología de la

17
Sobre la posibilidad de integrar los vacíos normativos contenidos en la ley 43 de 1990 con lo
previsto en el CCA o en la legislación disciplinaria, véase la sentencia C-530 de 2000 de la Corte
Constitucional (FJ 13.3.4).
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

sanción. En este orden, a la luz de la gravedad de la falta realizada por

la demandante, encuentra la Sala que no se puede reprochar la falta de
consideración de eventuales atenuantes, ya que es visible que la
determinación administrativa se enmarca dentro de un ejercicio
ponderado y legítimo de la discrecionalidad conferida por la ley a la
autoridad disciplinaria, y que la punición impuesta, por guardar relación
adecuada con la gravedad de la omisión cometida, no puede tacharse
de desproporcionada, ni mucho menos como inadecuada para alcanzar
los fines que persigue […]»18.

En el mismo sentido, en el caso bajo estudio, la sanción impuesta se encuentra

dentro del parámetro establecido por la Ley, esto es, la suspensión de la
inscripción de un contador público hasta el término de un (1) año; igualmente no
observa exceso ni desproporción alguna en la sanción impuesta, máxime cuando
la demanda no efectúa un análisis detallado ni aporta pruebas de la falta de
proporcionalidad aludida, y en relación con la medida impuesta al contador de la
empresa, RODRIGO ANTONIO GALINDO LAGUNA, nótese que, pese a que
sobre uno de los fundamentos de la decisión operó la caducidad, la sanción
impuesta guarda una proporcionalidad con la gravedad de los hechos, en tanto al
demandante, en su condición de revisor fiscal, se le impone la suspensión de la
inscripción profesional por el término de seis (06) meses, mientras que al primero
la suspensión de la inscripción profesional por el término de un (01) año.

Así las cosas, no resultan prósperos los cargos formulados y se denegarán las
pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley,

F A LL A:

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda promovida por el señor LUIS

EMILIO SILVA ESCOBAR, en contra de las resoluciones nro. 208 de 7 de julio de
2011 y nro. 288 de 15 de septiembre de 2011, proferidas por la U.A.E. Junta
Central de Contadores, de conformidad con las razones esgrimidas en la parte
motiva del presente proveído.

18
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION
PRIMERA. Consejera ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Sentencia de tres (3) de
diciembre de dos mil quince (2015). Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00197-00
 Radicado: 11001 0324 000 2011 00472 00
Demandante: LUIS EMILIO SILVA ESCOBAR

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por
la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Consejera de Estado
Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado