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TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y
BUROCRACIA PÚBLICA
Profesor: Dr. J. Ignacio Criado

Doble Grado en Derecho y Ciencias Políticas

Universidad Autónoma de
Madrid
Curso 2015 - 2016
 Tema 1: Introducción General al Estudio de las Administraciones Públicas

Definiciones de Organización
1.- LA IMPORTANCIA DE LAS ORGANIZACIONES HOY (Y SIEMPRE)

Las organizaciones: un fenómeno histórico.

Las organizaciones son un fenómeno histórico y antiguo (Mayntz, 1996). Desde su nacimiento, la humanidad se ha estructurado
en torno a ellas. Max Weber fue el gran impulsor del estudio de las organizaciones clásicas. Las grandes organizaciones humanas han
perdurado, incluyendo las administraciones públicas. Sin embargo, a fines del siglo XIX el contacto de las personas con estas
organizaciones era mínimo, prácticamente inexistente. Esto ha cambiado a partir del siglo XX. Las organizaciones son, pues, a pesar
de tener ese componente histórico, un fenómeno muy actual.

Sin embargo, muy pocas organizaciones han perduraron en el tiempo, pero existe alguna excepción como la Iglesia, las
Universidades y las Administraciones públicas. A pesar de esto, en el entorno privado no existen tantas organizaciones que hayan
perdurado.

Las organizaciones: un fenómeno muy actual.

Según Mayntz (1996), la sociedad actual es una sociedad organizada. Esto es así porque cada vez se dejan más ámbitos de la vida
privada y pública en manos de organizaciones, que pueden ser tanto formales como informales. Se produce así una contraposición
entre las actividades informales y la formalización organizativa.

Las organizaciones están presentes en todas las actividades de la vida humana (ej. Google, Inditex, RTVE...), por lo que no existe
un registro único donde poder ubicar todas las organizaciones. De esta forma, las organizaciones se presentan como un fenómeno
ubicuo (presentes) y cuantitativamente extenso. Están presentes en nuestra vida diaria, especialmente en las sociedades
contemporáneas, y son actores principales en la mayoría de los órdenes de nuestra vida (social, cultural, político, jurídico, etc).

2.- DEFINICIONES DE ORGANIZACIÓN (EXAMEN)

No existe una definición de organización única y universal indiscutible. Sin embargo, se pueden clasificar y definir en función de
determinados parámetros.

1. Definición por fines y objetivos ​→​ ​Organización como estructura determinada por otras organizaciones del contexto. Es la
vía más básica de entendimiento de las organizaciones.

Implica considerar a la organización como una unidad social con unos objetivos específicos. Es decir, son estructuras creadas para
alcanzar unos objetivos que sus miembros no podrían conseguir aisladamente con el mismo nivel de eficiencia si no actuaran dentro
de ella. Por tanto, los fines y objetivos justifican la existencia de las organizaciones. Rige el principio de eficiencia organizativa, es
decir, conseguir el mayor número de objetivos con el menor coste posible. (Ej. RTVE).

Sin embargo, este enfoque es criticado porque presenta una serie de problemas derivados de la dependencia de la coalición
dominante y ambigüedad de sus fines (finalmente cualquier organización depende de quien tenga al mando). Definir exclusivamente
la organización en función de sus fines nos hace perder parte de lo que sucede en las organizaciones puesto que suelen existir
distintos grupos de personas que pueden tener diferentes objetivos.

2. Definición por el entorno ​→​ ​Organización como proceso de estructuración de comportamientos individuales.

Entorno es todo aquello que está más allá de los límites formales de la organización y con lo que ésta interacciona. Desde este punto
de vista, una organización se define como una estructura determinada por otras organizaciones del contexto. Es decir, las
organizaciones en su configuración interna y comportamiento se ven influidas por otros actores y/o organizaciones, que forman parte
de su contexto y con las que van a desarrollar determinados tipos de relaciones de intercambio.
Lo interesante es cómo las organizaciones interactúan con ese entorno y su capacidad de anticipación de los efectos del mismo para
actuar, en consecuencia, de manera estratégica.

La principal crítica que recibe esta definición es el alejamiento del entorno organizativo que se produce al darle tanta importancia a lo
que sucede en el propio entorno.

3. Definición por las interacciones entre individuos ​→​ ​Se concibe la organización como un proceso de estructuración de
comportamientos individuales dentro de las organizaciones.

Las personas que componen las organizaciones tienen un papel crucial. Las organizaciones se definen por la interacción entre sus
miembros y por la capacidad de las personas de alinear sus comportamientos de acuerdo con las necesidades organizativas. Lo
importante es identificar cuáles son los distintos tipos de comportamientos individuales y, a partir de ello, establecer instrumentos
que permitan compatibilizar la necesidad de éstos con lo que requiere la organización, para incrementar así su eficacia y lograr un
mayor rendimiento.

Tiene un enfoque racional y economicista. La crítica a este enfoque consiste en que parece que dentro de estas organizaciones hay
una ausencia total de conflicto, que siempre se puede integrar un comportamiento individual en el seno de la organización, cuando
varios autores consideran que el conflicto es inherente a la organización misma. Tampoco se tienen en cuenta otros aspectos como el
entorno.

4. Definición por los procesos decisionales ​→​ ​Tiene un carácter también de microanálisis. La organización se entiende como
espacio donde se adoptan decisiones. ¿Cuáles son las decisiones que tienen que adoptar?

Desde este enfoque lo que se pone de manifiesto es que los individuos aisladamente tenemos limitaciones cognoscitivas, limitaciones
para procesar información y, por tanto, es la organización la que trata de superar y neutralizar esas limitaciones. La crítica se basa en
la existencia de interacciones y de mecanismos informales en los procesos decisionales, que dan lugar a problemas para
operacionalizar las decisiones, a las que además se les atribuye una racionalidad limitada.

3.- EL ESTUDIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN.

La Teoría de la organización en las Ciencias Sociales.

La Teoría de la organización es una ciencia social de segunda generación. Tiene una naturaleza interdisciplinar, ya que se
encuentra vinculada con múltiples ramas, tales como la Economía/Empresa, la Psicología, la Sociología, la Ciencia Política y de la
Administración.

Es a partir del siglo XX cuando se empieza a plantear un corpus teórico de esta materia, como consecuencia de los efectos del
comienzo de la Revolución Industrial y de las primeras cadenas de producción en masa. Sobre todo tiene lugar en Estados Unidos,
donde aparecen los primeros autores. Estos enfoques comienzan a trasladarse a Europa, donde Max Weber realiza las primeras
aproximaciones al concepto de burocracia, tanto la pública como la privada (entendidas como las grandes corporaciones
contemporáneas capitalistas).

En España este tipo de estudios es muy reciente. Hasta los años 80 no se comienzan a publicar estudios independizados de la
materia, tratando de estudiar la Administración pública al margen de la perspectiva jurídica. Otra perspectiva interesante es el
análisis de políticas públicas, es decir, el estudio del producto que ofrece la Administración.

Administración Pública como Teoría organizativa del sector público.

Cuestiones sobre la Teoría de la organización y de administraciones públicas.

Los problemas que tiene esta disciplina provienen de:

- La identificación con las organizaciones privadas. muchos de esos autores hacían sus planteamientos hacia las
organizaciones privadas. nosotros siempre públicas.
 - Aplicabilidad, puesto que no se pide un análisis de la situación, sino soluciones. En ocasiones nos encontramos con que se
nos piden respuestas concretas a algo práctico, debe darse el paso del plano teórico al caso particular.

El impacto del análisis organizativo en el ámbito público tiene que ver con los estudios aplicados en el sector público. No se pide
un análisis de la situación, sino soluciones a la misma, pasando así del plano teórico a centrarnos en los casos particulares.

La Administración Pública en España (Ballart y Ramió, 2000:33-4).

● Baena del Alcázar (1985, Curso de Ciencia de la Administración). Primeros manuales sobre Administración Pública.
● Adopción de los estudios sobre políticas públicas (​public policy)​ con Subirats (1989, Análisis de Políticas Públicas y Eficacia
Administrativa).
● Estudios sobre modernización administrativa, organización y gestión pública (más reciente, variada y plural).
Diferencias Entre las Organizaciones Públicas y Privadas
1.- ENTRE LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN PRIVADA.

Existen ​tres grandes posiciones – ​dos de ellas extremas y una intermedia ​– ​sobre la gestión de las organizaciones públicas y
privadas (Gunn, 1996):

1. Una de las posiciones extremas es la idea de que ​la gestión pública es única ​→ ​La gestión pública y la gestión privada se
parecen en los aspectos poco importantes. ​Es extrema en el sentido de que, efectivamente, se considera que lo público es
diferente y tiene una singularidad total respecto de lo privado, por lo que requiere un tratamiento singular.
2. Otra posición extrema es la que dice que ​la gestión pública es un término genérico ​→ ​La gestión pública es una forma
poco eficiente de gestión empresarial​. ​Esta es la postura que se sostiene desde el punto de vista de algunas escuelas de
negocios privados, desde enfoques empresariales, que plantean que la mejor gestión pública es la que no existe, pues
desde el sector privado se pueden gestionar adecuadamente todas las relaciones sociales y económicas. Está muy presente
en el ámbito de las escuelas de negocios, empresas, etc que plantean que no es necesaria la administración pública.
3. La posición intermedia dentro de esos dos extremos se resume en que ​la gestión pública representa un paradigma
integrador ​→ ​Existe convergencia entre la gestión pública y la empresarial​. Trata de buscar un punto de encuentro entre
la total independencia de las administraciones públicas y el sometimiento de éstas a una gestión totalmente privada: las
organizaciones públicas y las privadas en algunos aspectos se tocan y pueden compartir experiencias, prácticas, ideas y, en
su caso, incluso personas. Por esta vía se plantea que las organizaciones públicas tienen una singularidad respecto de las
organizaciones privadas, pero que dentro de ellas se pueden incorporar cosas de la gestión privada, y a la inversa, es decir,
que dentro de las organizaciones privadas, se pueden incorporar cosas de la gestión pública. Un ámbito donde las
administraciones públicas pueden, claramente, enseñar mucho a las privadas es el ámbito de la responsabilidad social
corporativa. Se plantea que la gestión pública esta orientada a unos determinados ámbitos de acción social mientras que la
privada tiene que tener un mayor foco en otros espacios de desarrollo económico y social. Aun así, se dice que hay cierta
convergencia entre la gestión pública y privada.

El objetivo hacia el que se encaminan las empresas privadas es la obtención de un beneficio económico. En cambio, en el sector
público, además del beneficio económico, se incorporan otros conceptos como la equidad, el valor público y el valor social,
conceptos que van más allá de lo puramente económico o que se plantean lo económico no en el corto plazo (no en relación al coste
– beneficio) como en las empresas privadas, sino en el medio y largo plazo.

-CONVERGENCIA ENTRE GESTIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN ASPECTOS CLAVE (Hughes, 1996)

Dentro de esa convergencia, hay tres puntos clave, tres cosas que tienen en común la pública y la privada: ​definir claramente
una estrategia (cuál es nuestro punto, nuestro horizonte, hacia dónde queremos llevar nuestra organización), ​gestionar los actores
externos ​(cómo gestionamos nuestra organización hacia el exterior, proyectar la imagen y lo que se hace en la organización,
gestionar la interacción), ​gestionar los actores internos ​(cualquier organización está compuesta por personas. Tenemos que
desarrollar acciones que nos permitan una correcta gestión del trabajo de las personas que trabajan en esa organización)

2.- SINGULARIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

¿Cuál es la singularidad de las administraciones públicas? ¿Qué elementos diferenciales tiene una organización pública frente a
una organización privada? Desde la perspectiva de cada autor, se pueden plantear muchos ​elementos diferenciales​, sin embargo,
hay seis aspectos que se podrían considerar los más importantes:

1. Titularidad formal del poder político ​→ ​Las administraciones públicas son un tipo de organización que está caracterizada
por la titularidad formal del poder político, se encargan del mantenimiento del orden social y, en consecuencia, mantienen la
integración social. Según Webber, el Estado es un territorio donde se ejerce el monopolio de la coacción física legítima a la
que todos aceptamos someternos, de modo que, si alguien comete un delito o hace algo contrario a derecho, se le puede
privar de su libertad o se le puede imponer una sanción. Ese monopolio de la violencia física legítima es lo que caracteriza a
las organizaciones públicas que inducen y tienen una relación directa con la legitimidad de todo el sistema político, de todo
el poder político. Tener buenas administraciones públicas favorece tener un buen sistema político. El buen o mal
funcionamiento de las administraciones públicas limita o induce la legitimidad de todo el sistema. Power point: monopolio
legítimo de la violencia física e inducción de legitimidad al sistema político.
2. Interdependencia entre política y administración ​→ ​Wilson (Presidente de EEUU, 1887) fue uno de los promotores de esta
 ciencia de la administración pública que planteaba que la política y la administración eran dos mundos separados. Donde se
toman las decisiones y donde se ejecutan son espacios separados: por un lado estaba la política entendida como decisión y,
por otro lado estaba la administración entendida como ejecución. Desde esta perspectiva, efectivamente, los políticos son
los que deciden y los funcionarios son los que simplemente ejecutan. Esta tesis se ha puesto en cuestión por diversos
autores planteando que la decisión y la ejecución son dos esferas inseparables y esto es un elemento diferencial del sector
público. Esto, en principio, desde un punto de vista teórico tiene sentido, pues los políticos son los que eligen los ciudadanos
y son los que tienen legitimidad democrática para tomar decisiones y luego son los funcionarios, los técnicos especializados
en las diferentes políticas, los que ejecutan esas decisiones. El problema es que, en la realidad, no es tan sencillo ni evidente
porque en el sector público hay una interacción estrecha entre el ámbito político y el ámbito administrativo, pues en la
administración hay un grupo de personas que tienen un puesto de por vida y, por ello, también quieren participar en el
proceso de la toma de decisiones.

Esto ocurre sobre todo en el ámbito público porque hay mayor interacción entre la decisión y la ejecución que en el ámbito privado
donde no hay esa relación tan estrecha entre los que deciden y los que ejecutan y hay una mayor separación entre las dos esferas.
3. Extensión y fragmentación ​→ ​La extensión del sector público es mucho más amplia que la de las empresas privadas. La
extensión del fenómeno organizativo público ​es enorme y esto genera dificultades debido a la ​diversidad funcional ​que
tiene el sector público. Nuestras administraciones tiene que estar sujetas a un marco normativo homogéneo. El Derecho
Administrativo impone una serie de limitaciones a la hora de gestionar las diferentes organizaciones que hacen que se
gestionen de forma parecida, lo que supone un problema porque cuando vamos a casos concretos, si utilizamos los mismo
mecanismos de gestión puede haber conflictos: no puede ser igual la gestión de un colegio público que la gestión del
Ministerio de Agricultura, por ejemplo.
4. Recursos financieros disponibles ​→ ​En el ámbito de la empresa privada si no se vende una determinada cantidad de
productos o servicios, no se tiene dinero suficiente para pagar a los empleados ni generar más producción, por lo que hay
una relación muy estrecha y directa entre los beneficios y la financiación: si hay beneficios hay financiación. En el sector
público no hay una relación directa e inmediata entre la dirección de la Administración, su actividad, y sus recursos
financieros porque se financia con impuestos públicos. No hay relación tan directa entre lo que hacemos y nuestros
recursos. Esto tiene sus complicaciones, pues la limitación de los recursos y la dependencia de las aportaciones ciudadanas
lleva a las administraciones a competir entre ellas en el mercado político – administrativo y, también, a una mayor
responsabilidad en el gasto.
5. Límites de la política y gestión del personal ​→ ​La rigidez normativa en los procesos selectivos de personal caracteriza a las
administraciones públicas, en España este proceso se realiza mediante oposiciones. El hecho de que en el sector público se
entre por un examen de acceso, ligado a que se tiene un puesto vitalicio, tiene consecuencias directas sobre la gestión del
día a día del personal, pues hay dificultad para cambiar las pautas de actuación del personal dentro de la administración. Las
administraciones tienen herramientas para evitar situaciones extremas y, lógicamente, están ligadas a esa especial
normativa de regulación del sector público. Nuestro sistema es muy garantista y esto implica dificultades.
6. Objetivos y fines públicos ​→ ​Existen dificultades para establecer los objetivos de la acción pública porque sus objetivos son
más diversos, más ambiguos, más extensos y porque, efectivamente, hay en la actualidad un interés general fragmentado
(hay una pluralidad de intereses en las sociedades contemporáneas) que es lo que tiene que enfrentar en su día a día la
administración pública. En cambio, en el ámbito de la empresa privada es más fácil segmentar el objetivo, pues hay un
producto o un servicio que lo permite. Hay mayor dificultad a la hora de establecer objetivos en la gestión pública porque
nuestro público objetivo es el conjunto de la ciudadanía que son todas las personas (y como esto es tan amplio, cada
persona puede querer distintos fines públicos, así hay puede haber intereses enfrentados) y esto es algo que no sucede de la
misma forma en la empresa privada donde siempre hay un único objetivo mucho más focalizado en general

3.- JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA. ​(Posible pregunta del examen final)

Tradicionalmente la justificación de la ​intervención pública ​en la economía se atribuye a los ​fallos de mercado​, es decir, hay
situaciones en las que el sector privado no es capaz de dar respuestas a las necesidades sociales, por lo que tiene que intervenir el
sector público. Desde la economía se ha tratado de justificar que los mercados (la asignación privada de bienes y servicios) tiene a
veces algunas disfunciones o problemas que llevan a que sea más adecuado que las administraciones públicas intervengan. Las
administraciones públicas actúan como actores cooperativos. La justificación de la administración pública se da cuando se den estos
puntos y cuando el coste no sea mayor de los costes derivados de las administraciones privadas:

1. Existencia de bienes públicos puros ​→ ​Hay determinados bienes que no son provistos por el mercado si no existen
determinados incentivos. Las características de estos bienes es que la oferta es conjunta e indivisible, pues es difícil y, a
 veces, imposible excluir a los individuos del disfrute de este tipo de bienes; el incentivo económico para su provisión
privada es casi nulo. Los bienes públicos puros son, por ejemplo, la defensa nacional, la protección de la salubridad del
agua, la protección de la calidad del aire…
2. Identificación de externalidades ​→ ​Son consecuencias económicas (generadas por un agente económico) no queridas ni
pactadas por los agentes sociales sobre los que recaen. Pueden ser de dos tipos: negativas (dificultades para el acceso de
las mujeres al trabajo derivadas de la ausencia de una red de guarderías dentro de una región) o positivas (la buena salud
de la población de un país derivadas de un sistema efectivo). La acción pública, por tanto, controla las externalidades
mediante prohibiciones o recomendaciones (mediante normativa).
3. Eliminación de asimetrías de información ​→ ​Una condición teórica para que un mercado competitivo funcione es que se
tenga una información perfecta, pero los compradores no suelen tener toda la información que necesitan para hacerlo de
una manera determinada. Para ello se crean, por ejemplo, las Oficinas Municipales de Información al Consumidor, la
Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
4. Problemas de competencia ​→ ​Hay determinados sectores de la economía donde no se presentan las características
mínimas de un sistema competitivo (ej. Monopolio, cuasimonopolio…). Los poderes públicos establecen mecanismos de
intervención como establecer un control de precios, tasas sobre beneficios, etc…
Power point:
-Identificación de sectores que no presentan todas las características de los mercados competitivos
-Evitar explotación monopolista de un sector económico
-Mecanismos de control: control de precios, tasas sobre beneficios, una estructura impositiva determinada

La intervención del sector público puede ser mínima, moderada o más dinámica, según el tipo de medida que adopte y se justifica
cuando el coste de llevarlo a cabo es inferior al coste de hacerlo por el sector privado. Según el tipo de medida que se adopte, existen
varias intensidades de intervención del sector público:
Las Administraciones Públicas en el Sistema Político y su Legitimidad
1.- LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL SISTEMA POLÍTICO.

Administraciones públicas en el poder ejecutivo: institucionalización.

Inicialmente (antes del siglo XIX), la administración ocupaba una posición claramente subordinada respecto del poder ejecutivo.
Esta situación se modifica en las sociedades contemporáneas donde el gobierno se separa del ejecutivo y, por tanto, de la
administración. Además, con la aparición del Estado de bienestar, van aumentando sus funciones y, con ello, su autonomía. Así, la
Administración, a pesar de estar integrada en el poder ejecutivo, goza de mayor autonomía y mayor profesionalización en algunos
aspectos, tales como el acceso profesionalizado a la administración. También se constituyen los expedientes administrativos.

A partir de este momento, puesto que las Administraciones públicas no cambian con la llegada de un nuevo gobierno al poder,
van a tener una estabilidad mucho mayor, redundando en su eficacia. Así las administraciones van a ir desarrollando sus propios
objetivos al margen del poder ejecutivo.

Las transformaciones en las sociedades contemporáneas: el contexto para los cambios en las administraciones públicas.

Algunos procesos afectan de alguna forma la administración:

Nuevo proceso de globalización: “glocalización” ​→ ​Se refiere a que cada vez somos más conscientes de lo que ocurre en el
mundo (pensar de forma global) pero, a la vez, nos centramos en un ámbito más local (actuar de forma local). Es decir, se
desarrolla un sentido de identidad hacia lo local. Por ello, cada vez más gente prefiere vivir en las ciudades.
Alteración de la soberanía dentro del Estado nacional ​→ ​Por ejemplo, en España se experimenta un doble proceso: por un
lado, la entrada en la UE provocó la pérdida de soberanía del Estado ​hacia arriba;​ por otro, la descentralización en las CCAA
y la presencia de actores locales en la toma de decisiones trae consigo una pérdida de soberanía del Estado ​a nivel local.​
Revolución informacional ​→ ​Nos encontramos en un mundo cada vez más informatizado, se produce una transformación
de las tecnologías de la información y comunicaciones. Se rompen con las reglas de espacio y tiempo. De esta forma, la
Administración pública promueve también el cambio hacia la informatización. Por ejemplo, es el caso de la agenda
informatizada.

Principales actores del sistema político y administraciones públicas.

La Administración pública se relaciona con muchos actores. Algunos de ellos son:

Partidos políticos ​→ ​la capacidad o influencia que tienen los partidos políticos para introducir cambios en la administración
es muy limitada. Cuanta más capacidad tengan los partidos políticos, mayor politización habrá. Por ejemplo, en UK hay una
amplia profesionalización, sin embargo, en EEUU el sistema está más politizado.
Grupos profesionales ​→ ​tales como abogados, médicos (colegios profesionales), cámaras de comercio, federaciones
deportivas, etc. Estos tratan de mantener una relación singular con la administración en influir en la misma para que
favorezca sus intereses.
Sindicatos ​→ ​Estos tienen representantes dentro de la administración, por lo que tienen una capacidad de negociación
para regular o establecer acuerdos (ej. Condiciones laborales). En el caso de España, los empleados públicos se pueden
sindicar, a excepción de los militares. Sin embargo, en muchos otros países esto está prohibido o, al menos, mucho más
restringido.
Empresas ​→ ​Las empresas pretenden que su sector particular sea beneficiado. Tiene lugar un fenómeno conocido como
puerta giratoria​, es decir, los sujetos que pertenecen al sector privado se introducen en la administración y toman cargos en
lo que sus decisiones afectan al ámbito al que pertenece la empresa para la que trabajan. A su vez, la propia Administración
regula algunos sectores económicos.
Ciudadanos​ ​→​ ​Los ciudadanos son la razón de ser de las administraciones públicas.

Las administraciones públicas en la Constitución Española.

La CE reconoce la posición de la Administración Pública​.

➢ Art. 103.1: ​La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,​ con sometimiento pleno a la
ley y al Derecho.​
➢ Art. 103.3​: ​La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los
principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de
incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.​

La CE asume la descentralización territorial de la Administración Pública​.

➢ Art. 137: ​El Estado se organiza territorialmente ​en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas
que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses​.

Principios de organización de la Administración Pública en España.

Principio de jerarquía ​→ ​Se refiere a la forma de ordenar los órganos y unidades administrativas en escalones
subordinados unos a otros, donde los superiores jerárquicamente difieren o controlan a los inferiores. Es un principio que
refleja cierta ​cohesión de la estructura administrativa a lo largo de toda una cadena de mando​, que permite una
coordinación en organizaciones complejas. Ej.: Ministro, secretario de Estado, directores generales, etc.
Principio de descentralización ​→ ​Es el proceso de traspaso de funciones de acción y de poderes de decisión sobre esas
funciones de una organización a otra. Se basa en el principio de democracia que, en el ámbito europeo, es el de
subsidiariedad. Se trata de que la función se aproxime más a los ciudadanos (ej. en España de la educación, que pertenece a
la comunidad autónoma).
Principio de desconcentración ​→ ​Implica un traspaso de funciones de un órgano administrativo superior a otro inferior
pero sin que exista la capacidad de decisión política, es decir, es el órgano superior el que en última instancia toma
decisiones sobre esta acción. La descentralización supone un cambio, pues una vez que se traspasa la capacidad no se
puede recuperar. Por ejemplo, desde el punto de vista territorial, la Agencia Tributaria cede determinadas competencias a
entes territoriales (provincias).
Principio de coordinación ​→ ​Implica lograr que los diferentes órganos o unidades administrativas lleven a cabo sus
funciones con unos criterios y objetivos más o menos homogéneos para lograr mejores resultados.
Principio de eficacia ​→ ​Consiste en tratar de alcanzar unos resultados con determinados recursos. Aquí tenemos que
diferenciar entre eficacia y eficiencia. Por un lado, la eficacia consiste en plantear una determinada meta y lograrla con unos
determinados medios independientemente del coste que ello suponga. Por otro lado, la eficiencia plantea lograr dicha
meta con el menor coste posible.
Principios de funcionamiento de la Administración Pública en España.

A diferencia de los anteriores, estos no se encuentran en la Constitución Española:

Economía, suficiencia y calidad ​→ ​Una organización tiene que contener o reducir sus gastos independientemente de sus
resultados u objetivo.
Eficacia, eficiencia y calidad ​→ ​La equidad tiene un contenido más político en la medida en que consiste en incorporar al
objetivo algún criterio de equidad. Aquí hay que diferenciar entre dos conceptos, output-resultado y outcome-impacto. El
resultado se refiere a un objetivo medible (ej. vacunar a 10 millones de personas), sin embargo, el impacto es algo más
complejo pues se refiere al impacto de una política a largo plazo (ej. plantearse a largo plazo que con la vacunación se
aumenta la esperanza de vida). El problema que presentan los impactos es que es más complicado medir el impacto. Por lo
tanto, esto está muy relacionado con las externalidades.
Programación, control de gestión y resultados ​→ ​Utilización de métodos para mejorar no sólo cómo se programan los
servicios públicos sino cómo llegan esos resultados.
Responsabilidad por la gestión pública ​→ ​Hay códigos de conducta, toda una serie de estructuras éticas, y también están
los Tribunales de Justicia.
Racionalidad y agilidad en los procesos y en la gestión​.
Objetividad y transparencia ​→ ​No es suficiente con que la administración consiga determinados resultados eficientes o
eficaces, sino que queremos conocer cómo se llevan a cabo. Responde a la neutralidad con la que operan las
administraciones y con la transparencia de los datos, la apertura de los mismos a los ciudadanos.
Simplicidad, claridad y proximidad ​→ ​Los procesos administrativos tienen que ser accesibles a los ciudadanos puesto que
en muchos casos el ciudadano no los comprende (ej. Lenguaje utilizado).
Servicio efectivo a los ciudadanos​.

2.- LA LEGITIMIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Eficacia y legitimidad como fundamento del sistema político.

Eficacia y legitimidad como fundamento de la estabilidad del sistema político (Lipset, 1987)​.

Lipset formula una caja en la que relaciona los niveles de legitimidad con los de eficacia en un sistema. Así, un sistema puede
sobrevivir con una alta legitimidad y una baja eficacia, sin embargo, sería más difícil con una baja legitimidad y una alta eficacia, así
como lo tendrá imposible si ambas son escasas.

Aproximación a la eficacia y legitimidad: situaciones C y D insostenibles.

Sería más sencillo que un sistema legítimo, que sea democrático, sea eficaz que otro que es ilegítimo, aunque hay excepciones.

Eficacia, legitimidad y administraciones públicas.

La legitimidad y la eficacia del sistema dependen en gran parte de la actuación de la Administración. Hay dos tipos de legitimidad
a considerar a este respecto:

Legitimidad institucional​ ​→​ ​está ligada al ajuste de la administración al sistema constitucional, al sistema de valores que la
sociedad ha adoptado. En palabras más técnicas, la legitimidad institucional es de origen, en el acceso al poder. Hace referencia a la
valoración ciudadana de la Administración por sus características institucionales en el marco de un Estado social y
democrático de derecho en evolución. En función del comportamiento de la Administración en relación con los ciudadanos
y del comportamiento en general de los poderes públicos, la legitimidad institucional quedará reforzada o debilitada.
Legitimidad por rendimientos ​→ ​está ligada a la mayor o menor obtención y producción de políticas de servicios públicos,
que responden a unos criterios de eficacia, eficiencia y equidad. En palabras más técnicas, la legitimidad por rendimientos
se produce en el ejercicio de ese poder y se refiere a la aceptación social de la Administración por su oferta de políticas,
servicios y bienes públicos, respondiendo su actividad a unos criterios de valoración socialmente aceptados.

La legitimidad según niveles administrativos.

Estas dos legitimidades están muy ligadas a la existencia de distintos niveles de administración, es decir, en los sistemas multinivel.
Los ciudadanos muestran más o menos confianza por diferentes niveles de gobierno.

Por ejemplo: Administraciones locales vs. Administración General del Estado​. Cuando hablamos de legitimidad institucional, a la
administración central le solemos otorgar una mayor legitimidad que a las administraciones autonómicas y locales. En cambio,
cuando hablamos de legitimidad por rendimiento, le solemos dar más legitimidad a las administraciones locales.

Conclusiones sobre la interacción entre legitimidad institucional y por rendimientos. Tres escenarios.

Escenario A​ ​→​ ​Situación óptima en la que la administración pública goza de un apoyo social inmejorable.
Escenario B​ ​→​ ​Se trata de la peor situación posible: la de una administración pública puesta en cuestión en todas sus
dimensiones.
Escenario C​ ​→​ ​Alude a posiciones intermedias de la legitimidad institucional y por rendimientos, con determinados matices
en función del sistema político.
 Tema 2: Evolución del Pensamiento Administrativo

Enfoques clásicos
1.- TEORIA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Como ya vimos anteriormente, ​no existe una definición única de organizació​n, sino que podemos definir a la organización de
cuatro maneras diferentes de acuerdo a los aspectos que se atiendan de la misma: definición por fines y objetivos, definición por el
entorno, definición por las interacciones entre individuos y definición por los procesos decisionales. Estas definiciones de
organización van a tener relación con los enfoques teóricos y las diferentes escuelas, cuyas propuestas suelen incidir en los
diferentes aspectos de la organización.

Todos los enfoques nos muestran ideas de ​cómo funcionan las administraciones desde una perspectiva empírica​, es decir,
hacen una observación de lo que sucede realmente en las organizaciones, y lo hacen ​en base a investigaciones ​centradas en sacar
conclusiones sobre el funcionamiento administrativo de esas organizaciones. Detrás de todos los enfoques hay un deseo o intención
de aproximarse a la realidad concreta del funcionamiento organizativo; no son una mera especulación o reflexión de los autores sin
base, sino que realmente lo que hacen es una labor de investigación, de intento de conocer de ​manera sistemática ​el por qué se
producen determinados fenómenos dentro de las organizaciones. Este es un elemento importante, pues es lo que diferencia a las
ciencias sociales de otras ciencias que se basan más en el pensamiento. En las ciencias sociales se trabaja, efectivamente, con la
lógica del método científico acercándose a los objetos, estableciendo unas preguntas e hipótesis y contrastando las diferentes
teorías para validar o no las propuestas.

Este sería el esquema general de los enfoques teóricos en el análisis organizativo:

El estudio de las organizaciones es relativamente reciente, es una disciplina joven, pues empieza a principios del siglo XX, con el
surgimiento de los ​enfoques clásicos ​que van a dominar la teoría de la organización hasta, aproximadamente, después de la II
Guerra Mundial y que serán las propuestas originales en el estudio de las organizaciones que surgen a principios de ese mismo siglo.
Los principales autores que estudiaremos son estadounidenses, salvo Max Weber, por lo que van a escribir cuando se produce la
Revolución Industrial, cuando se producen los procedimientos de industrialización masiva. Estos enfoques tienen mucho de
normativo y poca práctica empírica, por lo tanto se puede decir que son enfoques muy incipientes. (iniciales).
 A partir de la II Guerra Mundial, surgen los ​enfoques neoclásicos ​que, de alguna forma, se inspiran en los anteriores, en los
enfoques clásicos, pero con un corte importante hacia una ​mayor evidencia empírica​: se hacen estudios más complejos, que le
proporcionan a las propuestas un alcance mayor: Simon, por ejemplo, fundamenta en sus estudios los procesos de toma de
decisiones en las organizaciones. Estas nuevas propuestas teóricas coinciden con el desarrollo y expansión del resto de ciencias
sociales, pues en los años 50s se produce una revolución conductista que coincide, en el ámbito de la teoría de la organización, con
los enfoques de contingencias (empiezan a entender qué pasa en el entorno de las organizaciones), ​neoestructuralismo (critica la
teoría burocrática de Weber, aunque incorporando muchos de los elementos que él identificó), etc.

Los enfoques neoclásicos se mantienen hasta los años 70s, cuando aparecen los ​enfoques contemporáneos​, con autores como
March y Olsen, que ponen mucha importancia en el análisis del proceso de toma de decisiones en las organizaciones y en otros
procesos interorganizativos que implican el conocimiento de cómo se relacionan las distintas formas de gobierno dentro de las
mismas. Estos enfoques pierden peso en los años 90s con el surgimiento de los ​enfoques actuales ​que tienen una característica
importante, sobre todo para los estudiosos de administraciones públicas, y es que se nutren de evidencia que surge de las propias
administraciones públicas, es decir, son autores que trabajan y se centran en el sector público.

Entre estas diferentes propuestas y enfoques hay conexiones y relaciones de carácter horizontal que nos van a permitir ir
entendiendo esa evolución que no va a surgir en abstracto, sino como consecuencia de la propia evolución de las ciencias sociales
que, a partir de la II Guerra Mundial, empieza a estudiar un tipo de metodología mucho más experimentada para tratar de analizar
más científicamente los procesos políticos.

2.- ESCUELA DE LA DIRECCIÓN CIENTÍFICA (TAYLOR)**

Cuando hablamos de la escuela de la Dirección Científica, tenemos que tener en cuenta, sobre todo, el trabajo de ​Frederick W.
Taylor: ​Principios de la Dirección Científica, 1911,​ líder de esta escuela. Esta obra se puede entender como uno de los puntos de
origen de la teoría de la organización. Para entender el trabajo de este autor es importante conocer el contexto en el que surge, su
estudio se desarrolla en el contexto de la Revolución Industrial en EEUU: un momento en el que además de extenderse la
producción en masa, se produce una migración importante de los campos a las ciudades y se generan grandes conflictos sociales
dentro de las organizaciones por la prohibición en masa y la gran cantidad de parados que surgen de la revolución y que van
generando las primeras huelgas laborales. El ​despliegue de la producción en masa ​hace que, efectivamente, se genere una
preocupación por la disciplina laboral​, por lo que surgen personas que tratan de analizar la razón por la que se producen ese tipo de
fenómenos desde un punto de vista más científico mediante el estudio de la gestión, del management. Esos estudios de la gestión y
de la industrialización en masa estaban orientados a buscar la manera de optimizar la producción y a tratar de reducir el conflicto
social dentro de las organizaciones o industrias, pues se piensa que se puede encontrar un punto intermedio entre el interés de los
trabajadores y el interés del empresario.

Entonces, ¿Cuáles son los ​aspectos más importantes ​de la escuela de la Dirección Científica? ¿Qué es lo que plantea Taylor?

La CIENCIA como legitimadora de la autoridad en la empresa ​→ ​la autoridad ya no se tiene que fundamentar en criterios
de tradicionalidad o de carisma, sino en la ciencia que va a pasar a ser un elemento de justificación de la autoridad; para
Taylor ​la autoridad emana de la ciencia​, es decir, la ciencia es la que legitima la autoridad dentro de las organizaciones. Esta
concepción de la autoridad ​va en contra del concepto de la autoridad racional de Weber según la cual la autoridad emana
de una normativa jurídica.
De alguna forma, la aplicación del método científico en el mundo de la empresa va a ser la gran contribución de Taylor; este método
consiste en plantearnos preguntas, formar hipótesis y analizar el objeto a través de métodos de investigación tanto
cuantitativos como cualitativos. La ciencia, el método científico, es lo que va a dar fuerza tanto a la autoridad como a las
normas y a los principios que se establecen dentro de las empresas y las organizaciones: hay que saber de forma sistemática
lo que sucede dentro de las organizaciones, lo que va a permitir legitimar mejor las decisiones de los directivos dentro de la
organización.
La búsqueda de la armonía social entre trabajadores y empresarios ​→ ​Taylor lo que busca es, de alguna forma, superar la
baja productividad de las organizaciones, buscando la armonía social entre empresarios y trabajadores dentro de las
empresas. Así, mediante el método científico lo que se intenta es no solo aumentar la productividad, sino también eliminar
el autoritarismo de los empresarios y conseguir un equilibrio, un ambiente de armonía social entre todos los sujetos que
forman parte de la organización.
 Necesidad de unos principios para la Dirección Científica del trabajo ​→ ​Taylor, a la hora de realizar sus estudios, lo que
hizo fue ir a organizaciones industriales, a fábricas, y analizar – mediante experimentos y trabajos de campo – cómo se
hacían las cosas dentro de ellas: medía el tiempo que se tardaba en terminar una determinada acción, una determinada
tarea. Este tipo de experimentos desarrollados por Taylor fueron, más adelante, aplicados a otros tipos de industrias con la
idea de estandarizar los procesos y buscar la manera de optimizar todavía más el proceso de producción de productos.
Efectivamente, si se piensa que se pueden hacer las cosas mejor dentro de las organizaciones es porque se pueden
establecer principios para su dirección científica:
- Análisis y descomposición de las tareas atribuidas a cada puesto de trabajo​: lo que se desarrolla primero es un
proceso de análisis y descomposición de las tareas atribuidas a cada puesto de trabajo, es decir, se ve y se estudia
qué es lo que hace cada persona dentro de una organización para así poder optimizar su desarrollo.
- Determinación del rendimiento normal de las tareas​: el análisis de cada una de las tareas va a llevar a una
creciente especialización de cada uno de los trabajadores en su área, lo que está muy ligado a la determinación del
rendimiento normal de las tarea; dicho de otra manera, una vez descompuestas las tareas vinculadas a un puesto
de trabajo hay que establecer cuál es el rendimiento óptimo: qué actividades han de desarrollarse dentro de un
tiempo determinado. Así, esta determinación permite hacer una planificación laboral.
- One best way​: este principio hace referencia a que hay una mejor manera de hacer las cosas, una mejor manera
de gestionar a través de la medición y de la ciencia produciendo resultados más eficientes y óptimos.
Por lo tanto, este enfoque, sin tener una base empírica consistente, pone una gran ​confianza en la ciencia para resolver problemas
sociales.

Junto con esos principios generales, ​¿Qué concepto del ser humano tiene este enfoque? ​¿Cuál es la premisa que hay detrás de
todo esto?:

La necesidad de cooperación entre empresarios y trabajadores ​→ ​Taylor tiene una confianza ciega en que por esa
cooperación se puede incrementar el excedente de la producción en beneficio tanto de los empresarios como de los
trabajadores. Así, de alguna forma, el empresario renuncia a su autoridad tradicional en aras de los dictados de la ciencia y
el trabajador es desposeído de un conocimiento sobre el proceso de producción en su conjunto, lo que implica una cierta
alienación del trabajo que, según Taylor, tiene que ser compensado con una mejora retributiva porque el ser humano,
desde su perspectiva, es un ser racional que solamente responde a estímulos económicos.
El ser humano como un ​homo oeconomicus:​ ser racional ​→ ​dentro de la organización, el ser humano, solamente responde
a estímulos económicos; de tal manera que, será más productivo en la medida en que se le aumenten las recompensas
económicas, el salario. Dicho de otra manera, cada individuo responde en la organización de forma individual, aumentando
su productividad si se le ofrece un aumento de salario. En Taylor eso está relacionado con el aumento de excedente: ser
más óptimos para incrementar el excedente en beneficio propio.

Estas premisas son las que, de alguna forma, incorporan los ​elementos críticos ​más importantes que se le pueden hacer a este
enfoque de la escuela de la dirección científica:

El ser humano como un ​homo oeconomicus:​ motivación por otros medios ​→ ​ésta idea no está realmente contrastada, hay
autores que plantean que no es correcto entender que los trabajadores sólo se motivan por razones económica o
materiales, sino que hay otros elementos o incentivos que los motivan. Además, la motivación por criterios estrictamente
económicos es débil, puesto que dura un corto período de tiempo.
Empresarios reticentes a la CIENCIA como justificación de su autoridad ​→ ​los empresarios no querían aceptar las ideas y
las teorías de Taylor de que la autoridad emana de la ciencia. Esto es porque en ese momento la autoridad se basaba en la
propiedad de los medios de producción, por lo que la autoridad no va a aceptar con tanta facilidad que se introduzcan
criterios científicos que le obliguen a llevar a cabo su labor de una manera determinada, por lo que se planteaban si
realmente era necesario que fueran “científicos” los que se encargasen de la gestión dentro de las organizaciones

Este enfoque que puede resultar rudimentario en algunas aspectos sigue inspirando, hoy en día, el funcionamiento de algunas
organizaciones, pues tanto las organizaciones privadas como las organizaciones públicas siguen explorando maneras de optimizar
sus procesos de trabajo y el rendimiento de sus trabajadores teniendo en sus plantillas directivos que se encargan, mediante
procesos científicos, de realizar esas tareas de optimización de las formas de producción.
3.- ESCUELA DE LAS RELACIONES HUMANAS (MAYO)

El origen de esta escuela lo encontramos en ​Elton Mayo (​Problemas Humanos de la Civilización Industrial, 1946)​ ​cuyos estudios
están basados en la investigación de una compañía estadounidense: ​la Western Electric Company Hawthorne Works​, ubicada en
Chicago en 1927 – 1932. Sus trabajos se basaron en las propuestas de Taylor, pues su principal objetivo era profundizar en cómo las
condiciones de trabajo afectan la productividad de las personas.

Mayo realizó un experimento con un tipo de metodología basada en ​la investigación experimental dentro de la empresa​:
seleccionó dos grupos de trabajadores de los cuales uno era el grupo de control y, por lo tanto, sabía que formaba parte de un
experimento manteniéndose constantes sus condiciones de trabajo; y el otro era el grupo experimental al que se le aumento el nivel
de iluminación dentro de su área de trabajo con el fin de aumentar su productividad. Así, la hipótesis que se planteó con este
experimento fue: “​al ​mejorar las condiciones de trabajo, mejora también el rendimiento de los trabajadores”. Efectivamente el
grupo al que se le habían mejorado las condiciones, el grupo experimental, mejoró también su productividad; sin embargo, sucedió
algo extraordinario, algo que en el mundo de las ciencias naturales no puede suceder, el grupo de control aumento también su
productividad. La explicación y la búsqueda del por qué sucedió eso es el fundamento de todo el trabajo de Mayo, que va a romper
con la idea de que el individuo en una organización se comporta de manera individual y racional, y de los ​aspectos generales ​de la
Escuela de las Relaciones Humanas:

La importancia del individuo como un ser social (no sólo racional) ​→ ​con este experimento aparece la idea del individuo
como un ser social, la idea de que el individuo deja de comportarse como un ser meramente racional dentro de las
organizaciones. ¿Por qué aumenta el grupo de control su productividad? Por la importancia de formar parte de un grupo en
el que se sienten integrados, eran conscientes de que formaban parte de un experimento en el que se consideraba su
trabajo. Por tanto, el hecho de sentirse bien dentro de la organización es lo que realmente debe ser el objeto de interés de
la ciencia de la administración, de la teoría de la organización: la idea de cómo lograr una mejor satisfacción del individuo
como un ser social es esencial, y no solo con compensaciones económicas, para mejorar la productividad de la empresa. La
empresa se convierte en una gran familia, donde los individuos se tienen que sentir bien considerados, atendidos y sobre
todo felices, para obtener así una maximización, una cooperación y un mayor esfuerzo de los trabajadores que conlleva a
un aumento efectivo de eficiencia. En la actualidad, muchas empresas se inspiran en esta visión de la organización como
familia para generar un buen ambiente en el que los trabajadores estén a gusto.
Motivación a través de aspectos no exclusivamente materiales ​→ ​los individuos no solamente se motivan por una mayor
retribución económica, sino también y sobre todo por elementos sociales, elementos que van más allá de lo material: la
consideración, la atención que se les presta, el hecho de formar parte de un grupo, de sentirse bien, disponer de tiempos de
descanso más amplios, el tener una relación más fluida con los jefes, aumentar su interés por el trabajo, etc...
Relevancia del grupo del que el individuo forma parte ​→ ​Mayo descubre que el individuo dentro de la organización se
debe sentir parte de un grupo de personas, de un equipo de trabajo, y en base a la calidad de las relaciones y la interacción
dentro del mismo, se puede explicar, medir y mejorar el rendimiento de las personas dentro de la organización. Aquí el
elemento que predomina es el de la colaboración entre los trabajadores tanto dentro de los grupos a los que pertenecen
como dentro de la organización en su conjunto.
Descubrimiento de la organización informal ​→ ​junto con la idea de grupo, se puede destacar el descubrimiento de la
organización informal que sería algo distinto a la estructura formalizada de la organización, pues se encuentra fuera de los
elementos normativos. La organización informal permite a los trabajadores interactuar libremente sin sentirse limitados a la
hora de relacionarse en el ámbito laboral.
Un ejemplo claro de organización informal puede ser el programa de televisión “Cámara Café”.

¿Qué concepto del ser humano tiene este enfoque?

Este enfoque tiene dos elementos principales a la hora de entender al ser humano:

Las personas son el centro de la organización ​→ ​en contraposición a la escuela de la dirección científica que da mayor
importancia a la ciencia, para este enfoque lo principal, lo importante, son las personas y la manera de hacer que se sientan
mejor dentro de la organización. Es una visión humanista que va a estar presente en muchos de los trabajos que
posteriormente se realizan en la teoría de la organización y que inciden en la idea de que las personas son la clase del buen
funcionamiento de la organización.
 Dimensión grupal del individuo ​→ ​según este enfoque, las personas sólo se pueden entender en función del grupo al que
pertenecen, el cual les va a permitir desarrollarse como individuo.

Elementos críticos del enfoque

Visión poco realista del funcionamiento de las organizaciones ​→ ​algunos autores consideran que esta escuela tiene una
visión poco realista del funcionamiento de las empresas donde, por lo general, se generan conflictos de intereses entre los
individuos.
Alineación dudosa de los intereses de los empresarios y trabajadores ​→ ​hay autores que se plantean si en realidad existe
un interés genuino, por parte de los empresarios, en que los trabajadores se sientan mejor en el ámbito laboral o si su único
interés es el aumento de la producción para su propio beneficio.
Escasa confianza de los resultados de las investigaciones realizadas ​→ ​los resultados de las investigaciones o
experimentos de esta escuela, desde un punto de vista empírico, merecen poca confianza, pues no proporcionan seguridad
en las conclusiones.

4.- ESCUELA ESTRUCTURALISTA (WEBER). ​ (EXAMEN)!!!

Max Weber y el estudio de las organizaciones: la burocracia.

Max Weber es el máximo representante de esta escuela, un intelectual que vivió el periodo previo a la Guerra Mundial y que
trató de demostrar la superioridad técnica de la burocracia frente a otros modelos organizativos.

Su obra cabe situarla en el ​contexto de quiebra del sistema parlamentario y el cuestionamiento de la democracia​, así como
también cabe señalar que para la realización de la misma se nutrió del ​análisis histórico de distintos contextos geográficos ​(Egipto,
China, las sectas de EEUU, etc.).

Una de sus grandes aportaciones en el estudio de las Administraciones públicas, es el concepto de la ​autoridad racional – legal
basada en la norma jurídica de la burocracia​: la norma como justificación de la autoridad, es aquello que la legitima, partiendo del
análisis social y de la consolidación del capitalismo en Europa.

Sociología de la dominación, legitimidad y aparato administrativo.

La idea básica es ​“​El Tipo Ideal​”​, con el que se denominan una serie de conceptos que nos permiten explicar la realidad de forma
abstracta, permitiendo así que nos acerquemos a los objetos reales concretos. Sin embargo, en la realidad práctica no podemos
observar perfectamente los tipos ideales, pues no se dan todos los elementos que caracterizan a los mismos, pero nos permiten
acercarnos a los objetos concretos (ej.: la democracia).

Cuando hablamos de la ​sociología de la dominación ​hay que establecer la ​diferencia entre poder y dominación​. Todas las
relaciones humanas están marcadas por el concepto de ​poder​, es decir, el imponerse a otros en una relación, incluso aunque el otro
se oponga. En cambio, la ​dominación ​es la capacidad para imponerse a otros con el beneplácito o aceptación de los otros, es decir,
la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato.

Esta dicotomía resulta importante para determinar la legitimación de la dominación de unos sobre otros, pues de ello se derivan
los distintos tipos de legitimidad de dominación.

Tipos de legitimidad y autoridad.

Legitimidad tradicional ​→ ​se fundamenta en el ​peso de la costumbre ​y de la historia. De este modo, las creencias, la
santidad, la historia, la religión o los poderes preexistentes explican la aceptación de la autoridad, lo que es típico de
sociedades tradicionales.
Legitimidad carismática ​→ ​consiste en la ​devoción a una persona ​(héroe, guerrero, demagogo) a la que se ha dotado de
cualidades personales, que no tienen el resto de individuos de la sociedad, que consiguen que le obedezcan.
Legitimidad legal – racional ​→ ​consiste en ​obedecer a las normas jurídicas vigentes​. Es fundamentalmente estatutaria, y
se caracteriza por ser racional. Fue el fundamento de las revoluciones liberales, y es el modelo de las democracias
representativas, no sólo en el ámbito público, sino también en las empresas privadas. ​La noción de burocracia de hoy
deriva de esta legitimidad.
Proceso de racionalización del mundo occidental.

Weber entiende que el ​mundo occidental moderno ​manifiesta una singularidad respecto a otros modelos de épocas pasadas,
que se manifiesta en el ​incremento de la racionalidad ​del mundo, plasmado en el desarrollo de la ciencia y el capitalismo
contemporáneo, teniendo a la organización burocrática como fundamento. Con este proceso de racionalización se produce la
desmagificación del mundo ​(​entzauberung)​ , dejando paso a la intelectualización, la ciencia y la norma jurídica (la ilustración).

A este proceso de racionalización está ligada la ​burocratización​, que se trata de la burocracia racional. Este es un punto clave
para Weber para llegar a entender el Estado Moderno: se trata de un tipo ideal de burocracia que ha ido evolucionando hasta llegar
a nuestros días.

Presupuestos históricos del Estado moderno.

El Estado moderno requiere una racionalización del aparato administrativo y jurídico a través de tres premisas:

Monopolio de los medios de dominación en un espacio ​→​ ​se trata de crear un sistema impositivo permanente que tenga
el monopolio de la violencia física, que financie sus funciones y sea centralizado.
Monopolio de la capacidad para aprobar y hacer cumplir normas legales y del uso legítimo de la violencia física ​→​ ​el
Estado tiene el monopolio a diferencia de cualquier otro actor social que carece de dichas capacidades.
Organización de un funcionario orientado racionalmente ​→​ ​profesionalización.

Weber identifica estas precondiciones con momentos históricos en los que se podía encontrar cada una de ella, como por
ejemplo, en la China mandarín se desarrolló un funcionariado muy profesionalizado. Sin embargo, l​ o que caracteriza al Estado
Moderno, es que las tres precondiciones se dan a la vez.

Principios del tipo ideal burocrático.

El concepto de burocracia (​buro + kratos = despacho + poder​) es un concepto polisémico, de tal modo que no para todo individuo
significa lo mismo. Pero para Weber esta idea de burocracia, se fundamenta en una serie de principios que la caracterizan:

Principio de competencias o atribuciones fijas ​→ ​las actividades necesarias para el cumplimiento de los fines de la
organización están en disposiciones reglamentarias, delimitadas por normas, donde se especifican las competencias,
quienes son los responsables de las mismas y los medios coactivos necesarios para asegurar su cumplimiento. De este
modo, un funcionario no puede hacer aquello que no esté contemplado en la norma.
Principio de jerarquía funcional ​→ ​junto con la especificación de competencias, implica que la burocracia se caracteriza por
la existencia de un mando, control y supervisión. Este sistema permite a los “dominados” (ciudadanos) apelar frente a los
dirigentes de la organización los actos de la misma cuando no sientan que han sido tratados correctamente por los
funcionarios. De este modo se favorece la igualdad de trato y la no discrecionalidad.
Funcionamiento basado en documentos, archivos, expedientes ​en que se archivan y ordenan los asuntos relativos a
la organización, según las normas legales, impidiendo igualmente la discrecionalidad.
Aprendizaje profesional del funcionario ​→​ ​entrenamiento en una actividad especializada.
Principio de dedicación ​→​ ​a diferencia de otras épocas, se exige dedicación exclusiva a su función por parte de los
funcionarios (a jornada completa).
Separación de los medios privados y los medios públicos ​→​ ​los medios utilizados por los funcionarios son de la
Administración, no les pertenecen. Se trata de una estricta separación que conlleva la retribución o salario de los
funcionarios.

Rasgos del personal funcionario dentro del tipo ideal burocrático.

Estimación social específicamente realzada ​→​ ​tienen un estatus diferente que se concreta en unas normas específicas que
regulan su situación (ej.: Derecho administrativo).
Nombramiento por una autoridad superior ​→​ ​ligado al principio jerárquico, se selecciona en base al mérito y la capacidad
asociada al conocimiento de la norma legal.
Carácter vitalicio del puesto ​→​ ​se trata de evitar que estén expuestos al cambio político que puede derivar de las elecciones.
Ascenso en función de la antigüedad ​→​ ​se trata de un criterio claro, racional y objetivo, lo que no tiene por qué garantizar
la eficacia.
 Remuneración fija en dinero y una pensión para asegurar su vejez ​→​ ​es la consecuencia de un régimen de
incompatibilidades, al ser el funcionariado la actividad principal.
Protección formal especial por razón de su cargo para no limitar su capacidad técnica.
Desafección respecto de los medios de producción ​→​ ​los medios son de la Administración, no de los funcionarios.
Sometimiento a una disciplina rigurosa y a vigilancia administrativa ​→​ ​existe un registro sobre las actuaciones realizadas,
así como también deben fundamentar sus resoluciones.

Razones de la superioridad del modelo burocrático.

Precisión y uniformidad.
Eficiencia económica y rapidez.
Univocidad.
Continuidad.
Predictibilidad.
No acepción a personas.
La burocracia es un instrumento que ordena la realidad y evita el caos.

Posición del individuo: la jaula de hierro.

Weber se centra en ​elementos estructurales​, desde una ​perspectiva funcionalista​, con el fin de consolidar el Estado moderno y
el capitalismo contemporáneo, de tal modo que la burocracia cumple unos objetivos sociales, para que el sistema capitalista
funcione de manera eficiente.

Pero la universalización de la burocracia estaría conformando lo que Weber denomina una ​jaula de hierro​, lo que implicaría la
exclusión del individuo​. Hay una preocupación por la posición del individuo ante esa generalización de la burocracia como forma de
organización de las sociedades modernas, pues se entiende que el individuo queda sometido en las relaciones de dominación,
dejando de lado su creatividad, discrecionalidad y su diferencia; poniendo en peligro su libertad individual.
Enfoques Neoclásicos
Los enfoques neoclásicos son aquellos que se desarrollan a partir de la Segunda Guerra Mundial y van a modernizar la teoría de
la organización. Estos autores empiezan a analizar las organizaciones desde un punto de vista más sofisticado de ​manera empírica y
son estudios más sólidos.

Esto coincide con la propia evolución de las Ciencias Sociales. En los años 50 y 60, en ciencia política, economía, etc. se produce
una ​revolución conductista​. Se pone el acento en cómo actúan los actores en las organizaciones políticas con el objeto de formalizar
y tratar de identificar las pautas de comportamiento. Esto tiene una repercusión muy importante en el estudio de las organizaciones
públicas.

1.- TEORÍAS NEORRACIONALISTAS DE LA DECISIÓN

Presupuestos de las teorías neorracionalistas

Decisiones e influencias para adoptarlas ​→ ​en este punto destaca Simon con su obra ​Administrative Behavior. A study of
Decision-Making Processes in Administrative Organizations ​(1947). Simon es el primer politólogo que consigue el premio
Nobel de economía. Su investigación está ligada a que el elemento clave de cómo funcionan las organizaciones, es
determinar en cada individuo qué tipo de decisiones tiene que adoptar y las influencias a las que se ve sometido para tomar
dichas decisiones. Esta propuesta se basa en evidenciar la insuficiencia de las teorías clásicas a la hora de analizar el
comportamiento organizativo.
Insuficiencia de las teorías clásicas sobre el comportamiento organizativo ​→ ​se critica una visión simplista que se centra
en la existencia de una racionalidad perfecta dentro de las organizaciones. Esta idea nos la encontramos en racionalidad en
términos económicos (ya que tienden a maximizar el rendimiento económico dentro de la organización). También se critica
el ​instrumentalismo social​, es decir, la idea de que los individuos forman parte de una gran familia y que por consiguiente
tienen que sentirse bien en esa organización y en el caso de no sentirse bien serían considerados unos inadaptados.
Concepto clave: racionalidad limitada (bounded-ratinality) ​→ ​Simon va a centrarse en cómo son realmente las
organizaciones y la idea de que la conducta humana, en general y en el ámbito de las organizaciones en particular, se guía
en unos aspectos distintos al instrumentalismo social y a la maximización económica. La racionalidad limitada es el
concepto central de Simon y significa que los individuos en la realidad tenemos preferencias y objetivos que no
necesariamente están bien definidos (al contrario de lo que decía Taylor). Para Simon, los objetivos de los individuos no
están claramente establecidos y planteados. De hecho, podemos cambiar el orden de nuestras preferencias y podemos
modificar nuestra manera de actuar en base a una serie de determinantes que van a definir cómo nos comportamos dentro
de la organización. Esto sucede porque tenemos unos recursos cognitivos limitados, es decir, tenemos una capacidad para
analizar la información, alternativas, resultados, etc. limitada. Ello se complica mucho más en organizaciones complejas. No
podemos establecer todos los caminos para anticipar todas las consecuencias que se van produciendo.

El ser humano es instrumentalmente racional

El ser humano no es completamente racional (racionalidad limitada):

- No conoce todas las acciones necesarias para alcanzar determinados objetivos.
- No puede calcular todos los cursos de acción.
- No puede prever todas las consecuencias de todas las acciones.
Frente a la racionalidad completa, una racionalidad instrumental ​→ ​esto quiere decir que las elecciones de los individuos
nunca van a ser completamente óptimas, sino que tienen que conformarse con ser lo más satisfactorias posibles. Tomamos
decisiones en base a una cierta satisfacción. En las organizaciones también se terminan adoptando decisiones
instrumentalmente satisfactorias, en oposición a la maximización económica. La idea es, en definitiva, que no podemos ser
totalmente racionales.
El ser humano es instrumentalmente racional: elecciones satisfactorias.
Superioridad de la racionalidad organizativa frente a la individual.

¿Por qué las organizaciones desarrollan una racionalidad superior? Simon dice que no es que los seres humanos sean más
racionales por estar en una organización, sino que el sistema organizativo incide en las condiciones que influyen en la toma de
decisiones de manera satisfactoria. Nosotros tomamos decisiones en base al entorno psicológico en el que nos movemos.

Las organizaciones facilitan conocimientos, habilidades y tecnologías.

Las organizaciones establecen premisas para configurar decisiones​.

Las organizaciones son un entorno cognitivo y un mecanismo de influencia en el individuo para configurar las premisas de sus
decisiones según objetivos organizativos. Nosotros en una organización tomamos decisiones no solo en base a lo que nosotros
internamente podemos pensar que es bueno para nosotros, sino también en base a lo que la organización construye y considera que
es mejor y que de alguna manera, nos influye. Se pasa del ​homo economicus ​al ​administrative wo/man​, es decir, la idea de que ​el ser
humano va configurando sus preferencias en base a una organización.

Cómo la organización configura las premisas de las decisiones.

Existen ​mecanismos organizativos que influyen en las premisas que inspiran el comportamiento de los individuos​, que varían en
función de la consecución de los objetivos de la organización:

División del trabajo.

Socialización y/o formación ​→​ ​en ese entorno cognitivo, hay que determinar qué podemos hacer y qué no, es decir, se nos
socializa.
Diferenciación de la autoridad.
Flujos de la información y comunicación.
Rutinas o procesos estandarizados.
La identidad organizativa ​→ ​cualquier organización tiene identidad o cultura organizativa. Por ejemplo, el AVE tiene una
identidad corporativa dinámica, una empresa que presta un servicio a gente que viaja a veces por negocios en poco tiempo,
una empresa que tiene que prestar un servicio rápido (alta velocidad).

Principales contribuciones del enfoque.

Se traslada el énfasis de los aspectos estructurales hacia el estudio del comportamiento.

Atención al análisis de los procesos de decisión.
La estructura organizativa interesa como arena para la toma de decisiones.

Críticas.

Omisión de la relación entre fines organizativos y fines individuales ​→​ ​Simon dice que la organización es capaz de
determinar en nuestros objetivos dentro de la organización y alinearlos con los objetivos de la propia organización.
Escasa relevancia de las dinámicas de poder y conflicto ​→ ​según Simon, hay un intento de llegar a una especie de
consenso en la organización que se va a situar en torno a los objetivos de la organización, poniendo en segundo plano que
dentro de las organizaciones hay conflicto y tensión.
No existe una aproximación a la relación entre organización y ambiente ​→​ ​no existe ninguna incidencia ni interés por el
entorno que rodea a las organizaciones, sino que se centra todo en el interior de la organización.

2.- ENFOQUES DE LAS CONTINGENCIAS.

La teoría general de sistemas.

La ​política como sistema ​(​la caja negra de Easton, 1965​) ​→​ ​cibernética.
 Auto-regulación de los sistemas ​→ ​búsqueda del equilibrio. Los sistemas emiten algo hacia un entorno, que genera a su
vez respuestas, que vuelven a emitir demandas al entorno, y así sucesivamente. La búsqueda de equilibrio sería que la
sociedad funcione de manera más ordenada; que las instituciones funcionen razonablemente sin producir muchas
desigualdades, que se hagan respetar las leyes, etc. El sistema político serían los representantes, la ciudadanía, etc.
Entorno ​(​inputs,​ ​outputs,​ caja negra, ​feedback​) ​→ ​Inputs ​son demandas; ​outputs r​ esultados; y ​feedback​, la
retroalimentación. La caja negra sería el sistema político, que interacciona con distintos subsistemas con los que tienen una
cierta relación. También intervienen otros actores como empresas, sindicatos, multinacionales, etc.
A partir de los años 60, se comienza a poner en evidencia que las sociedades estaban avanzado en cuanto a complejidad y
se estaba superando la sociedad industrial, fundamentada en la producción en masa y en fábricas por un nuevo tipo de
sociedad basada en los servicios. De alguna manera, a las organizaciones ya no les bastaba para tener éxito con producir de
manera eficiente, sino que surge el fenómeno de la urbanización de las ciudades y de la aparición de nuevas actividades
económicas ligadas al sector servicios. Por tanto, ya no nos vale con el modelo taylorista, sino que había que ir más allá.

La teoría general de sistemas y las organizaciones.

Se incorporan una serie de aportaciones como la búsqueda de una perspectiva más global, en el sentido de que se va a tener en
cuenta no solo el interior de una organización, sino que también se va a mirar hacia el entorno. También se van a utilizar para su
estudio muchas más variables.

Se plantean ​dos premisas​:

No se puede estudiar las organizaciones de una forma aislada, sino que se adquiere una visión más global y éstas se
analizan en la medida en que podamos entender su entorno.
Un cambio en la organización modifica las demás partes: un cambio en una organización modifica la población organizativa.
Una organización se entiende como un conjunto de subsistemas, de manera que si introducimos algún cambio en dichos
subsistemas, se afecta al conjunto de la organización.

Nosotros nos centraremos en los enfoques de contingencias y teorías de la dependencia de recursos.

Enfoque de contingencias: el entorno organizativo ofrece respuestas. ​(EXAMEN)!!!!

La explicación de las organizaciones en función de circunstancias ambientales (Lawrence y Lorsch, ​La empresa y su entorno​, 1967).

Desde este enfoque, las organizaciones se conciben como ​sistemas abiertos​.

La organización desarrolla diversas tareas para una ​pluralidad de ambientes​, es decir, que la organización está ligada y conectada
en su día a día con su entorno.

Conclusión​: unidades internas crean estructuras, valores y orientaciones diferenciados, es decir, que el entorno determina cómo
internamente se va a estructurar la organización.
Problema organizativo esencial: diferenciación/integración.

Consecuencias del contacto del entorno.

La diversidad de ambientes genera un proceso de ​diferenciación​.
La diferenciación genera problemas de ​integración​.

Para ​Lawrence y Lorsch​, la diferenciación y la integración, se convierte en el problema organizativo esencial. Hay que conseguir
mecanismos que faciliten el trabajo cooperativo entre ellas.

La ​diferenciación ​es la división de la organización en departamentos o subsistemas especializado por el entorno, es decir, que
cada uno de estos subsistemas dentro de la organización (como producción o marketing), tienden hacia esa división. Ello genera una
orientación distinta hacia objetivos, tiempos, relaciones interpersonales y formalización de la estructura. Esto sucede a medida que
las organizaciones van siendo más grandes.

La ​integración ​es el proceso para alcanzar coordinación entre departamentos o subsistemas. Cuando una organización se ve
sometida a presiones derivadas de la diferenciación, es necesario que se consiga coordinar para que pueda seguir subsistiendo. En
una administración pública, conseguir la integración es mucho más difícil de conseguir por la mezcla de objetivos que se tienen, ya
que son tanto económicos como sociales. Los ​medios de integración básicos son el sistema formal de ​coordinación, jerarquía,
relaciones administrativas directas y los grupos interfuncionales.

Críticas.

Críticas asociadas a los puntos del enfoque grado de diferenciación/integración como variable dependiente del ambiente.
Esta teoría supone que la organización no tiene capacidad de modificar el entorno, está sometida a él.
Problemas para caracterizar el ambiente, por estar compuesto por muchos elementos que a veces no son fáciles de
identificar.
Adaptación compleja al ambiente organizativo.
El ambiente organizativo crea vínculos, no automatismos. Esto nos muestra que la organización sí tiene de manera
autónoma cierta influencia para el entorno. ​De esto veremos que surgirán nuevas teorías que veremos más adelante, que
considerarán que el éxito de una organización está en la capacidad de la misma para anticiparse al entorno.

3.- ESCUELA NEOESTRUCTURALISTA.

Revisitando la burocracia.

Revisan la burocracia (a Weber) en los siguientes aspectos:

Parten de la idea de la universalización de la organización burocrática.

Burocracia tipo ideal de la organización del capitalismo moderno: igualdad de los ciudadanos ente la ley.
Eliminación de la irracionalidad de las organizaciones.
Preocupación por la libertad individual dentro de la ​“jaula de hierro”:​ el modelo burocrático obliga a los actores de una
sociedad y, sobre todo, a los individuos a vivir en un mundo racional.

Fundamentos compartidos del neoestructuralismo.

Síntesis entre teorías clásicas (taylorismo, enfoque de las relaciones humanas) y la crítica de la burocracia de Weber.
Entienden la organización como una unidad social compleja, objetivos y estructuras.
Se vuelve fundamental estudiar la relación entre estructura organizativa y comportamiento individual. En esta teoría, la
estructura interna se explica en base a los individuos y a los grupos.
Dialéctica, poder y conflicto en las organizaciones. Según estos autores, existe una tensión entre opuestos, como entre
racionalidad e irracionalidad, entre los objetivos organizativos e individuales, entre el cumplimiento de la norma legal y la
innovación. De alguna manera, los autores de este enfoque, inciden en que la relación de conflictos se pueden identificar,
trabajar y mejorar pero no se pueden eliminar. Esto es un elemento muy diferencial de lo que planteaba Max Weber, ya
que él planteaba una burocracia que rozaba la perfección. Para estos autores, teóricamente lo planteado por Weber podría
ser real pero en la práctica, todo es mucho más complejo. La realidad va más allá de la norma jurídica.
Autores destacados de este enfoque.

Merton: Teoría social y estructura social (1949)​.

Distingue entre funciones manifiestas y funciones latentes en la burocracia, entre las que puede haber tensiones. Las funciones
manifiestas son las que la organización plantea en sus normas jurídicas. En cambio, las funciones latentes están por debajo, no se
visibilizan pero están ahí, y generan una tensión con las funciones manifiestas. Por ejemplo, la función manifiesta de la Universidad
es educar pero una función latente de la Universidad podría ser que se dedicara a formar personas para su futuro trabajo.

Consecuencias de la observancia de la norma: proceso estructural​.

Incapacidad adiestrada ​→​se utilizaría una norma jurídica para no actuar conforme al sentido común y conforme al propio
objetivo de la Administración. Por ejemplo, que la Administración cierre a las 17h y debido a que había mucha cola, se
pasan las 17h y a las 17:05h decidan no atenderte. Esto es lo que Merton observa en las Administraciones modernas, que
solo se cumplen las normas jurídicas, pero no se sigue el fin de la Administración. Por eso, dice que la realidad nos plantea
otro tipo de valores o fines que son importantes para la Organización.
Desplazamiento de fines o metas.

​Crozier: “El fenómeno burocrático” (1963)​.

Interdependencia entre racionalización y burocratización ​→ ​la racionalización y la burocratización son dos procesos
totalmente integrados. Están asociados a la despersonalización de las relaciones sociales dentro de las organizaciones, que
eliminan a los seres humanos de privilegios y que imponen criterios universales y técnicos de las responsabilidades dentro
de la organización. Y, además, también tienen un impacto a la hora de elegir los fines colectivos dentro de la organización.
El fenómeno burocrático: manifestación patológica en las organizaciones ​→ ​Crozier rechaza la interdependencia entre
racionalización y burocratización diciendo que la burocratización frena la racionalización del mundo. La burocratización es
una manifestación patológica de las organizaciones en la práctica porque su aumento ha llevado a una mayor lentitud,
rigidez en los comportamientos y escasez de adaptación a los cambios. Es una modalidad organizativa inadecuada y es
disfuncional para el incremento de la eficiencia técnica.
El círculo vicioso ​→ ​Crozier se aproxima a Merton en este concepto. Ese ritualismo no es tanto una deformación del
burócrata y de su actividad, sino una elección racional en un contexto administrativo en el que hay una lucha de poder por
salvaguardar la autonomía personal en especial respecto a los superiores jerárquicos. Por ejemplo, las organizaciones que
prestan servicios.
Superación de las crisis del modelo ​→ ​la única manera de cambiar el modelo burocrático está vinculada a grandes crisis,
cambios a nivel político, porque los cambios pequeños sólo lo retroalimentan. El gobierno tiene muy difícil cambiar las
Administraciones Públicas.
Enfoques Contemporáneos
Con los enfoques contemporáneos se produce una mayor pluralidad de enfoques y tiene lugar un florecimiento de los estudios
sobre organizaciones. Este hecho tiene como consecuencia el aumento del número de organizaciones que crece de manera muy
notable y la complejidad de propuestas se hace mucho mayor.

1.- DECISIONES Y AMBIGÜEDAD: EL MODELO PAPELERA O “CUBO DE BASURA” (GARBAGE CAN).

Más allá de la racionalidad limitada. El modelo “papelera”.

Este tipo de enfoques de alguna manera parten de la idea de que las organizaciones efectivamente tienen que tomar decisiones
en contextos de alta ambigüedad y los problemas de racionalidad son el elemento central.

Las decisiones satisfactorias implican (también) racionalidad (Simon) ​→ ​Este punto de partida de Simon, efectivamente,
lleva a los autores que continúan su trabajo, como March, a centrarse en el conflicto entre los objetivos a nivel individual y
a nivel colectivo. Es decir, el problema entre lo que los individuos plantean como objetivos y los objetivos de la
organización.
Objetivos conflictivos y ambigüedad: ejes organizativos ​(​Cyert & March, 1963; Cohen, March y Olsen, 1979​) ​→ ​Se puede
abordar esta relación entre objetivos organizativos e individuales desde otras bases, hay un elemento que está muy
presente que es la propia conflictividad entre los objetivos individuales y los organizativos. Se trata de romper la idea de
consenso de los trabajos de Simon.
Esta idea está ligada al planteamiento de que las organizaciones son entes complejos en los que los problemas y las soluciones se
alían y esto lleva a los decisores a determinar problemas de la papelera y realizar un enfoque causal de esos problemas y
esas soluciones. Esta metáfora no está alejada de lo que sucede en la vida real.
En el ámbito público hay problemas de muchos tipos, lo importante es saber porque algunos de ellos entran en la agenda pública y no
otros. Hay todo un desarrollo de estudios de incorporación de problemas a la hacienda pública, porque es una organización
donde cada día hay problemas.
De aquí surge el modelo papelera, en las organizaciones conviven problemas y soluciones y los directivos deben saber encajar ambos
grupos e incorporarlos a las agendas de trabajo. El proceso nos parece más racional pero este tipo de enfoques reside en la
irracionalidad de una organización compleja. La labor más importante que tiene un directivo público es hacer un encaje
entre estos problemas y soluciones que se están seleccionando.
Nos da una visión de la realidad que es compleja y en la ambigüedad que está muy presente en los fenómenos organizativos, de
hecho toda esta lógica de encaje entre problemas y soluciones está muy presente en la conformación de la agenda pública.
Hay una lucha entre los agentes políticos por los temas que deben prevalecer, los actores políticos luchan por incorporar
esos problemas en las agendas políticas y públicas. En las organizaciones sucede exactamente lo mismo. Hay problemas que
están ligados a determinadas soluciones y la labor de un directivo público está precisamente en encajar las soluciones y los
problemas.
Capacidad para tomar ​decisiones con racionalidad ​dentro de las organizaciones es una ​función inversamente proporcional
a la incertidumbre ​de los siguientes factores:
- Preferencias u objetivos.
- Tecnología organizativa.
- Historia o temporalidad en la organización ​→​ ​Incorpora seguridad a los decisores al frente de la empresa.
- Organización (estructura en sí misma) ​→​ ​Cómo se estructuran los organismos donde se adoptan las decisiones de
la organización.
Este modelo trata de incidir en qué cuestiones afectan a la racionalidad en las decisiones, se desarrollan aspectos sobre la
incertidumbre y se plantean una serie de cuestiones que inciden en una función en relación con esos cuatro aspectos.
Cuánta más incertidumbre hay sobre preferencias u objetivos, tecnología organizativa, historia o temporalidad u
organización mayor será la racionalidad en los procesos de toma de decisiones.
La historia o temporalidad de la organización es un tema crucial, conocer la historia porque estamos donde estamos en base a esa
trayectoria histórica. Hay organizaciones más proclives al cambio que otras y esto se va viendo en función del relato
histórico y en función de la historia los directivos van tomando unas decisiones u otras. Por ejemplo, dentro de poco se
cumplen los 50 años de la UAM y los directivos, en base a su historia, trazan un determinado camino u otro.
Anarquías organizadas y el modelo “papelera”.

Las organizaciones son anarquías organizadas donde hay tal grado de incertidumbre que a la hora de plantearse el problema a
resolver, hay pautas que nos permiten reducir esa ambigüedad organizativa mediante la definición clara de los objetivos.

Ambigüedad no significa que las decisiones sean totalmente aleatorias​, los cuatro factores enunciados anteriormente son
importantes a la hora de entender los procesos de toma de decisión. Las organizaciones tienden a asemejarse a una papelera, en la
que conviven ​ambigüedad, ​soluciones, decisiones y problemas que se tratan de solventar​. El estudio de las organizaciones se
reduciría a desarrollar un análisis específico de las decisiones y cómo se conectan con determinados problemas organizativos,
siempre teniendo en cuenta esta ambigüedad.

Ejemplo. Comité Olímpico Organizador Olimpiadas BCN 92 ​(El COOB´92 entidad público privada de colaboración).

El comité era una entidad público-privada donde no sólo había organizaciones públicas sino empresas de muy diferente signo.
Los juegos supusieron una auténtica transformación de la ciudad, se trata de un acontecimiento de tal magnitud que no tiene nada
que ver con otro tipo de eventos.

Este comité se ocupa también de toda la logística, moviliza a miles de personas para que esas dos semanas discurran
perfectamente. ​Los modelos de cubo de basura se pueden aplicar para situaciones de este tipo, donde hay mucha ambigüedad y
es difícil la planificación​. El objetivo final es que en las dos semanas todo sea perfecto pero el método para alcanzar esa perfección
no está normalizado. No hay un protocolo ni una empresa que tenga conocimientos sobre la preparación de unos Juegos Olímpicos,
estamos hablando de un proceso muy complejo.

Las organizaciones funcionan de diferente forma en los diferentes países, por lo cual la experiencia previa nos puede servir pero
los contextos de aplicación son totalmente distintos, conseguir el objetivo que nos estamos planteando no es tan fácil.

Este comité se constituyó como una organización que posteriormente se mantuvo y finalmente acabó despareciendo.

Al final como gestores públicos hay que intentar reducir al máximo la incertidumbre, inevitablemente la ambigüedad e
incertidumbre existen en el mundo, pero como gestores públicos debemos establecer una estructura organizativa, tecnología y
objetivos claros que nos permitan reducirla.

Críticas.

Aplicación sólo a determinados fenómenos organizativos ​→​ ​La mayor crítica que se hace es aplicable a fenómenos
organizativos muy concretos, donde hay una ambigüedad extrema y por consiguiente, es imposible generalizar el modelo.
El mejor procedimiento administrativo es aquel que no existe, las organizaciones deberían evitar que los ciudadanos
gastasen gran parte de su tiempo haciendo trámites.
Como ejemplo de procedimiento administrativo eficaz y que no supone una pérdida de tiempo para los ciudadanos podemos citar la
renta. Actualmente la Agencia Tributaria se pone en contacto con todos los empleadores y tiene los datos de todos los
trabajadores. Cuando así se estima la Agencia envía un mensaje en el que se explicar que va a ser devuelta una
determinada cantidad de dinero o que no van a ser quitada. El procedimiento administrativo en términos físicos ha
desaparecido y este es el mejor tipo de procedimiento.
Por tanto, el mejor procedimiento es el que no existe y el que no genera problemas a los ciudadanos.

Control del entorno: caso de la ONCE.

Garvía, Roberto. (1993). ‘El Problema de los Objetivos en las Organizaciones Formales’. ​Working paper series, ​Fundación
March, no​.

2.- TEORÍAS DE LAS DEPENDENCIAS.

Diferencias con el enfoque de contingencias.

Adaptación al contexto vs. reducción de dependencia ​(Pfeffer y Salancik, 1978) ​→​ ​La organización se adapta al entorno. Si
se asume esta hipótesis de trabajo, a la organización le quedaría poco margen de actuación y estaríamos en manos del
entorno. Esto supondría que no existe autonomía de la organización para gestionar ese entorno. De alguna manera este tipo de
propuestas trata de incidir en que eso no es así.
Competición por los recursos (escasos) del entorno: información, tecnologías, capital humano ​→ ​Las organizaciones
tienen la capacidad de integrarse en un entorno en el que existen una serie de recursos que son escasos y en el que
múltiples organizaciones luchas por ellos. Por ejemplo, cuando hablamos de capital humano, las universidades compiten
por tener a los mejores investigadores, alumnos, etc.; Google, Amazon, etc. son organizaciones que compiten por la mejor
información, esto también está cambiando por las organizaciones colaborativas.
Supervivencia = capacidad de adquisición de recursos del contexto ​→ ​La supervivencia está ligada a la consecución de
recursos, en la medida en que una organización puede conseguir recursos del entorno que son escasos está garantizando su
capacidad de supervivencia futura. Si tenemos a los mejores profesores, eso va a traer a los mejores estudiantes lo que va a
hacer que la supervivencia de la universidad esté asegurada.
Esto en el mundo de la tecnología se puede apreciar de forma clara, se compite por traer a los mejores ingenieros y otros
profesionales porque las personas con talento son las que tienen ideas y adivinan cómo va a ser el futuro, lo ideal es tener
la capacidad para moldear el futuro.
En el sector público se debería competir por tener a los mejores profesionales, en el caso de España, las universidades españolas son
las mejores y eso se debe en gran parte a que son públicas. Debería verse cuál es el presupuesto de Harvard y el de la UAM,
al ser el de la UAM más modesto puede ser más eficiente que otras universidades que aparecen muy bien situadas en los
rankings pero tienen unas inversiones gigantes. No es lo mismo comparar al Real Madrid que al Rayo porque el presupuesto
del Rayo es mucho menor.
Las universidades públicas atraen a los mejores alumnos porque en ellas están los mejores profesores. Por eso las organizaciones
luchan por los recursos que son escasos.
En Facebook el negocio son nuestros datos, esto es lo que permite que Facebook ponga publicidad que nos interesa o que Amazon
ponga los libros que a “mí” me interesan, lógicamente esto es muy importante porque en nuestro mundo los datos son la
principal fuente de ingresos. El gran dilema es dónde está la privacidad.

Cómo se produce la dependencia de recursos.

Las ​organizaciones se convierten en entidades interdependientes ​→​Las organizaciones interactúan, intercambian

productos, información, etc. Las respuestas de las organizaciones de las demandas del entorno van a ser
fundamentalmente de dos tipos, por una parte va a ser la de frenar la demanda y por otra controlar el entorno.
El éxito corporativo está ligado a la autonomía que tiene una organización y esto está relacionada con la capacidad de obtener los
recursos del entorno lo que genera dependencia entre empresas.
Relaciones asimétricas entre organizaciones: dependencia ​→ ​Cuanto más control tenga una empresa sobre sus
proveedoras más poder va a tener. Si se imponen unos precios más limitados esto va a favorecer su supervivencia frente a
otras empresas del sector.
Los productos se colocan de determinada manera porque los proveedores lo deciden así. Lógicamente si soy una marca no conocida
pero quiero vender mis productos en un gran hipermercado tengo que reducir mi margen de beneficio para ser situada en
un buen estante. Esto supone un riesgo para la supervivencia de la superficie porque tiene un margen de beneficio más
limitado.
Mayor dependencia= mayor incertidumbre ​→ ​La existencia de una mayor incertidumbre repercute en nuestra esfera
interna, hay organizaciones más dependientes que otras y en ese sentido las organizaciones trabajan con márgenes de
incertidumbre lo que depende de los recursos (que son limitados). Una organización tiene más poder cuánta más capacidad
tenga para controlar los recursos del entorno. Esto es otra forma de explicar las organizaciones, en este caso, un directivo lo
que tiene que hacer es reducir la incertidumbre y controlar los recursos limitados.

Las redes y gestión de la interdependencia.

**Los mecanismos para la gestión de las dependencias mediante dominios del entorno son:

Integración vertical ​→ ​se refiere a un proceso a través del cual una única organización coopera con sus proveedores o
compradores. Ejemplo práctico: una empresa que fabrica ordenadores lo que tiene que hacer es ensamblar las partes del
ordenador, una de ellas son los microprocesadores. Este tipo de integración es la que haría que la empresa de ordenadores
contrate a la de los microprocesadores. En la cadena de valor nos integramos con los que venden cosas o a los que
vendemos
cosas. Una empresa que se dedique a vender coches puede hacer este proceso de integración mediante los proveedores. Este
proceso predomina en el mundo tecnología. Integramos, colaboramos con organizaciones proveedoras, intentamos
controlar mejor el proceso de producción que utilizamos.
Integración horizontal ​→ ​consiste en la incorporación/absorción de organizaciones del mismo sector de actividades. En los
últimos años en España hemos vivido el tema de la desaparición de algunas cajas que se han incorporado a otros bancos
debido a las dificultades económicas que éstas tenían. Han sido absorbidas por organizaciones de su propia población
organizativa. En determinados momentos, por circunstancias del mercado y por tratar de controlar el entorno, es muy
frecuente la compra y venta de empresas en muchos sectores. Las empresas tratan de minimizar la dependencia del
entorno. Si incorporamos a las cajas a nuestro grupo nos estamos quedando con sus clientes, sus profesionales, etc. Esto
nos puede interesar para usarlo en beneficio de nuestra actividad. Ejemplo: Toshiba compra Asus, se trata de integración
horizontal porque es del mismo sector.
Diversificación​: se orienta hacia la incorporación de una organización a otro tipo de mercados o actividades que no son los
que tradicionalmente desarrolla precisamente para reducir la incertidumbre y el riesgo respecto del contexto. Por ejemplo,
en 2008 con la explosión de la burbuja inmobiliaria los bancos que habían dado dinero a las constructoras, muchas
constructoras se diversificaron. Estos bancos compraron participación en empresas de gas, eléctricas, en otras secciones
que no tenían nada que ver con la construcción. es una estrategia organizativa para reducir los riesgos dentro de un
determinado sector económico, al ir a otro tipo de sectores se evita la exposición al entorno económico.

Otros medios de control son:

Cooptación
captura del regulador (revolving doors)…

El ejemplo más claro es el de las puertas giratorias, la importancia está en que estas personas pueden controlar aspectos políticos
desde diversas empresas. En el tema de las puertas giratorias existe algo de demagogia.

Los análisis de redes de actores se refieren a cuáles son los actores relevantes en una política pública. La figura muestra un
análisis de un momento del Gobierno de CIU entre 1999 y 2003 y otro momento del tripartito que gobernó entre 2003 y 2007. Se
muestra el contraste de los actores que estaban en el sector de telecomunicaciones en ambos momentos políticos. Hay empresas
como Telefónica, universidades, organizaciones públicas y redes de actores que interaccionan para la consecución de recursos. Este
tipo de análisis es muy interesante de cara a conocer una política pública.

3.- NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO/COGNITIVO.

En la actualidad se utiliza como uno de los principales enfoques para entender la realidad social en diferentes ámbitos y las
Instituciones. Nos centraremos en la vertiente sociológica/cognitiva. La idea clave de este enfoque es preguntarse por qué las
organizaciones se parecen tanto.

Las instituciones como fundamento del comportamiento individual.

Normas no escritas dentro de las organizaciones y las formas de construir la realidad: institucionalismo cognitivo ​→​ ​El
elemento cognitivo está en las normas no escritas dentro de las organizaciones y las formas de construir la realidad a partir
de nuestras percepciones, comportamiento y otros elementos de carácter cultural. Así, la ​realidad es algo construido desde el punto
de vista social​, esta visión se opone en gran medida a las visiones más racionales.
Este enfoque supera los modelos más estructuralistas y más formalistas y entra en un fenómeno cognitivo en el que lo no
formalizado/escrito es lo relevante: conceptos como ​reconocimiento, identidad, rutinas​… porque nos dicen cómo
funciona la sociedad y, en particular, las organizaciones.
Del interés en el actor individual a las instituciones, ¿qué son las instituciones? ​→ ​Ya no interesa el actor racional sino que
se centra en el concepto de la ​institución​, que es distinto del de organización. Las instituciones están relacionadas con los
conceptos previos pues son convenciones, rutinas, formas de hacer las cosas, símbolos, etc. que sirven de referencia a las
personas y que nos llevan a pensar y a actuar de una determinada forma.
Encaje de las normas en las situaciones: lógica de lo apropiado (​logic of appropriateness)​ ​→ ​Las reglas informales tienen
influencia muy directa en las organizaciones. Este impacto se debe a que estas reglas hacen que los individuos desarrollen
comportamientos que encajen en la lógica informal: es lo que se llama ​la lógica de lo apropiado​. Esto es la otra cara de la
moneda a la hora de entender el comportamiento de las personas.
Lo mismo sucede en las organizaciones, en las que existirán diferentes instituciones (reglas informales) a las que los individuos deben
adaptarse y que les llevan a actuar de una determinada manera.

Desde un punto de vista macro. Isomorfismo.

¿Por qué las organizaciones se parecen tanto entre sí? ​Debido al ​isomorfismo institucional​, que apela a la utilización de una
serie de reglas de instituciones que están altamente asentadas en su campo organizativo. Las organizaciones no solo compiten por
recursos, personas o tecnologías sino que también compiten por el poder político (sobre todo en la AP) y, sobre todo, por la
legitimidad que garantiza su supervivencia (si una organización pública no tiene legitimidad, terminará desapareciendo). En ese
proceso de búsqueda de legitimidad, las organizaciones tratan de adecuarse a las normas de comportamiento o instituciones
comúnmente aceptadas y consideradas exitosas de cara a su funcionamiento.

Así, ​las instituciones son un mecanismo para ganar legitimidad dentro del campo organizativo​. Esto suele suceder cuando las
organizaciones no tienen claramente definidos sus objetivos porque tienden a reproducir lo que hacen otras organizaciones del
sector. Es el proceso ​de isomorfismo (parecerse a otras organizaciones de su campo).

En algunas ocasiones, las organizaciones incorporan determinadas pautas de comportamiento porque lo hacen otras, incluso sin
tener claro si eso les hará más eficiente o mejorará su funcionamiento: lo hacen por reproducir lo que hacen otros. Por ej.: malas
prácticas de los bancos (lo hace uno y los demás lo imitan): bonos basura. Buscan la legitimidad pareciéndose a otras que la tienen.

Es un ​me​canismo de las organizaciones para obtener legitimidad dentro de su campo organizativo. ​Al final ​suponen que las
organizaciones desarrollen comportamientos que, a veces, no son racionales sino simplemente mecanismos para aumentar su
legitimidad y, en última instancia, para garantizar su supervivencia. No se basa la decisión en un fundamento referente a mayor
eficacia, eficiencia o mejores resultados sino que se reproduce lo que otras organizaciones más legitimadas hacen. En el sector
público sucede habitualmente. En España se da predominantemente en las administraciones locales (ayuntamientos).

Tipos de isomorfismo institucional.​ (EXAMEN)!!!

El isomorfismo es el proceso de difusión de esas formas de hacer. Tiene 3 vías a través de las cuales se reproducen esas normas o
pautas de funcionamiento:

Isomorfismo coercitivo ​→ ​la coacción del poder del Estado. El proceso de difusión de reglas de funcionamiento se relaciona
directamente con la existencia de las normas jurídicas del Estado, a las que deben habituarse las organizaciones por
obligación (Ley de Transparencia)
Isomorfismo mimético ​→ ​imitación de las organizaciones del entorno (plataforma Decide Madrid). Sucede sobre todo
cuando hay un nivel de incertidumbre alto sobre lo que hacen (proceso de creación de las Administraciones Autonómicas).
Isomorfismo normativo ​→ ​la capacidad de las profesiones para imponer su visión del mundo en un determinado ámbito.
Las pautas de comportamiento están ligadas a la influencia de grupos profesionales (abogados, médicos, maestros). Estos
colectivos luchan por imponer unas condiciones de funcionamiento de su profesión que les sean beneficiosas.
Críticas.

Enfoque centrado en la estabilidad, pero no reconoce el cambio organizativo ​→ ​Este tipo de enfoque está centrado en la
estabilidad pero no reconoce el cambio organizativo más allá de esa reproducción del entorno. No explica por qué en una
organización se hace un cambio importante como la innovación (cosas que nadie ha hecho antes) o cuando se hacen la
mismas cosas pero con herramientas distintas. ​¿Cuál es la capacidad para introducir innovaciones? Es muy difícil salir de la
rutina porque convenciones que están en su campo organizativo más aceptadas. Existe un exceso de atención a la
estabilidad organizativa, representada por el isomorfismo
Dificultades para replicar los estudios en contextos organizativos diferentes: estudios de caso ​→​ ​Se ha tendido a analizar
estudios de caso, analizar organizaciones de forma singularizada...

4.- ENFOQUES ACTUALES.

Lo interesante de estos enfoques es que están centrados específicamente en el sector público.

Nueva Gestión Pública: hacia un neo – taylorismo.

Es un modelo que bebe del Taylorismo. En los 80 en los países anglosajones y vinculado a la llegada al poder de Thatcher y
Reagan surge una nueva propuesta para gestionar la AP: la Nueva Gestión Pública, con la que se rescatan ideas del taylorismo,
siendo la más importante: podemos encontrar una manera correcta de gestionar. Se plantean principios que los sectores públicos
deben incorporar.

Se considera que el EB ha crecido demasiado y que no puede ser financiado, hay que encontrar nuevas formas de gestión: las
encontramos en las privadas:

Estándares explícitos y medidas de rendimiento.

Mayor énfasis en el control de los productos.
Desagregación de unidades del sector público ​→​ ​agencias que se desagregan de los Ministerios para que rindan mejor.
Libertad de los gestores para gestionar ​→​ ​los que están al frente de esas agencias tienen que tener autonomía (y no ser
controlados tanto por los Ministerios) para alcanzar los resultados predeterminados.
Generar mecanismos para la competencia ​→​ ​si no hay competencia el sector público se anquilosa (recogida de basuras).
Énfasis en las prácticas de gestión del sector privado.
Mayor disciplinas en el uso de los recursos públicos (médicos, por minutos atendiendo).

Los resultados han sido modernizar el sector público, crear/incentivar mercados y reducir el sector público al mínimo. Se entiende
que la gestión privada es más eficiente que la pública. Esto se está poniendo en tela de juicio a la hora de resolver problemas.

Nueva Gobernanza Pública: la importancia de las redes de actores.

Importancia de las redes de actores ​→​ ​se relaciona con los enfoques contingentes. Defiende la importancia de las redes de
actores: la Administración Pública está en relación con otros.
Influencia vs. Control (romper con el modelo weberiano) ​→​ ​en el mundo actual tiene más sentido actuar en base a la
influencia que la Administración Pública da a los demás y no en base al control normativo de ésta a los demás.
Partenariados público – privados.
Utilización de múltiples instrumentos.
Joined-up governance.

Hoy en día se habla mucho de la Administración pública colaborativa, es decir, de la coproducción de servicios públicos, la
cocreación, la participación y la colaboración.

Administración digital.

Interacciones entre Internet y las organizaciones.

Las administraciones públicas en Internet.
De la Administración electrónica a la Administración digital
 Se plantean cuáles son las consecuencias de la inversión de la Administración Pública en internet para utilizarlo. Se pretende
averiguar cuáles son los problemas, consecuencias y resultados que esto genera.

Además debe reflexionarse sobre cómo se lleva a cabo el proceso de transformación digital con el fin de que se haga de la manera
más positiva sea para la ciudadanía.
 Tema 3: Estructuras Administrativas**

Conceptos Básicos. Coordinación y

Control
Caso de Minzberg para explicar la estructuración de las organizaciones.

La señora Raku se dedicaba a la cerámica en el sótano de su casa. Ello le suponía realizar una serie de distintas tareas, como
hacer porciones de barro, dar forma a las piezas, pulirlas cuando estuvieran medio secas, preparar y aplicar a continuación los
esmaltes y, finalmente, hornearlas. La coordinación de todas estas actividades no le suponía problema alguno: Lo hacía todo ella.

El problema vino por su ambición y por lo atractivo de sus piezas. Los encargos que recibía excedían su capacidad de producción,
así que contrató a la señorita Bisque, que tenía unas ganas enormes de aprender el oficio de ceramista. La señora Raku se vio
entonces obligada a dividir el trabajo: Dado que las tiendas de artesanía querían que las piezas de artesanía fueran realizadas por
ella misma, se decidió que la señorita Bisque hiciera porciones de barro y preparara los esmaltes, quedando todo lo demás en sus
propias manos. Para ello había que coordinar el trabajo, lo que representaba un mínimo problema ya que dos personas en un taller
de cerámica pueden comunicarse informalmente sin demasiada dificultad. ​Aquí aparece un primer mecanismo de coordinación:
comunicación informal – ​adaptación mutua​ –.

La solución puesta en marcha funcionó estupendamente, hasta tal punto que, al poco tiempo, la señora Raku se encontró
nuevamente frente a un exceso de pedidos. Necesitaba de más ayudantes. Pero esta vez, anticipándose al día en que ellos mismos
dieran forma a las piezas, la señora Raku se decidió por contratarlos directamente de la escuela de cerámica de la localidad. Así,
mientras el aprendizaje de la señora Bisque le había llevado algún tiempo, los tres nuevos ayudantes sabrían exactamente, y desde
el principio, lo que tenían que hacer, adaptándose de inmediato. Incluso siendo cinco personas, la coordinación no presentaba
problema alguno. ​Aquí aparece un segundo mecanismo de coordinación: la ​normalización de habilidades​. Es decir, estas personas
que no habían trabajado con la señora Raku ni con la señora Bisque se coordinan con ellas en base a que tienen unos
conocimientos pre- adquiridos previamente al entrar en su puesto de trabajo.

No obstante, y tras contratar dos ayudantes más, empezaron a surgir problemas de coordinación. Un día la señora Bisque
tropezó con un cubo de esmalte y rompió cinco piezas. En otra ocasión, la señora Raku abrió el horno y se encontró con que todas
las macetas habían sido esmaltadas por error de color fucsia. Entonces cayó en la cuenta de que siete personas, en un pequeño
taller de cerámica, no podían coordinar todo el trabajo mediante el simple mecanismo de la comunicación informal. (Había 21
posibles canales mediante los cuales podían comunicarse dos de dichas personas). Para colmo, la señora Raku, que ya se daba a
conocer como Director General de Cerámicas Limitadas, se veía obligada a prestar más y más atención al trato con los clientes,
siendo más probable en esos días encontrarla vestida con un conjunto de Marimekko que con unos tejanos viejos. Así que nombro a
la señorita Bisque como <<directora de estudio>>, pasando ella misma a ocuparse exclusivamente de la supervisión y coordinación
del trabajo de los cinco ceramistas. ​Aquí aparece un tercer mecanismo de coordinación: cuando la señora Bisque deja de trabajar
en las piezas de barro y se dedica exclusivamente a la ​supervisión directa de los aprendices que habían sido contratados en la
escuela de cerámica de la localidad.

Y la empresa siguió creciendo. Los siguientes cambios importantes se produjeron cuando se contrataron los servicios de un
analista de procesos de trabajo, quien recomendó que cada persona realizara una única tarea en una de las líneas de productos
(jarrones, ceniceros, macetas y figuras de animales): el primero haría porciones de barro, el segundo les daría forma, el tercero las
puliría, y así sucesivamente, realizándose la producción en cuatro cadenas de montaje. Cada uno seguiría una serie de instrucciones
normalizadas, preconcebidas con miras a coordinar todo el trabajo. Naturalmente, Cerámicas Limitadas ya no vendía a tiendas de
artesanía. La señora Raku solamente aceptaba pedidos al por mayor, muchos de los cuales provenían de cadenas de grandes
almacenes. ​Aquí aparecer un cuarto mecanismo de coordinación: la ​normalización de los procesos de trabajo​. Cada uno,
anticipadamente, cuenta con una serie de instrucciones concretas sobre una serie de actividades y de tareas específicas dentro de
cada una de las cadenas de montaje.

La ambición de la señora Raku no conocía límites, así que en cuanto pudo diversificó sus actividades. Empezó por baldosas de
cerámica, pasando luego a revestimientos para cuartos de aseo y, por último, a los ladrillos de barro. La empresa pasó por tanto a
dividirse en tres secciones: productos de consumo, de construcción e industriales. Desde su despacho del piso 55 del Edificio
Cerámica coordinaba las actividades de las distintas secciones, revisando trimestralmente el rendimiento de cada una y pasando
personalmente a la acción cuando las cifras de beneficio o crecimiento no alcanzaban los niveles presupuestados. Un buen día,
sentada en su despacho
revisando estos presupuestos, alzó la vista hacía los rascacielos de los alrededores y decidió dar a su empresa el nuevo nombre de
<<CERAMICO>>. ​Aquí aparece un quinto mecanismo de coordinación: la ​normalización de resultados​. Cuando los resultados pre-
asignados a cada una de las tres divisiones (de consumo, de construcción y de industriales) no son alcanzados, la señora Raku actúa.

Esencia de la estructura ​→ ​Toda actividad humana organizada (desde la formación de piezas de barro desde el envío de un
hombre a la Luna) plantea dos requisitos, a la vez fundamentales y opuestos: la ​división del trabajo ​del trabajo en distintas tareas
que deben desempeñarse y la ​coordinación d ​ e las mismas. ​La estructura de la organización puede definirse simplemente como el
conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, consiguiendo luego la coordinación de las mismas.

1.- CONCEPTOS BÁSICOS

Definición de estructura administrativa (Ramió, 1999)

Junto con la definición de estructura que hace Minzberg (división del trabajo que implica coordinación y control) y partiendo de
esa idea, Carles Ramió define la estructura administrativa como aquel ​Esquema formal ​que representa las ​relaciones​, las
comunicaciones​, los ​procesos de decisión ​y los ​procedimientos de trabajo ​que articulan a un conjunto de ​personas, puestos de
trabajo, unidades, factores materiales y funciones​ ​que están orientados a la consecución de unos ​determinados objetivos​.

- División del trabajo (jerarquía, puesto de trabajo y unidad)

- Coordinación y control (mecanismos de coordinación y control)

¿Cómo podemos visualizar una estructura administrativa? La manera más sencilla de representar gráficamente una estructura
administrativa es a través de un ​organigrama. ​Ej.:

Organigrama del Ministerio de Ciencia y Tecnología

Organigrama

Mediante un organigrama se puede saber cómo es internamente una organización: cuáles son sus funciones principales, cuántos
niveles directivos tiene, cómo son las relaciones de comunicación, etc. Por tanto, los organigramas están orientados tanto hacia
fuera de la organización, para que las personas sepan cómo se estructura esa determinada organización, como hacia dentro de la
organización, para que internamente los trabajadores de la organización tengan un esquema o una guía sobre lo que está pasando
ahí.
 Los organigramas son una representación simplificada de la organización en donde únicamente se refleja el ámbito directivo, el
ápice estratégico​, y no la organización en su conjunto. Los organigramas se pueden leer de dos maneras: desde el punto de vista
vertical y desde el punto de vista horizontal:

a) Jerarquía o altura ​→ ​Cuando hablamos de jerarquía o altura nos referimos a la dimensión de ​carácter vertical de las
organizaciones que hace referencia al número de niveles de dirección o de mando dentro de una organización. En el ejemplo
del organigrama del Ministerio de Ciencia y Tecnología, hay 5 nieles jerárquicos: la ministra, la Secretaría de Estado, las
Secretarías generales, las Direcciones generales y las Subdirecciones generales.
La ​comunicación ​es el elemento central de la dimensión vertical, por lo que, es importante saber identificar cuántos niveles de
dirección o mando hay en una organización para poder conocer cómo fluye la comunicación dentro de la organización:
mientras más niveles jerárquicos tenga la organización la comunicación se hace más compleja, hay mayores dificultades para
que la comunicación se desarrolle fluidamente. La comunicación en una organización tiene dos sentidos:
● La comunicación de las decisiones desde el ápice estratégico al núcleo de las operaciones, la base de la
organización: cuando hay muchos niveles jerárquicos, esa comunicación de las decisiones tarda más en llegar a
donde se tienen que ejecutar y, por tanto, se ralentiza el funcionamiento de la organización. ​(Comunicación desde
arriba hacia abajo)
● La comunicación de lo que pasa fuera desde la base de la organización al ápice estratégico: las personas que se
encuentran en la base de la organización son quienes tienen una relación directa con el cliente, con el ciudadano,
que es lo que permite saber que pasa fuera de la organización, saber la valoración que tienen los ciudadanos de la
organización; de manera que, si tenemos muchos niveles jerárquicos, parte de la información que necesitan los
directivos para gestionar la organización va a tardar más tiempo en llegar​. (Comunicación desde abajo hacia arriba)
b) Amplitud o divisionalización ​→ ​cuando hablamos de amplitud o divisionalización nos referimos a la dimensión de ​carácter
horizontal de la estructura organizativa que hacer referencia tanto a la especialización del trabajo como a la división de las
actividades de la organización y a la agrupación de las personas en grupos de tareas o de funciones siguiendo una
determinada lógica. La división del trabajo y de las tareas está muy vinculada a un intento de lograr de la mejor manera y de
la forma más eficaz posible los objetivos de la organización.
Existen diferentes maneras, diferentes mecanismos, de llevar a cabo la amplitud o divisionalización que muestran cómo se estructura
el trabajo dentro de la organización y cuáles son los criterios que se utilizan para ello. Ej.:
● La consejería de bienestar social de la Comunidad de Madrid puede estar dividida internamente en base a los
colectivos de ciudadanos a quienes sirven: infancia, jóvenes, personas mayores, mujeres, migrantes. Aquí, se estaría
dividiendo el trabajo, la actividad de esa organización en ​base a los colectivos de personas a los que se orienta.
● La consejería de sanidad de la Comunicad de Madrid puede estar internamente dividida en una serie de áreas
geográficas: zona sur, zona este, zona norte, zona centro y zona oeste. Se estaría dividiendo la actividad, la
estructura de esa organización en función del área geográfica. ​función del área geográfica.

Los puestos de trabajo en perspectiva organizativa

El puesto de trabajo es la ​unidad mínima de la estructura organizativa​. Cuando una organización se configura, lo hace para
lograr una serie de objetivos determinados. Para ello necesita, mediante un diseño interno y básico, la creación e identificación de
puestos de trabajo que tienen como ​objetivo el cumplimiento de una serie de funciones y actividades​, es decir, el puesto de trabajo
tiene una ​dimensión impersonal​, con lo cual hay que ​diferenciar el puesto de trabajo de la ​titularidad del puesto​, de la persona
que en un momento dado ocupa un puesto de trabajo ​(dimensión personal)​; son dos cosas distintas.
Los puestos de trabajo tienen dos ​parámetros claves: la amplitud y la profundidad​.

​(POSIBLE PREGUNTA DE EXAMEN Y DE CONTROL DE LECTURAS)

● La ​profundidad ​se refiere a la ​autonomía y la responsabilidad de la persona que ocupa el puesto de trabajo
respecto de sus actividades.
● La ​amplitud ​hace referencia al ​número concreto de tareas que desarrolla un puesto de trabajo: fomentar la
diversidad, variar periódicamente el tipo de actividad. Así, a mayor cantidad de tareas asignadas mayor amplitud
tiene el puesto de trabajo.

Estos dos parámetros se pueden representar mediante dos ejemplos extremos: un caso de máxima amplitud y máxima
profundidad y un caso de mínima amplitud y mínima profundidad.

● Máxima amplitud y máxima profundidad ​→ ​una directora de hospital que, además de realizar labores de gestión
(trabajar con proveedores de medicamentos, contratar a nuevos médicos, estar en contacto con el consejero de la
Comunidad de Madrid y con los medios de comunicación, etc.), es una reconocida cirujana experta en un tipo de
operación de corazón muy compleja (realizar operaciones) y es una gran investigadora reconocida mundialmente
(va a conferencias, congresos, publica artículos, publica libros, etc.) – ​cada vez que se le añaden más tareas y
actividades a realizar, se le está añadiendo amplitud al puesto del trabajo ​–.
Pero, esa directora puede decidir sobre qué es lo que hace y lo que no hace – ​la autonomía y responsabilidad que viene unida a este
puesto de trabajo, demuestra su gran profundidad ​–.
● Mínima amplitud y mínima profundidad ​→ ​un puesto de trabajo del CIS que consiste en subir datos de encuestas
con SPSS y Excel. El trabajador que ocupe este puesto de trabajo la única tarea que tendrá que realizar a los largo
del día, durante su jornada de 8 horas, es ticar datos. ​Al tener una única función, una única tarea, su amplitud es
limitada al igual que su profundidad​, pues esa persona que ocupa el puesto de trabajo ​no tiene capacidad para
decidir sobre su contenido​, sino que tiene que esperar instrucciones de su responsable sobre lo que tiene que
hacer.

Los puestos de trabajo que se encuentran en estos dos extremos son los que generan un mayor nivel de estrés mental en su
desempeño. Es decir, que la persona que desarrolla un puesto de trabajo con una alta amplitud y una alta profundidad o un puesto
de trabajo con una baja amplitud y una baja profundidad tienen una alta probabilidad de que se terminen “quemando”. Sin
embargo, siempre se puede enriquecer el puesto de trabajo, siempre se pueden pensar en nuevas tareas para desarrollar.

Unidades administrativas

La ​unidad administrativa​, en el contexto organizativo, es un ​conjunto de capacidades para la acción​: una unidad está compuesta
por una serie de puestos de trabajo que, realmente, son capacidades para la acción compuestas por personas, recursos materiales
de
diferente tipo y elementos que permiten a la unidad conseguir una serie de fines y objetivos. De alguna manera, una unidad es como
una mini organización que agrupa varios puestos de trabajo.

La mejor forma para entender las unidades administrativas es mediante ​dos tipos de lógicas ​diferentes:

a) Unidades de línea vs. Unidades de staff

● Las ​unidades de línea ​mandan y/o son mandadas: siempre tienen a alguien por encima y/o por debajo y realizan
funciones de ejecución en un ámbito concreto de la organización. Cualquier unidad dentro de una estructura sigue
esta lógica.
● Las ​unidades de staff ​tienen la función básica de asesorar, de realizar análisis o estudios a determinadas unidades
de mando de la organización. No ejecutan tareas nucleares de la organización, sino funciones de acompañamiento
sobre todo de los órganos directivos. Ej.: los gabinetes ministeriales (un grupo determinado de personas que
asesoran al ministro en relación con diferentes cuestiones); los “fontaneros de la Moncloa” (asesoran al Presidente
del Gobierno).
b) Unidades/servicios sectoriales vs. Unidades/servicios comunes
● Los ​servicios sectoriales ​son las unidades verticales que generan cualquier actuación o servicio concreto que está
orientado hacia el exterior de la organización.
● Los ​servicios comunes ​tienen una orientación interna, siendo sus destinatarios el resto de las unidades de la
organización. Ej.: asesoría jurídica de un ministerio (llamadas secretarias generales técnicas).

2.- MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y CONTROL

Presentación de los mecanismos de coordinación/control.

Los mecanismos de coordinación y de control están presentes en cualquier actividad humana y son importantes para ​mantener
la coherencia y comprender el funcionamiento básico de cualquier organización ​que tenga una mínima dimensión. Para presentar
estos mecanismos de coordinación y de control es necesario tener en cuenta tres aspectos que conforman el gran dilema
organizativo de cualquier organización:

● Diferenciación a medida que crece una organización ​→ ​a través de los mecanismos de coordinación y de control se intenta
poner freno a la tendencia centrifuga de la desagregación dentro de la organización que existe como consecuencia de la
división y diferenciación del trabajo y las tareas, pues cada uno de los departamentos tiende a desarrollar sus propios
objetivos, intereses y dinámicas de funcionamiento.
Como veíamos en el ejemplo práctico de la “señora Raku”, en diferentes momentos, desde la creación del taller de cerámica hasta su
conversión en una multinacional, estos diferentes mecanismos de coordinación y de control van a ir apareciendo
necesariamente como consecuencia del aumento de tamaño de la organización y de la creación de nuevos unidades y
nuevos puestos de trabajo.
● Coordinación hacia objetivos comunes ​→​ ​establecemos mecanismos de coordinación y de control para, efectivamente,
trabajar de forma colaborativa y así lograr de manera coordinada unos objetivos comunes.
Sin embargo, cuando nos referimos a este tipo de mecanismos dentro de las organizaciones, lo hacemos en un doble sentido: no solo
nos sirven para coordinar a un conjunto de personas de cara a un fin común, sino que también sirven para controlar lo que
hacen esas personas, su trabajo, dentro de la organización.
● 5 mecanismos de coordinación/control: ​continuum d ​ e complejidad ​(MUY IMPORTANTE PARA EXAMEN!!!)​→ ​existen cinco
mecanismos básicos de coordinación y de control que surgirán secuencialmente a medida que la organización va mostrando,
cada vez, mayor complejidad. Dicho de otra manera, estos mecanismos de coordinación y de control van mostrando una
mayor complejidad de la organización en la que van apareciendo. Vamos a ir viendo cada uno de ellos y, de alguna manera,
vamos a tratar de identificar los aspectos claves de cada uno de estos cinco tipos y nos va a servir para reflexionar sobre la
propia evolución de una organización. Estos mecanismos son:
 - Adaptación mutua
La adaptación mutua es el primer y más básico mecanismo de coordinación y de control que nos encontramos en una organización. Es
un mecanismo que consigue la ​coordinación del trabajo mediante la ​comunicación informal ​y el ​control es
ejercido de ​manera autónoma por los que realizan la actividad​, pues cada uno tiene la capacidad de hacer
distintas tareas sin tener que consultar a otra persona. Por tanto, no hace falta llevar a cabo ningún tipo de
comunicación formalizada, sino que todo se desarrolla de una manera informal.
Efectivamente, este un tipo de mecanismo de coordinación y control que está presente en ​organizaciones ​jóvenes y ​sencillas ​en
donde no hay que realizar tareas especialmente complejas y puede llegar a ser, por tanto, el mecanismo
predominante porque no es necesario establecer otro mecanismo de coordinación y de control más complejo. Ej.:
paso de peatones.
∼ ​En el caso propuesto por Minzberg, este mecanismo de adaptación mutua se ve en el momento en que la
señora Bisque entra a trabajar en el taller de cerámica de la señora Raku, pues se produce una simple
comunicación informal entre la dos señoras para la coordinación y el control de las tareas.

- Supervisión directa
La ​coordinación​, en este caso, se produce cuando ​una persona se responsabiliza del trabajo de los demás​, es decir, hay una persona
que se pone al frente de un equipo y su labor va a ser, fundamentalmente, la supervisión del trabajo de los otros
miembros de ese quipo dentro de la organización. Así, desde el punto de vista del ​control ​de las personas que
trabajan en la organización, ​un individuo ejerce esa función de manera independiente ​dando instrucciones y
controlando las actuaciones de las personas a su cargo de forma directa.
Cuando este mecanismo de coordinación y control entra en juego, ya estamos hablando de ​organizaciones que tienen una mínima
dimensión y que superan un número limitado​, pues la supervisión directa empieza a ser necesaria cuando tenemos
un equipo de ​entre 5 y 15 individuos​.
Ahora bien, al incorporar la supervisión directa no significa que se haya abandonado la adaptación mutua, pues estos mecanismo de
coordinación y de control se van a ir produciendo y se van a ir desarrollando de manera conjunta – no son auto
excluyentes –, pueden ir conviviendo en el funcionamiento de una organización en base a diferentes tipos de
tareas. Ej.: Timonel que supervisa a los remeros en las regatas.
∼ ​En el caso propuesto por Minzberg, la supervisión directa se ve reflejada en el momento en que la señora
Raku se dedica a labores externas al taller y la señorita Bisque se encarga de supervisar el trabajo de los
nuevos empleados.

- Cuando la organización va creciendo lo hace también desde el punto de vista de esos mecanismos de coordinación
y de control. Llega un momento en que ni la supervisión directa ni la adaptación mutua son suficientes para
coordinar el trabajo dentro de la organización y es entonces cuando surge la necesidad de la normalización. Hay
tres tipos de normalización:

− Normalización de los procesos de trabajo

Este mecanismo de coordinación y control implica ​definir previamente la actividad​, es decir, se produce cuando el contenido del
trabajo o de la actividad que se va a realizar queda especificado, está programado
antes de hacerlo. Se normaliza el trabajo con dos propósitos: por un lado, para garantizar que las personas que están dentro de la
organización sepan mejor lo que tienen que hacer y, por otro, para garantizar un determinado nivel de
calidad en el servicio.
En estos mecanismos ​el control es ​inherente a la actividad normalizada ​y se introducen para que la ciudadanía, en el caso de un
servicio público, reciba una atención adecuada que no dependa de la voluntad del funcionario o del
empleado público de manera discrecional. Así, al normalizar el trabajo se está realizando, a su vez, un
control de la actividad que realizan las personas.
La lógica de la normalización de procesos de trabajo es la especificación previa de las tareas a desarrollar para que los trabajadores las
realicen sin ningún tipo de supervisión. Por lo tanto, este mecanismo aparece cuando la organización ha
crecido lo suficiente para que no sea necesario que las personas que realizan las actividades más básicas
tengan que estar supervisadas directamente durante toda la jornada laboral y se produce, sobre todo, en
los ámbitos de las ​organizaciones donde se desarrollan ​tareas repetitivas​. Ej.: manual de instrucciones de
los muebles de Ikea (especifica las tareas a realizar para que podamos montar los muebles nosotros
mismos).
∼ ​En el caso propuesto por Minzberg, la normalización de los procesos de trabajo se ve en el momento
en que la señora Raku contrató a un analista de procesos de trabajo, quien recomendó que cada
persona realizara una única tarea en una de las líneas de productos.

− Normalización de los resultados

La aparición de este mecanismo evidencia un crecimiento en la organización (aumento del número de departamentos, líneas de
servicios, líneas de negocios, etc.), que hace necesaria la aplicación de un mecanismo de normalización de
resultados. Este nuevo mecanismo de coordinación implica la ​especificación de los resultados y el
rendimiento que se esperan​: se detallan y predeterminan los objetivos a los que deben llegar los
trabajadores sin importar el procedimiento utilizado para llegar a conseguirlos. ​Una vez definidos los
resultados que se quieren obtener, se ​crean nexos entre las tareas que se van a realizar​. Aquí,
precisamente, se incorpora una dimensión distinta, ya no solo nos ajustamos al procedimiento, sino que lo
primordial y a lo que se da más importancia es a los ​outputs​, a los resultados de las actividades que se
ejecutan. Normalmente, la normalización de resultados se plantea para áreas de trabajo de la organización
que van complejizándose.
Esto en algunas organizaciones supone introducir, por ejemplo, complementos de productividad, es decir, cuando una persona, un
equipo o un departamento alcanzan o superan los resultados esperados, se les da algún tipo de
compensación, económica o de otro tipo, para de alguna forma premiar ese logro colectivo o individual.
Un ejemplo claro de normalización de resultados se encuentra en el ​caso del profesorado en un ​departamento universitario​: cada
uno de los profesores da clases de una manera diferente y nadie les dice cómo tiene que hacerlo. Esto es
así porque les evalúan en base a los resultados de su trabajo: les exigen una cantidad determinada de
artículos o libros publicados, la obtención de una determinada valoración en las evaluaciones de los
estudiantes, etc.
∼ ​En el caso propuesto por Minzberg este mecanismo de coordinación se encuentra presente en las
tres diferentes líneas de negocio creadas por la señora Raku: productos de consumo, de
construcción e industriales.

− Normalización de habilidades
La normalización de habilidades se produce ante la ​imposibilidad de utilizar los procesos de normalización ​del trabajo y de
normalización de resultados​. En este caso, ​la coordinación y el control se producen a través de la
disponibilidad de una serie de conocimientos y habilidades previos​. La aparición de este mecanismo se
puede deber a dos causas: por una parte, a la complejidad de las actividades que se desarrollan y, por otra,
al propio contexto en que se desarrolla la actividad.
Una manera de visualizar este mecanismo es mediante el ejemplo de una ​operación de cirugía compleja​: un cardiólogo especializado
en un tipo de operación específico a corazón abierto, lo llaman de un hospital de otro país para decirle que
hay un paciente que necesita realizarse esa operación y, como no disponen de un médico especialista en
esa área de operación, le piden que vaya hasta allí. Cuando el médico llega se
encuentra con un equipo de trabajo que no conoce y el cual no habla su mismo idioma, ¿se puede realizar la operación? Sí, porque
hay normalización de los conocimientos y las habilidades. Todos disponen de una serie de habilidades y
conocimientos médicos que han adquirido con anterioridad y que van a permitir que todos ellos
desarrollen su actividad de manera coordinada sin necesidad de otro tipo de mecanismo.
∼ ​En el caso propuesto por Minzberg la normalización de habilidades se evidencia en el momento en
que la señora Raku va a la escuela de cerámica de la localidad para contratar algunos estudiantes
que, con los conocimientos y habilidades ya adquiridos en la escuela, sabrían exactamente y
desde el principio lo que tenían que hacer.

- Adaptación mutua
Sin embargo, las cosas pueden llegarse a complicar más todavía. En ​contextos de máxima complejidad​, donde no se pueden utilizar
los otros mecanismos para coordinar las actividades y donde existe una alta incertidumbre se hace necesario ​volver
a la adaptación mutua​, a ese mecanismo original e inicial.
Esto sucede cuando se desarrollan ​tareas altamente complejas o ​innovadoras ​porque incluso, a veces, ni siquiera se sabe cuál es el
objetivo de las actividades que se están realizando. Existen departamentos dentro de las organizaciones – formados
por diferentes grupos de profesionales – que no tienen fijados ningunos objetivos, sino que se encargan de la
creación de nuevos productos y servicios, por lo que, al trabajar de forma descoordinada, su único nexo va a ser la
comunicación informal: tratar de llegar a un punto de encuentro a través de ese medio poco formalizado.
Un caso con el que se podría ejemplificar esta situación seria la ​creación de la NASA​: se formó un equipo de profesionales muy
diversos (expertos en materiales, en temas de propulsión, psicología, física, etc.) que iban a trabajar juntos para
descubrir la manera de llevar a un hombre a la Luna. La complejidad era tan alta que, efectivamente, para lograr un
mínimo de coordinación entre todos esos actores era necesario volver a la adaptación mutua para poder coordinar
y controlar a un equipo de personas muy complejo.

Estos mecanismos de coordinación y de control pueden operar, y de hecho operan, en organizaciones grandes al mismo tiempo:
depende del ámbito de organización en el que estemos vamos a encontrarnos con un mecanismo u otro. Hay una diversidad y
una posibilidad de que estos mecanismos vayan operando y trabajen de una manera paralela y al mismo tiempo dentro de una
organización, sobre todo en una organización compleja. Esto es porque a medida que la organización va creciendo, van a ir
apareciendo nuevas necesidades de coordinación y de control.

Esta es la esencia de la estructura administrativa, la esencia del funcionamiento de cualquier organización, sea dos remeros en
una canoa, un ministerio o la Coca – Cola. Estos mecanismos de coordinación y de control están presentes en cualquier
organización sea más grande o sea más pequeña
Configuraciones Organizativas Estructurales
1.- LAS 5 PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACIÓN

Representación de macrofunciones organizativas.

Esta es la figura que utiliza Mintzberg para representar las cinco partes de una organización. Identifica los grupos de personas,
ámbito o esfera dentro de una organización. Es decir, de alguna manera está representando tanto los grupos humanos como las
macrofunciones organizativas.

Idea de poder y conflicto en las organizaciones.

En las organizaciones normalmente nos encontramos con que cada grupo trata de estirar su ámbito, buscando un mayor poder.
Así, dependiendo del peso que tenga cada una de estas partes en la organización se configurará un tipo de estructura organizativa.

Cada una de estas macrofunciones está ligada a una fuerza y a un mecanismo de coordinación, vistos ya anteriormente.

Núcleo de operaciones.

Es la parte básica de la organización. ​Son los miembros de la organización que realizan el trabajo básico ​relacionado con la
producción de bienes o servicios de la misma organización. Se encargan de las funciones nucleares para el desarrollo y prestación de
servicios de una organización (por ejemplo, el profesorado de la universidad). Es el que se encarga de generar el servicio concreto de
la organización.

Se encargan de ​asegurar los ​inputs de la organización, es decir, lo necesario para la prestación de servicios. Además, los
transforman en outputs​ y los ​distribuyen​ (Ejemplo. Convertir los conocimientos de un profesor en una clase universitaria).

Efectivamente, si pensamos en organización de carácter industrial tenemos la noción de que quien hace el trabajo básico es el
que está en las maquinas. En cambio, si pensamos en la prestación de servicios, los que se encargan de crear el servicio son un tipo
de profesionales especializado que además tiene unos conocimientos concretos, muy importantes y necesarios para desarrollar esas
tareas. Dicho conocimiento profesional se convierte en su herramienta o elemento de poder en la organización. Por consiguiente,
este grupo de profesionales es el que hace que el núcleo de operaciones tenga poder dentro de una organización.

La fuerza del núcleo de operaciones es la ​fuerza de profesionalización​, es decir, esa capacidad de que nadie plantee que lo que
se está haciendo pueda hacerse de una manera distinta. Con ello lo que se pretende es minimizar el control que tienen los
superiores jerárquicos sobre las tareas que realizan y maximizar su autonomía sobre el desempeño de su trabajo. Esto provoca que
surjan tensiones entre los distintos grupos pues cada uno tiene sus propios intereses y su propia forma de entender la organización.

En aquellas organizaciones donde este ámbito predomina sobre el resto el mecanismo de control y coordinación que se da es el
de la ​normalización de habilidades​.
Ápice estratégico.

Son los ​miembros que garantizan el cumplimiento de la misión de la organización​. Son los ​directivos y responsables generales
de la organización, aquellos que están en la parte superior de la misma y que se encargan de este cumplimiento de la misión. De
manera directa esto implica tres grandes áreas en las que el ápice estratégico suele centrarse en la ​supervisión directa​, pues
supervisan a los que están por debajo de la escala jerárquica. También se encargan de las ​relaciones con el entorno y del ​desarrollo
de la estrategia ​de la organización​. Estas son las dos funciones cruciales, que a medida que un miembro asciende jerárquicamente
ocupa la mayor parte de su tiempo en ellas.

Aquellos que están en el ápice (Ejemplo. ​Rector y Vicerrectores​) se encargan de las relaciones con el entorno (por ejemplo,
reuniones de rectores de universidad, entrevistas, firma de convenios con empresas). Junto con esta, como hemos dicho, está el
desarrollo de la estrategia de la organización. Se encargan de desarrollar hacia donde tiene que ir la organización (orientación) y los
objetivos estratégicos de la misma (Ejemplo. La universidad se orienta hacia la excelencia académica). Este tipo de decisiones
requieren cada vez un mayor conocimiento del entorno (Ejemplo. Rector).

En este caso, la fuerza que desarrolla el ápice estratégico es la ​fuerza de centralización​, en el sentido de que el ápice trata de
monopolizar las grandes decisiones de la organización, trata de controlar las grandes decisiones de la organización, controlar el
proceso de toma de decisiones. Ahí es donde se produce el conflicto, por los distintos intereses. Por consiguiente, el mecanismo de
control y coordinación que predomina en la organización es la supervisión directa.

Línea media.

Es la parte de la estructura que sirve de ​enlace entre el ápice estratégico y el núcleo de operaciones​. Es la parte de la
organización que permite de alguna forma la comunicación entre las unidades más especializadas de la misma (que están en la base)
con el ápice estratégico. Este enlace se produce verticalmente y horizontalmente.

● Verticalmente​, pues su labor fundamental es trasladar las órdenes que proceden del ápice al núcleo de operaciones, es
decir, trasladar las órdenes y convertirlas en planes operativos, que van a ser ejecutados por los miembros del grupo de
operaciones. A su vez, así ​supervisan al núcleo de operaciones​.
● Horizontalmente​, sirven como elementos de coordinación entre los ámbitos funcionales de la organización. (Ejemplo.
Decanos, vicedecanos, directores y secretarios de departamento).

Esta línea media también presenta su lógica de poder pues pretende detraer poder por una parte del ápice estratégico pero
también del grupo de operaciones.

En algunas organizaciones esta línea media puede llegar a tener tanto poder que provoque fragmentación. De ahí que la fuerza
que aquí predomine sea la ​fuerza de fragmentación​. Esa fragmentación incluso puede ser buscada, sobre todo en organizaciones
grandes (Ejemplo. Coca-Cola), porque la línea media tiene mucha capacidad de autoorganización. El mecanismo de control o
coordinación presente es la ​normalización de resultados​.

Tecnoestructura. ​(esencial)

Es el ​área encargada del diseño de la estructura administrativa humana, material y procedimental​. Es aquella parte de la
organización que afecta al resto de miembros de la misma y que incide en cómo se organiza la estructura administrativa. Son los
analistas que normalizan ​(fuerza de ​normalización​) el trabajo del resto de miembros de la organización.

Normalización:

Son los ​analistas de puestos de trabajos (procesos de trabajo)​, es decir, aquellos que se encargan de los recursos humanas y de
diseño organizativo. También forman parte los ​analistas de planificación y control (resultados)​, que son aquellos que establecen
determinados estándares de calidad en los servicios que se prestan. Por último, también los ​analistas de personal (habilidades)​, es
decir, aquellos que se dedican a establecer estándares para la capacitación del personal de la organización.

Por tanto, son aquellos que inciden en el trabajo de los otros pero que no están prestando un servicio al ciudadano sino que
intervienen en el trabajo de los se encargan de prestar el servicio.

Esta parte de la organización suele tener mucho poder. Precisamente, cuando Max Weber habla del modelo burocrático está
pensando fundamentalmente en este tipo de personal. De hecho, una unidad que tiene mucho peso en la universidad es la asesoría
jurídica (​PAS: unidades de las vicegerencias​), compuesta por un núcleo pequeño de personas que se encarga de estandarizar y
tramitar el trabajo de aquellos que trabajan en la universidad. En el caso de la universidad, el rectorado representa la
tecnoestructura, además del ápice estratégico.
 En la Administración Pública es una parte esencial de la organización. En la medida en que sea una parte más importante, va a
hacer que predomine la ​fuerza de normalización​. Como mecanismo de coordinación clave nos encontramos con la ​normalización de
los procesos de trabajo​.

Staff de apoyo​.

Se refiere a ​una serie de actividades que no forman parte de la actuación básica de la organización​. Este staff de apoyo, en gran
medida​, dan servicio al resto de partes de la estructura​:

● Al núcleo operativo​ (restaurante, limpieza, seguridad etc.).

● A la línea media​ (servicio de investigación de mercados, comunicación, I+D, etc.).
● Al ápice estratégico​ (análisis y prospectiva, gabinete del rector que se encarga de las relaciones públicas, etc.).

Como ejemplos podemos mencionar a la ​imprenta, cafetería, seguridad, COIE, ORI, Idiomas, guardería​, entre otros. Muchas de ellas se
externalizan, las tareas que no son clave se pueden externalizar.

La fuerza que trata de desarrollar este staff de apoyo es la ​fuerza de colaboración o persuasión​. Es decir, trata de promover esa
colaboración con el resto de unidades de la estructura.

Ejemplo.

2.- LAS 5 CONFIGURACIONES ORGANIZATIVAS ESTRUCTURALES

Una aproximación general a las 5 configuraciones estructurales ​ (Típica pregunta de examen final)
Los 5 tipos de configuraciones estructurales que plantea Minzberg, de alguna manera, representan esta figura estirada de 5 formas
distintas en base al poder que tiene cada uno de los grupos de profesionales dentro de la organización. Lo que Minzberg nos viene a
decir y lo que su modelo nos plantea es que en cualquier organización, sea privada o pública, suele predominar alguno de los 5
grupos de profesionales y, en consecuencia, eso lleva a que se establezca alguno de estos 5 tipos de configuraciones estructurales:

● La estructura simple ​→ ​implicaría que el ápice estratégico estira hacia arriba la organización, monopolizando el control de
las decisiones, sobre todo, a través de la supervisión directa y del predominio de la fuerza de centralización.
● La burocracia maquinal ​→ ​la tecnoestructura estira hacia su ámbito la organización a través de la fuerza de normalización,
de extensión de las normas dentro de la organización.
● La burocracia profesional ​→ ​esta configuración se consolida cuando son los profesionales que están en la base los que
lideran la organización, por lo que predomina la fuerza de profesionalización. En este caso, el núcleo de operaciones
consigue que la normalización de habilidades, de la formación previa para desarrollar la actividad básica de la organización,
se convierta en el mecanismo de control más importante.
● La forma divisional ​→ ​es la línea media la que consigue desarrollar ese predominio dentro de la organización, pues a través
de la normalización de resultados obtiene más poder y consigue establecer pequeñas estructuras dentro del espacio
intermedio fragmentando la organización.
● La adhocracia ​→ ​este tipo de estructura tiene unas características singulares en la medida en que es el staff de apoyo el
que predomina dentro de la organización mediante la fuerza de colaboración.

Cuando hablamos de tipos ideales hacemos referencia a maneras de reflejar la abstracción: la realidad es, a veces, mucho más
compleja que cada una de estas abstracciones. Aquí estamos hablando de diferentes tipos o modelos a los que se aproximan las
organizaciones. Ninguna organización va a tener exactamente todos los rasgos de alguno de los tipos de configuración estructural,
sino que tienden a aproximarse a uno de esos modelos.

Estructura simple. ​(Ver dibujitos Power Point)

Lo que vemos en una estructura simple es un ápice estratégico sobre desarrollado y el resto de las partes de la organización
prácticamente inexistentes. Está presente o se puede entender como un tipo de organización muy primario y básico que ​se
caracteriza ​por la falta de elaboración. ​Generalmente, dentro de la estructura simple, se dispone de una tecnoestructura muy
limitada y, en ocasiones, nula; de un reducido, o nulo, staff de apoyo; y de una división del trabajo muy poco estricta: las tareas se
desarrollan de una manera todavía no normalizada.

Este es el tipo de ​configuración estructural típica de los años iniciales ​de la organización, es decir, es la estructura que nos
encontramos en organizaciones poco formalizadas, donde lo más importante es el ​ápice estratégico ​y la ​fuerza de centralización​,
convirtiéndose la ​supervisión directa​ ​en el mecanismo de coordinación y de control predominante en la organización.

La estructura simple está presente en el sector público en los ​ayuntamientos de pequeño tamaño​. En estas administraciones u
organizaciones, normalmente quien lidera la organización es el Alcalde, pero dentro de la estructura municipal suele haber una
figura que es realmente la cabeza y tiene el control de la administración: el secretario del ayuntamiento o interventor. En un
ayuntamiento pequeño trabajan muy pocas personas: el secretario que tiene a una o dos personas de apoyo administrativo y a una
o dos personas que se encargan del mantenimiento del municipio y nada más. Estos ayuntamientos se mantienen en el tiempo, pero
la lógica de una organización es ir creciendo en el tiempo. Por tanto, esta forma de configuración estructural encaja con el momento
inicial del ciclo de vida de una organización.
Burocracia maquinal.
La burocracia maquinal es el tipo de configuración
estructural que Max Weber tenía en la cabeza cuando hablaba
del modelo burocrático. Minzberg lo que hace es
re-conceptualizar ese modelo denominándolo burocracia
maquinal e identificándolo con este dibujo.

Este tipo de configuración ​destaca por la normalización​: tanto los diferentes niveles
jerárquicos como los procesos de trabajo y los mecanismos de comunicación están
formalizados, es decir, todo está altamente definido. Es un modelo que está muy ligado a la
estabilidad y, efectivamente, ​aparece en entornos estables dentro de organizaciones viejas ​o
con un ciclo de vida alto. Así, las organizaciones que han crecido y se han logrado consolidar en
el tiempo se suelen convertir en burocracias maquinales, donde el peso de la norma se vuelve
fundamental y la normalización de los procesos, de los mecanismos de comunicación, de las
relaciones dentro
de la estructura y la formalización dentro de la organización es algo de suma importancia.

La burocracia maquinal se relaciona con la ​fuerza de normalización ​convirtiéndose la ​tecnoestructura ​en el eje central del tipo
ideal. Es decir, la tecnoestructura es la parte de la organización que ha conseguido imponerse y normalizar lo que sucede dentro de
la organización, sobre todo la ​normalización de los procedimientos de trabajo​.

En el sector público son burocracias maquinales las ​grandes burocracias ministeriales​, donde nos encontramos con un peso muy
importante de la tecnoestructura: las subsecretarías generales del estado tienen mucho poder y son las que realizan ese proceso de
normalización dentro de los ministerios.

Burocracia profesional.

En la burocracia profesional el núcleo de operaciones está sobredimensionado. Son los ​profesionales que dominan el núcleo de
operaciones de la organización ​los que han conseguido imponerse y ser el referente y la parte más importante de la estructura a
través de la ​coordinación mediante la normalización de habilidades​. Así, lo más importante para este modelo es la formación
necesaria para desempeñar el trabajo básico dentro de la organización.

Por consiguiente, las características básicas de este tipo de configuración estructural son la ​fuerza de profesionalización​, la
normalización de habilidades​ ​y el ​núcleo de operaciones​.

En el sector público el tipo ideal de burocracia profesional se encuentra en ​centros sanitarios​, ​unidades de asistencia social ​y en
instituciones educativas​. En los hospitales incluso los gestores, que están en el ápice estratégico, suelen ser médicos, pues se
impone ese conocimiento experto y se convierte en lo esencial en esas organizaciones. En España, en el caso de las universidades
sucede lo mismo, no cualquier profesional puede ser rector de una universidad, pues existe una determinada figura de profesorado,
los catedráticos, que son los únicos que pueden ser rectores de la universidad. Sin embargo, esto no significa que todas las
universidades y todos los hospitales son burocracias profesionales: existen organizaciones de ambos tipos en las que predomina la
tecnoestructura y son organizaciones que están muy orientadas hacia el procedimiento y hacia la normalización.

Forma divisional.

La forma divisional es un tipo de configuración estructural donde la focalización queda fragmentada internamente, pues hay
entidades semiautónomas acopladas mediante una estructura administrativa o sede central​. Cada una de esas divisiones
semiautónomas se podrían identificar con pequeñas burocracias maquinales porque poseen todos sus componentes: tienen su
propia tecnoestructura, ápice estratégico, staff de apoyo y núcleo de operaciones.

La creación de divisiones se realiza en base al tipo de mercado, clientelas, áreas geográficas o funciones de la organización ​y la
sede central lo que hace es recibir información sobre los resultados de cada una de las divisiones y se encarga, sobre todo, de
monitorizar lo que sucede en ellas. Este tipo de configuración estructural se crea para facilitar el proceso de adaptación de la
organización a diferentes situaciones y entornos, pues cada una de las divisiones internas semiautónomas tiene cierta capacidad de
auto organización para adecuarse a las necesidades concretas dentro de los distintos territorios.

Las características básicas de la forma divisional son la ​fuerza de fragmentación​, la ​normalización de resultados ​y la ​línea media​.
Así, nos encontramos con un tipo de estructura donde la parte intermedia lo que hace es romper y fracturar la organización creando
unidades semiautónomas mediante el mecanismo de coordinación de normalización de resultados, pues ante la adversidad de
entornos en los que se mueve la organización los resultados será la única manera de controlarla. De esta manera, los directivos que
se encuentran en la línea media se convierten en la clave y en la parte importante de la organización.

Un claro ejemplo de este tipo de configuración estructural es el modelo de estructura que tiene Coca – cola, que tiene una sede
central en Atlanta, donde está el ápice estratégico de la organización, y una serie de divisiones vinculadas a diferentes espacios
geográficos. Esto es así porque “Coca – cola” es una multinacional y crea divisiones en base al tipo de mercado: crea esas divisiones
internas porque le interesa adaptarse a cada uno de los mercados nacionales e internaciones de las distintas regiones geográficas.

Ahora bien, en el sector público este tipo de estructura organizativa se introduce en el ámbito de ​agencias, organismos
autónomos ​y empresas públicas ​(organizaciones de misión centradas en un tema concreto) como es el caso de las grandes
burocracias ministeriales que se fracturan internamente. De hecho, en los años 80 y 90, sobre todo en los países anglosajones, una
de los mecanismos que se planteó para cambiar la gestión pública fue la creación de organismos de este tipo, pues los ministerios
tenían grandes dificultades para actualizarse al entorno en el que se vivía. Otros ejemplos en el sector público son las embajadas y
consulados.

Adhocracia.

La adhocracia es un tipo de estructura muy poco formalizada orientada a la ​necesidad de innovación para realizar el trabajo​:
existen organizaciones que requieren focalizarse en la innovación porque están dentro de entornos inestables, donde se tienen que
hacer cosas nuevas o distintas para funcionar. Desde el punto de vista organizativo, una adhocracia, implica la ​creación de equipos
multidisciplinares para desarrollar un proyecto de innovación determinado​. Normalmente este tipo de configuración estructural, si
se consolida en el tiempo, se puede convertir en otro modelo de estructura.

Por ejemplo, el tipo de configuración original de la NASA era una adhocracia con equipos multidisciplinares orientados hace un
objetivo común, llevar a un hombre a la luna, pero con una manera de operar muy laxa e informal. En los años 80 se empezó a
transformar en una burocracia maquinal, se normalizó tanto el trabajo que la organización empezó a tener problemas internos, por
lo que, hoy en día, se está trabajando en modernizar la estructura de la NASA, precisamente, para darle prioridad a lo que es
importante, al descubrimiento científico mediante la innovación.

Este tipo de configuración estructural se caracteriza principalmente por el uso de la ​adaptación mutua ​como mecanismo de
coordinación de control, la ​fuerza de colaboración​ ​y el ​staff de apoyo​ ​como parte clave de la organización.

Esta lógica se está imponiendo, cada vez más, en las empresas de tecnología que responden a este modelo de trabajo en equipo:
ya no hay jefes ni subordinados, sino que se forman equipos de trabajo para determinados proyectos y cada uno de los integrantes
del grupo tiene de su rol de trabajo; de manera que, cuando se termina el proyecto y se consiguen los objetivos, el equipo de
desagrega. Así, este modelo rompe con la lógica jerárquica.

En el caso del sector público español existe un modelo excepcional, la ​Sociedad Estatal de Conmemoraciones Culturales​, que se
encarga de crear equipos conformados por instituciones públicas y privadas que puedan estar interesadas en una celebración
concreta y, una vez terminada la conmemoración se desintegra el equipo. Otro ejemplo de este tipo de configuración es la ​Oficina
de Apoyo​ ​Copa América.

Resumen y conclusión.
 Tema 4: Las Personas en las Administraciones Públicas

Dirección y Liderazgo Público

Definición de función pública

● Capital humano y administraciones públicas​, una realidad de máximo interés en los países avanzados.
● Función pública​: todas las personas que desempeñan su actividad ​ligadas​ a las ​organizaciones ​que conforman el
sector público, así como el ​sistema de gestión del empleo público​, tanto las reglas formales como informales,
prácticas y rutinas que diariamente se ejecutan.

1.- CONCEPTO DE LIDERAZGO.

● Liderazgo es el ejercicio de la autoridad y de la adopción de las decisiones.

● Liderazgo conlleva una relación de influencia sobre otras personas ​→​ ​Esta influencia se puede dar formalmente, a través
de una jerarquía o institución o de manera informal.
● Liderazgo implica una persona capaz de provocar cambios efectivos en el desempeño del grupo.
● Liderazgo es el proceso por el que se influencian las actividades de un grupo para alcanzar un objetivo en una situación dada.

El liderazgo es un proceso ​que implica influencia sobre personas​, que tiene lugar en el ​contexto voluntario de un grupo y supone
la ​consecución de unas metas colectivas​. Las organizaciones buscan hombres y mujeres capaces de dirigir y liderar equipos y
situaciones.

¿El líder nace o se hace? ¿Dónde y cómo surge el liderazgo? ¿Tienen rasgos diferenciales los líderes públicos?

2.- ENFOQUES SOBRE EL LIDERAZGO.

● Gestión de la transacción.
- Enfoque de los rasgos del liderazgo​.
✓ El ​liderazgo ​es un ​rasgo unidimensional ​que se distribuye de forma normal entre el conjunto de la población.
✓ El ​líder nace​, posee una serie de características o ​atributos individuales ​(como por ejemplo, la madurez
emocional).
✓ Estos estudios se centraron en intentar predecir ​qué características tienen ciertas personas​.
✓ El ​liderazgo ​implica ​combinación de aptitudes y eficacia​.
✓ Este enfoque sirve para ​analizar ​el ​liderazgo carismático​.

- Enfoques basados en la conducta o enfoques conductuales​.

✓ Los líderes no nacen​. Lo importante es ​lo que hacen ​y ​cómo se comportan ​→​ ​Se hacen en base a ciertos
comportamientos, ciertas prácticas.
✓ Los ​rasgos del comportamiento ​analizados se unen a las ​relaciones ​interpersonales con los ​miembros del grupo
subordinados.
✓ El conjunto de ​conductas directivas de los líderes​, conforman el ​estilo de dirección​. Una vez identificado el
estilo más eficaz, sería posible enseñarlo o transmitirlo a los directivos.
¿Qué conductas definen a un líder efectivo? Se han identificado tres orientaciones hacia la autoridad en los comportamientos:
 ✓ Liderazgo autocrático ​→​ ​el líder asume la totalidad de la toma de decisiones, de manera unilateral, limitando
la participación de sus subordinados.
✓ Liderazgo democrático ​→ ​El líder permite y fomenta la participación de su equipo en la adopción de decisiones
y su intervención en todos los aspectos relacionados con el proceso. Decide, pero las opiniones del grupo son
relevantes, es importante el feedback que hagan los miembros de ese grupo, fomentando la participación.
✓ Liderazgo ​laissez-faire →
​ ​El líder limita su intervención a comunicar el objeto final del trabajo que ha de
realizar su equipo, resuelve preguntas cuando es requerido y proporciona instrumentos requeridos para el
desempeño. El líder te permite que tú te organices, sólo pone el marco de los objetivos.

- La influencia del entorno. El enfoque contingente​.

✓ Fiedler (1964) pretende ​asignar a cada situación el directivo adecuado​: el ​enfoque contingente​.
✓ Implica que el liderazgo está influido por ​factores situacionales e interacciones con los miembros del grupo ​→
no pueden ser estudiadas las figuras del liderazgo fuera de su situación, ya que el entorno, los factores
situacionales y las interacciones con los miembros del grupo moldean la figura de liderazgo.
✓ Modelo basado en el cruce de variables contingentes:
o Posición de poder del líder en la organización ​(despedir, contratar, incentivar, sancionar, etc.) (fuerte-débil)
o Estructura de las tareas​: grado de implicación en las tareas, cuanto más claras sean las tareas el líder va a
tener más margen para controlar esa situación. (claras, estructuradas mediante especificaciones detalladas
– poco claras, no estructuradas, sin especificaciones).
o Relaciones líder-miembros ​(Buenas-malas): mejores relaciones llevan a una mayor aceptación de liderazgo.

✓ El modelo contingente sugiere que ciertos estilos de liderazgo son más efectivos en determinadas situaciones.
✓ Si el estilo del líder no se ajusta a la situación, no es probable que logre ejercer un liderazgo exitoso.
✓ Otros aspectos ​a destacar ​del enfoque:
o Relevancia de los miembros del grupo.
o La organización ha de adaptar al directivo al tipo de situación.

● Gestión de la transformación.
- Liderazgo de transformación y el sector público​.
✓ Liderazgo de transacción ​(enfoques anteriores).
o Características motivacionales.
o Niveles micro-gestión del día a día. Por ejemplo, los gobiernos.
o Identifican qué necesitan sus empleados y tienen en cuenta sus necesidades sociales.
o Aclaran funciones y tareas organizativas.
o Instauran una estructura organizativa.
o Proporcionan recompensas a sus empleados por el desempeño.
✓ Liderazgo de transformación ​(Bass, 1995; Burns, 1978).
o El líder transforma las actitudes y conducta de sus seguidores.
o Los líderes inspiran a los empleados como motivación.
o Estimulación intelectual: argumentación, lógica y racionalidad.
o Consideración individual, el líder apoya personalmente a sus seguidores.
o Retorno a la visión carismática del liderazgo (rasgos personales).
o Orientación al cambio organizativo y la transformación social.
Liderazgo: proceso que se genera en grupo.

● Existen ​otros enfoques:

- Liderazgo posicional o formal ​→ ​Se asume no en tanto a conocimientos o habilidades sino según el cargo o función
que tenga el líder. Está comúnmente jerarquizado y se puede encontrar en las administraciones públicas; yo mando
porque fui elegido y tengo la legitimación para ello.
- Liderazgo heroico o gerencial ​→ ​80 y 90 años. Yo mando porque soy el mejor, estoy cualificado y soy el que más
sabe del tema y por tanto soy yo el que va a dirigir la organización. Se veía a los tecnócratas como salvadores, el
líder pide autonomía, toma de decisiones para arreglar la atmósfera de la organización. En la práctica se ha visto
que sí se necesita la profesionalización, pero no es un requisito indispensable de liderazgo.
 - Liderazgo distributivo ​→ ​Es un líder que escucha, asume que no lo sabe todo y con la suma de ideas se pueden
tomar decisiones. Deben ser muy modestos, pero a la vez fuertes. Y en base al diálogo, articular en si una idea para
llevar acabo. Últimamente en las organizaciones públicas es una práctica que se está intentando implantar con
técnicas como la participación ciudadana (plataformas, sitio web: decide Madrid).

2.- LA FUNCIÓN PÚBLICA DIRECTIVA ESPAÑOLA.

¿Quiénes son los directivos públicos españoles?

● Criterio funcional ​→​ ​actividades de línea o dirección general actividades de asesoramiento

● Criterio jerárquico ​→ ​órganos superiores, de naturaleza netamente política (ministro, gabinetes, secretarios de estado,
consejero, viceconsejero, concejal); órganos directivos (subsecretarios, directores generales, secretarios generales,
secretarías generales técnicas, subdirectores generales); y jefaturas administrativas inferiores.

Los directivos públicos españoles y función pública.

● Selección ​→ ​Procesos selectivos orientados a jóvenes posgraduados (funcionarios de carrera del grupo A), así como
puestos de confianza (funcionarios de empleo eventuales a través de libre designación).
● Formación ​→ ​Formación posterior al acceso (post-entry) y continua durante la carrera profesional (mid-career) (INAP).
Previamente, normalización de habilidades técnicas del cuerpo y comprensión general de las normas jurídicas.
● Carrera profesional ​→ ​No existe carrera profesional individualizada: se realiza dentro del cuerpo (Ministerio AAEE, 100%
Dir. Gen. Cuerpo Diplomáticos) o sometida a la polivalencia de puestos (cuerpo general técnicos superiores grupo A).
Procesos selectivos a través de concurso específico.
● Retribución ​→ ​La retribución no está ligada al desempeño, sino al puesto de trabajo dentro del cuerpo (variable superior al
fijo): tendencia a la búsqueda de puestos mejor retribuidos, aunque no encajen en las propias expectativas o habilidades.
● Evaluación del desempeño ​→ ​No existe evaluación generalizada de los directivos públicos españoles, pese a la Ley 7/2007,
del Estatuto Básico del Empleado Público. No hay evaluación del desempeño del rendimiento de los empleados públicos y
esto es uno de los grandes problemas de nuestras administraciones públicas. La causa es la falta de apoyo por parte de los
grandes dirigentes de la administración pública.

Valores en el extremo de la profesionalización y politización. ​(Tema clave)

● Profesionalización
- Tiende a asegurar la neutralidad al garantizar mejor el respeto a los procedimientos.
- Permite un mayor control de las mayorías sociales y políticas y sus excesos dentro del ejecutivo.
- Vigilancia ante políticas públicas y decisiones extremas.
- Garantiza mejor los derechos de los ciudadanos frente a abusos del poder político.

● Politización
- Refleja la voluntad de la mayoría expresada en las urnas y manifiesta la fuerza de la democracia.
- Incorpora valores colectivos frente al individualismo de carácter garantista.
- Permite la afloración de los objetivos, frente a los medios, permitiendo un debate político más vivo y eficaz.
- Exige una mayor cercanía a la administración al estar abierta a la confrontación de ideas y la consideración de
intereses sociales.
La Función Pública
1.- DEFINICIÓN DE FUNCIÓN PÚBLICA. ÁMBITOS DEL SISTEMA GESTIÓN DEL CAPITAL HUMANO.

Definición de función pública.

La función pública está formada, en primer lugar, por las personas vinculadas contractualmente con el sector público, es decir,
por el capital humano a través del cual se puede analizar el peso del sector público de un país (ej. Su peso en el PIB, el número de
empleados, etc.).

Este es un punto controvertido, pues existen posturas que mantienen que hay demasiados empleados públicos frente a otros
que pretenden aumentarlos. En España, durante los últimos años, se ha utilizado la tasa de reposición para disminuir el número de
empleados públicos, este mecanismo consiste en no cubrir con nuevos empleados los puestos de las personas que se jubilan.

Función pública ​→ ​todas las personas que desempeñan su actividad ligadas a las organizaciones que conforman el sector
público, así como el sistema de gestión del empleo público, es decir, un conjunto de reglas formales (dimensión normativa) e
informales, prácticas y rutinas que diariamente se ejecutan (dimensión informal), éstas últimas nos dan una visión más profunda
pues los empleados públicos, son actores políticos que no actúan mecánicamente.

Son actores políticos porque tienen voz a la hora de la toma de decisiones, como por ejemplo, en el caso de la retirada de la paga
extraordinaria, pues conforman un grupo que puede hacer presiones políticas y que tiene gran peso.

Ámbitos de un sistema de gestión de personas.

Los ámbitos de un sistema de gestión de personas permiten observar los componentes que se han de tomar en cuenta para
gestionar a personas dentro de una organización:

● Estrategia y planificación​. Dimensión política ​→​ ​definición de qué modelo tenemos y cómo orientar a las personas a ello
● Organización del trabajo​. Diseño y relaciones de puestos de trabajo. Perfiles de los ocupantes ​→​ ​determinar las
competencias y perfiles de cada puesto de trabajo.
● Gestión del empleo​. Reclutamiento y selección, orientación, movilidad y salida ​→​ ​viene dado por lo que plantea el
legislativo (en España sobre todo las oposiciones)
● Gestión del rendimiento​. Diseño, evaluación y consecuencias ​→​ ​cómo medimos lo que hacen los empleados públicos
● Gestión de la compensación​. Retribuciones directas / indirectas. Gestión del desarrollo. Formación y carrera ​→ ​el sistema
de compensación en España está estandarizado, y cabe diferenciar entre retribuciones directas, es decir, económicas; y
retribuciones indirectas, simbólicas, como los tickets de comida, que sirven de complemento y aumento de la retribución
directa. Motivaciones que uno tiene por desarrollar su tarea.
● Gestión de las relaciones humanas y sociales​. Clima laboral, acción social y conciliación vida familiar/laboral, salud laboral,
retribuciones laborales y negociación colectiva.

2.- MODELOS DE FUNCIÓN PÚBLICA. ​(EXAMEN)!!!!

Tensión profesionalización-politización.

Hay una tensión entre ambos extremos:

● La profesionalización ​supone que el personal es seleccionado sólo en función de su capacidad profesional. (Criterios
meritocráticos).
● La politización ​se refiere al nivel en que el personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política.

Los países más avanzados económicamente de la OCDE se orientan hacia la profesionalización, mientras que los menos
desarrollados están más politizados, sin embargo, el que se sitúe más hacia un extremo que hacia el otro no indica que el sistema
sea mejor. ​Correlación no implica causalidad.

Un sistema muy profesionalizado es el de ​Reino Unido​, en el que los ministros tienen muy pocos asesores y prácticamente todos
los empleados públicos se mantienen con el cambio de gobierno. Esta permanencia de los empleados públicos en sus puestos,
muestra que se buscan funcionarios de carrera con puestos garantizados y vitalicios.

En cambio, los sistemas de ​América Latina están altamente politizados, cuando hay un cambio de gobierno, se produce una
salida masiva de empleados públicos y una entrada de otros, de modo que se produce un recambio en base al criterio de confianza
política, así los políticos cuando llegan al Gobierno, lo hacen con un ​botín político ​importante.

Los sistemas administrativos avanzados garantizan un ​sistema neutral​, así encontramos que en ​EEUU cuando hay un cambio de
gobierno se produce un cambio importante en la Administración en base a criterios de confianza política, pero a diferencia de
América Latina, se garantiza también la profesionalización. Así se contrata a gente profesional, para tener la mejor gestión, pero que
sean de confianza. De este modo la confianza política no tiene que estar reñida con la profesionalización, pero el problema es que se
abre la puerta al ​amiguismo, el clientelismo, y a la larga a la corrupción.

Así la clave de estos sistemas está en los ​cargos de confianza política y si los ​funcionarios pueden ser ​reclutados para puestos
políticos. Esto implica una politización del sistema.

E​l caso del gobierno federal de EEUU esta altamente politizado y no funciona tan mal. Se salvaguarda el buen funcionamiento de
la administración.

¿Cómo se mide si un sistema está politizado o profesionalizado?

Existen dos indicadores de los niveles de politización/ profesionalización:

● Cuántos niveles de mando se pueden nombrar de confianza política ​→ ​Por ejemplo, en España tenemos fundamentalmente
tres niveles de elección en base a criterios de confianza de los ministros: secretarios de estado > secretarios generales >
directores generales; el resto de puestos se cubren en base al criterio de profesionalización.

● Si los funcionarios pueden ser reclutados para puestos políticos, y si podemos cuantificarlo ​→​ ​Por ejemplo, en España el
presidente del gobierno es registrador de la propiedad, y la vicepresidenta es abogada de estado, etc.
En algunos países los políticos son funcionarios de carrera, lo que puede ser bueno porque tienen conocimiento de la Administración
Pública, sin embargo, el problema se plantea cuando terminan su labor en el gobierno, entonces ¿vuelven a sus puestos de
trabajo? Esta es una situación compleja porque se sabe el sesgo ideológico, están contaminados políticamente y pueden
generar dudas en su vuelta a la Administración, tanto en el ejercicio de sus funciones como con la propia organización. Hay
países que para evitar este problema prohíben a los funcionarios dedicarse la política, sin embargo, en España los
funcionarios tienen muchos incentivos para dedicarse a la política, como, por ejemplo, el mantenimiento de su puesto de
trabajo.

Virtudes de la profesionalización y la politización.

Ninguno de estos dos tipos ideales es mejor o peor, depende de su aplicación. La evidencia nos dice que los países mas desarrollados
están orientados hacia modelos mas profesionalizados.

● Profesionalización
- Tiende a asegurar la neutralidad al garantizar mejor el respeto a los procedimientos.
- Permite un mayor control de las mayorías sociales y políticas y sus excesos dentro del ejecutivo.
- Vigilancia ante políticas públicas y decisiones extremas, así la burocracia se convierte en freno a la iniciativa política.
- Garantiza mejor los derechos de los ciudadanos frente a abusos del poder político.
 ● Politización
- Refleja la voluntad de la mayoría expresados en las urnas y expresa la fuerza de la democracia.
- Incorpora valores colectivos frente al individualismo de carácter garantista.
- Permite la afloración de los objetivos, frente a los medios, facilitando un debate político más vivo y eficaz.
- Exige una mayor cercanía a la administración al estar abierta a la confrontación de ideas y la consideración de
intereses sociales.

Diferencias entre Modelo Abierto y Modelo Cerrado

Modelo abierto​ ​→​ ​orientación hacia la especialización.

● Definición de puestos de trabajo.

● Acceso a un puesto concreto de trabajo: los empleados pueden ser removidos al cumplir con su función o con el tiempo del
contrato.
● Los puestos de trabajo desempeñan tareas concretas.
● Se promociona en competencia con otros candidatos externos: se publicita el puesto y los que se postulan están en
competencia con otros ya sean de dentro o fuera de la Administración
● Se retribuye según el desempeño que se realiza.

Es el modelo propio de la empresa privada​, que cuando necesitan contratar a alguien, identifican las tareas y competencias que va a
desarrollar, y ofertan el puesto orientado a las capacidades que se requieren para ello. Modelo que se puede trasladar a la
Administración Pública.

Modelo cerrado​ ​→​ ​orientación hacia la polivalencia.

● Se basa en la definición de cuerpos o categorías generales: la Administración General del Estado tiene distintos cuerpos
(Abogados del Estado, Cuerpo de Informáticos, Letrados de las Cortes, etc.), que aglutinan a personas que acceden por
oposiciones.
● Acceso a un cuerpo: a través de las oposiciones se accede a un cuerpo NO a un puesto de trabajo concreto, y una vez
dentro del cuerpo correspondiente, se asigna un puesto concreto.
● Se adscribe a grandes funciones que tienen atribuidas cada cuerpo.
● Se promociona por antigüedad (modelo weberiano).
● Se retribuye según la categoría de pertenencia y a su papel en la Administración.

Este es el modelo español, importado de Francia, aunque debe tenerse en cuenta que ningún país tiene un modelo perfecto, sino
que combinan elementos.
Ubicación de países en el eje de modelos de la función pública.

3.- LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA.

Grandes tendencias en la función pública en España​.** ​(posible pregunta de examen)

Las características clave de la función pública en España desde la aprobación de la Constitución en 1978 son:

● Incremento sustancial de efectivos netos desde inicio democracia ​(hasta 2011) ​→ ​se produjo un aumento sostenido de
empleados públicos hasta 2011, a diferencia de lo que ocurrió en otros países europeos en los que descendió.
Esta tendencia española se debe a la paulatina implantación y consolidación del Estado Social durante los primeros años de
democracia.
● Elevado nivel de descentralización en CCAA y administraciones locales ​→ ​el proceso de descentralización política se ha
desarrollado a la par que la descentralización de la Administración, con objeto esta última de hacer efectivas las
competencias atribuidas a los distintos niveles políticos.
● Peso importante del personal laboral a pesar del predominio del funcionario ​→ ​debe diferenciarse entre funcionarios de
carrera, ligados al derecho administrativo, y los empleados públicos, regidos por el derecho laboral.
En las administraciones autonómicas y locales se incrementó notablemente el personal laboral que carecía del blindaje que tienen los
funcionarios de carrera y a tal respecto, el Tribunal Constitucional se posicionó a favor de que todo el personal que trabaje
en la Administración sean funcionarios, de tal manera que progresivamente se ha ido limitando el personal laboral.
● Politización, sobre todo, en el ámbito autonómico y local ​→ ​el origen de tal politización se encuentra en que en los años
80, cuando empiezan a implantarse las autonomías y las entidades locales, se carecía de funcionarios de carrera, de modo
que se optó por un modelo más abierto y por tanto más politizado, lo que ha derivado en malas praxis y no en un modelo
flexibilizado.
● Envejecimiento creciente y acceso progresivo de las mujeres a la función pública​:
- El envejecimiento del personal de la Administración está alejando a la misma de la ciudadanía.
- La presencia de las mujeres en la Administración se concentra especialmente en el ámbito autonómico y local.

Tamaño y distribución del empleo público.

 La distribución está dividida ​territorialmente​ en tres niveles: local, autonómica o general. La Administración española está muy
descentralizada, y la mayor parte de empleados públicos se concentra en el ámbito autonómico y local.

Los ratios de empleados públicos/ población, muestran que las CCAA más desarrolladas económicamente, tienen menos empleo
público por habitante, lo que se debe a que estos se movilizan hacia las empresas privadas, mientras que en las CCAA menos
desarrolladas se potencia el empleo público como medio de mejora económica de la población.

Los tipos de empleados​ por el tipo de vinculación con la administración están fijados en la Ley 7/2007, EBEP, y son:

● Personal funcionario de carrera.

● Personal funcionario interino: ocupan un puesto de un funcionario de carrera, mientras este no está en su puesto,
terminando su vinculación con la Administración cuando el funcionario de carrera retoma su puesto.
● Personal eventual: elegidos por los políticos que mantienen su puesto durante la legislatura.
● Personal laboral: sometido al Estatuto de los Trabajadores.
o Indefinido.
o Temporal o de duración determinada.
● Personal con estatutos especiales (ej.: los médicos).

Todos los empleados públicos están registrados en el Registro de Empleados Públicos.

En cuanto al vínculo contractual de los empleados con la Administración debe mencionarse:

● Peso importante del personal laboral a pesar del predominio del funcionario.
● Proporción de funcionarios superior en la AGE que ámbito autonómico y local.
● Politización, sobre todo, en el ámbito autonómico y local.

En cuanto al ​género​ en la función pública española debe señalarse:

● Aumento de la presencia de mujeres en la Administración.

● Menor presencia de las mujeres a nivel estatal y mayor presencia en las administraciones autonómicas, lo que se debe
entre otros motivos, al tipo de funciones de los diferentes cuerpos, así pertenecen al nivel estatal los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado, en los que hay una menor presencia femenina; mientras que las profesiones biosanitarias son
cuerpos autonómicos, en los que las mujeres tienen mayor peso.
Reclutamiento y sistema de selección. Acceso.

El sistema español de reclutamiento y selección de funcionarios es el sistema de oposiciones, consistente en la realización de

exámenes de conocimiento de carácter generalista agrupados en un conjunto de temas.

Los problemas del sistema de oposición son:

● Período de duración.
● Composición de los tribunales.
● Inestabilidad del proceso selectivo.
● Conocimientos vs. Habilidades

Sistema de carrera (career-based system) ​→​ ​el funcionario tiene derecho a ocupar una constelación de puestos de trabajo.

Los elementos principales del sistema español son las relaciones de puestos de trabajo (RPTs), el nivel de titulación y el grado
personal al funcionario.

4.- LA FUNCIÓN PÚBLICA DIRECTIVA ESPAÑOLA.

¿Quiénes son los directivos públicos españoles?

● Criterio jerárquico​.
- Órganos superiores, de naturaleza netamente política (ministro, gabinetes, secretarios de estado, consejero,
viceconsejero, concejal).
- Órganos directivos (subsecretarios, directores generales, secretarios generales, secretarías generales técnicas,
subdirectores generales).
- Jefaturas administrativas inferiores.

● Criterio funcional​.
- Actividades de línea o dirección general.
- Actividades de asesoramiento.
Tema 5: Las Administraciones Públicas Españolas. Una Visión General.

Administración General del Estado.

1.- CONSTRUCCIÓN HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA.

● Sistema administrativo con ciertos legados ​→ ​De dónde venimos está de alguna manera ligado a la etapa
preconstitucional. La Administración General del Estado no es una administración que se crea de cero como en el caso de
las administraciones de las CCAA. Se manifiesta en algunos legados. Esta es una visión muy institucionalista.
La administración pública tiene unas pautas que se han ido formando a lo largo del tiempo. Es por esto, que no es sencillo romper con
estas dinámicas internas. Este es un tema de gran actualidad.
Por lo tanto, este modelo existía previamente a la constitución. Hay elementos internos como son las subsecretarías y dentro de éstas
las subsecretarías, lugar donde los ministros inician la redacción de las leyes. Este órgano se creó en 1957, antes de la
aprobación de la Constitución Española. Una de las reformas que realizó Franco, fue la reforma de la administración. Todos
estos, son meros ejemplos que muestran la construcción histórica de administración pública desde una etapa
preconstitucional.
● Proceso preconstitucional tras la muerte de Franco ​→ ​Antes de la muerte de Franco hay un momento donde se crean las
preautonomías, que son las primeras entidades de carácter subnacional que van a ser el origen de las Comunidades
Autónomas, salvo el caso de La Rioja o La Comunidad de Madrid. Estas preautonomías se nutren de personal que proviene
de la administración general del estado. Por lo tanto, se traslada el modelo de la Administración General del Estado a las
entidades preautonómicas. Otra de las fuentes de las que se nutre, son las diputaciones provinciales – creadas en el s. XIX –
y que hoy en día se encuentran en una crisis de legitimidad.
● Retos de la democracia para las administraciones públicas ​→ ​Tras la Constitución Española se produjo un antes y un
después en la administración pública. Por un lado, sobre el proceso de descentralización del poder y por otro, la
incorporación de España a la Unión Europea, y la construcción del Estado de Bienestar en España. Con Estado de Bienestar
hay que tener en cuenta tres pilares: la sanidad pública, el sistema de pensiones y las políticas de dependencia. Esto es uno
de los retos en los que aún estamos inmersos.
La incorporación de España a la Unión Europea es el segundo de los retos de la administración, después de la descentralización de la
Administración pública. La europeización fue y sigue siendo un proceso de adaptación de la estructura interna al modelo de
funcionamiento de la Unión europea, y en particular al funcionamiento de la Comisión Europea. Aún hay muchos retos
respecto de la europeización.
Finalmente, la consolidación del estado de bienestar en España principalmente a partir de los años 80; lo cual implicó tener vez una
sanidad y una educación pública por primera vez, además de contar con un sistema de jubilaciones, también universal.
Todo esto tiene una incidencia clara en la administración, ya que requiere de personal que se encargue de estas tareas, lo
cual supone un aumento del PIB dedicado a la administración pública.
De la misma manera que en otros países europeos se planteó el límite del estado de bienestar (hasta dónde puede llegar), en España
se está llevando actualmente este debate, en parte a partir de la crisis económica.

2.- NIVELES ADMINISTRATIVOS.

Encontramos tres ámbitos: central/estatal/nacional, autonómico/ regional y local.

En el ​ámbito estatal ​nos encontramos con la Administración General del Estado, en el ​ámbito autonómico ​nos encontramos con
17 administraciones. En el ​ámbito local ​se localiza el municipio, la comarca, la isla, los municipios mancomunados y las áreas
metropolitanas. Las islas tienen un carácter singular administrativo (cada una de las islas tiene un consejo insular o un cabildo, en
Baleares y Canarias, respectivamente). Las mancomunidades si han tenido un éxito importante como unidades supramunicipales. En
total, como se aprecia en el cuadro hay más de 9.000 administraciones públicas de una manera general.
3.- LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA INTERNA.

Elementos básicos de la estructur​a organizativa.

Administración General o nuclear

Es el aparato central de los Ministerios. Es el aparato administrativo de apoyo a la máxima instancia política y departamentos
básicos (ministerios, consejerías, concejalías).

Suelen ubicarse geográficamente en la capital con los puestos políticos y profesional de alta responsabilidad. En nuestro caso, esta
administración nuclear está situada territorialmente en Madrid.

La organización que dirige, coordina y controla al resto de complejos organizativos dentro de cada Administración.

Se regula por la LOFAGE, Ley 6//1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se

compone de:

● Órganos superiores
- Ministros
- Secretarías de estado
● Órganos directivos
- Subsecretarías y secretarías generales.
- Secretarías generales técnicas y direcciones generales
- Subdirecciones generales
 ● Unidades profesionales subordinadas

Órganos superiores.

Los órganos superiores están formados por ​Ministros y ​Secretarías de Estado​. El número de Ministerios refleja la dotación
humana, económica, de recursos, etc. Cuanto mayor sea el número de ministerios, mayor será el número de recursos que serán
necesarios para el funcionamiento del mismo. Más importante es que ​el Ministerio refleja el programa político del gobierno
correspondiente ​porque la denominación y el contenido de los Ministerios muestra cuáles con las prioridades políticas del gobierno
ejecutivo y cómo éstas se concretan en la organización interna de los Ministerios.

En nuestro país, el ejecutivo normalmente marca las prioridades políticas mucho más que el legislativo. Todos los Ministerios
solían está compuestos por el partido que gobernaba. Sin embargo, parece ser que los gobiernos van a estar formados, a partir de
esta legislatura, por distintos partidos políticos, como ocurre en muchas ocasiones en las consejerías de las CCAA (se ve claro en el
caso valenciano: PSOE valenciano, Compromís y Podemos).

Los ​MINISTROS ​son el elemento clave en la articulación del gobierno y de la Administración. Son los únicos que forman parte
tanto del gobierno y del Consejo de Ministros y como de la Administración.

Como responsables de la Administración (de su Ministerio), tienen una serie de ​funciones​:

● Fijación de objetivos
● Establecimiento de planes y programas
● Determinación de la estructura interna en cuanto al nombramiento de los altos cargos
● Aunque deleguen estas funciones, también son responsables de la gestión de los recursos económicos del Ministerio.

A veces se plantea el problema de que un Ministro tiene que prestar mucha atención a la gestión de la Administración y dejar de
lado la función política, que es la proyección externa del Ministerio. Los Ministros son parte del ​ápice estratégico ​de los Ministerios.

Los Ministros responden ante el Presidente del Gobierno. De hecho, pueden ser removidos por el mismo. También existe la
posibilidad de que sean reprobados por el Parlamento. En España, hemos tenido un sistema muy presidencialista en este sentido, ya
que los presidentes del gobierno han tenido una capacidad ​máxima de decisión de los Ministerios, haciendo que el poder esté muy
concentrado (por las mayorías absolutas).

La ​SECRETARÍA DE ESTADO ​es una figura de reciente creación, ya que se crea en los años 80. Es una figura que no es obligatoria,
pueden no existir en los Ministerios. Aunque a día de hoy, todos los Ministerios tienen al menos una Secretaría de Estado, incluso
hay algunos que tienen varias. Se podría decir que son viceministros, porque son personas de máxima confianza del Ministro, y que
se centran en la gestión del día a día del Ministerio.

Responden al crecimiento de la complejidad de la Administración pública. Los grandes Ministerios precisan de ayuda para
gestionar la cantidad de funciones y actividades que tienen. De alguna manera, lo que hace el Ministro con las Secretarías del Estado
es delegar algunas de sus funciones para poder dedicar más tiempo a su función política. Por tanto, los Secretarios de Estado tienen
funciones más internas que el Ministro. A pesar de ser órganos superiores, ​NO ​forman parte del gobierno.​1

Órganos directivos.

Las ​SUBSECRETARÍAS GENERALES ​son los servicios generales del Ministerio. Se encargan de gestionar el día a día de los recursos
comunes e internos del Ministerio. Siempre hay una subsecretaría, solo y siempre una. Quienes ocupan las subsecretarías tienen una
característica especial y es que es un cargo de designación política pero la persona designada ​tiene que ser un funcionario de
carrera​, ya sea de la AGE, de las CCAA o de las Administraciones locales. Esto muestra de nuevo, la gran politización de la función
pública.

1 ​
Anécdota máxima​: cuando se produce el 23F, estaba reunido todo el gobierno dentro del Congreso y no podían salir de ahí. Se
planteó si los Secretarios del Estado podían reunirse fuera para tomar decisiones equiparables a si fueran el Gobierno, pero no
puedo ser, porque no lo son.
 Los subsecretarios son muy importantes porque son los que preparan las cuestiones de carácter jurídico del Ministerio y son
están presentes en la reunión del Consejo de Ministros de todos los viernes y, por tanto, determinan su agenda política.

Las ​SECRETARÍAS GENERALES​, a pesar de que se sitúan en el tercer escalón de los Ministerios, tienen una serie de funciones
equiparables a las Secretarías del Estado. Son un órgano nombrado por criterios de confianza política y no es necesario tener ningún
tipo de vinculación con la Administración (no tienen que ser funcionarios).

La ​SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA ​se encarga de la administración jurídica del Ministerio​. Solo hay una​. En este nivel, se
elaboran los proyectos administrativos y ​se encargan del desarrollo normativo​. En este caso, sí es necesario ser funcionario público.
A pesar de ser funcionarios de carrera de la AGE, son nombrados por confianza política.

Los ​DIRECTORES GENERALES​, aunque están al mismo nivel jerárquico, sus funciones son muy distintas porque en este caso, se
encargan de ejecutar algún ámbito concreto de dirección del Ministerio. Forman parte de la línea operativa del mismo. Estos son los
últimos del organigrama que se pueden nombrar por afinidad política. Normalmente, se nombran a funcionarios como Directores
Generales pero pueden no serlo, en cuyo caso habrá que justificarlo. ​Ejemplo​: Dirección General del Registro y del Notariado.

Los ​SUBDIRECTORES GENERALES ​son funcionarios de carrera y que, efectivamente, ocupan ese puesto en base a la vinculación
vitalicia con la Administración. A pesar de ello, quien decide su ascenso a este nivel es el propio Ministro. Este nivel se puede
configurar como el techo de la carrera administrativa de los funcionarios.

Unidades profesionales subordinadas.

Se componen de:

● Subdirección adjunta.
● Jefatura de área.
● Jefatura de servicio.
● Jefatura de sección.
● Jefatura de negociado

En nuestro país, se produce una proliferación de órganos directivos

que denotan una inflación orgánica dentro de los Ministerios. Ello se
produce porque a medida que subimos en las unidades, los funcionarios
van generando mayores rentas.

Gabinetes.

Son unidades de asesoramiento, ​unidades de ​staff.​ Aquí es donde nos encontramos con el personal eventual de los ministerios.

● En la presidencia del Gobierno, hay una unidad importante de asesores que engloba cuestiones muy diversas, que se llaman
los “fontaneros del gobierno”. En los sistemas presidencialistas, estas unidades son muy importantes. En España, el centro
de Gobierno es muy pequeño en comparación con otros países en términos de número de personal.
● Los Ministros también tienen asesores, tres por Ministro.
● Los Secretarios de Estado también tienen.
● El resto de niveles mencionados no tienen gabinete.

Las ​oficinas o unidades de prensa​ se encargan de redactar los discursos, de elaborar respuestas a las preguntas que les hacen en
el Congreso de los Diputados, comunicarse con los medios de comunicación.

Las CCAA y los Ayuntamientos, aunque con diferentes nombres, reproducen esta misma estructura.
Elementos básicos de la estructura organizativa. Administración instrumental o funcional​. (sector público institucional)

Es una huida del derecho administrativo porque refleja la flexibilidad del status jurídico o desconcentración horizontal/funcional.
Se crean por la búsqueda de una mayor flexibilidad, eficiencia y eficacia en la prestación de servicios.

Los grandes cuerpos de la administración se han opuesto mucho a la creación de este tipo de órganos. Por eso en la AGE hay
menos que en el ámbito autonómico y local.

Introducen prácticas ligadas a la nueva gestión pública, fijando nuevos objetivos. Nos encontramos, de alguna manera, con espacio
para crear organizaciones más allá de la administración nuclear.

Novedades de la Ley 40/2015 ​(MIRAR POWER POINT)

Ejemplo: el CIS

Una de las quejas que plantea el consejo de transparencia en relación con la AGE es el no conocer cuales son los puestos de cargos
eventuales de designación política, estamos hablando de centenares de puestos sobre los que tenemos muy poca información, dentro
de esta información instrumental hay que hacer mención a las agencias.

Se refiere a los organismos de emisión, como los organismos autónomos o empresas públicas empresariales, fundaciones, etc.
También son las agencias (Ley 28/2006): AEVAL, BOE, AEA, AEMET, CSIC, AECID, AESA.

Organismos públicos: organismos autónomos y entidades públicas empresariales, Autoridades administrativas independientes,
Sociedades mercantiles estatales, Fundaciones del sector público estatal, Consorcios y Fondos sin personalidad jurídica.

Ley 40/2015 (entra en vigor en octubre 2016). Reclasifica parcialmente los entes autónomos, encauza su heterogeneidad y reduce
la variedad normativa.

Evolución del nº de entes de la Administración instrumental (2003-2016) ​(TABLA DEL POWER POINT)

Administración periférica​. ​(Mirar esquema de POWER POINT)

Es la ​prolongación ​de la administración general o nuclear en el territorio: se busca una aproximación a la ciudadanía (AEAT,
INSS). Por ​ejemplo​, es importante que el INEM esté descentralizado porque es una cuestión que precisa de acercamiento a los
ciudadanos en donde ellos vivan.
También presente en las administraciones autonómicas (y en grandes ayuntamientos a través de distritos).

Aparecen los ​delegados ​(CCAA)(rango de subsecretarios) y los ​subdelegados ​(provincias) del gobierno (frente a los gobernadores
civiles) (con rango de Subdirector general) con competencias en ​seguridad ciudadana​. Son los mismos en las islas, solo que se
llaman ​directores insulares ​de la AGE.

**Los delegados del gobierno son los máximos representantes de la ​Administración General del Estado​ en la CCAA.
Los delegados del gobierno son los representantes de la administración central en el territorio.

**El máximo representante del ​Estado​ es el Presidente de la CCAA​.

Administración exterior​.

Garantiza la unidad de acción del Estado en el exterior. Protege a los ciudadanos españoles en otros países. Diferentes tipos de
organismos: misiones diplomáticas, representaciones o misiones permanentes, delegaciones, oficinas consulares, instituciones y
otros organismos de la AGE. Las figuras más importantes de la Administración exterior son los embajadores y representantes
permanentes en organizaciones internacionales. Otras figuras son los cancilleres y agregados ministeriales.

Paraadministración.

Se refiere al personal, que no forma parte en sí mismo de la función pública pero que desarrolla sus labores dentro de dicha
función, como la externalización de ciertos servicios que desarrollan su actividad en infraestructuras públicas.
Las Administraciones Autonómicas.
1.- PRINCIPIOS DEL MODELO AUTONÓMICO.

Principios del Estado autonómico. ¿Sistema compuesto o federal?

En España, se habla de sistema compuesto para diferenciarlo de los sistemas federales.

● Garantías constitucionales de los Estatutos de las CCAA y Autonomía local.

● Creación de instituciones políticas propias: Asambleas propias, Defensores del Pueblo autonómico, etc.
● Resolución de conflictos ante el TC: instancia encargada de conocer los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos de
competencias, esta fuera del poder judicial.
● El sistema de relaciones intergubernamentales, lo que implica establecer mecanismos formales para la cooperación entre
distintos niveles de gobierno.

El sistema de las relaciones intergubernamentales. Esfera de diseño e implementación de las políticas.

Los instrumentos que permiten el avance cooperativo en diversas materias, que son:

● Senado (Conferencia de Presidentes).

● Conferencias sectoriales (con órganos de diferente nivel político/técnico).
● Órganos de cooperación bilateral (comisiones mixtas de traspasos y comisiones bilaterales).

2.- ASPECTOS BÁSICOS DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS.

Vías de acceso a la autonomía​. (arts. 143 y 151) (excepción caso CM…) ​(POWER POINT)

• Comunidades de acceso a través del artículo 151 CE​: las de la “vía rápida”. Reservado a las CCAA históricas. Acceden de
manera directa al techo competencial que establece la CE.
• Comunidades de acceso a través del artículo 143 CE: ​las de “vía lenta”. Podrán acceder a las competencias de la CE pero de
una manera mucho más lenta.
• Excepción del caso de la Comunidad de Madrid (art. 144)​: es una vía excepcional, porque nadie quería tener a la ciudad de
Madrid en su Comunidad Autónoma. Se plantearon otras opciones como constituir Madrid como ciudad federal.

Al final todas las CCAA han llegado al máximo techo competencial. La CE no lo establecía de esta manera pero la dinámica política
lo ha permitido así.

Competencias.

Es la capacidad de acción que tienen las distintas unidades político administrativas. Hay cuatro tipos:

● Las ​exclusivas ​de las ​CCAA​.

● Concurrentes​: aquellas en las que la AGE tiene capacidad para aprobar una Ley básica y las CCAA pueden aprobar leyes de
desarrollo de esa ley y se encargan de la ejecución. ​Ejemplo​: la educación.
● Compartidas​: sucede que la AGE no solo establece una Ley de Bases, sino que además establece la legislación de desarrollo.
La Comunidad Autónoma solo se limitaría a ejecutar dicha Ley.
● Exclusivas ​de la ​AGE
Régimen competencial.

Sistema de financiación.

Tenemos un ​sistema dual​, es decir, que tenemos comunidades de régimen común y comunidades forales. La CE establece que el
País Vasco y Navarra tendrán su propio sistema de financiación, es decir, que no participan en la bolsa común del resto de CCAA.
Fijan casi la totalidad de sus impuestos, así como su recaudación. En el caso del País Vasco, ni siquiera es la Comunidad la que
recauda los impuestos, sino que son las Diputaciones Forales las que lo hacen.

Otro problema que tenemos es cómo se reparte la bolsa común, ya que hay CCAA que reciben más de lo que dan y al contrario. El

sistema de financiación está orientado a la corresponsabilidad fiscal de las CCAA de régimen común.

Mimetismo respecto de la estructura de la AGE​.

Las CCAA han tendido a copiar el modelo de la AGE para su auto-organización. La cuestión es por qué, si se pretendían crear
instituciones autónomas, han copiado el sistema de la AGE para su organización interna. Las ​causas​ de ello son:

● El contexto de urgencia política durante la transición política.

● Improvisación e incertidumbre del proceso de asunción de competencias por parte de las CCAA: la CE es un modelo abierto,
por lo que es posible acomodar el proceso en función de las necesidades que van surgiendo.
● La limitación de la auto-organización de las administraciones autonómicas: todos los procedimientos administrativos tienen
que guiarse por la normativa que establece el Estado. Esto ha llevado a que las administraciones autonómicas también
sigan esas pautas de la AGE. Es un caso claro de ​isomorfismo normativo​.

Procedencia del personal de las administraciones autonómicas.

● Nuevos empleados ​que fueron reclutando las propias administraciones autonómicas: en busca de un modelo propio de
función pública que dotara estabilidad en el empleo.
● Profesionales transferidos ​por la AGE en ámbitos importantes como la sanidad o la educación (intereses corporativos).
● Funcionarios ​de cuerpos generales ​transferidos ​por la AGE y las diputaciones provinciales (modelo de referencia propio).
Fundamentalmente, era personal que en muchas ocasiones trabajaban en la administración periférica del estado y que
deciden dar el paso hacia las administraciones autonómicas.
Evolución de los traspasos del personal hacia las CCAA.

El traspaso del personas se ha concentrado entre los años 79 al 86, que hay una primera etapa de transferencia del personal
desde la AGE hasta las CCAA; y una segunda etapa del 1996 al 2004, sobre todo en ámbitos sanitarios y educativos, porque se
terminan de conformar todas las CCAA que quedaban, incluidas las de vía lenta. Al ser un proceso abierto, ha habido muchas
anomalías, de funcionamiento, de financiación, etc. El sentido de descentralizar competencias es el acercamiento de ciertos servicios
a los ciudadanos y la mejor respuesta a las necesidades de cada parte del territorio.

3.- ESTRUCTURA ORGANIZATIVA INTERNA.

Administración general o nuclear.

● Órganos superiores de las consejerías​: consejeros, viceconsejeros.

● Órganos directivos de las consejerías​: secretarías generales y direcciones generales. Las direcciones generales son el
módulo básico de organización. Las secretarías generales se equiparan a las subsecretarías generales de la AGE, ya que se
encargan de los servicios comunes de las administraciones.

Existen diferentes ​modelos de estructuras administrativas​:

● Modelo departamental mayoritario​: El consejero es como el Ministro de la CCAA y la Secretaría General como la
Subsecretaría General de la AGE. Es el modelo presente en Cataluña, Galicia, Comunidad Valenciana, Castilla y León,
Murcia, Cantabria, Extremadura, Aragón, Baleares, Castilla-La Mancha y La Rioja.

● Modelo de viceconsejerías y secretarías generales​: en este caso se crea a un viceconsejero para descargar el trabajo de
carácter administrativo al consejero con el objetivo de que éste se dedique plenamente a aspectos políticos. Aquí
reproduce claramente el modelo estatal. Es el modelo de Canarias, Asturias, Madrid y Andalucía.
 ● Modelo de viceconsejerías y direcciones generales​: es el tipo de Modelo del Gobierno Vasco.

● Modelo de viceconsejerías y secretarías generales​: es el modelo de la Diputación Foral de Navarra. En este modelo, se
divide claramente entre espacio político y espacio profesional.

Administración general o nuclear. Evolución de consejerías.

El nombre y el número de las consejerías de cada CCAA cambia. Ello responde a las prioridades políticas del gobierno (que quiere
que la sociedad visualice como importante) y ello es lo que explica que haya cambios en cada legislatura.

Órganos inferiores.

En las CCAA, también se produce el fenómeno de la ​inflación orgánica​: nos encontramos con un aumento justificado de las
jefaturas dentro de las estructuras internas, precisamente para aumentar sus rentas.

Existen diferentes tipos de órganos: Subdirectores generales, jefes de servicio, jefes de sección y jefes de negociado. Ello

hace que se produzca inestabilidad de las estructuras organizativas.

Conclusión ​→​ ​variaciones del modelo estatal, servicios comunes amplios y jefaturas sin contenidos.

Administración periférica.

Solo la tienen las CCAA de carácter ​pluriprovincial​. Por ejemplo, la Consejería de Trabajo de Andalucía tiene delegaciones
provinciales en todas las provincias. Ello produce desconcentración de funciones ejecutivas y administrativas. Servicios periféricos,
delegaciones provinciales o territoriales dependientes.
Administración instrumental.

También nos encontramos con la huida del ámbito autonómico del derecho administrativo. Importante diversidad de figuras,
alto número de entidades respecto de la administración nuclear. Existen motivaciones diversas para su creación: eficiencia, políticas,
clientelates, económicas, etc. Tienen contabilidad nacional y régimen presupuestario. Contratación administrativa pública o
selección de personal.

La presencia de la Administración instrumental en las CCAA.

4.- PERSONAL AL SERVICIO DE LAS CCAA.

Aspectos generales sobre el personal.

● Crecimiento generalizado del personal al servicio de las

administraciones públicas. Más del 50% del personal público en España trabaja en las CCAA.
● Personal dedicado a labores profesionales para mantener el Estado de Bienestar: educación, sanidad, pensiones,
dependencia, etc. Se ha producido también el paso del personal laboral en personal funcionario en base de sentencias del
TC, aunque no es un proceso completo pero sí es más completo que en el ámbito local.
● Funcionarización incompleta y variable.

Total de empleados autonómicos y % empleados público/población activa.

Aspectos generales sobre el personal.

Principales problemas de las estructuras, funcionamiento y personal.

● Problemas de coordinación, transparencia y control del sector público, personal, gasto, funciones y rendimiento. En lugar
de aprovechar lo bueno d tener un modelo autonómico con CCAA que hagan distintas cosas y que por consiguiente
podamos mejorar juntos, hemos creado un modelo competitivo.
● Politización excesiva y deficiencias de la función directiva autonómica, clientelismo y corrupción. Algunos puestos de
designación política, solo se eligen por confianza política y se olvidan del mérito y capacidad de las personas para esos
puestos.
● Fragmentación, inestabilidad e inflación de puestos y temporalidad del personal.
 Administraciones Locales
1.- ASPECTOS BÁSICOS DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES.

La administración local en el contexto europeo. Tamaño y número de organizaciones locales de primer grado.

En el 2015 había 8101 municipios según el INE aunque es conveniente citar que los datos de la tabla han cambiado actualmente.

Se atribuye una sobrecarga de estos niveles locales así como una insuficiencia de recursos. Olmedo hace una crítica de esto y dice
que el gobierno local es el pariente pobre porque algunos políticos lo ven como un botín político y un espacio propenso al
clientelismo.

En el contexto europeo podemos ver como hay otros países en los que la estructura local es mucho menor, Reino Unido, por
ejemplo, solo tiene 434 municipios, o Dinamarca que cuenta con 276. En el otro extremo tenemos a Francia que tiene 36.561
municipios a lo largo de su territorio.

En España, el 60 % de los municipios son de menos de 1.000 habitantes, muy pequeños. Más del 85% tienen menos de 5.000
habitantes por lo que por sus características y servicios presentan un cierto grado de complejidad.

En nuestro país predomina una tradición de que los municipios no deben desparecer aunque desde el punto de vista de la
gestión pública y de servicios se opina de distinta forma.

Es importante tener en cuenta que en España ha habido una reducción de municipios del 12% pero no se puede comparar con lo
ocurrido en Dinamarca donde antes existían 1.000 municipios pero debido a una reorganización local ahora sólo cuenta con 276 y lo
mismo ha ocurrido en Reino Unido. Se llevado a cabo esta ingeniería argumentando la mejora de eficacia en los servicios.

En cambio España o Italia no reducen sus municipios de forma tan drástica porque dan mucho valor histórico y contextual al
municipio aunque para mejorar los servicios implantan algunas estructuras que contribuyen a hacer más eficientes los servicios.

Número total de municipios por CCAA.

 Castilla y León, Castilla- La mancha, Cataluña y Aragón son las comunidades que más municipios tienen, contrastando con Murcia
que sólo tiene 45 porque es una comunidad muy integrada. Inframunicipalismo muy presente.

Evolución del número total de municipios.

Se puede apreciar en el gráfico como hay un aumento del número de municipios de 1986 a 1987 donde se crea un número
significativo de municipios pero a partir de ahí existe una constancia, no se crean o desaparecen municipios de forma relevante, no
se da importancia a estos municipios.

Municipios por tramos de población (para planificar servicios).

Los municipios de menos de 1.000 habitantes son los más predominantes. La ley da ciertas competencias y atribuciones al
segundo tramo más numeroso que es el de aquellos municipios que cuentan con entre 5.000 y 20.000 habitantes.

En España hay 145 municipios de mas de 40.000 habitantes.

Municipios por tramos de población.

 Es importante tener en cuenta las características locales principales, prevalecen los municipios pequeños y los grandes se
consideran más bien pocos. Sólo hay 64 municipios de los que se pueden considerar grandes (+100.000 habitantes).

Población media de los municipios por CCAA.

El promedio de los habitantes de Castilla y León nos muestra que los municipios son muy pequeños en lo referente a población,
en cambio Madrid tiene un promedio de 35.000 habitantes por municipio, esto nos muestra que allí predominan los municipios más
grandes.

Densidad de población (habitantes por kilómetro cuadrado).

El mapa es muy visual y se puede ver donde se aglutina la mayor población en los municipios de España. El color amarillo
corresponde a aquellos lugares donde hay menor densidad y el rojo a los lugares en los que existe una mayor densidad.

Madrid destaca como el lugar donde existe un número mayor de población seguido de ciudades como Barcelona, Valencia,
Zaragoza y Sevilla.

Problemas de la planta municipal

- Obstáculos a la función de agregación de intereses de los partidos políticos.

- Inconvenientes para la eficacia, eficiencia y equidad.

- Impedimento a la cooperación intergubernamental e interadministrativa.

Mancomunidades por CCAA.

Las mancomunidades son organizaciones horizontales que se conforman para coordinarse y ofertar servicios públicos. Son una
estrategia de los municipios para ofertar servicios de forma coordinada, los municipios se ponen de acuerdo para ofertar servicios
para su población.
 En el gráfico se pueden apreciar las mancomunidades que existen en España, el número de pueblos existentes en Castilla y León
hace que el número de mancomunidades en esa comunidad sea grande. Al tratarse de comunidades de vecinos pequeñas es
habitual, por ejemplo, que para el servicio de basuras exista la coordinación entre varios municipios para ofrecer este servicio a sus

habitantes.

Evolución de las mancomunidades.

Hay un aumento de las mancomunidades porque para que los servicios sean más eficientes en muchos casos es preferible su
implantación.

En España han aumentado las mancomunidades más que en otros países con el fin de que no hay una sobregobernabilidad de los
niveles de gobierno. Para no tener esa organización tan numerosa en niveles locales se opta por llevar a cabo otras estrategias.

Se cita el ejemplo de Cataluña que dentro de la comunidad tiene 4 diputaciones provinciales que son consideradas como
gobierno local, 41 consejos comarcales, 996 ayuntamientos, 96 mancomunidades y 308 consorcios y pese a estos números la
estructura no resulta eficiente.

Número de mancomunidades por grupos de servicios públicos.

 Las áreas para las que principalmente se crean estas mancomunidades son medio ambiente, servicios sociales, fines recreativos o
económicos.

Panorámica general de las entidades locales en España.

Los municipios o ayuntamientos son predominantes pero las provincias también tienen personalidad jurídica propia y autonomía,
se componen de distintos municipios.

Las provincias se dividen en dos:

● Provincias en torno a las diputaciones provinciales, son las más numerosas.

● Provincias forales, tiene otras características, poseen sus propias leyes que favorecen la autogestión de sus recursos. Estas
provincias buscan maximizar sus recursos. Cataluña es el referente de esta organización territorial sobre todo por orígenes
históricos.

Las áreas metropolitanas al estar compuestas por muchos municipios exigen que exista cooperación entre ellos, por ejemplo, en
servicios como el transporte público. Actualmente existen 4 áreas metropolitanas.

La tradición de las administraciones locales en el ámbito español: modelo napoleónico.

En España se implanta un modelo que se conoce como heredero del modelo napoleónico que se implanta en otros países como
Francia, Italia y Bélgica ,se caracteriza por.

● Inframunicipalismo ​→ ​los municipios se expanden por todo el territorio nacional y se da la peculiaridad de que son muchos
municipios de poca población y territorios pequeños.

● Disparidad entre competencias formales atribuidas y las ejercidas realmente: falta de recursos financieros.
● Mantenimiento de la división provincial ​→ ​tiene que ver con tener ese nivel de gobierno que sea un vínculo en la cadena
jerárquica para auxiliar las labores municipales. Esta división surge como un apoyo a los municipios de menor tamaño que
están carentes de recursos y son demandantes de servicios y de esta manera se busca la mayor eficiencia en estos recursos.
● Inicial tratamiento uniforme de los municipios: Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) (Ley 7/1985) ​→
Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) (Ley 7/1985). En las competencias y atribuciones en principio no hay
distinciones en lo referente a si son rurales o urbanas y de mayores o menores dimensiones. Pero esta ley sí establece
diferencias referentes al tamaño y al trato.

Estructura competencial de los ayuntamientos: competencias mínimas según la LRBRL.

 Estructura tipo de la oferta de políticas y servicios públicos locales ​(TABLA POWER POINT)

Concepto de Glocalización: la Globalización pasa por lo local.

La LRBRL en su artículo 27 establece los servicios que deben dar los gobiernos locales. Todos indistintamente tienen servicios de
alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza, agua potable, alcantarillado, dar acceso los núcleos de población,
pavimentación y control de alimentos y bebidas.

Sin embargo, cuando hay más de 5.000 habitantes al margen de estos servicios se añaden otras competencias que deben
ofertarse como parques públicos, bibliotecas públicas, mercado y el tratamiento de residuos (no sólo recogida). Hay otro tramo
referente a los municipios de 20.000 habitantes que tienen que asumir responsabilidades sobre protección civil, servicios sociales,
prevención de incendios e instalaciones deportivas.

El último tramo se refiere a los municipios de más de 50.000 habitantes tienen que deben dar servicios de transporte colectivo
urbano de viajeros y protección del medio ambiente público.

Debe reflexionarse sobre si los municipios tienen autonomía para implantar sus políticas. Esa libertad que se da al municipio
normalmente genera problemas de competencias, muchas veces los municipios se exceden de sus competencias. Han tenido que
surgir leyes que establezcan los límites de las competencias de los municipios. Muchas veces se recurren a las mancomunidades
para paliar el conflicto, pero en la mayoría de ocasiones esto no es legítimo y los asuntos acaban en los tribunales.

Ley 57/2003 de medidas de modernización del gobierno local.

Esto se puede ver con la evolución de los municipios, esta ley pretende modernizar el panorama legislativo que rige a los
municipios. Es una ley que principalmente tiene que ver con:

● Consolidación del papel de las mancomunidades. Permite que las mancomunidades se den entre municipios que están
fuera de sus comunidades.
● Cambio en la denominación del ejecutivo local (Comisión de Gobierno): Junta de Gobierno Local. Se trata de destacar la
naturaleza ejecutiva de este orden.
● Refuerzo de las competencias de las diputaciones provinciales (desarrollo económico y social). Se hace énfasis en términos
de desarrollo económico y social, se persigue una mayor coordinación entre diputaciones en las materias económicas y
sociales principalmente.
● Potenciación de la participación ciudadana en el gobierno local: uso de las nuevas tecnologías. Nos dice que hay unos
mecanismos en los que los ciudadanos pueden participar, tener una interacción con sus gobiernos. Existen plataformas de
internet para fomentar la participación e interacción de la ciudadanía en los gobiernos.
● Regulación más flexible sobre la administración instrumental: posibilidad de crear entidades públicas empresariales. El
sector privado puede tener contratos con los gobiernos para ofertar servicios, se forman sociedades mercantiles con capital
social público.
● Regulación singular de los municipios de gran población, capitales de provincia o CCAA o por razones históricas y culturales.
En los municipios de gran población se pretende separar el órgano ejecutivo y los órganos de control así como mejorar las
capacidades técnicas del personal y los órganos políticos que toman las decisiones tratando de clarificar las competencias
de cada uno de ellos. Se trata el tema de los distritos que se dan en los municipios de grandes tamaños y que pretenden
coordinar mejor las actividades. También se busca que mejore la forma de reclamar a estos municipios.
● Ley 1/2006 de 13 de marzo, de régimen especial del municipio de Barcelona y Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y
de Régimen Especial de Madrid. En el caso de Barcelona se centra en la explotación de su puerto marítimo e
infraestructuras y en el caso de Madrid busca potenciar su función de capital de Estado y sus servicios públicos, como el
transporte y el medio ambiente.

Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la AALL.

● Clarificación competencial para evitar las “competencias impropias”​. Tratan de clarificar competencias algo que es un
problema muy común en los niveles de gobierno. La ley trata de ser cada vez más explícita en esto sin que los municipios
pierdan principios como su autonomía.
● Hacia la extinción de las mancomunidades que no sean sostenibles financieramente​. Hay algunas mancomunidades que
sólo aumentan los gastos y no son eficientes, se hacen análisis para que las que no sean eficaces sean extinguidas. Esto se
hace para evitar también la corrupción.
● Refuerzo de las competencias de las Diputaciones, absorben las de municipios de menos de 5.000 habitantes​. Es una
función de las diputaciones ayudar a los municipios al desarrollo social de los mismos.
 ● Competencias en educación y sanidad trasladadas a las CCAA​.
● Refuerzo de la figura de la intervención general, como cuerpo de habilitación nacional dependiente de la AGE​. Hay
algunas figuras dentro del municipio que son habilitadas por el Gobierno estatal pero desempeñan sus funciones en las
localidades municipales.
● Limitación de las retribuciones representantes​.
● Determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las EELL.

2.- ESTRUCTURA ORGANIZATIVA INTERNA.

Ayuntamiento como órgano de gobierno y administración del municipio.

Los municipios deben tener un órgano colegiado de carácter representativo que represente población. Debemos tener en cuenta
a la hora de analizar el gobierno local:

● La autonomía municipal (art 140) limitada a la sujeción de las leyes y dependencia económica. EL municipio no puede emitir
ninguna norma legal que sea ley, sólo puede emitir reglamentos y siempre está sujeta a la legislación nacional y de su CCAA.
Los ayuntamientos están apoyados financieramente tanto por el gobierno nacional como por el de las CCAA y en algunos
casos hasta las propias provincias ejercen un grado de financiación en los gobiernos locales, esto se debe a la baja
recaudación de los municipios debido a la legislación.
● El ayuntamiento gobierna y administra el municipio a través del alcalde y los concejales, estos son los órganos de
representación que están legitimados a través de un proceso electoral, forman parte de lo que se llama el cabildo. En
algunos casos, los concejales llegan a tener una cualificación especial que en términos políticos se conoce como teniente de
alcalde y que puede sustituir al alcalde en casos de ausencia.
● Presidencialización ​→ ​modelo de alcalde fuerte. Este modelo tiene mucho que ver con la característica de centralizar el
poder en el alcalde y empoderarlo en muchas de sus funciones.

Organización básica de un ayuntamiento de más de 5.000 habitantes.

Atiene al modelo presidencialista, el diseño se encabeza por el alcalde y a un lado está su gabinete seguido de la Junta de
Gobierno (formada por los tenientes de alcalde), los concejales por delegación y los concejales presidentes del distrito. Existen
también dos comisiones.

Todos juntos forman parte del pleno, son la estructura que se encarga del control y la toma de decisiones. La secretaría e
intervención también son importantes y por debajo de ellos están los directivos locales que se dividen en función de las
correspondientes áreas.
Ayuntamiento como órgano de gobierno y administración del municipio.

● Alcalde ​→ ​Delega en los concejales algunas competencias para gestionar las diferentes áreas de servicios del ayuntamiento,
es la figura máxima, está empoderado de toma de decisiones.
● Tenientes de alcalde y concejales ​→ ​Son los encargados de coordinar las diferentes áreas y forman parte del órgano
colegiado.
● Directivos locales ​→ ​Son personas de confianza del equipo de gobierno, existe libertad en algunos casos pero tienen la
característica de que los nombra el alcalde, no son funcionarios de carrera.
● Secretarios e interventores ​→ ​Son los asesores legales del municipio, tienen la fe pública. Los interventores llevan el control
y la fiscalización de toda la contabilidad del municipio y dan fe de las actas que se llevan a cabo. Estas figuras están
habilitadas por la Administración General del Estado pero desempeñan sus funciones en el ayuntamiento.

Modelo clásico político jerarquizado.

Se ve en una primera dimensión política al alcalde, las tenencias de alcaldía y los concejales, la principal relevancia de este poder
es que se caracteriza por una verticalidad profesional. Siempre se controlan las actividades, hay cierta libertad pero a la vez se tiene
que rendir cuentas a un superior (esto es la estructura vertical).

El interventor y secretario asumen un dualismo entre la parte política y la profesional, existe fragmentación de las unidades o
sectores.

Por debajo hay una figura meramente profesional o técnica que es la estructura administrativa inferior, se trata del personal que
meramente se utiliza para ejecutar.

Modelo gerencial unitario.

 Se deja a un lado la parte política y se centra en la legitimación, incluye una figura muy relevante, la del gerente, tiene una
jerarquía profesional pero intenta gestionar mejor la administración de la organización local intentando superar la fragmentación se
quiere separar la parte política de la ejecutiva. Asume un gabinete en que el mismo de forma ejecutiva lleva a cabo sus acciones. El
gerente trata de tener en los ayuntamientos a las personas más cualificadas a la hora de gestión en la parte profesional.

Administración periférica: Juntas de distrito.

En algunos de los casos, en los municipios más grandes hay una administración periférica que trata de prolongar en el territorio
que se asume una aproximación de los ciudadanos con los distintos territorios. Estas unidades tratan de centralizar la gestión
principal del ayuntamiento, es un órgano administrativo territorial presidido siempre por un concejal que no tiene ningún tipo de
poder porque éste siempre lo tiene el alcalde. Funciona como órgano de consulta o participación ciudadana, el ayuntamiento
intenta mejorar su comunicación con los ciudadanos.

En el caso de Madrid la preside un concejal, hay una gerencia del distrito y una secretaría del distrito, esto es importante tenerlo
en cuenta al hablar de la organización local.

Administración funcional/instrumental.

Lo que se pretende es ejercer algún servicio particular, están ligados a la contratación pública y al sector empresarial. El gráfico
muestra el crecimiento de estos entes en la administración pública principalmente el sector empresarial.
 El gráfico muestra que en la línea superior (la que tiene más aumento), que es la de la administración local, el crecimiento es
considerable. Por su parte, la línea de debajo se refiere al crecimiento en las CCAA y la que está más constante,que está abajo del
todo, es la del ente nacional.

Es importante ver que en los órganos locales es donde más proliferan los órganos funcionales mientras que en los otros niveles
no se aprecia esta característica. Esto muestra que las organizaciones locales cada vez se externalizan más y contratan a empresas
privadas que dan servicios de los que ya no se encarga el ayuntamiento sino las empresas. Esto se hace para que aumente la eficacia
y sea mayor la calidad y menor el coste que tenga que asumir el ayuntamiento.

Esta tabla muestra los órganos que forman parte de esta administración que tiene cada municipio: organismos autónomos
administrativos, organismos autónomos comerciales, entidades de diferente tipo y sociedades mercantiles. Se puede apreciar la
amplia gama de servicios que se ofertan a través de la organización funcional en estos dos ayuntamientos.

Existe una tendencia que trata de dar más libertad al sector privado en lo relativo a servicios públicos. Esto procede del Tratado
de Maastricht que permitió esta estructura que se relaciona con el Liberalismo, se busca darle más libertad al sector privado. Se
persigue que los servicios sean más eficaces y funcionales.

Del año 1984 al 1991 hay un crecimiento de más del 300% en la transferencia de servicios que solían tener las administraciones
públicas y que pasan a empresas del sector privado.

3.- EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES.

El personal dentro de las administraciones locales.

Las características del personal en las administraciones locales son:

● Inestabilidad ​→ ​Esto atiende muy comúnmente a que los contratos son a corto plazo, no hay un servicio profesional de
carrera, no hay que competir para alcanzar esa funcionalidad. Los ayuntamientos tienen libertad para contratar a sus
trabajadores y esto se relaciona con el clientelismo.
● Elevada politización de los técnicos superiores ​→ ​Se relaciona directamente con el clientelismo, comúnmente los
municipios para favorecer a quienes están es su estructura política premian a esas personas dándoles contratos laborales
por el tiempo en que ese partido político está en el poder.
Tamaño y distribución del empleo público. Distribución territorial Evolución de empleados en las administraciones públicas
españolas.

Este gráfico nos muestra la evolución de los empleados de la administración en todos los niveles. La franja roja se refiere a los
trabajadores de la AGE, la franja azul corresponde a los trabajadores de las CCAA y la franja verde se refiere a los trabajadores de las
administraciones locales. Los dos segmentos que están por encima de la franja verde se refieren a los que trabajan en las
diputaciones.

La franja morada muestra el personal de las Fuerzas Armadas, la amarilla el de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y la
franja azul marino (que apenas se nota) se refiere a los trabajadores de justicia.

La primera barra del gráfico tiene que ver con el año 2001 y la última con el año 2010. Se puede apreciar la evolución de estos
grupos de trabajadores en diez años. En el año 2001 hay una reducción considerable del personal de la AGE y se da un aumento del
personal de las CCAA y después se empieza a mantener una constante. Este fenómeno se relaciona con el traspaso de competencias
a las CCAA.

En lo referente a la franja verde y a los dos segmentos situados por encima (las diputaciones), se aglutina en ambos el personal
local y en gran medida se puede apreciar un aumento de las personas que trabajan para los ayuntamientos.

En general, la gráfica habla de un crecimiento constante en todos los sectores.

Tamaño y distribución del empleo público. Vínculo contractual. Vínculos contractuales de los empleados en las administraciones
públicas españolas.

Dentro de los gobiernos locales hay funcionarios públicos y contratados laborales, sólo el 30 % son funcionarios públicos y más
del 60% son contratados laborales que comúnmente favorecen las prácticas del clientelismo. Se puede ver en concreto en los datos
de la administración local en la que hay 215.621 funcionarios públicos y 397.258 contratados laborales. Hay un mayor porcentaje en
diputaciones que en ayuntamientos.

El municipio tiene autonomía para contratar a las personas para la gestión. Mientras que sistema de oposición se valora el mérito
y capacidad, en el sector local no se valoran estos aspectos. Se critica que no exista control en términos de meritocracia ni de
capacidades sino que se contrate al personal en base a prácticas clientelistas y a preferencias injustificadas desde el punto de vista
de eficiencia y eficacia.
Fuente: Registro Central de Personal (2010)
Relaciones Intergubernamentales.
1.- LA COMPLEJIDAD CRECIENTE DE LA ACCIÓN DE GOBERNAR.

Ideas generales

● La complejidad de la actividad gubernamental: la analogía de la red ​→ ​las RIGs tienen una alta complejidad relacionada
con la interconexión entre los elementos humanos. Cada organización está dirigida por múltiples personas que tienen que
articularse en redes intergubernamentales para poder llevar a cabo y conseguir con éxito sus fines.
Para explicar este tipo de relaciones se plantea la “analogía de la red”: una red es una maraña de conexiones formada por la
convergencia de nodos. Esos nodos los podemos entender como cada uno de los actores o agentes que están conectados
entre sí para llevar a cabo sus fines y objetivos.
● Las interacciones como fundamento de cualquier actividad humana ​→ ​el simple carácter político del hombre nos dice que
tiene que estar en constante interacción con otros agentes para poder vivir y subsistir en sociedad.

Un ejemplo de estas ideas son las ​redes de actores dentro del estado autonómico como modelo​.

El estudio de las relaciones entre niveles de gobierno y administración.

El estudio de las relaciones entre gobiernos y administraciones se ha entendido desde diferentes enfoques:

● Complejidad de la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1973) ​→ ​los autores de este enfoque plantean la necesidad de
interconexión y de actuar de forma sincronizada con otros.
● Gestión de la interdependencia (Wallace, 1983) ​→ ​Wallace habla, de igual manera, de la interconexión y de la necesidad
de estar en comunicación y coordinación con otros para llevar a cabo los fines perseguidos por el gobierno.
● Gobierno de la fragmentación (Dente, 1978) ​→ ​este enfoque entiende al gobierno como una serie de agentes
independientes fragmentados que tienen que estar mutuamente coordinados, pues de estar solos no podrían llevar a cabo
sus funciones.
● Relaciones intergubernamentales​ (Anderson, 1960)​.

Concepto y características de las Relaciones Intergubernamentales (RIGs).

Concepto de Relaciones intergubernamentales (RIGs)​.

Podemos encontrar diferentes conceptos de Relaciones Intergubernamentales, aunque casi todos hacen referencia a lo mismo:

● “Gobernar consiste en convertir los recursos públicos en programas o actuaciones orientados a resultados” (Rose, 1984) ​→
esta es una visión pragmática que dice que en base a lo que tenemos, tenemos que crear outputs o resultados en los que
tiene que haber un beneficio.
● Las RIGs son las “​actuaciones que se producen entre organizaciones y agentes de todo tipo dentro de un contexto político
determinado para llevar adelante programas o actuaciones públicas​” (Anderson, 1960) ​→ ​las relaciones en el gobierno se
establecen entre unidades a lo largo de todo el territorio al margen de cualquier institución de poder que exista en el
gobierno. Así, independientemente de las ideologías políticas que se establezcan entre los diferentes niveles de gobierno
estas las relaciones van a existir de una forma u otra.
 ● “Los actores involucrados en las políticas públicas se ven obligados a actuar conjuntamente, sea cual sea el modelo de
distribución del poder político” (ej.: Huracán Katrina en EEUU). ​→ s​ e tienen que coordinar los diferentes niveles de
gobierno (junto con actores del sector privado y agentes colectivos) para llevar a cabo un salvamiento de la zona y una
reconstrucción material de la infraestructura afectada.

Características de las Relaciones Intergubernamentales (RIGs) (Wright, 1988, ​Understanding intergovernmental relations)​ ​.

● Las RIGs trascienden las constituciones ​→ ​las RIGs van ​más allá de lo jurídico​, más allá de lo que pueda establecer la
norma legal. Atienden a la condición humana y serán las características de las personas las que van a configurar la
atmósfera que se va a dar en torno al marco legal que establecen las normas y las constituciones. Dentro de las RIGs hay
una gran variedad de actores (organizaciones políticas, organismos públicos y privados, diferentes niveles de gobierno,
etc…) ​cuya práctica política matiza las reglas del juego establecidas por las constituciones​. Un ejemplo de ello en el
modelo español ​es que ​no hay una articulación constitucional de las RIGs​.

● Las RIGs se fundamentan en el elemento humano ​→ ​se podría decir que las relaciones entre gobiernos no existen, sino
que lo que existen son personas que dirigen las unidades de gobierno y que contactan a través de las relaciones
intergubernamentales. ​Las RIGs se fundamentan en las interacciones entre personas, más allá de las instituciones​; por
ello para entender las Relaciones Intergubernamentales primero hay que entender el comportamiento humano.
También, hay que darle ​importancia a los valores, las pautas de comportamiento y la cultura intergubernamental de los ​actores en
las relaciones informales​. Es decir, no solamente prevalece el factor técnico y sistémico en las RIGs, sino que siempre va a
jugar otros elementos (valores, comportamiento, cultura) que van a determinar la calidad de las relaciones.
Esta característica la vemos cuando hay una diferencia de ​percepción acerca del Estado por los diferentes actores​. Este es el caso de
Cataluña, que quiere auto-determinar su estado frente a la nación con valores independentistas; mientras que el gobierno
central establece una unidad y valor de centralidad en el conjunto de España.

● Las RIGs requieren atender la intensidad de los contactos ​→ ​hay que analizar las RIGs ​atendiendo al componente
cualitativo de las interacciones entre los actores participantes​. Esto está relacionado con la buena o mala relación que
haya dentro de las RIGs, la intensidad con que los actores se relacionan entre sí y la empatía que haya entre ello para
determinar de forma considerable el funcionamiento de las relaciones.
Para que haya un mejor mecanismo de relaciones siempre es mejor que se conciban como ​relaciones a largo plazo​, pues de lo
contrario el efecto sería el intento de cada actor y coyuntura política de maximizar sus beneficios en un determinado
momento y en detrimento de los otros.
Un ejemplo de esto es la ​teoría de juegos aplicada a las RIGs​. En las relaciones intergubernamentales se puede ganar o perder
confianza y se puede ganar o perder un interés personal o colectivo. En el caso de Cataluña, donde a raíz de las malas
relaciones ha habido una pérdida de confianza de parte de los actores de esa comunidad hacia los actores que forman parte
del gobierno central, en este juego en el que ninguno cede hay más pérdida de confianza, pues están cuidando sus
intereses políticos cada uno y no hay un acuerdo en común entre ellos.

● Las RIGs deben tomar en cuenta la variedad de los actores implicados ​→ ​los actores dentro de las RIGS ​suelen ser de
diferentes dimensiones: no solamente pertenecen a los diferentes niveles de gobierno, sino que también ​pertenecen a los
tres poderes del Estado: ejecutivo, legislativo y judicial​. Esto nos dice que, ​potencialmente, cualquier empleado público
puede ser un actor de las RIGs​. Así, dentro de las RIGs no solo juegan los actores políticos o de la primera esfera política,
sino que también están involucrados en ellas los técnicos, los directivos, y las perdonas de la parte más básica de la
organización; todos ellos son determinantes e importantes en las relaciones.
Como ejemplo podemos mencionar el ​Tribunal Constitucional en España​. El TC forma parte del poder judicial (no del ejecutivo) y
tiene una jurisdicción en lo referente a la Constitución y a la constitucionalidad de los actos de los actores que están
involucrados dentro de las RIGs.

● Las RIGs se encuentran íntimamente vinculadas con las políticas públicas ​→ ​las RIGs tienen que ver con el proceso de
creación de las ​políticas públicas y sus diferentes fases ​(diseño, implementación y evaluación). Los actores que forman
parte de las relaciones intergubernamentales van a jugar un papel en todas esas fases. Esta característica se refleja en los
flujos de recursos económicos entre diferentes niveles de gobierno​.
Un ejemplo claro son los ​carteles de financiación de las obras públicas​, donde muchas veces para llevar a cabo una obra pública es
común encontrar que la financien o que estén vinculados diferentes actores.

Modelos de relaciones intergubernamentales.

Los modelos RIGs son unos modelos sistémicos de actuaciones entre diferentes actores que sirven para entender las relaciones
entre los diferentes niveles de gobierno dentro de un sistema político.
}

● El modelo separado ​→ ​predominan la independencia y la autonomía. L​as RIGs muestran una clara separación entre los
diferentes niveles de gobierno​. Algunas características de este modelo son la prevalencia de conflicto entre los niveles de
gobierno debido a la competitividad que prima en las esferas de independencia por la disputa del monopolio de algún
sector de la política pública.
Aquí, ​sólo se reconocen el nivel central (estatal) y el nivel regional​, pues el nivel local está absorbido por el regional.
Un ejemplo de esta forma de Relaciones Intergubernamentales la podemos encontrar en ​Estados Unidos de América​, donde prima la
autonomía entre el gobierno de la federación y los gobiernos de los Estados que la conforman.

● Modelo inclusivo ​→ ​este modelo ​supone relaciones de dependencia y jerarquía entre los diferentes ámbitos de gobierno
que participan en las RIGs​.
Aquí, el ​gobierno central ​asume el ​papel nuclear ​y una injerencia total sobre los demás niveles de gobierno que funcionan como
extensiones administrativas de él. De manera que, se encarga de marcar la dirección política del país y de las relaciones (de
arriba hacia abajo) con los demás agentes.
El mejor ejemplo para representar este modelo es ​Francia​.

● Modelo sobrepuesto ​→ ​en esta forma de RIGs, ​las esferas de autonomía e independencia entre los niveles son pequeñas​,
pues suele estar limitada en función de lo que se determine en la relación con el resto de niveles de gobierno. Es decir, la
autonomía que va a tener cada nivel de gobierno va a estar limitada siempre por una negociación o acuerdo entre los
diferentes niveles.
Así, ​los tres niveles de gobierno de involucran en las políticas públicas simultáneamente ​y de forma coordinada. En este caso hay
más variedad de actores que se empoderan dentro de las Relaciones y que están en constante vinculación e intercambio
entre sí. Este es el caso de ​Alemania​.
Este modelo se caracteriza por ser multidireccional y por depender, las RIGs, de la coyuntura política del gobierno: dependiendo del
partido político del que formen parte los actores se van a configurar las relaciones.
 A partir del análisis de estos modelos, podemos concluir que ​los modelos RIGs no muestran una realidad cerrada​, sino que ​son
un proceso político abierto ​que muestra una evolución en el proceso de cooperación y confianza entre los gobiernos. Las RIGs son
inherentes a los actores y a las personas que forman parte de ellas y son ​esenciales dentro del contexto de la UE ​que tiene una alta
complejidad.

2.- ARTICULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS RIGS EN ESPAÑA.

Ideas generales sobre la Constitución de 1978 y las RIGs.

● La ​constitución del 1978 es el punto de partida ​para desarrollar el esquema de las RIGs. Sin embargo, la CE no contempla
esta figura de las RIGs de forma clara, sino que solo determina las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno y la
Administración Pública.

● Una de las características de las RIGs en España es la ​indefinición del modelo general ​en la Constitución, aunque si se trata
de establecer todos los modelos ligados a la descentralización del poder.

● En la propia CE, se da el ​establecimiento de principios inspiradores ​del modelo de RIGs ​en torno a la descentralización y
coordinación​.
- Por ejemplo, en el ​artículo 2 CE ​(“​la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la ​autonomía d ​ e las n
​ acionalidades y​
regiones q ​ ue la integran y la solidaridad entre todas ellas​”) se ​diferencia entre regiones y nacionalidades​, y se
establece un derecho a las autonomías de las nacionalidades y regiones que integran España y la solidaridad entre
ellas.
En base a este principio se puede hablar de que hay un ​carácter asimétrico del modelo autonómico ​entre nacionalidades y regiones,
pero tratando de que prevalezca el principio de una visión solidaria y de distribución de competencias. El ​fundamento
de las asimetrías​ ​se da principalmente entre la variación de las legislaciones que hay en las CCAA.
- Título VIII de la Constitución Española​.
∼ ​Acceso a la autonomía ​→ ​el Título VIII ​desarrolla el derecho a la autonomía, incluyendo a los entes locales​.
Existen dos tipos de acceso a la autonomía: la ​vía rápida (art. 151 CE)​, usada para la ​nacionalidades​, y la ​vía
lenta (art. 143 CE)​, usada para las regiones exceptuando el caso de Madrid, que usa la vía especial del art. 144
CE.
La diferencia está en que por la vía rápida, las funciones que no están expresamente reservadas al Estado pueden ser asumidas por las
CCAA de forma inmediata, mientras que por la vía lenta se exige un periodo de rodaje de cinco años para
reformar el estatuto e incluirlas.
∼ ​Listado de competencias ​→ ​en el ​art. 148 CE ​se recoge el listado de competencias que tienen que desarrollar
las ​CCAA​ ​y en el ​art. 149​ ​se recogen las competencias que quedan en manos del ​Estado​.
En los ​artículos 148.2 y 150 ​se recogen las salvedades y se explicita que casi cualquier competencia puede ser negociable entre las
autonomías y el Estado central.
∼ ​Control de las CCAA ​→ ​las CCAA no actúan de manera totalmente independiente, el ​principal organismo de
control es el TC​, que establece un control de las disposiciones normativas con fuerza de ley ​(art. 153 CE)​.
Existen otros controles de carácter menor, como el Tribunal de Cuentas, desde un punto de vista económico y
presupuestario.
La ​coordinación de la administración periférica del Estado con la propia de las CCAA​. Hay un delegado del Gobierno en todas las
CCAA que es el representante del Estado en ellas y están en constante relación con la Administración Central.
El ​mecanismo de control del art. 155 CE ​dice que en caso de que una CCAA haga algo que está en contra de la voluntad general se
puede revocar la autonomía. Este mecanismo sirve para ocasiones excepcionales.

Actividad del Tribunal Constitucional.

● Título IX de la Constitución Española. Ley Orgánica 2/2979, de 3 de octubre.

● Mecanismos de elección de los 12 miembros que los conforman:
- 4 por el Senado (mayoría de 3/5).
- 4 por el Congreso (mayoría de 4/5).
 - 2 por el Gobierno de la Nación.
- 2 por el Consejo General del Poder Judicial.
● Mandato de 9 años y renovación por tercios cada tres años.
● Problemas derivados de la falta de acuerdo entre las fuerzas políticas mayoritarias.

Factores que inciden en la apelación al Tribunal Constitucional.

● Tipos de recursos: recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia.

● Aspiraciones competenciales de las CCAA.
● Coincidencia en las mayorías políticas autonómicas y estatales.
● Conclusión: descenso y estabilización del uso de este mecanismo.

Conclusiones sobre el Tribunal Constitucional.

● Descenso y estabilización del uso de este mecanismo.

● Mayor nivel de conflictividad que en otras federaciones.
● Diferencias según CCAA y materias.

Aspectos generales del Senado.

Mecanismo de elección y funciones básicas.

● El Senado es la cámara de representación territorial (art. 69 CE).

● Mecanismo de elección:
- Senadores de elección directa.
- Senadores designados por las CCAA (1 por CCAA y otro por cada millón de habitantes).
● Cámara de segunda lectura de las leyes aprobadas por el Congreso de los Diputados.
● Otras atribuciones de representación territorial.

Limitaciones de la cámara de representación territorial.

● Derivadas del modelo de elección de los senadores de representación territorial.

● Derivadas del papel secundario del Senado en el proceso legislativo.
● Derivadas del carácter ejecutivo del sistema político español.
● Ineficacia del Senado en el proceso de RIGs.

3.- LAS ETAPAS DE LAS RIGS EN ESPAÑA.

Principales etapas de los RIGs en España

Diferentes autores coindicen en la idea de que algunas etapas se han caracterizado por el peso político y unas relaciones políticas
intensas, sobre todo en cuanto a las rivalidades surgidas entre la Administración General del Estado y las Comunidades debido al
reparto de competencias. Ambas trataban de mantener su posición y maximizar sus competencias. Estas etapas también atienden al
surgimiento de un modelo descentralizado, pues el modelo weberiano tradicional de la burocracia ya no daba respuesta.
Atendiendo a este contexto podemos hablar de cuatro principales etapas:

● Etapa 1. 1975-1985 ​→ ​Se construcción de un nuevo sistema político en el que se ​desarrollan las autonomías ​en España.
Esta etapa está marcada principalmente por el conflicto que surge al tratar de dirigir este nuevo modelo, se da una ​marcada
conflictividad a través del Tribunal Constitucional​. Así, se inicia un camino difícil hacia la convivencia interinstitucional pero
también se asientan las bases para dichas relaciones.
● Etapa 2. 1985-1993 ​→ ​Se caracteriza por una cierta transferencia de poder y ​aumento de responsabilidad para las
gestiones de las Comunidades Autónomas​. La Administración Central comienza a ceder ciertas facultades a las CCAA, se
transfiere el poder del Estado a las autonomías. También ​crece la oportunidad de contactos gubernamentales​. Se
comienzan a crear organismos diferentes ya institucionalizados y dentro de cierta normativa. De este modo, comienza un
diálogo para una eficiente gobernabilidad en España.
 ● Etapa 3. 1993-2011 ​→ ​Tienen lugar ​importantes cambios​, principalmente con la reconsideración del senado como una
cámara de representación territorial y la creciente participación de las comunidades autonómicas. Las Comunidades
Autonómicas empiezan a pedir la regeneración de sus estatutos. Se comienza así la ​promoción de una nueva generación de
estatutos de autonomía ​(Comunidad Valenciana, Cataluña, Illes Balears, Andalucía, Aragón, Castilla y León, Navarra y
Extremadura).
● Etapa 4. 2001-???? ​→ ​En esta nueva etapa se da una ​elevada incertidumbre ​pues las políticas globales se han ido
transformando, a través de nuevos actores, y no sabemos dónde se va a ir orientando el sistema. Se presenta la
oportunidad política para reformular algunas de las pautas de funcionamiento del modelo ​de RIGS en España, con
modelos más colaborativos o participativos, que conciben al ciudadano activo como un actor primario.

3.- PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE LAS RIGS.

Instrumentos de cooperación vertical Estado-CCAA.

En estos instrumentos el interés se centra en conocer las ​dinámicas de funcionamiento, no el contenido jurídico​.

● Instrumentos multilaterales
- Conferencias sectoriales​: En cuanto a sus ​nociones generales​, su normativa general se asienta en el ​artículo 5 de la
LRJPAC​. Se establece que las convocatorias las hace el titular de cada ministerio. Es un órgano voluntario de
cooperación que vincula a todos los firmantes de estas conferencias. En cuanto a la ​adopción de acuerdos​, estos tienen
una forma muy variada, no todos se articulan de forma simétrica, pues puede adoptarse por asentamiento o mayoría,
no hay regla fija. La ​composición ​es la representación variable por parte del Estado (nº de ministros) y normalmente los
consejeros de las CCAA. El ​ejercicio de la presidencia y secretaría​, corresponde a un ministro y cuando exista la
vicepresidencia es de un representante de las CCAA. Son más como un foro de discusión. La ​convocatoria ​corresponde
al ministro y la ​frecuencia ​es mínimo dos veces al año (no siempre es así, debido a la flexibilidad que tienen). El ​lugar de
celebración ​es en el ministerio correspondiente, aunque cada vez más en algunas CCAA. En cuanto a la ​normatividad
de estas conferencias, no todas tienen un reglamento de funcionamiento. En cuanto a ​sus funciones y actividades​,
destacamos tareas de estudio y de intercambio de información, debate y participación en los proyectos normativos del
Estado, debate y participación para fijar la posición española en asuntos comunitarios, debate y adopción de planes y
programas de actuación, y debate y adopción de acuerdos sobre criterios de reparto de créditos presupuestarios
estatales. Algunos elementos favorecedores del desarrollo de las conferencias sectoriales son la distribución
competencial debido a la visión no exclusivista de su ejercicio, el modelo germánico referencia del español, la
dimensión técnica de la integración comunitaria europea y la flexibilidad de su funcionamiento. En cuanto a su ​orden
cronológico​ de constitución y a su​ variable intensidad​ y ​número de reuniones​.
- Órganos colegiados de la AGE​: Son órganos ​liderados por la AGE con participación de diferentes actores​,
incluyendo administraciones autonómicas. Son órganos de adopción de decisiones sobre ​temas diversos​: salud,
educación, protección civil, cultura, etc. Estos tienen un carácter más ejecutivo, más técnico y son más puntuales
que las conferencias sectoriales. En ellos se analizan temas de políticas públicas. ​Ejemplos​: Comisión
Interterritorial de Cooperación al Desarrollo; Comisión Española de Derecho Internacional Humanitario; Consejo
Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial; Comisión Nacional de Protección Civil, etc.

- Conferencia de presidentes​: Tiene características de organismo de consulta, debate y participación entre los
diferentes presidentes de las CCAA y el presidente del gobierno. Es, por tanto, un ​órgano intergubernamental
(Estado-CCAA) de máximo nivel político​, presente en otros sistemas comparados. Esta conferencia también está
formada por Ceuta y Melilla. Es el presidente del gobierno quien preside estas reuniones. Se debaten cuestiones
políticas en las que normalmente no se suele acordar nada pero, sin embargo, se marcan directrices claras a seguir.
Por tanto, tienen un ​ámbito de actuación abierto y con la finalidad de debatir y adoptar acuerdos ​de calado
político para el sistema autonómico. La convocatoria de estas conferencias depende del presidente en funciones,
que la tiene que convocar anualmente, sin embargo, también puede haber extraordinarias cuando así sea
considerado por la AGE. Es un instrumento ​reciente y poco institucionalizado​, pues desde su creación solo ha
habido 5 conferencias. ​Acuerdos alcanzados ​han sido los siguientes: sobre financiación sanitaria; documento
conjunto sobre I+D+I; reglamento interno; declaración sobre la Presidencia Consejo UE 2010; declaración sobre
violencia de género, así como financiación autonómica; estabilidad fiscal, situación económica y laboral. Además,
es un mecanismo prácticamente poco valorado, aunque en la actualidad se habla de una ​reactivación.
 ● Instrumentos bilaterales
- Comisiones bilaterales de cooperación (CBC)​: En cuanto a los ​aspectos generales​, podemos decir que se centran
en el ​tratamiento de cuestiones de interés específico del Estado ​(Gobierno central) y una Comunidad Autónoma.
Las CBC se constituyen por ​voluntad de las partes ​(desde 1987, salvo en Navarra dispuestas en Ley
Amejoramiento, 1984). La regulación normativa básica se encuentra en el art. 5.2 de la Ley 30/92, aunque
anteriormente ya existían sin regulación. En cuanto su ​composición​, forman parte de estas comisiones:
∼ AGE: Ministro AAPP, Sec. Est. Organiz. Territ., Delg. Gobierno CA y Dir. Gen. Política Autonómica.
∼ CCAA (diversidad de composición): consejeros, viceconsejeros, directores generales (algún caso el Presidente
autonómico).
∼ Cuentan con órganos de apoyo: subcomisiones y grupos de trabajo.

Las ​reglas de funcionamiento ​de estas comisiones son las siguientes:

a. Los actores presentes se relacionan como iguales. Se trata de que prevalezca la homogeneidad y no criterios
de jerarquía.
b. Se asegura la mayor flexibilidad posible al abordar los temas.
c. Deben contribuir a un sistema de colaboración intergubernamental más eficaz.

- Algunas ​funciones​ de estas comisiones son:

∼ Cauce de transferencias de funciones y servicios del Estado a las CCAA.
∼ Instrumento de resolución negociada de problemas bilaterales antes de recurrir al Tribunal Constitucional.
∼ Establecimiento de líneas directrices de planes de infraestructuras (viviendas, carreteras, saneamiento, de
aguas residuales, regadíos, etc.) dentro de CCAA.
∼ Estudio de racionalización del funcionamiento de las administraciones en el territorio de la CCAA.

- Convención de colaboración (CC): ​Como ​aspectos generales podemos decir que se trata de un ​instrumento de
larga tradición ​en las administraciones públicas españolas. En esta convención se materializan muchos de los
acuerdos alcanzados entre el Estado y las CCAA. También las CC son el ​instrumento de cooperación
intergubernamental ​más utilizado en el ámbito español debido a su flexibilidad (junto a las conferencias
sectoriales). Encontramos su ​regulación normativa básica ​en el artículo 6 de la Ley 30/92. En cuanto a su ​tipología​,
se dan convenios en que la AGE y CCAA ponen en común medios, convenios en que una Administración cede a otra
medios personales/ materiales, convenios para constituir entes/instituciones con personalidad jurídica diferente a
la de las administraciones promotoras y convenios para encomendar la realización de actividades materiales
propias de su competencia. Refiriéndonos a su ​actividad​, los CC tienen carácter bilateral, aunque también se
introducen fórmulas de carácter multilateral: “convenios de suscripción generalizada”; son muy numerosos y
variados en cuanto a las temáticas; e implican compromisos financieros a cargo de la AGE para impulsar políticas y
actuaciones concretas de las CCAA.