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Título: La inconstitucionalidad del solve et repete en materia de multas administrativas

Autor: Mammoni, Gustavo Antonio
Publicado en: Sup. Adm.2013 (junio), 3 ­ LA LEY2013­C, 542
Cita Online: AR/DOC/2155/2013

Sumario: I. Introducción.­ II. Análisis del fallo de la SCBA.­ III. Conclusión

I. Introducción
La sentencia dictada por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires (en adelante "SCBA") en la
causa "Herrera" constituye, en nuestro entender, un verdadero leading case, al declarar ­por ajustada mayoría­ la
inconstitucionalidad del principio solve et repete en materia de multas administrativas (no tributarias).
Analizaremos los aspectos más relevantes del fallo.
II. Análisis del fallo de la SCBA
El Tribunal por mayoría (conformada por los Ministros Dres. Negri, Soria, de Lázzari y Genoud), hizo lugar
a la demanda interpuesta por el Sr. Herrera y declaró la inconstitucionalidad del artículo 42 de la ley 11.477, en
cuanto exige el depósito previo de la multa como condición de admisibilidad de los recursos de reposición y
apelación en subsidio.
Los fundamentos surgen del voto del Dr. Negri, al cual remiten los restantes jueces de la mayoría, y serán
agrupados por tema para posibilitar un mejor análisis.
La minoría se remite, básicamente, a precedentes de la propia Corte y de la Corte Nacional para admitir
­como regla general­ el principio del solve et repete en materia de multas.
II.A.­ Fundamentos de la mayoría
II.A.1.­ Diferenciación entre sanciones administrativas y las tributarias
Al respecto, se señaló que:
"...lo debatido no reviste naturaleza tributaria, en tanto no existe una obligación de dar sumas de dinero en
concepto de impuestos o infracciones impositivas. Ello desplaza la aplicación en autos de la doctrina que emana
de los precedentes de esta Suprema Corte (...) y conduce a encuadrar la cuestión en el ámbito del ejercicio de las
facultades sancionatorias de la Administración"
Esta parte del voto es la única que nos merece reparos.
Excede el propósito del presente comentario analizar la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas y
tributarias,   cuestión  que   hemos   abordado   en   otra   oportunidad  (1),   sin  perjuicio   de   señalar   que   la   doctrina
mayoritaria nacional (2) y extranjera (3), así como la jurisprudencia nacional (4) y extranjera (5), han concluido
que dichas sanciones tienen naturaleza penal. En tal sentido, se ha reconocido la aplicación de los preceptos
generales del Código Penal a la interpretación y juzgamiento de las infracciones al régimen tributario, en tanto
sus normas no dispongan lo contrario o aquéllos resulten incompatibles con éste (6).
Lo expuesto, surge de la lógica consecuencia de admitir que tanto el derecho penal común como el derecho
penal especial (que comprende, en lo atinente a este trabajo, el derecho administrativo y tributario sancionador),
son manifestaciones del mismo ordenamiento punitivo del Estado (único ius puniendi), al punto tal, que un
mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales (7).
La facultad sancionatoria de la Administración, referida por la mayoría en su voto, se ejercita de igual forma

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tanto en materia de infracciones tributarias como administrativas; es por eso que la distinción efectuada entre
ellas, que persigue como única finalidad no aplicar al caso la doctrina emanada de los precedentes de la SCBA
respecto de las infracciones de naturaleza fiscal (8) (en donde se admitió la exigencia del solve et repete), nos
parece ­cuanto menos­ artificiosa.
No   encontramos   diferencias,   ontológicas   o   cuantitativas,   entre   las   sanciones   aplicadas   por   infracciones
administrativas y aquellas que lo son por infracciones tributarias. Tal es así que la doctrina (9), al analizar las
infracciones  y  su  naturaleza,  directamente   las  agrupa  para  otorgarles   tratamiento  conjunto,  por   no  advertir
diferencias.
Si   la   SCBA   entiende   que   para   la   discusión   administrativa   y/o   judicial   de   las   multas   aplicadas   por
infracciones administrativas o tributarias, no corresponde la aplicación del pago previo (o solve et repete) por
resultar contrario a los principios y garantías establecidos en la Constitución Nacional (como en la Provincial),
debe declararlo directamente y modificar ­al respecto­ su doctrina judicial  (10), pero no elaborar distinciones
artificiosas.
Es oportuno agregar ­además­ que para la discusión judicial de multas y recargos aplicados por infracciones
tributarias, el legislador provincial no exige su pago previo, tal como surge del artículo 19, incisos 1º y 2º, del
Código Contencioso Administrativo (Ley 12.008 y modificatorias). En efecto, el inciso 1º dispone que "Será
obligatorio el pago previo a la interposición de la demanda, cuando se promueva una pretensión contra un acto
administrativo que imponga una obligación tributaria de dar sumas de dinero", lo cual excluye ­por lógica
deducción­ a las multas y recargos, cuestión que queda evidenciada en el inciso 2º, que ­por su parte­ expresa
"Antes de correr traslado de la demanda, el Juez verificará el cumplimiento de este requisito procesal, a cuyo fin
procederá a intimar al demandante el pago de la suma determinada, con exclusión de las multas y recargos,
dentro del  plazo de diez días, bajo apercibimiento de desestimar por inadmisible la pretensión" (en ambas
citas, la bastardilla nos pertenece).
II.A.2.­ La tutela judicial efectiva debe ser previa a la consumación de la pena
En este tema, se expuso que:
  "...Consistiendo   el   obrar   administrativo   en   la   sanción   al   proceder   de   una   persona,   no   resulta   posible
condicionar el ejercicio del derecho de defensa del afectado con la imposición de un requisito previo como el
exigido.   La   tutela   judicial   continua   y   efectiva   y   la   inviolabilidad   de   la   defensa   en   todo   procedimiento
administrativo o proceso judicial se erigen como pilares básicos, cuya protección y efectividad no puede ser
soslayada. De allí que, en la mayoría de los procedimientos especiales cuyo objeto es investigar una conducta y,
eventualmente, sancionarla, se prevean una serie de garantías tendientes a asegurar la adecuada defensa antes,
durante   y   después   de   dictarse   el   acto   resolutorio,   que   en   esta   última   etapa   se   concreta   con   el   derecho   a
interponer recursos (conf. ley 10.430; dec. 4161/1996; ley 11.757; dec. ley 9550/1980, entre otros)."
 "La norma cuestionada en el sub lite prevé una vía jurisdiccional de control. Sin embargo, advierto que su
acceso se habilita con la sanción ya consumada. Tal circunstancia vulnera las garantías constitucionales que
aseguran un juicio con carácter previo a la condena (arts. 10 y 15 Const. prov.), ya que el derecho a ser oído por
un juez o tribunal independiente e imparcial resulta posterior al cumplimiento de la pena". 
La posición mayoritaria de la SCBA efectúa un ejemplar análisis del contenido de la tutela judicial continua
y efectiva, y de cómo ha sido violada en el caso.
En sentido concordante, la doctrina ha expresado que "La regla del  solve et  repete es manifiestamente

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inaplicable   respecto   de   sanciones   tributarias   de   naturaleza   penal,   como   en   el   caso   de   multas   y   clausuras
decretadas por la Administración Fiscal (...) La posibilidad de que una persona se vea expuesta a tener que pagar
una multa antes de que exista sentencia firme de un tribunal de justicia se encuentra en contradicción con las
previsiones del art. 8º, inc. 1º, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos" (11).
Tal como expresamos en otra oportunidad, al no existir una instancia judicial previa al cumplimiento de la
sanción en cuestión ­lo cual excluye la posibilidad de un debido proceso­ es dable concluir que las previsiones
normativas en lo relativo a las multas así aplicadas, son inconstitucionales (12).
Es en esta misma línea de pensamiento que la Corte Nacional, al fallar la causa "Dumit"  (13), doctrina
reiterada en el caso "Lapiduz" (14), expresó que "no cabe hablar de 'juicio' ­y en particular de aquel que el art.
18   de   la   Carta   Magna   exige   como   requisito   que   legitime   una   condena­,   si   el   trámite   ante   el   órgano
administrativo no se integra con la instancia judicial correspondiente; ni de 'juicio previo', si esta instancia no ha
concluido y la sanción, en consecuencia, no es un resultado de actuaciones producidas dentro de la misma". En
ambos casos, declaró la inconstitucionalidad de las normas que permitían la ejecución de la clausura previa a la
revisión   judicial   de   ellas,   atenta   al   efecto   "devolutivo"   otorgado   a   los   recursos   de   apelación   que   podían
interponerse ante el juez competente.
Con   relación   a   la   necesidad   de   juicio   previo   para   aplicar   sanciones,   la   doctrina   agregó   con   meridiana
claridad que "No es válido, y es una ofensa contra la Constitución, todo acto de las autoridades nacionales o
provinciales que importe aplicar una pena o castigo a un habitante de la Nación, sin ser antes debidamente
juzgado y sentenciado por juez competente. La ley que autorizase semejante procedimiento sería nula (...) Para
desempeñar las funciones de juez, y solamente hacer justicia conforme a la ley, se ha creado el Poder Judicial, y
ningún otro puede invadir su esfera. Uno de los derechos primordiales de todo ciudadano es el de ser juzgado
por sus propios jueces, según sus propias leyes, y de aquí nace la prohibición constitucional: que significa que
ningún poder, ni autoridad, ni persona, cualesquiera que sean, pueden imponer una pena, ya a la persona, ya
sobre los bienes 'sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso'" (15).
II.A.3.­ Violación del principio de igualdad
Con relación a este punto, se expresó que:
 "El esquema procedimental descripto genera asimismo una desigualdad entre aquel que tiene la posibilidad
de afrontar inmediata y totalmente la multa y quien no cuenta con medios suficientes para satisfacerla (art. 11,
Const. Prov.)". 
La mayoría de la SCBA incorpora ­sin advertirlo­ los fundamentos utilizados por la Corte Constitucional de
Italia al fallar la sentencia 55/1995 (16), que consideró vulnerado el principio de igualdad al aplicar la regla del
solve et repete en materia tributaria, declarándola inconstitucional.
El razonamiento empleado por el Tribunal, al entender que se ha violado este principio, resulta de aplicación
para todos los casos en donde se exija el pago previo, ya sea en materia de multas o de la propia obligación
tributaria, tal como lo sostuvo la Corte italiana en el fallo citado en el párrafo que antecede.
II.A.4.­ Finalidad de la sanción, no integra los recursos normales del sistema
Respecto de este tópico, se puso de manifiesto que:
 "Por otra parte, y tal como lo señalara al iniciar esta exposición, el hecho de que la multa revista naturaleza
sancionatoria invalida los fundamentos que de ordinario se alegan para justificar la exigencia del pago previo
respecto de las obligaciones tributarias de dar sumas de dinero (conf. doct. causa B. 57.911, 'Buckle', sent. del 8­
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VII­2008)". 
"Este   Tribunal   ha   dicho   que  la   finalidad   del   denominado   solve   et   repete   es   la   de   preservar   el   normal
desenvolvimiento   de   las   finanzas   públicas,   poniéndolas   a   cubierto   de   argucias   procesales   o   expedientes
dilatorios   (doct.   causas   B.   55.283,   'Pertenecer   S.A.',   res.   del   14­XII­1993;   B.   55.927,   'American   Express
Argentina S.A.', res. del 6­VI­1995, entre otras), razón que no puede predicarse respecto de las multas aplicadas
como resultado de un procedimiento de infracción, toda vez que no cabe sostener válidamente que aquéllas
integren los recursos normales del sistema (conf. causas B. 49.540, 'Ancev S.A.', sent. del 9­V­1989; B. 53.829,
res. del 3­XII­1991). 
El voto mayoritario expresa con precisión la distinta naturaleza que tiene la obligación tributaria respecto de
la multa, agregando con relación a esta última, que no puede exigirse ­a su respecto­ el pago previo.
Creemos oportuno recordar la diferencia que existe entre el tributo y la sanción administrativa o tributaria.
El tributo, según la doctrina moderna, es un ingreso de derecho público, obtenido por un ente público, titular de
un derecho de crédito frente al contribuyente obligado, como consecuencia de la aplicación de la ley a un hecho
indicativo de capacidad económica, que no constituye la sanción de un ilícito  (17); a ello, agregamos que el
fundamento para su establecimiento radica en la obligación que pesa sobre los ciudadanos de contribuir al
sostenimiento del Estado, del cual reciben protección, oportunidades y beneficios (18); en cambio, la sanción
surge como una reacción del ordenamiento frente a la comisión de un acto ilícito por una persona determinada,
siendo la aflicción que se le impone a un individuo que ha incumplido sus deberes legalmente previstos (19).
Al respecto, se entendió ­acertadamente­ que "El crédito tributario es la expresión o concreción de un deber
fundamental de rango constitucional (el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos) de cuyo
correcto cumplimiento depende la efectividad práctica y real de algunos valores superiores del ordenamiento. El
tributo es un derecho subjetivo, un interés patrimonial de la Administración jurídicamente protegido. La sanción
no es más que una medida represiva, un castigo infligido a quien vulnera la ley, sin que exista en este caso
ningún interés patrimonial de la Administración digo de protección jurídica. No tiene ni siquiera la naturaleza de
obligación accesoria de la obligación tributaria principal" (20). En materia de sanciones fiscales, se agregó que
"cualquiera fuere su condición jurídica, no puede decirse que este rubro constituya una fuente de recursos para
el Estado, ni que origine ingresos en términos presupuestarios" (21).
No podemos desconocer el hecho de que la aplicación de una multa le reporta ingresos al Estado, lo cual ­sin
embargo­ no le quita su carácter punitivo (22). A raíz de ello es que no puede ser considerada como un recurso
ordinario, aún cuando observamos que en muchos casos la única finalidad perseguida por el Estado a través de
la imposición de multas es recaudar, desnaturalizando dicho instituto (23).
En resumen, la exigencia del pago previo en materia de multas ­coincidiendo con el criterio mayoritario de
la Corte­ se debe a la falta de una adecuada distinción entre ellas y las obligaciones tributarias (24).
Resta agregar que, según nuestro parecer, el principio del solve et repete debe suprimirse ­en su totalidad­ de
los ordenamientos jurídicos o declararse inconstitucional por los tribunales de justicia, tal como tuvimos ocasión
de expresarlo en otra oportunidad (25).
II.A.5.­ La inconstitucionalidad es manifiesta, sin importar el monto de la multa
Finalmente, se añadió que:
  "En   tal   contexto,   la   inconstitucionalidad   de   la   norma   surge   de   su   confrontación   con   el   texto   de   la
Constitución y no depende de la acreditación de ningún supuesto fáctico, como aquel referido a la importancia
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de la multa con relación a la capacidad económica del infractor". 
"Es por tal motivo que lo afirmado por el Asesor General de Gobierno en orden a la escasa importancia
económica de la multa impuesta en autos no remedia, sino mas bien evidencia, el gravamen constitucional que
se denuncia, pues éste no reside en la magnitud del perjuicio patrimonial para quien lo sufre, sino en la violación
de los derechos y garantías reconocidas por nuestra Constitución que repelen el cumplimiento anticipado de la
pena, cuando aún no ha sido revisada siquiera administrativamente la existencia misma de la infracción" 
Esta es, por la doctrina que fija, una de las partes más importantes del fallo.
Del voto mayoritario surge que cuando una norma no prevé la revisión judicial de una multa aplicada por la
Administración, con carácter previo a que se haga efectiva, es inconstitucional, sin necesidad de prueba alguna.
Ello es así, toda vez que la aludida inconstitucionalidad surge de la simple comparación entre el texto de la
norma (ley en el caso) con la Constitución Nacional (en su caso, la Constitución Provincial), la cual debe ser
decretada ­aún de oficio (26)­ por el juez que intervenga en la causa.
Sucede que en determinadas ocasiones, la incompatibilidad del texto legal con los principios y garantías de
jerarquía  superior  es  patente,  lo cual  no  requiere  del   análisis  de  las circunstancias de  cada  caso.  En  estas
situaciones,   como   la   que   se   presenta   en   el   pago   previo   de   las   multas   para   acceder   a   la   justicia,   la
inconstitucionalidad aparece como absoluta o manifiesta, es decir, surge a simple vista.
De lo expuesto se puede concluir, que el monto de la multa carece de toda importancia para la declaración
de   inconstitucionalidad   de   la   norma,   tal   como   fue   correctamente   advertido   en   el   voto,   en   posición   que
compartimos (27).
III. Conclusión
Las conclusiones que podemos extraer del fallo analizado son variadas, y su balance es muy positivo.
En primer lugar ­como dijimos al comenzar­ nos encontramos frente a un leading case de la SCBA, en el
cual se restringe la aplicación del principio del solve et repete en la Provincia de Buenos Aires, cuya exigencia
para las multas ­a partir de ahora­ es directa y absolutamente inconstitucional.
En el caso, el Tribunal entendió que la aplicación del pago previo en esta materia vulnera distintos derechos
y garantías, entre ellos, el de la tutela judicial efectiva y el principio de igualdad, sin importar el monto de la
multa.
La revisión judicial de las sanciones aplicadas por la Administración debe ser previa a su cumplimiento, de
lo contrario no puede hablarse de juicio previo, en los términos del artículo 18 de la Constitución Nacional y 10
de la Constitución Provincial.
Agregamos que el artículo 15 de la Constitución Provincial garantiza, además de la tutela judicial continua y
efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, razón por la cual no puede exigirse el pago previo para posibilitar la
revisión judicial sin infringir la norma aludida (28).
Lo más destacado del caso comentado es que para la declaración de inconstitucionalidad de la norma no se
requiere prueba alguna, bastando la simple comparación entre el texto legal que establece el solve et repete en
materia de multas y la Constitución (en el caso, la Provincial).
La doctrina legal fijada por la SCBA resulta aplicable a todas aquellas leyes que contienen dicha previsión
para las  multas, situación  que se observa  en distintos ordenamientos. A modo de  ejemplo, destacamos las
sanciones (multas) impuestas por el Ministerio de Trabajo, en uso de su poder de policía, que se encuentran

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reguladas en el artículo 44 (29) y ss. de la Ley 10.149, y conforme lo dispone el artículo 61 (30) de dicha Ley,
deben abonarse en forma previa a su apelación en sede judicial (31).
Lo resuelto en este fallo es de aplicación obligatoria para todos los tribunales inferiores (cfr. artículo 161,
inciso   3,   aparado   a,   de   la   Constitución   Provincial   y   279   del   CPCCBA)  (32),   que   deberán   declarar   la
inconstitucionalidad de las normas que contemplen el pago previo en materia de multas, aún de oficio.
Finalmente esperamos que este fallo de la SCBA, que limita la aplicación del principio del solve et repete en
materia de multas, inicie una nueva etapa en la jurisprudencia del Tribunal y en un futuro no muy lejano se
declare directamente la inconstitucionalidad del referido principio (33).
Especial para La Ley. Derechos reservados (Ley 11.723) (1) Ver de nuestra autoría, "La multa y el solve et
repete  en  la  seguridad  social",  en  "Anales",  Revista de  la  Facultad  de  Ciencias  Jurídicas  y  Sociales  de  la
Universidad Nacional de La Plata, Nº 37, Año 4 de la Nueva Serie, pp. 561 y ss.
 (2) Entre otros, podemos señalar a H. GARCÍA BELSUNCE, D. JARACH, L. JIMENEZ DE AZUA, C.
FONTAN BALLESTRA, S. SOLER, R. LEVENE (H), R. S. SPISSO, criterio que expresamente compartimos.
 (3) E. SIMÓN ACOSTA, F. PÉREZ ROYO, F. SAINZ DE BUJANDA, J. J. FERREIRO LAPATZA, entre
otros.
 (4) Corte Suprema de Justicia Nacional a partir del año 1936 (Fallos 183:216) en forma uniforme hasta la
actualidad.
 (5) Tribunal  Supremo de España, en su Sala Tercera, desde la sentencia de fecha 09/02/1972 hasta la
actualidad. También es el criterio del Tribunal Constitucional Español desde la Sentencia Nº 18/1981, de fecha
08/06/81 (B.O.E. Nº 143), ver el Fundamento Jurídico 2º, hasta la actualidad, ver la Sentencia 219/2007, de
fecha 8/10/2007, Fundamento Jurídico 4.
 (6)   Corte   Suprema   de   Justicia   Nacional,   desde   la   doctrina   sentada   en   Fallos:   34:167,   autos   "Urraco,
Antonino   c/   Troanes,   Francisco",   del   año   1888   en   adelante   (reiterada   en   Fallos   46:370;   208:569;   212:64;
277:347; 281:297; 297:215). También es el criterio del Tribunal Constitucional Español, que tiene dicho, en la
Sentencia   120/1996   (de   fecha   08/07/96,   Fundamento   Jurídico   5,   segundo   párrafo),   que   "constituye   una
inveterada doctrina jurisprudencial de este Tribunal y, ya, postulado básico de la actividad sancionadora de la
Administración   en   el   Estado   social   y   democrático   de   Derecho,   el   que,   con   las   lógicas   adaptaciones   y
modulaciones, 'los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la C.E. en materia de procedimiento han de
ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores
esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la C.E.'
(STC   18/1981,   fundamento   jurídico   2º;   también,   entre   otras   muchas,   SSTC   77/1983,   74/1985,   29/1989,
212/1990, 145/1993, 120/1994, 197/1995)".
 (7)   Lo   expuesto   tiene   expresa   recepción   en   la   jurisprudencia   de   la   Corte   Interamericana   de   Derecho
Humanos, en autos "Baena Ricardo y otros [270 trabajadores] vs. Panamá", sentencia de 2 de febrero de 2001,
Considerando 106, al decir que "es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las
penales, una expresión del poder punitivo del Estado". También lo recepta el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, en la causa "Öztürk v. Germany", Application Nº 8544/79, de fecha 21/02/84, Considerandos 49 y
50. Este Tribunal ha construido una noción de "acusación penal" (para la aplicación del artículo 6º del Convenio
Europeo de Derecho Humanos) basada en la finalidad y la gravedad de la medida adoptada, cualquiera sea la
calificación   o   denominación   que   reciba   en   el   derecho   interno.El   criterio   indicado,   es   el   mantenido   por   el

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Tribunal Constitucional Español, desde la Sentencia 18/1981, citada, hasta la actualidad, como surge ­entre
otras­ de la Sentencia 219/2007, de fecha 8/10/2007, Fundamento Jurídico 4.
 (8) El fallo más reciente es "Kel Ediciones S.A. y otra contra Provincia de Bs. As. (Dirección de Rentas), de
fecha 29/09/2010, Registro Nº 675.
 (9) Ver, a modo de ejemplo, entre los penalistas a SEBASTIÁN SOLER, en Derecho Penal Argentino, T. I,
Actualizado por GUILLERMO J. FIERRO, TEA, Buenos Aires, 1992, pp. 10­11. Entre los administrativistas a
María   SUSANA   VILLARRUEL,   El   control   judicial   de   la   potestad   sancionatoria,   en   Derecho   Procesal
Administrativo, Guido SANTIAGO TAWIL (Director), Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, p. 698.
 (10) V.gr. la reiterada en "Kel Ediciones S.A.", citada.
 (11) RODOLFO S. SPISSO, Acciones y recursos en materia tributaria, Editorial Lexis Nexis, 1ª ed, Buenos
Aires, 2005, p. 70.
 (12) Ver el trabajo de nuestra autoría La multa y el solve et repete en la seguridad social, citado, p. 567.
 (13) C.S.J.N. en autos "Dumit, Carlos José c/ Instituto Nacional de Vitivinicultura", de fecha 08/11/1972,
Fallos: 284:150.
 (14)   C.S.J.N.  en   autos  "Lapiduz,  Enrique  c/  DGI.  s/   acción  de  amparo",  de   fecha  28/04/1998,  Fallos:
321:1043.
 (15) JOAQUÍN V. GONZALEZ, Manual de la Constitución Argentina, Estrada editores, Buenos Aires,
1951, pp. 190­191
 (16) Sentenza 55/1995 (del 20­24 de Febrero), en un juicio de legitimidad constitucional por vía incidental,
al declarar la ilegitimidad constitucional respecto del artículo 60 del Decreto­Ley Nº 1933 (de 19 de Octubre de
1938), sostuvo claramente, en su Considerando de Derecho Nº 2, segundo párrafo, "Così definiti i termini della
questione, occorre osservare che la norma censurata contiene un'applicazione della regola del solve et repete,
ponendo,   infatti,   il   pagamento   del   tributo   a   presupposto   dell'azione   giudiziaria   promossa   dal   contribuente
avverso   la   liquidazione   del   tributo   stesso.  Trattasi,  come   è   noto,   di   una   regola   che   la   Corte,   in   numerose
precedenti pronunzie, a partire dalla sentenza n. 21 del 1961, ha ritenuto illegittima, perché non conforme ai
richiamati articoli della Costituzione, in quanto incompatibile, da un canto, con il principio di eguaglianza e,
dall'altro, con il diritto di agire in giudizio senza limitazioni". En concreto, surge del fallo que la regla del pago
previo como presupuesto de la acción judicial promovida por el contribuyente contra una determinación del
tributo, fue declarada ilegítima por la Corte Constitucional Italiana ­en numerosos precedentes­ a partir de la
sentencia   21/61,   por   ser   contraria   a   la   Constitución,   en   cuanto   resulta   incompatible   con   los   principios   de
igualdad y de acceso a la justicia sin limitaciones.
 (17) Ver JUAN MARTÍN QUERALT, CARMELO LOZANO SERRANO, GABRIEL CASADO OLLERO
y  JOSÉ  M. TEJERIZO  LOPEZ,  Curso de  Derecho  Financiero  y Tributario, Editorial  Tecnos, 14ª   edición,
España, 2003, p. 75. El concepto referido de tributo puede ser objeto de distintas críticas, las cuales obviamos en
el presente comentario, toda vez que será utilizado únicamente para trazar una diferencia entre él y las sanciones
tributarias.
 (18) Cfr. la Suprema Corte de los Estados Unidos, que sostuvo "A state is free to pursue its own fiscal
policies, unembarrassed by the Constitution, if by the practical operation of a tax the state has exerted its power
in relation to opportunities which it has given, to protection which it has afforded, to benefits which it has
conferred by the fact of being an orderly, civilized society" (Supreme Court of The United States, en "State of
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Wisconsin v. J.C. Penny Co.", 311 U.S. 435, 444 [1941], criterio reiterado en "Allied Signal, Inc. as sucesor in
interest   to   The   Bendix   Corporation   Petitioner   v.   Director,   Division   of   Taxation",   504   U.S.   768,   [1992]).
Sintetizando, el poder del Estado para gravar con impuestos a las personas físicas y jurídicas se justifica por la
"protección, oportunidades y beneficios" que el Estado confiere a dichas actividades.
 (19) IGNACIO CRUZ PADIAL, El interés de demora y las sanciones tributarias: su incompatibilidad, en
Principios, Derechos y Garantías Constitucionales del  Régimen Sancionador Tributario (Segundas Jornadas
sobre   Derecho   Constitucional   Tributario),   V.V.A.A.,   Documento   N°   19/01,   Instituto   de   Estudios   Fiscales,
España, Vol. II, ps. 398­399.
 (20) EUGENIO SIMÓN ACOSTA, Infracciones tributarias, en Revista Argentina de Derecho Tributario,
Ediciones RAP, Nº 13 (Enero/Marzo de 2005), p. 13.
 (21) CARLOS  M. GIULIANI FONROUGE, Derecho Financiero, Editorial La Ley, 9ª  Ed. actualizada,
Buenos Aires, 2004, p. 207.
 (22) Cfr. CSJN, in re: "Miras, Guillermo S.A.C.I.F. c/ Administración Nacional de Aduanas", de fecha
18/10/73, Fallos: 287:76, donde en su considerando 8 expresó "Que si bien en los casos de multas existe un
interés de tipo fiscal en su percepción, esto no altera su naturaleza principalmente punitiva. Se trata de un grado
de sanción que no difiere en esencia de la clausura del establecimiento, del comiso de mercaderías o de la
eliminación de la firma infractora del registro de importadores; supuestos todos en los cuales no puede hablarse
de protección de las rentas aduaneras en modo directo".
 (23) Ver el excelente fallo pronunciado por la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con
asiento en Mar del  Plata, en la causa C­3357­DO1 "Brown, Diego Ernesto c. Pcia de Bs As s. Materia a
categorizar",  de fecha  04/09/2012, que  hizo  lugar a  la pretensión de hábeas data presentada  por la actora,
tendiente a que se suprimiera la información ­reputada falsa­ que la autoridad llevaba en sus registros públicos
sobre su persona, referente a supuestas infracciones de tránsito cometidas en rutas locales (Registro Único de
Infractores de Tránsito, cfr. Decreto N° 3286/08­) por no encontrarse firmes. Allí expresó que "no se emplazó al
Sr. Diego E. Brown para que ejerciera la defensa de sus derechos, pero sí se cruzó datos falsos a través de un
sistema de interconexión on line (cfr. fs. 51), con el único afán ­según parece desprenderse­ de recaudar fondos
para las arcas públicas, ejerciendo un indebido factor de presión que se contrapone con la propia esencia de las
normas tuitivas de quien debe lidiar con el aparato burocrático del Estado", para concluir que "Lo expuesto
hasta aquí es suficiente para poner al desnudo el proceder antijurídico de la accionada [la Administración],
quien manipuló sin sustento legal información inexacta referente al actor, dando a conocer públicamente la
existencia de deudas por infracciones de tránsito registradas a su nombre aunque no determinadas por resolución
firme conforme el procedimiento aplicable, a fin de forzar su pago en alguna de las oficinas de percepción
habilitadas a tal efecto, mientras aguardaba la concreción de tal suceso en una posición meramente expectante y
especulativa."
 (24) Al respecto, remitimos a La multa y el solve et repete en la seguridad social, citado, pp. 573­574.
 (25)  En  la  Revista  de  Jurisprudencia  del   Colegio  de  Abogados  de  La  Plata,  Año XXII,  Número  128,
Julio/Agosto/Septiembre de 2007, p. 26. Allí expresamos "Es de esperar que en el futuro, siguiendo la evolución
operada en España, Italia, Perú, República Dominicana ­así como la mayoría de los países­, la exigencia del
pago previo en nuestro ordenamiento jurídico sea atenuada hasta su total supresión o, en su caso, declarada
inconstitucional por los tribunales."

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 (26) Ver C.S.J.N. in re: "Banco Comercial de Finanzas S.A. (en liquidación Banco Central de la República
Argentina) s/ quiebra", de fecha 19/08/2004, Fallos: 327:3117, entre otros. También la SCBA, en los autos "G.
C.   J.   contra   Colegio   de   Médicos   de   la   Provincia   de   Buenos   Aires.   Impugnación   de   resolución.   Recurso
extraordinario   de   inaplicabilidad   de   ley   e   inconstitucionalidad",   de   fecha   10/10/2012,   causa   A.   69170,   en
especial, el voto del Dr. Hitters.
 (27) Según lo expresamos en el trabajo La multa y el solve et repete en la seguridad social, ya citado, p.
569, al cual remitimos.
 (28) En el mismo sentido, la Corte Constitucional de Italia, en la Sentenza Nº 55/1995, citada.
 (29) El artículo en cuestión expresa "Las transgresiones a las normas laborales establecidas en la presente
ley serán sancionadas con multas, cuyo mínimo será equivalente a un sueldo correspondiente a la Categoría 4
del  Personal  Administrativo del  Régimen establecido por la Ley 10.430 y cuyo máximo será dicho monto
multiplicado por la cantidad de personal en relación de dependencia"
 (30) Este artículo, en su parte pertinente, agrega que "Las multas que imponga el Subsecretario de Trabajo
podrán apelarse dentro del término de tres (3) días de notificado ante el Tribunal del Trabajo del lugar donde se
cometió la infracción previo pago de la multa..."
 (31) La constitucionalidad de esta norma es defendida por distintos Tribunales provinciales, v.gr. la Cámara
de   Apelación   en   lo   Contencioso   Administrativo   con   asiento   en   La   Plata,   en   la   causa   "Trishel   S.A.   C/
Gobernación ­Secretaría de Trabajo s/ Amparo", de fecha 21/08/2008, Registro Nº 434 (S).
 (32) La SCBA, en la causa C. 101.548, "Basconsellos de Martínez, Ester contra Carballo, Gerónimo Ismael
y Lua Seguros La Porteña S.A. Daños y perjuicios", de fecha 14/04/2010, en el voto de la mayoría, expresó que
"el acatamiento que los tribunales hacen a la doctrina legal  de esta Corte responde al objetivo del  recurso
extraordinario de inaplicabilidad de ley, esto es, procurar y mantener la unidad en la jurisprudencia, y este
propósito se frustraría si los tribunales de grado, apartándose del criterio de la Corte, insistieran en propugnar
soluciones que irremisiblemente habrían de ser casadas. Esto no significa propiciar un ciego seguimiento a los
pronunciamientos de esta Corte, ni un menoscabo del deber de los jueces de fallar según su ciencia y conciencia,
pues les basta ­llegado el caso­ dejar a salvo sus opiniones personales (conf. Ac. 42.965, sent. del 27­XI­1990;
Ac. 45.768, sent. del sent. del 22­IX­1992; Ac. 52.258, sent. del 2­VIII­1994; Ac. 57.981, sent. del 27­XII­1996;
Ac. 58.428, sent. del 17­II­1998; Ac. 92.695, sent. del 8­III­2007)"
 (33) Debemos señalar, que la SCBA comenzó ­hace un tiempo­ a flexibilizar su doctrina respecto del pago
previo como recaudo de admisibilidad, tal como surge de la causa B. 56.707, "Carba S.A. contra Municipalidad
de Tandil. Demanda contencioso administrativa", de fecha 23/04/2008.

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Voces: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ ACTO ADMINISTRATIVO ~ SANCION ~

SANCION ADMINISTRATIVA ~ MULTA ~ PRINCIPIO SOLVE ET REPETE ~ CONSTITUCION
NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ INTERPRETACION JUDICIAL ~ SUPREMA CORTE DE
BUENOS AIRES ~ RECURSO DE REPOSICION ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ IGUALDAD
ANTE LA LEY

Fallo comentado: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ~ 2012-12-

19 ~ Herrera Aníbal R. c. Provincia de Buenos Aires s/Inconstitucionalidad del art. 42 ley
11.477

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