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El recurso directo ante decisiones admnistrativas - La suspensin de sus efectos Hiriart, Mara Clara Ttulo: El recurso directo ante

decisiones admnistrativas - La suspensin de sus efectos Autor: Hiriart, Mara Clara Publicado en: LA LEY 1999-F, 462 Fallo Comentado: Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala IV (CNFedContenciosoadministrativo)(SalaIV) ~ 1999/08/13 ~ Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito y otros, en liq. c. Banco Central de la Repblica Argentina. Sumario: SUMARIO: I. Introduccin. -- II. Origen del problema. Medios procesales. -III. El caso. Antecedentes. -- IV. Conclusiones. -------------------------------------------------------------------------------I. Introduccin La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, desde larga data, an despus de la reforma constitucional de 1994 y hasta recientemente, ha sostenido la constitucionalidad del principio "solve et repete", fundando sus decisiones en la presuncin de legitimidad del acto administrativo y en la circunstancia de que no implica una inviolabilidad de la defensa en juicio. Cabe destacar que la jurisprudencia antes mencionada es el criterio sustentado por la mayora de las salas de la Excma. Cmara del Fuero Contencioso Administrativo Federal. De tal modo, la sala I seal que "...corresponde declarar la inadmisibilidad formal del recurso deducido, por no resultar justificable la omisin del cumplimiento del previo pago de la multa como requisito legal habilitante de la interposicin del recurso judicial de revisin en los trminos del art. 9 de la ley 21.844 (Adla, XXXVIII-C, 2426). Se trat de un caso donde la recurrente no aport elemento de prueba alguno tendiente a demostrar que su concreta capacidad econmica le imposibilita materialmente, sin afectacin del servicio pblico impropio a su cargo, la satisfaccin del previo pago de la multa al que la norma legal que rige el caso condiciona la habilitacin de su revisin judicial (1). As tambin, la sala II dispuso "...la vigencia de la regla del 'solve et repete' no parece contradecir la garanta judicial que se pretende amparar, en tanto no impide --por s-- un adecuado resguardo de los derechos. De lo expuesto resulta que la proteccin otorgada por el art. 8 de la Convencin no altera la estructura del rgimen procesal de la ley

19.549 (vgr. arts. 12, 13 y concs.) porque nada obsta a que el ejercicio de los derechos est condicionado al pago previo de la suma intimada en el acto administrativo..."(2). Asimismo, la sala III ha expresado que "...la validez constitucional de la exigencia del pago previo de las multas aplicadas... no implica por s solo desconocimiento de la inviolabilidad de la defensa en juicio, situacin que debe ser objeto de prueba fehaciente..."(3). La sala V resolvi que "...Cuando no se ha verificado el pago de la respectiva multa, no resulta aplicable la excepcin al principio 'solve et repete', habida cuenta que no se ha opuesto defensa alguna tendiente a probar que la satisfaccin de dicha multa podra significar un importante desapoderamiento de bienes y que ello reviste desproporcionada magnitud en relacin con la concreta capacidad econmica de la recurrente (Fallo: 247:181)..."(4). II. Origen del problema. Medios procesales La ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752) implic la consagracin legislativa de un rgimen general para la revisin judicial del obrar y la actividad administrativa. Aplicable en aquellos supuestos de ausencia de un rgimen especfico de impugnacin, la ley de procedimiento administrativo no tiene, en principio, grandes limitaciones respecto del alcance del control judicial, en tanto faculta a los jueces adentrarse en el examen tanto de las cuestiones fcticas como jurdicas. Es decir, el recurso es un medio de defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades pblicas(5). Por lo tanto, los recursos se dan principalmente a favor de los administrados (6). Sin embargo, mayores dificultades plantea la revisin judicial en los casos en que ella se encuentre regida por una norma especial, mediante recurso directo. Si bien en algunas cuestiones estos procedimientos especiales prevn el alcance que debe tener el control judicial, en otros supuestos, la norma omite pronunciarse expresamente al respecto. En este aspecto, el dilema parece plantearse entre dos alternativas: la revisin mayor, que correspondera cuando pueda interpretarse que tal ha sido la intencin implcita del legislador o una revisin media, aunque an no restrinja en forma expresa el alcance de la revisin judicial, impedir plantear "nuevas cuestiones de hecho o producir prueba en sede judicial"(7). Cabe sealar que la jurisprudencia, aun considerando al recurso directo con carcter restringido, en distintas oportunidades los ha abierto a prueba (8). En el caso de aquellos recursos directos en los que la ley no prev la suspensin de la sancin, se ha declarado la procedencia de las medidas cautelares solicitadas a la justicia para la suspensin del acto hasta tanto se resuelva el recurso intentado (9). Por ejemplo, en el caso "Pailos" ya citado (ver, nota al pie N 7), los fundamentos en los que bas la sala V para decretar la medida cautelar, puntualiz "...que si bien es cierto que en el marco del procedimiento administrativo y como consecuencia de la presuncin de legitimidad o legalidad del que estn investidos los actos administrativos, stos tienen fuerza ejecutoria y, por lo tanto, los recursos que interpongan los administrados no suspenden su ejecucin, no es menos cierto que la suspensin siempre

ser posible por razones de inters pblico, para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta (art. 12, ley 19.549); pero adems del fundamento que surgira del art. 12 citado, la admisibilidad de toda medida cautelar en sede judicial est subordinada a la concurrencia de dos presupuestos bsicos que son la verosimilitud del derecho invocado y un inters jurdico que lo justifique denominado "peligro en la demora" de conformidad con lo previsto en el ordenamiento procesal Civil y Comercial (conf. Podetti, J.R., "Derecho Procesal, Civil, Comercial y Laboral" --Tratado de las Medidas Cautelares--, t. IV, p. 69 y sigtes., 2 ed., 1969)...". Y aqu, se plantea la cuestin principal de este trabajo, que son los supuestos en los que el ordenamiento exige por parte de los administrados, a fin de acceder a la instancia judicial, el cumplimiento de una contraprestacin (monetaria), generalmente en materia tributaria o sancionatoria, en funcin del principio "solve et repete", an vigente en el orden nacional, sostenido --como ya hemos visto-- por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y la mayora de la Excma. Cmara del Fuero en lo Contencioso Administrativo Federal. Aunque es importante destacar, que en muchas legislaciones del derecho comparado tal principio ha sido declarado --desde hace tiempo-inconstitucional(10). No se puede desconocer que, a partir de la reforma constitucional de 1994, se reconoce jerarqua constitucional a once tratados internacionales sobre los derechos humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitucin, jerarqua que se atribuye con una limitacin importante: en las condiciones de su vigencia. Esta clase de tratados no deroga artculo alguno de la primera parte de la constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella reconocidos (11). Asimismo, algunos cdigos contenciosos administrativos provinciales recientes han excluido el pago previo no slo a las obligaciones de dar sumas de dinero de naturaleza no tributaria, sino tambin a las multas, recargos e intereses que sean accesorios a la obligacin de naturaleza tributaria que hubiera motivado la accin (12). Con relacin a este principio, se puede sealar que el Cd. Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 189 --Adla, Bol. 21/99, p. 21--) mantiene la vigencia del principio "solve et repete", pero con la diferencia de --lo que sera una postura intermedia-- que faculta a los jueces a poder "...determinar sumariamente y con carcter cautelar, de acuerdo a la verosimilitud del derecho invocado por la parte, si corresponde el pago previo del impuesto, tasa o contribucin, antes de proseguir con el juicio"(13). Con el transcurso de la aplicacin efectiva de dicha norma, se vern los resultados de la solucin adoptada. III. El caso. Antecedentes En el caso que se comenta, la sala IV de la Excma. Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal, en autos "Prcticos Ro de la Plata Caja de Crdito C.L. (E.L.) y otros c. B.C.R.A. - Resol. 238/97", (causa N 27.840/97, del 13/8/99), ratific el criterio oportunamente sustentado en "Frimca"(14), que haba declarado la inconstitucionalidad del art. 30 de la ley 21.740 en cuanto impone como requisito de procedencia del recurso de apelacin el previo ingreso de la multa impuesta. Ya, antes de la reforma, esta sala, en los autos "Telesud S.A."(15), bas la incompatibilidad del

principio "solve et repete" con la recepcin en el derecho interno del Pacto de San Jos de Costa Rica efectuada por la ley 23.054 (Adla, XLIV-B, 1250). En este nuevo fallo, concedi una medida cautelar solicitada por los recurrentes, declarando la inconstitucionalidad del art. 42 de la ley 21.526 (Adla, XXXVII-A, 121), en cuanto se concede el recurso directo interpuesto ante el rgano judicial, en efecto devolutivo, y ordenando a la Administracin (en el caso, al Banco Central de la Repblica Argentina) se abstenga de iniciar las ejecuciones de las multas impuestas a los sancionados. En efecto, se trataba de una multa impuesta a los recurrentes y en el pronunciamiento se hizo un paralelismo entre la imposicin de multas con la sancin de clausura. Respecto a estas ltimas, tuvo en cuenta la doctrina que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin sent en la causa "Dumit"(16) en la que declar la inconstitucionalidad del procedimiento de aplicacin de clausura de establecimientos por la Administracin --como pena-- cuando la decisin no era susceptible de ser impugnada judicialmente, con efecto suspensivo (17). Dicho paralelismo, se fund en la naturaleza penal, tanto de la multa como de la aplicacin de clausura. Ella lleva a considerar aplicables las normas generales del derecho penal, por ejemplo, la presuncin de inocencia, citada en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXVI, prr. 1), norma similar al art. 11, inc. 1 de la Declaracin de Derechos Humanos y al art. 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, principio que se encuentra nsito en la Carta Magna, en su art. 18, en cuanto dispone que "...nadie puede ser penado sin juicio previo...". Hasta ahora, la Corte Suprema de la Nacin slo ha reconocido la posibilidad de que la Administracin aplique sanciones (multas), siempre que la ley as lo autorice, y las decisiones pertinentes se encuentren sujetas a "control judicial suficiente"(18). En el fallo comentado, se recuerda que estos preceptos fueron incorporados por la Convencin Reformadora de 1994 (conf. art. 75, inc. 22) y tambin, el art. 10 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que establece que toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oda pblicamente, con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinacin de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusacin contra ella en materia penal. Asimismo, seala que, en sentido semejante, la Corte Suprema de la Nacin ha dicho que si bien en los casos de multas existe un inters de tipo fiscal accesorio en su percepcin, esto no altera su naturaleza principalmente punitiva (19). IV. Conclusiones --En su mayora, en la Argentina el principio "solve et repete" mantiene su vigencia, tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin como por la mayora de las salas de la Excma. Cmara del fuero en lo Contencioso Administrativo Federal, salvo el caso de la sala IV.

--En gran parte del derecho comparado y tambin en los Cdigos Contenciosos --ms recientes-- de algunas provincias, tal principio, ha sido de alguna manera declarado inconstitucional o no ha sido normado. Parecera que sa fuera la tendencia actual. -- Aun la jurisprudencia que admite la constitucionalidad del principio "solve et repete" en los recursos directos, posibilita la apertura a prueba y la declaracin de medidas cautelares que suspendan el acto hasta tanto se resuelva el recurso. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723). (1) En autos "Transporte 22 de Septiembre SAC c. C.N.R.T. - Resol. CNRT 676/97, causa 650/98, del 13/8/98. (2) En autos "Quilmes combustibles SACI - T.F. 9579-1 s/Resol. Apel. de DGI" (CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, causa N 3692/94, del 25/3/97). (3) En autos "Salusso, Jos E. c. C.N.T.A." - Resol. 837/95, expte. 38.241/95; CNFed. Contenciosoadministrativo, sala III del 1/2/96. (4) En la causa N 5481/95 "Micro Omnibus Barrancas de Belgrano (lnea 118) c. C.N.T.A. - Resol. CNTA 490/94, CNFed. Contenciosoadministrativo, sala V del 29/12/95". (5) GORDILLO, Agustn A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4.1., 4 ed., p. III18. (6) MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p. 598. (7) MAIRAL, Hctor A., "Control Judicial de la Administracin Pblica", t. II, p. 691. (8) Por ej., sala V "in re": "Bonder Aarn - Emperador Compaa Financiera S.A. y otros", del 19/9/95, "Edesur S.A.", del 2/11/98; "Transener S.A." del 21/9/99, entre otros. (9) Por ej. sala V "in re": "Pailos, Edgardo G. c. UBA - Resol. 6622/97", causa N 30.729/98 del 14/4/99 y "Sanguinetti, Ricardo A. y otros c. UBA - Resol. 2314/95", causa N 28.577/98, del 17/3/99. (10) Tales son los casos de Italia, Uruguay, entre otros. (11) CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. I, 5 ed. actualizada, ps. 161 y 162. (12) Arts. 10, Cd. de Mendoza, 7 de Neuqun, 9 de Formosa, 177 de La Pampa y 8 de La Rioja. (13) Art. 9, Cd. citado. (14) Causa N 27.254/97: "Frimca S.A. --RQU-- c. Resolucin 836/97 S.A.G.P. y A. Expte. 800-00767/97, de fecha 28/12/98.

(15) Del 18/4/85 (LA LEY, 1987-A, 323). (16) Fallos 284:150 (LA LEY, 150-39). (17) Conf. "Lapiduz", del 28/4/98. (18) Fallos 171:366; 193:404; 198:79 (LA LEY, 33-613), entre otros. (19) Fallos: 297:215; 304:849 (LA LEY, 1983-B, 531); 305:373. La Ley2011 Condiciones de uso y polticas de privacidad