EL CRIMEN ORGANIZADO

Y
LA ESTABILIDAD ESTATAL EN MÉXICO

Autores:

Jessica Cohen Villaverde / José María Blanco Navarro

Resumen:

El objetivo de la comunicación es analizar la influencia del crimen organizado en la

estabilidad de un país, potenciando la fragilidad de sus instituciones como vía para la
obtención de beneficio económico. Tras exponer el contexto de la violencia en México,
la presentación se centrará en el análisis de los factores y actores involucrados en el
fenómeno, con especial referencia a cinco dimensiones clave de control en la acción de
los carteles: el control territorial, el control sobre instituciones –políticas, policiales,
judiciales, y penitenciarias-, el control económico y comercial, el control social, y el
desarrollo de la narco cultura. Finalizará la comunicación con una visión sobre la
respuesta estatal, a través de una aproximación multidimensional, que incluya aspectos
políticos, económicos, sociales, así como de seguridad e inteligencia.

Nota biográfica de los autores:

Jessica Cohen Villaverde es Analista de Inteligencia en Seguridad Internacional en el

sector privado. Criminóloga y Master en Análisis de Inteligencia. Colaboradora del
Centro de Análisis y Prospectiva de la Guardia Civil. Profesora en el Master de
Inteligencia Económica del Instituto de Ciencias Forenses y Seguridad (UAM).
Investigadora en proyectos de la Unión Europea en materia de extremismo y
radicalización.

José María Blanco Navarro es Director del Centro de Análisis y Prospectiva de la

Guardia Civil. Director del Área de Estudios Estratégicos e Inteligencia del Instituto de
Ciencias Forenses y de Seguridad (UAM) y Director del título de Experto en Análisis
de Inteligencia. Redactor Jefe de la Revista Cuadernos de la Guardia Civil. Consejero
del Instituto Universitario de Investigación en Seguridad Interior (UNED).

Palabras clave:

Narcotráfico, narco cultura, fragilidad del estado, narco insurgencias, carteles.

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1. CONTEXTO. LA VIOLENCIA EN MÉXICO

El conocimiento de la historia es clave para la comprensión de cualquier tipo de

fenómeno, e igualmente es un factor para el estudio de las políticas a adoptar (con la
ayuda, por ejemplo, del análisis de lecciones aprendidas), y los posibles escenarios de
futuro. A través de un breve repaso histórico se pueden identificar algunos factores
determinantes.
En las montañas de Sierra Madre (que cubren zonas limítrofes de los estados de
Sinaloa, Sonora, Durango y Chihuaua), se produce opio desde hace más de un siglo.
Encontramos en este detalle un primer factor de tipo geográfico a considerar. Hay que
remontarse a 1876, a la dictadura de Porfirio Díaz, años en que el opio se introduce en
Sinaloa, cuando inmigrantes chinos, que viajaban a México para trabajar en minas o en
la construcción del ferrocarril, introducen semillas que encuentran un magnífico
ecosistema en el clima de Sierra Madre. Empiezan a surgir los “fumaderos”. Comienzan
a configurarse redes de tráfico chinas que empiezan a percibir un enorme mercado al
norte, que lleva a destacar un segundo factor, histórico y permanente, la existencia de
una demanda. El tercer factor a considerar sería, también geográfico, la existencia de
una extensa frontera entre México y Estados Unidos, de difícil control.
Los años 20, con la denominada Ley Seca, ofrecen una nueva oportunidad a
traficantes de alcohol mexicanos, que a la finalización de la prohibición necesitan
encontrar nuevos ingresos. En esos momentos fijan su atención en el lucrativo negocio
del tráfico de opio y heroína de las redes chinas, iniciándose por parte de grupos
mexicanos una fase de violencia y racismo hasta la expropiación de dicho negocio. Por
tanto, un cuarto rasgo característico del fenómeno a estudiar es su capacidad de
adaptación, un fenómeno resiliente, como se mostrará en su evolución histórica.
En los años 40 crece el negocio de opio en Sinaloa. Algunas teorías señalan
como causa la demanda del gobierno norteamericano para la producción de morfina
para sus soldados en la Segunda Guerra Mundial. Ya en los años 60, el fenómeno hippie
en Estados Unidos genera una nueva demanda de marihuana, que llevó a extender
plantaciones desde Sinaloa, hasta Durango, Jalisco, Oaxaca y Guerrero.
El Partido Revolucionario Insitucional (PRI) gobernó México entre 1929 y
1989. El gobierno conocía las actividades de narcotráfico, actuando como un árbitro que
resolvía disputas a cambio de apoyos económicos. Un sistema de alta estabilidad, donde
unas normas no escritas mantenían los tráficos ilícitos y los pagos debidos. Este sería,

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por tanto, un quinto factor clave a destacar, la involucración o acción del Estado
mexicano sobre el fenómeno. El fenómeno de las plazas, referido inicialmente a la
jurisdicción de una autoridad policial, es adoptado por los traficantes para referirse al
control de una zona o de un corredor para el tráfico. Cada plaza contaba con un líder
encargado de gestionar el negocio y lograr la involucración y protección policial.
Richard Nixon fue el primer presidente norteamericano en declarar la Guerra
contra las Drogas, y creó en 1973 la Drug Enforcement Administration (DEA). Sexto
factor a considerar, la acción de los Estados Unidos frente a esta problemática,
tremendamente polémica en varias fases de la historia, especialmente en relación a las
actividades de la CIA, como la propia documentación desclasificada ha mostrado,
concretamente a través de la financiación de la contra en Centroamérica con ingresos
del tráfico de drogas (CIA, 1998).
Un importante punto de inflexión se produce con la denominada Operación
Cóndor en 1976, con un despliegue de 10.000 soldados, aviones, y destrucción de
plantaciones, y el apoyo de la DEA. Era preciso encontrar nuevos mercados, momento
en el que desde México comienzan a mirar al sur, concretamente hacia Colombia.
Destaca así un sexto factor, la capacidad para detectar nuevos productos, amparándose
en factores de nuevo geográficos, como es en este caso el mínimo control en Colombia,
y las redes ya existentes en México y Estados Unidos, además de la continua innovación
en rutas. Esta capacidad para variar el foco geográfico de los tráficos se denomina
balloon effect.
La presión ejercida sobre la zona de Miami contra el tráfico de cocaína
colombiana, a comienzos de los 80, hace que el cártel de Medellín busque una nueva vía
de entrada en Estados Unidos. México se convierte de nuevo en el trampolín necesario,
al contar con rutas y con redes utilizadas para el tráfico de opio, heroína y marihuana.
Llegamos de esta forma a la época de los grandes traficantes mexicanos, destacando la
figura de Rafael Caro Quintero, y de Miguel Ángel Félix Gallardo, el “Jefe de Jefes”,
líder del cártel de Guadalajara.
Dos momentos históricos destacan a partir de esos años. El primero de ellos es el
caso de Kiki Camarena, agente de la DEA secuestrado, torturado y asesinado, como
supuesta respuesta de Félix Gallardo, Juan Ramón Matta Ballesteros y Caro Quintero a
las operaciones mexicanas, con el apoyo americano, contra el grupo y sus actividades.
El segundo momento es la reunión convocada en 1989 en Acapulco, dirigida por Félix
Gallardo “El Padrino” desde la prisión, en la cual se reparte el negocio entre cárteles

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(Blancomerlas, 2002). En esa cita aparecen referenciados personajes trágicamente
famosos en los últimos años: Guzmán Lorea, más conocido como “El Chapo”, que
recibió zonas de Baja California y Sonora, y que crearía el poderoso cártel de Sinaloa;
Rafael Aguilar, la zona de Juárez hasta Nuevo Laredo, de la que se harían cargo
posteriormente Armando y Vicente Carrillo Fuentes, el conocido cártel de Juárez; o los
hermanos Arellano Félix, que lo harían con el cártel de Tijuana.
Este reparto no tardó en despertar las ansias de control de los diferentes cárteles,
lo que llevó a una cruenta guerra que prosigue en nuestros días. Sería el séptimo factor
por tanto a destacar, la proliferación de grupos en lucha continua disputando plazas,
rutas, mercados e ilícitos diversos con los que traficar. Un sistema en el que un estado
se enfrenta a múltiples actores que se unen o separan en base a criterios de oportunidad,
pero que también se enfrentan entre ellos. A esa historia también pertenece otro de los
episodios más relatados, el asesinato del cardenal Posadas Ocampo, a quienes los de
Tijuana confundieron con el Chapo Guzmán, en un espectacular tiroteo en el aeropuerto
de Guadalajara en mayo de 1993. O la primera acción que puede considerarse como un
acto de narcoterrorismo, la bomba en una plaza en Morelia (Michoacán) en 2008, que
causa 8 muertos y 100 heridos, enmarcada en la guerra entre la Familia Michoacana y
los Zetas.
La finalización del largo periodo de gobierno del PRI supone un nuevo punto de
inflexión. Vicente Fox rompe su hegemonía en 2001, lo que supone una transición hacia
un sistema más democrático. Nada más iniciar su mandato se produce la fuga de una
prisión de alta seguridad en Gadalajara del Chapo Guzmán, apoyado por una
impresionante red de corrupción. El hecho a destacar es que el fin del control
semidictatorial de un partido introduce más actores en el sistema, acaba con el papel de
árbitro del PRI y relanza la guerra por el tráfico. Por tanto un nuevo factor a considerar,
el octavo, sería el liderazgo y control desde el gobierno o desde el lado de los
narcotraficantes. Ese control garantiza un flujo de actividad económica, ilegal, alimenta
el sistema, pero estabiliza la violencia.
Tras la explosión de la guerra entre cárteles, especialmente tras la aparición de
los Zetas, y con su máxima expresión en Nuevo Laredo en 2005, se llega a la
denominada tercera generación. Los grupos, con presencia de antiguos policías,
recurren especialmente a reclutar a militares, sobre todo del grupo de élite GAFE
(Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales), y también en el caso de los Zetas a kaibiles,
duros miembros de las fuerzas especiales de Guatemala. Tecnologías de

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comunicaciones avanzadas, medios bélicos (helicópteros, armas de gran calibre,
narcofurgones blindados, submarinos), se unen a complejas estructuras financieras,
expansión internacional y modus operandi en el que el terror se lleva a su máxima
expresión. La acción paramilitar, con objetivo de control territorial, alcanza un nuevo
nivel. Novena lección aprendida, en función de los objetivos, y los modus operandi
utilizados, los fenómenos muestran su evolución. Las políticas a adoptar deben
considerar a qué fenómeno se enfrentan en cada momento.
La etapa del gobierno de Calderón se caracterizó por un endurecimiento de la
Guerra contra el Narcotráfico y una militarización del conflicto por ambas partes. La
violencia se dispara y se manifiesta un incremento en homicidios, secuestros y
extorsión. El terror se utiliza por parte de los grupos contra competidores y miembros
del gobierno, a través de decapitaciones, torturas y narcomantas. México despliega
96.000 militares, miles de marines, en estados y ciudades. Las incautaciones de droga,
así como las detenciones de líderes criminales se disparan sin disminuir la actividad
criminal. Las cifras difieren, pero se señala que en el periodo de 6 años, desde 2006
hasta 2012, se contabilizan 47.000 fallecidos. Las violaciones de derechos humanos no
han quedado al margen de esta guerra. La Iniciativa Mérida, de Estados Unidos, apoya
la militarización y tratamiento policial del fenómeno, dejando poco espacio a otras
necesidades que ataquen más directamente las causas profundas como la desigualdad,
educación, desempleo, control de armas estadounidenses que fluyen directamente hacia
México, o acciones sobre la demanda de drogas de Estados Unidos (Brands, 2009).
Obtenemos de aquí una décima lección aprendida, el fenómeno no puede combatirse
únicamente desde una visión militar, como una guerra. Por un lado, los niveles de
homicidio son inaceptables. Por otra parte, se ha mostrado la incapacidad del estado
para ofrecer seguridad a los ciudadanos. El surgimiento de las autodefensas (el
fenómeno de vigilantes), así como la privatización de la seguridad (como en Ciudad
Juárez) son evidencias de fragilidad del estado y de fracaso en sus políticas.

2. FRAGILIDAD ESTATAL, CÁRTELES, NARCOTRÁFICO, Y

NARCOINSURGENCIA

Un continuo tema de debate académico es la conceptualización del fenómeno

que se produce en México. Desde expertos que se decantan por señalar que es una
forma de Crimen Organizado, debido al fin de lucro económico perseguido, hasta

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aquellos que lo consideran narcoinsurgencia. Conceptos a su vez que se relacionan con
los de estados fallidos, estados frágiles, narcoestados o narcoterrorismo.
México está muy lejos de ser un estado fallido (International Crisis Group,
2013). Un estado fallido, concepto sometido a un amplio debate, sería aquel que no es
capaz de proveer de bienes y servicios básicos a sus ciudadanos, que no puede
garantizar su seguridad frente a grupos armados y carece de legitimidad dado que un
porcentaje amplio de las élites y de la sociedad rechazan las reglas existentes (Call,
2010). Siguiendo, a sensu contrario, las teorías de Max Weber, un estado fallido es
aquel que no goza el monopolio del uso legítimo de la fuerza, llegando a ser dudosa
incluso la propia consideración de estado.
Tampoco es adecuado, ni justo, tratar a México como un estado frágil. Según la
OCDE un estado frágil es aquel incapaz de satisfacer las expectativas de sus ciudadanos
o gobernar los cambios en las mismas a través del proceso político. Pero sí presenta
muchas debilidades, relacionadas con la seguridad y que afectan a ciudades y estados
determinados, además de contar con una serie de factores que potencian o facilitan la
persistencia del crimen organizado. Se trata de la decimocuarta economía del mundo,
aunque un 46% de la población sufre pobreza. La elevada tasa de corrupción
institucional y la extraordinaria impunidad, manifiestan deficiencias en las obligaciones
del estado hacia la seguridad.
Conceptualmente de mayor interés en este caso, Sullivan (2014) destaca la
existencia de narcociudades, una aplicación de los conceptos de estados fallidos y
estados frágiles a los municipios mejicanos. Estas narcociudades tendrían diferentes
formatos, como poblaciones con extremos niveles de violencia, poblaciones en disputa
por diferentes cárteles, o poblaciones bajo control narco. En su nivel más extremo
existen ciudades con una ausencia de legitimidad y capacidad del poder público, espacio
ocupado por entidades no estatales, como los grupos de crimen organizado.
Otro término a considerar es el de Cártel, aplicado en primer lugar al grupo de
Medellín (Colombia) en los años 80. El objetivo de limitar la competencia es la
característica configuradora del concepto, situación que queda de manifiesto en las
cruentas guerras entre diferentes grupos que se suceden en México. Pero no es tan
aplicable otra de sus características, el objetivo de controlar los precios, imposible en el
marco de dicha guerra. El término cártel se centra en aspectos económicos, y por tanto
no define el fenómeno en toda su extensión.

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 Diferente concepto aplicable es el de Grupo de Crimen Organizado
Transnacional (Transnational Criminal Organizations, TCO), pero el modus operandi
utilizado, y los objetivos perseguidos, en ocasiones se asemejan más a insurgencia y
por tanto también es limitado a la hora de definirlo.
Sullivan (2005, 2010, 2012) y otros autores posteriormente citados, consideran
que en México existe una situación de narcoinsurgencia o de insurgencia criminal, una
figura propia y específica que toma características tanto del crimen organizado como de
las insurgencias, y que en ocasiones, como una de sus manifestaciones, se traduce en
narcoterrorismo. Políticamente el término insurgencia es denostado.
O´Neill (2005) define insurgencia como un enfrentamiento entre un grupo
gobernante y otro no gobernante que usa recursos políticos y violencia para destruir,
reformular la legitimidad de uno o más aspectos de la política. Moore (2007) señala que
la insurgencia es un grupo que busca cambio radical el orden político y social a través
de la violencia y otras formas de acción política. El terrorismo, señala, no es su objetivo
prioritario. Su foco se centra en los elementos políticos, económicos y sociales del país,
que “están en el centro del conflicto, tanto en sus causas como en sus efectos”. Define
insurgencia como “un conflicto violento en el cual uno o más grupos tratan de cambiar
el orden político y social en un estado o región a través del uso de la violencia, la
subversión, la disrupción social, y la acción política”.
La situación en México goza de las siguientes características atribuibles a esta
posible narcoinsurgencia:
- Existe una lucha por el control territorial e institucional, aunque el fin sea
económico. En un proceso internacional de fragilidad del concepto de estado-
nación la política no es el último grado de control, es la economía. Para hacerse
con ella es preciso controlar estados e instituciones, que sirven a esos intereses.
Por tanto, sí existe un objetivo político que se manifiesta en controlar políticos y
jueces, financiar a candidatos, obtener posibilidades de negocio, y especialmente
en la existencia de estados paralelos.
- Existe una intención de control social a través del miedo, atacando a civiles,
callando las voces de denuncia de periodistas, o desarrollando una cultura del
narcotráfico.
- Los cárteles desarrollan un amplio rango de actividades que tratan de obtener
beneficios económicos, sociales, políticos y culturales, al margen y en la
ausencia de un control efectivo del estado (Garay-Salamanca y Salcedo-Albarán,

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 2010; Garay-Salamanca, Salcedo-Albarán, y León-Beltrán, 2009), con
evidencias de una reconfiguración del estado.
- Existe un conflicto armado, y militarizado por ambas partes. Y desde la posición
de los cárteles se combate al Estado.
- Siendo una característica propia de las insurgencias la búsqueda de cierto apoyo
ciudadano, la existencia de una narcocultura muestra cómo esa forma de vida y
sus personajes generan atracción a parte de la ciudadanía.
- Las acciones de los cárteles se manifiestan de diferentes formas, tanto
simbólicas (propaganda, comunicación, cultura), como en forma de extorsión,
terrorismo, o corrupción. Otros grupos de crimen organizado, especialmente el
Primer Capital (PCC) en Sao Paulo, ya han manifestado sus capacidades para la
subversión y las revueltas.
La principal avenida de la ciudad de México se llama Insurgentes, homenaje
hacia quienes se rebelaron contra España. El peligro de dar esta denominación a los
grupos narcotraficantes de México estriba en dotarles se un cierto carácter de héroes
(Grillo, 2011).
Igualmente, aunque el termino insurgencia, al considerar que debe contar con
cierta legitimidad (características a nuestro juicio no trascendental, puesto que ¿qué es
legítimo?, ¿quién lo decide? ¿lo eran las acciones de Mandela o de Gandhi?), no es bien
aceptado por gobiernos, sí lo es el de narcoterrorismo. Hechos de terrorismo se han
producido en México en los últimos años, pero este narcoterrorismo sería únicamente
una forma más de manifestación de la narcoinsurgencia, que cuenta con otras
herramientas (corrupción, propaganda, desafío al estado, a sus instituciones, a sus
funcionarios).
La tercera generación de cárteles tiene potencial para desafiar al estado y a sus
instituciones. Aunque quizás no se haya manifestado hasta el momento en toda su
extensión, la semilla existente en México, con un sistema infiltrado por la corrupción y
una militarización del conflicto que hace que los líderes del narco se asemejen a la
figura de señores de la guerra, tratando de controlar enclaves, hace pensar en un riesgo
de primer nivel (Bunker y Sullivan, 2012; Grillo, 2011).
También se define la situación de México como un conflicto o guerra de bajo
nivel (low intensity conflicts, small wars), pero los más de 45.000 fallecidos en los
últimos años hacen que el balance supere al de muchos conflictos clásicos.

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3. EL CONTROL DE LOS CÁRTELES. DIMENSIONES

El 21 de mayo de 2010 en la “Conferencia sobre actividades de Tráfico Ilícito en

el Hemisferio Oeste: Posibles Estrategias y Lecciones Aprendidas”, Vanda Felbab-
Brown, experta en el estudio del crimen y el conflicto, dejó abierta a debate una
cuestión: si las economías ilegales son una fuente de amenazas para algunas sociedades,
mientras que para otras, las más desfavorecidas y sometidas a marginación social,
supone su principal sustento ¿por qué no dejar de pensar en el crimen organizado
únicamente como amenaza que ha de ser neutralizada y empezar a verlo como un
competidor en la creación de estados?
Los grupos criminales han dejado de ser organizaciones estrictamente ilícitas
para pasar a convertirse en sociedades paralelas en aquellos territorios donde desarrollan
su actividad. Disponen de seguridad, de inteligencia; cobran impuestos, dispensan
bienes utilitarios, controlan el suministro de bienes estratégicos como los energéticos;
venden sus propios productos; difunden su cultura, su religión; silencian medios de
comunicación; disfrutan de poder político, policial e incluso judicial. Ejercen liderazgo
en territorios donde el estado, bien por incapacidad, bien por corrupción, no alcanza a
gobernar (Campell, 2009; Corchado, 2011) y, en el peor de los casos se posicionan
como rivales del mismo.
Como ejemplo del contexto descrito, y a continuación desarrollado, se puede
tomar la nación mexicana, donde su sistema social, ya no puede ser descrito sin tomar
como actor fundamental –primario en este caso- los cárteles de la droga. Un actor que
lejos de conformarse con debilitar la soberanía del país que lo sufre, de no acatar las
reglas del juego, impone un nuevo tablero y su propio sistema a seguir. Un sistema
paralelo que acaba por suplantar el funcionamiento propio del estado de derecho y, con
ello, la soberanía nacional a través de la toma de control de las diferentes dimensiones
que la configuran.  

3.1. Dimensión territorial

Dentro de la dimensión territorial cabe diferenciar dos tipos de situaciones en
base al grado de control que del mismo esté ejerciendo el narcotráfico. En este contexto,
en sentido amplio, se puede diferenciar entre territorios en pugna y territorios bajo
control.

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Territorios en pugna
Se trata de aquellas áreas, o plazas en terminología mexicana, en que el estado
puede disponer aún de cierto control sobre el terreno, pero éste se encuentra sometido a
disputa: bien de un cártel en enfrentamiento bilateral con el propio estado; por la lucha
entre dos o más cárteles; por la lucha entre dos o más cárteles y las bandas locales y, en
última estancia, la zona de guerra (Campell, 2009) puede estar conformada por la lucha
de poder entre el estado, los cárteles y las bandas.
En cualquiera de estos cuatro escenarios, hasta que uno de los actores no
obtenga el poder y se consolide bajo el mismo, pese a tratarse de una variable
multifactorial, el riesgo de criminalidad violenta alcanza su máximo nivel. Los
enfrentamientos son continuos, cuanto mayor sea la brutalidad con que se ejercen más
claro y directo será el mensaje enviado al adversario. La violencia extrema se deja ver
como claro indicador de la situación de pugna (Sullivan y Bunker, 2012)
Un reciente y claro ejemplo de este escenario ha sido el vivido en el estado de
Chihuahua, con devastadores efectos sobre su capital, Ciudad Juárez, que llegó a ser
conocida internacionalmente como la “Ciudad de la Muerte”, registrando la tasa de
homicidios más alta del mundo. La guerra contra el narcotráfico emprendida por
Calderón coincidió con la pugna entre el cártel de Juárez y el cártel de Sinaloa por el
dominio de Chihuahua. Los datos hablan por sí solos: entre el año 2007 y el 2013 se
registraron en Chihuahua 44.517 homicidios, 27.356 de los cuales fueron calificados
como asesinatos violentos (13.155 de ellos se produjeron sólo durante el transcurso del
año 2008). Entre el 2008 y el 2011, 230 mil personas se vieron obligadas a abandonar
sus hogares. Sólo en Ciudad Juárez la purga social se cobró 11.400 vidas. El modus
operandi fue diverso, viéndose afectados todos los estratos sociales, víctimas de
crucifixiones, decapitaciones, desmembramientos, coches bomba, fosas comunes,
secuestros, amenazas y extorsiones.

Territorios bajo control

El poder y el control social y cultural pasan a manos de un cártel de la droga. La
soberanía estatal puede entenderse perdida cuando, además de este liderazgo, el cartel
opera con legitimidad social, ya sea esta voluntaria o impuesta. Desaparece el estado de
derecho.
En este contexto es presumible un descenso de la violencia extrema, en tanto en
cuanto no se produzcan incursiones desafiantes de otros cárteles y se mantengan bajo

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control, o en cooperación, a las bandas locales. Sin embargo, otros delitos cobran
protagonismo: sobornos, secuestros, extorsiones, amenazas y, en definitiva, todas
aquellas acciones que, directa o indirectamente, tiendan hacia un mayor dominio
público, esto es la corrupción, se convierten en habituales.
La complejidad es evidente al tratarse de territorios con dualidad de relaciones.
El narco ejerce su mando, pero coexisten lazos institucionales con el gobierno central.
Panorama que se ve altamente desestabilizado cuando las autodefensas entrar en juego
como tercer actor.
Dentro del análisis de la dimensión territorial es preciso destacar la importancia
que para el narco representan las ciudades, municipios e incluso los pueblos. Los
principales cárteles mexicanos gozan en la actualidad de poder y capacidad de acción a
nivel internacional. Sus tentáculos se extienden a lo largo y ancho de América, Europa,
África y Asia (Saviano, 2014). Sin embargo este despliegue, al menos en los términos
hoy conocidos, no sería posible sin disponer de un asentamiento previo. Es decir, en
palabras de Bunker y Sullivan (2012) “la afectación es internacional, los jugadores son
locales”.
Las unidades locales son los primeros bastiones que el crimen organizado ha de
hacer suyos. No se trata en último término de obtener influencia política, sino los
réditos que de ésta se desprenden: apropiarse del mercado local, desarrollar actividades
con total impunidad –desde el menudeo hasta el transporte de grandes mercancías-,
cobrar impuestos, disponer del servicio de los cuerpos de policía para uso propio, etc.
Una vez obtenida esta hegemonía, penetrar en localidades cercanas es más sencillo. El
ciclo se perfecciona cuando la influencia política interfiere en el ámbito estatal, incluso
nacional. Tal es esta importancia que en el año 2011, finalizando el sangriento periodo
antes mencionado, el 71.5% de las ciudades del país se encontraban bajo control del
narco.

3.2. Dimensión institucional

Aún cuando en sus inicios el término “crimen organizado”, acuñado en 1929 por
el criminólogo John Ladesco, surge fruto de acciones individuales propensas a la
complicidad en su comisión, si se lleva a cabo un pormenorizado análisis bibliográfico,
en uno u otro territorio, subyace inequívocamente un elemento común: su
funcionamiento no puede ser entendido sin el abrigo de la corrupción (Lupsha, 2005;
Beittel, 2011; Morris, 2013)

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 La existencia de corrupción, en cualquiera de sus formas, viene derivada de la
pugna por el poder territorial, y de la protección y respaldo que para sus actividades
busca el narcotráfico. En este sentido cabe destacar como ámbitos institucionales
esenciales en el funcionamiento de los estados de derecho la dimensión política, la
policial, la judicial y la penitenciaria.
Si bien, en términos generales, el número de zonas de guerra ha disminuido,
según muestra el Índice de Paz México de 2013 (IPM, 2014) se ha producido un
aumento de la corrupción en todo el país. Ambos indicadores permiten advertir que, una
vez conquistado el terreno, el paso subsiguiente es interceder en la agenda política local
así como obtener libertad de movimientos. Ambas acciones son imposibles si no se
captan personas que se encarguen del desempeño de estas labores en la esfera pública.
Es entonces cuando la corrupción entra en auge y, como muestran los datos a
continuación expuestos, las líneas que distancian el estado y el crimen organizado se
desdibujan y los intereses del crimen organizado pasan a protegerse por encima de los
de los ciudadanos.
Según el índice de Percepción de la corrupción de Transparencia Internacional
(IPC), México se sitúa en el puesto 105 de 176. Dato que viene a reafirmar la hipótesis
expuesta de coexistencia del crimen organizado junto a la corrupción. Respecto a la
policía, el nivel promedio de corrupción percibido (dónde 5 = extremadamente corrupto
y 1 = nada corrupto) obtiene una puntuación de 4.54, considerándose así como
altamente corrupta.
Respecto al sistema judicial, la problemática también es evidente. El indicador
de eficiencia judicial muestra una cifra de homicidios que no finalizan en condena de
más del 90% en algunos estados. Este dato puede ser debido a una sobrecarga del
sistema judicial nutrida por la elevadísima tasa de homicidios sufrida en cortos periodos
de tiempo. Sin embargo, sea una u otra causa la predominante, el sistema judicial
también es percibido como altamente corrupto por la sociedad.
En cuanto al funcionamiento del sistema penitenciario, los datos son también
alarmantes. Un 27% de los ciudadanos tiene poca confianza en cómo funcionan las
cárceles, mientras que un 53% no tiene ninguna confianza. La obsolescencia del sistema
penitenciario, junto a una población reclusa que se ha duplicado desde la década de los
90 (pasando de 103 presos por cada 100.000 habitantes en 1990 a 204 por cada 100.000
en 2012) y el aumento de los encarcelamientos, así como de la duración de las penas,

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relacionados con el tráfico de drogas, entre otros factores, configuran la superpoblación
actual de las cárceles mexicanas.
Parece esta una situación que no conlleva efectos secundarios sobre la población
general. Sin embargo se trata de un patrón que, en modo similar, se ha reproducido en
otros países del entorno con negativas consecuencias. Este es el caso de Brasil y la
organización criminal PCC, considerada la más grande del país y que, además de
controlar casi la totalidad del tráfico de mercancías ilícitas desde la cárcel, es capaz de
secundar episodios de violencia en las calles que llegan a colapsar ciudades enteras,
como la ciudad de Sao Paulo, la más grande de Sudamérica, que en mayo de 2006
permaneció tres días fuera del control de las autoridades. Cómo señalaron en su día
Olson, Shirk y Selee (2010), cuantos más presos se hacinen en cárceles hiperpobladas y
mal gestionadas, más cerca estará de estallar la guerra en su interior.
Como segundo gran riesgo derivado de esta situación, y no por ello menos
importante, se viene constatando que el ambiente carcelario actúa como entorno
facilitador en las tareas de reclutamiento de los cárteles, donde éstos establecen
verdaderas escuelas del crimen que gestionan con absoluta libertad. La manifiesta
deficitaria gestión del sistema penitenciario, la violencia interna, y los elevados niveles
de corrupción, no contribuyen sino a facilitar esta situación (Dudley, 2013). Todo
esfuerzo del gobierno en combatir los cárteles, mientras éste se manifieste incapaz de
controlar incluso los miembros de las bandas encarcelados, será inútil.

3.3. Dimensión económico-comercial

El dominio de la esfera económico-comercial puede analizarse utilizando el
mismo criterio empleado para la dimensión territorial como símil de la distinción
planteada por Mancur Olson (2000) quien divide a los cárteles según dos dinámicas. De
un lado están los “bandidos estacionarios”, serían aquellos que disponen de un territorio
ya controlado y tienen así la capacidad de diseñar sus acciones lucrativas en el largo
plazo. De otro lado se encuentran los “bandidos en movimiento”, sin asentamiento
definido pues aún se encuentran en plena disputa territorial. En este caso, el beneficio
de sus actividades viene delimitado por el corto plazo.
En el caso de redes de crimen organizado que se encuentran asentadas en un
territorio surge la necesidad de contar con un mínimo de apoyo social (de ahí los
menores índices de violencia extrema) y el interés por administrar los recursos para de
ellos obtener la mayor rentabilidad posible. Es entonces cuando, lejos de destruir la

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actividad económica, la supeditan a sus intereses y comienzan actividades encaminadas
a la maximización de beneficios y la facilitación del blanqueo de capitales. La actividad
del narco, lejos de centrarse exclusivamente en el monopolio del mercado de la droga y
otros mercados ilícitos (trata de personas, mercado de armas, etc.), se diversifica y pasa
a comprender todo tipo de comercios: hostelería, inmobiliarias, casas de apuestas,
agencias de inversión, joyerías y cualquier negocio que les permita, bien de forma
indirecta, bien a través de sobornos como el cobro del piso (impuesto ilegal solicitado a
cambio de dejar ejercer una actividad económica legal), alcanzar altas rentabilidades.
Si el terreno aún no ha sido sometido a control, se perfila como prioridad previa
al dominio del comercio la obtención de rutas y plazas con objeto de poder actuar bajo
impunidad. En este escenario el comportamiento de los cárteles es indiscriminado, no se
hace selección de recursos ni inversión en mercados, aumenta la violencia y la extorsión
se emplea como moneda de cambio (Díaz-Cayeros et al., 2012).

3.4. Dimensión social

El estudio del impacto del narcotráfico no debe limitarse sólo al análisis de los
efectos directos del mismo, de aquellos cambios más obvios y llamativos. El narco es
una forma de vida, y como tal implica una transición. Las pautas socioculturales se
transforman, se modifica el ámbito social (Bunker y Bunker, 2010) y éste pasa a adoptar
las características propias de una narcosociedad (Villatoro, 2012).
Para realizar la evaluación de las modificaciones sufridas en la dimensión social
es necesario concebir la violencia desde su más amplia definición. Centrarse
únicamente en el estudio del homicidio y otras tipologías delictivas violentas, como se
ha venido haciendo en la mayoría de los estudios sobre la violencia en México (López-
Aranda y Chapa, 2013) deja de lado efectos que el uso de la violencia produce sobre el
ámbito social que, aunque a medio o largo plazo y difícilmente cuantificables, se
pueden estimar potencialmente más nocivos que la violencia instrumental propiamente
dicha.

Cultura de violencia
Desintegración del tejido social, anomia, violencia intrafamiliar, violencia
política, estado de impunidad, pérdida de valores, etc. Se trata, en definitiva, de la
interiorización de una cultura de violencia que acaba impregnando por entero el entorno
sociocultural. Así, según la Encuesta Nacional de Percepción de Victimización y

  14  
Percepción de Inseguridad realizada por el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía, durante el periodo 2011 – 2013 la cifra de ciudadanos que se consideran
víctimas posibles de extorsión o secuestro aumentó un 103%; ser víctima de lesiones
por arma de fuego un 16%; o ser víctima de lesiones por agresión física un 102%. La
violencia deja de ser un recurso de uso excepcional. Su uso se hace público y se
presume de la impunidad con que se ejerce. El miedo cala en la sociedad. El mensaje es
claro y ha de estar presente de forma permanente para evitar insubordinaciones. El uso
de la violencia es legítimo.

Los estratos más jóvenes

La tasa de desempleo juvenil, en porcentajes superiores al 20% en muchas áreas,
la marginación social, la ausencia de oportunidades y la inexistencia de identidad
nacional, entre otros, hace que la vida del narcotraficante sea vista como un objetivo
atractivo o, incluso, como única alternativa de futuro. Los miembros más jóvenes de la
sociedad llegan a conformar el segmento más amplio, y en ocasiones el más violento de
los cárteles. Dedicados preferentemente a servicios de sicario, menudeo y vigilancia,
llegan a desarrollar algunas de las actividades de mayor brutalidad. La pérdida de
escrúpulos, de contacto con la realidad, como así ponen de manifiesto numerosos
documentales de investigación, es evidente.
Sólo en el periodo 2000 – 2008 fueron asesinados más de 36.444 jóvenes de
entre 15 y 24 años, lo que representa un promedio de 4.500 asesinatos al año (CLACSO
– UNESCO, 2012), una auténtica lacra social.

El éxodo social
La relación narco-ciudadano ha de ser constante sea esta, o no, voluntaria. El
crimen organizado invierte en el suministro de servicios sociales, en mejoras en aldeas,
en barrios, en colonias, a cambio de perpetuar su influencia. Pese a ello, todo ciudadano
que se oponga a sus intereses se convierte en objetivo señalado. La decisión de muchos
de ellos es abandonar sus lugares de origen. Así, según ACNUR (2011), desde 2006
hasta 2011 se produjeron 1,6 millones de desplazamientos internos resultado de la
inseguridad, violencia y miedo. De esta forma, el modelaje del entorno es continuo.

3.5. Dimensión cultural

  15  
 La actuación de los cárteles sobre un territorio, no sólo afecta a la composición
institucional, autoridad estatal o regional, o mercados, sino que llega a trascender a los
elementos sociales más identitarios. El diseño y la ejecución de sus acciones no es
fortuito, su objetivo es dar credibilidad a su mensaje y sostenibilidad a su narrativa. Se
trata de obtener legitimidad en sus acciones, bien a través de apoyo social, bien como
imperativo, para lo que se sirven de acciones de múltiple naturaleza: decapitaciones de
cadáveres, narcocorridos (música que ensalza las acciones de sus crímenes, pura
apología criminal), narconovelas, culto a narcosantos, propaganda, vestimenta propia,
narcomantas (pancartas utilizadas para hacer los mensajes de forma pública),
narcomensajes (utilizando el cuerpo de una víctima –y la disposición de éste- como
mensaje hacia terceros), etc.
En sentido estricto Guillermoprieto (2009) define la narcocultura como aquellos
elementos, símbolos y rituales que permiten a un miembro de un cártel identificarse
como parte de la comunidad, ser reconocido por la realización de su trabajo y justificar
el terror inherente a su actividad. Es por tanto una herramienta más que, sumada a las
descritas, contribuye a afianzar el poder, el miedo, la subordinación y la legitimidad de
su actuación y cuyos mensajes son especialmente permeables a los más jóvenes y las
clases sociales más desfavorecidas.
Tanto en zonas de guerra abierta como en espacios conquistados, a las
operaciones físicas se suman las de información. Algunas son encubiertas y en
ocasiones subliminares, pero de gran importancia, y tratan de promover sus objetivos y
de silenciar a aquellos que denuncian o se oponen a su actividad. Se sirven de los
medios de comunicación para lanzar sus mensajes, a la vez que emprenden acciones
contra quienes desaprueban o investigan sus crímenes (según el IPM, entre 2007 y 2013
la violencia se ha cobrado la vida de 147 periodistas). La intimidación es, al fin y al
cabo, una herramienta más para consolidar la hegemonía y mantener un impacto
constante sobre la población. Gozar de impunidad en la comunicación de sus acciones
supone un rédito propagandístico incalculable.

4. LA ACCIÓN FRENTE A LA NARCOINSURGENCIA

Limitarse a listar una serie de medidas de carácter genérico sin señalar las
dificultades para encontrar la solución a un problema con profundas raíces históricas y

  16  
estructurales sería un ejercicio de soberbia. Son ya muchos años y muchas personas las
que han dedicado y entregado sus vidas buscando dicho fin.
La lucha frente al crimen organizado será una batalla muy larga en la que será
preciso conjugar todo tipo de medidas posibles, incluso las no contempladas hasta el
momento, además de involucrar fuertemente, de una manera más decidida, a la
comunidad internacional y a la sociedad civil.
La victoria de Peña Nieto en julio de 2012 prometía un cambio en las políticas
de seguridad, frente al modelo de Calderón que combinó éxitos con fracasos (Heinle,
Rodríguez, Shirk, 2014). El objetivo de reducir la obsesión por las cuestiones de
seguridad se ha cumplido, envuelto el Gobierno es una amplia espiral reformista. La
promesa de reducir la violencia en un 50% evidentemente ha sido imposible hasta el
momento. Durante 2013 se ha producido una importante reducción del número de
homicidios, pero otros delitos se han incrementado enormemente, destacando los
secuestros y la extorsión. La promesa de reducir el uso militar tampoco ha podido ser
cumplida. Las situaciones de extraordinaria inseguridad en Michoacán, y en
Tamaulipas, desde finales de 2013 y el primer semestre de 2014 ha obligado a recurrir
al despliegue militar ante la falta de capacitación y elevado nivel de corrupción de las
policías locales. El fenómeno de las autodefensas ha supuesto, a su vez, una
manifestación de las dificultades o imposibilidades del gobierno de garantizar la
seguridad así como un nuevo desafío a la autoridad del Estado. Finalmente, la promesa
de crear una Gendarmería, una fuerza policial de carácter militar, se ha visto demorada
y las pretensiones iniciales, de un cuerpo de 40.000 miembros, muy reducidas. Esta
propuesta de creación de una Gendarmería podría ser de extraordinario valor, junto a
una aproximación integral al fenómeno. Si se llega a definir la situación como de
narcoinsurgencia, la formación y capacidades que desarrollan las gendarmerías en el
ámbito internacional (tanto los modelos europeos como de América del Sur) resultan
idóneas para este tipo de conflictos de bajo nivel. Finalmente, la crítica de Peña Nieto
hacia una posible obsesión de Calderón por la captura o eliminación de líderes de los
cárteles no ha supuesto cambios, afortunadamente en la acción policial y militar, puesto
que han continuado, incluso aumentado, con su punto culminante en la captura del
Chapo Guzmán en febrero de 2014.
Las posibles medidas a adoptar se pueden categorizar de diversas formas:

4.1. Atendiendo a las herramientas características de Seguridad Nacional

  17  
 El concepto de Seguridad Nacional se ha generalizado tras los atentados del 11S.
Hay una serie de instrumentos que generalmente aparecen señalados en las principales
estrategias de seguridad nacional.
En primer lugar se suelen incorporar las denominadas políticas 3D, constituidas
por la Defensa, la Diplomacia y el Desarrollo. Las tres tienen sentido en el caso
mexicano. El recurso al ejército ha sido preciso y previsiblemente lo seguirá siendo, al
menos hasta que se cree, si finalmente se hace, una Gendarmería con medios y
capacidades. La Diplomacia es precisa para lograr un mayor consenso y apoyo
internacional, teniendo en cuenta que no se trata de un problema de México, que existen
unos orígenes de las drogas y unos destinos, y que actuar sólo sobre intermediarios y
rutas no va a garantizar una solución global. El Desarrollo trataría de enfrentarse a
graves problemas de fondo como la desigualdad, la pobreza, la falta de oportunidades
para los jóvenes o ausencia de alternativas motivadoras ante su captación por bandas
callejeras al servicio de grupos organizados.
Junto a estos elementos, la Seguridad Nacional considera a la Inteligencia y al
imperio de la Ley. Desde la Inteligencia siempre hay margen para mejorar la
información, con las mejores tecnologías, desarrollo de capacidades HUMINT y
SIGINT, además de la complementariedad siempre del OSINT, las capacidades de
análisis, el desarrollo de sistemas de alerta temprana, monitorización de grupos,
actividades y rutas. En el sistema de seguridad son necesarias reformas en el ámbito
policial, especialmente en cuanto a depuración de fuerzas y cuerpos frente a la
corrupción, de medios y capacitación, y de coordinación de la multitud de instancias de
seguridad a nivel estatal, federal y municipal. Igualmente se precisan medidas judiciales
y de concienciación que lleven a un respeto a los principios básicos de los derechos
humanos.

4.2. Atendiendo a los actores del sistema

Una aproximación holística precisa de un análisis integral, abordando todos los

ámbitos (social, económico, político, legal, y cultural), y haciendo partícipes del sistema
de seguridad a todos los posibles actores, a través de la generación de confianza y de
compromiso. El problema no sólo incumbe al Gobierno, a la Policía, o al Ejército. Por
sí mismos serán incapaces de acabar con el crimen organizado. En todo caso todo el

  18  
sistema institucional debe ser fortalecido y la corrupción erradicada o reducida. Es
preciso fortalecer el sistema judicial, acabando con la impunidad reinante. Es preciso
fortalecer, capacitar y hacer partícipe del sistema de seguridad (empowerment) a la
sociedad civil, a las comunidades locales, a los medios de comunicación, y a los propios
ciudadanos. Es preciso generar sistemas de información y participación ciudadana que
logren la acción necesaria de la sociedad, y a su vez evite la formas perversas de
acción, perjudiciales en su conjunto, como las denominadas autodefensas. Ejemplo en
esta línea es el “Plan Michoacán” de febrero de 2014, como un esfuerzo de desarrollo
social, o anteriormente el plan del Gobierno de Calderón “Todos somos Juárez”.
Concretamente el “Plan Michoacán” se centra en el desarrollo económico, la educación,
las infraestructuras y vivienda, la salud pública y el desarrollo social.

4.3. Atendiendo al marco global del tráfico de drogas

Como se señalaba anteriormente no estamos ante un problema que incumba

únicamente a México. Las ramificaciones del mismo se extienden profundamente en
Estados Unidos, pero también en Europa. Es una hipocresía centrar el foco en un país,
cuando la demanda de dichos productos ilícitos está fuera de ellos. Son precisas por
tanto acciones sobre el origen de la droga (los tres máximos productores de cocaína:
Bolivia, Perú y Colombia), y también sobre el destino, tratando de reducir la demanda.
En todos los casos las políticas a desarrollar deben ser integrales, y no únicamente
policiales. Pero otros efectos perversos adicionales se generan en el exterior. El laxo
sistema norteamericano para la posesión de armas hace que exista un fluir continuo de
las mismas hacia México. En este caso, la adopción de medidas corresponde también a
Estados Unidos, y no únicamente a través del control fronterizo. Por tanto, frente a unas
medidas internas de México deben existir estrategias de carácter internacional.

4.4. Atendiendo a la conceptualización del fenómeno

Las medidas para enfrentarse al crimen organizado no pueden ser las mismas
que las precisas frente a la insurgencia, o al terrorismo. Es preciso conocer, con
independencia de la denominación que se utilice (que obedecerá también a intereses
políticos), los rasgos que caracterizan la amenaza. Ese análisis posibilita determinar
medidas frente a cada uno de sus objetivos, y frente a cada modus operandi. En el caso

  19  
que nos ocupa, y bajo la consideración de una narcoinsurgencia, el modelo de
gendarmerías podría resultar apropiado.

4.5. Atendiendo a los dominios de control de los cárteles

Finalmente, como aproximación más importante, y tras analizar en el tercer

epígrafe los dominios de control del narco (territorial, institucional, económico, social, y
cultural), se propone una taxonomía de medidas (algunas más genéricas, otras muy
concretas, y algunas que precisan grandes planes de carácter nacional), que atienda a
contrarrestar los efectos de los cárteles mejicanos en cada una de dichas áreas, y tome
en consideración a los diferentes actores involucrados. En base a aportaciones propias y
a una revisión bibliográfica de Brands (2009), Heinle, Rodríguez y shirk (2014),
International Crisis Group (2013), Kan (2012), Beittel (2013), Castañeda (2012), Leiken
(2012), Insitute of Politics (2012), Paul, Clarke y Serena (2014), así como de la
Estrategia para Combatir el Crimen Organizado Transnacional de Estados Unidos
(2011), se propone la siguiente taxonomía de medidas:

Medida
Institucional

Económico
Territorial

Cultural
Social

Inteligencia
Potenciar tecnologías de X X
información
Sistemas de monitorización X
Desarrollo HUMINT, SIGINT, X
OSINT
Sistemas de alerta temprana X
Eficiencia flujos de información X
Desarrollo de contrainsurgencia X X
Análisis de inteligencia específico X X
sobre narcociudades
Sistema de seguridad

  20  
Creación de la Gendarmería X
Depuración policial X
Coordinación de cuerpos X
Control fronterizo X X
Control de flujos de armas X X
Capacitación frente a insurgencias X X
Colaboración policía-inteligencia X
Plan frente a secuestros X X
Plan frente a extorsión X X
Programas de recompensas X X
Modernización, medios X
Desarrollo de community policing X X X
Aplicaciones de policía predictiva X
Monitorización y alertas sobre
nuevos tráficos, rutas, actores, X
modus operandi
Plan mejora tasas de X X
esclarecimiento
Control de precursores X
Gobierno y Justicia
Transparencia X X X
Decidida lucha frente corrupción X X
Bloqueo de fondos sospechosos X X
Control nivel municipal X X
Medidas contra blanqueo X X
Decomiso efectos incautados X X
Plan nacional contra la impunidad X X
Prevención acceso de cárteles a X X
mercados estratégicos o
emergentes
Desarrollo de alternativas al crimen
como forma de subsistir: desarrollo

  21  
profesional, actividades X X
sustitutivas, microcréditos y otras
medidas
Sector bancario y sector privado
Desarrollo de obligaciones control X X
Plan integral prevención blanqueo X X
Especialización seguridad privada
Sectores sociales
Planes de concienciación sobre su
aportación en materia seguridad X
Mejora del sistema educativo X X
Plan contra la pobreza X
Plan contra la desigualdad X
Empleo y capacitación X
Tratamientos contra adicción X
Medios de comunicación
Códigos éticos X X
Desarrollo de estrategias de X X
comunicación
Protección policial X X
Ciudadanos y comunidades
Desarrollo de plataformas para la X X
colaboración policial
Potenciación foros de inteligencia X X
colectiva
Concienciación y plan de cultura X
de seguridad
Generación de confianza y
compromiso ciudadanía- X X
instituciones: información,
transparencia y buen gobierno
Empowerment comunidades X

  22  
locales
Potenciar investigación académica X X
en la materia y la labor de think
tanks
Generalización de planes estilo X X X X
“Plan Michoacán” o “Todos somos
Juárez”
Contranarrativas y lucha contra la X X X
exaltación del narco (tipo delictivo)
Desarrollo de una sociedad X X X
resiliente
Comunidad internacional
Reducción de la oferta X
Reducción de la demanda X
Control de salida de armas de X X
Estados Unidos
Controles fronterizos e impulso a X X
operaciones internacionales en el
espacio marítimo y aéreo
Presión a grupos mexicanos en X
resto de países
Sistemas de justicia universal X
Presión integral en todas las rutas
intermedias, hasta llegar a México X X
y desde que la droga sale del país
Elaboración de listas
internacionales de grupos de X
Crimen Organizado, a similitud de
las de terrorismo
Otras medidas
Legalización del consumo X X X X X

Figura 1: Elaboración propia

  23  
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