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CONSEJO DE JUSTICIA

SALA DE DECISIÓN DE CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS, DESARROLLO URBANÍSTICO Y ESPACIO PÚBLICO

A-043-2016

ACTO ADMINISTRATIVO No. 043

1 de febrero de 2016

Radicación: 2012130890100133E (144-12 Int 926-2015)

Asunto: Infracción al régimen de obras
Presunto Infractor: David Ernesto Garavito Aguilar
Procedencia: Alcaldía Local de Teusaquillo
Consejero Ponente René Fernando Gutiérrez Rocha

Se pronuncia la Sala sobre el recurso de apelación interpuesto por David Ernesto Garavito Aguilar, por
intermedio de apoderado, contra de la resolución 527 del 7 de octubre de 2014.

ANTECEDENTES

Mediante resolución 527 del 7 de octubre de 2014, la Alcaldía Local de Teusaquillo declaró infractor del régimen
de obras y urbanismo al señor David Ernesto Garavito Aguilar por adelantar intervenciones en el inmueble
ubicado en la carrera 15 No. 28B 64 sin licencia de construcción, le impuso multa por valor de $43.119.930 y le
concedió plazo de 60 días para adecuarse a las normas tramitando la licencia respectiva.

Contra la anterior decisión, el apoderado del señor Garavito interpuso recurso de reposición y en subsidio de
apelación, cuyos argumentos se resumen a continuación:

• Se le impuso sanción al laboratorio David Ernesto Garavito Aguilar por violación de la resolución 16078
de 1985 por la existencia de reactivos vencidos en áreas de procesos, tema que no permitía obtener los
resultados o análisis de muestras correctas.
• En el acto se dijo que se trata de un inmueble de cuatro pisos cuando en el informe se había señalado
que eran una vivienda de 3 pisos.
• En su calidad de garante del inmueble, el señor Garavito Aguilar sólo realizó reparaciones locativas, no
afectó la estructura portante (ya que son se pusieron columnas en los muros), sus características
funcionales (sigue siendo una vivienda), volumetría ( no cambia el tamaño del inmueble) ni su
distribución interior.
• Las intervenciones garantizaron la protección necesaria a los vecinos y a la comunidad en generar por
que se evitan percances.

La Alcaldía Local resolvió no reponer tras estimar, entre otros argumentos, que según el informe del Ingeniero
se realizó cambio de cubierta y reforzamiento estructural, documento que no ha sido desvirtuado (folio 61).

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en los artículos 189 y 191 del Código de Policía de Bogotá, la Sala Decisión
de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de
Bogotá D.C. es competente para conocer del recurso de la referencia

CONSIDERACIONES

Problema jurídico a resolver

En el presente acto se estudiará si el procedimiento fue adelantado en la forma que establece la Ley 1437 de
2011 respetando el debido proceso.

Marco normativo

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Según el artículo 99 de la Ley 388 “para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición
de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere
licencia”. El no tenerla, o construir en contravención a la misma o cuando haya caducado, constituye infracción
urbanística según los artículos 103 y 104 de la misma ley y da lugar a la imposición de sanciones con base en
los procedimientos establecidos en el libro primero del Código Contencioso Administrativo –C.C.A.-.

Considerando que el código mencionado fue derogado por la Ley 1437 de 2011 –Código Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, CPACA-, que entró en vigencia el 2 de julio de 2012, se debe aplicar la primera
parte de este relativa al procedimiento administrativo. Ahora bien, este esta parte del código contempla dos tipos
de procedimiento: el general o común y el sancionatorio.

El procedimiento administrativo común se encuentra regulado de manera muy similar al Código Contencioso
Administrativo (Decreto 01 de 1984), es decir, libre de rigorismo, al punto que se puede iniciar de oficio o por
derecho de petición general, se puede adelantar de forma electrónica, los terceros pueden ser informados por
vía de comunicación, las pruebas se pueden aportar, pedir y practicar sin requisitos especiales y los errores
formales se pueden corregir en cualquier tiempo de oficio o por petición.

En cuanto al procedimiento sancionatorio regulado en el artículo 47 y siguientes del CPACA, es más formal y
riguroso en la medida en que implica la imposición de una carga para los ciudadanos. Las siguientes son
algunas de sus características generales:

• Se deben observar los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia,
de no reformatio in pejus y non bis in idem.
• Se debe comunicar el inicio de la actuación.
• Se pueden adelantar averiguaciones preliminares. Una vez concluidas las mismas, si fuere del caso, se
deben formular cargos mediante acto administrativo en el que deben señalar con precisión y claridad los
hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones
presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes.
• Los investigados pueden, dentro de los quince días siguientes a la notificación de la formulación de cargos,
presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer.
• Las pruebas se deben practicar en un término no mayor a treinta días o a sesenta si son tres o más los
investigados o en el exterior.
• Vencido el período probatorio se debe dar traslado al investigado por diez días para que presente los
alegatos respectivos.
• Se deben observar los criterios formales del acto y los criterios de imposición de sanciones contenidos en
los artículos 49 y 50.
• Los recursos, reposición y apelación de ser el caso, se deben resolver en un término no superior a un año.

Tratándose de actuaciones adelantadas por infracciones urbanísticas que conduzcan a la imposición de

medidas sancionatorias, claramente el procedimiento principal a observar es el contemplado en el artículo 47 y
siguientes del CPACA. No obstante, ello no significa que no se deban observar las reglas generales del
Procedimiento Administrativo General contempladas en los artículos 34 al 46 de la misma codificación.

Caso concreto

La actuación se adelanta por la realización de intervenciones en el inmueble ubicado en la carrera 15 No.

28B-64. Según el informe elaborado por el Ingeniero Luis Miguel Miranda Escobar, las obras consisten en el
cambio de cubierta con estructura metálica de apoyo y reforzamiento estructural con vías fundidas en concreto
reforzado, en un área de 210 m2, y se trata de un inmueble de interés cultural (fls. 2-3).

A folios 6-7 obra ficha de identificación individual del inmueble, clasificado como de conservación arquitectónica,
categoría Conservación Tipológica.

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A folios 11-13 reposa memorial suscrito por Fanny Aguilar de Garavito, quien admite la intervención realizada en
cuanto al cambio de la cubierta, sin darse cuenta que “independientemente del colapso se debía solicitar
concepto favorable ante el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural y posterior Licencia de Construcción ante
Curaduría Urbana”; informa que cuando se solicita la licencia de construcción no se encuentran planos y por
ello se solicita la certificación de licencia; además, se solicita ante el IDPC concepto de la categoría de
conservación como parte del proceso que están llevando para cumplir con los requerimientos. De esa manera,
dice, se refleja la intención de corresponder con los requerimientos de la Alcaldía. Anexa fotocopia incompleta
de folio de matrícula inmobiliaria, en cuya anotación No. 3 consta que se realizó compraventa siendo
compradora Fanny Aguilar de Garavito (fl. 14), fotocopia de licencia No. 2493 del 7 de julio de 1944 para una
casa de dos pisos.

La Alcaldía Local de Teusaquillo declaró infractor a David Ernesto Garavito Aguilar y le impuso multa por
violación al régimen de obras conforme al numeral 3 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003, relativo a la sanción
por construir sin licencia, aunque también menciona el numeral 4.

Si bien el apoderado del señor Garavito Aguilar incurrió en una serie de imprecisiones en el escrito del recurso,
como señalar que la sanción había sido impuesta por violación de una resolución relativa a asuntos sanitarios
de un laboratorio, errores que pretendió corregir con memorial presentado extemporaneamente (fls. 62-64),
también es cierto que en el memorial sustancialmente se opuso al motivo de la sanción por obra argumentando
que se trataba de simples reparaciones locativas.

El argumento del apelante resulta inaceptable por cuanto el cambio de una cubierta (admitido mediante escrito
presentado por la señora Fanny Aguilar) y el reforzamiento estructural con placas fundidas en concreto
reforzado como informara el ingeniero Luis Miranda, que no fue controvertido a través de medios probatorios,
no son reparaciones locativas toda vez que sí afectan la estructura portante. De hecho, según el numeral 6 del
artículo 7 del Decreto 1469 de 2010, el reforzamiento estructural por sí solo es una modalidad de licencia de
construcción1.

En cuanto al cambio de cubierta, en principio podría considerarse un simple reemplazo de materiales,

intervención que sí sería locativa. Sin embargo, el hecho de tratarse de un inmueble de interés cultural,
modalidad conservación arquitectónica, categoría conservación tipológica, hace que dicha intervención no sólo
no sea locativa, sino que no esté permitida y sea imposible de legalizar. Veamos:

Los bienes de interés cultural hacen parte del patrimonio construido del distrito por poseer un interés histórico,
artístico, arquitectónico o urbanístico (cfr. Art. 124 del Decreto 190-04 -POT-).
La categoría conservación tipológica “aplica a los inmuebles que poseen valores arquitectónicos, de
organización espacial y de implantación predial y urbana, que los hacen parte de un contexto a conservar por su
importancia en el desarrollo arquitectónico y urbanístico de la ciudad y que son representativos de tipos
arquitectónicos de la época en que se construyeron” (art. 4 del Decreto 606 de 2001).
Según el artículo 6 del Decreto 606 de 2001, son obras permitidas en los inmuebles de conservación tipológica
la siguientes: restauración, adecuación funcional, ampliación, liberación, mantenimiento, consolidación,
reconstrucción parcial, reparación locativa y subdivisión por propiedad horizontal. En cuanto a los elementos
del espacio público, el artículo 7 establece que “las características tipológicas y morfológicas originales de la
edificación deben mantenerse. Los antejardines, retrocesos, aislamientos laterales y posteriores, patios y
demás áreas libres, deben mantener sus dimensiones, características y materiales de piso originales. La
inclinación de planos, materiales y demás características de cubiertas y fachadas deben mantenerse”.
Es evidente que el cambio de cubierta no sólo afectó las características morfológicas y los materiales de la
misma en la medida en que que la teja ondulada de asbesto que se instaló no corresponde con la original de

1
6. Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de
acondicionarlos a niveles adecuados de seguridad sismorresistente de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997, sus decretos
reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento colombiano de construcción sismorresistente y la
norma que lo adicione, modifique o sustituya. Esta modalidad de licencia se podrá otorgar sin perjuicio del posterior cumplimiento de las
normas urbanísticas vigentes, actos de legalización y/o el reconocimiento de edificaciones construidas sin licencia, siempre y cuando en
este último caso la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de a solicitud de reforzamiento y no se encuentre en
ninguna de las situaciones previstas en el artículo 65 del presente decreto. Cuando se tramite sin incluir ninguna otra modalidad de licencia,
su expedición no implicará aprobación de usos ni autorización para ejecutar obras diferentes a las del reforzamiento estructural.

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este tipo de inmuebles, sino que se intervino un elemento del espacio público.

Por todo lo anterior, no es de recibo el argumento del apelante. No obstante, en virtud de la facultad que otorga
el artículo 80 del CPACA en el sentido que “la decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido
oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso”, al momento de revisar la actuación en su
conjunto la Sala encuentra una serie de fallas en el procedimiento que deben ser objeto de análisis por tener la
potencialidad de afectar el debido proceso.
Para empezar, es del caso aclarar, conforme se hizo en el marco normativo de este acto, que la actuación se
adelanta conforme al procedimiento del CPACA que, como se dijo, contiene una parte general y un
procedimiento propiamente sancionatorio.
En cuanto a la parte general, vemos que pese a tener información sobre un tercero posiblemente afectado,
como es la señora Fanny Aguilar en su calidad de propietaria, no se le comunicó la existencia de la actuación,
como dispone el artículo 37 del CPACA, pese a que, aunque se manera imprecisa, se ordenara mediante auto
del 3 de octubre de 2012 (fl. 10).
En lo que tiene que ver con el informe técnico, el mismo adolece del rigor necesario para soportar un cargo y
una sanción. Según el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010, las actas de visita practicadas con ocasión del
control urbanístico, hacen las veces de dictamen pericial. El dictamen pericial está regulado en el Código
General del Proceso -CGP- de la siguiente forma: “todo dictamen debe ser claro, preciso, exhaustivo y
detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo
que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones” (art. 226).
Nótese que en el informe obrante a folios 2-3, se señaló que hubo un cambio de cubierta con estructura
metálica de apoyo y reforzamiento estructural con vigas fundidas en concreto reforzado, pero no se indicó con
precisión en qué había consistido el cambio de la cubierta, si hubo o no cambio de materiales y cuáles fueron
los materiales sustituidos; se señaló que el área de infracción fue de 210 m2, pero no se señaló la forma en que
se obtuvo ese metraje, no se discriminó la medida de la cubierta ni la medida de las vigas; no se tomó en
cuenta el carácter de bien de interés cultural y su categoría a fin de determinar con precisión la afectación a su
estructura portante y sus características morfológicas; no se indicó el uso que se le está dando al inmueble.
Obsérvese que al momento de presentar descargos, el señor Garavito controvirtió el metraje señalando que lo
correcto eran 95 m2, apreciación que no le ameritó al A quo pronunciamiento a fin de confirmar o corregir su
propio informe. En ese sentido, es importante resaltar que para que se formule un cargo con claridad y precisión
como exige el artículo 47 del CPACA debe estar sustentado en pruebas claras y precisas, exhaustivas y
detalladas, lo que guarda perfecta armonía con el artículo 63 del Decreto 1469-10 y el artículo 226 del CGP.
Justamente esa falta de rigor y exhaustividad en la prueba llevó a que al momento de formular el cargo, el auto
adoleciera de precisión pues no se señaló con precisión y exactitud los hechos y la norma que contiene la
conducta y la sanción específica. Se dijo en la motiva que se trataba, en general, de una construcción sin
licencia conforme al numeral 3 del artículo 2 de la ley 810 de 2003 que prevé una sanción de multa entre 10 y
20 salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro
cuadrado de construcción según sea el caso y en la resolutiva se puntualizó el cargo único así: “Presunta
vulneración de lo contemplado en la ley 810 de 2003 artículo primero, referente a la construcción sin licencia
dentro del predio...” (fls. 20-23). Es decir, no se tomó en cuenta a la hora de formular el cargo que se trata
intervención a un inmueble de interés cultural, lo que da lugar a una multa mínima de 70 salarios mínimos
legales mensuales vigentes conforme al inciso segundo del numeral 3 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003.
A su turno, la falta de precisión en el cargo llevó a una motivación deficiente del acto sancionador. Por un lado,
se omitió toda consideración referente al carácter de bien de interés cultural y su categoría, sin hacer un análisis
completo de la intervención realizada, lo que de por sí ya era bien difícil ante la deficiencia probatoria, ni un
estudio normativo conforme a esa situación fáctica, esto es, no se referenciaron las normas relativas a ese tipo
de inmuebles y por qué las intervenciones realizadas daban lugar a una determinada sanción, limitándose a
señalar que los fundamentos fácticos estaban constituidos por la construcción sin licencia en un área de 210 m2
según el informe técnico. A renglón seguido, se calculó la multa sobre 210 metros cuadrados conforme al
numeral 4 del artículo 2 de la Ley 810-03. Es decir, no hubo congruencia entre el cargo mal formulado y la
sanción impuesta, pues allá se había indicado que el numeral era el 3, ni al interior del mismo acto pues en una
parte de la motiva se transcribió el numeral 3, en otra se hizo alusión al numeral 4 y finalmente se calculó la
multa sobre la base del numeral 4 que corresponde a la sanción por construir en contravención a la licencia,
situación totalmente alejada de la realidad fáctica establecida en el expediente.

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Así las cosas, frente a tan evidentes fallas en el procedimiento que indudablemente afectan el debido proceso y
el derecho de defensa, la Sala procederá a revocar la decisión tomada, no por los argumentos del recurso, sino
por las razones aquí expuestas. Igualmente se revocará directamente y de oficio el auto de cargos del 30 de
abril de 2014 para que la Alcaldía adelante el trámite que legalmente corresponda.
Finalmente, dado que según la información en la página web https://www.google.com/maps al parecer se está
dando al inmueble un uso diferente al de vivienda, se ordena a la Alcaldía Local iniciar actuación por separado a
fin de verificar lo pertinente.
En consecuencia, la Alcaldía Local deberá continuar la actuación en relación con la intervención en la cubierta,
en tanto se trata de un elemento que hace parte del espacio público, y respecto del uso dado al inmueble,
conducta que por sí sola puede dar lugar a la sanción contemplada en el inciso segundo, numeral 4, artículo 2
de la Ley 810 de 20032.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo

Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá, D.C.,

RESUELVE:

PRIMERO. Revocar la resolución No. 527 del 7 de octubre de 2014 y en su lugar ordenar que continúe la
actuación de conformidad con lo previsto en la parte motiva de la presente actuación.

SEGUNDO. Revocar directamente y de oficio el auto de cargos fechado 30 de abril de 2014.

TERCERO. Contra la presente decisión no proceden recursos.

CUARTO. Una vez realizada la notificación, remítanse las diligencias ante la Alcaldía Local de origen para lo de
su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RENÉ FERNANDO GUTIÉRREZ ROCHA WILLIAM GABRIEL JIMÉNEZ SCHROEDER

Consejero Consejero

HOMERO SÁNCHEZ NAVARRO

Consejero

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4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención
sobre el suelo o por metros cuadrados de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200)
salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en
contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de
conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.
En la misma sanción incurrirán quienes usen o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o
contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos del suelo.

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