I.

NATURALEZA JURÍDICA:

1.1 LEGAL:

El Proceso de Cumplimiento se encuentra estipulado en el art. 6 de la

Constitución Política del Estado, establece que: “El proceso de cumplimiento

procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma

legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”

Según el Tribunal Constitucional, refiere que con este proceso constitucional el

Estado Social y democrático de derecho que reconoce la Constitución (art. 3° y

43°), el deber de los peruanos de respetar y cumplir la Constitución y el

ordenamiento jurídico (art. 38°) y la jerarquía normativa de nuestro

ordenamiento jurídico (art. 51°) serán reales, porque, en caso de la renuencia

de las autoridades o funcionarios a acatar una norma legal o un acto

administrativo, los ciudadanos tendrán un mecanismo de protección destinado

a lograr su acatamiento y, por ende, su eficacia.1

2.1 REQUISITOS PARA EXIGIR A TRAVÉS DEL PROCESO DE CUMPLIMIENTO EL

MANDATO PROVENIENTE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.

En dicha línea, el Tribunal Constitucional a través de la sentencia recaída en el

Expediente n.° 00168-2005-AC/TC, ha establecido que cuando se exija el

cumplimiento de un mandato contenido en un acto administrativo, deberán los

siguientes:

a) Derecho incuestionable del demandante

1
STC N.° 0168-2005-PC, F.J. 5-11.
 Si una persona solicita a través del proceso de cumplimiento se ejecute un

mandato proveniente de un acto administrativo, se deberá constatar que el

derecho exigido expreso tal certeza y actualidad que haga imposible el

cuestionamiento sobre la vulneración de su derecho de petición frente a la

administración pública, para lo cual, el derecho respecto del cual se pide la

garantía constitucional debe ser un derecho cuya titularidad del demandante

sea cierta, no controvertida ni litigiosa; pues lo que se busca con la demanda

constitucional no es declarar derechos ni nuevas relacione jurídicas2. El Tribunal

Constitucional ha considerado que cuando “Los hechos tiene carácter

controvertible, es necesario dilucidar la pretensión en un proceso más amplio,

que posibilite a través de los procesos constitucionales, toda vez que, por su
naturaleza excepcional y sumarísima, carece de etapa probatoria 3. En tal

sentido, de resultar un derecho que requiera la actuación compleja de

elementos probatorios deberá recurrir al proceso contencioso administrativo.

b) Beneficiario individualizado

En la sentencia recaída n.° 00168-2005-AC nos pone frente al segundo

requisito que deberá ser acreditado por el recurrente cuando cuestione la

renuencia en la ejecución de un acto administrativo. A efectos de individualizar

al beneficiario es necesario que el acto administrativo exprese los nombres y

apellidos del recurrente, el beneficio que ha sido reconocido en dicho acto y la

modalidad en la que dicho beneficio será ejecutado.

Tal descripción legal es necesaria porque asumiendo que el afectado recurrirá

a un proceso constitucional, este deberá incorporar elementos probatorios de

los que emanen, de manera fehaciente, todo tipo de datos de los que se

2
CASTILLO CORDOVA, “Comentarios al Código Procesal Constitucional”. Palestra, Lima, 2006, T. I, pág. 148.
3
STC N.° 02080-2002-AA/TC, f.j. 3.
 desprende su titularidad como beneficiario, caso contrario, su demanda será

desestimada, en razón de que la renuencia al proceso constitucional no fue la

adecuada, pues a través del proceso contencioso administrativo pudo haber

actuado elementos probatorios de mayor complejidad a través de los cuales

acreditase que dicho acto administrativo se refería a su persona como de

determinado beneficio.

3.1 LEGITIMIDAD ACTIVA PARA OBRAR.

El Proceso de cumplimiento podrá ser iniciado por una serie de sujetos que
han sido dotados de legitimidad activa por el artículo 67° del Código Procesal

Constitucional. A efectos de identificar a tales sujetos, hemos creído necesario

encabezar cada acápite con los supuestos frente a los cuales procede una

demanda de cumplimiento con el propósito de identificar, en su desarrollo, a

los sujetos que cuentan con legitimidad para interponer una demanda de

cumplimiento.

Frente al incumplimiento de actos administrativos

El extremo final del primer párrafo del artículo 67° establece que “si el proceso

tiene por objeto hacer efectivo el cumplimento de un acto administrativo, solo

podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien

invoque interés para el cumplimiento del deber omitido”. Este supuesto nos
coloca frente a dos sujetos claramente diferenciados; el administrado y el

tercero con interés para obrar.

a. Persona a cuyo favor se expidió el acto administrativo

Según el art. 50° de la Ley n.° 27444 es “la persona natural o jurídica
que cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa
 en el procedimiento administrativo”. Asimismo, el artículo 51° del dicha

ley establece que se consideran administrados respecto de algún

procedimiento administrativo concreto a “quienes lo promuevan como

titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos a

aquellos que sin haber iniciado el procedimiento posean derechos o

intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a

adoptarse. Vemos pues que existe un legítimo interés del administrado

para recurrir al proceso de cumplimiento debido a que el acto

administrativo directamente lo afecta, en la medida que sus efectos se

dirigen a la regulación de determinada situación.

b. Persona que invoque interés para el cumplimiento del deber contenido

en un acto administrativo

Por otro lado, tenemos que el artículo 67° otorga legitimidad activa

para obrar en favor de quien invoque interés para el cumplimiento del

deber omitido. De tal precepto se entiende que aquella persona que

sin ser parte de la cuestión que originó la expedición del acto

administrativo recurre al proceso de cumplimiento a efectos de que lo

resuelto en dicho acto sea ejecutado, debido a que los efectos de tal
ejecución le son propios pues repercute directamente en su persona.

Quien se encuentre dentro de los alcances de este supuesto deberá

demostrar fehacientemente las razones que motivan su recurrencia al

proceso de cumplimiento, como son el interés para obrar y la

repercusión que el acto administrativo tiene sobre sí.
 4.1 LEGITIMIDAD PASIVA PARA OBRAR.

La legitimidad pasiva para obrar en el proceso de cumplimiento recae sobre el

funcionario público que ha omitido el cumplimiento de un mandato contenido

en una norma o en un acto administrativo, como también en el procurador

público de la entidad a la que pertenece dicho funcionario.

a. Funcionario Público

Conforme establece el artículo 68° del Código Procesal Constitucional,

la legitimidad pasiva para obrar recaerá sobre la autoridad o

funcionario renuente de la administración pública al que corresponda

el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto

administrativo.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que “la

función pública que se encuentra al servicio de la Nación, la ejercen

dos grandes grupos de servidores estatales, a saber: los servidores

civiles y los servidores que cumplen función militar y policial” 4

b. Procurador Público

El artículo 47° de la Constitución Política que “la defensa de los

intereses del Estado está a cargo de los procuradores públicos

conforme a ley”. Sobre la base de tal mandato, el Tribunal

Constitucional ha señalado que: “El cumplimiento de dicha atribución

impone a los poderes públicos no sólo la obligación de organizarla de

modo tal que pueda cumplir efectivamente con sus funciones, sino

4
STC N.° 00008-2005-AC/TC, f.j. 13.
 también la de dotarla de todas las atribuciones que sean necesarias

para el adecuado cumplimiento de sus fines.”5

II. DOCTRINA:

2.1 El objeto de protección del proceso de cumplimiento.

Al respecto Torres y Torres Lara6, considera que “La creación de este

nuevo instituto, es más importante que cualquier otra norma en la

Constitución porque permitiría que cuando obtengamos una resolución

o exista una disposición que debe cumplirse y que generalmente en

nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de

exigencia, de cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad”

Asimismo, Carpio Marcos7, señala que dicho proceso, consiste en la

eficacia de una norma legal o un acto administrativo es ámbito propio del

derecho administrativo, por cuanto el régimen jurídico de las leyes (en

tanto mandatos a la administración pública) y de los actos administrativos

(manifestaciones de voluntad de la administración pública) son tutelados

por normas de derecho administrativo.

En ese sentido. el objeto del proceso constitucionalizado no es la

protección directa de un derecho fundamental, sino tutelar que los
funcionarios públicos ejerzan su actuación bajo los lineamientos

contenidos en el principio de eficacia, pues a través de ello se garantizará

indirectamente la plena vigencia de los derechos fundamentales que se

5
STC N.° 00003-2005-AI, f.j. 205.
6
Citado por BOREA ODRIA, Alberto. “Evolución de las garantías constitucionales”, 2° ed. Fe de Erratas, Lima,
2000, pág. 491.
7
CARPIO MARCOS, Edgar y VELEZMORO PINTO, Fernando. “Acción de cumplimiento en la Constitución
comentada”, Gaceta Jurídica, Lima, T, II, 2005, pág. 1106
 desprenden del mandato de actuación contenido en el dispositivo legal o

en el acto administrativo que deberá ser ejecutado por el funcionario a

favor del administrado.

De otro lado, Urrego Ortiz señala que: “el núcleo esencial del derecho a

incoar acciones de cumplimiento es la materialización del principio

constitucional de la efectividad de los derechos, que es inherente al Estado

social de Derecho, por cuanto si un órgano estatal de esta naturaleza

busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren la vida
en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y si las
decisiones de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen

en leyes y actos administrativos, es necesario que toda persona como

integrante de dicha colectividad, en ejercicio del derecho político a

participar e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen,

tenga un poder activo para que por un medio coercitivo se inste al

cumplimiento.8

2.2 Ejecución de un acto administrativo firme.

Cabe señalar que en cuanto al Proceso de Cumplimiento, la figura jurídica

de la ejecución de un acto administrativo firme, el art. 1° de la Ley n.°

27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, define a los actos

administrativos como “las declaraciones de las entidades que, en el marco

de normas de derechos de los administrador dentro de una situación

concreta”. Por su parte, Acosta Romero considera que el acto

administrativo es “una manifestación unilateral y externa de voluntad, que

expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en

8
URREGO ORTÍZ, Franky. “La acción de cumplimiento”, ABC Editores-Librería y Uniagraria, Bogotá, 2001,
págs. 102-103.
 ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica,

transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, siendo

9
generalmente ejecutivo y proponiéndose satisfacer el interés general.

III. JURISPRUDENCIA

3.1 El derecho a la efectividad de las disposiciones legales y actos administrativos y

el principio general de efectividad de las disposiciones constitucionales.

a. Principio general de la efectividad de las disposiciones constitucionales.

Para el caso de la exigencia del cumplimiento de las normas legales y los

actos administrativos el control de la regularidad del sistema jurídico en

su integridad constituye un principio constitucional básico en nuestro

ordenamiento jurídico nacional que fundamenta la constitucionalidad de

los actos legislativos y de los actos administrativos (ambos en su

dimensión objetiva), procurándose que su vigencia sea conforme a dicho

principio. Sin embargo, no solo basta que una norma de rango legal o un
acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y

fondo que le impone la Constitución, las normas del bloque de

constitucionalidad o la ley, según sea el caso, y que tengan vigencia; es
10
indispensable, también, que aquellas sean eficaces.

9
ACOSTA ROMERO, Miguel. “Teoría general del Derecho administrativo”. 12° Edi., Porrúa, México D.F.,
1995, pág. 376.
10
STC N.° 0168-2005, PC/TC, f.j. 8.
 El principio de eficacia es inherente a todo acto o servicio al cual se

encuentra obligado el aparato gubernamental, pues a través de él se

legitima la actuación de los organismos públicos. Esta legitimación se

observa al medirse los resultados de la actuación estatal y al satisfacerse

el interés público, pues, tal como precisa el Tribunal Constitucional: “su

satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de

la organización administrativa”.11

b. Obligación constitucional de desarrollo normativo de los mandatos

positivos contenidos en la Constitución.

El Tribunal Constitucional, ha realizado un análisis exhaustivo en sentido

lato, respecto a la obligación constitucional, no sólo en los mandatos

legales, sino además en los actos administrativos expedidos por la

administración:

“La obligación impuesta al legislador o a otra autoridad estatal de

desarrollar la Constitución no debe, sin embargo, ser entendida

como una obligación rígida o evasiva de las competencias

constitucionales asignadas a los órganos de producción normativa.

Por el contrario, este Tribunal entiende, que el rol del legislador u

otra entidad estatal en el desarrollo normativo de la Constitución

no es una mera labor de órgano ejecutor de los mandatos

dispuestos por la Norma Fundamental; le cabe pues el órgano

normativo un margen amplio de configuración de las disposiciones

constitucionales, con los límites que la Constitución impone, e

11
STC N.° 00902004-AA. F.j. 11.
 incluso una cierta discrecionalidad en el momento en el cual

realizar la labor de desarrollo normativo, sin embargo este Tribunal

también asume que dicho desarrollo discrecional de la competencia

normativa, pues ello sería tanto como dejar los propios derechos
fundamentales en manos del legislador, sobre todo cuando estos

derechos requieren para su plena vigencia del desarrollo normativo

llevado a cabo por este o cuando requieren su actuación normativa

para frenar situaciones de grave y manifiesta inconstitucionalidad.

La revalorización de los derechos fundamentales como conquistas

frente a la mayoría o como límites al poder político exige pues

asumir una postura según la cual el legislador o cualquier otra

autoridad política tienen un límite en su libertad de configuración

normativa de la Constitución, tanto en un sentido negativo (de

respeto), como en un sentido positivo (de desarrollo normativo), lo

cual supone necesariamente asignar a este el deber constitucional

de llevar a cabo dicho desarrollo, más aún cuando se presentan las

circunstancias descritas en el párrafo anterior, como infravaloración

de los derechos sociales o situaciones inconstitucionales.” 12

c. El control constitucional de las omisiones legislativas inconstitucionales.

“En esta dirección la doctrina he reafirmado la necesidad de la

inclusión del control de las omisiones, entre otras razones, en virtud

a: a) La necesidad de reinvidicar el valor normativo de la

Constitución, b) La reivindicación de la naturaleza social del Estado

Constitucional, en el entendido, de que los derechos

tradicionalmente postergados o dejado del ocio del legislador son,

12
STC N.° 5427-2009-PC/TC, ff.jj. 16-17.
 por lo general, los derechos sociales; c) La necesidad de relacionar

al poder constituyente con el poder constituido, permitiendo un

desarrollo responsable contenidos de la Constitución; d) la

naturaleza y su rol actual que han asumido los Tribunales

Constitucionales en su labor de defensa de lo que la constitución

ordena; y, e) finalmente la necesidad de tomar en serio las

obligaciones constitucionales, en este caso, las que corresponden en

esencia al legislador de cara a la vigencia y efectividad de los

derechos fundamentales”. 13
En tal sentido, la omisión o renuencia de los funcionarios públicos

en la ejecución de un mandato resulta claramente inconstitucional,

pues los derechos deben interpretarse como verdaderas garantías

del ciudadano frente al Estado dentro de una visión que busca

revalorar la eficacia jurídica de los mandatos constitucionales y,

por ende, la vigencia de la Constitución. 14

Es decir, a través del cumplimiento de las obligaciones a cargo de

los funcionarios públicos se obtendrá la plena eficacia de los

derechos fundamentales, pues al encontrarse sustentados en el

respeto de los procedimientos establecidos por ley, estos surtirán

efectos sobre dicho derechos tanto en el marco formal como en el

material.

d. El Procedo de cumplimiento no pude tener solo como finalidad el

examen sobre el cumplimiento “formal” del mandato contenido en una

norma legal o acto administrativo.

13
STC N.° 0006-2008-PI, f.j. 41.
14
STC. N.° 02945-2003-AA, f.j. 13.
 “En otros términos, el proceso de cumplimiento no puede tener

como finalidad el examen sobre el cumplimiento formal del

mandato contenido en una norma legal o acto administrativo, sino,

más bien, el examen sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato,

por lo que si en un caso concreto se verifica la existencia de actos

de cumplimiento aparente, parcial, incompleto o imperfecto, el

proceso de cumplimiento servirá para exigir a la autoridad

administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de lo dispuesto

en el mandato” 15

e. El objeto del control en la acción de cumplimiento.

“Mediante la acción de cumplimiento no se controla cualquiera

clase de inactividad, sino exclusivamente la que se ha denominado

material, es decir, la que deriva del incumplimiento de mandatos

nacidos de la ley o de actos administrativos, donde no media la

petición de un particular, sino donde se encuentra vinculado, prima

facie, un deber o el ejercicio de una atribución relacionada con sus

competencia naturales.

Mediante la acción de cumplimiento no se controla la denominada

inactividad de la administración, es decir, la que se origina tras el

ejercicio de derecho de petición en particular, pues esta tiene su

instrumento natural de control en la técnica del silencio

administrativo negativo, cuyos efectos procesales derivados de su

acogimiento tienen el propósito de no dejar en estado de

indefensión al administrado que hubiese peticionado algo o hubiese

interpuesto un medio impugnatorio en el seno de un procedimiento

15
STC N.° 02002-PC. F.J. 37.
 administrativo y que, pese a ello, no hubiese recibido algún

pronunciamiento expreso.” 16

f. Deberes de la autoridades de cumplir las leyes y actos administrativos

“En directa relación con lo expuesto se encuentra el imperativo de

que tales funcionarios y autoridades cumplan los respectivos

mandatos dentro de los plazos asignados, bajo responsabilidad de

ley, y que, de no encontrarse fijados tales plazos, los mandatos se

acaten dentro de un plazo razonable y proporcional, debiendo

tenerse siempre en consideración el nivel de urgente atención que

requieren determinados derechos, principalmente los

fundamentales, que pueden resultar afectados por el

incumplimiento de los mandatos.17

16
STC N.° 00191-2003-AC, f.j. 5.
17
STC N.° 02002-2006-PC, f.j. 26.