GESTION AMBIENTAL EN LA

ACTIVIDAD MINERO METALURGICA

Lograr un equilibrio adecuado entre el desarrollo de la actividad minera y la

conservaci6n del ambiente no es un reto simple de resolver, en especial en paises en
vias de desarrollo, en donde el sector minero puede representar una gran posibilidad de
crecimiento y, por otro lado, constituir uno de los sectores que mas contribuye al
deterioro ambiental.

Por ello, es destacable que en el Peru el sector minero sea el que mayores avances ha
logrado en cuanto a regulaciones ambientales para su actividad. En el proceso se ha
formulado algunas criticas, ya sea por plazos considerados demasiado extensos para el
cumplimiento de las nuevas obligaciones, 0 por 10 que algunos consideran normas
benevolentes, puesto que no establecen un regimen de sanciones estricto.

En la formulaci6n de estas nuevas regulaciones se ha opera<.lo dentro de un marco,

cuyos principales elementos son:

a) La politica de crecimiento del sector se basa en condiciones atractivas para la

inversi6n, 10 cual incluye llevar a la pnictica f6rmulas que permitan ofrecer
ventajas comparativas en materia de costos ambientales.

b) El disefio. ~e politica ambiental para el sector, su ejecuci6n y fiscalizaci6n no

debe irrogar mayores gastos al Tesoro Publico, ni sustentar el crecimiento del
aparatoestatal.

c) Las metlidas que se adopten no deb en justificar el intervencionismo del Estado.

Es necesario precisar tambien que el desarrollo de un adecuado Plan Maestro de

Control de la Contaminaci6n en la Industria Minero Metalfugica requiere la
observancia de principios de aplicaci6n ineludible, algunos de los cuales estan
incluidos en las nuevas regulaciones. De este modo, sera posible una relaci6n de
confianza, sustentada en el diaIogo permanente entre gobiemo, sector privado y
sector independiente.

LAS PRIMERAS REGULACIONES AMBIENTALES PARA LA ACTIVIDAD

MINERA

La Ley General de Aguas, promulgada en Julio de 1969, se sustent6 en la necesidad de

establecer un uso justificado y racional del recurso, en armonia con el interes social y el
desarrollo del pais. En funci6n de ello, se estableci6 la responsabilidad del Estado de
conservar, preservar e incrementar los recursos hidricos.

Esta norma resulta pertinente en las regulaciones sobre la actividad minera, en tanto que
sus disposiciones son aplicables, entre otras, a las aguas maritimas, fluviales y lacustre,
cuya cali dad puede resultar alterada como resultado de una actividad minera.

Por ello, la Ley General de Aguas establece obligaciones, tales como el uso de las aguas
sin perjuicio para otros usos 0 prohibiciones, tales como la de verter 0 emitir cualquier
residuo s6lido liquido 0 gaseoso quepueda contaminar las aguas, causando dafios 0
, ,
poniendo en peligro la salud humana 0 el normal ~esarrollo de la flora ?
fauna, 0
comprometiendo su empleo para otros usos. Autonza la descarga tan solo cuando
dichos residuos sean sometidos a tratamientos previos, cuando se compruebe que las
condiciones del cuerpo permitan procesos naturales de purificaci6n y que, con su
lanzamiento submarino no se causara perjuicio a otros usos.

En el Capitulo IV de la Ley, referido a los usos energeticos, industriales y mineros de

las aguas, se inc1uye un articulo referido a los desechos minero metalfugicos,
disponiendose que los mismos deb en ser depositados en areas especiales 0 "canchas" de
relaves, dotadas de los elementos necesarios de control y seguridad, 0 que deben ser
evacuados por otros sistemas que garanticen que las aguas 0 tierras agricolas no sean
contaminadas.

Fue a traves de uno de los reglamentos de la Ley General de Aguas que se fijaron los
"limites de concentraci6n permisibles de sustancias nocivas" que puedan contener las
aguas, seglin el uso a1 que fueron destinadas. Para ello se establecieron distintas
categorias de uso de las aguas y valores especificos para los compuestos contaminantes.

Las nuevas regulaciones ambientales para la actividad minera en el Peru son

consecuencias del proceso de reglamentaci6n del Texto Vnico Ordenado de la Ley
General de Mineria, y han sido derivados en un Plan Maestro de Control de la
Contaminaci6n en la Industria Minero Metalfugica, que se encuentra en plena
ejecuci6n.

Como parte de este proceso de reglamentaci6n, en Julio de 1992, se aprob6 la norma

que crea el Registro de las entidades autorizadas a realizar Estudios de Impacto
Ambiental en el Sector Energia y Minas. Asimismo, en setiembre de 1992 se promulg6
el Reglamento de Procedimientos Mineros, inc1uy6 dentro de los requisitos exigidos al
solicitante de una concesi6n de beneficio (concentraci6n, refinaci6n 0 fundici6n, la
presentaci6n de un Estudio de Impacto Ambiental realizado por alguna de las empresas
inscritas en el Registro antes referido.

Estas normas, sin embargo, no respondian aful a un proceso planificado del Ministerio
de Energia y Minas. La Direcci6n General de Asuntos Ambientales no contaba con los
recursos financieros, el respaldo tecnico, ni el personal suficiente para promover
avances significativos. Fue recien a1 ponerse en ejecuci6n el Proyecto EMTAL, con
apoyo del Banco Mundial, que se pudo iniciar al proceso de regulaciones ambientales
en el sector.

En la actualidad se encuentran registradas mas de 80 empresas calificadas para cumplir

con las funciones de auditoria e inspectoria La experiencia ha permitido detectar
algunas deficiencias. El Ministerio es cada vez mas consciente de que, si bien puede
apoyarse en estas empresas privadas, no pueden alejarse completamente de su funci6n
de inspecci6n y fiscalizaci6n, la que debe hacer por 10 menos de manera aleatoria. De
otro lado, se deb en establecer en el futuro cercano, exigencias mayores para aquellas
empresas que deseen obtener la calificaci6n, ya que se ha podido comprobar que en
muchos casos las empresas registradas existen tan s6lo en el papel, pues se trata de una
n6mina de consultores que no cuentan siguiera con el minimo para cumplir sus
funciones.
Un elemento adicional debe incorporarse para hacer la funci6n de auditoria por privados
mas eficiente, y es el permitir a los ciudadanos el acceso a la informaci6n resultante del
programa de fiscalizaci6n. Son ellos finalmente los que pueden verse afectados por la
actividad minera; son ellos, en consecuencia, los que podran confirmar la veracidad de
la informaci6n contenida en los informes. Negar este acceso genera conflictos que no
benefician de manera alguna al Ministerio y, menos alin, a los operadores mineros.

EI Plan Maestro de Control de la Contaminaci6n en la Industria Minero

Metalurgica.

Con el apoyo del Banco Mundial, se diseft6 el Programa de Asistencia Tecnica al Sector
Energia y Minas - EMTAL, el que plante6 como objetivo del Sub Sector Medio
Ambiente el "Disefto, desarrollo e implementaci6n de una estrategia ambiental para el
desarrollo sostenible del Sector Energia y Minas, que proteja efectivamente los recursos
en el medio de influencia de sus actividades productivas y reconozca, a su vez, el rol
crucial de sector en la dinamica de la economia nacional".

Ha sido tambien como resultado de este Programa, que se ha formulado el Plan Maestro
de Control de la Contaminaci6n Ambiental en la Industria Minero Metahirgica,
formulado para su ejecuci6n por las unidades operativas del sector, los nuevos
proyectos de aprovechamiento minero, y para su aplicaci6n en area criticas.

El objetivo central de esta Plan se centra en el establecimiento de acciones de previsi6n

y control para armonizar el desarrollo de las actividades minero metahirgicas con la
protecci6n del medio ambiente, para protegerlo de los riesgos resultantes de los agentes
nocivos que pudiera generar la actividad minero metahirgica, evitando sobrepasar los
niveles maximos permisibles, y para fomentar el empleo de nuevas tecnicas y procesos
relacionados con el mejoramiento del medio ambiente.

El primer paso en la ejecuci6n de este Plan Maestro se centr6 en la promulgaci6n de un

Reglamento del Capitulo sobre Medio Ambiente e Inversi6n Minera del Texto Unico
Ordenado de la Ley General de Mineria, y del Capitulo sobre Recursos Mineros del
C6digo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

En Mayo de 1993, se promulg6 el Reglamento para la Protecci6n Ambiental en la

Actividad Minero Metalu.rgica, como un primer paso para lograr la adecuaci6n de las
operaciones mineras a las normas ambientales, y para fijar el marco juridico adecuado
que imponga las obligaciones ambientales a los que inicien el desarrollo de un nuevo
proyecto minero. El referido Reglamento se sustent6 en los procedimientos que habian
sido establecidos por la Comisi6n encargada de reglamentar el C6digo del Medio
Ambiente, por 10 que se obtuvo nipido consenso.

El reglamento reconoci6 la responsabilidad de los titulares de la actividad minera por

las emisiones, vertimientos y disposici6n de desechos en el ambiente, que fueran
resultado de los procesos efectuados en las instalaciones mineras. Para este efecto, se
les oblig6 a adoptar medidas que permitan evitar e impedir que las sustancias que
pudieran tener efectos adversos en el ambiente, sobrepasen los niveles maximos
permisibles establecidos.

La norma estableci6 la obligaci6n de presentar Estudios de Impacto Ambiental 0

Programas de Adecuaci6n y Manejo Ambiental (PAMA), de acuerdo con el estado de
desarrollo de la actividad. Asimismo, estableci6 la obligaci6n de presentar
dec1aracionesjuradas anuales. La obligaci6n y las exigencias establecidas fueron las
siguientes:

Se estableci6 la obligaci6n de los titulares de concesiones mineras (inc1uyeexploraci6n

y explotaci6n), de beneficio (concentraci6n, refinaci6n 0 fundici6n), de labor general y
de transporte minero, de presentar anualmente a Ministerio de Energia y Minas un
informe de acuerdo con el formato aprobado sobre generaci6n de emisiones 0
vertimientos de residuos de la industria minero metalw-gica. Esta informaci6n debe
inc1uir la referida al tratamiento y disposici6n final de los residuos y las fuentes de
emisiones atmosfericas, tiempo de emisi6n, flujo y contenido de las mismas.

En el caso de pequeftos productores mineros, que no cuentan con planta de beneficio, la

exigencia se limita tan solo a la presentaci6n de una declaraci6n jurada ante la
autoridad.

Es el programa que contiene las acciones e inversiones necesarias para incorporar alas
operaciones minero metalw-gicas los adelantos tecno16gicos y/o medidas altemativas
que tengan como prop6sito reducir 0 eliminar las emisiones 0 vertimientos, para poder
cumplir con los niveles maximos permisibles establecidos por la autoridad.

Los PAMA son exigidos a los titulares de actividad minera que, a la fecha de
promulgaci6n del Reglamento, se encuentren en operaci6n. En ellos se debe sefialar los
procedimientos y cronograma de ejecuci6n son fijados por la autoridad, pero en ningu.n
caso pueden exceder de 5 mos, salvo que la actividad inc1uyaprocesos de sinterizaci6n
o fundici6n, en cuyo caso el plazo es de 10 mos.

Se fij6 una inversi6n anual minima para el cumplimiento del programa, la que no podrei
ser menor al 1% del valor de las ventas anuales.

El plazo para la aprobaci6n del PAMA, por parte de la autoridad, es de 4 meses y, en

caso de silencio administrativo, el resultado se considera positivo.

El PAMA puede ser el sustento de un contrato entre el operador minero y el Ministerio

de Energia y Minas, que se convertiria en un Contrato de Estabilidad, a fin de no
establecer mayores exigencias al titular de la actividad, en tanto este dando fiel
cumplimiento al programa aprobado.

Deben efectuarse en proyectos para la realizaci6n de actividades en concesiones

mineras (inc1uyeexploraci6n), de beneficia de labor general y de transporte minero.
Los estudios deben evaluar y describir los aspectos fisico naturales, biologicos, socio
economicos y culturales en el area de influencia del proyecto con la finalidad de
determinar las condiciones existentes y capacidades del medio, analizar la naturaleza y
magnitud del proyecto, y preyer los efectos y consecuencias de su realizacion. Se
indicaran las medidas de prevision y control que habran de aplicarse para lograr un
desarrollo armonico entre las operaciones de la industria minera y el medio ambiente.

La presentacion del Estudio de Impacto Ambiental es exigida a los titulares de

concesiones mineras, que habiendo completado la etapa de exploracion, proyecten
iniciar la de explotacion.

Asimismo es exigido al solicitante de una concesion minera 0 de beneficio, asi como a

los que realicen ampliaciones de produccion en sus operaciones, superiores al 50%.

El mismo Reglamento establecio los terminos de referencia para la elaboracion de los

Estudios de Impacto Ambiental, los que deben contener una descripcion del area del
Proyecto y de las actividades que se realizaran, asi como de los efectos previsibles de la
actividad, del control y mitigacion de sus efectos, un analisis de costo beneficio, y la
determinacion de altemativas al proyecto y ambientes afectados.

El Reglamento de Proteccion Ambiental incorporo otras obligaciones especificas. Es

destacable la que establece la presentacion de un plan de cierre para el area materia de la
concesion a fin de garantizar la estabilidad del terreno, la revegetacion de ser tecnica y
economica viable y la adopcion de medidas para prevenir la contaminacion de los
cuerpos de agua. Uno de los mas graves problemas de contaminacion del rio Rimac,
que es la mayor fuente de abastecimiento de agua potable para la ciudad de Lima, se
origina en las filtraciones productivas por minas 0 canchas de relave que han sido
abandonadas sin adoptar las medidas de seguridad adecuadas para evitar estos procesos.

Esta norma, amparada en la Ley Marco para el Fomento de las Inversiones Privadas,
reconocio al Ministerio de Energia y Minas como el Unico ente gubemamental
encargado de fijar las politicas de proteccion del medio ambiente para las actividades
mineras, aprobar los Estudios de Impacto Ambiental y Programas de Adecuacion y
Manejo Ambiental, suscribir con los titulares de la actividad los convenios de
estabilidad administrativa ambiental, y fiscalizar el efecto ambiental producido por las
actividades mineras en los centros operativos y areas de influencia. Esta sectorilizacion
de las competencias ambientales para la actividad minera no resulta conveniente, y
puede limitar la aplicacion eficaz de las normas referidas, la fijacion de los Limites
MciximosPermisibles, y el establecimiento de los terminos de referencia para elaborar
los Estudios de Impacto Ambiental.

El Reglamento para la Proteccion Ambiental en la actividad minera presento algunos

problemas en su aplicacion inmediata. El mas grave fue el originado por el hecho de no
haberse fijado previamente los Limites Mciximos Permisibles, 10 que convertia en
inejecutable los Programas de Adecuacion y Manejo Ambiental, que ternan por objeto
justamente la adecuacion a tales limites.

Por ello, en Diciembre de 1993, se aprobo la norma modificatoria del Reglamento para
la Proteccion Ambiental en la Actividad minero Metahirgica, la que introdujo nuevos
elementos al proceso de cumplimiento, por parte de los operadores mineros, de las
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normas ambientales. Esta norma partia de la necesidad de establecer un programa de
monitoreo que permitiera luego la fijaci6n de los Limites Maximos Permisibles, sin
dejar de reconocer las limitaciones presupuestales y de personal del propio Ministerio
para poder cumplir tal funci6n.

Definido como el muestreo sistematico con metodos y tecnologia adecuada al medio en

que se realiza el estudio, basado en normas de guias definidas por el Ministerio de
Energia y Minas para evaluar la presencia de contaminaci6n vertidos en el medio
ambiente. El Programa de Monitoreo se ha elaborado en funci6n de los Protocolos de
Monitoreo de la Calidad del Aire y Emisiones, y de calidad de Agua, aproados por el
propio Ministerio.

Definido como el estudio que se realiza antes de la elaboraci6n del Programa de

Adecuaci6n y Manejo Ambiental, con el fin de identificar los problemas que genera
para el ambiente la actividad minera. La Evaluaci6n Ambiental Preliminar se sustenta
en la informaci6n recogida como parte del programa de monitoreo.

Expedidas por el propio Ministerio, con el fin de establecer el nivel nacional,

lineamientos en la actividad minero metalu.rgicapara alcanzar el desarrollo sostenible.
Estas guias incluyen las de procedimientos para elaborar los PAMA y Estudios de
Impacto Ambiental, la de cierre, lixiviaci6n, exploraci6n, manejo de cianuro, uso y
almacenamiento de reactivos, manejo de aguas, calidad del aire, entre otras.

En la fecha, al haber concluido el plazo para la presentaci6n de las Evaluaciones

Ambientales Preliminares, el Ministerio de Energia y Minas ha fijado los Limites
Maximos Permisibles para Efluentes Mineros y se encuentra en proceso de fijar los
correspondientes a las emisiones atmosfericas.

En setiembre de 1994, el Ministerio de Energia y Minas public6 la Guia para elaborar

Estudios de Impacto Ambiental, que complementa los terminos de referencia contenidos
en el Reglamento de Protecci6n Ambiental para la Actividad Minero Metalu.rgica.
Posteriormente, se public6 la Guia para elaborar los programas de Adecuaci6n y
Manejo Ambiental que, de igual manera, plantea recomendaciones para la elaboraci6n
de los PAMA, a fin de uniformizar la informaci6n requerida. El contenido esta referido
a condiciones tales como monitoreo de emisiones y efluentes y plan de cierre. Estos
documentos forman parte de un conjunto de guias que inc1uyen la de manejo de agua,
de manejo de drenaje de acido de minas, para vegetaci6n de areas disturbadas, de
manejo de relaves mineros, para exploraci6n de yacimientos minerales, para proyectos
de lixiviaci6n en pitas, para perforaci6n y voladura en operaciones mineras, y para el
cierre y abandono de minas.
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Los avances producidos en las regulaciones ambientales para la actividad minera en el

Peru. son significativos. Ha costado trabajo buscar procedimientos que permitan la
adecuaci6n de las operaciones mineras a dichas regulaciones, mas alin si tenemos
consideraci6n que esta actividad se ha venido desarrollando ininterrumpidamente por
cientos de afios en el Peru..

En la formulaci6n de las regulaciones ha primado el dialogo, entre la autoridad, los

operadores, los tecnicos y algunos otros representantes de la sociedad civil. A ello
contribuy6 la pre publicaci6n del Proyecto de Reglamento, efectuado con el fin de
propiciar un debate publico. Todo esto ha generado mayor conciencia en el operador
minero y no ha representado, de manera alguna, un obstaculo a la politica de fomento a
las inversiones. Los niveles de producci6n se han incrementado, las inversiones
foraneas en la actividad han crecido sustancialmente, todo ello dentro de un marco que
establece reglas de juego c1aras y que busca equilibrar desarrollo, conservaci6n y
equidad.