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Psicología del Trabajo PSIC."DLDG/Af.,'.
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_ TRABAJO
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Cat. 11-Prof. Alanzo "

o Título del texto: Violencias en la

administración publica: casos y miradas
para pensar la administración publica
como ámbito laboral cap 1.

o Autor: Scialpi Diana.

o Unidad: Unidad 13 practico: Maltrato

laboral.

H.1O1h

Universidad de Buenos Aires Facultad de Psicologia

 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRNJÓN PÓBL!CA 40:~

DIANA SCIALPI

ÍNDICE
VIOLENCIAS
ENLA
ADMINISTRACIÓN PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN...................... I

PlJBLICA C AR'TA A LOS LECTORES

CUATRO AÑOS DESPUÉS........................................... V

PRESENTACIÓN: Dos principios rectores ..................... 11

Casos y Miradas para pensar
la Ad1ninistración Pública l'Jacional INTRODUCCIÓN .......................................................... 21
como áinbito laboral PRIMERA PARTE: Qué y quién

Capítulo 1: Violencia en la Administración P1Jblica ., ........ 29

¿De qué estamos hablando?
Los marcos teóricos
Anexo Capítulo 1: Material utilizado en las entrevistas .. .' 64
...
Capítulo 2: Violencia político.. burocrática .. :............. ~......... 67
¿Quiénes son las víctimas?

SEGUNDA PARTEi Golpe a golpe, verso a verso ...

Capítulo 3: Barajar y dar de nuevo...................................... 89

El reencasillamiento escalafonario

. ·~
Capítulo 4: Desigualdades salariales .................................. 105

Capítulo 5: Concursos . Dos casos paradigmáticos ........... 123

Capítulo 6: Cursos de Capa(::itación y Evaluaciones de

CATáLOGOS
l)esernpeño ..... .'................... :............................. 141
¿Manageínent o Manoseo?
 PRIMERA PAH.T'E
Qué y quién
Capítulo 1
Violencia en la Adrninistración Pública
¿[)e qué estamos hablando?
«La historia se complace en darnos testimonio de generaciones maci-
zas que han señalado rumbos nuevos a la sociedad.» ....
Aún no podemos explícárnoslo, por qué hay generaciones vícales, ue-
mendas, creadoras y otras mustias, esquilmadas, huecas.»
De: «Historia General Moderna»
Jaime Vicens Vives
,.
Los marcos teóricos 1
Hablamos de la vida cotidiana que transcurre en la Admi-
nistración Pública NacionaÍ, que suele ser definida como una
«organización burocrática».
Este tipo de organizaciones -propias de los tiempos mo-
dernos- se caracteriza por el grado de centralización de la
autoridad, el énfasis en la disciplina, la racionalidad, los co-
nocimientos técnicos y la impersonalidad de los procedi-
mientos. La burocracia es un «tipo ideal» o abstracto al que
1 Un •marco,ccórico» es un punto de vista elaborado desde una ciencia o disciplina del
conocimiento. Consticuyc una manera de mirar, Hay marcos teóricos propios de la histo-
ria, de la sociología, de la psicología, del derecho. Nosotros apelaremos a varios marcos
teóricos para «mirar" nuestro asunto, desde distintas pcrspeccivas.
29 30 ÜIANA SCIALPI
las organizaciones formales reales pueden aproximarse en·
grados diversos 2•
Ahora bien, si tomamos en cuenta sus modalidades de
articulación, sus procedimientos característicos y en defini-
tiva la particular dinámica intra-burocrática que presenta hoy,
la Administración Pública Nacional argentina, analizada tem-
poralmente desde 1989 hasta la actualidad, resulta -a nues-
tro juicio- un cabal ejemplo de «imperialismo burocrático»J
y produce un tipo dé violencia que le es inherenté. ·
Esta violencia cotidiana impuesta a los actores sociales que
trabajan en la Administra~ión Pública Nacional, no ha tenido
una difusión equivalente a otras viólencias, como las siguien-
tes, sobre las que cJiscurren las reflexiones actuales:
Conclusiones del BID sübre violencia doméstica
BID señaló, en un seminarió sobre violencia doméstica rea-
lizado en Washington, que el ~recimiento del maltrato en las
familias encuentra razones en el aumento del desempleo, la in-
seguridad econórníca, la distrib4ción regresiva del ingreso y el
crecimiento de la marginalidad laboral y social»
Editorial del Diario Clarín; Octubte ~,de 1997
(.
2
En su célebre crabajo :•Economía y Sociedad», Max Weber distinguió un •tipo puro de
dominación legal» que se ejerce por medí() de un •cuadro administmi:ivo burocrático» y se
compone de: 1) funcionarios individuales, personalmente libres, que se deben.sólo a los
deberes objetivos de su cargo, 2) en jerarquía administrativa .3~ con competencias rigurosa·
merite fijadas 4) en virrud de un contrato 5) calificación profesional que fundamcma su nom-
bramiento 6) son retribuidos en dinero 7) ejercen el cargo como su única o principal profesión
8) riencn ame sí una •carrera» o a perspectiva de ascensos y avances 9) trabajan con completa
separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo y 10) están sometidos a
una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. (Weber, Max :: •Economía y Sociedad»,
F.C.E.1944, Tomá I pág. 173.) Por su parte Roberto Merton dice: •La burocratitación implica
insistencia en la racionalidad del procedimiemo, la cual requiere;pcrsonal intcleccualmentc
especializado» (Menon •Papel del Intclccrnal en la Burocracia Pública• en ~Teoría y Emm;·
tura Sociales• Fondo de Cultura Económica. Buenos Aíres, 1960.)
1
Concepto de Osear Oszlak, que se explicita más adelante.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 31
Violencia Policial e Indiferencia del Sistema Penal
«La alta tasa de muertes provocada por la violencia policial, a la
que podemos sumar la indiferencia del sistema penal frente a los
delitos que causan mayor número de muertes-que son los de trán-
sito- están demostrando, sin lugar a ninguna duda, que el sistema
penal no tutela la vida humana y, lo más grave, tampoco le interesa
hacerlo.
Seis mil muertos por año, o más, no alarman a nadie: unos
sólo se registran excepcionalmente en los medios masivos, otros
aparecen «oficialmente» presentados como demostración de una
supuesta eficacia del sistema penal, lo que resulta fácilmente
creíble por una población bombardeada por permanentes men-.
sajes de irracionalidad justificatoria de todo el sistema penal»
Dr. Raúl Zaffaroni u Violencia Policial y Sistema Penal,, 4
------·-------------------------
Entonces, ¿en qué consiste la violencia del «imperülis-
mo burocrático>}? Comencemos por ajustar el leme· para ir
aclarando la imagen del fenómeno que queremos recortar.·
Para llegar a nuestro escenario específico necesitamos
remontamos un poco en el tiempo y en el espacio ya que la
sociología de la organización ha dejado suficíente constancia
de que los valores normativos estratégicos, y los modelos de
las organizaciones administrat:ivo-polítícas no dependen del
azar ni del capricho de sus miembros, sino que tienden a
estar en consonancia con los imperativos de su entorno so-
cioeconómico y político institucional 5•
4 Revista de Política y Cu!rnra u EL CAMINANTE· Cuaderno 2. Junio 1996.
5 Offe, K: ·Criterios de racionalidad y problemas del funcionamiento político-ad·
ministrativo• en Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales. Edicoríal Sis·
tema. Madrid, l 994.
32 ÜIANA 5CIALPI
- Escenario Mundial
---
_ Escenario Nacional
Administración Pública
Nacional Administración Plíblica Nacional
Violencia hacia afuera Violencia hacia adentro
Público/beneficiarlos Violencia polflico-burocrática
¿En qué rnundo vivin1os? 6
Vivimos en un mundo globalizado que inicia -juicios
valorativos aparte- un excepcional momento histórico tras
la caída del Muro de Berlín y redefine los parámetros poií-
ricos, económicos y científico técnicos con transformacio--
nes profundas en el mundo del trabajo y la sociedad toda,
En el contexto histórico y regíonal (latinoarncricano) que
hemos vivido los argentinos, en estos años 90 , «la mayoría
de los países democratizados recientemente no se cncarni-
nan hacia un régimen democrático representativo e insti-
tucionalizado, ni parece siquiera que lo ~yan a hacer en
un futuro previsible.» 7 La nuestra es, en rigor, una «demo-
cracia delegativa», no una democracia consolidada,
institucionalizada, representativa. Más aún, acwalmcni:e son
InUC]ÍOS Jos expertos que aferl:W sobre cJ ÍlltUm (Ínáerto)
de las democracias latinoamericanas conducidas a un <lesa··
rrollo dualista por su sometimiento al pensamiento ( (<úni"'
co») neo-liberal.
" El marco teórico que suscribimos pertenece a Guillermo O' Dunncll. •¿Dcmocrncias
Dclegarivas?• en •Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre a moritarismn y clcmocnniza ·
ciún• Editorial Paidús. Buenos Aires, 1997.
; O' Donncll, Guillermo. ·Acerca del estado, la democratización y algunos problemas
conceprnalcs. Cna perspectiva latinoamericana con referencia a países poocumunisrns,.,
en «Comrapumos. Ensayos escogidos sobre amoritarismo y democratización.- P<1idós.
Buenos Aires, 1997.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 33
'Las democracias delegacivas «Se basan en la premisa de
que la persona que gana la elección presidencial está autori-
zada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restrin-
gida por la cruda realidad de las relaciones de poder existen-
tes y por la limitación constitucional del término de su man-
dato. l_,a delegación (por parte de los ciudadanos) incluye el
derecho (y el deber) del presidente de administrar los amar-
gos remedios que recompondrán la salud de la nación».
Las democracias «representativas», por el contrario, basan
su existencia en la creación y fortalecimiento de insdtudones
po!fticus demoacítica.<>~ cuyo elemento fundante es la repre-
sentación que implica la responsabilidad (del representante)
«por sus acciones, ame quienes lo autorizaron a hablar en su
nornbre» En las democracias institucionalizadas, esta respon-
sabilidad («accowwzbj/jry») no es sólo vertical (es decir la im-
plicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes
deben rendir cuentas en las urnas) sino también hoázontal
Ella opera mediante una red de poderes relativamente _autó~
nomos (es decir, instituciones) que pueden examinar;. Y cues-
tionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometi-
dos durante el desempeño de.los cargos públicos.»
La representación y la responsabilidad conforman la di-
mensión rc:;publicana de la democracia: la existencia y vigen-
cia de una clara distinción e,ntre los intereses públicos y pri-
vados de los funcionarios. La responsabilidad vertical, jun-
to con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre
la opinión pública, está presente tanto en las democracias
representativas como en las delegativas. Pero la responsa-
bilidad horizontal, característica de la democracia repre-
sentariva1 no existe o es extremadamente débil en las de-
mocracias delegativas. Más aún, puesto que los presiden-
tes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la
<m~sponsabilidad horizontal» como impedimento contrn su
(<Jnisú'in», hacen per.'¡1úentes esfuerzos por trabar su fun-
cionamiento.
34 DIANA SCIALPI
Indudablemente, los códigos de conducta republicanos
son más efectivos para moldear el comportamiento de los
actores relevantes, que las democracias delegativas.
Por añadidura, la profunda crisis social y económica que
heredamos de nuestros predecesores autoritarios, (altísimas
tasas de inflación, estancamiento económico, enorme deuda
pública externa y domé~tica, creciente desigualdad y po-
breza, agudo deterioro de las políticas sociales) reforzó cier-
tas prácticas y concepciones acerca del ejercicío de la autorí ..
dad política que son propias de la dernocracia delegativa.
La «segunda transición» 8
A finales de los 90, no hemos cerrado aún las terribles
heridas infligidas por la <'larga noche de dura dom'inación
burocrática autoritaria» que va de 1976 a 1983. Por delante,
tenemos el camino de la segunda transición, a menudo más
larga y compleja que la primera transición desde el régimen
autoritario. Habiendo partido de· un gobierno democrática-·
a
mente electo, podemos llegar un régimen democrático ins-
titucionalizado o consolidado. Sin embarg~, nada nos garan-
tiza que esta segunda transición se lleve a cabo9•
Queda bajo nuestra entera responsabilidad la asignatura pen-
diente («el elemento crucial ·que determinaría el éxito de la
segunda transición» ) de construir y ei fortaiecer diversas insti-
tuciones llamadas a convertirse en «nudos de decisión impor-
tantes dentro del proceso de circulación del poder político».
•El concepto •segunda transición" pertenece a O'Donnell y alude al proceso que apunrn
hacia una democracia rcprc:;cntativa, plena. El mismo término «trnnsición• puede usarse
purn designar la ~transición hacia una economía de mercado» que realiza un paí:i en el
contexto de la glob-.ilización.
'' O'Dunncll afirma· que las democracias dclcgativas, son rriás propcn~irn u inccrrupciuncs
que las democracias íeprcscnrntivas. Por el mumenw, al menos, las democracias dclcgativu~
latinoamerk'llnas exhiben una notable persistencia, dice. Con la excepción de Perú, don·
de el quiebre demucrátioo fue perpetrado por su propio presidente dclegativo. no 5C hu
registrado ningún golpe de estado exitoso.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Dicha tarea se nos presenta, precisamente, cuando las exi-
gencias econórnicas de la globaliz,ación imponen a la Argen-
tina -<:omo a todas las sociedades del mundo- cambios in-
tensísimos que conllevan consecuencias sociales de descs-
tructuración, disgregación y exclusión social que conocemos
todos.
En este contexto, la vulnerabilidad heredada con el ele-
vado endeudamiento externo, trae aparejada una consecuen-
cia incuestionable: el monitorco que realizan las agencias in-
ternacionales de financiamiento, al que hemos quedado su-
jetos. La disminución de la autoridad de nuestro Estado y el
debilitamiento del principio de nuestra soberanía estatal apa-
rece claramente reflejada en esta calta de renuncia, contem-
poránea, que transcribimos.
·----------------·----··---.
«Renuncio, no quiero ser cómplice»
A los mpresidentes del Banco Mundial,
Mazide N'Dieye y James Adams
«A.frica muere y el Banco Mundial se enriquece. Asi; y Eu-
ropa Oriental ven saquear sus riquezas y el Banco Mundial apo-
ya las iniciativas del Fondo Monetario y del GATT, que autori-
zan ese saqueo de riquezas materiales e intelectuales. América
Latina, al igual que los otros dos continentes, ve con horror cómo
sus niños son usados como fuerza de trabajo y, algo aún más
horrible, como donantes forzados de órganos para el próspero
mercado de trasplantes de Norteamérica.
En sus discursos, el Banco Mundial habla de los inevitables
sacrificios que exíge la estabilización estructural para que las
naciones entren en el mercado mundial globalizado conio si se
. tratara del difícil desierto que hay que atravesar para !legar a la
tierra prometida del desarrollo. No quiero ser cómplice de esta
inexorable fatalidad que predica el Banco. Y prefiero contribuir
apoyando a las organizaciones de campesinos sin tierra, de ni-
ños sin hogar, de mlljcres que en las ciudades asiáticas no quie-
ren vender su cuerpo, de trabajadores y de sindicatos que luchan
35
36 ÜIANA SCIALPI
contra el saqueo de sus recursos y contra el desmantdarniento de 1
su capacidad productiva.»
Fragmento de la carca de renuncia de Pierre Galaml
j
.____ _Secretario General Oxfarn-Bélgica, al Bar~=-~~~r-~i~~-~9-~~~~-------
Por lógica consecuencia, la disfuncionalidad y crisis del
Estado de Bienestar y e1 avance de las reformas --que le~ son
requeridos a los países emergentes como la Argentina-'- con
la consiguiente transfiguración de nuestra sociedad, golpea
sobre las formas de relación de los individuos con la polític<l
y con c:I propio Estado. «Y golpea mal. Crecen la disconfor···
midad, el desapego, el delito y la «anomia» (falta de nor.
mas), de donde se desprende otra vía que conduce a la dis-
minución de la autoridad del Estado» 11 •
En resumen, a nuestro reciente pasado sin democracia, su
mamos esta democracia aún no consolidada, esta democracia
delegativa con la que afrontamos el ajuste de las refonnas pc•ií-
ticas impuestas a nuestro país que resulta una vuelta más de
tuerca a las expectativas de desarrollo humanq de nuestra gen-
te. Dos conclusiones inquietantes dél PNUIJ señalan que en
los últimos 15 años, el crecimiento ha venido fracasando en unos
100 países, donde vive casi un tercio de la población del mun-
do. Los vínculos entre el crecimienW'económico y el desarrollo
humano están fracasando para los habitantes de muchos países
cuyo desarrollo es desequilibrado, ya sea porque tienen buen
crecimiento económico pero escaso desarrollo humano o por-
que tienen buen desarrollo humano pero con escaso o ningün
crecimiento económico. El aumento de la disparidad del rendí~
miento económico está creando dos mundos, cada vez .más Pº"
10
En •Un Continente Desaparecido» de Gianni Míná. Edi.torial Sudamericana. Bs. As.
1995. Pág. 29
Ernesto Lópcz_ «Globalización y Democracia• Universíd~d Nacional de Qui!mes.1998.
11
Edición «Papeles de lnvestigaeiónw Número Z de Página 12.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
larizados. La distancia que separa a los pobres de los ricos se
esta, agranuan
~ do caoa
' vez mas
, ¡~~.
Nuestro «imperialismo burocrático» actual
El concepto «imperialismo burocrático» es una categoría
teórica utilizada por Oszlak para aludir a una forma o varian-
te burocrática, vale decir un tipo de «administración buro-
crática» q11e «impone dentro del sector público una modali-
dad de funcionamiento excluyente, en Ja que diferentes or-
ganismos resultan marginados o discriminados» 13 •
Este tipo de estructura burocrática se asocia a «regíme-
nes patrimoníalistas» en los que el presidente ocupa el cen-
tro de la escena política y desde donde ejerce «de hecho un
cuasi·-monopolio sobre todas aquellas decisiones relativas a
la designación, reemplazo, traslado o remoción de funciona-
rios de cualquier nivel, jerarquía o función de gobierno. El
poder de decisión se extiende además a otras esferas de la
actividad estatal. E1 presidente ocupa el centro de iá' escena
política desde donde ejerce un poder omnímodo fundado
en relaciones personales y obligacíones recíprocas» aunque
se rodea de las instituciones formales de una democracia.
En un ensayo del año 1980, Oszlak analiza las relaciones
estado-sociedad y los procesos de implementación de políti-
cas públicas y utiliza, deliberadamente, una cacegoda analí-
tÍca de JVeber «regímenes patámonialistas» ( cuyos rasgos
se asocian a forrnas de ejercicio del poder político en socie-
dades precapitalistas) para analizar situaciones de aquellos
años en /lunérica Latina. Optó por esa categoría weberiana
11lnformc Sobre Desarrollo Humano 1996. PNlJD.
Oszlak, Osear: •Políücas Públicas y Regímenes Polícicos. Reflexiones a parcir de algunas
1·'
experiencias latinoameri~un,as,• ESTUDIOS CEDES. Volumen 3 Número 2. Buenos Ai-
res, 1980.
37 38 01ANA ScrALr1
porque a su JUICIO, describía adecuadamente ia forma en
que se ejercía la dominación en algunos estados de 1a re-
gión, señalando que existían situaciones contemporáneas
en las que los gobiernos transformaban a los estados en el
gobierno privado de quienes poseían el poder necesario para
el ejercicio de la dominación. Diez y nueve años después~
cabe advertir la vigencia de esos señalamientos de 1980 ¿fue-
ron una suene de futurismo vernáculo? o ¿el autor esraba
tratando de probar a futuro, la vigencia permanente de lQ~
regímenes patrimonialistas en la: región ?'
Vale la pena transcribir textualmente las principales ca-
racterísticas de las administraciones patrimom:1Jjscas, en los
términos del autor:
l
Regímenes Patrimonialistas
· «Ei control asume modalidades muy diferentes. La más obvia es
la casi irrestricta capacidad de designar funcionarios, en cargos
contemplados o no en la jerarquía formalmente establecida..
· Es habitual hallar funcionarios.que sucesivamente ocupan car-
gos públicos de las más variada índole, sin que sus ameceden-
ces profesionales hagan presumir una espe~ial aptitud para su
desempeño. Lo singular es la permanencia que otorga al elen-
co de funcionarios superiores del estado. .
Son esporádicas las eliminaciones definitivas y a veces, aún en ·
presencia de corrupción o ineptitud manifiestas, la sanción puede
rsducirse a un simple traslado. De esta manera se refuerzan leal-
ta<;les personales, se respetan compromisos políticos d se evita Ja
incertidumbre que podría derivar de una marcada heterogenei-
dad del elenco.
· Al desvirwarse el sistema de autoridad, crece el nivel de incer··
tidurnbre en las relaciones intra-burocrácicas, se pulveriza el
liderazgo y disminuye la capacidad de negociación de las dife~
rentes unidades ya que paralelamente se refuerza el sistema
de lealtades personales y contraprestaciones prebendales.
· En última instancia, esta deliberada generación de incertidum-
bre responde al elemental principio divide ec impera, que en ·
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 39
las situaciones examinadas se manifiesta en un discrecional
manejo del sistema de autoridad.
· Las burocracias de los regímenes patrimonialistas presentan
una clara estratificación institucional. Por un lado, un conjunto
de organismos tradicionales, con rutinas y procedimientos ob-
soletos, bajos salarios, precarias condiciones de trabajo y una
misión claramente marginal dentro del conjunto de la activi-
dad del Estado. Por otro, una serie de instituciones modernas,
íntimamente vinculadas a la presidencia, que en algunos casos
cumplen funciones decididamente centrales en términos del
proyecto político dominante. A esta estructura se ~uperpone
el e.lenco de personal de confianza, una verdadera «Corte» in-
tegrada por secretarios «sin cartera», la Secretaría de Presiden--
cía, algunos organismos «ad-hoc», algunos funcionarios de ni-
vel medio que ofician de seudopodios en las insdtuciones cla-
ves y un pequeño st;iff de profesionales que administra ciertos
progrnrnas de gran magnitud (vg. construcciones públicas, pro-
moción industria}).
· La duplicación de organismos sirve para poder disponer de al-
gunos organismos confiables aun a costa de superponer fun-
ciones. Pero son los que gozan de la confianza técnica y pofüí··
ca necesarias, los que concentran el personal de más alto nivel
profesional y que obtienen en consecuencia, los recursos fi.-
nancieros y el aval político requerido para avanzar sobre nue-
vas áreas d"e actividad, ignorando los organigramas y las inter-
dependencias funcionales o jerárquicas previstas.
· Esfa situación encierra en germen el desarrollo de formas de
«Ímperialísmo burocrático» es decir, una progresiva invasión o
absorción de ciertas áreas funcionales por parte de organismos
cuya misión tiene lugar principalmente en otros ámbitos» 14•
Quince años después del trabajo de Oszlak, en 1995,
O'Donnell definió el concepto de «democracia delegativa»
en los términos que detallamos antes, para ilustrar este pe-
ríodo de transición que vivimos hoy después de haber salido
de la <~larga noche de dura dominación burocrática autorita-
ria» que perduró hasta 1983.
40 ÜIANA SCIALPI
Cabe preguntarse: Nuestra administración actual, ¿asu
me las características propias de una «democracia delegativa»
o se parece más al «Íinperialisrno burocrático» característico
de los «regímenes patrimonialistas» que Oszlak consideró
«Contemporáneos» en 1980 ? Juzguen ustedes.
La doble violencia de la Adrninistración Püblica
A nuestro juicio, las características de las «administracio··
nes patrimonialistas» que hemos puntualizado, son muy si-
milares a las vigentes hoy, en nuestro país y producen un
indudable impacto al interior de la estrnctma burocrática
estatal. La Administración Pública Nacional deviene enton-
ces un escenario donde se practica una doble violencia: ha-
cia afuera y hacia adentro.
La violencia hacia afuera se naducc en el maltrato y arbi-
trariedades que reciben los ciudadanos en general y los su-
puestos «beneficiarios» de políticas públicas espcdficarncme
destinadas a proporcionarles lb que no dudamos en calificar
de supervivencia a gotas. Resultaría inmorai afirmar que los
programas focalizados proporcionan «Cuotas de bienestar» si
partimos del hecho de que la Línea de Pobreza, para un in-
dividuo, se establece en la exigua suma de $154 mensuales.
Por debajo de ese guarisino se
es «pobre» eh la Argentina.
Teóricamente, por encima de la frontera delineada por los
$154 se es sólo vulnerable. Los mismos criterios adoptados
para establecer la Línea de Pobreza, inspiran el estableci-
miento de la Línea de Indigencia en $66 mensuales 15 • Di~
chos criterios ( ¿racionales? ¿no-violemos? ) pertenecen a la
Secretaría ele Progran1ación Económica cid Ministerio de Eco··
nomía y Obras y Servicios Públicos de- la Nación. No sólo
15
Dato~ correspondientes¡¡ ocrnbrc de l 998.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓ~~ PÚBLICA 41
está ausente la «Cooperación entre agentes y usuarios» de la
que habla Offe 16 , sino presente una ampl~a gama de ma~tra­
tos que van desde el desinterés y la desidia hasta la mampu ..
!ación y el desprecio por la vida humana.
I ,a violencú hacú adencro, (intra-burocrática) es la que
se ejerce, simultáneamente, sobre los empleados de la Ad-
ministración Pública, para quienes constituye su ámbito la-
boral cotidiano. Es allí precisamente, donde la implacable
Reforma del Estado --requisito de las políticas contemporá-
neas de ajuste que hemos mencionado- ha estado asociada
a una altísima cuota de arbitrariedad y violencia. A tal punto
que popularmente se la re-denominó «Desguace del Esta-
do», por Ja falta de racionalidad de los criterios con que se
llevó a cabo. La globalización ha venido para quedarse. Al
parecer, la arbitrariedad, la violencia y el miedo también. La
democracia se manifiesta insegura, vacilante.
Violencias legales e ilegales
No todas las violencÍlls son estrictamente ilegales. En nues-
tra opinión, la iniquidad salarial constituye una vi~lencia ge-
nuina y legal. Más adelante, en el capítulo 4 ~nahzamos las
profundas desigualdades de ingresos que consntuyen, a nues-
tro criterio, esta flagrante violencia legal.
Por d contrario, es ilegal toda conducta abiertamente vio-
latoria de las normativas vigentes en la Administración Públi-
ca. Tales conductas, son, como veremos a lo largo de nuestro
trabajo, mucho más frecuentes de lo que .cabe ~sperar. .
Finalmente, y teniendo en cuenta la ex1stenc1a de otras v10-
ien,das, cabe preguntarse ¿pueden calificarse como <<violencias
rnenores>' a tas violencias que se considerarán en este trabajo?
~,~;~~:·¡~,-::;:·~- «Critctios de racionalidad y problema> dd funcionamiento políticu-administraci-
1.0,, en «Panidos Pulkicus y Nuevos Muvimicnms Sociales» Edirorial Sisrcma, tvladnd. 1989.
42 ÜIANA SCIALPI
Definiciones
Una definición general de violencia
En sus múltiples manifestaciones, la violencia siempre es
una forma de ejercicio del poder mediante el empleo de la
fuerza (ya sea física, psicológica, económica, política ... ) e
implica Ja existencia de un «arriba» y un «abajo», reales o
simbólicos, que adoptan habitualmente la forma de roles com-
plementarios: padre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno,
patrón-empleado, joven-viejo 17 •
El empleo de la fuerza se constituye así en un método
posible para resolver conflictos como un intento de doblegar
la voluntad del otro, de anularlo precisamente en su calidad
de «Otro>>. La violencia implica una búsqueda de eliminar
los obstáculos (las normativas) que se oponen al propio ejer-
cicio del poder, mediante el control de la relación obtenido a
través del uso de la fuerza (abuso de poder) 18 •
Una vez definida la violencia, en términos generales, pa-
semos ahora a describir un tipo específico de violencia, la
.J\oiencia política, que reviste singular impo{tancia a los efec-
tos de nuestro trabajo ya que define e impo'ne su propio cli-
ma a la Administración Pública, tiñendo toda la estructura
jerárquica estatal y cada una de las interacciones sociales que
se dan en ese ámbito.
Una definición de violencia política.
De «protectores» a «violentos»
Suscribimos textualmente a Sluzky. Por «violencia políti-
ca» entendemos aquella violencia «perpetrada por quienes
17
Corsi, Jorge. Introducción en •Violencia masculina en la pareja: Una aproximación al
diagnóstico y a los modelos de intervención•, Editorial Paidós, 1995.
18
Corsi, Jorge. Op. Cit.
 V10LENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 43
·----------------
tienen la responsabilidad social y legal de cuidar a los ciuda-
danos, de m.antencr el orden en ~;u mundo, de preservar la
estabilidad y predictibílidad de sus vidas: el Estado, a través
de sus agentes tales como la policía, l~s fuerzas armadas>> 19•
Una definición provisoria de
violencia po.lítico-burocrática
Basándonos en la definíción de violencia política de
Sluzky, intentamos la siguiente: La violencia polúÍco-buro-
crática es una variante de la ~iolcncia polfúca, pc1petrada por
funcionarios polfdcos de Ja Administración PúbiÍca y por
agentes de alto rango (Personal .ferárquico) 2(}, que tienen 1a
responsabilidad social, legal y administraúva de cuid1r a los
trabajadores del Estado y de cumplir y bacer cumpür las nor-
mas administratÍvas v1jgcntes. Es ÍoJ"talccida además por el
apoyo de 110-decisores que convalidan dichas práct1á1.rl- 1•
En cualquiera de sus muchas variantes, la vio/encÍa po!f'-
úco-burocrátÍca tiene un efecto devastador y de largo ·alcan-
ce ,en quienes han sido y son sus víctímas. Este efecto se
deriva de la coe:iistencia~de dos factores, a saber : · «J'e-rotulaci611» ~·orr_e por cu.en ta del v/o!cmo, quien atribuye a
a) Que la violencia política es perpetrada, precisamen-
te, por los funcionarios polítiGos y aún por Personal Jerárqui-
co y administrativos de carrera de alto rango de la Adminis-
tración Pública, quienes tienen la responsabilidad de respe-
tar y hacer respetar las normas administrativás vigentes.
b) Que la transformación del cárácter protector en· ca-·
rácter violento ocurre en un ámbito laboral y en un discurso
'"Sluzky, Carlo~ «Violencia Familiar y Violencia Política. lmplicancias terapéuticas de un
modelo general» en •Nuevos Paradigmas y subjetividad• Paidós. Buenos Aires, 1994.
Nota: La definición de Sluzky no alude a funcionarios de la Adminimación Püblica. ·
w Directores Nacionales o Generales, Directores, Jefes de Departamento u otros con
personal a cargo, · ¿¡Jerta, un llamado a la responsabilidad».
zi La falta de cucstionamientos y el apoyo incondicional proviene de orrus actores sociales
que trabajan en la Administración Püblica Nacional y son beneficiarios directos del siste-
ma vigente, como se expone en el capitulo siguiente.
44 DIANA SoALP1
que destruye o falsea los sígnifíc~~dos y deniega esta Hans--
formación. ·
Según Sluzky, la definición de violencia política que su-
braya la transformación de la fuente de protección en fuente
de terror en un contexto engañoso, lejos de ser especifica de
la violencia política, borra por el contrario, buena parte de la
distinción entre la (macro) violencia política y la (micro) vio-
lencia familiar y permite abarcar un a.mplio espectro de sima··
ciones ..... donde, precísamente, ubicamos las situaciones es-
pecíficas de la Administración Pública Nacional.
.
---~-h- ----~-·--...-----------·--~--~·-
De «protectores» a «violentos»
«La calidad siniestra y el efecto traumático devastador de
la violencia política, institucional y atín familiar son generados
por la transformación del victimario, de protector en vio.lento,
en un c~ntexto que mistifica o deniega las ciaves interpersona··
les mediante las c.uales la ~íctima reconoce o asigna significados
a los co~nport_am1e.ntos v10lentos y reconoce su capacidad de
consentir o d1semtr. Así, la violencia adquiere características
devastadoras cuando el acto ele violencia es «re-rotulado». La
su conducta un significado diferente del que reafrnente tiene.»z2
------------·-·------------
Algunas «re-rotulaciones» típicas en Ja
Administración Pública
Veamos ciertas argumentaciones que un superior suele
esgrimir frente a un agente :
«Estoy trata11do de hacerlo reflexjonar».
«Esto no es una represalia (por su di~cic¡xmci;1) sino w1
22
Sluzky, Cnrlos. Op.Cit.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El efecto es negado: «No debe darle a esto, 1nís rnzsr.x:11--
de h1 que tiene».
denc.i:1
El corolario de valor es redefinido: «Lo bago por su pro-
pio bien».
. Los roles son mistificados: «Lo hago porque fo aprecio» o
« Jb soy muy respewoso de los distintos puntos de visea».
La posición del agente es redirigida : « flc1s tenés caracte-
1fsácas personales que inspiran escas medidus».
En todos estos casos, el «aprendizaje social» le impone al
agente respetar a su superior, lo que conlleva la ideología
(creencia) de que tiene la obligación de complacerlo, subor-
dinándose a todo capricho o impulso del superior. Implícita
e históricamente muchos agentes (la mayoría?) han incorpo-
rado este «deber de complacer» . Esto significa no di se u tir
en situaciones de trabajo y aceptar las re-rotuhzáones
(resignific:iciones) de las conductas que realizan los jefes.
Obviamente, los Asesores de Gabinete y otros actores de
la Administración Pública como los Administradores Guber-
namentales2\ por ejemplo, también resignifican y rerowlan
permanentemente avalan.do muchas veces ia «abierta viola-
ción» de las normas administrativas vigentes que «pasa» por
«práctica normal>) y pretende autolegitimarse en dicha
habítualidad.
Thmo se falsean los significados y se tergiversa el carácter
de las conductas que se califica de «persona equilibrada» o
«persona que sabe adaptarse a las circunstancias» (entendi-
do como elogio) a la persona que no cuestiona las arbitrarie-
dades. La abierta discrepancia con las iniquidades ,y con la
violación de las normas, se atribuye a características perso-
nales conflictivas 21 •
3
2 La categoría de Administradores Gubernamentales se descdbe en el capítulo 2.
24Lo comrario, vale decir in a11sencíu de resistencia, suele adqui1ir características de «Confor-
midad automática». (Este tipo de mecanismo se describe en el capítulo 13).
45 46 ÜIANA SetALPI
'Tanto el sometimiento como el aval a la arbitrariedad,
adquieren diversas modalidades que cobran vida en los dí-
versos ejemplos que aparecen en la Segu.nda Parte del .tex-
to. Las motivaciones, encubiertas, son vanadas. La finalidad
principal es sobrevivir, como sea, en la estructura de la Ad-
ministración Pública que proporciona el sustento.
Según Sluzky este tipo de consideraciones como las que
venimos realizando, se aplican tanto a víctimas de un Estado
como a víctimas de abuso físico y sexual en el seno familiar.
De lo que se trata precisamente es de que nuestras institu-
ciones -sean la familia o el Estado- cumplan un papel pro-
tector. Cuando esto no ocurre, cuando las instituciones que
deben proteger1 causan daño, lo hacen de una manera tal
que, la violencia y el daño quedan mistificados y justifica-
dos, llegando incluso a desfigurar el Estado de Derecho25• ·
. La trampa existencial «doble vínculo» en la
Administración Pública
Veamos cómo funcionan en la prácdca cotidiana, los ele-
mentos dd marco teórico que suscribimos.
•
Si se dan las tres condiciones que det~Haremos a conti-
•
nuación, ello es indicio de que nos encontramos en presen-
cia del conjunto de contingencias e instrucciones de la tram-
pa existencial conocida como «doble vínculo>~. ' ·· ' ,
a) Una experiencia (frecuentemente reiterada) .en la que
dos significados contradictorios ocurren a dos niveles lógi-
cos distintos: uno definido por el efecto del acto -'tal como el
dolor que provoca ·una violencia emocional- y otro por los
participantes :...en-contexto- tal como fa intenci6n benévola
del victimario.
b) Una instrucción a otro nivel lógicp aún, que niega al-
. guno de los niveles previos o la contradicción entre ellos y
23
Esta cuestión se· amplía en el Capítulo 14.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
prohibe el esclarecimiento tal como la amenaza de Íníáule
al agente un sumaúo sí se atreve a denunciar un hecho
viola torio de las normas, de la que el t1gente ha sÍdo testigo.
e) Y todo esto ocurre en un contexto en el que la víctima
no tiene, (o percibe no tener) posibilidad de escapar o de
eludir toda respuesta.
Tal como queda indicado, esta violeneía 110-accidcntal
requiere de un contexto en el cual algunos miembros del
sistema tienen el poder de decidir -poner en acto...:.. qué es
lo que va a ser validado como «real» para todos los miem··
bros del sistema (en nuestro caso, la Administración Públi-
ca). La persona (agente/ empleado) por Jo mismo, es ncg~1-
da o invalidada en tanto «sujeto social» y es tratada como
<<objeto social».
Una consideración adicional. El análisis de Sluzky no
pone mayor énfasis en diferenciar «dominación» (sin vio-
lencia física) de « víolencÍa física» porque entiende que la
dominación, aue sí incluye violencia emocional, suele te-
ner correlatos 'somáticos importantes e inmediatos" de tipo
automático, sistema que genera una «Zona gris» en la que
el cuerpo aparece como territorio del acto violento aún cuan-
do su espacio material no haya sido literalmente invadido.
Los «relatos» y las afirmaciones que en este sentido reali-
zan-los entrevistados, con respecto a sus \nopias reacciones
somáticas como consecuencia de las violencias padecidas,
son bien precisos 26•
'6 No existen «estadísticas vitales de trabajo» de la Administración Pública. En su trabajo
•<Las Condiciones Vitales de Trabajo» (Colección INCASUR. Bs. As. 1987) Alberto
Bialakowsky sugiere medir la Probabilídad de secuelas e incapacidades permanentes. Más
adelante, el capítulo 15, «El Desampnro aprend,ido», da cuenta de algunas secuelas tra'nsito-
cins permanentes_
47
48 DIANA SCIALPI
-·--~··-M---·-----,~~-~--~·-··-.,,.....-·~--~··-~
Víctimas individuales y víctimas colectivas
Por ,ú~timo aclaremos que los actos de violencia político--
b:1rocrat1ca pueden ser ejercidos sobre individuos cuando por
CJemplo un agente es forzado a realizar acciones que des-
aprueb~, o sobre grupos. En este caso el ejemplo podría ser
un c~nJUnto de empleados de planta permanente que es
adscnpto contra su voluntad en una determinada repartición.
Efectos psicológicos de la Violencia poJfrica--burocrática
Algunos escenarios posibles
~os. relatos de nuestros entrevistados describen ideas,
senturnentos y acciones que dan cuenta de !os diversos efec-·
tos psicológicos que padecieron 27.
.Los que si~uen son algunos escenarios teóricos posibles
Y ~1en~n. el ob!e.to de anticipar y ~aracte~izar algunos efectos
ps1c;>log1cos t1p1cos de la v1olenc1a políuco-burocrática 28 •
Estos escenarios varían conforme a dos factores:
a) Con cuánta frecuencia aparece la amena~a.
b) Cuán intensa es esa amenaza y qué cons~cuencias en-
traña para el empleado.
Escenario 1: Disonancia Cognitiva
Discrepancia con lo conocido hasta el momento
OrigcI!: ?rden o instrucción inesperada acompaiíada de ame-
nazas indirectas y leves de consecuencias negativas si el sujeto
no accede.
27
Los ?osibles efectos sobre In salud física se incluyen en e! Capítulo 15 «El Desampnro
aprendido».
'ª Pnra ello hemo.<> adaptado el modelo e!aborndfl por Cm !ns Sli1 7kv
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Ejemplo.· Un superior político llama a un agente (profesional,
mujer) y le dice que no la ve integrada al equipo. La agente no
concurre a los almuerzos «de camaradería» que organiza su jefe
por muchos motivos. El jefe le dice que no es obligación concu-
rrir pero que le gustaría que ella concurriera porque la quiere
ver «integrada». Esta compulsión a la integración «desde Ja in-
teracción persowzf» y no «desde Ja tarea específica» es inapro-
piada e incluye insinuaciones veladas de que, de no hacerlo, se-
guirá careciendo de una buena evaluación de desempefio o de ,
un buen concepto por parte de su superior.
El efecto de estas sirnaciones desestabilizadoras, inquietantes, que
contrastan con la experiencia habitual de vida del sujeto, es de di-
sonancia cognitiva: «¿Qué está pasando aquí?» «Qué raro!» «Esto
es inaceptable!» o, a veces. «Mejor hago lo que me piden».
Escenario 2 : Procesos de ataque o fuga
Origen: Amenazas aisladas e insólitas de mayor intensidad.
lTjemplo: Una resolución con la nómina de los agentes que pa-
san al Fondo de Reconversión (antesala del despido) circula por
«rndiopasillo,, 29 antes de ser dada a conocer oficialmente.
Esta situación provoca un efecto psicofisiológico de alerta,
en la que los agentes asumen una posición defensiva u ofensiva,
anticipando los posibles desenlaces negativos, tomando precau-
ciones, escapando del lugar o preparándose a enfrentar la ame-
naza. Es decir se ponen en acción procesos de acaque o fúga.
29 «Radiopasillo» se denomina al espacio informal donde circulan los chismes, rumores y otros
datos, a faha de información oficial precisa. La ausencia de información oficial clara, propicia
el rnmor.
49 50 ÜIANA SCIALPI
La construcción de sentido
Todos los seres humanos necesitamos «dar cuenta de no-
sotros mismos». Para eso necesitamos también continuidad
en tiempo y espacio, necesitamos dotar de causalidad a los
acontecimientos, retener el orden y organizar relatos con sen-
tido. Cuando sufrimos una situación de extrema violencia,
podemos perder nuestra capacidad de construir la historia.
En esa instancia, se da todo un enfrentamiento entre nues-
tra necesida'Ci de asegurar sentido y nuestra propia incapac;i-
dad para «organizar de manera razonable una experiencia ex-·
trema de violencia».
Debe agregarse que existe una consecuencia desafortu-
nada en este esfuerzo de generar sentido y es que se favore-
ce en la víctima una historia, un relato de los sucesos violen-
tos que contiene el supuesto de que ella (la víctima) podrl1
haber hecho algo para prevenir la violencia. Por Jo tanto Ja
víctima se culpabiliza en péirte por Jos actos que Ja
dammJicarod°. Sólo así puede construir una historia en la
que tiene algún control sobre los hechos. Al precio de
asumirse culpable de su propio infortuniolllA su .vez, este
y
proceso se ve favorecido reforzado cuando. el v~ctimario
organiza su discurso culpando a la víctima por su violencia,
inculcándole miedo y vergüenza. («Pregúntese porqué le pasa
'esto» o «No te conviene hablar de esto con nadie»)..
Esta interminable película interna de la víctima, que
vuelve a ver una y otra vez, convierte muchas situaciones
aisladas en hechos reiterados para la víctima. Entonces, lo
que en su origen fue un acontecimiento aislado, se torna
repetitivo.
Jo Ver el relato de Lina en el capítulo 14.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
----··---··- . ----
Escenario 3: Ensefianza-Aprendízaje
Origen: Experiencias repetitivas de coerción que tienen lugar
en un contexto de bajo nivel de amenaza o daño.
Ejemplo: La prohibición de escuchar música, de col?currir ves-
tido de determinada manera u otra indicación coercitiva similar.
Escenario 4: Lavado de cerebro
Origen: Amenazas o coerciones más intensas y persistentes de
los sistemas rígidos y punitivos como la Administración Públi-
ca. El bombardeo constante de instrucciones amenazantes afecta
lo que la gente piensa y percibe. Negar o distorsionar el mensa-
je recibido es preferible al riesgo asociado y a sus consecuencias
rnoralcs y comportamentales.
Ejemplo: Toda la «población» de agentes tiene el hábito-de que-
jarse del maltrato y simultáneamente de «negar» lo que está
ocurriendo o transformar las situaciones violentas cotidianas en
un componente normal del vivir. («Así es nuestra vida!» ) Esta
categoría describe en forma pura, el efecto de lavado de cere-
bro. La «distorsión cognitiv~» es un rasgo presente en toda vio-
lencia reiterada, independiente de su intensidad. ·'
Este efecto psicológico se conoce también como «refhrma
de pcnsamienco», porque los valores de los opresores son incor-
porados progresivamente de manera no crítica por las víctimas.
Los puntos dé vista alternativos y las evidencias contrarias a esos
valores son negados o descartados y todo pensamiento crítico es
autoccnsurado. (Ver recuadro «Conformidad automática» de
Erich Fromm en el Capítulo 13) Imperceptiblemente, los indi-·
viduos, continúan viviendo sus vidas fuera del ámbito laboral,
con nuevas restricciones conceptuales y perceptuales, sin con-
siderar alternativas.
51
52 DIANA SC!ALPI
-------------·
Otra aiternativa psicológica
A los efectos psicológicos que acabamos de presentar en
términos de escenarios teóricos debemos agregar otra deri-
vación psicológica posible, que no depende de la combina-
ción de «frecuencia/intensidad» que asumía la amenaza, en
cada escenario. Esta alternativa se conoce como «identífíca-
ción de la víctima con el agresor».
En el contexto de la Administración Pública que estarnos
analizando podríamos hablar de la identificadón del perso-
nal con el funcionario-jefe violento.
Un ejemplo extremo de este tipo de situación es el prcscn·
tado en el film «Portero de Noche» donde un ex-torturador
nazi se reencuentra -muchos años después de finalizada .la
guerra- con una sobreviviente que fue su protegida y aman-
te en el campo de concentración. El reencuentro moviliza a
ambos a tal punto que ella abandona a su esposo, un céle-
bre músico, y se fuga, encerrándose liternlrnente (en el
departamento de su ex-torturador) para revivir aquel si-
niestro romance.
Sin llegar a estos extremos, en la Admif,listración Pública
solemos asistir a un variado número de situaciones de iden-
tificación con el agresor.
Algunos agentes pasan a ser «pr~vil~giados» del líder po-
lítico de turno, en virtud de la mentada identificación que ad~
quiere formas diferentes. En tal caso el agente tdentificado
con su superior su.ele ocupar el rol de «colaborador incondicio-
nal», «informante», «amante», «Capataz informal», etc. a cam ..
bio de detenninadas ventajas para su propia supervivencia.
---------·--------~------- --~--·- ............. -~~--- ---"-~---~-- -~--
El «Síndrome de Estocolrno»
«El estudio en detalle del singular proceso de ideotifícaci(í¡¡
de las víctimas con sus agresores, (fata de 1973, a partir de una
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
---·~-~---·-·--·---·-------------------
situación en la que un banco de Estocolmo fue asaltado. Los
asaltantes, rodeados por la policía, capturaron a un grupo de
rehenes para utilizarlos para negociar sus términos de rendí- ·
ción. Esta negociación duró seis días, durante los cuales se es-
tableció un vínculo intenso de alianza entre víctimas y captores
caracterizado por la idealización y justificación de los captores
por parte de las víctimas, que persistió mucho después de su
liberación.
Ha:>ta tal punto que , tiempo después, una de las rehenes
terminó casándose con uno de los asaltantes. Este proceso ,co-
nocido desde entonces como «Síndrome de Estocolmo», en la
actualidad es favorecido en situaciones similares para aumentar
las probabilidades de supervivencia de los rehenes».
Carlos Siuzky ~Violencia Familiar y Violencia Política»
----------------·- · - - - - - -
Una perspectiva jurídica
Hemos establecido que dedicaremos este capítuio -como
indicamos en el subtítulo-a describir los marcos teóricos que
nos acompañan. En este punto vamos a referirnos al·esque-
ma teórico de Reisman, construido desde la perspectiva del
derecho, a partir de un trabajo de investigación, apoyado
por la Yale Law School, cuyo propósito fue estudiar las ca-
racterísticas del soborno corno «patología de las decisiones».
Reisman sostiene que «en todos los sistemas sociales, la~
prohibiciones varían de acuerdo con la presión con que se
exigen, la probabilidad de que sean sancionadas y la severi-
dad de la vigilancia ejercida.» Y aclara que, «todos esos fac-
tores pueden ser influidos por la Ídenddad y la ubicaci6n
social del violador de una prohibición específica». Asistimos
cotidianamente a numerosos casos de violaciones a la ley
perpetradas por notorios miembros de la comunidad artísti-
ca o por altos funcionarios políticos, o simplemente por gen-
te de mucho, dinero, que ejemplifican en la Argentina ac-
tual, esta afirmación académica.
53 .54 DIANA SCIALPI
«La mayoría de la gente aprende a temprana edad que
hay pecadillos que pueden quedar impunes» -continúa
Reisman y- «en cualquier proceso social, existe un sÍstema
mítico que expresa claramente todas las reglas y prohibi-
ciones (las acciones «buenas» y «malas» expresadas sin to-
nos ni matices) y un códÍgo práctico que dice a los «opera-
dores» cuándo, cómo y por quién pueden hacerse ciertas
cosas «malas» 31 •
Utilicemos esta perspectiva metodológica para analizar un
elemento o factor de la organización laboral en 1a Adminis-
tración Pública Nacional. Por ejemplo, el cumplimiento del
horario por parte de los agentes del sector público.
La falta de ocupación efectiva y el abundante tiempo ocio-
so disponible, conduce necesariamente al ablande del siste-
ma mítico (el horado esta9Jecido). Así algunos agentes - se-
gún su identidady ubicación socia/32 logran «hacerse escu-
char» y hacen convenios individuales o «arreglos de pala-
bra» con sus jefes de turno, para blanquear su horario real, es
decir el que efectivamente cumplen. Otros, en cambio (¿la
mayoría tal vez?) con menos ,posibilidades de diálogo y de
negociación, tienen, o buscan tener, otras ocupaciones para
incrementar sus magros salarios en vista def.a~undante tiem-
po disponible por la falta de ocupación efectiva33 • Estas otras
ocupaciones son realizadas desde los mismos organismos
,públicos utilizando infraestructura, útiles y servicios del. Es-
31
W. Michael Reisman •¿Remedios Contra la Corrupción? (Cohecho, Cruzadas y Re-
formas», FCE.México, 1979. El sistema mítico no expresa valores caducos, sino más
bien afirma valores que continúan siendo importames social y personalmente. No obs-
tante, gran parte de esa ley formal, que los miembros de la comunidad continúan viendo
como ley y que no están dispuestos a descartar, no sólo no será puesta en vigor cfieaz-
mcncc, sino que su violación será aceptada como el modo en quc:se hacen las cosas.
n Estos dos factores identificados por Rcisman, incluyen cipo de profesión o función
del agcme, categoría que ocupa en el escalafón, salario efcccinunence percibido, capi-
tal culrural y capital social (relaciones) que posee y un sinnúmero de condicionaures
que influyen en el dccisor.
,JJ El sobrccmpleo 1:11 el seccor ptíblico es una de las formas particulares de subcmplco,
que se traduce en falca de ocupación efectiva.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACl<)N PÚBLICA
tado para fines personales o por medio de la «estrategia de
salir y entrar». Esta consiste en abandonar el lugar ele trabajo
a lo largo de tá jornada de 7 u 8 horas en períodos sucesivos y
entrecortados. Los agentes salen a realizar diligencias y aten-
der otras tareas, amparados por sus compañeros.
El hábito de «quioskear» (vender ropa, cosméticos y todo
tipo de artículos) es otra manera de «matar dos pájaros de un
tiro»: incrementar los magros ingresos y ocupar el amplio
tiempo disponible dentro de la franja horaria de oficina.
El código práctico funciona para todos solidariamente y
los jefes hacen la «vista gorda» porque «están en otra cosa» 34 •
Este ejemplo de:l horario resulta casi ingenuo a la vista de
la fizka de ocupacic5n efectiva tan conocida por todos.
La infrautilización de capacidades individuales es violen-
cia causante de estrés35• Bajo estas circunstancias, la repro-
bación del incumplimiento del horario contiene una gran
dosis de hipocresía, más aún si por añadidura la comparamos
con las faltas y extravíos de la Administración que revisare-
mos en los capítulos siguientes.
Como señala Reisman, es obvio que la generalización de
las desviaciones de los funcionarios resulta desconcertante
sobre todo cuando se descubre que el establecimiento, fi-
nanciamiento y operación de los procesos de aplicación de la
ley sólo se lleva a cabo esporádicamente, en el mejor de los
casos. Y cabe señalar que el hecho de que se aplique discre-
cionalidad y no la ley formal, no significa necesariamente
que un código operacional (las reglas de juego que juegan
los funcionarios políticos) esté indicando que desde ahora
ya son legítimos. · completos. Yo me he valido de los datos disponibles lo mejor
Pór último, un importante instrumento ele análisis pro-
porcionado por el marco teórico de Reisman es el, que recibe
· .H No corresponde im:h.1ír en este ejemplo relativo al horario, a los denominados •ftoquis» ,
vale decir a las personas que figuran como agentes de la Administración Pública Nacional
y cobran diversos salarios sin concurrir a trabajar.
·15 F.sta cuestión se ve en lo~ capírnlos ll y 15.
55
56 DIANA SCIALPI
la denominaci<'Jn de «jurisprudencia confidencial>). El con.-
cepto alude a otro tipo de «enmascaramientos1» que dcb~ .
mos tener en cuenta a la hora de analizar burocracias ad
mm1strnt1vas.
La jurisprudencia confidencial
«La institución de la jurisprudencia confidencial --fami ..
liar para los abogados internacionales- (consiste en) una teoría
y práctica confidencia) o secreta del derecho, conocí da por unos
pocos abogados clave que algunas veces realizan funciones jm'Í-·
dicas de acuérdo con ella. La jurisprudencia confidencial no se
expresa nunca abiertamente. Los abog<idos con altos puestos
en el gobierno y los profesionales prívados que pueden aconse-
jar a ia élite tendrán acceso a acuerdos sec1eto5 que citos ínter
pretan; alegatos y arbitrajes, emitidos :dgunas veces por jueces
de tribunales públicos que actúan en su c:cipacidad privada, st'-
rán suprimidos por acuerdo de las partes; las opiniones e:mii:i-
das por las empresas se conservarán con carácter confidenc:aJ, y
vastas cantidades de material juddico en el sector piíblico scrfo
clasificadas. Nada de esta jurisprudencia confidencial será ex-
presada por los mismos profesionales en la jmisprudencia pú-
blica o sea la jurisprudeocia presentada al .público y estudiada
asiduamente por los estudiantes.
El estudio del tratamiento legal del soborno es, en gran par..
te, un estudio de !a jurisprudencia confidencial, la jurispruden·
cia en las sombras.
Esto ha hecho necesario mirar en forma diferente el mate ..
rial fácilmente disponible y, a menudo, trabajar con datos in ..
que he podido, pero esta obra no es tanto un estudio empírico
corno un intento de encontrar el sentido y las razones para un
registro público en claroscuro.,,
De: «Objetivos, Problemas y Métodos» Prólogo al Estudio del Soborno
W. Michael Reisman·11'
3
~ Reisman, W. Michacl. op cit. pág. 3 l.
 ViOLHKIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57
Una nueva dimensión
La. pe~spectiva «Condici~nes y 1\1 e dio An~biente, de Tr~­
baJO» mcorporada en el Convemo Colectivo de frabaJo
El punto de vista denominado « Condídones y Medio Am-
biente de Th1bajo»( CyMAT), cuyo origen se remonta a una
Conferencia Internacional del Trabajo de 1974, propicia otra
manera de entender las relaciones laborales 37 •
De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), la concepción Condiciones y Medio Ambiente de Tra-
bajo parte de ciertos principios: El primero de ellos es que las
condiciones y med10 ambiente de trabajo forman un todo. Así,
en efecto, son percibidas por el trabajador, quien asume en sí
la «carga» de los agentes de riesgo clásicos -la higiene y la
seguridad-y de otros agentes de riesgo menos tenidos en cuen-
ta · el exceso en la jornada de trabajo, el reposo insuficiente, y
un contenido de trabajo desvalorizante de las propias capaci-
dades, ere. Si bien en mayor o menor medida cada unD de
estos factores es medible independiememente, la sumatoria
de ellos se ejerce sobre el trabajador. El segundo elemento
conceptual está referido justamente a que los distinros facto-
res pueden ser interactuantes. No tener en cuenta esro, confi-
gura no sólo errores de diagnóstico, sino la imposibilidad de
corregir situaciones de riesgo. El «efecto global» es el produ-
cido por el conjunto de los factores intervinientes. El mismo
puede superar la simple suma de los elementos.
Pero aún las CyMA'T' se asocian con la situacíón jurídica
práctica del trabajador y esto mantiene relación a su vez ~0~1
el régimen político vigente. La OIT plantea como reqms~­
tos básicos en este sentido, las existencia de libertad sindi-
cal y un sistema que tutele el cumplimiento de las leyes la-
.!/ Rt;d1íguc:z , Carlos A. «Salud y Trabajo. La Situación de lus Trabajadores en la
Argcmína" Centro Ediwr de Am.;rica Larina/ On~ Buenos Aires, 1990.
58 ÜIANA SCIALPI
borales (inspección de trabajo). Es obvio que difícilmente
pueda haber libertad sindical si no hay democracia 38 •
Este marco teórico dio origen a la creación del Programa
Internacional para el Mejoramiento de las Condiciones y
Medio Ambiente de 11-abajo (PIACT) de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
«La mejora de las condiciones y medio ambiente de tra-
bajo concierne al hombre en su integridad, es decir que no
se trata solamente de evitar el accidente de trabajo, sino de
considerar la unidad biológica, psíquica y social que confi-
gura cada hombre y de tener en cuema sus sentimientos y
aspiraciones».
La República Argentina aprobó la Resolución sobre el
mejorarniemo de las condiciones y medio ambieme de tra-
bajo, junto a los demás países concurrentes a la conferencia
Internacional del Trabajo de 1985.
En virtud de ello, con esta perspectiva se realizaron en
nuestro país, una seríe de quince Seminarios Nacionales
Tripartitos sobre las condiciones de trabajo en las distin-
tas ramas de actividad, orgapizados por la Dirección Na-
cional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, del Minis_te:
rio de Trabajo. Hacemos la salvedad de que no se realtzo
ningún Seminario Nacional 'T'ripartito correspondiente al
sector público 39•
3
~
En el marco de esa libertad sindical debe entenderse la Convocatoria a un Plebisci-
to Nacional de rcebaw al Primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Ad-
ministración Pública Nacional, realizada por ATE, Asociación de Trabajadores del
Esrado. Ello en virmd de que este primer convenio colectivo, fue aprobado y firmado
solamente por la Unión Personal Civil de la Nación, L'PCN, en representación de los
trabajadores de la Administración Pública, en diciembre de 1998.( Dec~~to 66/99 -
Boletín Oficial del 26/2/99).
""Rodríguez, Carlos A. •Salud y Trabajo. La Situación de Jos Trabajadores en la ArgentÍ·
na» Cenero Ediwr de América Lacina/ OIT, Buenos Aires, 1990. Esra valiosa obra contie-
ne los informes por sector de actividad, que dan cuenca de escas experiencias. Fueron
analizados quince sectores. No se incluyó el Sector Público. (Ver Noca de pié de Página
Número 7, en la Prescmación.)
 VtOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PLIBLICA
En el último año de gestión de gobierno iniciado en 1989,
las CYMAT aparecen incorporadas en el Primer Conveni9
Colectivo de Trabajo General para la Administración Públi-
ca, celebrado en diciembre de 1998 y homologado en febre-
ro de 1999 40•
Resulta imprescindible transcribir Jos términos del Pri-·
rner Convenio Colectivo para la Administración Públ.ica,
referidos a las Condiciones de Trabajo y Medio Ambiente,
porque, huelga decirlo, todas las situaciones y modalidades
de violencia político-burocrática que se presentarán a lo lar-
go de este trabajo, padecidas por los agentes del sector pú-
blico, violan abiertamente los siguientes postulados de las
CyMAT:
Convenio Colectivo de Trabajo General para
Administración Pública Nacional
Vigencia 1-1 -99 al 31-12-2000
TITlJLO VIII: CONDTCIONES Y MEDIO AMBIEN11:<:
DE TRABAJO
Artículo 104 - A los efectos de la aplicación de las normas sobre
condiciones de trabajo y medio ambiente, reguladas en las le-
yes 19.587 y 24.557 y sus decretos reglamentarios, se considera-
rán:
a) CONDICIONES DE TRABAJO: las características del tra-
bajo que puedan tener una influencia significativa en la genera-
ción de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador.
Quedan específicamente incluidos en este concepto:
1) Las condiciones generales y especiales de los :ocales, instala-
ciones, equipos, productos y demás útiles existentes en el lugar
de trabajo, y bajo las cuales se realiza la ejecución de las tareas.
.., Boletín Oficial 26-2-99: Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administra-
ción Pública Nacional. (Decreto 66/99) Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo,
CYMAT.Título VII1.
59 60 DIANA SCIALPI
2) La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos
presentes en el ambiente de trabajo y sus correspondientes in·
tensidades, concentraciones o niveles de rnescrv:ia.
3) Los procedimientos para la utilización de Jos agentes citados
en el punto 2) que influyan en la generación de los riesgos.
4) Todas aquellas otras características del trabajo, incluidas las
relativas a los aspectos organizativos funcionales de los organis-
mos y entidades en general, los métodos, sistemas o procedi-
mientos empleados en la ejecución de las tareas, y los aspectos
ergonómicos, que influyan en la existencia y/o magnítud de los
riesgos a que esté expuesto el tra bajador'11 •
b) MEDIO AMBIENTE OE TRABAJO
Se entiende específicamente incluido en este concepto:
l) Los lugares, locales o sitios, cerrados o 8l aire libre, donde
las personas vinculadas por una rela~:ión de empleo público
desarrollen las funciones propias de los organismos a los que
pertenecen.
2) Las circunstancias de orden sociocultmal y de infraestructura
física que en forma inmediata rodean la relación hombre-trabajo
condicionando la calidad de vida de los agentes y sus familias.
a. Prevención: consiste en el conjllnto de actividades o medidas
previstas o adoptadas en toda·S las fases de la actividad de los
organismos y entidades de la Administración Pública Nacional
comprendidos en este convenio, con el fin (te evitar o disminuir
los riesgos derivados del trabajo.
Artículo 105
a. Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen
como Planta Permanente.
b. Exámenes médicos anuales, los que deberán contemplar las
características especiales de cada actividad.
c. Comunicación escrita al trabajador de los resultados de los
análisis y exámenes.
d. Confección de una estadística anual sobre los accidentes y en-
fermedades profesionales, la que deberá ser comunicada a la au-
toridad administrativa del trabajo y a la representación sindical.
11 Estas caracterísdClls escán en juego en todos los casos presentados.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PLJBLICA 61
·----··--·-··----· 62 ÜIANA SCIAL.Pf

e. Presencia de un servicio médico en el lugar de trabajo; cuan-

do d míniCHJ de rn!lx¡jadures no justificara un servicio perrna· ' 7. Rc.ievar información relativa a la aplicación de los programa]
..
nente, se procederá a la contratación de un presrndor externo de mejoramiento establecidos en virtud de los contratos cele-
que garantice la atención de urgencias. brados con las Administradoras de Riesgos de Trabajo.
f Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales
ante la autoridad administrativa y a la representación sindical.
g. Toda conducta establecida en las leyes 19.587 de Higiene y Para los países en desarrollo como la Argentina, la Organi-
Seguridad y 24.557 de Riesgo del Trabajo, normas reglamenta- zación Internacional del Trabajo, añade específicamente la
rias y/o complementarias y/o modificatorias y aquellas específi-
siguiente indicación:
camente adoptadas por la CyMKf.
«El mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente
Ardculo 10ú- Créase la Comisión de Condiciones y Medio Am- de Trabajo, CyMAT, debe ser considerado en el contexto
biente de 'Ilabajo del Sector Público (CyMAT) integrada por 3 más amplio del desarrollo social y económico en general, más
representantes citulares y 3 suplentes por parte del Estado bien que en el contexto estrecho del Jugar de trabajo única-
Empleauor y por 3 representantes titulares y 3 suplentes por la mente» 42.
parte gremial a la que deberá agrtgarse una comisión técnica
asesora perrnanente integrada como mínimo por un médico es-
pecialista en medicina laboral, un especialista en higiene y se-
Para pensar la Administración Pública
guridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos
de ~EabaJO, pudiéndose convocar otros especialistas cuando la L.os diferentes marcos teóricos presentados en este capítu-
situación lo requiera. Las representaciones del Estado lo constituyeron nuestras «brújulas»: nos guiaron a través del
Empleadur y Gremial se integrarán de conformidad cor:i, lo dis- campo de investigación elegido, nos permitieron adquirir ins-
puesto en las Resoluciones del MTSS 70/98 y 42/98, respecti- trumentos metodológicos de 9istintas disciplinas para mirar
vamente. Contará asimismo con una delegación en cada orga- críticamente la Administración Pública y S14;gírieron explica-
nismo o ente descentralizado. ciones posibles.
Artículo 107- La Comisión de CyMAT tendrá las siguientes Por su parte, los casos que presentamos a continuación y
funciones: que fueron elegidos para integrar la muestra intencional, no
,agotan todas las posibilidades reales de violencia político bu-
L Fiscalizar, a través de las delegaciones, el cumplimiento de rocrática.
las leyes 24.57'7 y 19.587. Todo parece indicar, entonces, que las condiciones de tra··
2. Asistir y coordinar la acción de las delegaciones. bajo en la Administración Pública requieren un estudio ex-
3. Proponer norqias de seguridad dirigida a evitar accidentes.
haustivo a partir del:
4. Formular recoincndm.:iones para mejorar ia aplioación de la
1. Monitoreo reflexivo de las propias experiencias.
normativa referida.
S. Proponer y diseñar sisternas de señalización e instructivos para 2. Observación y estudio profundo de situaciones y casos.
uso de elementos de protección personal o general.
6. Analizar y evaluar las sugerencias y denuncias hechas ante la
Comisión sobre higiene y.seguridad en el trabajo.
" J.M. Clerc. «Introducción a las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo»
Organización Internacional del rfrabajo, O.I.T. Ginebra, 1987. oáz:óna 255.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 63
--~-·--------------·-·--~---·------~-~-----............,-- 64 ÜIANA SCIALPI

~· I~vest,ig~ciones c.iemíficas multidiscip1inarias para pro-

ductr diagnost1cos prec1sos: estudios estadísticos, medición de
impacto de factores diversos, encuestas sistemáticas, otros 43.
4. Reflexión consciente de todos los protagonistas.
Anexo al Capítulo 1

Material utilizado en la entrevista

La entrevista constó de dos momentos:

a) Lectura conjunta de las tres definiciones de violencia
y aclaración de conceptos.
b) Formu1ación de ocho preguntas.

Se transcriben textualmente las definiciones y las preguntas.

Definición general de violcHcia

En sus múltiples manifestaciones, la violencía siempre c5

una forma de ejercicio del poder mediante el ".':mpleo de b fuer-
za (ya sea física, psicológica, económica, política ... ) e implica la
existencia de un «arriba» y un «abajo», reales o simbólicos, que
adoptan habitualmente la forma de roles comp)ementarios: pa-
dre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno, patrón-empleado, jo-
ven-viejo44.
El empleo de la fuerza se constituye asf en un método posible
para resolver conflictos como un intento de doblegar !a voluntad
del otro, de anulado precisamente en su calidad de «otro». La vio-
lencia implica una búsqueda de eliminar los obstáculos (las norma-
tivas) que se oponen al propio ejercicio del poder, mediante el con··
trol de la relación obtenido a través del uso de la fuerza ( abuso de
poder)45 •

4
' Entre los factores mediblcs, consignamos: !) Condiciones de vida 2) Características
del ~mplco 3) Tiempo de tra?aio 4) Sistemas de remuneración 5) Organizaci6n del trabajo
6) bnfcrmcdadcs del uaba¡o 7) Formación e Información recibidas en el trabajo 8)
·•~Comí, Jorge. Introducción en •Violencia masculina en la parcj<1: 1; na aproximación al
l'crrepci6n riel uahajo por lo~ trabajadores 9) Participación.
díagnóstic() y a los modelos de incervcnción~, Editorial Paidós, l 99S.
 VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÜN PÚBLICA 65 66 DIANA SCIALPI

Definición de Violencia política Las respuestas a estas cinco primeras preguntas aparecen
en Jo_s relatos de la Segunda Parte del trabajo.
Por violencia política, entendemos aquella violencia «per-
petrada por quienes tienen la responsabilidad social y legal de
cuidar a los ciudadanos, de mantener el orden en su mundo, de
preservar la estabilidad y predictibilídad de .st:s vida~: el Esta-
6) ¿Cuál es a su criterio, la o las causas de esta violencia en la
Administración Pública?
do, a través de sus agentes tales como la pohcia, las fuerzas ar-
7) ¿Cuáles son a su criterio, los efectos o consecuencias de esta
madas,, 46•
violencia en la Administración Pública?
8) ¿Qué sugeriría Ud. como propuesta de solución?
Definición de Violencia político-burocrática

Definimos la violencia político-burocrática como una variante

Las respuestas a la pregunta 6 aparecen en el capítulo
de la violencía política, perperrnda por funcionarios políticos de
la Administración Pública y por agentes de alto rango (Personal
14. Las respuestas a la pregunta 7 se incluyen en el capítu-
Jerárquico) 47 , que tienen la responsabilidad social, legal y ad1:ni- lo 15. Las respuestas a la pregunta 8 están contenidas en el
nistrativa de cuidar a los trabajadores del Estado y de cumplir y capítulo 16.
hacer cumplir las normas administrativas vigentes. Es fortaleci-
da además, por el apoyo de no-decisores que convalidan dichas
prácdcas.

Las ocho preguntas que formulamos

1) En su ámbito de trabajo, ¿ha sido Ud. víctima de violencia,

entendida en los términos de la definición que acabamos de
compartir? Si la respuesta es afirmativa pasar a la pregunta nú-
mero 2.
2) ¿Cuántas veces sufrió violencia entre 1989 y 1998? Describa
um1 experiencia. . .
3) ¿Qué pensó al respecto de esa expenencia?
4) ¿Qué sintió al respecto?
5) ¿Qué hizo al respecto?

'"Sluzky, Callos «Violencia Familiaí y Violencia P_ulídca. lmplic:a1~cías terapéuticas de un

modelo general" en •Nuevos Paradigmas y S1~b.1cn:·1dad• Pa1du~. ~ucn~~ A~r.es,_ 1994.
Nota : La definición de Sluzky no alude a func1onanos de la Adm111mrac1on I ubhca.
u n:-~~"""" r-1~,.;,_,..~1, .• "r;,.,wrnlcs. Directores. Jefes dc Dcparrnmcnco u otros con pcr·