UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN

Facultad de Ciencias Sociales

Departamento Trabajo Social
RESUMEN

POLÍTICAS SOCIALES Y DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA DE CHILE

(Autor: Dagmar Raczynski)

II. ALGUNOS INDICADORES ECONOMICO Y SOCIALES

a) MAGNITUD, TENDENCIA Y CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA.

En Chile, y América Latina, la pobreza se ha asociado y medido por indicadores que

reflejan una situación de carencias en una o varias necesidades identificadas como
básicas. La medición más frecuente de pobreza es la de la línea de pobreza que lleva a
la distinción entre 3 categorías de hogares:

• POBRES INDIGENTES: hogares cuyo ingreso autónomo per capita por persona no
supera el costo de una canasta básica de alimentos.
• POBRES NO INDIGENTES: hogares cuyo ingreso fluctúa entre 1 y 2 canastas básicas
de alimentos.
• NO POBRES: Cuyo ingresos superan el costo de 2 canastas básicas de alimentos.

Estas mediciones de pobreza permiten comparar y establecer tendencias en el tiempo

respecto de la evolución de la magnitud así como describir su ubicación geográfica y
algunas de sus características materiales, de inserción en el trabajo, composición
familiar y acceso a servicios de distinto tipo. Estas mediciones dicen poco acerca de los
procesos que viven las familias, como ellas perciben y enfrentan su situación.

Los estudios y análisis existentes sobre pobreza en el país permiten concluir lo

siguiente:

• La pobreza medida por el método de línea de ingreso, se ha reducido significativamente

desde 1987 al presente, después de experimentar un aumento en los años 70 y 80.
• Hacia 2000 las cifras de pobreza son similares a las que el país registraba 20 años
antes. La reducción de la pobreza es fuerte y acelerada entre 1987 y 1996 y se
desacelera y estanca en los años siguientes.
• Reducción en la pobreza tiene relación directa con el crecimiento de la economía,
la creación de puestos de trabajo y elevación en los salarios reales. Cuando la actividad
económica disminuye, la pobreza aumenta.
• La mayoría de los pobres (81%) son urbanos, la incidencia de la pobreza es más fuerte
en áreas rurales.
28% Población Rural
Califican de pobre
21% Población Urbana
• Las regiones con mayor incidencia de pobreza son las de la: Araucanía, Coquimbo y
Bio Bio (en particular la provincia de Arauco)
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• Pobreza en ingresa se asocia, pero no coincide con carencias en satisfacción de
necesidades básicas (vivienda, educación). La pobreza en el país se manifiesta de
forma diversa.
• La situación de ingreso de los hogares depende centralmente de la inserción laboral
de sus integrantes. El 80% de los ingresos del hogar proviene del trabajo, tanto en
hogares pobres como no pobres. Contar con un empleo estable y remunerado es
elemento clave que define si una persona se encuentra o no en situación de pobreza.
• La pobreza en ingreso no está asociada con una inserción laboral específica, sino que
cruza distintas actividades económicas y variados puestos de trabajo.
• Incorporación de la mujer al mercado de trabajo es menos frecuente en los hogares
pobres que en los de mejor posición. En hogares pobres hay una proporción más alta
de jóvenes que no estudia ni trabajan.
• Hogares pobres en promedio tiene más integrantes que los hogares NO pobres.
• Pobreza prevaleciente en los años 90 tiene características distintas que la que imperaba
20 años antes. Diferencias más notorias son las siguientes:
✓ Pobreza es más urbana, se concentra en las grandes ciudades del país, donde
residen en lugares cada vez más alejados del centro de la ciudad y de los espacios
de trabajos.
✓ Las expectativas demográficas de vida de toda la población y de la población pobre
se han elevado significativamente.
✓ Los sectores pobres se han integrado, efectiva o simbólicamente, a las pautas de
consumo moderno y algunos de los valores asociados a ellas.
✓ Número de hijos por mujer ha disminuido. Grupo de edad más visible en áreas de
pobreza, son los adolescentes y jóvenes, producto del envejecimiento de la
población, la pobreza afecta a la población de a tercera edad.
✓ Manifestaciones de pobreza, que en el pasado se asociaban a: carencias básicas
de alimentación, techo y abrigo, hoy se expresan en: calidad deficiente de los
servicios de educación y salud a que acceden, viviendas pequeñas y de deterioro
rápido, ausencia de equipamiento comunitario, de áreas verdes, de instancias de
recreación.
✓ Pobreza se entremezcla con nuevos problemas que enfrentan la sociedad. Aquellos
nuevos problemas afectan a pobres y no tan pobres, pero los primeros tienen
menos posibilidades de enfrentarlos.
✓ Pobreza es más heterogénea que en el pasado en cuanto a la inserción laboral de
los integrantes adultos en el hogar.
✓ Coexistencia de la pobreza estructural y crónica con la pobreza moderna asociada a
las nuevas vulnerabilidades.
✓ Umbral de escolaridad que define diferencias en ingreso es significativamente más
alto.
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b) INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO

Nos referimos a los indicadores tradicionales de cobertura de servicios sociales y

resultados en cuanto a:

• Alfabetismo y escolaridad
• Mortalidad infantil y niñez
• Expectativas de vida al nacer
• Acceso a agua
• Electricidad
• Alcantarillado, etc.

c) ANTECEDENTES SOBRE LA DESIGUALDAD SOCIAL

Forma más común de medir la desigualdad social es en base con información sobre la
distribución del ingreso familiar. Destacan los siguientes hechos en Chile.

• Chile es una de las economías con mayor desigualdad en el mundo.

• La concentración y desigualdad en la distribución del ingreso en Chile ha sido
históricamente alta. Sin embargo, muestra fluctuaciones que se asocian a ciclos políticos
y cambios de orientación o énfasis en la estrategia económica y social aplicada.
• Los altos niveles de desigualdad son explicados por el comportamiento de la parte
superior el quintil, más concretamente el decil más alto de la distribución del ingreso.

Inicio de los 90 la cobertura de la educación básica o primaria era casi completa. En los
años 80 y 90 hubo una expansión fuerte de la educación media y post secundaria que
sigue en curso. Entre 1987 y 1995, el porcentaje de jóvenes que completa la educación
secundaria creció de 40 a 61%. ¿Se ha logrado acercarse las oportunidades de
educación de los jóvenes que provienen de niveles más bajos de la estructura
social con la de aquellos de niveles más altos?, el porcentaje de jóvenes del 20%
más pobre de los hogares que completa el ciclo secundario se elevó de 23% en 1987 a
38% en 1997.

Los antecedentes actuales disponibles también muestran que la educación de los

padres es más determinante en el nivel de educación que alcanzan los hijos que el
ingreso del hogar. La probabilidad de completar la educación secundaria y proseguir los
estudios más allá de este nivel, depende del nivel de ingreso, pero en mayor medida del
lima educacional que existe en la familia de origen (Raczynsky y otros, 1997; León y
Martínez 1998). La posición más desvantajosa corresponde a los hogares con bajo
clima educacional (padres con baja escolaridad)
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II. PANORAMA DE LAS POLÍTICAS SOCIALES Y DE POBREZA EN CHILE

El esquema 1 da cuenta de 3 grandes períodos en la política social del país, que

coinciden con 3 fases socio-políticas:

- Industrialización sustitutiva de importaciones

- Gobierno militar dominado por una orientación neoliberal en lo económico-social y
autoritaria en lo político.
- Período democrático.

(agregar tabla)

a) CONSOLIDACIÓN DE UN SISTEMA ESTATAL DE POLÍTICAS SOCIALES

Desde comienzos de siglo hasta 1973 se consolidó un sistema estatal de servicios

sociales altamente fragmentado y estratificado, pero de amplia cobertura en el contexto
latinoamericano. El Estado, congruente con la valoración y las funciones que durante la
Industrialización Sustitutiva de Importaciones se esperaba de él, asumió un papel
creciente en el financiamiento, la gestión y la producción directa de los servicios
sociales. El enfoque sostenía que políticas generales iban a beneficiar también a los
sectores más postergados y que la equidad se aseguraba con programas
estandarizados y homogéneos, definidos y ejecutados directamente por el Estado y con
subsidios generales a los precios de productos básicos.

En este período se consolida la red de escuelas y consultorios de salud y hospitales

públicos que hasta hoy existe a los largo del país. Como resultado, hacia 1970,

- 84% de la población entre 6 y 14 años se encontraba matriculada en la educación

básica y la matricula en la educación secundaria cubría el 38% de los jóvenes de 15 a
18 años.
- 80% de los nacimientos contaban con atención profesional en el momento de parto.
- Un porcentaje similar de los niños menores de 6 años accedían al programa de control
del niño sano y al programa nacional de alimentación complementaria.

Los programas, definidos y ejecutados por el sector público, eran estandarizados u

homogéneos a lo largo del país y funcionaban centralizadamente; no dejaban casi
espacio para la participación social; estaban abiertos, en principio, a toda la población.

La desigualdad social era fuerte y tema de debate político que llevó hacia el final del
período a la implementación de políticas de apoyo a la organización vecinal y
comunitaria urbana (¨promoción social¨) y a la organización campesina (¨sindicalización¨)
y reformas estructurales que afectaron la tenencia de la tierra (¨reforma agraria¨) y
propiedad industrial (¨área de propiedad industrial¨).
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El sistema tenía muchas deficiencias.

b) INTENTO NEOLIBERAL DE ¨DESMONTAR ¨ EL SISTEMA ESTATAL (1974-90)

Segundo período coincide con el gobierno militar. Mediados de los 70 se implanta en

el país un modelo de desarrollo que privilegia el crecimiento de la economía, la apertura
externa, la ampliación de mercado y competencia, y la incursión del sector privado
comercial en el ámbito social. Papel del Estado debía restringirse a la atención de los
segmentos más pobres de la población (los que no podían acceder al mercado y
satisfacer por sí mismos sus necesidades básicas).

Forma más eficiente de reducir el gasto es focalizándolo en los sectores más pobres.
Congruente con esta postura se desarrolla la ¨RED SOCIAL¨, conjunto de subsidios en
beneficio de los sectores más pobres. Adicionalmente se concentra el gasto en
educación y salud preferentemente en los niveles más completos de atención,
complementando las lagunas que existían a este nivel para lograr cobertura universal de
la población.

Se modificaron los arreglos institucionales prevalecientes para entregar servicios.

-. Mayor injerencia del mercado y el sector privado.

-. Traspasando atribuciones y competencia a los municipios.

-. Implantando instrumentos de subsidio a la demanda y fomentando la libertad de elegir.

Recursos orientados a fines sociales se redujeron, situación que afecto con intensidad a
los sectores de vivienda, salud, educación.

Municipios pasaron a administrar la educación básica y media, los consultorios de

atención primaria de salud y de la red social compensatoria.

La transferencia de funciones al sector privado operó en 3 niveles:

• Creación de un sistema de previsión social de capitalización individual administrado por

el sector privado y un sector privado de salud orientado a las familias de con capacidad
de pago.

• Ampliación de la administración privada de escuelas que cuenta con subsidio estatal.

• Externalización de servicios específicos hacia el sector privado.

Asignación de recursos públicos se trasladó desde la oferta a la demanda. Lo que

aseguraría que los recursos fiscales efectivamente llegaran a los sectores más pobres.
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Implementación de estas orientaciones de política no fue lineal, hubo tropiezos y
obstáculos, entre los que destacan: Crisis económica de inicio de los 80.

Se instaló en el sector público, en el mundo político y en el ámbito académico, la

convicción de que al formular políticas y diseñar programas es indispensable tener
claridad respecto a cuál es el grupo objetivos, sus características centrales y el camino
más expedito para llegar a él.

Subsidios de la red social jugaron un papel importante en la sobrevivencia de los

sectores más pobres, aliviado al deterioro en su nivel de vida, pero fueron insuficientes
para contrarrestar los efectos negativos de las elevadas tasas de desempleo y la
reducción de los salarios sobre el nivel de ingreso familiar.

Indicadores de: desnutrición, mortalidad infantil, expectativas de vida al nacer;

continuaron mejorando gracias a la existencia de programas públicos.

Reforma previsional fue importante y positiva en varios sentidos.

Creación y expansión de las ISAPRES contribuyó a la conformación de un dinámico

sector privado que ha invertido en: hospitales, laboratorios, equipamiento médico.

Sector privado de salud entrega principalmente medicina curativa. Atiende

aproximadamente al 30% de la población que tiene un nivel-alto y alto de ingreso y/o
incluye grupos familiares con bajos riesgos de salud. Estos segmentos lograron un
acceso más fácil y de menor costo.

Población adscrita al sistema privado recurre o regresa al sector público cuando

enfrenta enfermedades catastróficas y/o no dispone de los recursos suficientes para
renovar su contrato anual con la ISAPRE. Sistema público, de esta forma, opera
como un seguro de segundo nivel para el sistema privado.

Las políticas de desconcentración han impreso ``una nueva cara para los
municipios´´: municipio ha pasado a ser un referente nuevo y obligado para la población
pobre.

Respecto del subsidio a la demanda cabe anotar que:

➢ En vivienda benefició a los sectores pobres, una vez que el estado aplicó medidas que
aseguraron la disponibilidad de una oferta de viviendas de un precio accesible y los
créditos complementarios necesarios en el sistema financiero.
➢ En el caso de la Unidad de Subvención Educacional (USE) y el FAP el precio fijado no
tuvo relación con el costo real de entregar el servicio o prestación.
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No hay evidencia concreta que refleje una mayor eficiencia y mejor calidad de los
servicios que son entregados a los sectores más pobres o de una ampliación en la
libertad de elegir para éstos.

Resultados Positivos: (reconocidos internacionalmente) Corresponde al área de

materno infantil, donde se perfeccionaron programas preexistentes, pero no se modificó
la organización o institucionalidad de entrega de estos servicios.

-. 1990 -> Estado continuaba siendo el responsable mayoritario del financiamiento y

provisión de salud y educación.

-. 60-65%-> de la población continuaba recibiendo atención en el sistema público de

salud (% un poco inferior al de 1970).

-.90% de la matrícula escolar básica contaba con subsidio estatal (% similar al de 1970)
60% estaba en manos municipales y un 30% bajo administración privada. Y un 10%
correspondía a colegios privados pagados, (% similar al de 1970).

Estado continúa siendo el financista y proveedor más importante de servicios en el

campo de la salud y educación, atendiendo con mayor medida que en el pasado a los
sectores más postergados.

c) ORIENTACIONES ESTRATÉGICAS Y PRIORIDADES DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

A PARTIR DE 1990

Gobierno democrático asumió en Marzo de 1990, se propuso contabilizar el

crecimiento económico, basado en la empresa privada y orientación exportadora, con el
mejoramiento de las condiciones distributivas, en un marco de equilibrio
macroeconómico y de democracia.

Programa de Gobierno= Proponía continuidad en la política económica, cambios

graduales en la política social y un nuevo estilo para la toma de decisiones políticas.

Objetivos: Ganar/conservar la confianza de los inversionistas privados, nacionales e

internacionales, mantener los equilibrios macroeconómicos y, simultáneamente,
responder a las demandas de los estratos medios y bajos.

Para lograr los Objetivos: Gobierno inició una estrategia de concertación política y
social entre empresarios, trabajadores y partidos políticos.

Propósito era lograr: Acuerdos en torno a una visión común acerca del desarrollo
económico, social y político entre las partes involucradas y promover un sistema de
negociación política que permitiría compatibilizar las demandas sociales entre sí y con
las restricciones macroeconómicas y externas.
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A nivel más concreto se parecían 4 diferencias en el enfoque de los años 90
respecto de los 80:

✓ Política Social más activa que destina más recursos del erario nacional para estos fines.
✓ Política social orientada preferentemente a los sectores pobres y más postergados, pero
que no intenta dejar de lado el apoyo a los sectores medios que viven precariamente,
pero no califican de pobres, y que abordan temas transversales como lo son:
-. Calidad de la educación
-. Problemática de género e igualdad de oportunidades de hombres y mujeres.
-. Acceso a la justicia
-. Romper con las relaciones perversas entre el sistema público y privado de salud.
✓ Formulación distinta, más compleja, de los objetivos, contenidos y prioridades de la
política social orientada específicamente a sectores más pobres.
✓ Refuerzo y ampliación de modalidades descentralizadas y a través de terceros de
ejecución de programas sociales.
✓ Invitación al sector privado en sentido amplio para que participe en la lucha contra la
pobreza y construir un nuevo trato gobierno-sociedad civil.

Esquema 2 presenta de modo resumido las orientaciones estratégicas que

orientan las políticas sociales a partir de los años 90 hasta el presente.

PAPEL DEL ESTADO: Estado asume 3 funciones centrales.

✓ Conducción política y concertación social.

✓ Mantención de los equilibrios macroeconómicos.
✓ Garante de los derechos básicos, civiles, económicos y sociales; así como la integración
social y equidad.

Estado es: conductor, catalizador, regulador, fiscalizador y evaluador de políticas y

programas sociales.

POLÍTICA SOCIAL: 2 componentes centrales.

✓ Políticas Sectoriales que aseguran un nivel básico de vida a la población.

✓ Programas específicos, complementarios, para los grupos pobres y vulnerables.

ÁREAS PRIORITARIAS:

✓ Educación: calidad y equidad de los procesos educacionales.

✓ Salud: fortalecimiento de los servicios públicos y municipales.
✓ Pobreza: ampliar y potenciar capacidades sociales y productivas; fortalecer la
organización y la articulación de actores y redes sociales en particular al nivel local.
✓ Nuevos Temas: acceso a la justicia, jóvenes, mujeres, familia, medio ambiente, drogas y
salud mental, discapacidad, tercera edad, comunidades étnicas.
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GATO PÚBLICO SOCIAL: Herramienta central de la política social. Decisiones sobre el
gasto deben considerar simultáneamente las dimensiones de recaudación y gasto, como
también la eficiencia en el uso de los recursos. Decisiones en torno al gasto son
políticas, además de técnicas.

FOCALIZACIÓN: A los sectores pobres se agregan nuevos grupos destinatarios, en

función de diagnósticos sobre sus particulares situaciones de discriminación o exclusión
social. Énfasis está en la selectividad de la política y una adecuada definición de sus
destinatarios y de los caminos para llegar a ellos.

DESCENTRALIZACIÓN: Extensión y profundización en:

✓ La Dimensión política
✓ Económica
✓ Institucional y de recursos humanos
✓ Técnica

RELACIÓN PÚBLICO-PRIVADO:

✓ Ampliación de lo que se entiende por sector privado hacia los organismos no

gubernamentales, fundaciones, y hacia la organización social, productiva y territorial.
✓ Incorporación creciente del sector privado con y sin fines de lucro a la ejecución de
programas específicos para los sectores pobres y grupos vulnerables.
✓ Estímulo al financiamiento privado de programas sociales,
✓ Aporte de las familias y organizaciones sociales, productivas y territoriales en la
definición de prioridades, recursos y gestión de los programas en el nivel local.
✓ Perfeccionamiento en la regulación de la intervención privada en el ámbito social.
✓ Iniciativas que intentan expandir la responsabilidad privado con la tarea de superación
de la pobreza.

PARTICIPACIÓN: Se reconoce su estrecha vinculación con la descentralización y

consolidación de la democracia, Se define como central para fortalecer los problemas
sociales.

Política Social en los años 90 se expresa en 2 componentes o anillo interrelacionados y

parcialmente superpuestos.

Anillo Central: Canaliza la mayor parte de los recursos del gasto social e incluye las
políticas sectoriales que aseguran un nivel básico de servicios y beneficios, de
ciudadanía, a toda la población:

- Educación
- Salud
- Vivienda
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- Seguridad social
- Justicia

Estás políticas buscan igualdad de oportunidades en el acceso y en el ejercicio de los

derechos jurídicos, económicos y sociales. Incluyen políticas sectoriales amplias y
políticas focalizadas o de discriminación positiva.

Sector Educación recibe una atención preferente. Prioridad es el mejoramiento de la

calidad y equidad de la educación, con programas incrementales en la educación
básica, media y superior.

Segundo Anillo: Desarrollo de programas específicos dirigidos a los sectores pobres y

vulnerables para que estos puedan acceder y aprovechar las oportunidades que provee
en anillo central. Acciones que buscan abrir oportunidades para los sectores
postergados y expandir capacidades para que tenga voz, se organicen y participen en la
solución de los problemas que los afectan.

Se tratan de iniciativas dirigidas a: ``Aquellos que no pueden por si mismos hacerse

cargo, transitoria o permanentemente, de sus destinos, aquellos que por razones
de edad o de salud requieren de soportes y apoyos para una vida digna, como los
discapacitados y ancianos, o aquellos que inician un camino propio, como es el
caso de los niños´´

De modo incipiente y acotado a algunas instituciones al inicio se va configurando un

discurso que apunta a manera distinta al pasado de encarar el tema de la pobreza. Los
ejes de este discurso son:

✓ Pasar de una visión de la población como beneficiario/a y receptor de programas, a una

en la cual la población es sujeto y ciudadano con derechos, deberes y
responsabilidades personales o colectivas.
✓ Pasar de la entrega de bienes y servicios, a la expansión de capacidades para que las
personas, familias, comunidades amplíen sus posibilidades de acción y desarrollen
desde si mismo iniciativas para mejorar la calidad de vida.
✓ Hacer a los sectores pobres y vulnerables participes en la definición y búsqueda de
solución a sus problemas pasando de un participación restringida y puntual a una
activa, gestionario y propositiva.
✓ Pasar de la atención individual y de ventanilla, a un apoyo a las organizaciones y la
asociativa y vincular a los sectores pobres y vulnerables con una red de apoyo y
asistencia técnica con la cual puedan conservar y negociar apoyos para sus propias
iniciativas de mejoramiento de calidad de vida.
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III. INSTURMENTOS DE LA POLÍTICA DE SUPERACIÓN D LA POBREZA, BALANCE
CRÍTICO.

a) GASTO SOCIAL E IMPACTO REDISTRIBUTIVO

Primeras medidas tomadas por los gobiernos de la Concertación en el ámbito de lo
social: Reforma Tributaria para aumentar los recursos para fines sociales. Reforma se
aprobó por un periodo de tiempo, hasta 1994. Renegociada en 1993 y continúa en
vigencia con cambios menores hasta el presente.

Gasto público social: aumentó en un 76.9% entre 1990 y 1999, como porcentaje del
PIB pasó de 13% a casi 17%. El peso del gasto social en el gasto público fluctúa entre
66 y 68%.

Distribución sectorial del gasto muestra que el gasto aumenta en todos los sectores.

- Aumento es más fuerte en: Educación 103%

- Programas específicos de pobreza y grupos vulnerables 102%
- Salud 89%
- Vivienda 66%
- Previsión Social 51%

Estas diferencias en crecimiento llevaron a un cambio significativo en la estructura del

gasto social.

Estudios sobre el impacto distributivo del gasto social en Chile en los años 90 coinciden
en concluir que el gasto social reduce la desigualdad de ingreso de los hogares.

Conjunto de los programas sociales generan una reducción de la desigualdad en todas

las regiones del país, cualquiera sea la medida que se utilice para medir la desigualdad
de ingreso: Coeficiente Gini, Razón de Ingreso Q5/Q1 a la Varianza del logaritmo de
los ingresos.

Gasto en educación es de mayor importancia en su efecto distributivo, seguido por el de

salud. En ambos sectores el gasto per cápita es más alto en el quintil más bajo y cae
gradualmente al pasar a los quintiles superiores. Gasto es efectivamente progresivo.
Efecto distributivo de los subsidios monetarios y de los vivienda es menor en la medida
que los hogares de los cinco quintiles reciben un monto per cápita similar.

Objetivo de la previsión social es suavizar los flujos de ingreso de los trabajadores

activos y su familia durante su ciclo de vida cubriendo beneficios como subsidio en caso
de enfermedad, de cesantía, de maternidad y de protección en la vejez. Trabajadores
activos imponen para estos beneficios un porcentaje de su salario y los beneficios que
obtienen son proporcionales a éstos.
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Otra manera de presentar el impacto del gasto social es estimar lo que este gasto
significa en relación con el ingreso del hogar.

b) EL PRIMER GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN: NUEVAS

INSTITUCIONES Y PROGRAMAS.
Énfasis o prioridad del primer gobierno de la Concertación en el campo social fue la
reforma tributaria que permitió elevar el gasto social e iniciar modificaciones en la política
social:

- Mejoramiento de los beneficios en programas preexistentes

- Innovaciones en la institucionalidad
- Diseño y puesta en marcha de nuevos programas.

En el nivel institucional se crearon nuevos servicios e instituciones entre los que

destacan el:

➢ MIDEPLAN
➢ Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
➢ Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
➢ Instituto Nacional de la Juventud (INJ)
➢ Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI)
➢ Fondo Nacional de la Discapacidad (FONADIS)

Se fortalecieron las políticas sectoriales y se diseñaron políticas y programas que

contribuyen a que los sectores más pobres y vulnerables, expandan sus capacidades y
tengan acceso a información, voz e influencia sobre las decisiones que afectan su vida
cotidiana.

Rasgo destacable de la política social del período es la ampliación de la participación

privada en la ejecución de los programas públicos. Década del 90 los intermediarios
privados, con y sin fines de lucro, ocupan un papel cada vez más significativo en la
ejecución de la política social.

Ejecución privada permite desarrollar proyectos con más flexibilidad, mejor adecuados
a las necesidades concretas de grupos específicos y dispone de más herramientas para
encauzar procesos sociales participativos y de empowerment, fortaleciendo capacidades
autónomas de solución de problemas.

Ministerio o Servicio responsable diseña el programa, desarrolla las bases y llama a

concurso de proyecto. Sector privado formula y presenta proyectos y se hacer cargo de
la ejecución
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Instrumentos principales para subcontratar la ejecución a terceros son:

❖ Subcontratación directa previa calificación e inscripción del administración o gestionador

privado acompañada de una fiscalización de lo que hace.
❖ Licitaciones públicas abiertas a las cuales los privados presentan propuestas que
compiten entre sí, las que son evaluadas según criterios de calidad técnica y costo,
adjudicándose las que mejor se adecuan a los términos de referencia definidos por el
programa
❖ Licitaciones privadas, que invitan a un subconjunto de personas o instituciones
previamente calificadas a presentar propuestas.

c) SEGUNDO GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN: EL PLAN DE

SUPERACIÓN DE LA PROBREZA.
Gobierno del Presidente Frei, define nuevas prioridades (destacan 4):

• Prioridad sobre una línea de coordinación intersectorial de las tareas de superación de la

pobreza al interior de la institucionalidad pública.
• Fortalecimiento de procesos de descentralización y participación activa de la comunidad
para dar respuestas más adecuadas a la heterogeneidad social y territorial de la
pobreza.
• Llamado a la sociedad civil para sumarse a la tarea de la superación de la pobreza.
• Aplicación de una modalidad de intervención que privilegia territorios, comunas o áreas
menores al interior de ellas, como unidad de acción.

I.- PROGRAMA NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

Programa de Gobierno de Frei planteaba la superación de la pobreza como una tarea

nacional a la cual debía concurrir el sector público y privado.
Presidente dispuso la conformación del:

Comité Interministerial Social (CIS): debía responsabilizarse por el diseño e

implementación de un programa nacional de superación de la pobreza.

Consejo Nacional de Superación de la Pobreza (CNSP): ente privado que colaboraría

en la tarea del Estado.

Comité Interministerial Social (CIS), y el Plan Nacional de Superación de la Pobreza

(PNSP)

Comité Interministerial Social presidido por el Presidente de la República y coordinado

por el Ministro de Planificación y Cooperación. Integraban 11 Ministerios. Este Comité
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fue uno de los más números del período y el único presidio por el Presidente de la
República.

Objetivos CIS:

1. Revisar, evaluar y priorizar anualmente los programas sectoriales que expresaban las
prioridades sociales estratégicas del gobierno.
2. Apoyar fortalecimiento de las diversas instancias de coordinación a nivel central y
regional pertinentes a los programas de superación de la pobreza.
3. Contribuir al mejoramiento de las capacidades técnicas y de gestión de los órganos
responsables y los ejecutores de los programas de superación de la pobreza.
4. Realizar un seguimiento del desempeño de los programas sociales y, cuando
corresponda, rectificarlos en su ejecución.
5. Velar por una mejor coordinación y coherencia en la ejecución de las políticas y
programas sociales de gobierno.

El comité de conto con apoyo de la: Secretaria Ejecutiva inserta en MIDEPLAN y de un

Comité Técnico.

Secretaria Ejecutiva le correspondía apoyar el funcionamiento del CIS, establecer

relaciones de coordinación y trabajo con las reparticiones públicas involucradas y la
realización de análisis y estudios en el tema.

Comité Técnico iba a apoyar en materias específicas.

CIS recibió recursos tardíamente y éstos no fueron suficientes para hacer operar de
modo regular un Comité Técnico. Recursos asignados apoyaban el funcionamiento de la
Secretaria Ejecutiva.

Secretaria Ejecutiva de Comité diseño el Plan Nacional para la Superación de la

Pobreza (PNSP). Objetivo de este plan: direccionar la acción pública hacia territorios y/o
segmentos pobres de la población y coordinar entre sí los programas públicos relevantes
para la superación de la pobreza.

PNSP tuvo 2 líneas de acción principal:

Motivar y estimular a los Ministerios para Diseñar e implementar un

que visualizaran y evaluaran sus Programa Especial de
prioridades y programas considerado Comuna (PEC)
criterios de superación de la pobreza.

1eraLínea: Trabajo culminó en un castro de programas sociales, de infraestructura y

productivos dirigidos a los sectores pobres, catastro que dio cuenta de una semana
variada de programas pertinentes a la superación de la pobreza.
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2da Línea: Programa Especial de Comunas (PEC), se identificaron las 79 comunas más
pobres del país sobre las cuales se desplegarían esfuerzos para que los ministerios y
servicios asignaran recursos preferentemente. Municipios formularan planes locales de
superación de la pobreza.

Responsabilidad de la implementación de la PEC en cada región recayó sobre el

Intendente. Implementación se delegó en Gobernadores.

Plan Especial Comunas no contó con recursos nuevos sino con lo que provenían de los
Ministerios y Servicios.

Resultados PEC: fueron disímiles de una comuna a otra y estuvieron muy debajo de las
expectativas que el programa se había puesto.

Plan Nacional de la Superación de la Pobreza perdió legitimidad durante el año 1996

y se desperfiló con la salida del Ministro de MIDEPLAN en octubre de ese año.

II. EL CONSEJO NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

Compuesto por 20 personeros del sector privado de un espectro político heterogéneo.

Este consejo contaría con una Secretaria Ejecutiva, Comité Técnico Asesor y un
pequeño presupuesto fiscal.

Decreto que dio origen al Consejo estableció para él 2 grandes tareas:

✓ Constituir un lugar de reflexión y propuesta de iniciativas de la sociedad civil

encaminadas a superar a pobreza extrema
✓ Asesorar a la autoridad en la aplicación del Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

Trayectoria del CNSP tiene 2 fases:

1era: Se extiende hasta fines de 1996 y ésta marcada por relaciones cada vez más
distantes con el gobierno.

2da: Perdura hasta la actualidad y se caracteriza por dar paso a una Fundación Nacional
de Superación de la Pobreza, ente jurídico privado autónomo del Estado, define un plan
de acción independiente del gobierno, buscando el apoyo y colaboración con éste
cuando lo considera oportuno y pertinente.

➢ PRIMERA FASE (1994-96)

Consejo de organiza en torno a comisiones temáticas, definidas por los interés y

competencias de los Consejeros y los integrantes del Comité Técnico Asesor, orientadas
a evaluar la intervención pública en el área respectiva y a definir propuestas en
consecuencia.
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Diseña una campaña comunicacional de sensibilización respecto al tema de la pobreza,
e implementa el Programa Servicio País.

Relación gobierno CNSP (1994-96) estuvo cargada de tensiones, debilitándose en el

tiempo, situación que culmina en 1996 con la entrega del INFORME “La Pobreza en
Chile: un desafío de equidad e integración social”, NO es aceptado por el gobierno.

INFORME: plantea una definición no económica de la pobreza, invitando a mirar las

¨capacidades¨ de los pobres más que las ¨carencias¨. El informe no se detiene en los
esfuerzos realizados y los logros alcanzados por la política pública social.

CNSP preparó informes analíticos y propositivos que incluían diagnóstico de un

problema, una evaluación crítica de las políticas públicas en vigencia, seguido por
recomendaciones o propuestas de rediseño de éstas.

Gobierno esperaba: que este Consejo pudiera impulsar los posibles aportes del sector
privado.

➢ SEGUNDA FASE CNSP (1997- a la fecha)

Acción y reacción en torno al Informe de la Pobreza marcó el inicio de una nueva fase
del Consejo.

Eje en esta fase se centra en el ámbito regional y local, activación de Consejos

Regionales y búsqueda de apoyo en recursos, ideas, horas profesionales e insumos en
el sector privado así como en organismos internacionales. Continúa, perfecciona,
renueva y amplía el Programa Servicio País. Se desarrolla, con apoyo del PNUD, el
Proyecto de Redes.

Se diseñan e implementan nuevos programas:

1. Adopta un Hermano
2. Ciudadanía y Gestión Local.

III. NUEVOS PROGRAMAS CON POSTERIORIDAD AL PLAN NACIONAL DE

SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

2 Programas sobresalen en esta área: Programa Chile Barrio y Programa Pro-Rural. Se

fundamentan en:

❖ Verificación de una importante atomización y dispersión de los programas

públicos.
❖ Existencia de un bajo nivel de coordinación y articulación de la institucionalidad
pertinente.
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❖ Constatación de que las actuales formas de intervención no están produciendo
resultados que mejoren en forma sustantiva la situación de pobreza extrema.
❖ Bajos niveles de flexibilidad y descentralización de los instrumentos públicos.

➢ PROGRAMA CHILE BARRIO

Creado en 1997, bajo el alero del MINVU, con propósito de concentrar iniciativas y
recursos públicos en asentamientos precarios y campamentos.

Catastro de Campamentos y Asentamientos Precarios elaborado por Instituto de

la Vivienda, existían en 1996, 972 asentamientos precarios, localizados en 213
comunas de Chile. Campamentos concentran los principales bolsones de
concentración territorial de la pobreza e indigencia de país.

Este programa se constituye como un esfuerzo de inversión pública y privada, para

superar la marginalidad social, económica y cultural extremas de las familias afectadas.

Objetivos específicos que se expresan en líneas de acción del programa son:

• Desarrollo comunitario e inserción social.

• Habilitación laboral y productiva.
• Mejoramiento de la vivienda y del barrio
• Apoyo al fortalecimiento institucional de programas destinados a la superación
de la pobreza.

Chile Barrio es implementado por un servicio especialmente creado por el programa,

que coordina el conjunto de las instituciones públicas que intervienen en el (MINVU,
FOSIS, SENCE, BIENES NACIONALES, DEL INTERIOR, MIDEPLAN)

Programa comenzó a implementarse como experiencia piloto en 20 campamentos

de 5 regiones en 1997, iniciando fase regular en 1998 antes de terminar experiencia
piloto.

➢ PROGRAMA DE COOPERACIÓN INSTITUCIONAL PARA ZONAS DE

POBREZA RURAL: PRO-RURAL.

Contempla la implementación de proyectos de desarrollo de carácter intersectorial en

zonas de pobreza rural, particularmente en áreas territoriales con bolsones de pobreza
extrema en regiones VI, VII, IX y X. Programa se diseña en 1998 e inicia en 1999 al
alero del Ministerio de Agricultura, con el apoyo de INDAP, FOSIS y otros servicios.

Objetivo: Mejorar condiciones de vida de los habitantes de las zonas rurales pobres,
dinamizando economías locales, con una visión territorial, intersectorial y participativa.

Objetivos Específicos:
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• Mejorar la calidad de los trabajadores, ingresos y niveles de vida.
• Impulsar la localización de inversiones e iniciativas productivas en las zonas
rurales identificadas.
• Articular territorialmente un conjunto de instrumentos y programas públicos y
fortalecer las capacidades locales.

Operación del programa contempla 2 tipos de acciones complementarias:

1) Definición concreta entre los actores del sector público y de la sociedad civil en
los territorios de Planes Zonales de Desarrollo, que se orientan a la ampliación
de las oportunidades de la población rural particularmente la más pobre,
tomando como punto de partida las potencialidades del territorio y de su gente.
2) Adecuación y flexibilización de los instrumentos y programas públicos relativos al
medio rural para hacer posible el funcionamiento y apoyo de las propuestas de
desarrollo local contenidas en los planes zonales.

BALANCE PROGRMAS CHILE BARRIO Y PRO-RURAL

Evaluaciones preliminares indican que ambos, pero en particular CHILE BARRIO,

presentan problemas en su ejecución, lo que dan cuenta de que la intersectorialidad y
la descentralización constituyen enormes desafíos para la política social.

Estos programas comparten los siguientes rasgos:

• Se proponen inducir un proceso de cambio en los destinatarios que los

transforme en protagonistas de su propio desarrollo.
• Actúan y entregan beneficios a los destinatarios y simultáneamente llevan a
cabo acciones de fortalecimiento institucional.
• En cada territorio donde se ejecuta el programa, el punto de partida es un
diagnostico local realizado por los habitantes y las instituciones presentes.
• Intervenciones no son estandarizadas.
• Cada programa concibe incidir en aspectos materiales, no materiales; y busca
ampliar las interacciones de las personas, familias, grupos e instituciones entre
sí y con otros en el mismo territorio y más allá de él.

Cada programa incorpora el componente de participación. Participación es aprendizaje,

es expansión de capacidades, es mayor control sobre la propia vida, es formadora de
las personas, crea sentido de responsabilidad, enseña sobre derechos, fortalece la
ciudadanía.

D) EL TERCER GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN

Gobierno del presidente Lagos (Marzo 2000), enfrenta una situación social agudizada
como consecuencia de tendencias de la economía internacional, como un menor
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crecimiento de la economía, tasas de desempleo más elevadas, cifras de pobreza en
ingreso estancadas, una institucionalidad social que en lo que concierne los programas
de superación de la pobreza se encuentra cuestionada y en la cual se reconocen
debilidades y se cuestionan los programas dirigidos hacia sectores de pobreza y
grupos vulnerables.

Se instala una crítica compartida que dice que la oferta de programas sociales
centrales y el proceso de descentralización podrían funcionar mejor y que es
indispensable das pasos en este sentido.

Desde fines de los 90 hasta hoy la situación de empleo se ha agudizado. De un lado se

han elevado las tasas de desempleo abierto y de otro aumenta la precariedad del
empleo y las fuentes generadoras de ingreso familiar, lo que ha llevado al 3er gobierno
a implementar programas de empleo municipales, situación que plantea el tema de la
política social de carácter asistencial o como compatibilizar la urgencia del corto plazo
con las intervenciones sociales de más largo plazo.

Se logró aprobar en el congreso un reforma laboral que encarece levemente el costo

de la mano de obra y aumenta la protección de los trabajadores frente a situaciones de
cesantía.

Se han iniciado conversaciones con el sector privado en relación a un agenda ¨pro

crecimiento¨, que incluye a la contratación de mano de obra por parte del sector
privado.

Se han continuado programas dirigidos a los sectores pobres y grupos vulnerables, con
mayores restricciones de recursos y con un cuestionamiento creciente. Varios puntos
frente a los cuales no se han podido avanzar:

➢ Indefinición de MIDEPLAN como instancia coordinadora de la política social.

➢ Dificultades enormes de lograr la necesaria coordinación interinstitucional y entre
programas e iniciativas.
➢ Tensiones y descuentos centrales- locales y el tema de una descentralización
efectiva.
➢ Fragilidad de la participación social y ciudadanía local.
➢ Empalme de los programas con la realidad local y la diversidad de situaciones
sociales y la dispersión y discontinuidad de los esfuerzos de intervención social
en grupos y áreas específicas.

Se está iniciando desde el Eº o Gob. Una iniciativa de fortalecimiento de la sociedad

civil que incluye distintos aspectos desde facilitar el financiamiento de fundaciones y
organizaciones sin fin de lucro, hasta fomentar el voluntariado.