INTRODUCCIÓN

rodolfo vergara

El presente ensayo ofrece a los lectores una visión panorámica de lo

que es una organización, los elementos que la componen y la forma
en que funciona. Las organizaciones son los mecanismos de coordi-
nación del trabajo que dominan el mundo moderno. Los gobiernos
también son una organización, o mejor dicho, un conjunto de organi-
zaciones que deben funcionar de manera eficaz y eficiente para pro-
porcionar los resultados que requiere la sociedad. Cuanto mejor sea
el desempeño organizacional de un gobierno, mejor cumplirá con su
función social, mejor atenderá las necesidades de sus ciudadanos. Un
gobierno con organizaciones eficaces puede cuidar de la salud, edu-
cación, seguridad y bienestar general de sus ciudadanos. Un gobierno
sin organizaciones eficaces, no importa cuánta sea la voluntad de sus
políticos o funcionarios públicos, no podrá entregar buenos resulta-
dos a sus ciudadanos.
Las organizaciones operan, además, bajo conjuntos de reglas o
normas que les indican lo que pueden hacer y cómo deben hacerlo.
Estas reglas o normas pueden tener orígenes muy variados (pueden
ser leyes, tradiciones, costumbres), pero su influencia en el desempe-
ño de las organizaciones es determinante. A este conjunto de reglas
les llamamos instituciones. Este volumen está dedicado al estudio de
las organizaciones e instituciones, particularmente a la interacción
que tiene lugar entre ellas. En la primera parte del ensayo exploramos
la naturaleza de la organización, los elementos esenciales que la con-
forman y la forma en la que operan. Al hacerlo examinaremos muy
someramente algunas de las escuelas del pensamiento organizacional
que han sido más influyentes en el desarrollo de la disciplina. En la
segunda parte del ensayo abordamos el estudio de las instituciones,
su naturaleza y las distintas versiones del fenómeno que han sido ela-
boradas desde distintas disciplinas de las ciencias sociales. Finalmente
concluimos con una reflexión sobre la relación entre institución y

[17]
18 rodolfo vergara

organización para la producción de las políticas públicas. De ninguna

manera se pretende realizar un estudio exhaustivo en tan pocas pá-
ginas, sino simplemente proporcionar al lector una introducción al
tema que le anime a continuar una exploración más detallada en los
textos que conforman la antología.
La integración de la antología merece una explicación que sir-
va además de orientación para su lectura. El texto “El concepto de
burocracia” de Jan-Erik Lane ofrece un seguimiento de las distintas
interpretaciones que ha sufrido el concepto de burocracia en la lite-
ratura organizacional y de la ciencia política a lo largo de los años.
Nuestra discusión organizacional comienza con el concepto de buro-
cracia de Max Weber pero el fenómeno burocrático no vuelve a tocar-
se directamente; este texto se recomienda, por lo tanto, para aquellos
interesados en la organización burocrática que quieran examinar el
desarrollo de dicho concepto desde Weber hasta tiempos recientes.
Los textos de Richard Scott son dos capítulos (“Institutional theory
and organizations” y “Contemporary institutional theory”) de su libro
Institutions and organizations, en el primero de ellos Scott analiza el ori-
gen del nuevo institucionalismo y establece las similitudes y diferencias
que existen con las versiones anteriores del pensamiento institucional.
En el segundo elabora un análisis del institucionalismo contemporá-
neo con base en los conceptos de regulación, normatividad y procesos
cognitivos. Mi propio artículo (“El redescubrimiento de las institucio-
nes: de la teoría organizacional a la ciencia política”), que sirvió de en-
sayo introductorio a la publicación del libro El redescubrimiento de las
instituciones, ofrece una clasificación del nuevo institucionalismo pare-
cida a la de Scott pero, sobre todo, explora las raíces que tiene el nuevo
institucionalismo normativo o de la ciencia política desarrollado por
March y Olsen en el pensamiento organizacional de March y Simon.
Se recomienda para aquellos interesados en un tratamiento más deta-
llado de conceptos organizacionales como rutina, decisión, atención
organizacional. El capítulo “El redescubrimiento de las instituciones”,
de March y Olsen (“Las reglas y la institucionalización de la acción”),
ilustra la importancia que tiene la existencia de reglas, normas y con-
venciones en la vida de una organización pública y los mecanismos por
los cuales determinan en el comportamiento de los individuos.
El trabajo de Douglass North (“The scaffolds humans erect”) es un
capítulo de su libro Understanding the process of economic change; en él
North explora la interrelación entre tres estructuras —la política que
introducción 19

da forma a las decisiones públicas, la de derechos de propiedad que da

origen a los incentivos económicos formales y la estructura social que
produce los incentivos económicos informales—, todas ellas confor-
mando el marco institucional que determina el desempeño económi-
co de una sociedad. Finalmente, el trabajo de Giandomenico Majone
(“Ideas, interests and institutions”), “Ideas, intereses e instituciones”,
se incluye para mostrar cómo el contexto institucional es fundamen-
tal para el buen ejercicio del gobierno: las políticas públicas para ser
efectivas necesitan de credibilidad, y la credibilidad en buena parte es
el resultado de una reputación construida a través del tiempo; institu-
ciones sólidas facilitan enormemente el proceso.

¿qué es una organización?

Podemos definir organización como un conjunto de individuos que

trabajan de manera coordinada para obtener metas u objetivos com-
partidos por todos. Esta definición tan sencilla implica, sin embargo,
la presencia de varios elementos que analizaremos en las siguientes
páginas. El primero de ellos es la división del trabajo. Al decir que
una organización es un grupo de personas que trabajan de manera
coordinada, implicamos que no todas esas personas realizan las mis-
mas actividades. Se establece qué actividades deben realizarse para
obtener los objetivos de la organización, se diseñan los puestos, se
desarrollan mecanismos de coordinación entre ellos y se busca a las
personas adecuadas para desempeñarlos. Cada miembro de la organi-
zación se especializa en una actividad particular ya sea administrativa,
técnica, directiva u operativa. La especialización permite una mayor
eficacia al realizar la actividad y la coordinación de acciones lleva a
resultados mucho más productivos que si el trabajo se realizara sin
especialización.
La productividad del trabajo en las organizaciones radica precisa-
mente en su carácter altamente especializado, planeado y coordina-
do. En las siguientes páginas veremos qué elementos son necesarios
para lograr un buen funcionamiento organizacional. Pero antes de
entrar en detalle es conveniente hacer una advertencia general sobre
la naturaleza de la teoría organizacional y lo que podemos esperar
de ella.
20 rodolfo vergara

Para estudiar las organizaciones existe una disciplina que genéri-

camente podemos llamar teoría de las organizaciones. Es importante
explicar este término. Usualmente, cuando usamos la palabra teoría
nos referimos a un cuerpo de conocimientos articulados alrededor
de un fenómeno del mundo que tratamos de explicar. Normalmente,
sobre todo en las ciencias exactas o naturales, la teoría se conforma
de un conjunto de conceptos que son consistentes y coherentes entre
sí. Sin embargo, la teoría de las organizaciones —como la mayor parte
de las ciencias sociales— está formada por un conjunto de conceptos
que no siempre están rigurosamente definidos y delimitados en su
alcance. La teoría de las organizaciones no es una disciplina “robusta”
cuyas predicciones sobre la realidad se cumplen siempre de manera
precisa. Sus diagnósticos y prescripciones para la vida cotidiana de
las organizaciones son solo aproximaciones, explicaciones probables
de los fenómenos organizacionales y sugerencias sobre posibles solu-
ciones. La teoría de las organizaciones no ha logrado desarrollar un
cuerpo de conocimiento exacto y preciso que nos permita diseñar y
operar organizaciones de manera infalible.
La razón es la naturaleza multivariable del fenómeno organizacio-
nal. Una organización concreta representa una interrelación empíri-
ca de una multitud de variables que la hacen particular y diferente a
las demás. No existen dos organizaciones iguales, en el mismo sentido
que no existen dos seres humanos idénticos. Por ello, realizar pre-
dicciones exactas sobre el desempeño y comportamiento organiza-
cional es imposible. La teoría de las organizaciones tiene más bien
una función heurística, es decir, como un método de indagación que
nos ayuda a “descubrir” qué está mal en una organización concreta
y cómo puede ser corregido. Alternativamente, también nos ayuda a
“descubrir” cuál puede ser un diseño organizacional adecuado para la
tarea que necesitamos realizar.
En esta parte del ensayo nos concentraremos en analizar cuatro
elementos claves de una organización: la estructura, los seres huma-
nos que la ocupan y la operan, las decisiones que se toman y el en-
torno o contexto dentro del cual existe la organización. Cada uno
de estos factores nos ayuda a entender la organización de manera
diferente y los cuatro son necesarios para tener una visión completa
del fenómeno organizacional.
introducción 21

La estructura de la organización

Toda organización tiene una estructura, es decir una forma jerár-

quica determinada y un proceso de trabajo específico. Las pirámides
organizacionales pueden ser agudas o achatadas, dependiendo de la
forma en que están diseñados lo niveles jerárquicos; se puede tener
una línea de autoridad vertical como en la mayoría de las organizacio-
nes públicas y burocracias, o una autoridad matricial donde una per-
sona puede ser responsable ante distintos jefes. El proceso de trabajo
es el proceso de elaboración de los productos de la organización, el
cual está diseñado de acuerdo a la naturaleza de los productos de la
organización y normado por los reglamentos y manuales de la orga-
nización. En las versiones más tempranas de los estudios organizacio-
nales, el énfasis del análisis está puesto en el estudio de las estructuras
de las organizaciones. La estructura establece las responsabilidades je-
rárquicas y ordena el trabajo interno. La estructura explica qué debe
hacerse, quién debe hacerlo y cómo debe hacerse.
El primer ejemplo de organización compleja lo tenemos con la apa-
rición de los primeros Estados: organizaciones especializadas en la vio-
lencia que lograban controlar un territorio. Eventualmente estos Esta-
dos desarrollaron un aparato administrativo para organizar sus ejércitos
y cobrar tributos. El Estado-nación moderno desarrolló una forma par-
ticular de aparato administrativo conocido como burocracia.
El concepto de burocracia desarrollado por Weber es un ejemplo
muy conocido de un ejercicio de análisis organizacional pionero. Si ve-
mos las características que Weber le atribuía a su concepto de burocra-
cia, encontraremos que la mayoría de ellas están orientadas a describir
la estructura de la organización: a] autoridad y responsabilidades están
claramente asignadas en una estructura jerárquica; b] los procesos de
trabajo claramente descritos en los manuales de operación y los regla-
mentos internos; c] existen reglas claras y conocidas por todos que nor-
man el trabajo de la organización; d] los burócratas son funcionarios
públicos con una carrera de por vida, al mismo tiempo su selección y
promoción se realiza con base en el conocimiento técnico o especiali-
zado, el tiempo de servicio y los méritos acumulados.
Estas son de manera muy sucinta las principales características de la
burocracia según el tipo ideal de Max Weber. Fundamentalmente ellas
describen cómo se estructura la jerarquía y los procesos de trabajo. Y
aunque también se refieren a las personas que deben ocupar los pues-
22 rodolfo vergara

tos de la burocracia y cómo deben ser seleccionadas, retribuidas y pro-

movidas, la referencia al personal se hace como si se hablara de una
pieza más de la maquinaria organizacional, simplemente se describen
los conocimientos que deben tener para encajar adecuadamente en el
proceso de trabajo burocrático y la forma en que deben ser retribuidos.
La tarea de los cuerpos burocráticos consiste, según Weber, en
encontrar el camino más adecuado para alcanzar los objetivos que los
políticos proponen como metas de sus administraciones. De acuer-
do con esta idea, los burócratas operan siempre bajo la racionalidad
instrumental: su tarea es adecuar los medios a los fines. Los políticos
proponen los fines, los burócratas identifican la manera más eficiente
de alcanzarlos y administran el proceso. En este sentido, las caracterís-
ticas de racionalidad instrumental y conocimiento técnico que Weber
atribuye a la burocracia describen las naturaleza del proceso de traba-
jo que realiza esa organización: la burocracia hace cálculos racionales
para ajustar los medios a los fines, es decir para encontrar el camino
más corto y más económico para alcanzar los objetivos que otros han
elegido. Los conocimientos técnicos especializados son esenciales
para realizar este cálculo.
Casi al mismo tiempo que Weber, apareció el trabajo de otro pio-
nero del estudio de las organizaciones. Charles Taylor fue un inge-
niero estadounidense dedicado a la producción industrial. Su traba-
jo también se centró en el análisis de la estructura organizacional,
particularmente en el proceso de trabajo. La idea fundamental de
Taylor era que el proceso de trabajo de la organización podía divi-
dirse y subdividirse una y otra vez hasta terminar con una multitud
de acciones muy sencillas encadenadas una detrás de la otra. El pro-
ceso de trabajo terminaba siendo la suma de una cantidad inmensa
de actividades sencillas y rutinarias que podía llevar a cabo práctica-
mente cualquier persona con solo un pequeño entrenamiento. De
esta manera la producción de mercancías se simplificaba y abarataba
enormemente. La propuesta de Taylor (conocida como taylorismo o
administración científica) representó la aplicación más acabada de
los principios de la división del trabajo y la especialización y fue muy
útil para el despegue inicial de la industria de los Estados Unidos a
principios del siglo xx. Sus ideas eventualmente se adoptaron en toda
la producción industrial en Estados Unidos y en el mundo. Aunque
fue cuestionado por sus consecuencias sociales, el taylorismo abrió la
puerta a la producción masiva de mercancías a precios accesibles para
introducción 23

buena parte de la población y propició la aparición de la clase obrera

consumidora y con un buen nivel de vida, que fue el sello distintivo de
capitalismo americano en la segunda mitad del siglo xx.
Lo que es muy importante apreciar de la aportación taylorista al
estudio de las organizaciones es su comprensión de la capacidad que
tiene la organización para potenciar la productividad de los indivi-
duos. La puntillosa división del trabajo permitió que las habilidades
necesarias para trabajar en coordinación con otros fueran mínimas,
cualquier persona podía entrenarse en poco tiempo e integrarse al
proceso de producción. Lo que agrega valor al trabajo individual es
precisamente su ejecución colectiva: la coordinación entre cientos
de operarios en torno a un producto, desempeñando actividades
muy simples, diseñadas por un experto y coordinadas por la línea
de producción. El conocimiento experto del ingeniero se transmite
a los operarios por medio de la cadena de montaje y revaloriza su
trabajo.
En conclusión, la estructura de la organización es el primer elemen-
to que atrae la atención de los analistas de las organizaciones. Desde
miradores muy diferentes tanto Weber como Taylor se concentraron
sobre las formas de autoridad y los procesos de trabajo. Para ambos las
características de la estructura de la organización depende de cuáles
sean sus objetivos, de qué se quiere hacer con ella. Para ellos, las or-
ganizaciones son herramientas en manos de sus amos, son estructuras
de coordinación del trabajo diseñadas racionalmente para propósitos
bien identificados. Las aportaciones de Weber y Taylor siguen siendo
hoy relevantes para los estudios organizacionales, aunque, natural-
mente, nos parecen ahora demasiado esquemáticas. Una organización
es mucho más compleja que su línea de autoridad y procesos producti-
vos. Pero la estructura, como argumenta Perrow, debemos entenderla
como equivalente de la estructura ósea del cuerpo organizacional, de
ella se sostienen los demás elementos de la organización como hacen
los músculos y órganos del cuerpo con el esqueleto humano.

El factor humano en las organizaciones

Es evidente que el estudio de la estructura de una organización no es

suficiente para explicar lo que sucede en ellas. Existen otros factores
además que son indispensables para explicar la realidad organizacio-
24 rodolfo vergara

nal. Uno de ellos es el factor humano, la subjetividad de las personas

que conforman la organización y le dan vida.
Por supuesto que tanto Weber como Taylor hablaron del personal
necesario para hacer funcionar la estructura de la organización, pero
su forma de referirse al personal hace pensar en el elemento humano
como una continuación de la estructura, como piezas de los procedi-
mientos administrativos o engranes de la maquinaria de los procesos
técnicos. No existen realmente individuos, sino funcionarios u obreros
que operan de acuerdo a las reglas de manera automática y precisa.
Para ellos, el cambio de personas igualmente capacitadas no alteraría
el funcionamiento de la organización, lo mismo se haría con un jefe
que con otro, con unos empleados que con otros.
Cuando nos referimos al elemento humano como el segundo ele-
mento constitutivo de la organización estamos pensando en la subje-
tividad de los individuos, sus personalidades, habilidades, simpatías,
ambiciones, ideologías, etc. Todos los individuos son diferentes, no
pueden verse como engranes de una maquinaria que funcionan uni-
formemente y son intercambiables. Los seres humanos traen su sub-
jetividad a la organización, y evidentemente esto afecta de alguna ma-
nera su funcionamiento. Considerar el elemento humano nos abre
otra dimensión de la vida organizacional. Ya no se trata de diseñar y
operar estructuras organizacionales, sino de lidiar con la incertidum-
bre de los seres humanos, sus sentimientos, personalidades e ideolo-
gías. Esto no es necesariamente negativo; si es manejada adecuada-
mente la naturaleza humana, agrega una nueva fuerza al trabajo de la
organización. Si la estructura de la organización semeja al esqueleto
de una persona, el personal de la organización, su elemento humano,
hace las veces de los músculos. Ellos le dan energía a la organización,
la impulsan al movimiento, a la adaptación y al cambio.
El elemento humano hace que organizaciones de estructura simi-
lar tengan diferente desempeño. A partir de esta observación se han
generado distintas explicaciones y tecnologías para administrar lo me-
jor posible a los seres humanos en las organizaciones. El estudio de la
subjetividad de los individuos en las organizaciones y su efecto sobre el
desempeño y los resultados se inició con las reflexiones de un gerente
profesional llamado Chester Barnard. De la misma manera que Weber
interrogó a las organizaciones como un sociólogo que trataba de com-
prender el naciente mundo del capitalismo moderno a principios del
siglo xx y Taylor lo hizo como un ingeniero que quería aumentar la
introducción 25

eficiencia de una planta industrial, Barnard lo hace como un gerente

y directivo profesional de grandes corporaciones. Su respuesta es muy
diferente a las de sus predecesores, para Barnard las organizaciones
son sistemas de cooperación social en los cuales los individuos obe-
decen y trabajan no solo (aunque es la motivación más importante)
a cambio de un salario sino también porque se sienten satisfechos y
se identifican con los objetivos de la organización. A partir de esta
observación los seres humanos de iguales habilidades técnicas ya no
son intercambiables como pensaban Weber y Taylor. Es mucho mejor
tener un empleado o colaborador que crea en lo que la organización
hace, que tener uno que solo está allí por el sueldo. La subjetividad
de los individuos importa en el desempeño organizacional, mientras
mayor sea la disponibilidad a cooperar mejor será el desempeño de
la organización.
A los trabajos de Barnard siguen los estudios de Mayo y el movi-
miento de Relaciones Humanas. Más tarde apareció la escuela del
Desarrollo Organizacional. Todas estas corrientes de estudios organi-
zacionales pusieron al ser humano en el centro del análisis. El énfasis
estaba en el estudio de la colectividad de subjetividades que ellos con-
forman la organización. Es imposible en unos cuantos párrafos dar
una descripción de toda la tradición, por lo que nos concentraremos
en dos conceptos que son sus propuestas más relevantes: la impor-
tancia del liderazgo y la existencia de una estructura “informal” en la
organización.

Liderazgo. La conducta organizacional está muy relacionada con el tipo

de liderazgo que existe en la organización. Por liderazgo entendemos
la capacidad que tienen algunos individuos de inspirar confianza a
otros y de dirigirlos en la búsqueda de los objetivos de la organización.
La autoridad del líder no emana de las reglas ni de la autoridad jerár-
quica, sino de su personalidad y sus habilidades. ¿Quién es un buen
líder? ¿Cuáles son las tareas del líder? ¿Qué personalidad debe tener
un líder? Veamos las respuestas que se dieron a estas preguntas.
Barnard sugiere que la tarea del líder es incrementar la coopera-
ción organizacional más allá de reglas y responsabilidades formales,
de recompensas y sanciones: el líder debe propiciar en la organiza-
ción un sentimiento de cooperación que normalmente descansa en la
convicción de que los objetivos de la organización son importantes y
26 rodolfo vergara

vale la pena luchar por ellos. Los empleados de una empresa son seres
humanos con necesidades e intereses personales; combinar los inte-
reses de los individuos con los intereses de la organización de manera
adecuada es la tarea del gerente o director. Los miembros de la orga-
nización asisten a su trabajo porque se les paga un sueldo y obtienen
así recursos para vivir. Sin embargo, esa relación no es suficiente para
obtener la máxima cooperación. Para que los empleados cooperen es
necesario que estén convencidos de que los objetivos de la organiza-
ción, lo que ellos están tratando de lograr, son socialmente valiosos,
de beneficio para la comunidad. Es tarea del líder comunicar a los
demás la importancia de los objetivos de la organización.
Para la escuela de Relaciones Humanas la organización es un espa-
cio de bienestar y realización personal de los individuos: si los indivi-
duos se sienten bien, satisfechos, respetados, su desempeño será mejor.
Evidentemente esta visión del espacio organizacional como un espacio
de cooperación y desarrollo individual los llevó a describir al buen lí-
der como alguien poco autoritario, respetuoso, que abre espacios de
participación a los subordinados, etc. Sin embargo, los estudios em-
píricos que llevaron a cabo no fueron concluyentes, es imposible de-
cir que un estilo más democrático de liderazgo es mejor que uno más
autoritario o viceversa. La evidencia empírica sugiere que el estilo de
liderazgo debe responder a las necesidades particulares de la organiza-
ción. ¿Quién es, entonces, un buen líder? Esa pregunta es imposible de
contestar de manera categórica debido a que las cualidades del líder
dependen de las necesidades de la organización en esos momentos.

Estructura informal. La estructura informal de la organización es el

conjunto de comportamientos que los seres humanos generan poco
a poco al interactuar entre ellos con base en las reglas y normas de la
estructura formal. Con el paso del tiempo, la subjetividad de los hom-
bres y mujeres que constituyen la organización irá transformando
lentamente su funcionamiento cotidiano, alejándolo de la estructura
formal y creando una estructura informal. La estructura informal se
desarrolla sobre terrenos que no están normados por la estructura
formal (las relaciones sociales entre colegas, por ejemplo, una vez
terminada la jornada de trabajo), pero eventualmente puede invadir
también los espacios formales y transformarlos. En la estructura in-
formal las jerarquías de la organización pueden modificarse sustan-
cialmente: la influencia de aquellos que son líderes informales (el ca-
introducción 27

pitán del equipo de futbol, por ejemplo) puede superar la de algunos

de sus superiores. Este proceso de evolución organizacional no se de-
tiene nunca y, por supuesto, nunca es igual en una organización que
en otra. Organizaciones con un proceso de trabajo muy “técnico”, por
ejemplo una instalación industrial de alta seguridad como una planta
de energía nuclear o una burocracia altamente especializada como la
Suprema Corte de Justicia, se alejarán menos de su estructura formal
que una organización que tenga procesos de trabajo más relajados y
menos específicos como sería un partido político o una universidad.
En ambos casos existirá algo que podríamos llamar “estructura in-
formal”, pero en los dos primeros ejemplos esta será mucho menos
importante para comprender el funcionamiento de la organización
que en los dos segundos. El fenómeno de la estructura informal de
las organizaciones ha dado lugar a varias tecnologías de análisis que
estudian y evalúan las circunstancias que crean los seres humanos
en su interacción cotidiana. Una de ellas son los estudios de “clima
organizacional”, en los cuales se intenta mostrar las características
de las relaciones humanas que existen al interior de la organización.
Toda organización posee, paralela a la estructura formal, una es-
tructura informal. La estructura informal se construye sobre la formal
con elementos derivados de la personalidad de sus recursos humanos.
En algunas organizaciones estas dos estructuras son relativamente
cercanas y se apoyan mutuamente, en otras difieren sustancialmente
y pueden llegar a enfrentarse. El estudio y análisis de la estructura
informal —y su relación con la formal— es uno de los puntos estraté-
gicos a revisar durante el diagnóstico de una organización.
Hagamos una reflexión sobre los que llevamos hasta este momen-
to. Desde la concepción de Weber y Taylor las organizaciones parecen
sistemas sociales racionales donde la interacción entre individuos está
estructurada alrededor de un conjunto de reglas y normas que todos
siguen consistentemente. Como sugiere Scott, esta segunda versión
de organización —relaciones humanas y escuelas afines— se parece a
un sistema biológico o natural en el que la organización puede trans-
formarse de manera imprevisible. Desde este segundo mirador, los
seres humanos incorporan a la organización sus puntos de vista sobre
el mundo, su ignorancia, prejuicios, miedo, resentimiento, ambición,
solidaridad, altruismo, etc. Estos sentimientos humanos pueden al-
terar significativamente el funcionamiento de la estructura formal.
Pueden inclusive cambiar los mismos objetivos de la organización. El
28 rodolfo vergara

factor humano vuelve la gerencia de una organización una habilidad

más que un conocimiento. Una habilidad que es producto de la pro-
pia personalidad, de la experiencia profesional y de las circunstancias
particulares a las que hay que enfrentarse.

Decisiones

El siguiente paso en el desarrollo de la teoría organizacional fue

distinguir entre dos actividades organizacionales radicalmente dife-
rentes: primero, aquellas que son repetitivas, siguen patrones esta-
blecidos y no necesitan ninguna decisión para llevarse a cabo, a esas
actividades se les conoce como “rutinas”. El otro tipo de actividad son
los procesos decisorios, aquellas actividades que implican una deci-
sión, es decir escoger un camino o curso de acción entre varias alter-
nativas. En esta sección hablaremos fundamentalmente del trabajo
de Herbert Simon y James March. Charles Perrow argumenta que el
trabajo de estos autores une las dos tradiciones de análisis organiza-
cional anteriores para lograr una síntesis: al estudiar el proceso de la
decisión organizacional combinan en un mismo concepto la estruc-
tura organizacional con el recurso humano que habita y opera las or-
ganizaciones. Para comprender este argumento es necesario clarificar
tres conceptos: rutinas, racionalidad limitada y satisfacción.

Rutinas. Las rutinas organizacionales son procesos organizacionales

automatizados que se disparan con un estímulo y producen un resul-
tado predeterminado. A lo largo del proceso no es necesario tomar
ninguna decisión, ya que todas las alternativas están claramente de-
lineadas en los procedimientos. Una petición para una licencia de
conducir, por ejemplo, dispara un proceso en el que, si el ciudadano
cumple con los requisitos, la licencia le es expedida. Si no cumple con
alguno, le es negada. Los funcionarios involucrados no tienen que
pensarlo mucho ni tomar decisiones, solo tienen que operar de acuer-
do a los criterios establecidos. Las rutinas descansan, evidentemente,
en las reglas y procedimientos de la organización, pero no necesaria-
mente se ajustan perfectamente a ellos. También es posible que ha-
yan evolucionado, se hayan transformado lentamente. Por ejemplo, la
norma era ambigua y dejaba espacio para una cierta interpretación,
poco a poco se fue delineando un criterio de interpretación al que
introducción 29

todos se acostumbraron y se volvió la respuesta estándar a esa situa-

ción, se volvió la rutina. También es común encontrar casos en los que
las reglas para cierto trámite son tan complicadas, que los burócratas
involucrados dejan de exigir todos los requisitos y se crea una adapta-
ción empírica que hace el trámite posible, esta adaptación es también
una rutina. Con todo, vistas en conjunto, las rutinas representan la
estructura de la organización, la forma en que la organización pone
en marcha y desahoga la mayor parte de los asuntos cotidianos.
En sí mismas las rutinas son estáticas, su objetivo es desahogar pro-
cesos organizacionales dando certidumbre a todos los participantes.
Cambiar rutinas no es fácil, además de las dificultades que implica
un cambio en la normatividad y los procedimientos oficiales (mucho
más complicado en una organización pública) hay que tener en cuen-
ta que los seres humanos involucrados normalmente tampoco están
dispuestos a cambiar la forma en que hacen las cosas. Se acostumbran
a la rutina y se adaptan a ella, las modificaciones también implican
incomodidades para ellos. Salvo procesos lentos de adaptación, si no
hay una fuerza externa que actúe sobre la rutina esta permanecerá
igual. A este fenómeno se le llama inercia organizacional.

Racionalidad limitada. La decisión es una historia totalmente diferen-

te a la rutina. Una decisión es una elección entre varias alternativas
disponibles. Mientras que la rutina ofrece una certidumbre total (si
sucede esto, entonces aquello), la decisión conlleva siempre incerti-
dumbre: no se puede estar nunca totalmente seguro de cuál va a ser
el resultado de un proceso de decisión. ¿Cómo se toma una decisión?
Antes de la propuesta de Simon del concepto de racionalidad limita-
da se asumía que la decisión siempre buscaba la alternativa óptima, es
decir, la mejor posible dados los objetivos de la organización. Y se pro-
ponía un método de razonamiento a lo largo de los siguientes pasos:

1 ] Se conocen todas las preferencias, es decir, se sabe lo que cada uno

quiere.
2 ] Se identifican todas las alternativas o cursos de acción posibles y
se construyen sus consecuencias, es decir los estados futuros del
mundo a los que nos llevaría cada curso de acción.
3 ] Se evalúa cuál de esos estados del mundo futuro es el más cercano
a nuestras preferencias.
4 ] Se decide.
30 rodolfo vergara

Simon argumenta convincentemente que semejante forma de ra-

zonar y tomar decisiones no es lo que ocurre en el mundo real. En la
práctica, los seres humanos operamos con una variante de racionali-
dad que él llama limitada y que no lleva a resultados óptimos sino a
resultados satisfactorios. El proceso es como sigue:

1 ] Se conocen las preferencias. Se sabe lo que se quiere.

2 ] Se identifica un número limitado de alternativas y se construyen
sus consecuencias, los estados futuros del mundo al que llevaría
cada una de ellas.
3 ] Cuando se encuentra un estado futuro del mundo que es “satisfac-
torio” se toma la decisión.

Hay que enfatizar que en el modelo de racionalidad limitada no se

hace una búsqueda exhaustiva de alternativas posibles. No se está bus-
cando la alternativa óptima, solo se busca una alternativa que cubra las
necesidades del momento, que “satisfaga”, cuando esta se encuentra se
detiene la búsqueda y se toma la decisión. El modelo de racionalidad li-
mitada se llama así porque acepta que el ejercicio de la racionalidad en
la vida gerencial y administrativa opera bajo un conjunto de restric-
ciones que la limitan: restricciones de tiempo para tomar la decisión,
de información, restricciones cognitivas para procesar la información
disponible, de presupuesto para seguir explorando alternativas, etc.
Este conjunto de restricciones obligan a decidir bajo criterios de racio-
nalidad limitada.

El concepto de satisfacción. Evidentemente la clave para entender el mo-

delo de racionalidad limitada es comprender lo que se quiere decir por
“satisfacción” o “satisfactorio”. La idea de una decisión “satisfactoria” o
que lleva a una situación “satisfactoria” viene de una intuición sobre los
mecanismos que regulan la distribución de la atención en los niveles
directivos de una organización. La atención organizacional, la capa-
cidad de los directivos de supervisar funciones y atender problemas
es un recurso limitado en la organización: la alta dirección no puede
atender (prestar “atención”) a todo, tiene que ser selectiva. Para admi-
nistrar una organización compleja la dirección impone regularmente
metas de desempeño a las distintas subunidades de la organización. La
atención de los directivos se concentra en aquellas partes de la organi-
zación que están reportando resultados por debajo de sus metas. Rara
introducción 31

vez prestan mucha atención a aquellas partes de la organización que

cumplen con sus objetivos o los rebasan. La intuición de March y Si-
mon es que la meta que tiene que cumplir cada unidad organizacional
representa su nivel de “satisfacción”. Dicho de otra manera, la forma
de administrar una organización compleja con niveles de cumplimien-
to asignados a distintas unidades de la organización propicia que el
esfuerzo organizacional se concentre en tratar de alcanzar los niveles
asignados, pero no particularmente en superarlos lo más posible. Si-
mon califica esta forma de razonar como la del hombre administrativo,
para contrastarla con el razonamiento del hombre económico. Este
último busca la decisión o curso de acción óptimo, es decir, el mejor
resultado de todos los resultados posibles. El hombre administrativo se
contenta con encontrar decisiones o cursos de acción que lo lleven a
resultados satisfactorios.
Es importante desarrollar un poco más el último punto porque
aquí es donde se combina la certeza de la estructura de la organi-
zación con la incertidumbre propia de los seres humanos. Recorde-
mos que las organizaciones son grandes estructuras de colaboración
que coordinan el trabajo especializado de multitud de personas. Para
lograr tal coordinación es necesario que todos los miembros de la
organización puedan predecir las acciones de los otros, que sepan
lo que los demás van a hacer. Las rutinas organizacionales son por
definición totalmente predecibles. La incertidumbre aparece cuando
hay que tomar decisiones. Si la decisión elegida siempre fuera la ópti-
ma, entonces la incertidumbre se reduciría. Sin embargo, al ser solo
“satisfactoria”, el margen de incertidumbre se abre. El conjunto de las
decisiones satisfactorias es mucho más grande que el de las decisiones
óptimas, lo que hace que bajo un paradigma de racionalidad limitada
sea más complicado coordinar acciones con los demás. La personali-
dad de los individuos, su habilidades y torpezas se cuelan de esta ma-
nera en el funcionamiento de la organización en los procesos de toma
de decisiones. El problema, desde el punto de vista de Simon y March,
es que el elemento humano trae incertidumbre y la incertidumbre
dificulta la coordinación. La solución es reducir lo más posible las
decisiones que la organización debe tomar y sustituirlas por rutinas.
En conclusión, para March y Simon las organizaciones son meca-
nismos de reducción de incertidumbre que facilitan la interacción hu-
mana. Son sistemas de cooperación, sí, pero ajustados a una estructura
que les da solidez y predictibilidad, una estructura compuesta funda-
32 rodolfo vergara

mentalmente de pocas decisiones y muchas rutinas. Las rutinas son

la base de las organizaciones, en ellas se conjugan los dos elementos
constituyentes de la organización: las estructuras y los humanos que
las viven y operan. La rutina nace de las normas y reglamentos, pero
poco a poco va integrando elementos de los humanos que las ejecutan.
Los humanos, por su parte, se acostumbran a las rutinas de tal mane-
ra que luego les es difícil concebir que el mundo pudiera organizarse
de manera diferente. La repetición socializa a los participantes alre-
dedor de una forma específica de ver el mundo, los acostumbra de
tal manera a cierto comportamiento que luego resulta muy difícil
de cambiar: las rutinas son el origen de la estabilidad institucional.

Entorno

El siguiente elemento básico para comprender a las organizaciones es

su mundo exterior, el entorno dentro del cual existen y en el que se
relacionan con otras organizaciones. Hasta este momento el estudio
de la estructura, los recursos humanos y los procesos de toma de deci-
siones nos han dado un buen acercamiento al funcionamiento inter-
no de la organización, pero no nos han dicho nada sobre su relación
con su entorno, con su mundo exterior. La inclusión del entorno en
el análisis organizacional abrió una nueva época en la explicación del
comportamiento organizacional. De acuerdo con Scott, las organiza-
ciones se vuelven “sistemas abiertos” a las influencias del mundo que
las rodea.
El contexto o entorno de la organización agrega una dimensión
de análisis crucial para entender la vida organizacional. Primero, las
organizaciones para sobrevivir necesitan intercambiar recursos con
su entorno. Necesitan tomar del mundo exterior la materia prima ne-
cesaria para funcionar y ofrecer sus productos. Los recursos que una
organización necesita no son únicamente financieros; pueden enten-
derse como recursos: la información, los conocimientos especializa-
dos, el personal capacitado, los servicios, etc. Veamos un ejemplo: una
universidad necesita de estudiantes de primer ingreso que le son pro-
porcionados por el sistema de educación media superior, y le ofrece
a la sociedad graduados universitarios listos para ser empleados por
las empresas, gobiernos y organizaciones civiles. Para su proceso de
enseñanza necesita, por supuesto, recursos financieros que pueden
introducción 33

provenir de las arcas gubernamentales si es una universidad pública,

o de las colegiaturas y donaciones si es privada. Necesita de personal
académico y administrativo, de información sobre la evolución del
mercado de trabajo y de las disciplinas en las que la sociedad requiere
nuevo personal capacitado a nivel profesional, de los temas de inves-
tigación que en cada disciplina se consideran de punta. Necesita tam-
bién lugares donde sus estudiantes realicen prácticas profesionales,
de empleadores que eventualmente los contraten, de otras universi-
dades con las cuales establecer lazos de cooperación e intercambio;
en fin, una lista exhaustiva sería interminable. Además de su oferta
obvia de egresados profesionales, una universidad ofrece también
otro tipo de recursos a la sociedad: investigación especializada ya sea
en ciencias básicas o aplicadas, servicios de consultoría a gobiernos o
empresas para analizar y resolver problemas específicos, formación
de opinión pública con académicos que participan en los medios de
comunicación y foros de discusión pública, etc. Como podemos ver, la
relación entre la universidad y su contexto es más compleja y sutil que
simplemente producir profesionales y cobrar por ello.
En términos generales, las organizaciones en su búsqueda per-
manente de recursos para sobrevivir se adaptan paulatinamente a
su contexto. Esta adaptación puede verse como un proceso de so-
brevivencia del más capaz, una especie de darwinismo organizacio-
nal que por medio de la evolución va generando organizaciones más
eficientes, o también puede verse como un proceso más caótico que
no implica necesariamente una mejora constante del diseño orga-
nizacional por medio de la competencia, sino que es un proceso de
evolución en el que organizaciones ineficientes sobreviven debido
a la casualidad y la fortuna. En todo caso, la sobrevivencia está fuer-
temente influida por la relación con el contexto y la capacidad de
adaptación de la organización.

El entorno y las rutinas de la organización. En la relación organización-

entorno, este último es normalmente el origen de los cambios in-
ternos de la organización: los cambios en las rutinas de la organi-
zación se los debemos en buena medida a cambios en el entorno.
Este es un punto importante. En la sección anterior vimos que las
rutinas son procedimientos automatizados de respuesta a un estí-
mulo específico. Aunque no tienen que ser exactamente como las
describe el manual de la organización, las rutinas son procedimien-
34 rodolfo vergara

tos conocidos y aceptados por todos y que dan respuestas altamente

previsibles. Inicialmente las rutinas de la organización fueron crea-
das para satisfacer alguna demanda del entorno organizacional, ya
fuera para proveer de algún recurso a otras organizaciones o para
obtener algo de ellas. Como vimos, las rutinas tienden a ser estáti-
cas, pero si el entorno cambia a un ritmo mucho más acentuado
que la organización, eventualmente cambiarán las exigencias ex-
ternas. La organización debe adaptarse para satisfacer las nuevas
demandas del entorno y eso normalmente implica la necesidad de
cambiar algunas de sus rutinas. Por supuesto que habrá resistencia
interna a los cambios, pero si la presión del entorno es suficiente-
mente fuerte el cambio ocurrirá como consecuencia de las necesi-
dades de adaptación de la organización. En pocas palabras, las orga-
nizaciones por sí mismas, si estuvieran aisladas del mundo o fueran
autosuficientes, difícilmente cambiarían; la necesidad de buscar re-
cursos para sobrevivir y la presión del entorno las obliga, en buena
medida, a adaptarse para seguir consiguiendo recursos; esto explica
el cambio organizacional.

Entorno y redes organizacionales. El concepto de red representa a un

conjunto de organizaciones interdependientes y que normalmente
se conforma alrededor de un tema, asunto o política pública (policy
network). Las distintas organizaciones intercambian recursos de tal
manera que la política en cuestión es producida de manera colecti-
va. Aunque ciertamente en una red existen organizaciones más im-
portantes que otras, ninguna podría hacer el trabajo sin ayuda de las
demás. Ninguna organización controla la organización en el sentido
de ser jefe de las demás, ni de imponer totalmente sus condiciones
en los intercambios que tienen lugar entre ellas. Una red de polí-
tica es permanente y por lo mismo tiende a generar una “cultura”,
una forma de ver el mundo compartida por todos sus miembros.
Las interacciones frecuentes van acercando a unas organizaciones
con otras, pronto comienzan a hablar idiomas parecidos, se adaptan
unas a otras, hasta que eventualmente se crea un “conocimiento y
prácticas comunes” entre ellas.
Es relativamente fácil observar cómo una red de organizaciones
tiene una cultura compartida, por ejemplo, las instituciones que per-
tenecen a la red que produce las políticas de salud tienden a hablar
un lenguaje común y a compartir referentes culturales: aquellos de la
introducción 35

profesión médica. Así, los hospitales tienen protocolos muy parecidos

o inclusive similares independientemente de si son públicos o priva-
dos, federales o estatales, del imss o del issste.
Cuando una nueva organización ingresa a la red, lo más probable
es que poco a poco tenga que interiorizar las prácticas, la forma de
hacer las cosas que existen allí. Esta idea la exploraremos más ade-
lante en detalle cuando hablemos del institucionalismo sociológico.

instituciones

La palabra institución es una de las más usadas en el lenguaje de la ad-

ministración pública y la ciencia política, además también se utiliza de
manera aun menos precisa en el periodismo y el lenguaje cotidiano, a
tal grado que su significado resulta ambiguo o confuso. La utilizamos
para referirnos a entidades públicas o privadas que tienen persona-
lidad jurídica, por ejemplo decimos las instituciones bancarias refi-
riéndonos a los bancos, o las instituciones políticas refiriéndonos a
los partidos políticos. También la utilizamos para aludir a costumbres
o tradiciones, por ejemplo, la institución del informe presidencial en
los tiempos priístas. Por lo tanto, es pertinente comenzar esta sección
clarificando el concepto.
¿Qué es una institución? El concepto moderno de institución se
refiere a un conjunto de “reglas” (regla se usa en un sentido amplio:
normas formales e informales, rutinas, costumbres, ritos, tradiciones)
que crean patrones estables de comportamiento en una comunidad
de individuos. Las reglas estandarizan el comportamiento y, por lo
tanto, facilitan la interacción. Pueden tener origen formal o informal,
pueden estar escritas en los manuales de la organización o ser el resul-
tado paulatino de prácticas cotidianas que se convierten en rutinas,
costumbres, tradiciones, etc. Lo importante es que son criterios de
comportamiento que se observan por la comunidad y, por lo tanto,
que impactan el comportamiento de los individuos. Una institución
no es una organización, no es un ente tangible que tenga personali-
dad propia; más bien toda organización necesita un marco institucio-
nal (conjunto de las “reglas” relevantes para esa organización) donde
se establece lo que la organización y sus miembros pueden o deben
hacer en circunstancias específicas. No pueden existir organizaciones
36 rodolfo vergara

sin instituciones. Si la organización tiene su base en la división y espe-

cialización del trabajo, la institución es lo que permite que la coordi-
nación del trabajo fluya de manera adecuada. Los trabajos de Simon
y March probaron que las bases de la coordinación del trabajo entre
miembros de la organización no pueden ser totalmente racionales. La
coordinación del trabajo no descansa en la aplicación al pie de la letra
de leyes y normas; por el contrario, la coordinación del trabajo parece
tener sus raíces en procesos mucho más fluidos y dúctiles, en maneras
de hacer las cosas determinadas por la cultura y las formas de percibir
el mundo compartidas como mapas mentales por una comunidad,
como lo explica North. El estudio de las instituciones aporta esta nue-
va dimensión al análisis organizacional.
El análisis institucional no es de creación reciente. Más bien esta-
mos presenciando la reaparición de una forma de teoría que ya había
sido influyente en las ciencias sociales y que vuelve a replantearse de
una manera renovada. De hecho, la corriente institucionalista actual
ha sido bautizada como “nuevo institucionalismo”, en contraposición
a un viejo institucionalismo. Quien estuviera interesado en los porme-
nores de este proceso y en revisar las diferencias entre el viejo y nuevo
institucionalismo puede leer con provecho los textos de Richard Scott
que se ofrecen en esta obra.
En términos generales, el “nuevo institucionalismo” es una reac-
ción a concepciones teóricas que no le daban importancia a los con-
textos dentro de los cuales los actores se desempeñaban. Por lo que
respecta a la ciencia política, durante los años sesenta y setenta los
modelos de elección racional eran la teoría más usada para explicar
el proceso político. Los analistas asumían que el conocimiento que te-
nía más capacidad explicativa sobre el comportamiento político eran
los intereses de los individuos racionales y egoístas. No se prestaba
mucha atención a las características del “lugar” donde se encontraba
el individuo, sino a sus preferencias y a sus procesos de decisión. Se
asumía que el contexto era irrelevante, como se puede asumir que
la fricción es irrelevante en un modelo de física. Sin embargo, de los
años ochenta en adelante encontramos un nuevo interés por analizar
las características de los contextos institucionales donde existe y opera
el individuo y la forma en que las “reglas” de esos contextos afectan
su comportamiento. La diferencia entre una teoría y la otra radica en
dónde se pone el énfasis al explicar y predecir el comportamiento de
los actores: en sus intereses, sus ambiciones, sus procesos de decisión
introducción 37

o en el conjunto de reglas y costumbres que observan a su alrededor,

a las que en adelante llamaremos “marco institucional”. En la alterna-
tiva de elección racional el énfasis está en el individuo y sus intereses,
en el nuevo institucionalismo el énfasis está en las características del
marco institucional.
Evidentemente la alternativa descrita en el párrafo anterior no es to-
talmente excluyente, sino que pueden desarrollarse combinaciones
entre ambas opciones, las diferencias se vuelven, así, de grado. De esta
manera, una distinción entre las distintas versiones del nuevo institu-
cionalismo será el grado de racionalidad que se admite en los indivi-
duos. El grado de racionalidad como parte del aparato explicativo de
cada institucionalismo afectará, a su vez, la velocidad de los procesos
de cambio en las propias instituciones: a mayor racionalidad, mayor
velocidad en los procesos de cambio. Hay que enfatizar, sin embargo,
que el nuevo institucionalismo es fundamentalmente una teoría de la
estabilidad. Los procesos de cambio existen, pero normalmente ope-
ran con lentitud. En los siguientes párrafos explicaremos someramen-
te estas ideas. Aquellos que quieran una explicación más detallada
pueden revisar el estudio introductorio de mi autoría para “El redes-
cubrimiento de las instituciones”, de March y Olsen, incluido aquí, así
como el trabajo de Scott anteriormente mencionado.

Distintas versiones del nuevo institucionalismo

Desde su inicio, el nuevo institucionalismo se ha desarrollado parale-

lamente en varias disciplinas de las ciencias sociales. Cada disciplina
le ha impreso su sello particular y lo ha interpretado de acuerdo a sus
necesidades explicativas. En mi artículo de 1993 propuse una división
inicial en tres disciplinas: economía, ciencia política y sociología. En
1995 Richard Scott genera una propuesta de análisis más elaborada al
dividirlo en tres grupos: regulativo, normativo y cognitivo. El criterio
de Scott consiste en identificar el tipo de elementos utilizados para
construir el marco institucional. Pero en realidad ambas clasificacio-
nes apuntan en la misma dirección: el institucionalismo económico
analiza las reglas que regulan los mercados, el institucionalismo en la
ciencia política estudia los cuerpos normativos (formales e informales)
de los gobiernos y organizaciones públicas, el sociológico concentra su
atención en los procesos cognitivos por medio de los cuales individuos
38 rodolfo vergara

u organizaciones se relacionan con su entorno. También existen ver-

siones del nuevo institucionalismo en el derecho y la historia, pero
dada la limitada extensión de este trabajo no los abordaremos.

Institucionalismo regulativo o económico. El institucionalismo económico

propone que la interacción de los actores económicos ocurre dentro
de un marco institucional que regula su comportamiento. Este marco
institucional está compuesto por un conjunto de reglas que dictan los
términos de la interacción y paralelamente existe un conjunto de me-
canismos de sanción para obligar a su cumplimiento; las reglas pue-
den ser formales como leyes y reglamentos impuestos y sancionados
por un aparato estatal o normas sociales no escritas pero observadas
y sancionadas por mecanismos sociales. Los actores obedecen al con-
junto de reglas debido a la amenaza de una sanción.
De acuerdo al institucionalismo económico es importante estudiar
las instituciones porque son cruciales para entender el desempeño de
la economía. Las instituciones, los conjuntos de reglas, pueden ser
más o menos adecuados para propiciar el crecimiento económico. De
acuerdo con Douglass North (véase su texto más adelante), el éxito
económico de una sociedad se explica por medio de las características
de su marco institucional: un conjunto de reglas adecuado o propicio
para el crecimiento económico es aquel que reduce los costos de tran-
sacción en la sociedad, un conjunto de reglas poco adecuado es aquel
que eleva los costos de transacción. Dicho de manera sencilla, los cos-
tos de transacción son aquellos que deben pagarse para poder realizar
transacciones en el mercado, este costo es independiente del precio
de la transacción propiamente dicha. Una complicada arquitectura
fiscal, por ejemplo, eleva los costos de transacción de una sociedad.
Un sistema judicial inoperante tiene la misma consecuencia, ya que la
observancia de las normas puede verse afectada por la poca probabi-
lidad de un castigo expedito. La falta de confianza generalizada en la
sociedad eleva los costos de transacción debido a los gastos adiciona-
les que todos realizan para protegerse de los demás.
Los sujetos que habitan el institucionalismo económico son racio-
nales, saben lo que quieren y pueden hacer cálculos sobre lo que les
conviene, lo cual significa que también pueden calcular qué cambios
en las reglas les favorecerían. Aunque siempre hay jugadores más po-
derosos o influyentes que otros, en sociedades plurales y democráticas
no es probable que unos pocos dominen el proceso de manera deter-
introducción 39

minante debido a la cantidad de actores e intereses involucrados. En

sociedades monopólicas, donde algunas organizaciones concentran
gran cantidad de recursos, sí es posible que estas organizaciones lo-
gren controlar, al menos parcialmente, el proceso de transformación
de las reglas.
El marco institucional es resultado de un proceso histórico largo
de conformación en el que se involucran multitud de factores y ac-
tores. Además esta interacción entre actores racionales se da en un
marco de creencias y culturas. El resultado final no representa las in-
tenciones de ninguno en particular, sino la tendencia que entre todos
construyeron con sus interacciones. Sin embargo, en esta constante e
ininterrumpida interacción de los actores sobre las reglas encontra-
mos la explicación del cambio institucional: las instituciones cambian
constantemente bajo la presión de seres humanos interesados, racio-
nales y ambiciosos, pero cambian lentamente, de manera gradual, in-
cluso cuando son ineficientes.

Institucionalismo normativo o de la ciencia política. March y Olsen propo-

nen que en las organizaciones políticas el comportamiento de los indi-
viduos está fuertemente restringido por un conjunto de papeles o ro-
les que cada individuo debe adoptar de acuerdo con las circunstancias.
Cada uno de estos roles o personajes tienen claramente tipificado un
comportamiento “correcto”, lo que ese personaje debe hacer. Un mis-
mo individuo puede “ser” varios personajes en situaciones diferentes,
por ejemplo un secretario de Estado puede ser el máximo responsable
de una organización burocrática, miembro del consejo de administra-
ción de una empresa pública o el representante del presidente del país
enviado a un evento internacional. En cada una de esas circunstan-
cias su comportamiento debe ajustarse a su personaje: como director
de una organización burocrática tiene toda la responsabilidad de las
decisiones y acciones de su ministerio, su papel es dirigir ese cuerpo
burocrático adecuadamente y obtener resultados. Como miembro de
un consejo de administración de una empresa pública su papel es par-
ticipar en un proceso de toma de decisiones de un cuerpo colegiado,
no es responsable de la operación cotidiana de la organización y su
responsabilidad en cuanto a resultados está diluida entre varios par-
ticipantes. Como representante presidencial su papel es meramente
ceremonial, sin capacidad de decisión y sin responsabilidades.
March y Olsen argumentan que la inmensa mayoría de los indivi-
40 rodolfo vergara

duos decide su comportamiento en las organizaciones políticas con

base en este tipo de razonamiento: en estas circunstancias...… ¿quién
soy?, y, por lo tanto,… ¿qué debo de hacer? Como las identidades y
las circunstancias cambian, no siempre la respuesta es evidente. Los
actores generan una habilidad de cálculo particular: la lógica de lo
apropiado. Dicho de otra manera, March y Olsen argumentan que
las preguntas ¿quién soy?, ¿qué debo hacer? son más relevantes para
entender el comportamiento en organizaciones políticas que las pre-
guntas ¿qué quiero?, ¿qué me conviene hacer?
La razón de la preponderancia en la vida organizacional de la
“lógica de lo apropiado” sobre lo que podría llamarse la “lógica de
la conveniencia” radica en la certidumbre del resultado que ofrece
hacer “lo apropiado” versus la incertidumbre de hacer “lo que más
conviene”. El argumento de March y Olsen es una derivación de los
conceptos organizacionales construidos por March y Simon en sus
trabajos en los años cincuenta y sesenta. Una reconstrucción sucinta
sería la siguiente:

A ] La realidad organizacional es muy compleja, con multitud de va-

riables interactuando simultáneamente.
B ] Debido al punto anterior el cálculo racional, aun en su versión de
racionalidad limitada, es muy arriesgado. Sería muy fácil realizar
un cálculo equivocado y obtener un mal resultado.
C ] Como alternativa al cálculo racional (¿qué me conviene?) existe
una serie de patrones de comportamiento (roles) aceptados por
todos en la organización que dan resultados conocidos y satisfac-
torios. Si elijo como comportamiento “lo que debo hacer” puedo
estar seguro del resultado.

Los roles claramente emanan de las rutinas organizacionales, pero

las trascienden, los comportamientos apropiados comprenden las ru-
tinas pero también abarcan los procesos decisorios. Su resultado es el
mismo: reducen la incertidumbre, facilitan la coordinación, mejoran
el desempeño de la organización; le dan al individuo que enfrenta un
dilema organizacional una alternativa que le garantiza un resultado
aceptable con bajo o ningún riesgo: cualquiera que sea el resultado de
la decisión, el decisor siempre estará protegido por haber tomado esa
decisión de la manera en que la organización siempre lo ha hecho, de
la manera “aceptada por todos”.
introducción 41

¿Cómo cambian los roles organizacionales? De la misma manera

que las rutinas: los comportamientos cambian cuando ya no logran
cumplir su función de “satisfacer” las necesidades de los individuos.
Cuando el comportamiento aceptado por todos no lleva a un resul-
tado “satisfactorio”, los individuos buscarán alternativas. Este es por
supuesto un proceso de adaptación, lento y —salvo en momentos de
un colapso institucional— poco visible. Pero es importante señalar
que el individuo involucrado tiene una cierta capacidad de cálculo
para predecir el resultado futuro de sus decisiones y para cambiarlas
si lo considera necesario.

Institucionalismo cognitivo o sociológico. Finalmente tenemos la versión

del nuevo institucionalismo desarrollada en la sociología que conci-
be las instituciones como el resultado de los procesos cognitivos que
tiene lugar durante la socialización de los individuos: las instituciones
son los comportamientos aprehendidos por un individuo a lo largo de
años de vivir inmerso en una cultura organizacional. Los seres huma-
nos interiorizan la cultura bajo la que crecen. Toman los valores, los
ritos, las costumbres y con ellos se integran a una “forma aceptada de
hacer las cosas” que entienden como la única realidad posible (Powell
y DiMaggio). Su proceso de socialización les muestra una forma de
“ser” del mundo que ellos interpretan como la “realidad” y concebir el
mundo de manera diferente suele ser muy difícil. En esta concepción
del institucionalismo los seres humanos no son racionales ni hacen cál-
culos de ningún tipo: son únicamente entidades cognitivas que absor-
ben la cultura que los rodea. En consecuencia los procesos de cambio
en las organizaciones son muy lentos, parecidos a un proceso evolutivo
donde las transformaciones ocurren sobre largos espacios de tiempo.
Las organizaciones se comportan de manera parecida a los indivi-
duos. Las organizaciones también se socializan dentro de contextos
organizacionales más amplios llamados “campos organizacionales”.
Cada campo organizacional cubre un conjunto de actividades simi-
lares, por ejemplo, el financiero, el de la salud, del medio ambiente,
etc. En los campos organizacionales habita un conjunto de organiza-
ciones que pueden ser muy diferentes entre sí pero que comparten
una cultura, una “forma de ver el mundo y hacer las cosas”. Un cam-
po organizacional agrupa organizaciones públicas, privadas y sociales,
de diferentes tamaños y con diferentes objetivos pero que comparten
una forma particular de ver el mundo. Por ejemplo, el campo orga-
42 rodolfo vergara

nizacional de la banca y las finanzas comprende desde las grandes

organizaciones públicas que norman el sector como la Secretaría de
Hacienda y el Banco de México, hasta una cooperativa de unos cuan-
tos cientos de miembros, pasando por bancos, financieras, etc. Todas
ellas son organizaciones muy diferentes pero comparten códigos de
conducta y de decisión muy parecidos. Lo mismo sucede en el “cam-
po” de la salud, tenemos organizaciones del gobierno federal, estatal
y municipal; hospitales públicos, privados, de investigación y de entre-
namiento, fundaciones, laboratorios médicos, farmacéuticas, etc. Es
decir una multitud de organizaciones que comparten lenguaje, valo-
res, criterios de decisión y prácticas administrativas.
La idea más atractiva del institucionalismo sociológico es afirmar
que toda organización o individuo que “entre” por primera vez a un cam-
po organizacional adoptará la cultura que allí existe. Este será un pro-
ceso cognitivo, el individuo eventualmente cambiará su forma de pen-
sar y decidir para adaptarse al entorno. A este proceso se le llama
“isomorfismo”, que quiere decir tomar la forma de lo que nos rodea.
Evidentemente este proceso es paulatino, pero inexorable; pensamos
y decidimos de la misma manera que lo hacen las personas y organi-
zaciones que nos rodean.
La conceptualización de “campos organizacionales” como conjun-
tos de organizaciones con culturas diferentes es una aportación útil
para entender las dificultades de la cooperación interorganizacional
en contextos de implementación de políticas públicas. Cuando dos
entidades de gobierno que pertenecen a distintos campos organiza-
cionales tienen que cooperar para implementar una política pública
es común que esta cooperación se vea entorpecida por dificultades de
comunicación, criterios diferentes de lo que es importante y lo que
no, costumbres y tradiciones administrativas diversas, etc. En suma,
por diferencias culturales que les dificultan la colaboración. En cam-
bio, si las dos organizaciones pertenecen al mismo campo organiza-
cional la colaboración es mucho más sencilla.

Comparación entre versiones de institucionalismo

Las tres versiones de la teoría institucional apuntan en una misma

dirección: explicar la estabilidad de los procesos sociales. Cada una
de las tres versiones del nuevo institucionalismo nos explica la esta-
introducción 43

bilidad en un tipo particular de fenómenos: la regulación del com-

portamiento de los actores económicos y los mercados, el comporta-
miento de los actores y las organizaciones políticas, los procesos de
integración de individuos y organizaciones a nuevos entornos. Aun
cuando su producto principal es generar estabilidad, las instituciones
cambian. Pero la velocidad del cambio varía mucho dependiendo del
nivel de racionalidad que se atribuye a los actores que participan en el
proceso: las instituciones económicas están permanentemente bajo la
presión de actores racionales que luchan por cambiarlas o defender-
las de acuerdo a lo que convenga a sus intereses. Los intereses perci-
bidos por los actores pueden no ser reales, sino creencias equivocadas
resultado de una visión históricamente determinada del mundo, pero
eso no afecta la dinámica del cambio. Los actores creen que ciertos
cambios en las “reglas” los benefician o los perjudican y por lo tan-
to los apoyan o se oponen a ellos. Los actores económicos pueden
equivocarse en sus creencias, pero eso no hace que dejen de calcular
racionalmente.
El institucionalismo normativo tiene un ritmo de cambio mucho
más lento. Para que un actor político cambie su comportamiento es
necesario que su rol o papel organizacional “correcto” no le retribuya
un resultado satisfactorio. En esas circunstancias, evidentemente el
individuo buscaría una alternativa a su comportamiento. Finalmente,
el institucionalismo cognitivo no acepta ningún tipo de racionalidad
en sus actores, lo que implica que en su modelo no existe un agente
activo del cambio, las instituciones se transforman lentamente en un
proceso que responde mejor al concepto de evolución que de cambio.
También es interesante resaltar por qué los actores obedecen los
marcos institucionales. En el institucionalismo económico se obedece
para evitar una sanción; en el normativo se obedece para simplificar
la complejidad, evitar decisiones riesgosas y lograr resultados acepta-
bles en la vida organizacional; en el sociológico o cognitivo se obe-
dece porque el actor no concibe una forma distinta de comportarse.
Sin embargo, estas tres versiones de la teoría institucional no son
excluyentes, sino complementarias. Cada una de ellas estudia un tipo
particular de fenómenos y entre las tres pueden dar mejores expli-
caciones de situaciones empíricas complejas. Con todo, hay que re-
cordar cuáles son los límites del análisis institucional. Personalmente
considero que el análisis institucional no es apropiado para explicar
procesos de cambio acelerado. La teoría institucional está construi-
44 rodolfo vergara

da para explicar la estabilidad, su mayor utilidad se encuentra en su

capacidad para explicar comportamientos económicos, políticos y so-
ciales en sociedades maduras cuya cultura se ha asentado lentamente
y con tiempo.

Instituciones y políticas públicas

Para terminar, solo unas palabras sobre la importancia de las institu-

ciones para la eficacia de las acciones de gobierno. Como argumenta
Majone en su artículo adjunto, para que las políticas públicas tengan
éxito, un elemento fundamental es que la sociedad crea en lo que el
gobierno declara. La credibilidad es un problema de reputación; la
reputación se consigue por medio de la consistencia sobre el tiempo
entre lo que las autoridades políticas declaran como importante y las
características de las políticas públicas que ponen en marcha. Eviden-
temente, existe una relación entre la estabilidad en el funcionamien-
to de las organizaciones burocráticas, en sus criterios de decisión y
en el conjunto de reglas que norman las acciones de gobierno, con
la consistencia de las políticas públicas. Mientras más estables sean
los procesos y las decisiones, serán más consistentes las políticas y
tendrán mayor credibilidad.
Por lo tanto, una solución para mejorar la credibilidad guberna-
mental consiste en construir instituciones que aumentan la estabili-
dad en los procesos de gobierno que producen políticas públicas; por
ejemplo, retirar cierto tema de política de las manos del gobierno
electo y darlo a una agencia especializada que opere bajo un arreglo
institucional particular. Al hacer esto se aísla la decisión de los fre-
cuentes cambios políticos en el gobierno y se le da consistencia en el
largo plazo.
Las instituciones le dan estabilidad a los procesos sociales, políti-
cos y económicos. Sin estabilidad sería imposible predecir el compor-
tamiento de los demás y, por lo tanto, imposible coordinar la coopera-
ción organizacional. Sin instituciones no existiría colaboración entre
organizaciones debido a lo elevado de los costos de transacción y, por
lo tanto, la efectividad de las políticas públicas estaría muy limitada.
En cambio, un buen arreglo institucional permite que los actores y las
organizaciones colaboren a pesar de las dificultades por especificar
los contratos, mejora la eficacia de las acciones de gobierno y eleva
introducción 45

la calidad de sus políticas públicas. Como asegura North, un buen

arreglo institucional reduce los costos de transacción, no solo en la
economía, sino también de los procesos políticos y en la interacción
social en general.

conclusiones

De manera somera hemos transitado por los principales conceptos de

la teoría de organizaciones. A lo largo de esta travesía hemos encon-
trado diversas definiciones de organización. De alguna manera todas
son correctas, todas describen una dimensión importante del fenó-
meno organizacional. Cualquier organización ha pasado por una eta-
pa de diseño, ha sido construida para alcanzar objetivos específicos,
está provista de una jerarquía y de un proceso de trabajo que conlleva
tecnología particular. El diseño y puesta en marcha es un ejercicio de
racionalidad, aunque el resultado no sea exactamente lo intentado.
De la misma manera, toda organización es un espacio de interacción
social donde seres humanos se relacionan con otros para buscar su
desarrollo personal y su crecimiento profesional. Los humanos ha-
bitan las organizaciones y las deforman para adueñarse de pequeños
espacios y recursos organizacionales; con ello crean una estructura
informal que puede ser muy relevante: en casos extremos, las organi-
zaciones cobran vida propia, escapan de sus dueños y transforman sus
objetivos originales como si fueran seres vivos.
Las organizaciones son, también, mecanismos para reducir la in-
certidumbre de la interacción humana. Solo a través de organizacio-
nes podemos tener a miles de personas trabajando coordinadamente;
la calidad y pertinencia de sus rutinas, así como los procesos de toma
de decisión son siempre aspectos a analizar de una organización. Fi-
nalmente, todas las organizaciones tienen algún tipo de relación con
el mundo exterior que las influye y las transforma y del que no pue-
den prescindir.
Las organizaciones con las que nos topamos en el mundo son
combinaciones específicas de estos elementos. La configuración
particular de una organización será resultado de la interacción en-
tre ellos a lo largo del tiempo; toda organización tiene una historia
particular a lo largo de la cual se ha adaptado a su entorno constan-
46 rodolfo vergara

temente. El presente es resultado del pasado. En algunas organi-

zaciones, tal vez la mayoría, la estructura formal se conserva como
dominante; en otras, la estructura informal puede haber desplazado
a la formal. En ciertas organizaciones los intercambios de recursos
con el entorno son muy intensos, como puede ser en un cuerpo
legislativo; otra será, tal vez, una organización relativamente cerrada
hacia el entorno como son las burocracias que manejan informa-
ción confidencial y secreta.
Para entender a una organización específica debemos observar
estos puntos e identificar cuál es su configuración particular, cómo
funcionan y cómo se relacionan entre ellos. Eso nos permitirá tener
una idea general de las características de esa organización. No existe,
por supuesto, la “configuración correcta”, pero ciertamente sí exis-
ten configuraciones más adecuadas que otras dados ciertos objetivos,
ciertos recursos y cierto entorno. Y es posible mejorar, aunque sea
solo de manera incremental, el desempeño organizacional ajustando
elementos en su configuración general.
Además, toda organización tiene algún tipo de marco institucio-
nal: el conjunto de normas, reglas, costumbres, roles y personajes que
modelan el comportamiento dentro de la organización. Y comparte
con otras organizaciones en su entorno una “cultura”, una forma de
hacer las cosas, de entender el mundo. Evidentemente ambos (marco
institucional y campo organizacional) tienden a converger, pero siem-
pre es posible que en ciertos momentos surjan diferencias. Simultá-
neamente, la organización pertenece a una sociedad que está sujeta a
un conjunto de reglas formales e informales que establecen los térmi-
nos de intercambio, y a un sistema de mecanismos de sanciones para
los que las infrinjan. Este otro marco institucional sentará el sistema
de incentivos para la organización y los individuos. Evidentemente, si
queremos entender una organización, comprender las características
de sus instituciones y las de su entorno resulta esencial.

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