Derecho a la vivienda, integracin urbana y

minimalismo regulatorio en Chile1

Diego Gil Mc Cawley*

Introduccin
Un buen punto de partida para entender la encrucijada en la que se encuentra el
derecho a la vivienda en Chile es el caso de Bajos de Mena.2 Bajos de Mena es el nombre
de una zona de condominios de vivienda social ubicada en la periferia sur de la ciudad de
Santiago, en la comuna de Puente Alto. En ella habitan alrededor de 122.000 personas
en una superficie de 600 hectreas, divididas en 49 barrios contiguos. Esta zona fue
construida recientemente, entre los aos 1990 y 2010. Prcticamente todos los condominios fueron construidos a travs de los programas de subsidios habitacionales del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo del Gobierno de Chile (MINVU). En toda el rea no
existe un solo consultorio de salud, comisara policial, farmacia, jardn infantil o colegio.
El alto nivel de concentracin de pobreza, ms la falta de proteccin policial, hacen que
en esta zona la tasa de violencia y delito sea particularmente alta. Adems, varias de las
viviendas sociales construidas fueron erigidas en lo que antes era un basural. Eso hizo
que recientemente la Corte Suprema, en el caso Lizana y otros con I. Municipalidad de
Puente Alto y otros, confirmara la condena que jueces de primera instancia haban impuesto al fisco, a la Municipalidad de Puente Alto, y a la inmobiliaria respectiva, a pagar
790 millones de pesos chilenos (un poco ms de un milln de dlares) a las familias de
uno de los barrios a quienes les explotaron las alcantarillas de sus viviendas debido a la
acumulacin de gas metano proveniente de ese basural.3 Es tal el grado de marginacin
y pobreza de los habitantes de estos barrios que el MINVU recientemente comenz a
ayudar a algunas de las familias a buscar soluciones habitacionales en otras comunas de
Santiago, y a demoler algunos condominios de vivienda social que el mismo gobierno
haba financiado aos atrs. Muchos consideran que Bajos de Meno es un verdadero
gueto de pobreza.4

Universidad de Chile.

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El objetivo de este artculo es analizar la relacin entre el derecho a la vivienda y el

rgimen institucional de provisin de vivienda social en Chile.5 Al igual que ha sucedido
con otros mbitos de la poltica social en Chile, el rgimen institucional de provisin de
vivienda social se encuentra actualmente bajo alto escrutinio pblico, en parte por los
problemas exhibidos en casos como el de Bajos de Mena.6 El modelo actual de provisin
de vivienda es heredero directo del proyecto refundacional en materia econmica y social
llevado a cabo por la dictadura militar en la dcada de los 70, que implement un rgimen
de provisin basado en un complejo sistema de subsidios habitacionales.7 Ese modelo es
responsable de avances significativos en materia de acceso a la vivienda de los ms pobres:
el dficit habitacional se ha reducido a ms de la mitad desde 1990 a 2009 (de 1.000.000
a 400.000 viviendas),8 se ha logrado mejorar la focalizacin de los subsidios en las familias ms desaventajadas,9 y el nmero de asentamientos irregulares o campamentos ha
disminuido de forma significativa en las ltimas dcadas,10 lo que en el contexto latinoamericano constituyen cifras muy anheladas. Sin embargo, el xito cuantitativo de la poltica de vivienda ha tenido sus costos. Quizs el ms importante de estos es el problema de la
segregacin residencial socioeconmica.11 El trmino segregacin residencial se refiere
al grado de separacin territorial en que viven dos o ms grupos sociales dentro de una
determinada rea urbana.12 Las ciudades chilenas, al igual que sus pares latinoamericanas,
han tradicionalmente exhibido un patrn de desarrollo urbano en el cual las familias de
altos ingresos viven separadas de las familias de bajos ingresos.13 La evidencia indica, sin
embargo, que ese patrn se ha intensificado en Chile producto de, entre otras causas, la
misma poltica de vivienda.14 En otras palabras, la poltica de vivienda en Chile ha tenido
un sesgo de expulsin de pobres hacia la periferia de sus reas urbanas. En los ltimos
aos, este fenmeno de segregacin se ha transformado en un problema pblico de relevancia, para ambos lados del espectro poltico.
El problema de segregacin residencial en parte generado por la propia poltica de
vivienda justifica preguntar qu tan problemtico es ese fenmeno desde el punto de vista
del derecho a la vivienda, qu tipo de rgimen institucional demanda una nocin robusta
de derecho a la vivienda y qu tan consistente es el actual rgimen vigente de provisin de
vivienda social en Chile respecto de las demandas normativas contenidas en el derecho a
la vivienda.
La tesis principal que este artculo ofrece es que hay buenas razones para pensar que la
idea de derecho a la vivienda debe incluir una pretensin de integracin urbana. Es decir,
el contenido del derecho a la vivienda no se limita a la pretensin de obtener acceso a vivienda formal, junto con mnimas condiciones de calidad del espacio fsico. El derecho a
la vivienda necesariamente debe incluir un mandato de inclusin dentro de la comunidad
poltica, lo que implica una demanda de igualdad en el acceso a los bienes privados y pblicos que ofrece la vida urbana. En otras palabras, el derecho a la vivienda debe ser entendido
tambin como derecho a la ciudad. En ese sentido, la provisin de vivienda social en condiciones de segregacin se opone a la idea de derecho a la vivienda. Este artculo argumenta
que esta comprensin del derecho a la vivienda representa un desafo crtico al discurso
regulatorio minimalista que ha influenciado significativamente el modelo institucional de
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provisin de vivienda social en Chile basado en facilitar la accin del mercado. Ese modelo,
dirigido a mejorar la capacidad econmica de los beneficiarios de la poltica, de manera de
hacer que el mercado inmobiliario sea el que responda a la demanda de familias de bajos
ingresos, resulta insuficiente para las demandas de inclusin social involucradas en la idea
de derecho a la vivienda.
El trabajo procede de la siguiente forma. En la siguiente seccin se analizan los argumentos normativos que justifican incluir dentro del contenido del derecho a la vivienda la
pretensin de la integracin social. En la seccin 3 se describe la nocin de minimalismo
regulatorio y su expresin en el mbito de la provisin de vivienda. En la seccin 4 se describe la influencia del discurso minimalista en la arquitectura institucional de la poltica
de vivienda social en Chile y se analizan las limitaciones de ese discurso para enfrentar el
desafo de la integracin residencial. En la seccin 5 se concluye.

1. Derecho a la vivienda e integracin urbana

La vivienda es de los pocos derechos fundamentales que no estn expresamente reconocidos en el texto actual de la Constitucin Poltica. Sin embargo, en el derecho internacional de los derechos humanos ha existido un interesante desarrollo de la idea de
derecho a la vivienda.15 Varios tratados internacionales garantizan el derecho a la vivienda,
lo que ha sido recogido tambin en algunas constituciones nacionales. La mayora de estos
tratados han sido ratificados por Chile.16 No hay ninguna razn por la cual el derecho a la
vivienda debiese estar excluido del listado de derechos sociales reconocidos en la Constitucin chilena, por lo que un eventual cambio parcial o total del texto constitucional debera
incluir este derecho. Las referencias de los tratados internacionales de derechos humanos
al derecho a la vivienda son bastante genricas, pero las organizaciones relacionadas con la
implementacin de esos tratados han ido elaborando progresivamente estndares para definir el contenido de este derecho, algunos de los cuales se acercan a la idea de integracin
urbana. Por ejemplo, el Comit de Naciones Unidas de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales ha sealado que uno de los elementos que tienen que considerarse para la
satisfaccin del derecho a la vivienda es la ubicacin de esta.17 La concepcin de la vivienda
como un bien que va ms all de un espacio fsico habitable, donde la conexin de esta
con el entorno social es una dimensin crtica, ha hecho que algunos hayan comenzado a
hablar del derecho a la ciudad en vez de del derecho a la vivienda.18
Ahora bien, el anlisis de los estndares del derecho internacional de los derechos humanos sobre la vivienda y la ciudad es una cuestin que escapa los alcances de este trabajo.
En esta seccin lo que me interesa es justificar por qu la mejor comprensin actual del
contenido del derecho a la vivienda incluye una demanda de integracin urbana.
Qu caracteriza el contenido del derecho a la vivienda? En lo fundamental, el derecho
a la vivienda, en cuanto derecho social, es un derecho que involucra una pretensin de
determinadas prestaciones pblicas. La pregunta por el contenido es una pregunta acerca
del tipo de prestaciones implicadas en la mejor comprensin de este derecho.19 Esta es una
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cuestin particularmente compleja en el caso del derecho a la vivienda porque la definicin del tipo de prestaciones especficas refleja una tensin entre lo pblico y lo privado,
lo individual y lo colectivo, de un modo probablemente ms intenso que en otros derechos
sociales. Esto porque el acceso a una vivienda formal puede ser entendido como un objetivo de inters pblico as como un activo individual o commodity.20 Por un lado, cuando el
Estado entrega o apoya la entrega de una vivienda, est entregando un bien individual que
permitir en el futuro a la familia beneficiaria mejorar su calidad de vida. La vivienda constituye un espacio de intimidad y seguridad para una persona o familia. Adems, muchas
veces la vivienda constituye un activo importante, que permite acceder a crditos y otros
bienes econmicos importantes. Por ello, existe una dimensin individual relevante en el
derecho a la vivienda que se pierde cuando, por ejemplo, el Estado es dueo del stock completo de viviendas sociales y las asigna transitoriamente a una lista de beneficiarios (como
sucedi en algunos pases durante la poca de los regmenes socialistas).21 En el mbito
de la vivienda, la posibilidad de manifestar preferencias en un contexto de mercado tiene
probablemente ms relevancia que en otras reas de las polticas sociales.22 En el fondo, no
resulta razonable que un gobierno determine por completo la forma fsica y la ubicacin
del espacio de intimidad desde el cual una familia desarrolla su plan de vida.
Ahora bien, el acceso a una vivienda formal tambin tiene un componente pblico
importante. Una vivienda formal es un bien primario, que toda persona debiese tener
garantizado por el hecho de ser considerado miembro de una comunidad poltica. Esta
debiera aspirar a garantizar a todos sus ciudadanos el acceso a una vivienda en condiciones razonables de calidad. La vivienda es una necesidad bsica, sin la cual resulta difcil el
ejercicio pleno de otros derechos. Ahora bien, garantizar la entrega de una vivienda formal
no solo cumple la funcin de satisfacer necesidades primarias. La definicin del contenido del derecho a la vivienda tambin incide en el tipo de relaciones que se generan entre
ciudadanos de una comunidad poltica. En ese sentido, las prestaciones que pretendan
satisfacer el derecho a la vivienda deben promover una razonable igualdad en el espacio
urbano, y facilitar el encuentro de distintos grupos sociales, de modo de promover la
comprensin y colaboracin entre personas de distinto origen.23 En cuanto derecho social,
el derecho a la vivienda no se satisface con la mera entrega de una vivienda formal. El
derecho a la vivienda involucra la pretensin de que mediante una vivienda el Estado garantiza la igualdad de sus ciudadanos. La poltica de vivienda debiese aspirar al encuentro
y reconocimiento como iguales de todos los ciudadanos de una comunidad poltica.
Como argumentar en los prrafos que siguen, tanto la dimensin individual como
la dimensin pblica del derecho a la vivienda justifican una preocupacin particular por la
integracin urbana de la vivienda social. En el fondo, la entrega de una vivienda social
segregada no cumple con el mandato normativo contenido en el derecho a la vivienda.
En el mbito de la vivienda, hay dos sentidos en que uno puede utilizar la palabra
integracin urbana. Al primero de estos lo denomino integracin en sentido dbil, y se
refiere a la generacin de vivienda social en reas que estn adecuadamente conectadas
con el entramado urbano. Es decir, reas que se encuentran cerca de los servicios pblicos
y privados tpicos que ofrece una ciudad (escuelas, hospitales, parques, transporte pblico,
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fuentes laborales, etc.). El segundo sentido puede ser llamado integracin en sentido
fuerte, y se refiere a la mezcla de familias de distintos grupos sociales en los mismos
barrios o proyectos de desarrollo inmobiliario. Aunque conceptualmente distinguibles, en
los hechos la idea de integracin en sentido fuerte incluye la idea de integracin en sentido
dbil, porque usualmente los barrios donde viven familias de ingresos medios y altos son
aquellos mejor conectados con los servicios pblicos y privados que ofrecen las ciudades.
Un rgimen de provisin de vivienda social debiese, como mnimo, promover lo que he
llamado integracin social en sentido dbil. La aspiracin final del derecho a la vivienda
debiese ser, a mi juicio, la integracin en sentido fuerte.24
Por qu la poltica de vivienda tiene que promover la integracin urbana, ya sea en
su versin dbil o fuerte? Por qu la provisin de vivienda social que no se haga cargo
del problema de la segregacin urbana vulnera la mejor comprensin del derecho a la
vivienda como derecho social? Hay dos tipos de argumentos que justifican la relevancia
de la integracin residencial como parte del contenido del derecho a la vivienda. El primero es un argumento igualitario. La segregacin residencial, como fenmeno opuesto a
la integracin urbana, es problemtica en tanto representa una situacin de desigualdad
entre grupos sociales. En otras palabras, la segregacin residencial normalmente opera
como mecanismo a travs del cual se genera desigualdad entre grupos sociales a travs del
aislamiento territorial de un grupo social desaventajado. Utilizando la dramtica experiencia de segregacin racial en los Estados Unidos, Elizabeth Anderson seala que hay tres
mecanismos a travs de los cuales la segregacin residencial puede generar desigualdad.25
El primero tiene que ver con el acceso a servicios privados. Vivir en un barrio segregado
normalmente impide el acceso a oportunidades de empleo, servicios comerciales, servicios de salud, etc.26 El segundo mecanismo tiene que ver con la acumulacin de capital
social. La aislacin espacial de un grupo minoritario impide formar redes sociales entre
miembros de ese grupo e individuos de grupos ms aventajados, redes que eventualmente
podran ayudar a mejorar la desventaja inicial del grupo minoritario.27 El tercer mecanismo se refiere al acceso a bienes y servicios pblicos. La evidencia indica que los grupos
desaventajados que viven en territorios aislados tienen menor acceso a bienes y servicios
pblicos como proteccin policial, parques, escuelas de calidad, etc.28
Anderson argumenta tambin que estos patrones de desigualdad se refuerzan a travs
de procesos de estigmatizacin de los grupos sociales territorialmente segregados, lo que
es una va indirecta de generacin de desigualdad.29 Los estereotipos que normalmente se
forman por el aislamiento de grupos desaventajados afectan las relaciones entre estos y
otros grupos e impiden la cooperacin entre grupos diversos. Es plausible sostener que los
grupos ms aventajados, quienes normalmente concentran el poder econmico y poltico,
tendern a tomar decisiones que afectan a esos grupos basados en esos prejuicios.
El segundo tipo de razones a favor de un sistema de provisin de vivienda social que
se haga cargo del problema de la segregacin residencial tiene que ver con la idea de
democracia. La segregacin residencial es un obstculo para la idea de democracia como
comunidad de iguales que toman decisiones en forma colectiva y colaborativa. La segregacin residencial vuelve menos probable la necesaria comunicacin y cooperacin que
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se requiere para construir instituciones democrticas fuertes.30 Por el contrario, la segregacin promueve una visin parroquial de la vida, y hace difcil que personas de distintos
orgenes sociales o tnicos pueden empatizar entre ellos.31 Esto es problemtico desde el
punto de vista de la democracia incluso en casos en que esa segregacin no da origen a
relaciones de desigualdad.
Las ciudades chilenas, al igual que sus pares latinoamericanas, han estado tradicionalmente bastante segregadas de acuerdo a criterios socioeconmicos.32 Es decir, histricamente ricos y pobres han vivido lejos unos de otros. Lo interesante es que este proceso
se ha intensificado en las ltimas dcadas, a pesar de aos de sostenido crecimiento econmico y estabilidad democrtica.33 Un estudio reciente realizado en 25 ciudades chilenas
trat de medir el nmero de habitantes que viven en barrios marginados, denominados en
el estudio guetos.34 El estudio consider barrios marginados aquellos que cumplan cuatro caractersticas: (1) son habitados predominantemente por personas de bajos ingresos
(ingreso mensual menor a US$700), (2) concentran una significativa porcin de las personas de bajos ingresos de toda el rea urbana, (3) tienen un nivel inferior al promedio de
oferta de servicios y comercios, y (4) se encuentran geogrficamente distantes del centro
de la ciudad.35 De acuerdo con ese estudio, alrededor del 10% de la poblacin chilena vive
en un barrio marginado (1.684.190 personas).36 Cerca de la mitad de ellos viven en barrios
marginados en Santiago, la capital del pas.37
La poltica de vivienda social en Chile creada durante la dictadura ha sido una de las
causas detrs de la intensificacin del proceso de aislamiento territorial de familias de bajos ingresos en las ltimas dcadas.38 Este rgimen institucional ha priorizado la entrega
masiva de subsidios habitacionales a familias sin acceso a vivienda formal. El problema es
que esos subsidios solo han sido suficientes para adquirir una vivienda con estndares mnimos de calidad, pero no han permitido a esas familias competir por buena localizacin.
El resultado ha sido la construccin de nuevos barrios homogneos con alta concentracin
de pobreza en la periferia de las ciudades chilenas.39 Esto es lo se ha llamado el sesgo
perificador que ha tenido la poltica de vivienda chilena desde la creacin del rgimen
de subsidios a medidados de los aos 70.40 O lo que los expertos en esta rea llaman el
problema de los con techo.41
Aunque la evidencia emprica es limitada, los estudios existentes sugieren que este
proceso de segregacin de familias de bajos ingresos ha afectado negativamente sus posibilidades de desarrollo. Larraaga y Sanhueza sealan que la segregacin residencial
de los pobres en Chile ha tenido un efecto estadsticamente significativo sobre variables
como asistencia a establecimientos pre-escolares y escolares, desempeo en la escuela y
actividad laboral de jvenes.42 En todas estas variables las familias territorialmente segregadas exhiben cifras ms negativas que sus pares que viven en barrios menos segregados.43 Los autores no encontraron efectos relevantes en otras variables como probabilidad
de embarazo adolescente, probabilidad de ser madre soltera y otros indicadores de salud.44
En otro estudio, Celhay y Sanhueza compararon indicadores laborales de personas que
viven en asentamientos irregulares versus personas que viven en condominios de vivienda social, y demostraron que vivir en los primeros, los que usualmente se encuentran
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mejor ubicados que los segundos, afecta positivamente el acceso a fuentes laborales.45 Por
ltimo, Sabatini et al. en un libro publicado recientemente, compararon los efectos de la
segregacin en familias que viven en conjuntos de vivienda social.46 Los autores estudiaron ocho condominios construidos a travs de los programas de subsidios habitacionales,
los que presentan similares caractersticas excepto su nivel de aislamiento territorial.47 Los
resultados del estudio son que los habitantes de condominios ms aislados espacialmente
presentan menores grados de movilidad social, mayores tasas de desempleo del jefe de
hogar, mayores tasas de inactividad laboral de la pareja del jefe de hogar, mayores tiempos
de traslado al trabajo, y acceso a trabajos de peor calidad.48 La diferencia es particularmente
aguda entre habitantes de conjuntos localizados en Santiago.49 Adems, los autores encontraron que los habitantes de zonas ms segregadas tienen una peor percepcin de sus
barrios, tienen mayores ganas de abandonar esos lugares, y creen que el lugar donde viven
afecta su situacin laboral.50 Estos indicadores ms subjetivos son ms agudos en ciudades
de menor tamao, lo que los autores consideran se debe al hecho de que en estas, debido a
la menor escala geogrfica, la poblacin reconoce ms fcilmente el nombre de los barrios
considerados como malos.51
En suma, y a pesar de que la evidencia emprica es limitada, pareciera que el aislamiento territorial de personas de bajos ingresos se ha intensificado en las ltimas dcadas
en las ciudades chilenas, lo que ha tenido un efecto independiente en sus oportunidades
sociales y econmicas. Esto es obviamente problemtico desde el punto de vista de la igualdad. Tambin es problemtico desde el punto de vista de la democracia, la que se basa en la
idea de comunidad de iguales que participan colectivamente de las decisiones de todos, y
donde los intereses de todos, especialmente de aquellos ms desaventajados, son reconocidos por la comunidad. Ese reconocimiento es poco probable en el contexto chileno donde
la posibilidad de interaccin social entre personas de distinta clase social es muy baja.
Estas pretensiones normativas debiesen ser parte del contenido del derecho a la vivienda,
y debieran iluminar el rgimen institucional de provisin de vivienda social en Chile.

2. Minimalismo regulatorio
La satisfaccin de derechos sociales depende, en buena medida, de arreglos institucionales. Son esos arreglos institucionales los que en ltimo trmino definen las posibilidades de realizacin de un derecho social. La identificacin de un objetivo pblico compartido, en este caso la dimensin pblica y privada contenida en el derecho a la vivienda,
no responde necesariamente la pregunta sobre cules son los instrumentos legales y de
poltica pblica ms adecuados para satisfacer ese objetivo.52 Por ejemplo, el reconocimiento compartido de un derecho a la educacin de calidad no nos dice mucho sobre si el
rgimen de provisin de educacin debe ser pblico, privado o mixto. La reflexin sobre
el contenido del derecho social informa la direccin en la que se tiene que mover el rgimen institucional de provisin encargado de satisfacer ese derecho, pero no determina
en forma definitiva las estrategias institucionales a seguir. Para ello, hay que analizar las
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distintas alternativas institucionales posibles, y contrastar sus mritos y desventajas, con

especial atencin al contexto donde esos regmenes institucionales tienen que operar.53
En esta seccin me referir a un discurso particular para entender cmo el Estado
debe intervenir en el mercado para alcanzar objetivos pblicos, lo que cierta literatura
ha denominado minimalismo.54 El minimalismo regulatorio se ha constituido en un
discurso popular a la hora de reflexionar y sugerir formas institucionales de intervencin
administrativa.55 Este surge como respuesta a la rigidez e inevitable discrecionalidad de un
modelo vertical y centralizado de toma de decisiones pblicas (lo que en la literatura estadounidense se conoce como command and control). El minimalismo tampoco confa en la
idea participativa de toma de decisiones pblicas en tiempos polticos ordinarios. La idea
bsica detrs del minimalismo regulatorio es maximizar la eficiencia de la intervencin
administrativa y minimizar la discrecionalidad de la burocracia estatal. Para ello, confa en
las prcticas y normas del mercado para la provisin de servicios pblicos.
A nivel del diseo institucional, el modelo minimalista favorece el anlisis econmico
de costo y beneficio. De acuerdo con esta visin, a la hora de formular reglas, las agencias
gubernamentales deben hacer un anlisis sistemtico de los beneficios y costos de una
determinada intervencin administrativa. En el plano de la implementacin de servicios
pblicos, el modelo minimalista favorece el diseo de programas que complementen o
induzcan la accin del mercado.
Los subsidios a la demanda o vouchers son una expresin conspicua del modelo minimalista en el mbito de la poltica social. La base lgica del modelo es que los beneficiarios
de la poltica pblica son los que estn en una mejor posicin para elegir el proveedor
que mejor satisfaga sus intereses. Los subsidios deben ser lo suficientemente capaces de
generar un mercado competitivo de proveedores de servicios pblicos. El rol del gobierno,
en consecuencia, es estimular la accin del mercado. As, se ordena la provisin de bienes
pblicos a travs de los mecanismos del mercado, al mismo tiempo que se evita toda posibilidad de discrecionalidad burocrtica.
En el mbito de la provisin de vivienda social, el discurso minimalista se puede reconocer en aquellas propuestas que consideran que los subsidios a la demanda o vouchers
son la forma ms adecuada de satisfacer las demandas de vivienda de la poblacin, incluida la demanda de integracin social. Robert Ellickson, por ejemplo, ha sugerido que el
programa de vouchers habitacionales del gobierno federal de los Estados Unidos (Section
8) es un mejor mecanismo para la integracin social que los otros instrumentos que se
han intentado en ese pas.56 Sus principales argumentos son que los vouchers habitacionales son ms fciles de focalizar en familias de bajos ingresos,57 tienen menores costos de
administracin porque el Estado limita su accin a la correcta entrega de estos,58 otorgan
la libertad al beneficiario de elegir el lugar en el que realmente quiere vivir 59 y son ms
invisibles, ya que los residentes no tienen por qu saber quin vive en ese barrio gracias a
un voucher habitacional, lo que reduce posibilidades de discriminacin.60 En la misma lnea,
Peter Schuck tambin ha defendido soluciones minimalistas en la forma de vouchers para combatir la segregacin residencial.61 A travs del anlisis de la implementacin de tres decisiones
judiciales que en los Estados Unidos establecieron el mandato de promover la integracin
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residencial, Schuck sugiere que el derecho es un instrumento limitado para promover la

diversidad racial y socioeconmica a nivel residencial.62 De acuerdo con Schuck, el mercado constrie significativamente los esfuerzos gubernamentales por promover la integracin residencial, lo que es reforzado por el clasismo y la consecuente resistencia de las comunidades a recibir personas de distinto origen social.63 Ante esa realidad, Schuck sugiere
formas modestas de intervencin pblica, que promuevan la integracin a baja escala y del
modo ms invisible posible. Schuck cree que la distribucin de vouchers habitacionales es
la forma ms adecuada de conseguir estos objetivos.64

3. El minimalismo de la poltica de vivienda en Chile

A travs de un resumido recuento histrico de la arquitectura institucional que ha gobernado la poltica de vivienda en Chile en las ltimas dcadas, esta seccin desarrolla los
dos argumentos principales de este artculo. El primero es que el discurso regulatorio minimalista ha tenido una influencia considerable en el diseo de la poltica habitacional chilena
desde los setenta. El segundo es que ese discurso y prctica institucional resulta insuficiente
para solucionar la demanda de integracin social involucrada en el derecho a la vivienda.

a. La fundacin del rgimen minimalista de provisin de vivienda en Chile

Chile tiene una larga tradicin de programas gubernamentales de asistencia a familias
de bajos ingresos para promover el acceso a vivienda formal, que se remonta a los inicios
del siglo XX.65 Esos programas tomaron un giro radical en los inicios de la dictadura militar que gobern el pas entre los aos 1973 y 1990.66 En esos aos, la dictadura estableci
un rgimen de provisin de vivienda social basado en facilitar la accin del mercado (modelo conocido en ingls como enabling markets housing policy approach).67 A pesar de que
este modelo ha tenido distintas expresiones institucionales, su ncleo ha sido altamente
estable desde el punto de vista de sus principales caractersticas y de su continuidad en el
tiempo. El rgimen vigente es, en buena medida, una expresin de ese modelo.
La transformacin del modelo de provisin de vivienda social en Chile fue parte de
un paquete ms amplio de reformas de orientacin neoliberal implementadas en el pas
durante el rgimen militar.68 En el mbito de la poltica social, estas reformas perseguan
dos objetivos principales. El primero era establecer un Estado subsidiario, en el cual el
gobierno limitara su intervencin a aquellos mbitos que el mercado no puede cubrir.69
El segundo era focalizar la intervencin pblica en los ms pobres. El diagnstico del gobierno militar, que al menos en el mbito de la vivienda social era parcialmente correcto,
era que la ayuda social del gobierno no estaba llegando a las familias ms vulnerables del
pas.70 Esos dos objetivos han marcado la poltica social chilena hasta el da de hoy, a pesar
de que una coalicin de centro-izquierda ha mantenido el control del Poder Ejecutivo la
mayor parte del tiempo desde el regreso de la democracia en Chile en 1990.
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En el mbito de la vivienda social, la filosofa del rgimen establecido por la dictadura

era estimular al mercado para que sea este el que responda a las necesidades de vivienda
de la poblacin de bajos ingresos.71 El ncleo institucional de este modelo ha sido la implementacin de un complejo sistema de subsidios habitacionales dirigidos a la adquisicin
en propiedad de una vivienda formal para familias de bajos ingresos.72 La idea original de
la dictadura era establecer un subsidio a la demanda que complementara el ahorro de las
propias familias y un crdito hipotecario obtenido en la banca privada, para as evitar un
excesivo paternalismo estatal. Esa era la estructura del primer programa de subsidios habitacionales establecido en 1978.73 Sin embargo, esa forma original de los subsidios tuvo
que ser modificada considerablemente en programas posteriores, principalmente debido
a que las familias de menores ingresos tenan escasas posibilidades de ahorro y acceso a
la banca privada.74
Es importante notar que la creacin de los programas de subsidios habitacionales fue
complementada por otras reformas institucionales que ayudaron a establecer el modelo
regulatorio basado en facilitar la accin del mercado. La primera y probablemente ms
importante de todas fue la desregulacin del mercado urbano.75 El gobierno militar consider que para un adecuado funcionamiento del mercado urbano el suelo no poda ser un
recurso escaso.76 Por ello, implement reformas que aumentaron drsticamente el radio
urbano, y que redujeron considerablemente el impuesto a la propiedad y varias otras regulaciones sobre el suelo.77 La consecuencia de estas medidas fue mayor disponibilidad de
suelo para transacciones urbanas y menor limitacin regulatoria para los desarrolladores
inmobiliarios.78 Los expertos de la dictadura pensaban que estas medidas abarataran el
precio del suelo, permitiendo mayor acceso a vivienda formal.79 La evidencia ha demostrado que sucedi lo opuesto: el precio del suelo urbano subi debido a prcticas de especulacin de los dueos de los terrenos aadidos al radio urbano.80
La segunda reforma institucional fue la descentralizacin. La dictadura quiso delegar
mayores responsabilidades en la provisin de servicios pblicos a las municipalidades.81
Por ello cre nuevas jurisdicciones locales. Santiago, por ejemplo, pas de estar dividido
en 16 municipalidades a 32.82 La homogeneidad social fue considerada como factor para la
creacin de nuevos gobiernos locales, algunos de los cuales cumplieron la funcin de ser
depositarios de las viviendas construidas con los subsidios del Estado.83 La Pintana, por
ejemplo, una de las comunas ms pobres de Chile, fue creada en esta poca para alojar a los
pobres que vivan en asentamientos irregulares de los sectores acomodados de Santiago.84

b. La implementacin del rgimen minimalista de provisin de vivienda en Chile

Desde la fundacin de este rgimen de estimulacin del mercado para promover la
generacin de vivienda social, la poltica de vivienda social ha funcionado bsicamente por
medio de dos tipos de programas de subsidio habitacional. El primer tipo es el ms cercano al modelo original que la dictadura quera implementar, que opera de manera muy
similar a lo que se entiende como voucher, es decir, un certificado que se entrega a una
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persona para que esta vaya al mercado inmobiliario a buscar la casa de su preferencia que
sea posible financiar a travs del subsidio ms los ahorros y el crdito hipotecario.85 El problema que ha tenido este tipo de programas de subsidios es que no ha logrado focalizar los
subsidios en las familias ms pobres, debido a la incapacidad de estas de ahorrar y de conseguir un crdito. En consecuencia, estos subsidios han sido utilizados mayormente por
familias de ingresos medios.86 Ante esta situacin, que contradeca uno de los principios
fundamentales del modelo de poltica social establecido por la dictadura, el principio de
focalizacin, el MINVU ha tenido que experimentar con distintos tipos de programas de subsidios habitacionales para las familias ms pobres del pas. Con el tiempo, sin embargo,
esos programas para las familias ms desaventajadas han tendido a acercarse al modelo
original del voucher o subsidio a la demanda.
Los programas de subsidio habitacional para familias de bajos ingresos han constituido el ncleo del rgimen institucional de provisin de vivienda en Chile. Estos programas
consumen el mayor porcentaje del gasto pblico en vivienda. Es ah donde el Ministerio
de Vivienda concentra sus esfuerzos.87 Desde la creacin de estos programas focalizados
en los pobres hasta los primeros aos de la dcada del 2000, estos programas funcionaron
a travs de licitaciones pblicas, en las que el MINVU contrataba directamente con empresas constructoras. En esas licitaciones el MINVU defina el nmero de unidades que
deban construirse, el monto de dinero asignado al proyecto, el que corresponda al nmero de subsidios que pretendan asignar a ese proyecto, y estndares mnimos de construccin. El MINVU tambin elega quines iban a ser los beneficiarios de esos subsidios para
ese proyecto en particular, de acuerdo con la lista de postulantes que cumplan los requisitos para ser beneficiario de un subsidio. Resulta evidente que estos programas funcionaban de forma bastante distinta al plan original del subsidio concebido como voucher. El
MINVU tena bastante control sobre la ejecucin de los proyectos de vivienda social y las
familias beneficiarias tenan escasa libertad para elegir su vivienda. El MINVU, adems, se
relacionaba y pagaba directamente a las empresas inmobiliarias a cargo de los proyectos.
Es por esto que la literatura ha sugerido que durante estos aos el rgimen de vivienda
social funcion en los hechos como un subsidio a la oferta.88 Ahora bien, los requisitos que
impona el MINVU para la construccin de condominios de vivienda social eran mnimos.
Es por ello que para abaratar costos y aumentar la rentabilidad, las empresas inmobiliarias
construan en suelo barato, usualmente en la periferia de las reas urbanas. Esto gener la
intensificacin del proceso de segregacin territorial de los pobres en Chile que coment
al inicio de este artculo.
Varios problemas en la implementacin de estos programas de subsidios habitacionales para los ms pobres, entre estos el problema de la segregacin residencial, hicieron
que el MINVU reformulara el rgimen de subsidios focalizados en las familias de ms
bajos ingresos. La creacin del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) constituy el esfuerzo
ms relevante al respecto, el que se ha constituido en el principal programa habitacional
en Chile desde los inicios de la dcada del 2000.89 Con el FSV los subsidios habitacionales
para los ms pobres funcionan de forma ms parecida a la idea original de voucher. El FSV
redujo la intervencin del MINVU a la evaluacin y distribucin de subsidios habitacionales.
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Adems, el MINVU dej de contratar directamente con las empresas inmobiliarias, y dej
de exigir la adquisicin de un crdito hipotecario, lo que en los programas anteriores el
mismo MINVU entregaba debido a la reticencia de la banca de entregar crditos a personas de bajos recursos. En su versin original, el FSV favoreca la postulacin a los subsidios habitacionales de grupos de personas que tuvieran un proyecto de condominio de
vivienda social. La idea detrs de la postulacin colectiva era promover la insercin de una
comunidad consolidada en un nuevo barrio. El FSV puede ser considerado como un programa que aument la privatizacin del rgimen de provisin de vivienda social dado que
el MINVU ya no tiene el rol de controlar el proceso de diseo y preparacin de un proyecto
de vivienda social. Para ello, la nueva regulacin estableci una figura legal de intermediario, que corresponde a instituciones que intermedian entre las comunidades postulantes,
el MINVU y las empresas constructoras. El rol principal de estos intermediarios es asistir
a las familias en todo el proceso que va desde la postulacin a los subsidios hasta la ejecucin del proyecto de vivienda social. Estos intermediarios pueden ser entidades con o
sin fines de lucro y municipalidades que tengan demanda de vivienda social. Adems, el
mismo MINVU puede actuar como intermediario en algunos casos.
En la ltima administracin presidencial, en la que un gobierno de centro-derecha
control el Poder Ejecutivo (2010-2014), se introdujeron modificaciones sustanciales al
FSV, el que pas a denominarse Fondo Solidario de Eleccin de Vivienda (FSEV).90 Es
posible sostener que con el FSEV se complet el proceso de ajustar los programas de subsidio habitacional a la idea original de voucher. El nuevo programa permite la postulacin
colectiva a los subsidios habitacionales sin la necesidad de presentar un proyecto de viviendas sociales predefinido, lo que en teora permitira estimular una competencia de proyectos
inmobiliarios para satisfacer las necesidades de las familias portadores de un subsidio. Los
intermediarios y empresas constructoras tienen a su vez la posibilidad de postular proyectos de vivienda social separadamente de los potenciales beneficiarios. As, el gobierno de
turno pretendi dar mayor libertad de eleccin a los beneficiarios de la poltica al mismo
tiempo que permitirles tener la opcin de acceder a algunos de los proyectos presentados
en forma separada al MINVU. El problema que gener este cambio legal es que muchas
familias no han podido encontrar una solucin habitacional, por lo que no han podido
utilizar el subsidio entregado por el gobierno. Esto llev a que la actual administracin de
la Presidenta Michelle Bachelet (2014-2018) volviera al rgimen anterior que exige que
las postulaciones colectiva presenten un proyecto habitacional al momento de solicitar los
subsidios.

c. Los lmites del rgimen minimalista para promover la integracin residencial

La lgica minimalista ha tenido una influencia significativa en la arquitectura institucional de la poltica de vivienda en Chile. Esa influencia se ve principalmente en el esfuerzo por establecer un rgimen que reduce la intervencin administrativa a la distribucin
de subsidios habitacionales como una forma de estimular al mercado para que responda
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a las necesidades de vivienda de la poblacin de bajos ingresos. Implementar un modelo

regulatorio minimalista ha requerido bastante experimentacin por parte del MINVU, sobre todo con los programas de subsidio habitacional para personas de bajos ingresos. Sin
embargo, la implementacin de ese discurso ha sido crecientemente exitosa en el tiempo.
Hoy, la poltica de vivienda funciona de una forma bastante cercana a la idea original de
voucher.
Ahora bien, con frecuencia creciente se ha intentado responder al problema de la
segregacin residencial a travs de los programas de subsidio vigentes. En particular, en
la ltima dcada se han incluido incentivos especiales y se ha aumentado el monto de los
subsidios en el FSV (ahora FSEV) para mejorar la localizacin de las viviendas sociales.
Sin embargo, y a pesar de que la evidencia emprica es escasa, es un hecho evidente que
los subsidios habitacionales no logran penetrar en barrios de ingresos medios o altos. Eso,
evidentemente, dificulta la integracin de familias de bajos ingresos en barrios mejor conectados con las oportunidades que brinda la vida urbana en Chile. En otras palabras, las
familias de bajos ingresos que consiguen un subsidio habitacional no logran competir con
las preferencias de familias de mayores ingresos. A pesar de que el discurso minimalista
promueve la libertad de eleccin de los beneficiarios de la poltica social, en los hechos las
posibilidades de localizacin de los beneficiarios de los subsidios se encuentran bastante
limitadas.
El objetivo detrs de los subsidios es estimular al mercado para generar oferta de
vivienda social. El problema es que ello no garantiza que la localizacin de esa oferta permita la integracin social de familias de bajos ingresos. Ms an, la oferta muchas veces
se ajusta al precio del subsidio, como lo prob el subsidio diferenciado a la localizacin
incluido en el FSV en el ao 2006, que se dise para complementar el subsidio regular.91
El objetivo de este subsidio era mejorar la localizacin de la vivienda social por lo que se
requera, para tener acceso a este, que solo se utilizara para la compra de terrenos en la
comuna donde vivan los beneficiarios, o en las comunas vecinas. As, se pretenda no
forzar a los beneficiarios de los subsidios a comprar vivienda social en la periferia de las
ciudades. Un trabajo reciente demostr que a los pocos meses de la implementacin de
este subsidio el mercado urbano internaliz la subida de precio, por lo que el aumento fue
capturado por los dueos de los terrenos y no se tradujo en una mejor localizacin de la
vivienda social.92 Es decir, no existe una relacin lineal entre aumento de los subsidios y
mejora en la localizacin de la vivienda subsidiada. Excepto, quizs, si se trata de un aumento radical, caso en el cual habra buenas razones para pensar que hay un desperdicio
de recursos pblicos si atendemos a los usos alternativos de ese dinero.
Un esquema institucional que concentra los esfuerzos en la entrega focalizada de
subsidios habitacionales individuales parece una estrategia regulatoria imperfecta si se
pretende promover la integracin socioeconmica residencial. Los subsidios pueden ser
un buen mecanismo de financiamiento, pero no enfrentan adecuadamente el problema
central que existe detrs de los esfuerzos por la integracin residencial, que es la generacin de suelo bien localizado. Para ello se requieren mecanismos activos de intervencin
administrativa en las dinmicas del mercado urbano. Al menos dos estrategias parecen
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ser necesarias. La primera es una estrategia regulatoria, en la que por medio de la regulacin urbana se promueva la generacin de oferta de vivienda social bien localizada.93 Una
segunda estrategia consiste en que el propio Estado se involucre directamente en la gestin de proyectos de vivienda social integrados. Ambas estrategias podran materializarse
mediante diversos instrumentos, pero requeriran cambios significativos al rgimen legal
que gobierna la provisin de vivienda y el desarrollo urbano en Chile. Estas estrategias
se oponen a la lgica regulatoria minimalista de la poltica de vivienda actual que ha concentrado los esfuerzos gubernamentales en la distribucin de subsidios y no en la regulacin del mercado del suelo ni en la coordinacin de soluciones habitacionales integradas.
La influencia del discurso regulatorio minimalista en la administracin pblica Chilena
explica, al menos en parte, la falta de experimentacin con esas estrategias regulatorias
alternativas al modelo actual.

4. Conclusin: la vivienda como derecho

El contenido del derecho a la vivienda tiene algunas caractersticas que lo separan de
los servicios pblicos tradicionales (educacin, pensiones y salud). Eso ha hecho que en la
discusin europea, algunos hayan sostenido que la vivienda social es el pilar inestable
(the wobbly pillar) del estado de bienestar.94 Dos son las principales caractersticas que
la separan de los otros sectores. La primera es que la vivienda es entendida normalmente
como un bien pblico y como un activo individual, como fue descrito ms arriba. El rol
primario del derecho a la vivienda es permitir mejorar un aspecto central de la calidad de
vida de las personas. Pero tambin hay algo pblico en la vivienda social. La vivienda social
cumple una funcin significativa en la inclusin y encuentro de todos los ciudadanos en
una comunidad poltica.95
La segunda caracterstica distintiva de la vivienda social es que en la mayora de los
Estados occidentales, la poltica de vivienda es entendida como una correccin, ms que
una suplantacin, del mercado de la vivienda. En la mayora de estos pases es el sector
privado el responsable final del diseo, construccin y distribucin de vivienda social. Las
agencias pblicas establecen el contexto institucional y los correctivos regulatorios para
asegurar la provisin de una vivienda digna y de calidad.
En consecuencia, entender la vivienda como derecho social no es necesariamente contrario a la provisin privada ni a la idea de vivienda como un activo individual. Esto no
quiere decir, sin embargo, que el derecho a la vivienda como derecho social no constituya
un paradigma distinto a la lgica del mercado para entender el acceso de todos los ciudadanos a la vivienda y a la ciudad. La mejor lectura de este derecho social exige, en mi
opinin, un sistema de prestaciones pblicas que altere las dinmicas del mercado urbano
que producen desigualdades territoriales. El problema en Chile est, a mi juicio, en que
la racionalidad minimalista de la poltica de vivienda es funcional a esas dinmicas, privilegiando la concepcin de la vivienda como un bien individual, y dejando insatisfecho el
ideal de construccin de comunidad que existe detrs de la idea de derecho a la vivienda.
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La lgica minimalista de la poltica de vivienda actual restringe la asistencia estatal a

un sector definido de la ciudadana que no es capaz de participar en el mercado habitacional, estimulando al sector privado, a travs de susidios habitacionales, a proveer una respuesta a la demanda de familias de bajos ingresos. El resto del mercado urbano es dejado
intacto. Una poltica de vivienda que responda a las demandas de integracin residencial
requiere que los beneficiarios de la poltica puedan participar en (razonablemente) iguales
condiciones en el mercado urbano. Ello solo es posible en la medida que exista una intervencin administrativa estructural en este mercado, y estructuras de apoyo institucional
intenso para los sectores desaventajados. Para ello, se requiere ms regulacin, ms coordinacin y ms administracin de lo que permite la receta regulatoria minimalista.

Notas
1. Este artculo es una versin revisada del trabajo presentado en el SELA 2015, en Ro de Janeiro.
Agradezco los valiosos comentarios recibidos antes y durante la presentacin en el SELA. Quisiera
agradecer especialmente a Paula Ahumada, Vicente Burgos, Patricio Domnguez, Guillermo Jimnez,
y Esteban Pereira, por la lectura cuidadosa que hicieron del texto y los muy tiles comentarios por escrito que me hicieron llegar. Una versin anterior de este trabajo fue presentada en el Seminario Doctoral de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, en septiembre de 2013, y en el II Congreso de
Derecho y Cambio Social, realizado en la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Austral de Chile tambin en septiembre de 2013. En ambas instancias recib comentarios que me ayudaron
a mejorar el documento. Los errores que permanecen en el texto son de mi absoluta responsabilidad.
2. Ver http://www.theclinic.cl/2013/07/08/bajos-de-mena-sobreviviendo-en-el-gueto-mas-grandede-chile-2/.
3. Sentencia de la Corte Suprema Rol No. 10.156 -2010.
4. Al menos as ha sido reportado por la prensa. Ver http://www.lasegunda.com/Noticias/Nacional/
2012/05/743542/bajos-de-mena-el-barrio-de-puente-alto-que-se-convirtio-en-el-gueto-de-los-pobres.
5. En este artculo vivienda social se refiere a todas las unidades de vivienda que son financiadas
a travs de subsidios gubernamentales.
6. Ver Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Informe Nacional de Desarrollo Urbano, Santiago, 2013,
p. 8 (La mayora de las ciudades chilenas medianas o mayores presentan altos grados de desigualdad urbana y segregacin social, con sectores con altos niveles de concentracin de pobreza, inseguridad, falta de acceso a servicios pblicos y escasa conectividad. La segregacin no solo afecta a las
personas que viven en los sectores segregados, sino a toda la poblacin, interpela adems nuestros
valores y concepto de sociedad, y dana la competitividad y sustentabilidad de nuestras ciudades).
7. Simian, Jos Miguel, Logros y desafos de la poltica habitacional en Chile, Estudios Pblicos,
nm. 117, 2010, pp. 269-322.
8. OECD, OECD Economic Surveys: Chile 2012, p. 87.
9. Ibd., p. 99.
10. Ver Salcedo, R., The Last Slum: Moving From Illegal Settlements to Subsidized Home Ownership in Chile,Urban Affairs Review, 2010.
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11. La segregacin residencial socioeconmica en Chile es hoy en da un problema ampliamente

reconocido, a pesar de que la literatura que ha intentado caracterizar empricamente este fenmeno
es relativamente escasa. La OECD, cuyos estudios se han transformado en una fuente de autoridad
para los actores polticos en Chile, recientemente hizo un estudio exhaustivo de la poltica urbana
en el pas, y seal que la segregacin social es una consecuencia no intencionada de la poltica de
vivienda en Chile. Ver OECD, OECD Urban Policy Reviews: Chile 2013, p. 18.
12. Ver Massey, Douglas S. y Nancy A. Denton,The Dimensions of Residential Segregation, Social
Forces, nm. 67, 1988.
13. Ver Sabatini, Francisco, La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina, vol. 35,
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, 2003.
14. Ver Sabatini, Francisco; Gonzalo Cceres y Jorge Cerda, Segregacin residencial en las principales ciudades chilenas: tendencias de las tres ltimas dcadas y posibles cursos de accin, EURE,
vol. 28, nm. 82, 2001.Ver tambin las referencias contenidas en infra nota 38.
15. Kenna, Padraic, Housing RightsThe New Benchmarks for Housing Policy in Europe?, Urban
Lawyer, vol. 37, nm. 1, 2005.
16. Ver Nash, Fernanda y Gonzalo Paredes, Anlisis crtico de las polticas de vivienda social en Chile.
Fundamentos para el reconocimiento del derecho a la vivienda, Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2011.
17. Kenna, supra nota 15, p. 96.
18. Ha existido un esfuerzo internacional por crear una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad,
que ha sido discutido en diversos foros internacionales. El documento puede verse en: http://www.
onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=doc_details&gid=50&Itemid=3.
19. Como argumenta Fernando Atria, el caso de los derechos sociales es complejo porque, a diferencia de los derechos civiles y polticos, la definicin del inters activo no determina el contenido
pasivo del derecho. Es decir, la idea de que todos tenemos un derecho a la vivienda no especifica las
prestaciones especficas que el gobierno debe implementar para satisfacer ese derecho. Ver Atria,
Fernando, Derechos sociales y educacin: un nuevo paradigma de lo pblico, Lom Ediciones, 2014, p.
33-77.
20. Ver Bengtsson, Bo, Housing as a Social Right: Implications for Welfare State Theory, Scandinavian Political Studies, vol. 24, 2001.
21. Esto es lo que Duncan Kennedy identifica como el problema de la completa descomodificacin
de la vivienda. Ver Kennedy, Duncan, Neither the Market Nor the State: Housing Privatization Issues, en Gregory, Alexander y Grazyna Skapska (eds.), A Fourth Way? Privatization, Property and the
Emergence of New Market Economies, Nueva York, Routledge, 1994.
22. Lo que es incluso reconocido por autores en el contexto de la discusin del Estado de bienestar
europeo. Ver Bengtsson, supra nota 20, p. 257 (The normative basis of this mode of provision is that
housing is seen not only as an important element of citizens welfare, but alsoand perhaps above
allas a market good over which consumer preferences should rule).
23. Este es el paradigma de la provisin de servicios pblicos que Gerald Frug llama construccin
de comunidad. Ver Frug, Gerald E., City Services, N.Y.U.L. Rev, nm. 73, 1998.
24. Esto quiere decir que el rgimen institucional de provisin de vivienda social debiese favorecer,
en el largo plazo y de forma gradual, procesos de integracin urbana en sentido fuerte. Mezclar dis277

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tintos grupos sociales en un mismo barrio o incluso dentro de un mismo proyecto inmobiliario puede
desencadenar fuertes conflictos sociales, por lo que en principio no parece recomendable la adopcin
de leyes y polticas que promuevan este tipo de procesos de integracin en forma drstica. En todo
caso, un estudio reciente que midi la disposicin de la poblacin chilena a la integracin residencial
sugiere que la cultura del pas no muestra motivaciones fuertes a favor de la exclusin social. La
mayora de la gente encuestada, de hecho, considera que la inclusin de personas de bajos ingresos
en barrios de mayores ingresos sera algo positivo. Ver Sabatini, F., Rasse, A., Mora, P. y Brain, I.,
Es posible la integracin residencial en las ciudades chilenas?: Disposicin de los grupos medios
y altos a la integracin con grupos de extraccin popular, EURE (Santiago), vol. 38, nm. 115, 2012,
pp. 159-194. Incluso en Estados Unidos, donde pareciera existir una resistencia fuerte a la integracin
social, se han realizado interesantes experimentos de integracin residencial, con resultados bastante
positivos. Ver, por ejemplo, Massey, D. S., Albright, L., Casciano, R., Derickson, E. y Kinsey, D. N.,
Climbing Mount Laurel: The Struggle for Affordable Housing and Social Mobility in an American Suburb,
Princeton University Press, 2013.
25. Anderson, Elizabeth, The Imperative of Integration, Princeton, N.J., Princeton University Press,
2010.
26. Ibd., pp. 27-31.
27. Ibd., pp. 31-38.
28. Ibd., pp. 38-43.
29. Ibd., pp. 44-66.
30. Ibd., pp. 89-111.
31. Este argumento se puede encontrar en Cashin, Sheryll D., Localism, Self-Interest, and the
Tyranny of the Favored Quarter: Addressing the Barriers to New Regionalism, Geo LJ, vol. 85, 1999.
32. Sabatini, Francisco, La segregacin social del espacio en las ciudades de Amrica Latina, supra nota 13.
33. Sabatini, Cceres y Cerda, supra nota 14, pp. 34-39.
34. ATISBA, Guetos en Chile, Santiago, 2010.
35. Ibd., p. 7.
36. Ibd., p. 23
37. Ibd.
38. En los ltimos 15 aos han aparecido varios trabajos que documentan el efecto de segregacin
residencial de la poltica de vivienda en Chile, sobre todo de los programas implementados en la
dcada de los 90. Ver, por ejemplo, Rodrguez, A. y Sugranyes, A., El problema de vivienda de
los con techo, EURE (Santiago), vol. 30, nm. 91, 2004, pp. 53-65; Tokman, Andrea, El MINVU,
la poltica habitacional y la expansin excesiva de Santiago, en Galetovic, A. y P. Jordn, Santiago.
Dnde estamos y hacia dnde vamos, Santiago, CEP, 2006, pp. 489-520. Estudios que han evaluado la
implementacin de la poltica en etapas ms recientes han encontrado un efecto similar. Ver Lambiri,
Dionysia y Miguel Vargas, Residential Segregation and Public Housing Policy, the Case of Chile,
Working Document, UDP, 2011; Dohnke, Jan et al., Achieving a Socio-Spatial Mix? Prospects and
Limitations of Social Housing Policy in Santiago De Chile, Housing Studies, 2014.
39. Ver fuentes citadas en la nota anterior.
40. Ese es el trmino usado por Andrea Tokman en El MINVU, la poltica habitacional y la expansin excesiva de Santiago, supra nota 38.
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41. Refirindose al trnsito de la poltica desde el problema de familias sin acceso a vivienda al
problema de familias con vivienda formal pero localizados en barrios marginados. Ver Rodrguez y
Sugranyes, supra nota 38.
42. Larraaga, Osvaldo y Claudia Sanhueza, Residential Segregation Effects on Poors Opportunities in Chile, Santiago, Documento de Trabajo, Departamento de Economa, Universidad de Chile,
2007.
43. Ibd.
44. Ibd.
45. Celhay, Pablo y Claudia Sanhueza, Location, Location, Location: Labor Outcomes in Urban
Slums of Santiago-Chile, Documento de Trabajo, Instituto de Polticas Pblicas, Universidad Diego
Portales, nm. 3, 2011.
46. Sabatini, Francisco et al., Segregacin de la vivienda social: ocho conjuntos en Santiago, Concepcin
y Talca, 2013.
47. Ibd., p. 19.
48. Ibd., pp. 20-25.
49. Ibd.
50. Ibd., pp. 25-30.
51. Ibd.
52. Ver Komesar, Neil K., Imperfect Alternatives: Choosing Institutions in Law, Economics, and Public
Policy, University of Chicago Press, 1994.
53. Ibd.
54. Para la descripcin del minimalismo regulatorio me baso principalmente en el siguiente trabajo: Sabel, Charles F. y William H. Simon, Minimalism and Experimentalism in the Administrative
State, The Georgetown Law Journal, vol. 100, 2011, p. 53.
55. En la academia legal de los Estados Unidos, la persona ms reconocida que ha sido asociada
a esta corriente es Cass Sunstein, por sus ideas regulatorias contenidas en libros como Nudge. Ver
Thaler, Richard y Cass Sunstein, Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness,
Penguin Books, 2009. Ver tambin Kuttner, Robert, The Radical Minimalist, Am. Prospect, abril de
2009.
56. Ellickson, Robert C., The False Promise of the Mixed-Income Housing Project, UCLA L. Rev.,
vol. 57, 2009.
57. Ibd., pp. 1004-1008.
58. Ibd., pp. 997-998.
59. Ibd., pp. 999-1001.
60. Ibd., pp. 1010-1012.
61. Schuck, Peter H., Diversity in America: Keeping Government at a Safe Distance, Harvard University
Press, 2006, pp. 203-260.
62. Ibd.
63. Ibd., pp. 208-214.
64. Ibd., pp. 257-260. Para una crtica a la propuesta de Schuck, ver Been, V., Residential Segregation: Vouchers and Local Government Monopolists, Yale L. & Poly Rev., 2005, pp. 23, 33.Una
diferencia importante entre el programa federal de vouchers de los Estados Unidos y los programas
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de subsidios de Chile es que los primeros financian el arrendamiento de la vivienda, mientras que
los segundos financian la adquisicin de la propiedad. En 2013 en Chile se comenz un programa
de subsidios de arriendo que ha tenido alrededor de siete mil beneficiarios, y que de acuerdo a un
estudio reciente de Slaven Razmilic ha tenido efectos positivos desde la perspectiva de la reduccin
del allegamiento, el hacinamiento y la carga financiera de los hogares. No ha tenido, sin embargo,
efectos positivos respecto de la localizacin de la vivienda social. Ver Razmilic, Slaven, Subsidio al
arriendo: primeros resultados y pasos a seguir, Propuesta de Poltica Pblica, nm. 6, marzo de 2015.
65. Ver MINVU, Chile: un siglo de polticas de vivienda y barrio, 2004 e Hidalgo, Rodrigo,La vivienda
social en Chile y la construccin del espacio urbano en el Santiago del siglo XX, vol. 3, Instituto de Geografa, Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2005.
66. Con anterioridad a la instalacin del nuevo modelo de provisin de vivienda social basado en la
accin del mercado, distintos regmenes institucionales fueron implementados para otorgar acceso
a vivienda formal a grupos desaventajados. El modelo inmediatamente anterior a las reformas de
la dictadura consista en un grupo de corporaciones habitacionales, creadas entre 1953 y 1968, que
actuaban como empresas pblicas encargadas de la directa construccin de vivienda social y de
proyectos de infraestructura urbana. Estas empresas, como la Corporacin de la Vivienda (CORVI)
creada en 1953, actuaban como verdaderos desarrolladores inmobiliarios, y ocupaban los poderes regulatorios del Estado para facilitar la construccin de vivienda social, como el poder de expropiacin.
Ver MINVU, supra nota 65, pp. 127-145. Ver tambin, Rajevic, Enrique, La privatizacin de las funciones pblicas en el urbanismo y la vivienda, en Vergara B. y H. Bocksang (coords.), Pblico y privado
en Derecho Administrativo. Actas de las VIII Jornadas de Derecho Administrativo, Santiago, Thomson
Reuters-La Ley, 2013, pp. 246-250, e Hidalgo, supra nota 65.
67. Navarro, Mario, Housing Finance Policy in Chile: the Last 30 Years, Land Lines, vol. 17, nm.
3, 2005.
68. Aqu sigo fundamentalmente a Rodrigo Hidalgo, supra nota 65.
69. Ibd., pp. 349-350.
70. Ibd., p. 350.
71. Navarro, supra nota 67, p. 12 (Under this enabling policy governments generate incentives and
act as a facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs).
72. Ver Simian, supra nota 7.
73. Ibd., pp. 288-293.
74. Ibd., pp. 293-298.
75. Hidalgo, supra nota 65, pp. 366-375.
76. Ibd.
77. Ibd.
78. Ibd.
79. Ibd., p. 371.
80. Ver Sabatini, Francisco, Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre
los precios de la tierra y la segregacin residencial, EURE, vol. 26, nm. 77, 2000.
81. Hidalgo, supra nota 65, pp. 379-385.
82. Ibd., p. 379.
83. Ibd.
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84. Ver Gurovich, Alberto, La Pintana: La Ciudad Interminable, REVISTA INVI, vol. 5, nm. 9,
1990.
85. Simian, supra nota 7, pp. 288-293.
86. Ibd., pp. 291-293.
87. Ibd., pp. 293-294.
88. Sugranyes, Ana, La poltica habitacional en Chile, 1980-2000: un xito liberal para dar techo a
los pobres, en Rodriguez, Alfredo y Ana Sugranyes (eds.), Los con techo, un desafo para la poltica de
vivienda social, Ediciones SUR, Santiago, 2005, pp. 23-58.
89. Creado por el Decreto Supremo N. 155 de 2001, y posteriormente regulado en el Decreto Supremo N. 174, de 2005, ambos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ver tambin Simian, supra
nota 7, pp. 300-302.
90. Establecido por el Decreto Supremo N. 49, de 2011, Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
91. Introducido por el Decreto Supremo N. 226, de 2006, Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
92. Razmilic, Slaven, Property Values, Housing Subsidies and Incentives: Evidence From Chiles
Current Housing Policies, tesis de maestra, Massachusetts Institute of Technology, 2010.
93. En muchos pases del mundo se utilizan instrumentos de zonificacin condicional para generar
oferta de vivienda social en barrios de mayores ingresos. Ver Calavita, Nico y Alan Mallach, Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture,
Cambridge, Mass. Lincoln Institute of Land Policy, 2010.
94. Ver Bengtsson, supra nota 20.
95. Ver Kennedy, supra nota 21.

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