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La Planificacion Del Siglo XXI PDF
La Planificacion Del Siglo XXI PDF
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Presentación
La hipótesis que sostiene este trabajo es que la planificación no desapareció, sino que
se transformó conforme los cambios institucionales le fueron demandando nuevos
instrumentos y enfoques para intervenir en la escena pública.
Se plantean, entonces, tres ejes que enfatizan los cambios en el rol de la planificación
en la gestión pública, la nueva institucionalidad y los desafíos para una nueva dinámica
de la planificación.
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alta complejidad, incluso porque en algunos casos ni siquiera se han creado o
terminado de consolidar. La profundidad de los cambios explica en buena parte el grado
de incertidumbre que domina la escena pública actual. Ésta es la que ha vuelto a
reclamar por la planificación, pero renovada, capaz de contener o adaptar esos cambios
institucionales en el proceso de gestión de gobierno. Esta parte del análisis se ocupa de
identificar las nuevas instituciones que dominan el escenario de la gestión pública en un
contexto de cambios y que orientan los requerimientos para una renovación de la
disciplina de la planificación.
Claves para la nueva planificación. En un sentido simple -pero esencial del concepto
de la planificación- se podría afirmar que la planificación no puede desaparecer, es
inherente al funcionamiento del ser humano, que difícilmente puede renunciar a su
deseo de dominar el futuro y, por tanto, siempre intentará, con mayor o menor
efectividad, anticiparse a los acontecimientos. A escala global, pensar en un sistema
social totalmente dominado por la improvisación no parece razonable, así como
tampoco lo es la utopía de la sociedad estructurada mediante un proceso racional y
lineal. Es posible, entonces, pensar que si la planificación no desaparece esencialmente
de la forma de vida del ser humano y de los sistemas sociales, lo que cambia es la
forma como se planifica, las herramientas, los énfasis y los alcances, los cuales se
deben adaptar a las maneras de cómo operan esos sistemas sociales y los fines que
decide perseguir. En este sentido, se puede afirmar, entonces, que la planificación no
es el juego, es solo parte de la forma cómo la sociedad decide que quiere hacerlo. Las
claves de la nueva planificación se encuentran en el nuevo juego que el sistema social
actual lleva a cabo. Identificando los criterios que dominan la forma cómo se está
conduciendo la sociedad, es posible perfilar los nuevos rasgos que la planificación debe
adoptar.
La planificación es casi tan antigua como el ser humano. Aparece desde que su cerebro
es capaz de hacer cálculos básicos para organizar actividades y así satisfacer sus
necesidades de subsistencia. Pero fue solo hasta finales del siglo XIX o principios del
XX que la planificación se registra en la literatura científica, si bien su génesis puede ser
citada de manera diferente según el concepto de planificación que se use.
15
…[et al], 2001). Así, la planificación en el espacio de la organización industrial cobra
vida como un elemento para dar dirección al proceso de producción en aras de lograr
eficiencia y productividad. Esta concepción corresponde a un rol más acotado de la
planificación.
A la luz de los tiempos actuales, ese proceso tiene más de ilusión que de teoría
comprobada. La experiencia ha demostrado de varias maneras que esa utopía fue solo
eso, una utopía. Pero esta comprobación empírica y científica ¿también permite decir
que la planificación no es posible? ¿O que nunca fue posible? Las respuestas a estos
interrogantes no surgen tan claras, ni tan rápido, y nacen en cambio otras preguntas:
¿lo que no se logró materializar fue un sistema social basado en un modelo racional,
predictible, totalmente gobernable y óptimo para todos?; ¿la disciplina de la
planificación, no obstante, puede tomar su propia dinámica y mutar o adaptarse a otras
construcciones sociales? Para aproximarse a estas respuestas es preciso revisar cuál
ha sido la trayectoria que ha seguido la planificación, desde su origen hasta lo que
algunos llaman la “época de la decadencia” o “desencanto”, especialmente porque esta
aproximación permite despejar una duda mayor: la utilidad de la planificación.
El concepto ha experimentado tantos cambios, que hoy no podemos estar seguros que
sea comprendido de la misma manera por todos. Así, el primer problema que surge
cuando se aborda una reflexión de este tipo sobre la planificación es la amplitud de
definiciones conceptuales que podemos encontrar -todas válidas- pero no todas
necesarias para este análisis, que se orienta en la dirección de comprender
esencialmente el aporte de la disciplina a la gestión pública, en un contexto de grandes
transformaciones institucionales tan o más radicales que las que se daban en los
tiempos del origen de la planificación.
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hablar de planificación según las divisiones territoriales o administrativas de un país, y
allí se hablaría de planificación nacional, regional o local. Se puede hablar de
planificación según los niveles de jerarquía de las decisiones -esto es, estratégica,
táctica u operativa-, o de planificación del desarrollo, urbana, de proyectos o de
organizaciones y varios otros “apellidos” que necesita hoy el término para poder
definirlo con claridad. Pero la planificación a secas, aquella que se refiere a la forma de
cómo se conduce el proceso social de un país y que, por supuesto, entonces alude a la
que interviene en las grandes decisiones de la gestión pública, es poco identificable hoy
por varias razones. Entre otras, porque es esa concepción de la planificación la que ha
caído, según algunos autores, en proceso de obsolescencia.
No obstante, esa es la planificación que también otras voces reclaman y la que quiere
volver a estar en el centro del debate. Las discusiones hoy están girando en torno a la
utilidad de la planificación en los procesos de la gestión pública como un modelo que
oriente las grandes decisiones del Estado y de la sociedad en general. Por eso es
importante definir un concepto que refleje su esencia y que también permita enfocar el
análisis de la disciplina en su vinculación con la dirección del juego social.
» “La planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios reales
para llegar a él” (Rusell Ackoff3).
» “La planificación es el proceso de preparación de un conjunto de decisiones,
respecto de la actividad en el futuro, basándose en investigación, reflexión y
pensamiento sistemáticos” (Yehezkel Dror4).
» “La planificación es un proceso dirigido a orientar el cambio social y a generar una
secuencia de eventos futuros socialmente deseables al tomar acciones en el
presente” (Francisco Sagasti5).
» “La planificación puede ser concebida como una modalidad de orden superior de la
acción respecto de los fines: tiende a la instauración, mejoría y ampliación de los
sistemas de acción racional de los mismos” (Jürgen Habermas6).
» “Entendamos cabalmente los procesos de planificación como procesos políticos que
intentan asignar coherencia, racionalidad y conducción a la gestión gubernamental
que corresponda. En este sentido planificar y gobernar pueden entenderse como
tareas simultáneas, armónicas y donde una depende mucho de la otra. Podríamos
afirmar que planificar es gobernar” (Sergio Galilea7).
2
Las definiciones son citadas por Ruth Saavedra en Planificación del desarrollo, Ruth Saavedra Guzmán
y otros, Bogotá, Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, 2003.
3
Citado en Michel Godet, Prospective et planification estrategique, París, Económica, 1985.
4
Dror, Yehezkel, Enfrentando el futuro, México, Fondo de Cultura Económica, 1990.
5
Citado por Mariza Izaguirre Porras, en Elementos para la reflexión sobre las tendencias recientes de la
planificación en América Latina, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificación, Puerto
Rico, 1988.
6
Jürgen Habermas, Ciencia y técnica como ideología, Madrid, Editorial Tecnos, 1968.
7
Sergio Galilea O., “Los desafíos metodológicos en la planificación latinoamericana: algunas cuestiones
básicas”, en Memorias del XVI Congreso Interamericano de Planificación, Puerto Rico, 1988.
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En las definiciones anteriores se pueden distinguir criterios comunes -como anticipación
al futuro, dirección, conducción (gobierno), proceso, social, racionalidad y sistema-, los
cuales se pueden destacar para arribar a una sola definición comprensiva pero simple
que será la referencia a lo largo de este trabajo.
Planificar es…
Orientar los procesos políticos de orden global y superior de tal forma
que intervengan la toma de decisiones del o los actores que
conducen el juego social para llevar la sociedad hacia los futuros
deseados través de un modelo racional.
Esta es una definición del concepto que mantiene varios rasgos originales, pero que
también involucra parte de su evolución. Este concepto sitúa la planificación en el nivel
más alto de las decisiones, se refiere a los procesos que intervienen en la formulación
de las políticas públicas, es integral (no se refiere a una sola dimensión de la gestión) y
se basa en un enfoque racional, manteniendo así el supuesto original, pero sin
circunscribirlo a la dimensión puramente económica y resaltando su característica
esencial, la anticipación, característica que la distingue del concepto de gobernanza,
con el cual hoy podría confundirse.
Los primeros planes de desarrollo, expresión más concreta del proceso de planificación,
se elaboraron en Rusia después de la Primera Guerra Mundial. Pero la discusión sobre
las ideas que constituyen el crisol donde se gesta la planificación había comenzado en
las primeras décadas el siglo XX, cuando dos corrientes de pensamiento antagónicas
se enfrentaron acerca de la posibilidad de planificar el desarrollo de una sociedad
conforme a un modelo preestablecido.
El debate de estas dos posiciones del pensamiento de la época las describe bien
Carlos De Mattos cuando plantea -citando a Edward Carr- que los genetistas
argumentaban que las estimaciones de la planificación debían basarse en las
tendencias objetivas inherentes a la situación económica y estar limitadas por ellas.
Mientras, los adscritos al pensamiento teleológico mantenían que el factor decisivo de
la planificación era el objetivo previsto, y que uno de sus fines era transformar la
situación económica y las tendencias inherentes a ella. El plan no era la predicción, sino
las directrices.
8
Carlos De Mattos, "De la planificación a la gobernanza: hacia un nuevo modo de gestión urbana", en
Globalización y metamorfosis urbana en América Latina, Quito, OLACCHI, 2010 (Textos Urbanos; N° 4).
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fundamentos que permitieron el desarrollo de la disciplina emergente se fundan en un
conjunto de supuestos o explicaciones que se expresan en:
Con el triunfo del enfoque de una planificación cuyo objetivo debía ser transformar la
situación económica y las tendencias inherentes a ella, se dio vida a la “Planificación
normativa”, caracterizada principalmente por la intervención autoritaria del Estado en
los planes y proyecciones económicas. El fuerte interés que el nuevo modelo despertó
entre los convencidos de las posibilidades de la planificación para materializar el ideal
de sociedad “buena” para todos, mediante una gestión racional de los procesos
sociales, permeó la gestión pública de manera integral. Todo ello desembocó en una
concepción de la gestión pública y de acción social estructurada en torno a la creencia
que era factible poner en práctica una ingeniería social holística, mediante una
planificación normativa centralizada (De Mattos, 2010).
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El respaldo más fuerte para las ideas de planificación en el mundo occidental vino del
economista John Maynard Keynes, quien -a partir de su teoría famosa del empleo
inversión, el interés y el dinero- logra, entre otras cosas, introducir la planificación en la
economía de la mano de la intervención del Estado. Desde sus orígenes, la revolución
keynesiana consideró que una intervención exógena al mercado era posible y necesaria
para absorber los desequilibrios generados por la propia dinámica del crecimiento
capitalista (De Mattos, 2010).
En Francia aparecen los primeros procesos de planificación, incluso antes que lo hiciera
la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La Escuela Politécnica de París
fue la principal institución donde maduró la idea de aplicar el conocimiento a los asuntos
públicos con el fin de solucionar científicamente -con un enfoque de ingeniería social-
los problemas de la sociedad (Sabatini, 1990). Pero solo fue hasta después de la
Segunda Guerra Mundial donde la planificación toma mayor posición en las decisiones
del Estado, aunque con un enfoque de matices distintos del propuesto por el modelo
soviético. Se ajusta la planificación normativa hacia la planificación indicativa y sigue la
inercia del intervencionismo del Estado, pero se diferencia de la planificación soviética
porque no se opone a la propiedad privada y otros principios liberales de la economía.
Fue en los países de Europa Occidental, también en los comienzos del siglo pasado
pero especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, cuando otro concepto
paradigmático emerge con fuerza: el del desarrollo. Europa valora la planificación,
también de la mano del rol de Estado en lo que se denominó el Estado de bienestar. La
planificación del desarrollo se diseminó como una idea dominante y orientadora de la
gestión pública. Holanda, Noruega y en general los países del norte de Europa
profundizaron la investigación en los métodos y los procedimientos de planificación, se
crearon varias escuelas que intentaban aplicar más conocimiento científico a la
disciplina. En términos de la gestión pública, se orientan los sectores estratégicos de la
economía usando este enfoque de planificación indicativa. Algunos ejemplos dan
cuenta de estos inicios de procesos de planificación fuera del mundo socialista: el
llamado “New Deal” y la planificación democrática para la agricultura en EE. UU., los
planes de generación de energía eléctrica de España de los años 60, así como los
planes indicativos de Holanda y Noruega.
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planificación indicativa, planificación estratégica y planificación situacional.
Gráfico 1
Evolución de modelos de planificación
Planificación imperativa/normativa
Impuesta por una autoridad central o por la burocracia estatal. Principalmente se trata
de planificación económica exhaustiva. Se determina en un plan el comportamiento de
todas las variables económicas.
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Este enfoque de planificación predominó en los comienzos del siglo XX, se adoptó y fue
una de las características destacadas del régimen socialista. Tomó inspiración en las
estrategias de la guerra, ya que en ésta se pone de manifiesto que el Estado y su
aparato administrativo se encuentran en capacidad de movilizar el conjunto de recursos
de la nación en pos de un objetivo. Además, era funcional a una ideología basada en la
propiedad pública o comunitaria, con un sistema de asignación de recursos generado
en el establecimiento de sectores de producción predeterminados como prioritarios
según el criterio de la autoridad de un solo actor, el Estado, quien tiene -según esta
ideología- la mejor posición para ver por el bien general o superior. “El Estado, en lo
económico, debía ser una suerte de gran empresa que produjera de acuerdo a un plan
central y no conforme a los caprichos del mercado. Ello debería llevar, sostenían sus
mentores, a eliminar fenómenos propios de la anarquía capitalista como la
sobreproducción o el desempleo”9.
Planificación indicativa
La cada vez más evidente incapacidad para satisfacer los requerimientos de un modelo
que agotaba su fase de crecimiento extensivo y transitaba más hacia un crecimiento
intensivo, dio paso al afianzamiento de alternativas que se ajustan mejor a estas
nuevas demandas. Es así como va surgiendo un nuevo modelo, la planificación
indicativa.
9
Ibídem.
10
Análisis crítico del sistema de planificación soviético de Marczewski, 1975, p. 57.
22
Con carácter de planificación indicativa se incluyen previsiones sobre el
comportamiento futuro de la demanda, los recursos necesarios para satisfacerla, la
evolución de las condiciones del mercado para garantizar el suministro, los criterios de
protección ambiental y otro conjunto de previsiones que se convierten en instrumento
esencial al servicio de instancias administrativas y de operadores económicos,
facilitando tanto la toma de decisiones de inversión, por parte de la iniciativa privada,
como de política energética.
Desarrolla pensamiento estratégico para interactuar con una realidad dinámica. Otros
actores intervienen además del Estado. Prevé posibilidades, no predice el futuro.
Pensada para grandes corporaciones, se aplica a las empresas públicas. La economía
sigue siendo predominante, pero también otros sistemas deben ser controlados. Se
diseñan e introducen instrumentos metodológicos para trabajar la multidimensionalidad
y la realidad en continuo cambio.
Las exigencias por mayor eficiencia apresuraron las decisiones sobre nuevas reformas
del Estado o, mejor, de las relaciones entre el Estado y la sociedad, donde el primero
fue perdiendo cada vez más protagonismo -acusado de ineficiente, ineficaz- pero no
para entregarlo al mercado como comúnmente se afirma, sino para dar paso a las
organizaciones privadas, a quienes no solo se les imitó en sus modelos de gestión sino
que se les entregó la provisión de algunos bienes que hasta el momento eran privativos
del Estado.
En este orden de ideas, era lógico pensar que los modelos de gestión privada fueran
los que marcaran la tendencia de lo que debía ser la gestión pública. Fue así como la
planificación estratégica corporativa se impuso.
Planificación situacional
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rigurosidad del cálculo econométrico y estadístico, la planificación situacional intenta
avanzar sobre el modelo estratégico, vinculando la planificación con el juego social y
político que se libra en la arena pública, donde se trasciende la esfera de la toma de
decisiones de la corporación privada, pero que también va más allá del Estado.
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participación de otros actores (es una guía para la inversión privada), pero comparten el
determinismo y los finales cerrados como rasgos principales.
Gráfico 2
Síntesis trayectoria de la planificación
Flexibilidad
Adaptabilidad
Rigurosidad
Estado actúa indirectamente
Determinista
Final cerrado
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sistema de planificación integral e institucionalizado, como el “modo” para conducir el
desarrollo de un país.
En tal sentido, se puede decir que, en América Latina, la planificación “se introduce”
muchos años después de haber iniciado su recorrido en el mundo industrializado y
viene principalmente influenciada por los condicionamientos de los organismos de
cooperación para el desarrollo que, en la década de los sesenta, inicia su etapa de
mayor auge. Siguiendo a Carlos De Mattos, se puede afirmar que hasta la década del
50, la planificación -entendida como el proceso para racionalizar el proceso de
decisiones y acciones referidas en un proceso político- no había logrado mayor
aceptación y, por el contrario, se consideraba incluso subversiva en razón a su origen
en los procesos soviéticos. Una década más tarde, la difícil situación económica, social
y política que vivió América Latina después de la posguerra, se vio en la necesidad de
buscar alternativas a la situación. Después de la conferencia de Punta del Este en
1961, y con la creación de la Alianza para el Progreso, se aceleró al proceso de
creación de organismos dedicados a esta técnica para la elaboración de planes de
desarrollo económico y social.
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gobiernos obligaran a los mecanismos de planificación a presentar planes cuyo objetivo
fundamental era conseguir financiamiento externo. De esta época data la aparición de
una cantidad de planes que centran la atención en el problema del financiamiento
global interno y externo compatible con ciertas tasas de crecimiento.
Otra idea con carácter de disciplina que se venía gestando con fuerza desde finales de
la Segunda Guerra Mundial -y que cobró especial sentido con los planes de
reconstrucción de Europa- era la idea del desarrollo. Éste, o más bien la teoría a cerca
de rol del Estado en la promoción del desarrollo, se gestó en un proceso similar al de la
planificación. Ello en el sentido de otorgarle la capacidad para organizar y controlar de
tal forma los medios económicos y sociales que sea posible llevar a un país a un estado
más avanzado de sociedad. Esto, si bien involucra el progreso social (los mínimos
sociales), también denota una primacía por la economía. Surge así la idea de la
planificación para el desarrollo.
11
Cepal, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, pertenece al sistema de Naciones Unidas
(ONU).
12
Ilpes, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.
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alguna manera también la redujo casi a un instrumento metodológico, como los
famosos “plan-libro” que en muchos países fueron descartados por su poca efectividad.
Basta una rápida mirada a los documentos suscritos en esa oportunidad para
comprobar que, en los hechos, antes que el convenio de promover procesos efectivos
de planificación, lo que se acordó fue el compromiso de los países involucrados para
elaborar programas o planes nacionales de desarrollo económico y social, lo que es
fácil inferir, pero es algo muy diferente a la acción de planificar (De Mattos, 1979, citado
por él mismo en “De la planificación a la gobernanza: hacia un nuevo modelo de gestión
urbana”, en Globalización y metamorfosis urbana en América Latina).
Las instituciones pueden ser formales -leyes u organizaciones- pero pueden también
existir informalmente como producto de la repetición y las costumbres. Precisamente
esta definición, un tanto amplia, ha dado lugar muchas veces a una cierta confusión
entre instituciones y organizaciones. Ambas existen en todas las sociedades y ambas
sirven para ordenar la acción individual y colectiva, pero lo hacen de manera diferente.
Mientras las instituciones existen principalmente en nuestras mentes, forman capital
social o cultura cívica, no tienen objetivos específicos, aunque cumplen importantes
funciones sociales y facilitan el marco para que los individuos y las organizaciones
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persigan sus objetivos específicos. Estas últimas, si bien también constituyen
“construcciones”, están dirigidas a ordenar el comportamiento de individuos específicos
y susceptibles de ser prediseñados y alterados por planificación (Prats, 1998).
Las instituciones, tanto las formales como las informales, afectan el proceso de toma de
decisiones: constituyen la estructura de incentivos de una sociedad, subrayan los
determinantes del desempeño económico. La importancia de las instituciones radica en
que afectan el comportamiento económico al determinar, conjuntamente con la
tecnología empleada, los costos de transacción, transformación y producción (North,
1998). Las políticas públicas se formulan y operan desde instituciones y, debido a que
la gobernabilidad del sistema social depende de sus instituciones, la cooperación
interinstitucional permite el éxito en un mundo de intercambio impersonal, donde no hay
una segunda oportunidad, las partes no se conocen y se manejan los grandes números.
Esto es en un mundo donde están dadas todas las condiciones para “traicionar” o
“delatar” a la contraparte y se depende de la capacidad de interacción (North, 1998).
» Escenario económico
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» Instituciones
El Estado es el actor con mayor visión de conjunto, apto para otorgar racionalidad a las
funciones del sector público. Ubicación de la oficina central de planificación en la
pirámide organizativa del sector público. Esto originó nuevas presiones sobre los
mecanismos de planificación, complicando y ampliando las tareas previas. Surgieron
los intentos de planificar los sectores sociales con lo político. La cooperación o ayuda
para el desarrollo se fortalece de la mano del pacto liderado por Naciones Unidas y
concretado en el programa de Alianza para el Progreso. El financiamiento para el
desarrollo viene de organismos internacionales, aparejado con la transferencia de
tecnología.
Los planes estaban lejos de tener una viabilidad asegurada. Muchas de las
proposiciones de los mecanismos de planificación no son atendidas o pecan por falta
de realismo. Las políticas tropezaban con un conjunto de instituciones incapaces de
ejecutarlas. Las condicionalidades y el enfoque promovido generaron una expectativa
desmedida en torno a la planificación.
» Logros
» Contexto económico
Fue marcada por el auge y crisis del modelo sustitutivo y la gran esperanza puesta en
la protección de los sectores de la economía líderes. La sustitución de importaciones13,
13
El modelo de sustitución de importaciones no se crea en la década de los 70, es un proceso que se
viene gestando desde los 50, pero en los 70 adquiere alta relevancia acorde con el enfoque institucional
basado en la predominancia del Estado como actor principal del modelo de desarrollo. No obstante
también es la década en que la sustitución de importaciones hace crisis con las consecuencias ya
ampliamente conocidas.
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que adquiere el carácter imprescindible no solo para promover el desarrollo sino para,
en muchos casos, sostener la actividad económica, es realizada en parte por el Estado,
en especial en actividades que requieren inversiones cuantiosas e indivisibles (Cibotti y
Weffort, 1967). Se genera un impulso poderoso a la industrialización. Se crean planes
sectoriales y sociales (educación, salud, vivienda). Un importante nivel de empleo es
absorbido por el Estado, en lo que algunos llamaron el desempleo disfrazado. Esta
forma de empleo se agudiza en las ciudades capitales con estancamiento económico y
el desbordado proceso de urbanización, pero además presiona las finanzas públicas
hacia el desequilibrio como consecuencia de excesivo gasto público.
» Instituciones
Las nuevas ideas surgidas a partir de la diversificación de los grupos de poder, además
de la convicción de una creciente clase media que veía en el aparato público una gran
oportunidad para superar la excesiva concentración de la propiedad, dieron forma al
Estado productor. Este Estado productor debe ser eficiente y sus actividades deben
asegurar el máximo crecimiento de los demás sectores y de la economía en conjunto.
De allí la necesidad de planificar las actividades del sector público (Cibotti y Weffort,
1967).
» Logros
31
planes de inversión pública a mediano plazo. Presupuestos por programas.
» Contexto económico
Excesiva burocratización del aparato del Estado, falta de visión estratégica de los
programas, Congresos carentes de mecanismos de aprobación ágiles y oportunos,
recargo en las tareas del Estado, baja capacidad de dirección del Estado (Ilpes, 2001).
32
transformación y, como consecuencia de ello, tenía cierta autonomía para actuar (De
Mattos, 1987). Un segundo elemento es el “reduccionismo economicista”, una visión de
planificación que se centraban en el análisis de las variables económicas. El tercer
elemento se refiere, según De Mattos, al sesgo “formalista” que hace énfasis en los
procedimientos y organismos para la planificación, donde los actores de planificación se
llegan a convertir en islas dentro de la estructura del Estado.
33
En relación con los objetivos y las funciones, en los 80 y 90 se produce una suerte de
paradoja institucional en relación con la planificación: se formalizan y/o reforman -
incluso con normas del nivel constitucional- los sistemas de planificación, como en
México, Costa Rica o Chile entre otros. Pero, a la vez, se pierde el peso de la
planificación en los procesos políticos de tomas de decisiones estratégicas. Los
ministerios o las entidades de planificación (con la excepción de Brasil, Venezuela,
Colombia) ceden parte de sumisión a los ministerios de Hacienda o de Economía o
entidades creadas para funciones específicas como el desarrollo regional o territorial.
Se pierde la integralidad de la visión además de la mirada del largo plazo. Respecto del
rol de la planificación en las décadas de los 80 y 90, José Luis Machinea destaca: “en
los países de la región se ha abandonado por largos años este ejercicio fundamental. El
peso de los problemas estructurales que se han ido acumulando en las economías y
sociedades, junto con la tiranía del corto plazo, han redundado en este olvido”
(Machinea, 2008).
Pero fue solo hasta al final de la década, o entrados los 90, que la planificación
estratégica se involucra en la gestión pública, no obstante que aún en la elaboración de
los planes de desarrollo persiste el enfoque normativo, manteniendo la idea de “plan-
libro” cuya efectividad y viabilidad es altamente cuestionada en varios los sectores (más
adelante se hará especial mención al tema del plan de desarrollo).
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» Logros
» Contexto económico
» Instituciones
La descentralización -que había comenzado en los 80- se consolida y casi todos los
países de la región avanzan con distintos enfoques y modelos hacia unas relaciones
más equilibradas entre el gobierno nacional y los subnacionales. Los esquemas de
privatización adquieren especial vigencia y se introducen sistemas de concesiones
35
especialmente para los sectores de infraestructura.
» Logros
No es solo que la planificación regrese: es que se repiense. Es necesario ir más allá del
Consenso de Washington y avanzar en una segunda ola de reformas que no se limiten
a una mayor liberalización de los mercados, sino que apunten a una mejor interrelación
entre Estado y mercado. Pero para avanzar en ese sentido, se requiere una visión más
amplia y equilibrada del proceso de desarrollo, así como mejores instrumentos y
fundamentos (Ocampo, 1998).
36
según la prospectiva donde se incluye la estrategia y la política, en una forma que hasta
el momento había estado constituida por variables más bien técnicas. La planificación
estratégica situacional desarrolla dos instrumentos que se ponen a prueba en lo que se
llamó la planificación pública -el PES y el Mapp-14 que reconoce la variable política
como elementos inherentes a la planificación, lo cual intenta acabar con el divorcio
entre técnica y política. El viejo mito de que el técnico propone y el político dispone
comienza a caer, dando paso al análisis tecno-político de los problemas.
En varios países continúa siendo el Plan de Desarrollo el mecanismo a través del cual
se sintetizan los ejercicios de planeación nacional. Si bien este instrumento es criticado
por su baja efectividad y su enfoque muy normativo, de hecho, en la región, de 13
países que hasta la década de los 70 elaboraban planes del desarrollo nacionales, en
los 90 no más de siete mantienen este instrumento como guía general de la dirección
estratégica pública.
En relación con las instancias o actores que lideran los procesos de planificación, los
cambios más importantes vinieron por el lado de la descentralización, los sistemas de
privatizaciones y los nuevos modelos de protección social que se implementaban
aceleradamente.
14
PES, Planificación Estratégica Situacional. Maap, Método Altadir de Planificación Pública,
metodologías desarrollada por el investigador Carlos Matus y la Fundación Altadir. Más información en
http://www.cigob.org.ar.
37
distinto: se replantearon las funciones pero sin cederlas. No obstante, los sistemas
nacionales de planificación se fortalecen normativamente dando cabida a otros actores
(consejos territoriales de planificación en Colombia).
Se criticó a la planificación de los años 60 por normativa y centralizada, pero surge aquí
una pregunta ¿quizá era ese el modelo de planificación que se requería en un momento
de tan bajo nivel de desarrollo económico y de demandas sociales tan urgentes, con un
Estado poco preparado en los aspectos técnicos? Quizá el error estuvo en reducirla a
manuales metodológicos para elaborar “planes-libro”, pero es claro que introdujo
objetivos generales consensuados, promovió el uso de la información y su análisis para
la toma de decisiones, aumentó el cálculo y disminuyó la improvisación.
En los 80 el mercado parecía tomar el mando, pero esto a su vez exigió del Estado
38
máxima eficiencia. Entonces, la planificación fue estratégica-corporativa, tomando
parámetros de la empresa privada. En los 90, cuando se exigieron las grandes reformas
y era necesario volver a repensar el desarrollo en varias dimensiones, la planificación
fue situacional y la prospectiva se reinstaló en los procesos de gestión pública.
Cuadro 1
Evolución del escenario institucional y los modelos de planificación en América
Latina 1960-2000
Modelo de
Periodo Características del escenario institucional planificación
predominante
» Modelo de economía mixta, baja dinámica de desarrollo,
necesidad de impulsar el crecimiento económico
» Estructuras sociales rurales en tránsito a la urbanización,
Planificación
crecientes déficits sociales
El inicio, los 60 normativa-
» Organización pública aún difusa, poco profesional, sin claridad
indicativa
en las instituciones, desarticulación entre presupuestos y
políticas y programas
» Desarrollo económico y social
» Estado productor, manejo estatista de la economía, grandes
empresas públicas, modelo sustitutivo, promoción de la
industria nacional, barreras arancelarias
» Urbanización acelerada, presión sobre el empleo y los servicios
La década de la Planificación
públicos urbanos
esperanza, los 70 indicativa
» Estado empleador, burocracia estatal fuerte y autorreferente,
consolidación de empresas públicas descentralizadas o
autónomas, gestión pública avanza en la profesionalización
» Desarrollo sectorial
» Indicadores macroeconómicos en evidente crisis, hiperinflación,
deuda incontrolada. Consenso de Washington. Apertura
» Pobreza urbana en alza, pobreza rural en deterioro, tensión en
movimientos sociales, emergen nuevos actores políticos y Planificación
La década
sociales estratégica
perdida, los 80
» Desmonte del Estado productor, reducción de la burocracia, corporativa
mayor demanda por eficiencia en la gestión pública, aparecen
actores regionales
» Desarrollo conducido por el mercado predominantemente
39
Modelo de
Periodo Características del escenario institucional planificación
predominante
» Modelo económico con predominancia neoliberal, ajuste
macroeconómico. Globalización. Fin de la era bipolar
» Grandes reformas sociales, educación, salud, seguridad social. Planificación
Incremento de las demandas regionales. Redes, capital estratégica
El tiempo de las
humano. El ambiental es un nuevo sistema del desarrollo situacional
reformas, los 90
» Privatización, descentralización, Estado regulador y (planificación
especializado, gestión pública abierta a la innovación, demanda pública)
por calidad de la gestión pública. Presupuesto por resultados
» Desarrollo humano. Desarrollo sustentable
» Crisis económicas mundiales, efectos más acotados para
América Latina, indicadores macroeconómicos controlados en
la mayoría de los países, crecimiento sostenido en varios
países, globalización pactos de libre comercio, pactos
subregionales. El conocimiento, nueva forma de capital,
sociedad de la información y el conocimiento
Planificación
Siglo XXI, » Temas sociales emergentes, sustentabilidad, envejecimiento,
prospectiva
primera década necesidad de revisar reformas a la previsión social y la
situacional15
educación, demanda por equidad, flexibilidad laboral,
movimientos ciudadanos
» Rol del Estado especialista, alianzas público privado
(incipientes), demandas por mayor gobernanza en la gestión
pública. Sistemas de accountability
» Desarrollo con igualdad, desarrollo sostenible
» Mejor escenario económico de América Latina, crisis europea,
amenaza Estado de bienestar. Cooperación Sur-Sur
» Demandas sociales más especializadas, informadas y
Siglo XXI,
exigentes Gobernanza
Segunda década
» Estado aliado, fin de la dicotomía Estado/mercado. Alianzas
público/privado avanza, movimientos sociales penetran agenda
de gobierno
Fuente: elaboración propia.
15
La Planificación Estratégica Situacional, no se puede considerar como un modelo ampliamente
integrado en todos los países de la región… pero quizá de ningún modelo se puede hablar en ese
sentido… lo que se quiere mostrar aquí es el enfoque dominante o prevaleciente en cada época para
hacer notar la evolución en el enfoque de planificación se va a adaptando a los cambios institucionales de
cada momento.
40
que no haya interés, lo que pasa es que aún el puzzle no se arma. Esto es, las
transformaciones que ha traído la nueva era están cambiando paradigmas en las
relaciones sociales, en las relaciones Estado-sociedad, en las dinámicas económicas,
en la gobernabilidad, pero aún no se terminan de diseñar y consolidar las nuevas
instituciones que contengan y expresen concretamente dichas transformaciones
sociales.
En el sistema económico, por ejemplo, sobrevienen las crisis sin que nadie las anticipe,
no obstante los avances en las ciencias, las comunicaciones y en los métodos de
investigación. De igual modo, las fórmulas tradicionales para superarlas no parecen
responder y reina la volatilidad de los mercados, el desconcierto por la falta de teorías
que expliquen las causas y sea posible lograr aprendizajes suficientes para hacer los
ajustes necesarios para que no ocurran. ¿Cuáles son los nuevos instrumentos que la
ciencia económica aporta para prevenir o salir de las crisis con más rapidez?, ¿cómo
evitar los contagios en un mundo hiperconectado?, ¿cómo resguardarse de shocks
externos en economías tan abiertas? Son solo algunas pocas preguntas que llevan a
las nuevas instituciones que se están formando a partir de los cambios en el ambiente
de la economía.
En América Latina, como era de esperar en un mundo moderno, los cambios también
llegaron pronto. Las dos últimas décadas han significado para la región
transformaciones profundas en el conjunto de su institucionalidad pública, redefiniendo
aspectos macros de la matriz socio-política tales como la correlación de fuerzas, el
papel de la política, el alcance de la intervención estatal o el rol de la región en el
escenario internacional (Acuña y Repetto, 2006).
Algo más innovador resultan ahora las tendencias que apuntan a ejecuciones en
41
alianzas público-privadas y la creciente importancia que ha tomado la responsabilidad
social de las empresas (RSE) que se orientan a eliminar el falso dilema entre el Estado
y el mercado. El desafío para avanzar en este tipo de esquemas está claramente ligado
al fortalecimiento de modelos de cooperación en un ambiente de confianza y de
responsabilidad política compartida.
Estos son algunos de los rasgos de las transformaciones que trajo la nueva era y que
se aceleraron con la revolución de la ciencia y la tecnología, señalados a manera de
introducción antes de focalizar el análisis en tres dimensiones, que son particularmente
importantes no solo porque aluden más directamente a la gestión pública, sino porque
son relevantes en cuanto a la demandas de cambios en la planificación. Esas tres
dimensiones se refieren al rol de Estado, cambios en los entornos sociales y la gestión
para el desarrollo en el contexto actual. Cabe destacar que no se trata de hacer un
análisis de los cambios en esas dimensiones, solo enunciar los principales rasgos que
caracterizan las nuevas tendencias en ellas porque representan claros desafíos para la
construcción de nuevos modelos de planificación.
Joan Prats, en su estudio sobre el rol del Estado y el desarrollo plantea claves para
aproximarse al Estado que la sociedad moderna exige. Pero el encumbramiento de la
reforma del Estado a tema clave de la nueva agenda de desarrollo se ha producido con
el Informe del Banco Mundial de 1997, que lleva el significativo título de “El Estado en
un mundo en transición”. Cualquier veleidad del tipo “Estado mínimo” ha sido
erradicada aquí. De entrada, el informe hace una afirmación rotunda: “han fracasado los
intentos de desarrollo basados en el protagonismo del Estado, pero también fracasarán
los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es
imposible” (Banco Mundial, 1997: 26). Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado
megalómano de la sustitución de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo
neoliberal. No es, pues, el Estado latinoamericano todavía existente, el cual más que
reformado necesita ser reconstruido o refundado, sino un Estado a crear, con roles y
capacidades nuevos, coherentes con las exigencias del nuevo modelo de desarrollo.
Podar al Estado mediante las privatizaciones es más visible, pero no más esencial que
dotarlo de la capacidad necesaria para las nuevas funciones y, en primer lugar, para la
función reguladora. En el nuevo modelo de desarrollo el Estado ha de ser -no solo pero
sí destacadamente- un proveedor y garantizador de regulaciones (Joan Prats, 1998).
Es fundamental preguntarse en el contexto actual cuáles son las pautas para un Estado
no solo regulador sino aliado en la empresa del desarrollo y del progreso social. Enrique
Iglesias, en una presentación en la Cepal en 2006, se refiere a esas líneas generales
42
en lo que resume como un “nuevo concepto de Estado”. El nuevo Estado requiere
cuatro condiciones: la primera es la existencia de un sistema democrático sólido, que
permita someter al juicio ciudadano las principales opciones de política para el
desarrollo y pueda minimizar las fallas de la acción pública, particularmente la
corrupción y la captura de rentas por grupos de interés. Recientemente, el tema de la
transparencia de los procesos y actos públicos junto a la rendición de cuentas ha
adquirido gran relevancia.
Este nuevo concepto de Estado requiere oficinas de planificación en los más altos
niveles de las administraciones públicas que desarrollen sus capacidades para el
análisis de las grandes tendencias económicas, sociales y políticas, en el ámbito
nacional e internacional, que afectan las políticas de desarrollo de manera cada vez
más significativa. Igualmente, es necesario que recuperen la reflexión sobre el futuro, el
pensamiento de largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado
contemporáneo (Leiva, 2010).
Para que estas alianzas público-privadas sean eficaces, se requiere que el Estado
mantenga su autonomía, evitando ser capturado por intereses particulares. En este
sentido el Estado debe fortalecer su capacidad para orientar procesos de planificación
con enfoque integral, con capacidad de generar consensos respetando la autonomía de
todos los actores sin tratar de imponerse por sobre los demás sistemas, sino dentro de
un enfoque de cooperación para la construcción de futuros deseables.
43
“gobernanza”, un concepto o enfoque que apunta a los procesos e instrumentos que
debe introducirse en la función de gobernar para que pueda cumplir efectivamente con
las expectativas de quien ha asumido la máxima responsabilidad en la conducción del
juego social. Es importante destacar que la gobernanza implica la acción del gobierno
pero no se reduce a ella, sino que incluye además la acción de actores económicos y
sociales (Aguilar, 2010).
2.3.2. Contextos sociales. Cómo coordinar los sistemas sociales ante las nuevas
reglas del juego
La interacción entre los individuos y/o grupos interesados en una temática pública
determinada se da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razón por la cual
remarcar el papel de las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y
orientan la acción de los actores, ayudando a estos a crear recursos políticos (Scharpf,
1991, citado por Ramírez y Peñaloza, 2006) sobre qué se discute y qué se acepta como
dado o inmutable, cuáles son los compromisos, procedimientos, premios y castigos 16.
44
» La creciente fragmentación de la sociedad y de los procesos destinados a la
solución de problemas societales generan una demanda de internalización frente a
los crecientes efectos externos.
Desde que la concepción del desarrollo evolucionó hacia una definición que lo identifica
como un proceso constante y en permanente evolución (un blanco móvil que se
persigue pero nunca se alcanza definitivamente), la gestión pública también se adaptó
el sentido de aceptar que el desarrollo lo hacen las personas, los gobiernos o las
organizaciones con responsabilidades en el desarrollo, y solo pueden promoverlo,
actuar como facilitadores del proceso, como garantes, pero ante todo el gestor debe
coordinar y potenciar las condiciones para que las personas puedan acceder a
oportunidades para desarrollar sus proyectos de vida.
En las actuales circunstancias recobran especial interés las teorías del desarrollo que
incorporan dimensiones distintas y complementarias a las vinculadas solamente al
crecimiento económico. Por ejemplo, para Amartya Sen19, el desarrollo estaría asociado
con la ampliación de las libertades que los miembros de una sociedad disfrutan y
debería evaluarse en función de ella misma. En la concepción del desarrollo humano, el
18
Tomado de Lechner (1996).
19
Amartya Sen, Economista Indio, Premio Nobel de Economía 1998, sus teorías sobre las libertades
reales y la economía del desarrollo dieron origen al concepto de desarrollo humano, que impulsa el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, a través de la elaboración de informes
mundiales de desarrollo humano IDH, coordinados por MahbubUlHaq y que vienen a ampliar y
complementar el cálculo del Índice de Desarrollo Humano para 170 países aproximadamente.
45
crecimiento de los ingresos es un importante medio para aumentar las libertades, pero
no el único, también importan otras aptitudes y factores sociales, políticos e individuales
que a su vez impactan sobre el grado en que los ingresos las personas pueden ser
usados para aumentar sus libertades (Martínez, 2012).
La planificación debe avanzar hacia los resultados o fines del desarrollo de forma más
integral. Esto es, que involucren no solo los tres espacios basales de realización
personal: educación, salud e ingresos, sino que incluyan otras dimensiones como las
libertades reales que las personas consiguen con esos bienes y servicios, las
oportunidades que pueden disfrutar a partir de las capacidades que poseen y deciden
emplear en sus proyectos de vida, esto es, involucrar el enfoque de desarrollo humano
(Martínez, 2012).
Uno de los aspectos más relevantes del enfoque -y que impactan más en la forma de
abordar el desarrollo- es la importancia de la subjetividad. Este atributo es lo que le da
sentido a las cosas. Por ello, ubicar a las personas en el centro del proceso no es solo
importante sino indispensable para asegurar avances reales en el proceso de
desarrollo. Más que los medios de transporte, importa para qué se mueven las
personas. Relevar la subjetividad es ubicar el centro de la gestión en los resultados y no
en los medios.
46
Un tercer elemento se refiere a la creación de capacidades sociales desde las
individuales. La cohesión social es un factor de alta importancia en este enfoque del
desarrollo porque permite generar el capital social necesario para hacer que las
personas construyan los espacios, las redes, el conocimiento y las instituciones que
requieren para que las actuales y futuras generaciones puedan construir sus proyectos
de vida.
Gráfico 3
47
3. Claves para un nuevo modelo de planificación
Hoy, ya instalados en la segunda década del siglo XXI, la humanidad en general -y por
supuesto América Latina en particular- experimenta cambios radicales y acelerados
como nunca antes. Estos cambios inducen a crear nuevas instituciones y desafían la
planificación en el sentido y proporción de esas trasformaciones. El momento actual es
de transición, aún no se asimilan por todos los nuevos paradigmas, entre otros factores,
porque los cambios son de todo orden y son profundos y acelerados como nunca antes.
Existe desconcierto, incertidumbre, es un momento complejo para la gestión pública
porque aún no se configuran los nuevos códigos de cómo conducir este nuevo juego
social, no obstante ya existen elementos dando vueltas en el ambiente, la gente, las
organizaciones ya están haciendo cosas de maneras diferentes, ya se están
estableciendo relaciones diferentes, ya se están instalando nuevas demandas. Es
momento, entonces, de cambiar también los modos de hacer gestión pública y exigirle a
la planificación nuevos perfiles que den respuesta a las grandes trasformaciones
institucionales.
Un aporte al debate y a la investigación que debe continuar comienza por sintetizar los
principales cambios que se observan empíricamente en la institucionalidad actual. Esta
síntesis se presenta a continuación en el Cuadro 2, donde se intenta revisar con algún
detalle y, sobre todo con algunos ejemplos, cómo los perfiles de la planificación han ido
cambiando, destacando que esos cambios están en desarrollo, son apenas el punto de
partida para transformaciones más sólidas y más estrechamente vinculadas con los
ajustes que indican los desafíos pendientes.
48
Cuadro 2
Cambios en los perfiles de la planificación
Criterio D A
MIXTO
ESTATAL
» Se privilegia la negociación sobre el conflicto, la
» Fuerte intervención del Estado en la
inclusión de actores sobre la exclusión, la
mayor parte de los aspectos del
concertación de intereses sobre la imposición, el
desarrollo
mediano y largo plazo sobre el inmediatismo
» Enfoque es normativo o indicativo
» Alianzas público/privadas. Se han desarrollado
Actores
procesos de planificación
» Planes de desarrollo exhaustivos
Algunos ejemplos:
impuestos por autoridad central
consejos territoriales de planificación en Colombia,
» Economía centralizada
consulta ciudadana en México, concertación de
» Economía planificada
objetivos en Brasil, presupuestos participativos en
Porto Alegre
ESTRATÉGICO
» Prospectiva, construcción de escenarios en
NORMATIVO ambientes de incertidumbre
» Documento inflexible » Visiones de largo plazo, Visión 2030 (México),
» Enfoque prescriptivo determinista (un Visión 2019 (Colombia), República Dominicana,
solo escenario) Brasil a tres tiempos
» Políticas para el periodo de gobierno, » Procesamiento de problemas complejos cuasi
Enfoque
49
Criterio D A
REGULADOR/COOPERADOR
INDICATIVO » El Estado debe garantizar entrega de servicios
» Los resultados económicos dominan con efectividad y calidad. El Estado corrige
sobre los demás aspectos sociales asimetrías de información
(crecimiento del PIB es lo principal) » La políticas públicas tienen mecanismos de
» El gasto público se orienta a fortalecer aseguramiento de derechos (enforcement)
sectores estratégicos y define e » Deberes y responsabilidad social de los agentes
incentiva la inversión privada privados
Algunos ejemplos: Algunos ejemplos
Planes decenales de educación y salud, Sistema de concesiones viales, educativas,
presupuestos quinquenales, planes de hospitales (empresas sociales). Reformas del
desarrollo agropecuario Estado para participación privada, calidad,
derechos de propiedad, justicia
PRODUCTOS/OFERTA PROCESOS/DEMANDA
» El Estado es el principal productor de » Importa la cobertura, pero también la calidad
bienes y servicios » Se enfatiza en la importancia de los procesos
» El énfasis es la mayor producción, las para proveer los servicios: acceso, equidad,
coberturas en educación y salud, inclusión, género, entre otros
planes masivos de vivienda » Los programas que dan respuestas a problemas
» Las políticas públicas son sociales y que entran a la agenda pública
principalmente ejercicios provienen de espacios de concertación y de los
tecnocráticos y la oferta pública se ciudadanos mayoritariamente
basa en satisfacción de necesidades » Más énfasis en el valor que en el costo: lo
Fines
50
3.2. Nuevas propuestas para la planificación. Hacia la planificación “compleja”
Pero la planificación no es solo prospección. La planificación debe ser hoy ante todo
coordinación y monitoreo, los actores se han diversificado, el centro del juego social se
ha desplazo, no existe un actor único imponiendo autoritariamente sus orientaciones, o
nunca ha habido, pero se operaba como si existiera realmente. Hoy existe clara
evidencia que ni los problemas ni las soluciones son unidimensionales o se pueden
abordar separadamente. La integralidad, tanto en el procesamiento como en la
propuesta de soluciones es cada vez más necesaria. Así mismo, se reconoce la
existencia de varios sistemas autogenerados pero interdependientes.
» Multisistémica:
51
» Multicéntrica/descentralizada:
Todos los sistemas planifican, no existe una planificación central única que sirva a
los intereses de todos. En una sociedad funcionalmente diferenciada, los sistemas
no pueden actuar fuera de sus fronteras, pero dependen de los otros.
» Multidimensional:
» Coordinadora:
» Colaborativa:
Prospectiva estratégica:
20
La autopoiesis, concepto procedente de la biología y desarrollado por Varela, Maturana y Uribe (1974)
y que puede definirse como la capacidad que tiene un sistema para, a pesar de no estar en equilibrio,
mantener una estabilidad estructural absorbiendo energía del entorno o autorregulándose continuamente.
Es una red de producción y transformación de componentes, tal que los componentes son determinantes
de los procesos que los generan. Da paso a la teoría sistémica autorreferencial y/o autopoiética de la
interacción social desde donde el sociólogo alemán Nikla Luhmann hace referencia a la nueva
planificación.
52
de futuros posibles, es más adecuado. La planificación se refiere a hacer caminos
para transitar al futuro, no para predecir el futuro. La planificación influye sobre los
resultados futuros, aunque no controla los resultados de su acción, se requieren
herramientas potentes para lidiar con la incerteza, prever posibilidades, descubrirlas
y anticipar respuestas (Huertas, 2006, citando a Matus).
» Situacional:
» Innovadora:
21
Para mayor información, consultar en el Instituto Millenium: http://www.millennium-institute.org.
53
» Prospectiva estratégica política:
Algunos consideran la prospectiva más que una metodología una disciplina, pero
independiente de ello, la prospectiva contiene una gran cantidad de instrumentos,
dentro los cuales el más conocido es la construcción de escenarios que pueden
aportar importantes elementos para la práctica de la planificación del largo plazo en
situaciones complejas y comprehensivas.
Este enfoque ya ha sido mencionado en este trabajo como el modelo más reciente
de planificación, no obstante su vigencia es notable en los actuales momentos. Este
es un producto latinoamericano liderado por el investigador Carlos Matus22. Tuvo
mucha resistencia a finales de los 90 y comienzo del nuevo siglo, especialmente en
los círculos donde la planificación más tradicional se negaba a ceder. Su
característica más sobresaliente es que es un modelo de planificación
especialmente diseñado para la planificación pública y uno de sus aportes es
involucrar la política en el procesamiento técnico de los problemas. Contiene
elementos que rompen con los paradigmas de la planificación tradicional, fue
criticada por inaplicable, no obstante se puede decir que el contexto actual parece
más favorable que nunca para este tipo de enfoques.
22
Carlos Matus, economista chileno, ex ministro de Estado y experto en planificación pública fue el
creador del método PES: Planificación Estratégica Situacional.
54
internacional.
3. De la organización
» En los gobiernos:
» En el sector privado:
Los Think Thans son un espacio que se pueden potenciar para hacer
investigaciones, observar las tendencias, impulsar debates y, en general, espacios
de encuentro de los actores.
Los gremios cada día se interesan más por los temas del desarrollo, como quiera
que comprendieran que la antítesis de la planificación no es el mercado, la
planificación completa y corrige el mercado.
Las agencias de calidad. Esta iniciativa puede ser de tipo alianza público-privada y
busca mejoras continuas en la calidad de los procesos productivos y su relación con
la responsabilidad social empresarial.
Cada vez es más claro que la ciudadanía tiene hoy poder para influir en las agendas
de gobierno. Las organizaciones civiles en defensa del ambiente, de las minorías,
de la garantía de derechos, se abren a más espacios de participación. Las redes
sociales están interviniendo en los espacios públicos, los que se pueden aprovechar
para abrir y orientar mejor la comunicación permanente, el debate del monitoreo de
iniciativas de interés público.
55
La planificación ha sido y sigue siendo un aliado fundamental para la gestión
pública, se ha adaptado según los cambios en los contextos institucionales, en el
momento de transición hacia las nuevas instituciones que genere las grandes
trasformaciones que está experimentando la sociedad actual, se requiere la
planificación. Pero una muy diferente a la tradicional que comenzó en el siglo XX,
que hoy ya no es suficiente para enfrentar los desafíos que requiere el nuevo juego
social. Para los tiempos complejos de hoy se requiere de una planificación compleja.
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