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Asprctps sobre

poltica publica
ejercicios e instrumentos
para el anlisis

Alejandro Lozano Ayala

UNIVERSIDAD

NACIONAL
DE COLOMBIA

SED BOGOT
DEPARTAMENTO DE FACULTA DE DERECHO
c ie n c ia r o ti r ic * c ie n c ia s k il t ic a s y
SOCIALES

Rector
Decano Facultad de Derecho,
Ciencias Polticas y Sociales

Moiss Wasserman
Adolfo Salamanca Correa

Director del Departamento


de Ciencia Poltica

Alejo Vargas Velsquez

Coordinadora del Centro de Extensin


y Educacin Continuada
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas
y Sociales

Patricia Luna Pamplona

Aspectos sobre poltica pblica


Ejercicios e instrumentos para el anlisis

ISBN
Diagramacin e impresin
Imagen de portada

Alejandro Lozano Ayala, 2008


978-958-44-3528-6
Logoformas S.A.
Improvisacin quebrada (detalle)
Wassily Kandinsky, 1914

Bogot, junio de 2008

Este libro est dedicado con especial afecto


a mi compaera de vida Mara Alejandra Tapia

3 5 0 .0 0 ^

C_6SO '

:o

COMIRA
ADQUIRIDO A:

~7.Q i\

FP f HA-

---------------------; . d Q . > . Q ^ -

Contenido
No. ACCESO:

------ C.B.

.113 &-3L

Introduccin
La ilusi n de la autora in d ivid u al y la produccin co lectiva
del s a b e r.........................................................................................................................

C ap tulo 1

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas


Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre
el cam p o .........................................................................................................................
Planteam ientos sobre la produccin del saber: las cien cias de
las p o ltic a s ...................................................................................................................

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C ap tulo 2

Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas


Perspectivas y problem as sobre el m arco funcional de las
p o ltic a s ..........................................................................................................................
Perspectiva estatal y p o lticas p b lica s........................................................
El concepto de mbitos intervenidos...........................................................
Formas de intervencin de estado.................................................................
Organizaciones de estado y planos funcionales de poltica
p b lica.......................................................................................................................
C riterio s y estrategias de a n lisis: id entificacin del plano
funcional organizacional de la p o ltic a ......................................................
Demarcacin espacio temporal del proceso de p o ltica.....................
Estructura plano organizacional de la p o ltica.........................................

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Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ay ala

C ap tu lo 3
Id e n tifica ci n del p lano fu n cio n al o rg an izacio n al estatal
de la p o ltica
A lgunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos...........................................................................................
Proceso de trab ajo ................................................................................................
Perfiles fu n cio nales generales de las e n tid a d e s....................................
M atriz: Funciones generales de la entidad................................................
Perfil funcional de unidades organizacionales por entidad...............
M atriz: Funciones por unidades organizacionales.................................
Id en tificaci n de cam pos y subcam pos del m bito de
in te rve n ci n ..................................................................................................................
Matriz de campos del mbito intervenido.................................................
Matriz de campos transversales.......................................................................
Inform acin ju rd ica de los cam pos de in te rve n ci n ........................
Elaboracin de docum ento sobre planos funcio nales
org anizacio n ales e id entificacin de estructura de m bitos
de in te rv e n c i n ...........................................................................................................

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C ap tu lo 4
M om entos de la d e fin ici n de d ire ctrice s de p o ltica
C onfiguracin de la necesidad so cial y re c la m o .................................
Situacin socialm ente relevante y p ro b lem atizaci n ........................
Plexos de sentido...................................................................................................
Procesos de traduccin e identificacin de actores..............................
M ovilizacin y enrolam iento...........................................................................
Espacio de controversia: tem atizacin , red de instancias
y d irectrices de p o ltic a .........................................................................................

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C ap tulo 5
D e fin ici n de d ire ctrice s de p o ltica
Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de an lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos.........................................................................................
Tipos de informacin requeridos....................................................................

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Contenido

Proceso de trabajo................................................................................................
Espacio de problem atizacin para la d efinici n de directrices
de p o ltic a ......................................................................................................................
O bjetivos..................................................................................................................
Introduccin............................................................................................................
Primer componente: identificacin, posturas y actores en
instancias organizativas......................................................................................
Segundo componente: identificacin de posturasen documentos..
Tercer componente: caracterizacin de la red de instancias
de debates y estabilizacin de directricesde p o ltica...........................
Matriz: Temticas, actores, posturas e instancias de procesos de
definicin de directrices.....................................................................................
M atriz: Tematizacin a partir de documentos.........................................
Identificacin de d irectrices de p o ltic a ......................................................
O bjetivos..................................................................................................................
Caracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices
de poltica p b lica................................................................................................
Matriz: Identificacin de directrices de poltica estabilizadas..........
Propsitos y objetivos que hacen parte de las directrices de
p o ltica ......................................................................................................................
Elaboracin de contextos.....................................................................................
O b jetivo ................................................ ..................................................................
Elaboracin del m apa de trayectoria d efinici n de d irectrices
gubernam entales de la p o ltic a ........................................................................
Elaboracin de docum ento base sobre d efinici n de d irectrices
de p o ltic a ......................................................................................................................

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C ap tulo 6
M om entos de la im plem entacin de p o ltica
D ire ctrices, agendas operativas y espacios de problem atizacin
de la im plem entacin............................................................................................
Instancias de im plem entacin, programas y red es..............................
Estrategia de a n lisis: id entificacin del plano program tico
n la im plem entacin de la p o ltic a .............................................................
Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de la p o ltic a .
C riterio s e instrum entos de fo caliza ci n , evaluacin y
seguim iento de p ro yecto s....................................................................................

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Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Loxano Ay ala

C ap tulo 7
Im p lem entacin de d ire ctrice s de p o ltic a
Algunos crite rio s, instrum entos y estrategias de a n lisis
M arco del tra b a jo ......................................................................................................
Objetivo general....................................................................................................
Objetivos especficos...........................................................................................
Proceso de trab ajo................................................................................................
D iagnstico m bito in terve n id o .......................................................................
D iagnstico sobre infraestructura institucio nal de
im p le m e n taci n .........................................................................................................
Marco normativo jurdico sobre el cual se apoya el proceso
de poltica..................................................................................................................
Matriz: Ordenamiento jurdico soporte de la im plem entacin.......
C aracterizaci n del espacio controversial de la im plem entacin
Caracterizacin red de instancias que configuran debates y
estabilizacin de decisiones de implementacin....................................
Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados......................
Matriz de temas, actores, posturas y caracterizacin de instancias
de debates de im plem entacin.......................................................................
Red org anizacional de apoyo del proceso de im plem entacin
de p o ltic a .......................................................................................................................
M atriz: Red de unidades organizacionales de la implementacin .
Proyectos en el proceso de im p lem en taci n ..........................................
Matriz: Identificacin de proyectos y su a n lisis...................................
M atriz: Comportamiento de proyectos........................................................
Contratos y lic ita c io n e s .........................................................................................
Matriz: Contratos y licitaciones.......................................................................
Estructuras de se rvicio s, produccin de bienes, servicio s de
asesora y coo rd in aci n, produccin de n o rm a s.................................
M apa de trayectorias proceso de im plem entacin de los
p ro y e cto s........................................................................................................................
Elaboracin de narracin sobre la trayectoria de la p o ltica
estudiada (im plem entacin).................................................................................
Observaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y
tratamiento de inform acin...............................................................................

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B ib lio g ra fa .....................................................................................................................

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Introduccin

La ilusin de la
autora individual
y la produccin
colectiva del saber

Introduccin

ouis Althusser aluda al importante llamado de atencin


que haca Marx de no olvidar, frente a la lustrosa presencia
del vestido, la inmensa cantidad de puntadas y detalles
ocultos que daban cuenta del trasegar del sastre. De la misma
manera, parece necesario no olvidar que el gesto de autora de un
trabajo como ste, no debe invisibilizar sin ms, con agradecimien
tos sentidos y cordiales, aquello que es resultado de procesos co
lectivos de trabajo, donde confluyeron compromisos, tensiones, vo
luntades, esfuerzos y pensamiento.

Durante mltiples semestres y en extenuantes tareas de bsque


da, tratamiento y anlisis de informacin, grupos de trabajo de
estudiantes de la carrera de Ciencia Poltica de la Universidad Na
cional de Colombia discutieron, aplicaron y reorientaron la gene
racin de los instrumentos de anlisis que aqu se proponen. Ellos
encontraron en sus prcticas de trabajo los lmites y posibilidades
de utilizacin, y develaron los supuestos y lgicas que promovan
y no observaban.
En otras dinmicas, investigadores como Elsa Martnez y Fabio
Lpez-Daz en el marco de proyectos de investigacin como el de
Polticas pblicas sobre espacio pblico en Bogot, 1995 -20 05 ;
producto de la cooperacin interinstitucional del Departamento
de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional y la Facultad de
Investigaciones de la Escuela Superior de Administracin Pbli

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

ca, ESAP; durante cerca de tres aos contribuyeron con sus deba
tes tericos, identificacin de estrategias de exploracin, elabora
cin de instrumentos, bsqueda y anlisis de informacin; a perfi
lar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer anli
sis e investigacin en polticas.
Igualmente, se encuentra el comprometido trabajo en los proce
sos de investigacin de los compaeros Edwin Ruiz, Mara Ale
jandra Tapia, Carolina Franco y Mara Jess Martnez.
En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos,
el grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea,
TEOPOCO, de la Universidad Nacional, ha participado y genera
do una impronta de interpretacin y lectura del fenmeno.
Finalmente, en un escenario de primer orden la Direccin de Eco
noma y Finanzas de la Contralora de Bogot y el Departamento
de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional concurren en una
experiencia de trabajo colectivo para abordar desde las lgicas y
estrategias aqu propuestas, el alcance de lo que significa la eva
luacin de polticas desde la actividad fiscalizadora de este ente de
control, para el caso del mbito de calidad educativa de la Admi
nistracin Distrital en Bogot en el perodo 2 0 0 4 -2 0 0 6 .
Es indudable el importante aporte que han brindado a este trabajo
la discusin, el juicio crtico, la labor investigativa y de anlisis
realizado por Amparo Pea de Useche y Mara Eugenia Vsquez,
como especialistas del campo del control fiscal y funcionarlas de la
Contralora.
A l e ja n d r o L

o za n o

A.

Captulo 1

Aspectos sobre el
saber en polticas
pblicas

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

Perspectivas de abordaje y produccin de literatura sobre


el campo
res tendencias de produccin de literatura sobre poltica
pblica dan cuenta de perspectivas de anlisis para el cam
po; cada una de ellas permite dilucidar mltiples proble! mas, perfilar puntos de vista complementarios y antagnicos a las
' tendencias restantes e identificar supuestos desde los que se ca^ racteriza y determina su naturaleza.

En la primera tendencia se concibe a las polticas pblicas como


intervencin estatal; con regularidad sus anlisis y disertaciones
se centran en la actividad gubernamental, el accionar burocrtico
y, para ciertas situaciones, en la accin parlamentaria.
En la segunda tendencia se las ve como procesos que no involucran
exclusivamente al estado, y donde se articulan dinmicas supranacionales, lgicas sociales, culturales y acciones colectivas de diC verso orden.
<*

La tercera tendencia gravita especialmente en temas y problemas


relacionados con el hacer de los analistas y de los grupos de ex
pertos. Asuntos como el establecimiento de criterios para la iden
tificacin de problemas socialmente relevantes, la elaboracin y el
posicionamiento de agendas, la realizacin de diagnsticos, la pro
duccin de argumentos orientados a pblicos especficos, la iden-

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

tificacin de procesos de evolucin de informacin y sistemas de


seguimientos son objeto de anlisis, debates y propuestas instru
mentales muy variadas y en ocasiones dismiles.
La inobservancia de cualquiera de estos campos de produccin no
facilita una comprensin amplia de lo que se puede entender por
polticas pblicas; pero, igualmente, se impone la tarea de esta
blecer y dimensionar adecuadamente los lmites y posibilidades
que se pretenden de estas diversas experiencias de lectura y ac
tuacin.
Las polticas pblicas corresponden a procesos de naturaleza eco
nmica, social, poltica y cultural, caracterizados por formas de
intervencin de estado encaminadas a solucionar problemas con
siderados socialmente relevantes, atendiendo a mbitos de actua
cin en los cuales se busca disponer de ejes comunes de orienta
cin, continuidad y sostenibilidad en el tiempo por parte de auto
ridades estatales; adems de medios de estabilizacin y coercin
que garanticen el logro de objetivos, la generacin de resultados
esperados, la consecucin de condiciones deseadas y de comporta
mientos sociales admisibles.
Una perspectiva bsica de anlisis del fenmeno se contextualiza,
caracteriza e interpreta en el marco de sistemas polticos, de mo
dos de produccin y matrices culturales dominantes.
Las polticas pblicas estn igualmente relacionadas con dise
os institucionales, prcticas sociales, formas diversas que ad
quieren los conflicto sociales, polticos, culturales, econmicos e
identitarios, en espacios nacionales, locales y glolocales; as como
con factores de naturaleza supranacional relacionados con el com
portamiento de los mercados, las relaciones entre los estados,
las dinmicas globales no restringidas exclusivamente al orden
econmico sino articuladas a las lgicas de las seguridades
hemisfricas y regionales internacionales; la circulacin de po

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

blaciones, la expansin e irreversibilidades tecnolgicas, las for


mas del riesgo planetario y la configuracin de formas supranacionales de lo pblico.
El espacio de la poltica pblica es un campo de confrontacin de
diferentes formas de poder: econmico, poltico, poder-saber, cul
tural, de clase, estamental, de gnero, generacional, etc. Es un cam
po de mltiples luchas, de ejercicio de la dominacin, de produc
cin de la sujecin, de resistencia, de relativizacin y profundizacin
de los conflictos sociales, de defensa de los derechos, de configura
cin de la necesidad social, de visibilidad y resolucin de requeri
mientos sociales y culturales, de construccin de identidades y de
transformacin de las funciones de estado.'
La poltica pblica es un espacio de confluencia de fuerzas en el
que los actores confrontan proyectos ideolgico-polticos; movili
zan y defienden intereses; discuten, difunden u ocultan temas que
afectan diferentes formas de comunidad; buscan negociar, llegar a
consensos, neutralizar o fortalecer posturas, y promover ciertos
tipos de decisiones.
Con regularidad se busca identificar las polticas con normas jur
dicas marco; con planes, programas y proyectos; con ciertos tipos
de decisiones del gobernante, o decisiones estabilizadas en las agen
das legislativas; sin embargo, este tipo de aspectos o fenmenos
no siempre corresponden a las polticas.
Las normas jurdicas no son la poltica pblica. En ellas se pueden
encontrar directrices de poltica, criterios, procedimientos, defini
cin de mbitos de intervencin de la accin del gobierno, identi
ficacin de responsables estatales y no estatales para su ejecucin,
intre otros asuntos. No se puede considerar un proceso de poltica
lblica sin normas jurdicas; con ellas se estabilizan decisiones y
e genera un marco legal que posibilita regular las conductas de

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

los miembros de la asociacin poltica involucrados en el proceso;


sin embargo, las normas jurdicas no agotan la poltica pblica.
Los planes, programas y proyectos estatales no son la poltica pbli
ca pero s permiten estabilizar decisiones, definir criterios, enun
ciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos,
plantear resultados, definir responsables e identificar poblaciones
beneficiadas con la accin estatal y establecer coberturas en el pro
ceso de poltica.
La decisin de los gobernantes, que se estabiliza en directrices de
poltica, no constituye por ella misma el proceso de poltica; no
son la poltica. No se puede pasar por alto la importancia que tiene
este tipo de decisin; sin embargo, no son las nicas decisiones
que se presentan en el proceso. Los jueces dirimen conflictos y
deciden, los grupos organizados se movilizan y deciden, los fun
cionarios que ejecutan programas deciden sobre procedimientos,
criterios, modelos; en trminos generales, las decisiones son ml
tiples, variadas y no necesariamente van en una sola direccin.

Planteamientos sobre la produccin del saber: las ciencias


de las polticas
Peter W agner tiene como un buen referente para caracterizar
programticamente la naturaleza y ruta de un enfoque de las
polticas, la visin que sobre ellas tena Harold Lasswell: este en
foque no se reduce simplemente a una ciencia social aplicada sino
que su centro est dado por el lugar del hombre, la sociedad y la
democracia, con una orientacin de naturaleza global y un orden
temporal que no se circunscribe exclusivamente a las cuestiones
momentneas.
Wagner subraya como caractersticas esenciales de este enfoque
la interdisciplinariedad, la orientacin de valores, el reconocimiento

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

de contextos y la existencia de dos componentes bsicos: el desa

rrollo de una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas y


el mejoramiento de los contenidos de informacin e interpretacio
nes dispuestos para los elaboradores de las polticas
El orden de esta visin programtica del campo propuesta por

Lasswell no deja de ser un buen referente para quienes promovie


ron en la primera mitad del siglo XX un campo de las ciencias de
las polticas; pero, igualmente, encuentra su lmite y real posibili
dad cuando se entiende como uno ms de aquellos referentes de
Sentido que han concurrido en los procesos de la produccin de
los saberes de estado y de las ciencias sociales empricas; a pesar
de que desde una perspectiva amplia no se podra circunscribir el
fenmeno de las polticas pblicas a estos dos tipos de saber.
D e otra parte, si se trata de interpretaciones centradas en la iden

tificacin de factores que inciden en la produccin social de este


laber, un buen referente son los trabajos de Bjrn Wittrock, para
quien la identificacin de estas dinmicas estara relacionada con
el cmo se genera el desarrollo, estabilizacin y transformaciones
de acciones estatales, campos de los debates polticos y consolida
cin en momentos histricos de una ciencia social emprica orien
tada a la solucin de problemas1.
Una primera perspectiva del autor identifica como antecedente

Histrico la existencia de tendencias encaminadas hacia prcticas


de saber propias del campo de las polticas desarrolladas en el marco

1, Wittrock, Bjrn etaL (1999). Ciencias sociales y Estado moderno: el conoci


miento de las polticas en Europa occidental y en los Estados Unidos. Conte
nido en Ciencias sociales y Estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas
tericas. Mxico D.E: Fondo de cultura Econmica.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro amano Ayala

de las ciencias camerales y las ciencias de la polica europeas del


siglo XVII y XVIII.
Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este pe
rodo y contexto, dan cuenta de la forma como se articularon las
doctrinas de razn de estado, golpe de estado y equilibrio europeo
en el seno de las ciencias camerales y ciencias de la polica, en un
progresivo ejercicio de consolidacin de un saber positivo como
saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciacin de
sus fuerzas, mediante la integracin de una aritmtica social, prc
ticas de produccin de las poblaciones y lgicas constitutivas del
poder soberano para intervenir sobre las formas de vida y la deci
sin sobre muerte2.
La importancia de Foucault radica en identificar este campo de
emergencia como una disposicin de saberes que no se despliegan
solamente como saberes de estado o acadmicos, sino en franca
tensin con saberes subalternos, que si bien no constituirn un
antecedente de la ciencia social emprica, no sern ajenos al campo
de estructuracin de los procesos de poltica pblica.
La segunda perspectiva de W ittrock llama la atencin sobre un
rompimiento en el siglo XIX con las ciencias de la polica prove
nientes del pensamiento liberal y su inclinacin por el gobierno
mnimo; las tradiciones filosficas idealistas centradas en una pers
pectiva teleolgica de la razn de estado y, de otra parte, las ten
dencias del socialismo y el pensamiento marxista que articularon
militancia poltica y estudio cientfico para la resolucin de los
problemas sociales.

2. Foucault, Michel (2006). Seguridad, territorio, poblacin. Buenos Aires: Fondo


de Cultura Econmica. Foucault, Michel (2001). Defender la sociedad. Mxico
D.K: Fondo de Cultura Econmica.

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

La tercera perspectiva se ocupa de tendencias emergentes de fina


les del siglo XIX que logran un desarrollo sostenido en el siglo
XX, asociadas a una progresiva institucionalizacin de las cien
cias sociales empricas, un ingreso significativo de las cuestiones
sociales a las agendas del Estado liberal tardo, y una especial am
pliacin y profundizacin de los fenmenos de inclusin social en
el marco de los estados de bienestar.
Tales procesos de institucionalizacin se vieron amparados con la
movilizacin de grupos de reformadores como la Sociedad Fabiana
en Gan Bretaa, el movimiento de la Yerein fur Socialpolitik en el
caso alemn y la sociedad sociolgica vienesa, entre otros. Estas
formas organizativas no estatales constituidas por acadmicos,
militantes polticos, reformadores y empresarios, ocupados en in
terpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
poca, confluyeron en la pregunta bsica sobre la relacin que de
bera existir entre las acciones estatales y la generacin de ciencia
emprica orientada a la solucin de los problemas ya mencionados.
En una dinmica cercana a la ya referida confluyen las experiencias
de reorganizacin universitaria vinculadas a tendencias de fortale
cimiento de la actividad investigativa, y procesos de afianzamien
to de enfoques sociales que promovieron de igual manera la institu
cionalizacin de las ciencias; no solamente por la va de la estructu
racin y estabilizacin de programas universitarios, sino tambin
por la consolidacin de asociaciones cientficas, prcticas de publi
cacin de su produccin y organizacin de las profesiones.
Dado lo anterior, Wittrock considera que es pertinente no plan
tearse una lgica de determinacin unvoca que explique los ulte
riores desarrollos de las ciencias sociales empricas desde los im
perativos de estado, e igualmente se reconozca en este asunto el
espacio tensivo generado entre ambos universos: en algunos pun
tos el estado no encuentra respuestas del saber acadmico para la

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

resolucin de problemas que deba abocar frente a las situaciones


sociales; y, de otra parte, las comunidades cientficas mantienen
prcticas independientes que pusieron en tela de juicio las propias
lgicas de estado.
Sin embargo, son variados y paradjicos los caminos de esa rela
cin en la primera mitad del siglo XX; los requerimientos de sa
ber acadmico sobre los asuntos sociales impulsaron al propio es
tado a crear unidades de investigacin en el seno de muchas de sus
organizaciones, cuando no organizaciones completamente orien
tadas a esta actividad; en otra dinmica se propician la configura
cin de mercados de investigacin social emprica a partir de sus
propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros
de investigacin, universidades y asociaciones de profesionales,
entre otros.
Estos procederes tuvieron otras trayectorias que devinieron ellos
mismos en poltica pblica al constituirse la ciencia y la tecnolo
ga en un campo estratgico de la accin estatal; lo anterior signi
fic la creacin de fondos especiales y movilizacin de recursos
financieros, de infraestructura, de comunicacin y jurdicos para
la investigacin, la normalizacin de la actividad cientfica a par
tir de leyes de ciencia y tecnologa, la profesionalizacin de la ac
tividad cientfica, la generacin de mecanismos de visibilidad y
notoriedad social de la actividad mediante premios y sistemas de
incentivos y reconocimientos.
De otra parte, el estado mismo forj demandas de formacin para
sus cuadros de funcionarios en campos de las ciencias sociales
empricas; procur impactos por este medio a los mercados educa
tivos y centros de enseanza, y an en los mercados del libro y la
informacin acadmica.
Desde otra perspectiva, trabajos como los de Peter DeLeon, Martin
Blumer y el mismo Wittrock relacionan la evolucin de estos pro

Aspectos sobre el saber en polticas pblicas

cesos con experiencias nacionales dismiles y situaciones interna


cionales generadoras de impactos en los mercados, las relaciones
entre los estados y lgicas supranacionales3.
Por un lado, las diferencias de sistemas polticos, la singularidad
en la consolidacin de los estados y las formas de constitucin de
los estados del bienestar, generaron en los pases estrategias y
produccin cientfica que estuvieron centradas de manera impor
tante en los propios problemas nacionales, posibilitando tradicio
nes de investigacin.
De otra parte, cuentan igualmente en estas dinmicas de orienta
cin y produccin de las ciencias sociales empricas, sucesos y si
tuaciones polticas relevantes que en momentos desbordaron las
propias experiencias nacionales. Por ejemplo, las economas de
guerra (primera y segunda guerra mundiales) reorientaron las
prcticas y problemas de la produccin de la ciencia y la tecnolo
ga, con una alta injerencia de los estados; pero igualmente lo han
sido las crisis energticas; los ciclos de efectos medioambientales
globales; los impactos tecnolgico mediticos, entre otros.
En otra perspectiva de lectura sobre las tendencias de expansin
de estos saberes acadmicos en los rdenes internacionales y
supranacionales, con consecuencias directas en las ciencias de las
polticas y en la consolidacin de discursos y prcticas de estado,

Si DeLeon, Peter( 1999). Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Conte
nido en Ciencias sociales y estados modernos: experiencias nacionales e iniciativas
tericas. Mxico D.F.: Fondo de cultura Econmica. Blumer, Martin (1999). Los
contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin de la poltica social:
Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobre
za y bienestar social. Contenido e n Ciencias socialesy estados modernos: experien
cias nacionales e iniciativas tericas. M xico D.F: Fondo de cultura Econmica.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ay ala

Yves Dezalay y Bryant Garth1, sealan la manera como se han


reconfigurado la produccin y la expansin de saberes, que expre
san luchas de poder mediante la formacin profesional en campfis
como el derecho y la economa, desde una perspectiva que explora
la relacin entre corrientes globales y experiencias locales "de
institucionalizacin de saberes hegemnicos. /

4. Dezalay, [ves & Garth, Bryant (2002). La internacionalizacin de las luchas


por el poder: la competencia entre ahogados y economistas por transformar los
estados latinoamericanos". Bogot: Universidad Nacional de Colombia.

Dimensiones
funcionales en el
campo de las
polticas pblicas

Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

Perspectivas y problemas sobre el marco funcional de las


polticas
i se retoma el pensamiento de Renate Mayntz es preciso
colegir que en buena medida uno de los marcos principales
de las polticas pblicas, como formas y prcticas de inter
vencin, est asociado a las funciones de los sistemas poltico ad
ministrativos; la importancia de tal precisin radica en que no se
tratara solamente de las funciones de estado, sin las cuales no
sera posible pensar las polticas pblicas, sino tambin otros m
bitos de formacin de la voluntad poltica como los partidos, las
asociaciones, los gremios, los movimientos sociales, entre otros1.

Partiendo de este argumento y teniendo en consideracin que las


polticas pblicas se pueden caracterizar como formas de inter
vencin de estado, sin que por ello se puedan reducir al exclusivo
campo funcional de ste, resulta relevante precisar la naturaleza y
alcance de este fenmeno.
En tales circunstancias vale retom ar el pensamiento de Mayntz
para precisar el significado del concepto funcin. La mencionada
autora diferencia entre la que es considerada empricamente, yI.

I. Mayntz, Renate ( l)K/>). Sociologa de la administracin pblica. Madird: Alianza

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

aquella funcin postulada o atribuida normativamente: dado lo


anterior, se define la funcin como una prestacin de algo, y se
caracteriza como emprica cuando analticamente se disponen de
puntos de referencia observables; en el segundo caso, le es inheren
te a la prestacin una determinacin de naturaleza ideolgica o
programtica
Para Mayntz, por ejemplo, cuando se asigna a un estado socialista
la funcin de maestro de las masas, nos encontramos con una atri
bucin de carcter programtico en trminos polticos.
De otra parte, si se abordan las polticas pblicas desde concepcio
nes sistmicas, el marco interpretativo alude en este caso, y en
primer lugar, a funciones del sistema poltico-administrativo, que
desde una lgica como la asumida por Mayntz seran la resultante
de tendencias histricas articuladas a procesos de diferenciacin
sistmica de la funcin.
Qu consecuencias se derivan de este punto de vista para dimensionar las polticas?
Tomando en consideracin las lecturas propuestas por Niklas
Luhmann, sobre las cuales en buena medida gravitan las investi
gaciones de Mayntz, la funcin que ha provocado la diferenciacin
del sistema poltico puede caracterizarse como la capacidad de
imponer decisiones vinculantes; la naturaleza vincular de este fe
nmeno radicara para el caso en la articulacin tanto de la selec
cin tomada por aquellos que adoptan la decisin, como de los
destinatarios.
En consecuencia, en estas circunstancias la funcin presupone la
diferenciacin de procesos decisionales que posibilitan para Luh
mann disponer del poder poltico y, en ltima instancia, de la fuer
za fsica, pero igualmente la configuracin de prestaciones polti
cas a otros sistemas de la sociedad que requieren de decisiones

Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

socialmente vinculantes. E n este contexto de interaccin^las pres


taciones solamente son posibles si los medios del sistema emisor sistema poltico- pueden s e r adoptadas por el sistema receptor,
entendiendo que en ningn caso los sistemas poseen una instancia
de control central a la que pueda orientarse el sistema poltico, e
igualmente atendiendo a que ste acta en un sistema social glo
bal, cuyo proceso de diferenciacin funcional determina la funcin
especfica del sistema poltico y con ello sus prestaciones.
Es claro entonces que la identificacin de esta primera perspecti
va para dar cuenta de planos funcionales determinantes de las
polticas pblicas, no se centra en el estado sino que pone de pre
sente la existencia de una disposicin tridimensional del sistema
poltico, que para Luhmann se estructura con ocasin de procesos
de diferenciacin sistmica entre poltica, administracin y pbli
co; pero de otra parte, estara igualmente en el primer plano de
nuestro asunto la discusin lhumaniana sobre la inclusin polti ca, al ser entendida como incorporacin de la poblacin a condi
ciones de vida que funcionalmente poseen relevancia2.
No es ajena a otras orientaciones de lectura la caracterizacin de
este problema de orden funcional que circunscriben el lugar y na
turaleza de las polticas pblicas; por ejemplo, Pierre Muller cen
tra su anlisis en un fenmeno que denomina relacin global sectorial para discernir el origen y funcin de las polticas; desde esta
erspectiva, los sectores son entendidos como estructuras de ro)S profesionales que fijan sus propias fronteras, definen sus proias reglas de funcionamiento sin que su articulacin dependa de
)Hterritorios3.*1

! Lhumann, Niklas (1993). Teora poltica en elestado de bienestar. Madrid: Alianza.


Ii Muller, Pierre (2002). Las polticaspblicas. Bogot: Universidad Externado de
1 Colombia.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ay ala

En Muller, las formas de la regulacin global estn articuladas a


diversas tendencias contemporneas de consolidacin sectorial,
generadoras de nuevos ensamblajes de divisin del trabajo no ba
sados en territorialidades; en el marco de estas disposiciones fun
cionales, cuya manifestacin sociolgica son las corporaciones, tie
nen lugar nuevas estructuraciones de las relaciones sociales. Te
niendo en cuenta esto, las relaciones globales sectoriales son el
objeto de las polticas pblicas, entendidas como procesos de me
diacin social, que toman a su cargo los desajustes que ocurran
entre los sectores y entre stos y la sociedad global; en conclusin,
las polticas son la gestin de estas relaciones.

Perspectiva estatal y polticas pblicas


Teniendo como marco las perspectivas y problemas funcionales
ya identificados es viable redimensionar de manera diferente y en
otro nivel las formas de intervencin de estado y su disposicin
funcional en los procesos de polticas pblicas.

C i concepto de m bitos intervenidos

La existencia de situaciones socialmente problemticas, en cuya


resolucin debe participar el estado, son configuradoras de un m
bito intervenido; vale decir, de un espacio sobre el cual recae la
labor estatal orientada a contribuir en la solucin de esos proble
mas.
La identificacin y caracterizacin del mbito intervenido responde
en este caso a dos lgicas generales sobre las cuales debe recaer la
atencin del analista de polticas: |de una parte se encuentran el
conjunto de representaciones, racionalidades, rdenes, prcticas
sociales y culturales que dan cuenta de la naturaleza de las

Dimensiones fu n cionales en el campo de las polticas pblicas

interacciones propias de los espacios que buscan ser intervenidos


con las actividades gubernamentales y burocrticas.
En consecuencia, constituyen dimensiones de los mbitos inter
venidos los siguientes fenmenos, cuyas dinmicas son indepen
dientes del estado y se sustraen o entran en tensin con sus lgi
cas de intervencin: la configuracin de espacialidades mltiples
de interaccin (urbanas, campesinas, vecinales, barriales, etc.);
\ los copamientos territoriales de grupos sociales diversos; las
i dinmicas de clase social y su movilidad; la disposicin de es
tructuras de status-rol dominantes en funcin de relaciones,
situaciones y contextos; el dominio de ciertos tipos de m atri
ces culturales hegemnicas, minoritarias o subalternas; la colexistencia de memorias colectivas y proyectos identitarios co[inunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre
Otros.
Por otra parte, se encuentra la diversidad de formas que adquie;n las acciones de intervencin estatal con sus prcticas
Irganizacionales, argumentaciones jurdicas, sistemas de inforlacin, construccin de cartografas, generacin de modelos, proiuccin de expedientes y estructuras de servicios con los cuales
pie constituyen representaciones y caracterizaciones del mbito
Intervenido.
jSEn consecuencia, es prioritario para el analista diferenciar estas
idos dinmicas y establecer las mediaciones que existen entre ellas,
entendiendo que la manera como se estructuran los procesos de
jjboltica pblica se dispone precisamente en estas mediaciones.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano A y ala

Formas de intervencin de estado

La labor estatal frente a la solucin de situaciones socialmente


problemticas corresponde a formas de intervencin de estado,
que logran su especificidad y varan en el tiempo segn se trate de
las dinmicas propias del mbito intervenido, de las transforma
ciones mismas del estado, de los comportamientos del mercado y
de procesos de naturaleza internacional y supranacional.
La intervencin de estado, propia de los procesos de polticas p
blicas, es viable porque existe una multiplicidad de funciones que
enmarcan y orientan las tareas de organizaciones, funcionarios,
gobernantes, legisladores y jueces, as como el alcance de sus res
ponsabilidades; en consecuencia, en los aparatos de estado se ge
neran y transforman permanentemente campos funcionales que
hacen factible su intervencin y que determinan su naturaleza,
singularidad y alcance.
Dado lo anterior, se denominar campo funcional estatal de la
poltica pblica al conjunto de funciones que posibilitan y preci
san la intervencin de estado, mediante diversos dispositivos en
un mbito intervenido especfico.
La variedad de funciones de estado se produce, ordena y opera de
diferentes maneras, obedece a procesos histricos complejos y sus
dinmicas son inteligibles en el desarrollo de sistemas polticos.
Esta diversidad concurre igualmente cuando se trata de identifi
car y delimitar formas especficas de intervencin, como aque
llas que hacen parte de las polticas pblicas; por esta razn, los
analistas de estos procesos deben establecer puntos de vista des
de los cuales hagan viable el abordaje y comprensin del fen
meno.
Resulta pertinente para abordar estratgicamente con fines anal
ticos el campo funcional estatal de la poltica, diferenciar planos

Dimensiones fu n cionales en el campo de las polticas pblicas

funcionales (organizaciones, cargos, dispositivos sociotcnicos, etc.)


y caracterizarlos.
Corresponde al plano funcional organizacional de estado de una
poltica pblica el conjunto defunciones de organizaciones, arti
culadas directamente a las actuaciones que se adelantan sobre un
mbito intervenido (educacin, salud, etc.). Es claro que el plano
funcional de las organizaciones de estado sobre las cuales se so
porta la intervencin, no agotan el campo funcional estatal de la
poltica pblica.
En conclusin, tenemos que con fines analticos el experto puede
identificar el 'campo funcional estatal de la poltica pblica aso
ciado al problema y las formas de intervencin; su importancia
radica en suministrar informacin e identificar cmo debe y puede
actuar el estado ante la situacin problemtica, desde qu lugares
|y en que circunstancias o condiciones.
Las formas de intervencin se enmarcan en planos funcionales;
iin estos planos no se podra actuar desde el estado. Finalmente,
|1 plano funcional organizacional del estado hace parte del cam
po funcional estatal de la poltica pblica pro no lo agota. Este
plano se construye a partir de las funciones generales de las or
ganizaciones y funciones especficas de sus unidades organiacionales.

O rganizaciones de estado y planos funcionales de p o ltic a


pblica

Toda accin de poltica pblica tiene como marco un conjunto de


flinciones que desde la perspectiva constitucional -orden progra
mtico- son exigibles al estado y que logran estar ordenadas y
materializadas mediante la existencia de organizaciones que las

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

hacen operables en diversos niveles y a luz de mltiples propsi


tos.
Las organizaciones estatales, como grupos formales diseados y
dirigidos en el marco de una divisin del trabajo, se agrupan de
manera diversa atendiendo a mltiples lgicas y criterios, que son
consustanciales a la particularidad propia de cada sistema poltico
y sociedad: en ciertos casos algunas de ellas operan atendiendo a
las divisiones de los poderes de estado; a formas que asume la
fragmentacin territorial poltico administrativa; a dinmicas pro
pias de la configuracin de sectorialidades; a maneras que revis
ten prcticas culturales y formas identitarias; a procesos de gene
racin, manejo y asignacin de recursos (econmicos, de personal,
de informacin, jurdicos, sociotcnicos, entre otros). En conse
cuencia, se trata de diseos institucionales variados que se sobre
ponen unos con otros, en entramados e imbricaciones complejas
de funciones del estado.
Las organizaciones son parte de la materialidad del estado como
institucin poltica; configuran un plano funcional que se corres
ponde estrictamente con marcos de accin, tanto para el hacer
como para el omitir de las autoridades pblicas estatales (gober
nantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces, entre otros),
o de agentes no estatales que se encuentran al servicio de ste.
A pesar de que las funciones del estado no se ordenan ni agotan en
el fenmeno organizacional, ste si constituye un referente rele
vante para identificar los mbitos de competencia estatal y su
operacionalizacin.
De otra parte, es generalizado cuando se hace anlisis de poltica
pblica circunscribir el campo funcional de la poltica, de manera
dominante, a la ordenacin sectorial, territorial y de separacin
de poderes del estado.jPor ejemplo, se identifica poltica educativa
con sector educativo; poltica de ordenamiento territorial con la

Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas

divisin territorial poltico-administrativa (nacional, departamen


tal, municipal); poltica judicial atendiendo a divisiones de pode. res del estado y su autonoma.
Esta perspectiva de anlisis da lugar a fructferas estrategias de
comprensin, interpretacin y de accin para gobernantes, admi
nistradores, grupos de inters organizados, administrados y usua
rios de servicios estatales; sin embargo, si se trata de dar cuenta
del mbito de intervencin del estado como campo (considrese,
por ejemplo, la educacin, la salud, la vivienda, etc.), vale decir,
jcomo un espacio funcional dispuesto en el estado sobre estas ma
terias. Es claro que no coincide necesariamente con la ordenacin
estrictamente sectorial o territorial, jurdicamente establecida, que
Ordena la actuacin de grupos organizacionales y sus funcionarios en
bloques jerrquicamente interdependientes y obedeciendo al mismo
tiempo a lgicas de planificacin, control, evaluacin y seguimiento,
Unificadas bajo la gida de una autoridad gubernamental.
As las cosas, al no existir una coincidencia necesaria entre el pla
no funcional organizacional de la poltica pblica y la manera
[como se ordena la accin estatal en diseos organizacionales secitoriales y territoriales jurdicamente estabilizados, se da uno de
pfos problemas centrales que subyace a la manera como se concibe
l fenmeno de las polticas pblicas.

or ejemplo, para el caso de la administracin de Bogot en el ao


8006, una organizacin como e l Instituto Distrital para la Protec
cin de la Niez y la Juventud adelantaba acciones de educacin
para la poblacin en situacin d e riesgo, sin embargo ella no haca
parte del conjunto de entidades que constituan jurdicamente el
sector educativo.

Ciertamente, no es posible representar, interpretar y actuar en


procesos de poltica haciendo d e lado las ordenaciones que revis
ten lo sectorial, territorial, gu bernamental y formas de divisin

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

de poderes del estado; stas, sin ms, constituyen un punto de trn


sito obligado desde referentes jurdicos, poltico-administrativos
y de articulacin social para la resolucin de problemas social
mente relevantes; sin embargo, entender que los planos funciona
les del estado, que constituyen sus mbitos de intervencin, van
ms all de lo ya anotado, permitir construir una perspectiva y
una representacin diferente de la accin del estado en el marco
de polticas pblicas, conducente a interpretaciones y formas de
actuacin distintas que tendrn efectos relevantes en dinmicas
como la gestin, la gobernabilidad, el rediseo institucional y la
lectura misma de los procesos sociales.

Criterios y estrategias de anlisis: identificacin del plano


funcional organizacional de la poltica
D em arcacin espacio tem poral d e! proceso de p o ltic a

Dos criterios iniciales son obligatorios para el analista en el desa


rrollo de esta estrategia de indagacin; se trata de la demarcacin
espacial y temporal del fenmeno que se quiere delimitar, caracte
rizar e interpretar.
Para el caso de la delimitacin temporal es prudente, si se trata de
un perodo (por ejemplo 2 0 0 4 -2 0 0 7 ), escoger uno o dos aos antes
de la fecha inicial; la finalidad de esta decisin es disponer de un
punto de corte(que permita contrastar entre s la situacin an
terior (por ejemplo el ao 2 0 0 3 ) y el perodo estudiado, (2 0 0 4 2 0 0 7 ).lj n el caso de la delimitacin espacial es necesario georreferenciar el rea objeto de intervencin que se estudia (por ejem
plo municipio, departamento, nacin, entre otros).
En general, pueden existir diversos criterios para determinar
periodizaciones en los estudios que se hacen sobre los procesos de

D im e n s io n e s fu n c io n a le s e n e l c a m p o d e las p o ltic a s p b licas

polticas pblicas. En algunos casos se trata de indagaciones de


coyuntura orientadas a per~cibir comportamientos y tendencias;
en otras situaciones se busca elaborar diagnsticos relacionados
con perodos de gestin, grandes reformas sectoriales, impactos
articulados a transformaciones de mercados y condiciones inter
nacionales o globales, mutacin y evolucin de conflictos mlti
ples y configuracin de necesidades sociales, reordenacin de di
seos institucionales del estado o del sistema poltico; finalmente,
en otros casos, se trata de investigaciones de naturaleza prospectiva.
I Dado lo anterior, es pertinente que el analista identifique con cla, ridad los criterios que lo llevan a establecer cules son los puntos
ide corte o de inflexin que le posibilitan identificar periodizaciones
jy trayectos temporales objeto de indagacin, evaluando la perti
nencia o no de su periodizacin a la luz de objetivos y resultados
prcticos de su trabajo investigativo.
HDe otra parte,\es fundamental para el analista establecer criterios
Miaros en la identificacin del problema objeto de estudio; si busca
dilucidar una trayectoria de poltica, recuerde que sta no corresIponde a proyectos, programas y planes gubernamentales^ tampo
co se limita a la actuacin de una organizacin o autoridad nica;
no se agota en una norma jurdica o conjunto de normas y no
necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de
Criterio, un nico centro o una sinergia estrictamente jera r
quizada.
En una perspectiva ms amplia, los procesos de poltica corres

ponden a estratos en el sentido que Giles Deleuze4 le da al trmi no se trata de formaciones histricas, positividades hechas de

Deleuze, Guilles (1.987). Los estra tos o formaciones histricas: lo visible y lo


enunciable (Saber). Contenido en Jumcault. Espaa: Paids.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

discursividad, de campos de legitimidad y de regimenes de visibi


lidad, entre otros. Los estratos se superponen unos a otros: la pro
duccin normativa sobre los campos de intervencin no es homo
gnea, las trayectorias organizacionales son dismiles, las expe
riencias locales sobre resolucin de problemas, generacin de ser
vicios o produccin de bienes tienen trayectorias diversas y res
ponden a culturas burocrticas y de vida social desigual.

Estructura plan o organizacional de la p o ltic a

Una vez que se ha delimitado espacio temporalmente la interven


cin objeto de estudio, se procede a identificar el plano funcional
organizacional de la poltica. Para adelantar esta tarea se siguen
los siguientes pasos:1

1. Identificacin de organizaciones del campo de la poltica


Se toma el conjunto de organizaciones estatales que tienen fun
ciones relacionados con el campo de la poltica estudiada. Como se
ha sealado, las agrupaciones de entidades en sectores contribuye
a esta tarea de identificacin; sin embargo, con regularidad mu
chas otras organizaciones que no hacen parte j urdico-administrativamente de los sectores, tambin adelantan funciones en el cam
po; por ejemplo, entidades de control o aquellas que se ocupan de
actividades macro y transversales a los sectores (planificacin,
hacienda, entre otras).

D im e n s io n e s fu n c io n a le s en el c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s

2. Identificacin de funciones de unidades organizacionales


De las entidades ubicadas se seleccionan los perfiles funcionales
generales relacionados con la intervencin, como las funciones de
cada una de las unidades organizacionales que de manera directa
tienen que ver con el campo de la poltica objeto de anlisis.
Las organizaciones, atendiendo a la divisin del trabajo que en
ellas se presenta, disponen de una estructura de grupos formales
denominada unidades organizacionales (direcciones, subdivisiones,
secciones, oficinas, etc.), las cuales operan a travs de interacciones
funcionales y jerarquas verticales; igualmente son instancias en
las que se tramitan asuntos relacionados con aquello establecido
en sus funciones.
Las unidades organizacionales como instancias son un espacio fun
cional que circunscribe un mbito de intervencin y competencias
sobre asuntos en los que se puede actuar porque se dispone de
facultades para hacerlo. Desde otra perspectiva, la instancia es
igualmente un espacio de visibilidad y enunciabilidad para ciertos
tipos de problemas y reclamos. Por esta razn es que la recepcin,
ingreso y tratamiento de requerimientos sociales, polticos, eco
nmicos, administrativos y culturales al estado se hace en instan
cias que operan como puntos de entrada y lugares donde stos
adquieren visibilidad.
En consecuencia, las instancias se pueden abordar en una doble
perspectiva: primero, como espacios de visibilidad donde las fun
ciones se disponen como un plano de aparicin y percepcin esta
tal. Segundo, como dispositivos que producen formas de visibili
dad especficas atendiendo a lgicas de estado. Concluyendo, no es
posible plantearse la manera como se configuran relaciones publi
co-privadas en el estado, sin atender al papel que juegan no sola
mente las organizaciones sino tambin sus unidades.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ay ala

Es claro que las unidades organizacionales agrupan conjuntos de


tareas, tanto simultneas como sucesivas, orientadas por objeti
vos, definidas en el tiempo y conducentes a resultados esperados.
De igual manera, junto con sus cuadros administrativos las unida
des disponen de procesos y procedimientos establecidos que redu
cen la complejidad y cuentan con una diversidad de dispositivos
sociotcnicos consustanciales al hacer y omitir que desde ellas se
produce (sistemas de informacin, formatos, instrumentos de
mensurabilidad, modelos, entre otros).
Para el caso que nos ocupa, se diferencian entre unidades organi
zacionales internas, encausadas de manera dominante a cumplir
funciones para el sostenimiento mismo de la entidad (por ejemplo
funciones de administracin de personal, de compras y suminis
tros de materiales, etc.) y unidades organizacionales externas que
se encuentran ms focalizadas hacia el afuera de la entidad, mbi
to intervenido o clientes externos del medio ambiente organizacional.
Igualmente hacen parte de este campo los perfiles funcionales de
unidades organizacionales que no pertenecen a ninguna entidad
especfica pero que, sin embargo, pertenecen al aparato organizacional del estado y participan de los procesos de poltica; tal es
el caso de las unidades de coordinacin interinstitucional como
son comits y comisiones especiales (unidades integradoras).
En consecuencia, esta lectura de las unidades organizacionales las
identifica como plexos funcionales de aparicin, percepcin y
enunciabilidad de ciertos tipos de problemas que el estado puede
receptar, abordar y coproducir; y de otra parte, una segunda pers
pectiva que las identifica como un dispositivo articulador de car
gos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos
que generan representaciones y visiones sobre aquello que trata e
interviene con sus acciones.

41
D im e n s io n e s fu n c io n a le s e n e l c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s

3. Estructura de los campos de intervencin del plano funcional


La totalidad de las funciones generales de las entidades como del
conjunto de unidades organizacionales identificadas, incluyendo
las unidades integradoras, constituyen el plano funcional orga
nizacional de la poltica pblica.
Una vez descrito el plano funcional organizacional el analista pro
ceder a ordenar las funciones obedeciendo a diversos criterios
que posibiliten construir categoras, taxonomas, clasificaciones y
a desarrollar distintos tipos de anlisis
Un ejercicio inicial se centra en identificar y caracterizar la es
tructura de campos de intervencin que hacen parte del plano
funcional. Esta ordenacin clasifica y agrupa acciones especializa
das en campos claramente diferenciados y les asigna un nombre
apropiado que permita identificarlos.
Por ejemplo, entre 1999 y 2006 el plano funcional organizacional
de la poltica del espacio pblico del Distrito Capital Santa Fe de
Bogot, estaba estructurado por aproximadamente 22 campos de
intervencin en los que concurran cerca de 15 organizaciones de
la administracin distrital5, sin contar nacional, departamental o
regional (construccin y mantenimiento de infraestructura vial;
transporte masivo, obra pblica, control y evaluacin ambiental,
prevencin y recuperacin ambiental, investigacin tecnolgica y
ambiental, asesora y educacin ambiental, propiedad y control

5. Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro


Distrital, Departamento Administrativo del Medio Ambiente, Jardn Botni
co, Secretara de Obras, Secretara de Trnsito y Transporte, Departamento
Administrativo de Planeacin Distrital, Departamento Administrativo de la
Defensora del Espacio Pblico, Instituto de Recreacin y Deporte, Instituto
de Cultura y Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contralora Distrital, entre
otras.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

A k ja n d n Lmeano Ayala

vehicular, trnsito peatonal y vehicular, infraestructuras de semaforizacin y sealizacin, nomenclatura vial y domiciliar, forma
cin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de
mapas y planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales;
entre otros).
La caracterstica de cada campo de intervencin es que est cons
tituido por varias funciones correspondientes a un solo conjunto
de acciones especializadas; teniendo en cuenta lo anterior, se aso
cia a cada campo una red de unidades organizacionales que perte
necen a una o varias organizaciones y desde las cuales opera una
parte del plano funcional organizacionaj de la poltica.
Un primer nivel de anlisis se detiene en lo que se puede denomi
nar composicin del aparato de organizaciones estatales que es
tructura la intervencin de la poltica pblica; hemos subrayado
en varios momentos que la ordenacin de entidades sectoriales o
territoriales no son un referente suficiente para dar cuenta de esta
dimensin organizacional; en consecuencia, se impone al analista
identificar y caracterizar tanto lgicas como dinmicas diversas
que permitan explicar la configuracin de este aparato. Algunos
referentes bsicos para orientar este anlisis pueden ser los si
guientes:
Cules y cuntas son las entidades agrupadas en torno a sectorialidades jurdico-administrativas; diferencindolas por niveles
territoriales, si es pertinente para el caso objeto de estudio? Con
curren varios sectores jurdico-administrativos en el dispositivo
organizacional de la poltica? Cul es la relacin entre organiza
ciones agrupadas en sectorialidades jurdico-administrativas y los
campos de intervencin identificados?
Cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejem
plo entidades como contraloras, defensoras, superintendencias,
comisiones especiales parlamentarias o de Concejos Municipales,

D im e n s io n e s fu n c io n a le s e n el c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s

entre otras) hacen parte del dispositivo organizacional y en qu


campos de intervencin identificados recae su accin? Cmo se
diferencian por mbitos territoriales (nacionales, departamenta
les, locales)?
Cules y cuntas son las entidades que articulan dinmicas trans
versales a todo proceso de poltica pblica, ya sea mediante la
movilizacin y distribucin de recursos (leyes, dinero, produccin
de ordenamiento jurdico o marcos normativos, entre otros) o es
tabilizacin, direccionamiento, normalizacin de procesos de ges
tin como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades
de planeacin? Cules son sus relaciones con los campos interve
nidos y los niveles, territoriales? .
Un nuevo nivel de anlisis se ocupa de la configuracin del apara
to en trminos de la cantidad, naturaleza y distribucin de las
unidades organizacionales. En este caso tambin son diversas las
dinmicas que es preciso identificar y explicar.
Un ejercicio inicial establece, en trminos de los campos de inter
vencin identificados, el nmero de unidades organizacionales que
los estructuran y las lgicas de su concentracin y dispersin en
organizaciones. Es necesario tener en cuenta que la disposicin de
unidades organizacionales impone al analista nuevos asuntos in
herentes al diseo del aparato organizacional de la poltica, los
cuales van ms all de asuntos reductibles a simples dinmicas de
coordinacin interorganizacional e intersectorial.
1Cada campo implica una especializacin, un nfasis, una dimen
sin particular de la intervencin de estado; sta nunca es plana y
homognea, se diversifica, expande y profundiza. En este contex
to, la situacin socialmente relevante que debe resultar en los pro
cesos de poltica no implica univocidad y lgicas nicas, sino que
se desdobla en una variedad de asuntos que se deben tratar, y en
momentos con altos contenidos de pugnacidad y disenso: por ejem

44
A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

plo,\si se trata del fenmeno educativo se encuentran campos tan


diversos como la calidad, la cobertura, la infraestructura, la finan
ciacin, el diseo curricular y la pedagoga, la formacin de do
centes, la relacin educacin-productividad, entre otros,:
Los campos de intervencin estn estructurados por redes de uni
dades organizacionales que ponen a la orden del da problemas de
naturaleza operativa inherentes al control, coordinacin, evalua
cin y sinergia de acciones estatales mltiples; asuntos como la
diversidad de estrategias gerenciales, la variedad de criterios e ins
trumentos de focalizacin de la accin y definicin de poblaciones
objeto, dan luces sobre la complejidad que encierra la interven
cin del estado en trminos de procesos de poltica pblica. De
otra parte, se impone al analista el dar cuenta sobre dinmicas de
crecimiento, decrecimiento y desplazamiento funcional, y la confi
guracin de tipos de vnculos entre las unidades organizacionales
de la red, la intensidad vincular o la emergencia de lgicas
disfuncionales.
Por ejemplo, entre los aos 1999 y 2005 en el campo de las polti
cas pblicas del espacio pblico en Bogot, el mbito de interven
cin control y evaluacin ambiental tuvo dinmicas de crecimien
to, decrecimiento y concentracin paulatina: para 1999, siete (7)
unidades dispuestas en tres organizaciones solamente del orden
distrital cumplan funciones de esa naturaleza; tres (3) hacan par
te del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA;
una (l) de la Secretara de Obras Pblicas, SOP; una (l) de la
Contratara Distrital; una (l) de la Empresa de Acueducto de Bo
got, EAAB y una (1) del Jardn Botnico. Para 2001 se trataba de
nueve (9) unidades: aumentaba una (l) en el DAMA e intervena
una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios Pblicos
UESP, y el resto se mantenan constantes. En 2005 el DAMA con
centraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras
deja de cumplir funciones en esta materia y se aprecian nuevas

D im e n s io n e s fu n c io n a le s en e l c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s

unidades vinculadas a una nueva entidad: el Instituto de Desarro


llo Urbano6.
Si en el campo de las polticas pblicas pueden resultar relevantes
los rdenes de la gestin de proyectos y planes; los ordenes de la
gestin de organizaciones y unidades organizacionales; la gestin
de agendas gubernamentales, legislativas y operativas; es claro
que una perspectiva sobre el significado de gestin de procesos de
poltica pblica adquiere un contenido y una dimensin diferente,
que no puede ser remplazada por las dinmicas de gestin ya enu
meradas, ni es equivalente a su sumatoria; se trata de un fenmeno
diferente.
De otra parte,(a pesar de que las polticas pblicas estn circuns
critas a mbitos territoriales especficos como municipios o de
partamentos, su plano funcional no se circunscribe solamente a
organizaciones de estos rdenes territoriales; en esos planos fun
cionales organizacionales de la poltica siempre se encuentran in
tegrados entes de los rdenes nacionales, regionales y an inter
nacionales.
Por ejemplo, en materia de educacin universitaria en Colombia,
para el caso de unidades territoriales regionales y municipales, es
evidente la ingerencia de entidades nacionales como el Ministerio
de Educacin Nacional, el Instituto Colombiano para el Fomento
de la Educacin Superior, ICFES, el Instituto Colombiano de Cr
dito y Estudios Tcnicos en el Exterior, INCETEX o el Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa,
COLCIENCIAS.

6. Lozano, Alejandro (2005). "Configuracin de mbitos de Intervencin en po


lticas de espacio pblico en Bogot 1 .998-2005. Facultad de Investigaciones
RSAP. Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia.
Grupo de Investigacin en Teora Poltica, TEOPOCO.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

En este caso, es igualmente relevante subrayar la existencia de


organismos internacionales que se incorporan al plano funcional
organizacional de la poltica. Por ejemplo, en campos como la Sa
lud es fundamental la ingerencia de organismos como la Organi
zacin Mundial para la Salud, OMS o el Consejo Internacional de
Enfermera, CIE, entre otros.
Una tercera perspectiva de anlisis, igualmente centrada en mbi
tos, permite caracterizar una tipologa de stos que son transver
sales al conjunto de las organizaciones; la aplicacin de la meto
dologa ha posibilitado identificar mbitos de este tipo como los
siguientes: produccin de licencias, permisos y conceptos, or
ganizacin y coordinacin interinstitucional, participacin ciu
dadana y asistencia a usuarios, produccin y aplicacin de nor
mas y prestacin, integracin y acceso a sistemas de informacion .
_* r

79

Este tipo de mbitos permite percibir dinmicas de integracin


funcional del campo organizacional de la poltica pblica que im
plica la interaccin entre las organizaciones, pero igualmente pone
de presente la relacin entre las acciones organizacionales y aque
llos sobre los cuales recae la actividad del estado. Por supuesto
que se trata de aspectos transversales a todo el campo y que re
quieren el concurso de todas las organizaciones. La evaluacin de
este tipo de perspectiva no parte de las entidades consideradas
una a una, sino de la malla institucional como aspecto estructurante
de la poltica pblica. Evaluar las entidades no es evaluar la infra
estructura organizacional de la poltica.

4. mbitos, acciones administrativas y movilizacin de recursos


Cada una de las unidades organizacionales vinculadas a la red,
que soporta la intervencin del estado en un campo de poltica,

D im e n s io n e s fu n c io n a le s en e l c a m p o d e las p o ltic a s p b lic a s

puede clasificarse y articularse a uno o varios mbitos o subcampos.


Las funciones son acciones que no solamente se relacionan con
asuntos altamente especializados y referidos a la naturaleza de los
problemas que se deben solucionar en el mbito intervenido, sino
que igualmente responden a labores circunscritas en los procesos
de gestin del conjunto del aparato
Por lo regular, las unidades organizacionales permiten establecer
tipos de actividades que implican el cumplimiento de distintos
papeles que determinan el lugar de sta en el aparato organizativo;
muchas de estas funciones tienen que ver con la definicin de di
rectrices de poltica, la coordinacin, la evaluacin, el control, la
planeacin, la ejecucin, la consultora, la asesora, la capacita
cin, la divulgacin, la prestacin de servicios, la produccin de
normas, la imposicin de reglas, entre otras.
El ejercicio de precisar este fenmeno constituye una cuarta pers
pectiva de anlisis, que permite ubicar a la unidad organizacional
en lneas de accin de la poltica y atendiendo a la naturaleza de
sus momentos (identificacin de problemas, definicin de directri
ces, ejecucin, control y evaluacin). Se trata, por tanto, de un an
lisis de las funciones gestiolgica que constituye el proceso de la
poltica.
Por ejemplo, para 1999 en el Departamento Administrativo del
Medio Ambiente, la unidad organizacional de Vigilancia y Con
trol tiene como una de sus funciones disear el sistema de vigi
lancia y control que debe aplicarse al uso, aprovechamiento y mo
vilizacin de los recursos naturales renovables y dems recursos
de los cuales el DAMA es autoridad ambiental. Son dos las mate
rias especializadas sobre las cuales recae la accin en este caso:
primero, los sistemas de vigilancia y control ambiental; segundo,
el uso, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales
renovables. Pero de otra parte, se encuentra una funcin que es el

Aspectos sobre poltica pblica I A leja n d ro

L o z a n o A y ala

diseo de sistemas de vigilancia y control, se trata de un trabajo


articulado a procesos gestiolgicos y de asistencia tcnica que le
definen un lugar en el conjunto de la poltica.

Captulo 3

Identificacin del
plano funcional
organizacional
estatal de la poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis

Id e n tific a c i n d e l p la n o

funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

Marco del trabajo


O bjetivo general

acer una identificacin y anlisis del plano funcional


organizacional estatal de la poltica pblica.

O bjetivos especficos

Identificar el conjunto de entidades que configuran el plano fun


cional organizacional de la poltica pblica, tanto de los rdenes
nacional, seccional o local, incluyendo los entes de control
(superintendencias, contraloras, procuraduras, etc.).
Identificar el conjunto de unidades organizacionales que configu
ran el plano funcional organizacional de la poltica pblica, inclu
yendo unidades de los organismos de control en todos los niveles;
comisiones y unidades especializadas del congreso, asambleas y
concejos; unidades, consejos, comits trnsversales a sectores, ra
mas del poder pblico, de artic ulacin intersectorial y territorial,
entre otros.
Elaborar mapas que identifiquen la estructura de campos, sea
lando subcampos, red de unidndes organizacionales y de entida

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro iMzano Ayala

des a las cuales pertenecen las unidades; acompaada de ordenacio


nes de sector y ramas del poder pblico estatal.
Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos trans
versales del proceso de poltica pblica. As como mapas de tra
yectoria de los procesos de cambio funcional de los campos de
intervencin de la poltica.

Proceso de trab ajo

Elaborar matrices para cada organizacin involucrada, en lo


relacionado con: perfil funcional general de la entidad y perfi
les funcionales por cada una de las unidades relacionadas con
el plano funcional de la poltica.

A partir de las contenidos de las matrices anteriores, identifi


car los campos funcionales por organizacin y ordenar la in
formacin en matrices para cada uno de los campos de inter
vencin identificados.

Elaborar matrices sobre los campos transversales de la polti


ca pblica a partir de unidades organizacionales.

Elaborar matrices sobre informacin j urdica relacionada con


cada uno de los campos de intervencin de la poltica.

Elaborar mapas de estructuras de campos y subcampos, y ma


pas de trayectoria de cambio funcional de entidades.

Hacer anlisis por cada matriz, anlisis transversales, infe


rencias, construir hiptesis y sacar conclusiones.

Redactar documentos finales.

Id e n tific a c i n d e l p la n o "funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

Perfiles funcionales generales de las entidades


( Por cada una de las entidades involucradas en el proceso de polti
ca elabore un perfil de las funciones generales de la entidad e iden
tifique aspectos bsicos sobre su posicin en el aparato de estado
Si para la fase objeto de estudio la entidad no se ha sometido a
procesos de reforma general, ingrese solamente el perfil funcional
que antecedi al perodo vigente y el perfil de las funciones actua
les. Cuando dicha fase cubre varios procesos de reforma, ingrese
la informacin de cada perodo
Generalmente la informacin sobre las funciones generales de las
entidades se encuentra consignada en normas jurdicas; buena parte
de stas las encontrar consignadas en las normas de creacin y
reforma de la entidad, pero es preciso tener en cuenta qu nor
mas sectoriales o de asuntos relacionados con los campos de la
entidad pueden agregar nuevas funciones o mantener las ya exis
tentes.
Ingrese solamente informacin pertinente; se solicita copiar sola
mente las funciones literalmente, otros contenidos de la norma no
se solicitan. Recuerde que regularmente las funciones se inician
con un verbo en infinitivo.

54
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Avala

M a triz: Funciones generales de la entidad

MATRIZ FUNCIONES GENERALES POR ENTIDAD


Nombre entidad:
Rama de poder:
Nivel:
Unidad geo/poftica:
Sector:
Norma No. Ao
Norma No.
Norma No. Ao
Norma No.
Ao
Ao
1

\_IT
Ingresar las
funciones
literalmente

Establece tipo
de norma

( Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identifi


car; no coloque siglas. (Ministerio de Educacin Nacional, Gober
nacin de Cundinamarca). Identifique el nivel poltico-adminis
trativo en el que est ubicada la entidad estatal (nacional, departa
mental, municipal, estadal, etc.).J
Identifique la rama del poder pblico en la que se encuentra ubi
cada la organizacin que caracteriza (ejecutivo, judicial, legislati
vo, electoral, etc.). Ingrese la informacin del sector jurdico-administrativo, si es el caso, al cual pertenece la entidad que est
caracterizando (educacin, salud, vivienda). Finalmente, con su
nombre respectivo el mbito geografa al cual corresponde la en
tidad (Bogot, Antioquia, Bucaramanga, Meta, etc.).
Es necesario ingresar literalmente las funciones establecidas en la
norma. El instrumento debe permitir analizar la forma como per
manecen, cambian, se amplan y reducen en el tiempo las funcio
nes de la organizacin.(Es necesario tener en cuenta que laN fun-

Id e n tific a c i n d e l p la n o fu n c io n a l, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

ciones de la organizacin: a) Dan cuenta de formas como intervie


ne el estado, b) Dan cuenta de dinmicas de la configuracin de
necesidades y demandas sociales, c) Localizan en el dispositivo
organizacional canales de acceso y transformacin de los requeri
mientos al aparato del estado.
El anlisis de la informacin contenida en la matriz permite perci
bir cambios en las formas organizativas que va asumiendo el esta
do. Por ejemplo, durante un perodo especfico Colciencias pas de
ser una organizacin que simplemente fomentaba proyectos de
investigacin a ser una entidad que coordina un Sistema Nacional
de Ciencia y Tecnologa. Igualmente,[la informacin all conteni
da permite sealar y tener indicios, de una manera inicial, sobre
posibles cambios en requerimientos y conflictos sociales.

P e rfil funcional de unidades organizacionales p o r entid ad

Al interior de las organizaciones estatales opera una divisin del


trabajo con la finalidad de cumplir las funciones misionales que le
corresponde adelantar; en torno a estas funciones las organizacio
nes establecen objetivos de diversa naturaleza en los procesos de
gestin.
Esta divisin del trabajo se manifiesta mediante la creacin de
grupos formales orientados a la realizacin de tareas especficas
encaminadas por objetivos; a estas grupalidades se las denomina
"unidades organizacionales (secciones, direcciones, divisiones, comits, juntas, etc.) y a cada una de ellas le corresponde un perfil
funcional. Las estructuras de "grupos formales en las organiza
ciones son un dispositivo tecnolgico administrativo; sin ellos no
se logran llevar a cabo las funciones organizacionales y, por ende,
tampoco se realizaran las funciones del estado.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

[Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles fun


cionales por cada una de las unidades organizacionales que hacen
parte del plano funcional de la poltica pblica.

M a triz: Funciones p o r unidades organizacionales

MATRIZ DE PERFILES FUNCIONALES POR UNIDADES ORGANIZACIONALES

Nombre entidad:
AO CREACIN
(NORMA)
Nombre unidad:

AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:

Nombre unidad:

Copie literalmente el perfil


funcional de la unidad
organizacionai

AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:

AO REFORMA
(NORMA)
Nombre unidad:

Nombre unidad:

Nombre unidad:

Copie el nombre completo de la


unidad organizacionai a la cual
pertenece el perfil funcional

Ingrese el nombre completo de la entidad que se quiere identifi


car; no coloque siglas (por ejemplo, Ministerio de Educacin Na
cional, Gobernacin de Cundinamarca). Identifique el nivel polti
co-administrativo en el que est ubicada la entidad estatal (nacio
nal, departamental, municipal, estadal, etc.).
Identifique para cada una de las columnas la norma jurdica y el
ao en el cual se presenta la reforma de la unidad organizacionai.
En caso de que la unidad organizacionai no cambie sus funciones
en un proceso de reforma se dejan las funciones vigentes; si se
adicionan nuevas funciones se copian.
En el caso de unidades integradoras, que aunque son unidades de
coordinacin interorganizacional o intersectoriuU'N, su secretara

Id e n tific a c i n d e l p la n o

funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

tcnica la desarrolla una d e las organizaciones de la red y en tales


circunstancias, la unidad se identificar en la matriz de campos.
La matriz permite caracterizar, comparar y establecer los cam
bios que se operarn en cada uno de los perfiles funcionales de la
organizacin, a travs de los momentos de creacin y reforma.
Para el caso no se incluyen las unidades redireccin de la entidad
(rectoras, direccin, gerencia, consejos directivos, etc.). El perfil
solamente incluye las funciones que se relacionan directamente
con la intervencin en los mbitos de intervencin; no hacen parte
del perfil aquellas funciones orientadas a la gestin interna de la
unidad.

Identificacin de campos y subcampos del mbito de


intervencin
( Primero, a partir de la informacin contenida en las dos primeras
matrices elaborar una clasificacin de funciones que identifique
grandes campos de intervencin, independientemente de la uni
dad organizacional o entidad en la que se encuentre ubicada. Es
tablezca un nombre apropiado para cada uno de los campos de
intervencin J
Desde una perspectiva centrada en procesos de poltica pblica, el
plano funcional de accin de intervencin del estado corresponde
al campo funcional de intervencin.
Desde la perspectiva del sistema global social, el campo de inter
vencin permite identificar grupos de actores organizados no es
tatales; mercados especializados; sistemas de reglas sociotcnicas
que desbordan la accin estatal; circuitos de produccin tecnol
gica; formas institucionales nacionales y supranacionales; prcti
cas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En
el marco del'campo funcional d e intervencin se delimitan cam-

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro lo za n o Ayala

pos problemticos y formas de conflicto, formas simblicas e ima


ginarios.
Segundo, atendiendo a los resultados del primer punto, elaborar
una matriz que articule para cada campo de intervencin identifi
cado la red de unidades organizacionales y organizaciones que lo
configuran. Para este caso es necesario elaborar una periodizacin
que posibilite establecer cambios funcionales en el campo para el
perodo objeto de estudio.

M a triz de cam pos d e ! m bito intervenido

MATRIZ DE CAMPO

Perodo 1
Subcampo 1 Subcampo 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3

Periodo 2
Subcampo 2
Subcampo 1

Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Nombre de la
entidad

Punciones del
subcampo

El campo as identificado tiene dinmicas de diseo institucional


muy diversas; las organizaciones no se reforman al mismo tiempo,
la produccin de normatividad jurdica sobre subcampos es dis
mil y la generacin de estructuras de servicios tiene sus propias
trayectorias. Las lgicas del campo son ms cercanas a dispersio
nes, resonancias y disporas que a una centralidad Cnica.

Id e n tific a c i n d e l p la n o

funcional, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

Tercero, identificar las funciones que hacen parte de los campos


transversales a las polticas pblicas y relacionarlos con la red de
unidades organizacionales y organizaciones.

M a triz de campos transversales

Perodo:
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 1
Entidad 2

MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES

Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3
Nombre unidad 1
Nombre unidad 2
Nombre unidad 3

Camoo transversa!

Campo 1

Campo 2

Campo 3

Produccin de
licencias, permisos y
conceptos

Organizacin y
coordinacin
interorganizacionai e
intersectorial

Produccin y
aplicacin de normas

Prestacin,
integracin y acceso
a sistemas de
informacin

Participacin
ciudadana y
asistencia a usuarios

Nombre de la
entidad

Funciones
transversales

Informacin jurdica de los campos de intervencin


Se requiere disponer de la totali dad de la informacin jurdica re
lacionada con cada uno de los campos de intervencin, puesto que

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Avala

las funciones del estado sobre esas materias, la determinacin de


mbitos de competencias, la identificacin de responsables, la re
glamentacin de asuntos no se circunscriben exclusivamente a la
normatividad relacionada con la creacin, reforma y liquidacin
de organizaciones.
En tales casos, es igualmente relevante que el analista se oriente
por toda la informacin jurdica relacionada con los sectores pol
tico-administrativos que contribuyen a la configuracin del cam
po de las polticas pblicas estudiado.
[ En consecuencia, se debe elaborar un listado que permita dispo
ner del conjunto de normas, ordenadas por aos. El listado debe
organizarse en un cuadro que contenga:

Identificacin de la norma.

Ao de expedicin.

Asunto de la norma.

Enumeracin sinttica de los temas tratados, relacionados con


asuntos atinentes a los campos de intervencin/;

CUADRO DE NORMAS JURDICAS DE LA ORGANIZACIN


IDENTIFICACIN

AO

ASUNTO

TEMAS

Elaboracin de documento sobre planos funcionales


organizacionales e identificacin de estructura de mbitos
de intervencin
Elaborar la primera versin de una narracin en la que se describa
y analice la identificacin del plano funcional organizacional esta

Id e n tific a c i n d e l p la n o fu n c io n a l, o rg a n iz a c io n a l estatal d e la p o ltic a

tal de la poltica, enmarcada temporalmente, y en la cual se identi


fiquen y expliquen los campos de intervencin, as como la red de
organizaciones y unidades organizacionales estatales que los con
figuran. Ampliar y complementar con el estudio de la informacin
jurdica identificada. El documento debe posibilitar la construc
cin de un juicio sobre el alcance organizacional del estado.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis
transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora
das, los anlisis hechos a cada una de ellas y las relaciones entre
cada uno de los tpicos estudiados. Para lo anterior debe: (a) Ha
cer inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Ela
borar una hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sus
tentarla *

Resultados

Documento correspondiente a la identificacin del plano fun


cional.

Resumen ejecutivo de tres pginas.

Una presentacin en Power Point o en un programa similar,


como mximo de diez minutos, orientada a decisores estata
les.

Captulo 4

Momentos de la
definicin de
directrices de poltica

sp^ctps sopo

eoltica pb
: t. 0

'> S.

..................
1

,
/

M o m e n t o s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

s necesario decidir sobre qu problemas existen y de cu


les los gobernantes y funcionarios estatales deben ocu
parse, redimensionar yrecontextualizar; los problemas son
innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan
tanto .en el estado como fuera de l para promover sus intereses y
procurar prioridad en la resolucin de sus propios asuntos, los
recursos financieros del estado son limitados, la capacidad de las
organizaciones y funcionarios de las administraciones pblicas en
ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones ellas mismas se
constituyen en un verdadero obstculo para la solucin de los re
querimientos sociales, polticos y econmicos.

Configuracin de la necesidad social y reclamo


La caracterizacin e identificacin de este primer escenario rela
cionado con el diseo de directrices de poltica y su estabilizacin,
pone sobre el tapete un asunto lgido y sujeto a variadas contro
versias: se trata de establecer cmo se generan y resuelven las
necesidades de la sociedad, en qu situaciones interviene en su
definicin y resolucin el estado, cundo este tipo de problemas
deben ser asumidos por fuera d e la rbita estatal, en qu condicio
nes y de qu manera pueden concurrir ambas partes. Por tanto, se
trata de un aspecto estructuran te sobre el cual descansa todo pro
ceso de la poltica pblica.

Aspectos sobre poltica pb lica | Alejandro Lozano Ayala

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuracin de la


necesidad se encuentra articulada a una carencia, falta o privacin
que busca resolverse mediante su satisfaccin; situacin que re
sulta ser siempre parcial e inacabada. Desde otras perspectivas de
anlisis este fenmeno es aspecto estructurante y constitutivo del
devenir sujeto.
Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpre
taciones psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin
clasificndola y diferencindola en trminos de binariedades como
las siguientes: necesidades primarias y secundarias, necesidades
naturales y sociales, necesidades reales y falsas, necesidades indi
viduales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y Chevallier
tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas con
cepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del
marxismo y el psicoanlisis1.
Primero, la necesidad es histrico-social. Alimentarse, por ejem
plo, no es solamente una actividad con la que se satisface el ham
bre entendida como un fenmeno exclusivamente biolgico de
sobrevivencia; la carencia est articulada a rdenes imaginarios,
simblicos y comunicativos; nuestras prcticas alimenticias estn
determinadas por matrices culturales en las que somos educados
y desde las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; ma
trices que se transforman y generan regmenes de admisibilidad e
inadmisibilidad. Hablar de necesidad es plantearse de entrada un
fenmeno social, cultural e histrico que no supone necesariamente

1. Chevallier, Jacques & Loschak, Daniele (1986). Los fundamentos de la deman


da social y La construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia ad
ministrativa: teora general de la institucin administrativa. Madrid: Instituto Na
cional de Administracin Pblica. Vol. 2, Tercera parte, Ttulo primero, Cap
tulos l y 2.

M o m e n t o s d e la d e fin ic i n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

asumir la primaca de perspectivas no biolgicas sobre la dimen


sin biolgica.
Segundo, cuando a Freud2 s e leinterroga por las diferencias entre
una psicologa individual y una psicologa social su respuesta es
directa y contundente: no hay psicologa individual, la psicologa
es social porque el individuo es social como sociales son los gru
pos de individuos. Los lugares de la individualizacin se constitu
yen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje,
las leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto.de
individuacin desde esta perspectiva no se corresponde con el de
persona o una unidad del yo desde la cual se define un interior y
un exterior. La existencia de una dimensin individual del recla
mo o requerimiento iriherente a la satisfaccin de la carencia, par
te de iin espacio comnicacional, simblico e imaginario desde el
cual se deviene sujeto.
Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no
desde una perspectiva histrica, entendida como sucesin y
lnealidad de hechos que tienen una orientacin de naturaleza
teleologa, con lugares de origen y llegada; lo anterior no significa
desconocer la existencia de representaciones sobre la carencia y

2. "La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a


primera vista puede parecemos muy profunda, pierde gran parte de su signifi
cacin en cuanto la sometemos a m s detenido examen. La psicologa indivi
dual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga los caminos por los
que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero slo muy
pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescin
dir de las relaciones del individuo c o n sus semejantes. En la vida anmica indi
vidual aparece integrado siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto,
auxiliar o adversario, y de este modo, la psicologa individual es al mismo tiem
po y desde un principio psicologa Social, en sentido amplio, pero plenamente
justificado. Freud, Sigmund (197S). Psicologa de las masas y anlisis del yo.
Madrid: Biblioteca Nueva. V3.

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

su satisfaccin en las cuales operan este tipo de concepciones so


ciales sobre el tiempo, que tienen eficacia simblica y hacen parte
de formas hegemnicas o subalternas d inscripcin social y cul
tural.
Esta manera de interpretar el fenmeno relativiza controversias
que se ocupan de establecer si primero est la carencia y despus
su satisfaccin; si es la oferta la que genera la demanda o lo con
trario; si es el consumo de las sociedades de masa lo que ha produ
cido necesidades alienantes o falsas necesidades; o si es posible
plantear que las necesidades son las mismas e independientes de
ellas, lo que cambian son sus satisfactores.
De otra parte, rompe con concepciones que sitan al estado o las
administraciones como lugares que deben resolver las necesida
des de la sociedad civil, o en el marco de otros discursos que ope
ran con la misma lgica, debe ser el mercado el lugar de su resolu
cin.
Desde esta perspectiva, las polticas pblicas no son acciones orien
tadas a resolver necesidades, sino que son procesos configurados
y configuradores de la produccin social, cultural y econmica de
la necesidad. En un sentido mucho ms puntual y con mayores
consecuencias, sera necesario subrayar que la disposicin de la
necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de algunos
de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la
aseveracin en su justa proporcin: la demanda evoca la falta de
ser con los tres rostros de la nada que constituyen el fondo de la
demanda de amor, del odio que va a negar el ser del otro y de lo
indecible de lo que se ignora en la peticin.
Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elc
trica y para contar con ella hacen su reclamo, tramitan su requeri
miento ante ciertas unidades organizacionales de la empresa de
energa elctrica de la ciudad. Por su parte, funcionarios de la rilen-

M o m e n to s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

donada empresa precisan prestar un servicio que consiste en pro


veer energa elctrica. Que lo s habitantes del barrio no dispongan
de electricidad para hacer lo s alimentos, no se entender en este
caso como necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuan
do nos referimos a la ausencia de usuarios que requiere la empresa
elctrica para prestar un servicio y garantizar con ello su propia
existencia.
Desde la lectura que se propone la configuracin de la necesidad
obedece a procesos de inscripcin mltiple desde diversos tipos de
dispositivos, prcticas sociales y culturales, juegos de lenguaje,
formas de conflicto y proyectos identitarios;{la formacin y trmi
te de los reclamos como elementos constitutivos de la necesidad
son codificados, sobrecodificados y traducidos (por los habitantes
del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que arti
culan mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que defi
nen crculos de admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclu
sin.
El barrio de nuestro inters es denominado por los expertos como
subnormal, esta categora ya corresponde a una forma de codifica
cin del requerimiento desde los lugares de produccin argumental
del estado; la subnormalidad va a definir un estado de cosas que
determina procederes, competencias, exclusiones e inclusiones, for
mas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios,
entre otros. Por supuesto, frente a la categora subnormalidad no
existe consenso, ella misma representa un campo de acuerdos y
disensos; un campo de lucha.
El requerimiento llega a un lugar especfico de la entidad estatal;
la solicitud no se tramita en la s eccin de aseo y oficios varios de la
empresa de energa sino que existen canales de acceso que deter
minan las trayectorias para la admisibilidad. Desde perspectivas
analticas como las d Chevaler, los aparatos del estado cuentan

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y


la accesibilidad o no del mismo.
La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el men
del da en un restaurante, los potenciales clientes del servicio ela
boran cartas y diligencian formas, los funcionarios, por su parte,
no solicitarn informacin al usuario interrogando por el nivel de
tensin y el tipo de tendido elctrico que requieren; existe una
dimensin expresiva del reclamo, un espectro de maneras de de
cirlo y mencionarlo que tambin operan como canales de acceso.
El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por
su parte los funcionarios de la unidad de infraestructuras de la
empresa de energa reclaman a los solicitantes informacin sobre
las condiciones de la zona y de las unidades familiares; a su vez,
estos mismos funcionarios reclaman conceptos y permisos a la uni
dad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de
otra entidad estatal, para de esta manera poder ampliar o no la
infraestructura de prestacin del servicio.
La afirmacin escueta y llana necesitamos luz para cocinar ter
mina siendo, desde las perspectiva de las formas de codificacin y
recodificacin del reclamo, nmero de consumidores, tipo de ten
dido, mbito de cobertura, accesibilidad al tendido principal, nivel
de tensin, puntos de distribucin, composicin de la poblacin
definida en funcin de estratos; pero, igualmente, cantidad de di
nero necesario para disponer del servicio, electrodomsticos ave
riados por daos en transformadores, sistemas de seguridad para
infantes que introducen los dedos en las tomas de corriente, etc.
La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en
una sola instancia sino en mltiples instancias, unas estatales otras
no estatales. La instancia, como lo hemos sealado, define un m
bito de desempeos y competencia determinadas por sistemas de
reglas de diversa naturaleza (jurdicas, prctico-m orales,

M o m e n to s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

sociotcnicas, estticoexpresivas) y jerarquas organizacionales y


no organizacionales.
Aunque las jerarquas formales organizacionales determinen la
posicin de las instancias, la exploracin que adelantamos propo
ne ms una lectura de la configuracin de la necesidad desde las
trayectorias de admisibilidad, los crculos de censura, los mrge
nes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento. Para el
caso tiene mayor relevancia la disposicin de las instancias en tr
minos de redes y segmentos, sin desconocer con ello las determi- ,
naciones jerrquico-formales.
Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa
elctrica y para contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno
de los habitantes del barrio, se dirige a la empresa de energa y
solicita en la instancia prevista que se le suministre fluido elctri
co para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento
puede resultar muy reducido por los siguientes motivos: los cos
tos que representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una
sola persona; la poca influencia de Juan para movilizar el requeri
miento, dada su posicin social y la forma argumentativa que acom
paa el reclamo al presentar el problema como un asunto perso
nal.
En una segunda situacin, podemos partir de la afirmacin los
habitantes tramitan el reclamo. Sin an llegar la solicitud a la
empresa de energa estamos hablando de un sinnmero de media
ciones: los lderes barriales que organizan la comunidad, el edil
que hace el contacto y conoce d e los asuntos de derechos de peti
cin, el alcalde local que debe dem ostrar gestin ante la comuni
dad de la localidad. Las dos situaciones descritas (la solicitud de
Juan y la solicitud de la comunidad barrial) introducen uno de los
temas ms debatidos en el estudio de polticas pblicas: cundo el
requerimiento d Juan deja de ser el requerimiento de Juan o el

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Alejandro Ltueano Ayala

requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y


hablamos de un reclamo que deviene en "situacin socialmente
problemtica.
Dado lo anterior, denominaremos movilizacin del reclamo al trn
sito que logran hacer stos de una instancia a otra, de un crculo
de admisibilidad a otro. Estos trnsitos no son en una direccin
nica, ni obedecen necesariamente a lgicas de sucesin y simul
taneidad.
En la alcalda local, en abierta competencia con los reclamos de
otros barrios, se juegan la viabilidad del proyecto para ser incor
porado al plan de desarrollo de la localidad. En una instancia no
estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian consecucin
de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de eva
luacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y
aportes asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia
estatal se estudia si el barrio est ubicado en una zona de alto
riesgo y puede ser habitada. En una instancia no estatal construc
tores establecen mecanismos de presin para que la zona no sea
considerada de alto riesgo.
Cada una de estas instancias corresponde a segmentos de un espa
cio que hemos denominado intervencin estatal. Las redes de me
diacin (correas de transmisin) que corresponden a cada uno de
los segmentos obedecen a tiempos de acceso y de decisin distin
tos, a formas de sobrecodificacin diferentes de los requerimien
tos; con ello, el concepto de necesidad da cuenta de una dispora
de intereses no homogneos, mltiples y muchos de ellos contra
dictorios y opuestos.
Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situacin
de competencia, el proyecto electrificador del barrio de Juan sig
nifica disminucin de recursos financieros para la solucin de sus
propios reclamos; para ediles de la zona el proyecto puede signifi

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car movilizacin de votos que les permite continuar en la junta


administradora local; para ciertos constructores de vivienda im
portantes ganancias y para l a empresa de energa mayor cobertu
ra, buenos dividendos y legitimidad.
La lectura lineal y mecnica dla intervencin estatal y del proce
so de poltica pblica contrapone al reclamo la existencia de inte
reses, unos ms oscuros o tro s menos, que impiden su satisfaccin
y resolucin; de esta m anera esencializa la necesidad, caracteri
zando los reclamos y requerimientos por fuera de las mdiaciones
que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y
los trnsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la
dispora de intereses sino igualmente la diversidad de apoyos de
que disponen los grupos relevantes en la movilizacin de sus inte
reses; apoyos inestables, perdibles o cambiantes segn las circuns
tancias.
Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva,
las satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y
parciales, sus contenidos cambia en el tiempo.

Situacin socialmente relevante y problematizacin


Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las polticas pbli
cas, diferencindolas de otros procesos sociales, polticos y de ca
rcter estatal, es conveniente entender que no todo problema so
cial, cultural e identitario, deviene en una situacin o problema
socialmente relevante3; vale decir, en situacin sobre la cual se

3. Viirgiis VelfiNquez, Alejo (199,9). JL l Estado y las polticas pblicas. Bogot:


AlmtiiliMii.

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Alejandro Lozano Ayala

debe producir un tipo de intervencin del estado para interpretar


la y resolverla.
La relevancia, en este caso, est asociada a la posibilidad de que
requerimientos y reclamos mltiples sobre un asunto comn
devengan en dem anda social4; en el sentido planteado por
Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en instan
cias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no
solucin o tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o esta
dos de cosas sobre los cuales se van generando reclamos moviliza
dos por actores diversos, que no necesariamente tienen unidad de
criterio en torno a su formulacin, pero que s tienen como prop
sito incorporar su consideracin, discusin y tratamiento en agen
das estatales.
Desde las lgicas de configuracin de las relaciones pblico/pri
vadas, la relevancia tiene que ver con la notoriedad, dimensin
estructurante de lo pblico, que corresponde a aquello que tiene
vala, importancia y significacin especial en un contexto especfi
co; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede tener
significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable
logra ciertas formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente
se lo entiende como aquello que se presenta a los pblicos para su
consideracin, dada su singular importancia5.
En este mismo marco interpretativo, el reclamo tambin es una
dimensin estructurante de lo pblico; hace referencia a la solici
tud, exigencia, reivindicacin, impugnacin o aclamacin frente a

4. Chevallier, 1986.
5. Lozano, Alejandro (2005). Algunos problemas sobre lo pblico: los saberes,
las esferas y las relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia
una definicin de lo pblico. Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de
Ciencia Poltica. Universidad Nacional de Colombia. Bogot.

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procederes, juicios y aptitudes, situaciones y ordenaciones consi


derados de inters del pblico o los pblicos.
El reclamo articula una doble dinmica: de una parte, alude a un
llamado orientado a otro para que traiga, coloque o responda;
subyace a este tipo de accin el imperativo de ser considerado o
tomado en cuenta; vale decir, de tener notoriedad o relevancia. De
otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que acuda o
responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se con
sidera, se piensa o se es.
Tanto notoriedad como reclamo adquieren significacin y conte
nido segn sean los dispositivos desde los cuales se configuren.
En la perspectiva de la lectura que aqu se propone el acto que
precipita el reclamo no es un fenmeno volitivo de un individuo
conciente, alude ms bien a planos y dispositivos de visibilidad
que producen su percepcin y configuran su recepcin; vale decir,
cargos, estatutos, relaciones de mando/obediencia, competencias
lingsticas articuladas a saberes, matrices culturales, crculos de
admisibilidad y censura, posiciones de clase, situaciones de domi
nacin/ sujecin.
El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza con
flictiva que identifica a este tipo de relevancia social y poltica
del reclamo. Por ejemplo, la agenda estatal puede representar un
espacio problemtico, es decir, un conjunto de cuestiones no re
sueltas que afectan a uno o ms sectores sociales y que se consti
tuyen en objeto de la accin estatal6, igualmente se la caracteriza
como un grupo de problemas objeto de controversias pblicas7.

6. Oszlak, Oscar (1981). Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una es
trategia de investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Ai
res, Argentina.
7. Meny, Ives Si Thoenig, Jean-Claude (H)85). Las polticas pblicas. Barcelon: Ariel.

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Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de conside


racin y controversia, constituye progresivamente un espacio de
problematizacin, de disposicin de fuerzas, de planos de emer
gencia en las que se disean agendas y se estabilizan directrices de
poltica, se neutralizan tendencias y se imponen otras; una inter
pretacin no antropocentrista ni esencialista como la propuesta
por la sociologa de Michel Calln posibilitan caracterizar la
problematizacin en los siguientes trminos:
Uno de los subttulos del trabajo de Calln (La problematizacin,
o cmo volverse indispensable...?) precisa de alguna manera el
alcance que tiene este concepto y la perspectiva de anlisis8. Se
entiende por sta la determinacin de un estado de cosas dado (no
podemos ver televisin porque no hay luz) o un estado de cosas
deseado (querramos o deberamos poder prender el televisor con
energa elctrica), interrogando la situacin (Por qu no tenemos
energa? Cmo disponer de esa energa?) para establecer una so
lucin.
Hacer la pregunta sobre por qu no se cuenta con energa elctri
ca para ver televisin es fundamental pero no es suficiente, el
reclamo no se circunscribe al hecho de verbalizar desde diferen
tes experiencias de vida y movilizacin de intereses la situacin
considerada inaceptable; la problematizacin tambin correspon
de al despliegue de rdenes, prcticas, objetos, smbolos e
imaginaros que operan en los procesos de diferenciacin, distin
cin y reconocimiento social, acceso y construccin de proyectos
identitarios.

8. Calln, Michel (1996). "Elementos para una sociologa de la traduccin". Mimeo


correspondiente al programa universitario de investigacin en ciencia, tecno
loga y cultura. Universidad Nacional de Colombia.

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Imaginemos un televisor q u e requiere alimentarse con luz elctri


ca en medio de una distribucin constituida, de una parte, por un
espacio de velas, lmparas de combustin y pilas, donde no exis
ten cables ni tomas; y de o tro lado, un mundo en donde la televi
sin es un referente simblico e imaginario importante que
estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidia
nos de la realidad social y cultural.
Esta imagen permite entender cmo la posibilidad misma de for
mular la pregunta est relacionada con esta disposicin de obje
tos, imaginarios y discursos.
Teniendo en cuenta lo anterior, la problematizacin en los proce
sos de poltica pblica est relacionada con varias dinmicas, en
tre las cuales se encuentran las siguientes:

Plexos de sentido

La problematizacin implica la produccin de plexos de sentidos


no unvocos que se confrontan buscando definir y perfilar la situa
cin socialmente problemtica; esto significa que un asunto consi
derado como problemtico por diferentes actores no siempre es
caracterizado por stos de la misma manera; no necesariamente le
atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impac
tos, y con ello es posible que no coincidan en las soluciones que se
le deben dar.
Por ejemplo, para algunos actores ("la generacin de delincuencia
juvenil puede estar relacionada con la prdida de valores sociales
y la respuesta que se debe tener es la creacin de normas jurdicas
ms estrictas y un sistema carcelario altamente punitivo que re
oriente la conducta del delincuente. Para otros, el problema no se
debe a la prdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivencia democrtica y responsable; en consecuen-

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

cia, el asunto no necesariamente lo resuelven normas jurdicas ms


estrictas y criminalizacin de la conducta del joven, sino un mayor
esfuerzo orientado a fortalecer la familia, dndole un papel
protagnico en la vida del joven.
De otro lado, estn quienes argumentan la imposibilidad de solu
cionar el asunto tratando de fortalecer los vnculos afectivos del
joven con sus grupos de pertenencia social, si quienes participan
de stos no cuentan con condiciones labores estables y justas, con
mejor educacin y mayor calidad de vida.
En fin, son mltiples y variadas las interpretaciones que se con
frontan y con las cuales se busca establecer Qu es socialmente
problemtico. Sin embargo, no se trata de simples diferencias de
opinin, cada una de estas interpretaciones y posturas se encuen
tran alimentadas por valores que se consideran deben primar frente
a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban ciertos proyectos
de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y,
finalmente, en cada una de ellas hay una concepcin de orden so
cial, individual y del estado.
Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista
identifique las diferencias de sentido y tensiones generadas entre
las posturas; un aspecto relevante es identificar su anclaje, los lu
gares de su produccin; la generacin de sentido se hace desde
juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo pro
nunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde
saberes hegemnicos como los discursos de las ciencias y del esta
do. La elaboracin de sentido y su eficacia est igualmente rela
cionada con los lugares a los cuales se orientan para ser conside
rado y debatido.
Por ejetnplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yaci
mientos petrolferos ubicados en territorios indgenas, en el mar-*
co de instancias parlamentarias y medios televisivos, en dilogos

M o m e n to s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

entre industriales y exportadores del crudo, autoridades estatales


y representantes de comunidades ancestrales; existe una gran asi
metra en torno a la aceptabilidad que puedan tener los discursos
de unos y otros. A rgum entar que este tipo de prcticas lesionan la
madre tierra y rompen vnculos culturales de las comunidades que
viven en los lugares de explotacin, no tiene el mismo alcance y
significacin cuando se hace en el cabildo de la comunidad ances
tral a cuando se plantea en las instancias inicialmente sealadas.
De igual forma, en estas instancias no tiene el mismo peso el argu
mento ya sealado frente a pronunciamientos de economistas que
buscan demostrar el impacto que generara las cuantiosas rega
las en la economa de la regin y en los rdenes exportadores del
pas. Las instancias no son dispositivos neutros donde supuesta
mente se concurre para discutir en condiciones de igualdad.

Procesos de traduccin e identificaci n de actores

Cuando se argumenta en la arenga del lder de barrio ante su co


munidad la obligacin del gobierno de solucionar los problema de
los pobres, o cuando por su parte los funcionarios de la empresa de
energa no aceptan que son el gobierno pero asumen como res
ponsables de administrar el suministro de energa, nos encontra
mos con un proceso vrtice de la problematizacin que se denomi
na traduccin; en este proceso los actores se autodefinen y
entredefinen asumiendo papeles y proponindolos a otros.
El anlisis de poltica pblica gravita en buena medida en torno a
la manera como concurren en el proceso una diversidad de acto
res: unos estatales y otros supraestatales; unos mediadores y otros
son objeto de la intervencin d e l estado; unos centrados en el di
seo de directrices de p o ltic a o tro s ejecutores y evaluadores de
procesos.

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ay ala

El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los


actores y a su vez contar con criterios y estrategias de identifica
cin de los mismos, es uno de las asuntos que tiene mayores difi
cultades, sin embargo, no hay un criterio nico para identificar y
caracterizarlos, ello depende de los propsitos del analista, del ges
tor de acciones gubernamentales y del dentista que indaga proce
sos, entre otros.
Es igualmente cierto que los planteamientos de orden terico, es
trategias metodolgicas y propsitos de anlisis o intervencin,
se enfrentan a lmites y unilateralitas que otros salvan, pero de
otra parte generan posibilidades. En tales circunstancias, los
analistas deben escoger en funcin del trabajo que buscan adelan
tar, combinando perspectivas o simplemente sometindose a mo
delos y esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga
claridad sobre los supuestos que subyacen a las opciones que se
tomen.
En el caso de los procesos de diseo de directrices de poltica los
analistas estructuran juegos de roles centrados en actores previa
mente identificados y considerados relevantes, con el propsito de
ubicar posturas frente a una determinada situacin o discusin de
un tema especfico.
Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:

Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer pre


sencia o pertenecer a una instancia del debate, de produccin
de informacin sobre el problema o de estabilizacin de deci
siones sobre el mismo. En tales circunstancias, se tiende a iden
tificar personas o grupos de interes all representados.

Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afec


tados directa o indirectamente, positiva o negativamente por
mandatos de ley; planes, programas o proyectos; estructuras
de servicios; dispositivos de localizacin de territorios o po-

M o m e n t o s de la d e fin ic i n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

blaciones; y normas socio tcnicas, dentro o fuera de los apara


tos del estado

Se identifican como actores los grupos formales organizados


y de pertenencia, claramente individualizados, y que se movi
lizan en instancias de diverso tipo para promover, defender,
imponer o concertar posturas o acciones frente a un debate o
situacin.

Se identifican como actores las instancias formalizadas o no


formalizadas que hacen pronunciamientos oficiales o adelan
tan acciones frente a debates o situaciones.

Se identifican como actores a grupos de referencia como


estamentos, segmentos de poblacin no organizados formal
mente (jvenes, nios, trabajadores, desempleados, etc.), y uni
dades espaciales geogrficamente referenciadas (municipio,
barrio, comuna, etc.), entre otros.

En mltiples circunstancias la caracterizacin de actores desde


una categora tiene diferentes alcances y significaciones, depen
diendo de los medios con los cuales se los identifica. Por ejemplo,
en el caso del concepto poblacin difiere su uso si con l se alude a
un grupo georreferencialmente identificado mediante instrumen
tos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc., y
cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de
atributos especficos (nias entre tres y cinco aos).
Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de anlisis rela
cionadas con interpretaciones sobre dinmicas singulares de los
procesos de polticas pblicas, algunos autores proponen mlti
ples criterios para identificar y caracterizar actores.
En el caso de las investigaciones ele Brbara Crosby y Jhon Bryson
se identifican fenmenos como lo s foros, los cuales aluden a espa
cios de debate (discusiones en auditorios, dinmicas de lluvia de
ideas en grupos, audiencias pibli cas, conferencias, peridicos, te

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

levisin, radio, entre otros), estructurados en procesos de


planeacin de polticas pblicas y articuladores de lgicas como
las siguientes: primero, la configuracin de encuentros orientados
a la produccin de opinin y creacin de significados compartidos.
Segundo, la constitucin de una relacin de comunicacin que se
procura por la interaccin existente entre oradores, pblicos y
financiadores o promotores del foro. Tercero, la existencia de un
sistema de reglas estructurantes del encuentro, en trminos de
normas de acceso al espacio de intercambio, normas de comunica
cin pragmtica, formas de argumentacin, disposicin y movili
zacin de recursos lingsticos y esquemas interpretativos9.
El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da
lugar a considerarlos como instrumento terico utilizado en la
descripcin de procesos de diseo de poltica, pero de otra parte
su uso es estrategia organizativa en el diseo de escenarios pro
ductores y difusores de referenciales de poltica. Como consecuen
cia, el foro como dispositivo establece una estructura de roles y
una articulacin funcional de oradores, financiadores y pblico en
calidad de actores.
Por su parte, Pierre Muller identifica actores que como mediado
res producen referenciales de la poltica; es decir, imgenes
cognitivas determinantes de la percepcin que tendrn los grupos
involucrados en el proceso, sobre el problema socialmente rele
vante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una posi
cin estratgica en el sistema decisional puesto que formulan el
marco intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, con
flictos y alianzas de los grupos en pugna.

9. Bryson, John & Crosby, Barbara (1998). La planeacin de polticas y el diseo


y liso de toros, mbitos y tribunales. Contenido en Ld gestin pblica su sita- _
cin actual. Mxico: Fondo de Cultura Econmica.

M o m e n t o s d e la d e fin ic i n d e directrices d e p o ltic a

De otra parte, Muller consideraque en la articulacin de los cam


pos del conocimiento y poder en procesos de poltica, se identifi
can y diferencian tres tipos de mediadores en funcin de los recur
sos sociales que movilizan: d e una parte estn los profesionales
que representan grupos sociales estructurados alrededor de ofi
cios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; por otro
lado, se encuentran las lites administrativas definidas por su ca
pacidad para dominar la coherencia de los sistemas de decisin; y
finalmente, estan los polticos elegidos.
Ives Meny caracteriza como actores a los empresarios polticos
cuya naturaleza y actividad diferencia en los siguientes trminos:
aquellos que renen grupos, individuos y medios articulados a lites
de diferente naturaleza. De otra parte, estn aquellos que perte
necen a grupalidades ms difusas y annimas, a menudo su activi
d a d gravita entorno al activismo, la agitacin y la radicalizacin,
suplementando el dficit de capital de las lites; para Meny, de
estas dinmicas surgen asociaciones especializadas estructuradas
en torno a las reivindicaciones movilizadas; sin embargo, este tipo
de actores pierden a menudo su influencia y apoyo cuando la inclu
sin en la agenda deja de ser la etapa crtica. En trminos generales,
estos actores se movilizan en funcin de objetivos especficos.
Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que con
tribuyen al trabajo analtico, se encuentra igualmente la identifi
cacin de criterios bsicos, a partir de tradiciones de pensamiento
diversas, orientadas a contribuir en la labor de caracterizacin de
actores que deben asumir los analistas.
En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se
plantea el imperativo para el analista de atender a los siguientes
criterios: identificacin de la relacin actor/situacin; caracteri
zacin de los actores a partir dlas relaciones estatus/rol; identi
ficacin de estructura de roles.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

Desde la perspectiva de Calln, la identificacin de los actores


est relacionada con procesos de traduccin enmarcados en situa
ciones que implican acciones de autodefinicin y entredefinicin.
Los actores asumen roles, ponen a circular intermediarios (dis
cursos, prcticas, imaginarios, objetos) para establecer quines son
y qu inters los movilizan; sin embargo, en la interaccin es igual
mente entredefinido por otros actores que lo perciben e interpre
tan asignndole un lugar; en este proceso se presentan situaciones
como las siguientes, que son relevantes para el analista:

Aquellas donde el actor entredefinido no acepta lo que dicen


que l es; por ejemplo, los funcionarios no son ni se asumen
como gobernantes.

Aquellas donde el actor que entredefine encuentra que hay


una diferencia entre lo que el otro actor dice que es y lo que
hace, como por ejemplo los habitantes del barrio que dicen ser
pobres pero tienen carro, casa y finca.

Aquellas donde los actores que se entredefinen no coinciden


entre s sobre lo que dicen ser y lo que hacen.

Aquellas donde los actores que se entredefmen coinciden to


talmente entre lo que dicen ser y lo que hacen.

La traduccin plantea grados de convergencia en los procesos de


autodefinicin y entredefinicin, y umbrales en los que no es cla
ro, parcial o totalmente, qu se es y qu se hace; qu son los dems
o qu hacen. La convergencia permite establecer grados de acuer
do o disenso, que se operan en un proceso de traduccin; la nego
ciacin, la alianza, el franco rechazo, la abstencin es lo propio de
los procesos de traduccin.
Pero si la traduccin pone de presente la autodefinicin y entredefinicin como aspectos de la problematizacin, el interesamiento
corresponde a un conjunto de mediaciones con las cuales una en
tidad (la comunidad del barrio que requiere electricidad) se es

M o m e n to s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

fuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entes (la


empresa de energa como prestataria de un servicio) mediante dis
positivos (la carta enviada haciendo el requerimiento, una mar
cha de protesta, el formulario de solicitud de la empresa de ener
ga, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de los debates y
actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematizacin, hablamos (le artefacto de interesamiento.
Las controversias y los actos relacionados con la movilizacin son
los que permiten establecer cundo un artefacto es de inters, por
que ellos estabilizan identidades y determinan los enrolamientos.
Para Calln en su planteamiento terico, el concepto de enrola
miento se aparta del sentido que ha tenido en la tradicin sociol
gica sistmica y con l quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (ac
tor) que lo acepta; es un interesamiento logrado (como, por ejem
plo, cuando la empresa de energa se constituye en un cobrador
para los habitantes del barrio, esto significa que el barrio dispone
de luz elctrica y que el reclamo logr que la empresa prestara el
servicio).
Finalmente, cuando se caracterizan los enrolamientos se estn des
cribiendo las negociaciones, enfrentamientos y diferencias que
permiten al interesamiento llegar a un resultado. La importancia
de los artefactos de interesamiento radica en que mediante ellos
se logran los enrolamientos.

M o vilizaci n y enrolam iento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematizacin son la


movilizacin, el enrolamiento la pugnacidad de grupos sociales
relevantes con intereses diversos. Con el concepto de moviliza
cin se alude a diversos fenrnenos: una primera perspectiva lo

86
A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

relaciona con la capacidad que tienen los actores interesados para


poner enjuego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que les
posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, inter
pretaciones, objetivos y resultados deseados. Una segunda pers
pectiva lo identifica con la manera como el reclamo social, la pos
tura, la interpretacin, las propuestas y exigencias logran transi
tar a diferentes espacios (instancias) de discusin y decisin, y en
este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente des
aparecen.
Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la
problematizacin10. El concepto designa el proceso mediante el
cual un rol es definido y atribuido a un actor por otros actores, y
en esta dinmica, el actor al cual se le atribuye el rol busca acep
tarlo o rechazarlo. Existen diferentes medios con los cuales unos
actores en la justa poltica se orientan a enrolar otros actores; por
ejemplo, la violencia fsica, la seduccin, la persuasin, la negocia
cin, la ideologizacin, entre otros.
Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinmicas
sociales con los cuales los actores en pugna, en los procesos de
poltica pblica, buscan caracterizar cultural y polticamente a otros
actores para promover una forma de interpretar y solucionar los
problemas, tambin se pone de presente la otra cara de esta din
mica en la cual los actores rechazan las identidades que se les
proponen, no las asumen y buscan construir su propia identidad, e
igualmente asumen roles y atributos que potencian sus propios
intereses y proyectos de vida.

10. Calln,

h.

M o m e r ito s d e la d e fin ic i n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias


y directrices de poltica
Las mediaciones sociales que configuran la problematizacin defi
nen un mbito que denominaremos espacio de controversia, el cual
nos permite percibir en el tiempo la manera como se tematiza en
lugares y por medios especficos, aquello que grupos de inters
consideran socialmente relevante y, por tanto, lo que en condi
ciones especficas amerita una intervencin de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre cier
tas esferas de la vida social y sobre determinados segmentos de la
poblacin.
Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates,
discusiones, polmicas o litigios orientados a caracterizar lo
socialmente relevante y a establecer la naturaleza, direccin y
contenido de la accin estatal, as como la cobertura, tempora
lidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con regula
ridad, la controversia que se da en torno a un asunto objeto
de un proceso de poltica pblica, nos presenta una variada
tematizacin.
En qu consiste la tematizacin? Hemos encontrado que los asun
tos objeto de debate en los procesos de poltica pblica no tienen
un sentido unvoco, igualmente, es necesario sealar que ellos se
pueden abordar desde diferentes perspectivas, lo cual permite es
tablecer y percibir dimensiones de los asuntos que se deben en
tender y tratar de manera diferente, dado que pueden estar rela
cionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones
integrales.
La tematizacin que surge de esta dinmica de los procesos de
poltica pblica, corresponde a Xa forma como se van diferencian
do en el debate aspectos del problema que requieren tratarse de
maneras diferentes y conducen e objetivos y resultados igualmen

A s p e c to s sob re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

te distintos; cada una de estas dimensiones, aspectos o aristas se


va constituyendo en un tema de controversia.
Por ejemplo, las discusiones sobre la desnutricin infantil de cero
(0) a cinco (5) aos se relacionan con temas como salud y nutri
cin del infante, nutricin y rendimiento escolar, nutricin y
cultura familiar, nutricin y pobreza, nutricin y calidad de
vida, gestin intersectorial y programas de nutricin, entre
otros.
DISEO DE D IR EC T R IC ES DE PO LTICA

En consecuencia, tanto para el analista de polticas como para


quienes se ocupan de su gestin, es importante establecer cules
son las temticas del campo controversial y la forma que reviste
su tematizacin. Si partimos del caso sealado anteriormente, nos
encontramos con formas de tematizacin diferentes. Por ejemplo,
un asunto como salud y nutricin se tiende a abordar desde el
discurso mdico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros;
en un asunto como educacin y nutricin juegan los discursos
de la pedagoga, la psicologa y la medicina.

M o m e n t o s d e la d e fin ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Segn los temas es posible diferenciar y caracterizar actores rele


vantes que buscan interven ir en el proceso de poltica, pero no
solamente se trata de identificar tipos de actores sino tambin dis
cursos, intereses y grupos sociales afectados, racionalidades y ex
periencias mltiples.
Por ejemplo, en la solucin del caso que nos ocupa las decisiones
que se toman sobre intervencin del estado no solamente afecta
rn a los infantes de cero (o) a cinco (5) aos, sino tambin a maes
tros, colegios y jardines infantiles, padres de familia, organizacio
nes estatales relacionadas con el tema, centros de investigacin y
seguimiento de la nutricin, entes financiadores, revistas especia
lizadas, programas de estudio en el tema, etc.
Finalmente, es necesario considerar que este espacio est constitui
do por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos
relacionados con el problema debatido, y se hacen visibles los re
querimientos y posturas de los actores en controversia.
Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades
organizacionales, consejos, comits, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos especficos constituirse de mane
ra informal dentro o fuera de una organizacin.
Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y
enunciabilidad: los actores luchan y se movilizan para que en cier
tas instancias las dimensiones especficas del problema sean trata
das; no en todas las instancias se puede discutir y resolver todo.
Las instancias definen un mbito donde se conocen y resuelven
ciertos temas, para participar en ellas se establecen calidades y
mecanismos de acceso, permanencia y salida. Las instancias pue
den ser permanentes o transitorias, formales e informales, guber
namentales, de la administracin estatal, legales e ilegales, de or
ganizaciones no estfales, etc.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversia!


de una poltica pblica se estabilizan decisiones relacionadas con
la definicin de directrices de poltica; en ellas se producen reco
mendaciones, se dirimen querellas, se hace control o se busca co
ordinar acciones.
De otro lado, desde la perspectiva de la legalidad, algunas de estas
instancias son ms visibles que otras; unas se encuentran
institucionalizadas en los aparatos estatales y otras estn ms ocul
tas, lo que no significa que sean menos formales o que no se en
cuentren organizadas. Por ejemplo, dentro de esta segunda moda
lidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
poltica, del narcotrfico o de la guerrilla, entre otras.
En conclusin, el espacio controversial que se configura en los
procesos de definicin de directrices de poltica es muy dismil y
obedece a mltiples lgicas; las instancias no son de la misma na
turaleza, solamente en algunas de ellas se estabilizan directrices
de poltica, la correlacin de fuerzas y posibilidad de visibilidad de
las instancias vara en funcin de sus lugares en el aparto del esta
do o de su ubicacin en el espectro de los grupos sociales organi
zados fuera de ste.
Las directrices de poltica son mandatos que permiten orientar las
acciones gubernamentales, de los funcionarios estatales y de los
grupos sociales que resultan afectados por la accin u omisin del
estado, consignados en los mencionados mandatos.
Finalmente, las directrices de poltica son decisiones que se
estabilizan en dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos
son normas jurdicas marco, planes y programas estatales indica
tivos, directivas, entre otros. Las directrices de poltica se pueden
expresar en trminos de lineamientos, principios reguladores y
objetivos, entre otros; su estabilizacin implica que con ellos secierran, en buena medida, los debates y negociaciones orientados

M o m e r v to s d e la d e fin ic i n d e d ire c trice s d e p o ltic a

a caracterizar el problema socialmente relevante y el diseo mis


mo de las directrices. Este cierre pone un sello de oficialidad y
obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio
controversia! y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de
implementacin de la poltica o en los debates deconstitucionalidad
del mandato.
En algunos momentos en las directrices de poltica se identifican
los responsables de su ejecucin, se establecen criterios para ca
racterizar poblaciones objeto, se establecen procedimientos o se
sealan fuentes de financiacin, La estabilizacin de directrices de
poltica y sus contenidos estn en funcin de tiempos y costos
polticos de actores gubernamentales, mediadores y representan
tes de grupos de inters que tienen acceso a las instancias donde
se estabilizan estos tipos de directrices.

Captulo 5

Definicin de
directrices de
poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis

l1

^..I

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Marco del trabajo


O bjetivo general

elimitar, caracterizar y analizar la problemtica y el con


texto del momento relacionado con la definicin, diseo
y estabilizacin de directrices de poltica pblica.

O bjetivos especficos

Definir criterios para delimitar espacio-temporalmente la trayec


toria de un proceso de definicin de directrices de poltica, con el
fin de estudiarla.
Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos
de los momentos del proceso de poltica pblica estudiada, demar
cndolos espacio-temporalmente, segn sea la dinmica del men
cionado proceso.
Adelantar labores de recoleccin y organizacin de informacin
utilizando las matrices que se presentan en la gua, con el fin de
hacer anlisis de dimensiones d e l proceso de poltica pblica que
se estudia.
Disear y utilizar instrumentos que posibiliten la organizacin,
procesamiento y anlisis de informacin de dimensiones del pro
ceso de poltica pblica que se e s t estudiando.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de definicin e implementacin de poltica pblica para el perodo objeto de estudio.
Elabore informes de avance, documentos diagnsticos y de reco
mendaciones, as como resmenes ejecutivos.

Tipos de inform acin requeridos

Informacin jurdica: leyes, decretos, proyectos de ley, exposicin


de motivos, sentencias, resoluciones, acuerdos, etc.
Planes de gobierno, planes y programas sectoriales (nacionales,
como regionales internacionales), planes organizacionales, pro
gramas y proyectos relacionados con la implementacin de la po
ltica.
Informacin orientada a entidades supranacionales o producida
por ellas. Informes a ministerios, Presidencia de la Repblica,
Planeacin Nacional, entidades de control (Contralora, Procura
dura, Superintendencias, etc.), Congreso de la Repblica, comi
siones especiales, etc. (informes peridicos destinados al sector).
Informacin producida por organizaciones no estatales, gremios,
facciones de partido o instancias oficiales de partidos, sindicatos,
asociaciones, comunidades, frentes guerrilleros, entre otros; rela
cionados con los espacios controversiales del proceso de poltica.
Documentos evaluativos (diagnsticos o prospectivos) sobre la con
figuracin, desarrollo, tendencia y crisis del conjunto de acciones y
hechos relacionados con el proceso de poltica objeto de estudio.
Informacin orientada a la divulgacin de las actividades de enti
dades estatales, no estatales, nacionales, internacionales o locales,
relacionadas con la poltica, as como la proveniente de grupos de
inters que no operan como organizaciones.

D e fin ic i n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

Informacin presupuestal y financiera relacionada con la finan


ciacin de planes, program as oproyectos que tengan que ver con
la actividad de implementacin de poltica.
Informacin de prensa y, en general, de publicaciones seriadas (pe
ridicos, anuarios, revistas, entre otros) que den cuenta de situa
ciones, posiciones de actores relevantes o documentos relaciona
dos con el proceso de poltica pblica objeto de estudio.

Proceso de trabajo

Teniendo en cuenta los campos de intervencin ya estableci


dos en los ejercicios anteriores, y a partir de la situacin pro
blemtica sobre la cual desea establecer la configuracin de
directrices de poltica, identificar los temas de controversia
que se necesitan delimitar y estudiar.

Elaborar una matriz para cada tema de controversia; identi


ficando en el tiempo los actores, sus posturas, el tipo y carac
terizacin de la instancia donde se hace visible el reclamo
(cada matriz contiene todas las posturas relacionadas con el
tema).

Elaborar las matrices de tematizacin por documentos, cons


tituida cada una por el conjunto de fichas de identificacin
bibliogrfica documental y contenidos diagnsticos o prospec
tivos sobre los temas objeto de controversia.

Elaborar una matriz por cada tema, en la que se identifiquen


las directrices de poltica estabilizadas en normas jurdicas

Disear y elaborar matrices que identifiquen propsitos y ob


jetivos orientados a la operacionalizacin de las directrices de
poltica

Disear contextos que hagan visibles las circunstancias que


posibilitan la comprensin los debates del campo de contro

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Aya la

versia y la estabilizacin de directrices, propsitos y objetivos


de poltica.

Hacer anlisis por cada matriz, realizar anlisis transversales,


hacer inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones.
Redactar documentos finales.

Espacio de problematizacin para la definicin de


directrices de poltica
O bjetivos

Caracterizar por temticas la configuracin del espacio de contro


versia relacionado con la situacin socialmente problemtica ob
jeto de intervencin de la poltica pblica.
Identificar posturas de actores relevantes frente a temas de con
troversia que hacen parte del espacio controversial de las directri
ces de poltica y las instancias en las cuales se visibilizan los re
querimientos.

Introduccin

Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de defini


cin de directrices de poltica el conjunto de debates, discusiones,
polmicas, litigios orientados a establecer criterios, adelantar ac
ciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir conflic
tos relacionados con la identificacin de problemas y la orienta
cin de acciones del estado para ser intervenidos.
Corresponde a esta parte de lnea dos componentes, que son:

Delimitacin del espacio controversial atendiendo a instan


cias organizacionales o espacios de discusin configurados

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

como grupalidades de naturaleza transitoria o permanente


(unidades organizacionales, comits, comisiones, foros, plenarias, entre otras).

Delimitacin del espacio controversial atendiendo a la infor


macin contenida en estudios, documentos diagnsticos, do
cumentos prospectivos, artculos de prensa y de revistas es
pecializadas, informes d e comisiones especiales, informes de
organismos de control, informes de gestin, etc.

P rim er com ponente: identificaci n, posturas y actores en instancias


organizativas

Como se seal anteriormente, hacen parte del espacio de contro


versia el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orien
tados a caracterizar lo socialmente relevante, y con regularidad
estas controversias se dan en torno a un asunto objeto de un
proceso de poltica pblica; la manera como se aborda este asunto,
desde diversas dimensiones o aspectos, se denomina tematizacin.
Finalmente, es necesario considerar que frente a los temas se pre
sentan actores relevantes que buscan injerir en la definicin de
directrices y tienen posturas frente a ellos.
Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario:

Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los


cuales se centran los debates de controversia en la definicin
de directrices gubernamentales de la poltica.

Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan


frente a los temas, e identificar los grupos de controversia o
grupos relevantes, y los actores que asumen estas posturas y
representan estos grupos.

Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con


ae cio n eN , in t e r e s e s o situaciones relevantes del proceso de de-

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

finicin de directrices gubernamentales (faccin de partido,


grupo de clientela poltica, funcionarios de entidad estatal o
privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base, etc.)

Prim ero. Es necesario tener en cuenta que el analista no puede hacer


de lado temas, posturas o actores, por considerar que sean ms o me
nos importantes que otros. El analista debe aplicar un principio de si
metra; todo tema, postura o actor, por insignificante que parezca, al
ap arear dentro del espacio de controversia o problematizacin debe
considerarse y estudiarse.
Segundo. Para ia elaboracin de matrices se debe utilizar informacin
primaria. Las posturas se deben identificar mediante citas a pie de pgi
na, sealando su fuente de informacin.

La informacin correspondiente a esta parte de lnea debe ser de


bidamente consignada en la matriz Temticas, actores, posturas e
instancias

Prim ero. Las normas jurdicas no son temas de controversia. Cuando


se producen normas jurdicas se discuten y estabilizan asuntos y deci
siones sobre temas de ontrnversia ila informar ion relacionada con
debates de proyectos de ley le permite identificar temticas, actores y
posturas de actores; este material es importante para definir el espacio

' Segundo En este raso las organizaciones no se identiticarn corno artores. Ellas corresponden a grupalidades formales representadas por voce
ros oficiales; quienes se consideran actores que representan grupos de
.- inters. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales
K de entidades estatales y no estatales.
-* -*

- ~

<

............................................................................................................

................................................

'

'

D e f in i c i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Segundo com ponente: id en tificaci n de posturas


en docum entos

Atendiendo a la informacin contenida en estudios, documentos


diagnsticos, documentos prospectivos, artculos de prensa y de
revistas especializadas, informes de comisiones especiales, infor
mes de organismos de control o informes de gestin ordenar la
informacin por temticas, autores y tipos documentales enume
rando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos:
situaciones socialmente problemticas y diagnstico de mbitos
intervenidos. Ingresar la informacin en la matriz

Tercer com ponente: caracterizacin de ia re d de instancias de


debates y estabilizacin de directrices de p o ltica

En primer lugar, se debe establecer y caracterizar la red de instan


cias que van definiendo el espacio de controversia del proceso de
implementacin de poltica pblica que se estudia.
Para cada una de las temticas que se identificaron se caracterizan
las instancias de controversia, estableciendo su naturaleza, en los
siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en organizaciones, cuando se trata


de instancias de carcter formal.

Composicin de la instancia (quines pueden acceder a ella


desde mandatos de naturaleza legal y dinmicas de orden fun
cional. Adems, quines en la situacin espacio-temporal par
ticiparon en los debates y estabilizacin d e decisiones).

Asuntos sobre los cuales s e ocupa (tanto de los establecidos


formalmente, considerados en la agenda, como de aquellos
puntuales que se dan en el momento de la controversia).

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano A yala

En segundo lugar, para cada uno de los temas es necesario esta


blecer las fechas de realizacin de los debates, los resultados
estabilizados con la discusin de las agendas y ordenar parte de
esta informacin en la matriz: Temticas, actores, posturas e ins
tancias

M a triz: Tem ticas, actores, posturas e instancias de procesos de


definicin de directrices

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al


lector cul es el objetivo de la matriz, cules son sus componentes
y cmo se lee la informacin all contenida. Despus coloque la
matriz con su informacin debidamente organizada. Finalmente,
termine con un anlisis sobre esa informacin.

AW BITO D E PRO BLEM AT1ZACI0W -DEFIN ICIO N D E D IR EC T R IC ES D E P O iiT IC A

TEMA DE CONTROVERSIA: Tema No.1


ACTOR

POSTURA
ACTOR

Nombra del
actor relevante
Grupo inters
mom sentado
Fecha del
planteamiento

pronunciamiento se
copia y se se fala con
nota a pie de pgina la
fuente documental

CARACTERIZACIN
INSTANCIA
Nombre d e la
instancia
Naturaleza de la
instancia
Ubicacin
oroanizadonat
Copie tteraim ente
el perfil funcional
de la instancia

PERFIL
I COMPOSICIN
FUNCIONAL
FUNCIONAL
INSTANCIA
INSTANCIAS

COMPOSICION
SITUACIONAL
INSTANCIAS

J j ___
Enumere los actores que hicieron parte
de la instancia en la situacin relevante

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices


ordenan la informacin presentada en la segunda y tercera parte
de esta lnea y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos
y tendencias.

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Cuando introduzca este conj unto de matrices en el trabajo prime


ro explique al lector cul es elobjetivo de la matriz, cules son sus
componentes y cmo se lee la informacin all contenida. Des
pus, coloque las matrices c o r su informacin debidamente orga
nizada. Finalmente, termine con un anlisis dla informacin con
tenida en el conjunto de matrices.
Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz tenga
en cuenta lo siguiente:

La postura del actor en e l debate se identifica mediante nota a


pie de pgina y se seala la fuente documental de la cual se
toma el argumento. Teniendo en cuenta lo anterior, identifi
que los algoritmos de problematizacin por postura del actor
relevante (descripcin del hecho relevante, identificacin de
causas que lo procuran, identificacin de consecuencias y efec
tos procurados)

Recuerde que organizaciones no son instancias. Por lo regu


lar, las instancias formales corresponde a unidades organizacionales.

Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden


a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unida
des organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o
roles.

Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los


perfiles funcionales de esas unidades (comits, salas, comisio
nes, juntas, entre otros)

Generalmente, la composicin funcional se refiere a cargos o


delegados que representan estamentos, grupos de inters, etc.
(por ejemplo, delegados de ministros, directores, representan
tes de trabajadores, entre otros).

La composicin situacional se refiere al nombre de la persona


que en el momento del hec4io hace parte d e la instancia.

A sp e c to s sob re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

M a triz: Tem atizacin a p a rtir de docum entos

Ubicar y transcribir de documentos (estudios, documentos diag


nsticos, documentos prospectivos, artculos de revistas especiali
zadas, informes de comisiones especiales, informes de organismos
de control, informes de gestin, entre otros) partes correspon
dientes a:

Identificacin de situaciones que deben ser objeto de inter


vencin estatal.

Establecimiento de causas, consecuencias e impactos que se


derivan de esas situaciones (diagnstico).

Identificacin de alternativas de cambio y propuestas- de re


forma (prospectiva).

Elaborar la matriz elaborando una ficha por cad documento con


sultado, ajustndose a las siguientes orientaciones:1
1. Perodo objeto de estudio: si la informacin corresponde a un
ao escriba solamente el ao considerado (Ej. 1980). Si se tra
ta de un perodo escriba los aos inicial y final objeto de an
lisis, separados por guin (Ej. 1980-1985).
2. Tipo documental: identifique uno de estos dos tipos documen
tales (documento convencional para los que estn publicados.
Documento no convencional para los que no estn publicados,
como manuscritos, fotocopias, dactilografas, etc.). Cuando el
documento es convencional y se trata de una publicacin
seriada (anuarios, peridicos, diarios oficiales, revistas, alma
naques, etc.) identifquelo como Documento convencional-pu
blicacin seriada.
3.

Clase documental: identifique si se trata de un documento in


dependiente que constituye una unidad en s y no est conte
nido en otros documentos, por ejemplo: libro, captulo de li-

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

bro, ensayo, ponencia, informe, proyecto,diario de campo, ar


tculo, editorial, sentenciante.
4. Ttulo general: coloque el ttulo general del documento del
cual toma la informacin. (Ej. El rey Lear). Si el documento
trae subttulo, escriba el ttulo, coloque dos puntos y luego el
subttulo (Ej. Teora crtica del sujeto: ensayos de psicoanli
sis y materialismo histrico).
Si el documento hace parte de una publicacin seriada, colo'que aqu el ttulo de la publicacin (Ej. El Tiempo).
5. Autor(es) general(es): coloque el nombre del autor. Primer ape
llido y segundo apellido, primer nombre y segundo nombre.
(Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral). Si hay ms de dos autores,
seprelos con punto y coma (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael).
Si hay ms de tres autores se toma el nombre del primero y se
escribe et al. despus del punto seguido (Ej. Lamas Cardo, Er
nesto Ral et al. Si se trata de un documento que est conteni
do en una publicacin seriada no se diligencia este campo.
6. Ttulo especfico: cuando el documento estudiado hace parte
de una publicacin seriada o de un libro (captulo, ponencia,
artculo, excurso, etc.), se coloca el ttulo de documento en
este campo y el ttulo del libro que lo contiene en el campo No.
4 (Ttulo general).
7. Autor(es) especfico(s): coloque el nombre del autor o autores
que elaboraron el documento con los mismos criterios esta
blecidos en el campo No. 5. Si el documento estudiado no est
contenido en una publicacin seriada, pero s hace parte (cap
tulo, ponencia, artculo, excurso, etc.) de u n documento que lo
contiene (libro), se coloca e l autor del libro en el campo No. 5
y el autor del captulo, artc vilo o ponencia e n este campo. Si se
trata del mismo autor se coloca el nombre en los dos campos
(No. 5 y No. 7).

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ay ala

8. Pginas o volmenes: si se trata de un documento que est


contenido en una publicacin seriada o hace parte de un libro
se coloca la informacin de la siguiente manera: ao de publi
cacin, nmero, volumen y rango de pginas (Ej. Ao 3, Vol.
5, No. 17 [pp. 140-1703), (Ej. Ao 3, Vol. 5, No. 17, Separata
[pp. 23-673). Cuando no es una publicacin seriada se coloca
el volumen, si es necesario, y las pginas (Ej. V 3, 370 p.), (Ej.
[pp. 120-1233).
9. Editorial: colocar el nombre de la editorial que publica el do
cumento (Ej. Alianza). En el caso de editoriales comerciales se
debe omitir Ca., Ltda., S.A., etc.
10. Fecha/edicin: colocar la fecha de edicin del documento. Uti
lizar da-mes-ao (Ej. 02-12-2003). En el caso de las publica
ciones seriadas es fundamental colocar la informacin com
pleta. En el caso de libro solamente es necesario el ao (Ej.
2003).
11. Ciudad: colocar el nombre de la ciudad donde se publica el
documento.
12. Pas: colocar el nombre del pas en el cual se publica el docu
mento.
13. Responsable institucional: colocar el nombre completo de la
entidad responsable de la publicacin. Es necesario tener en
cuenta que no se trata de la editorial. Por ejemplo, en el caso
de la Revista Anlisis Jurdico se coloca: Universidad Nacio
nal de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y
Sociales. Departamento de Derecho. Los nombres se colocan
completos hasta llegar a la dependencia.
14. Nombre/evento: colocar el nombre del evento completo. (Ej.
Segundo encuentro internacional de estudiantes de sociolo
ga). Si lo anterior no corresponde a un evento omitir esta
informacin.

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

15. Tipo/evento: caracterizar el tipo de evento, atendiendo al or


den geogrfico (nacional, internacional, regional, local, colom
biano, interamericano, etc.) y a su modalidad (taller, semina
rio, congreso, encuentro, etc.).
16. Fecha/evento: colocar l a fecha de realizacin del evento. Uti
lizar, ao en cifras; mes, lastres primeras letras en minscula;
das en nmero, separados por guin (Ej. 2002 Ago. 21), (Ej.
2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic.
21-2004 Ene. 5).
17. Ciudad: nombre de la ciudad o ciudades en las cuales se realiza
el evento.
18. Pas: nombre del pas en el cual se realiza el evento.
19. Entidad patrocinadora: colocar el nombre completo de la en
tidad patrocinadora. En el caso de varias entidades seprelas
con punto y coma. No utilice siglas.
MATRIZ DE DIAGNSTICO Y PROSPECTIVA TEMAS DE CONTROVERSIA
1 .Perodo objeto de estudio:_________________________________________
SOPORTE DOCUMENTAL
INFORMACIN DE CLASIFICACIN DOCUMENTAL______________________
I 2. Tipo documental:
I 3. Clase documental:
________
INFORMACIN DESCRIPTIVA
"
~
4. Titulo general:_________________________________________________
5. Autor (es) generales:____________________________________________
6. Ttulo especfico:
___________________________________________
7. Autor (es) especfico(s):__________________________________________
S. Pginas o volmenes:
DATOS DE EDICIN
10. Fecha/Edicin:
9.Editorial:
12. Pas:
11. Ciudad:
INFORMACIN INSTITUCIONAL
l 13. Responsable institucional:EVENTOS:
14. Nombre/evento:
16. Fecha:
15. Tipo/evento:
18. Pas:
17. Ciudad:
19. Nombre/Patrocinador
CONTENIDO

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

Con relacin al contenido ordenar la informacin identificando: a)


la situacin problemtica, b) las causas, consecuencias e impactos
que de ella se desprenden, y c) identificacin de alternativas y pro
puestas posibles.
Finalmente, es necesario hacer un anlisis por perodos de los con
juntos de matrices que posibiliten establecer la manera como di
versos actores, en situaciones especficas, han ledo y construido
posiciones frente a la situacin problemtica objeto de estudio y en
su relacin con el espacio intervenido y las funciones del estado.

Identificacin de directrices de poltica


O bjetivos

Identificar las agendas en las cuales se estabilizan las directrices


de poltica objeto de estudio y establecer y analizar su contenido a
partir de las temticas que configuran el campo controversial.
Identificar, comparar y analizar los principios orientadores, obje
tivos y estrategias contenidas en los dispositivos que estabilizan
directrices de poltica, ordenndolas por temticas que configu
ran el campo de controversia y estableciendo las relaciones que se
dan entre ellas.

C aracterizacin de agendas de estabilizacin de directrices de


p o ltic a pblica

Identificar el nombre de la instancia en la cual se estabiliza la


directriz de poltica. Identificar el nombre de la unidad organizacional donde se encuentra la mencionada instancia.

Establecer los puntos contenidos en la agenda en la cual se


estabilizan las directrices de poltica.

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Sealar la fecha (da, mes, ao) en la que se estabilizan las


directrices de poltica

Identificar el dispositivo legal o administrativo donde estn


consignadas las directrices de poltica estabilizadas (ley, de
creto, resolucin, plan, programa directiva, etc.).

Consignar los contenidos de las directrices.

Nota: recuerde que las directrices de poltica no se encuentran


consignadas en una sola norma, plan o programa; en consecuen
cia, debe identificar cada dispositivo que estabilice directrices de
la poltica estudiada, consignando la informacin que correspon
de a los cuatro tems sealados anteriormente. Ingresar la infor
macin en la matriz: Identificacin de directrices de poltica
estabilizadas

M a triz: Id entificaci n de directrices de p o ltic a estabilizadas

M BITO DE PROBLEMATIZACIN - D EFINICIN DE LA POLTICA


T E M A : Tem a N o . 1
PUNTOS DE A G EN D A

A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S
(Resultados)

N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fe c h a d e reu ni n
N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fec ha d e re u ni n
N o m b r e d e la
instancia
D is p o s itiv o legal
Fe c h a d e reu ni n

110
A sp e c to s sob re p o ltic a p b lic a |

Alejandro 'Lozano Ayala

Identificar el nombre de la instancia y la organizacin a la


cual pertenece, donde se estabiliza la directriz de poltica.

Identificar el dispositivo j urdico en el cual se encuentran con


signados los propsitos y objetivos de poltica.

Sealar las fechas (da, mes, ao) en la que se estabilizan las


directrices de poltica.

En asuntos estabilizados consignar literalmente los conteni


dos de las directrices.

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al


lector cul es el objetivo de la matriz, cules son sus componentes
y cmo se lee la informacin all contenida. Despus coloque la
matriz con su informacin debidamente organizada. Finalmen
te, termine con un anlisis de la informacin contenida en la ma
triz.

Es importante considerar que con regularidad las directrices de polti


ca pblica estn contenidas en leyes marcos, estatutos especiales o do
cumentos especiales de instancias que orientan sectores. Por su parte,
los propsitos y objetivos estn consignados en los planes y programas;
este tipo de documentos son programticos en el sentido de articular
objetivos, resultados, asignacin de recursos y temporalidades de eje-

llWl8^^

Es importante relacionar y comparar directrices con los horizon


tes de objetivos y propsitos, se trata de niveles de desagregacin
de las orientaciones.

D e f in ic i n de d ire c tric e s d e p o ltic a

Propsitos y objetivos que hateen p a rte de la s directrices


de p o ltic a

Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la


conducta de funcionarios estatales, gobernantes locales, autorida
des pblicas que lideran sectores o entes territoriales; igualmente,
buscan modificar la conducta de ciudadanos y grupos de inters
organizados de la sociedad. Teniendo en cuenta lo anterior, es ne
cesario:

Precisar cules han sido los objetivos enunciados por los


decisores pblicos en el proceso de definicin de directrices
rectoras de la poltica.

Establecer y comparar: 1) contenidos de objetivos, 2) caracte


rizar y tipificar objetivos (determinan procedimientos, defi
nen criterios, identifican poblaciones, establecen coberturas,
identifican operadores, establecen criterios de financiacin,
etc.), y 3) identificar debidamente dnde estn consignados.

Elaborar matrices para la realizacin de esta parte del trabajo.


Hacer deducciones y llegar a conclusiones.

Elaboracin de contextos
O bjetivo

Definir e identificar contextos segn sea la poltica pblica estu


diada (por ejemplo: polticos, econmicos, sociales, culturales, in
ternacionales, etc.), desde los cuales se pueda entender cules fue
ron las circunstancias, hechos, situaciones relevantes que permi
ten comprender porqu se llegQ a definir directrices para adelan
tar intervenciones del estado.
Por cada contexto:

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

Elaborar descripciones de hechos relevantes para cada,contexto, estrechamente relacionados con los temas de contro
versia, soportados sobre informacin primaria o secundaria,
debidamente identificada mediante notas a pie de pgina y con
trastada con otro tipo de informacin.

Hacer anlisis relacionados con los hechos descritos y otros


tipos de documentacin, que permiten caracterizar los aspec
tos relevantes de la situacin general que enmarca la defini
cin de directrices de poltica.

Elaborar conclusiones sobre las descripciones y anlisis reali


zados.

Se debe atender a contextos claramente diferenciados en trmi


nos del mbito intervenido, y contexto institucional estatal que
sealen asuntos relacionados con el aparato de estado, en trmi
nos de produccin de normas, reformas organizacionales, finan
ciacin y otros asuntos.

Elaboracin del mapa de trayectoria definicin de


directrices gubernamentales de la poltica
Elaborar un mapa de trayectorias de los debates, foros, mbitos,
tribunales y situaciones sociales relevantes, red de instancias que
hacen parte de la definicin de directrices gubernamentales de la
poltica objeto de estudio.
Las situaciones socialmente relevantes pueden aludir a moviliza
ciones sociales adelantadas por grupos de controversia (paros, to
mas, manifestaciones, desplazamientos, bloqueos, huelgas, marchas,
etc.). Pronunciamientos oficiales de autoridades estatales o repre
sentantes de grupos de inters no estatales. Actos de gobierno o
de la administracin pblica como convocatorias; aprobacin de
normas; presentacin de proyectos normativos; licitaciones; pro-

D e f in ic i n d ed ire c tric e s d e p o ltica

nunciamientos judiciales; firma de acuerdos, convenios, trata


dos, contratos, etc. Acciones mediante las cuales los actores esta
tales o no estatales interponen recursos. E l mapa de trayectoria
debe tener referentes temporales y definir los asuntos estabilizados.

(1)
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

2 )

--------------

fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

fecha
hecho
relevante

(?)
fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

fecha
nombre
instancia
situacin
estabilizada

5 ,'

fecha
hecho
relevante

Elaboracin de documento base sobre definicin de


directrices de poltica
Elaborar la primera versin de una narracin que describa el pro
ceso de definicin de directrices de poltica pblica, atendiendo a
la relacin entre contextos, mapas de trayectoria, estabilizacin
de directrices de poltica y principales momentos de controversia.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis
transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora
das, los anlisis hechos a cada vina de ellas y las relaciones entre
cada uno de los tpicos estudiados (temticas, actores, posturas,
instancias, directrices, objetivos, dispositivos de estabilizacin,
temporalidades y hechos). Para lo anterior debe: a) hacer inferen

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

cias de naturaleza cuantitativas y graficarlas y b) elaborar una


hiptesis interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla.*

Resultados

Documento correspondiente, caracterizacin de espacios de


controversia e identificacin de directrices de poltica.

Resumen ejecutivo de tres pginas.

Una presentacin de diez minutos en Power Point o en un


programa similar, orientado a decisores estatales.

Captulo 6

Momentos de la
implementacin
de poltica

Mom entos d e la im p lem en tacin d e p o ltic a

o es suficiente establecer mandatos en los cuales se sea


len lincamientos que orienten el accionar de gobernan
tes, funcionarios del estado y ciudadanos en la solucin
de problemas sociales que aquejan a la totalidad o parte de la po
blacin, tambin se requiere que esas directrices se operacionalicen,
se lleven a cabo, se implementen.

La implementacin se relaciona con la ejecucin de los mandatos


que se encuentran consignados en las directrices de poltica, en
esta parte del proceso se busca lograr objetivos, tener resultados,
generar los impactos deseados; es un momento en el que el prop
sito consignado, verbalizado en el mandato se encuentra con las
dificultades de la realizacin.
Si bien con la estabilizacin de las decisiones de orientacin de
poltica se cierran los debates sobre cmo entender el problema y
qu hacer frente a l, con la implementacin, realmente, se pre
senta un nuevo escenario de confrontacin, de pugnacidad, de ex
clusiones e inclusiones, de lucha poltica y movilizacin de los ac
tores sociales.
Con la implementacin la accin de las autoridades estatales se
despliega en el territorio, se divide en segmentos de agenciamiento
especializados que laboran de manera sucesiva y simultnea. Si
retomamos nuestro ejemplo de- la nutricin d e infantes, tenemos

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

que en algunos casos la accin se localiza en restaurantes escota


res que distribuyen suplementos alimenticios; en laboratorios que
hacen el control de calidad a esos suplementos; en institutos de
investigacin de universidades y del Ministerio de Salud que ha
cen seguimiento y evaluacin al estado de nutricin de los nios;
en unidades de pediatra de clnicas y hospitales locales que atien
den a la poblacin infantil^ Son mltiples actividades,desarrolladas por diferentes tipos de expertos y organizaciones, orientadas
a diversos grupos poblacionales (estratos, localidades, barrios, gru
pos de riesgo, etc.).
Con la implementacin se pueden multiplicar los escenarios de
confrontacin, las tematizaciones varan y se centran ms en el
cmo hacer, con qu recursos se cuenta, quines lo hacen; pero
igualmente emergen los problemas relacionados con qu derechos
se vulneran, quines quedan an desprotegidos, q efectos
indeseados se producen y qu cambios de circunstancias, situacio
nes y escenarios ponen en entredicho lo establecido y lo realizado.
/

Directrices, agendas operativas y espacios de


problematzacin de la implementacin

_>

La manera como se han estabilizado las directrices de poltica deter


mina en buena medida la forma como se configura el campo de con
troversia del momento de la implementacin. Para algunos autores
los objetivos establecidos en el marco de las directrices de poltica
pueden ser poco o bastante claros, e igualmente pueden llegar a esta
blecer procedimientos suficiente o insuficientemente precisos, estas
situaciones tienen una influencia relevante en la implementacin1.
1.

In g r a m , H e le n , S tu a r t

(19.99).

disciplina.

y un m arco
Administracin pblica: el estado actual de la

L a im p le m e n ta c i n : u n a r e se a

te r ic o q u e su giere" . C o n te n id o en

F o n d o d e c u ltu r a E c o n m ic a .

119
M o m e n t o s d la im p le m e n ta d n d e p o ltic a

Por ejemplo, en algunas ocasiones los gobernantes promueven con


sensos en torno a objetivos poco claros por los costos polticos
que se logran derivar d e una confrontacin entre actores con inte
reses opuestos y fuerte posicionamiento, que ponen en Vilo la es
tabilidad poltica del gobernante; lo anterior significa que en un
caso, la confrontacin s e traslade a los espacios donde se disean
las agendas operativas de la poltica y, en otro caso, los adminis
tradores de la poltica tengan un juego amplio en asuntos de
direccionamiento.
En aquellas circunstancias en las cuales los procedimientos defi
nidos en los marcos de poltica son precisos, las decisiones de
implementacin posiblemente llegarn a ser igualmente precisas,
pero las acciones adelantadas pueden ser inflexibles y responder
poco a cambios del contexto. En fin, son mltiples las situaciones
que se presentan en la relacin establecida entra la definicin de
directrices de poltica y las lgicas que se dan en la implemen
tacin.
Por lo regular, los rumbos que toma la implementacin de poltica
estn muy relacionados con dinmicas macro de gestin de los
aparatos estatales, dinmicas que en general no son homogneas;
entre ellas se encuentran, por ejemplo, formas de descentraliza
cin poltico-administrativa, formas de regionalizacin y territorializacin, configuracin de sectorialidades, relaciones interguberna
mentales, diseos institucionales macro y micro, modelos admi
nistrativos socializados, capacidades en trminos de saberes acu
mulados e incorporados p o r los funcionarios estatales, cultura
administrativa, entre otros.
Dependiendo del tipo de poltica los debates de implementacin
se pueden dar en el seno ci organizaciones especficas, sobre las
cuales recae en buena medida la tarea ejecutiva; o en grupos de
entidades de un sector, situacin que pon e de presente el proble
\

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

ma de coordinacin interorganizacional; o entidades de diferentes


sectores y niveles territoriales lo cual hace visible los problemas
de coordinacin intersectorial e interregional. Sin embargo, la
problematizacin no se limita a los asuntos de coordinacin, co
operacin y sinergia estatal sino igualmente se hace extensiva a la
existencia de querellas que se dan entre actores no estatales, es
trategias que involucran la concurrencia de organizaciones comu
nitarias de base, organizaciones con fines y sin fines de lucro y el
estado mismo.
Es posible afirmar que los escenarios de confrontacin y debate de
los procesos de implementacin se configuran atendiendo a dos
dinmicas: de una parte, aquellas en las que dominan las discusio
nes provenientes de los implementadores y expertos, centrados
en asuntos de carcter administrativo y jurdico, o asociados a dile
mas de naturaleza especializada y tcnica; de otra parte, aquellas en
las cuales participan miembros de poblaciones objeto, consumido
res de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.
La configuracin de estos espacios puede ser bastante irregular
en el tiempo, dependiendo del tipo de poltica; en algunos casos la
implementacin termina siendo una actividad rutinaria, fundamen
talmente procedimental y estabilizada, en la que los asuntos de
controversia son mnimos, de otro lado estn aquellos escenarios
donde se dan mltiples conflictos, en perodos diversos con ritmos
articulados a tiempos administrativos, electorales, ciclos econ
micos o momentos de pugnacidad social aguda, en algunos casos
sostenidos durante perodos largos, otros intermitentes u obede
ciendo a momentos que presentan cierta regularidad.
En trminos generales, autores como Meny encuentran que pro
cesos de implementacin son concebidos con enfoques top-down
donde la actividad ejecutora opera sobre la base de una jerarqua
vertical y centralizada, una orientacin de la accin administrad-

M o m e n to s d e la im p lem en tacin d e p o ltic a

va centrada en criterios de eficiencia y efectividad, una concepcin


de la implementacin que se sustenta sobre la separacin de la
actividad poltica y administrativa.
De otro lado, se encuentran los enfoques bottom-up, que proponen
estrategias de implementacin partiendo de situaciones concre
tas, ordenndose en funcin de requerimientos que hacen los ac
tores afectados, con lgicas de interaccin que surgen de abajo.
Independientemente de estas lgicas, la implementacin como di
nmica social y poltica desborda los modelos y enfoques
preestablecidos.

Instancias de implementacin programas y redes


El estudio de.los procesos de implementacin permite redimensionar nuevamente la significacin que tiene el fenmeno de las
polticas pblicas. La definicin inicial las caracterizaba como un
proceso social donde se producen acciones gubernamentales orien
tadas a identificar y solucionar problemas de diferente naturaleza,
mediante la consecucin de objetivos y resultados. No obstante, el
alcance de esta afirmacin requiere ser redimensionada. As las
cosas, es necesario asumir una doble perspectiva de interpretacin
del fenmeno que permita comprender con amplitud su alcance
pero, al mismo tiempo, acotarlo para establecer su singularidad.
La configuracin de las polticas pblicas no se puede reducir ex
clusivamente a acciones gubernamentales, puesto que son proce
sos cuya naturaleza y dinmica se inscribe y es inteligible en el
marco de sistemas polticosj Igualmente, es claro que se trata de
un fenmeno en el cual se involucran acciones legislativas y judi
ciales, as como factores de cultura poltica, de organizacin y mo
vilizacin de sectores sociales, polticos, econmicos y culturales
que entran en conflicto o prorn*ueven proyectos de vida colectiva.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

Sin embargo, una adecuada consideracin de su naturaleza y din


mica no debe perder de vista la especificidad que permite diferen
ciarlas de otros fenmenos polticos. Las polticas pblicas se co
rresponden con formas de intervencin del estado, en las cuales
tienen cierto grado de centralidad las acciones gubernamentales;
a pesar de lo cual no toda forma de intervencin de estado, como
accin gubernamental, es un aspecto estructurante de las polti
cas pblicas.
Qu aspectos o caractersticas identifican este tipo de interven
cin del estado y la accin gubernamental? Algunos autores han
planteado los siguientes factores o caractersticas estructurantes:
a.

Programtica: cpnjunto de decisiones, procedimientos y ac


tuaciones diversas de autoridades estatales -gobernantes, le
gisladores, jueces, administradoreslas cuales se constituyen
de manera permanente en un marco para la accin, operando
como denominador comn, integrador y referencia! del hacer
estatal.

b. mbito intervenido: espacio social y grupos poblacionales so


bre los cuales recae la accin estatal.
c.

Contenido: asuntos sobre los que recaen las actuaciones para


el logro de objetivos, resultados e impactos.

d. Coercin: capacidad de imposicin respaldada por el monopo


lio en el uso de la fuerza, el manejo ideolgico y la amenaza
latente inherente a los mandatos de ley.
e.

Orientaciones normativas y de planificacin: criterios, princi


pios y disposiciones de orientacin de conducta a partir de los
contenidos de ley, reglas sociotcnicas, y dispositivos que en
el tiempo fijan objetivos, resultados, responsables, y asignan
recursos.

f.

Gobernanza y gobernabilidad.

Atomentos d e la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a

Cuando abordamos la constitucin de los espacios de controversia


en el momento de definicin de directrices de poltica encontra
mos que stos estaban constituidos por una red de instancias que
dibujaban las trayectorias d e los requerimientos, los lugares de la
visibilidad y la confrontacin. Igualmente, en el caso de la
implementacin nos encontramos con una red de instancias que
ejecutan la poltica, hacen seguimiento y evalan.
Tanto el orden programtico como la orientacin normativa y de
planificacin de las polticas disponen de un componente material
que soporta y viabiliza las actuaciones de autoridades estatales y
de los administrados: uno de esos componentes son las organiza
ciones.
La ejecucin de directrices de poltica en un mbito de interven
cin determinado, regularmente requiere la concurrencia de va
rias organizaciones estatales de diferentes rdenes territoriales
(nacional, seccional, regional, municipal), y de diferentes mbitos
funcionales (control, asesora, financiacin, direccionamiento y
coordinacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento); as como de
organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs
y organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.
En los diseos macroorganizacionales estatales se plantean varias
estrategias para la operacionalizacin de las polticas; en ciertos
casos, estos diseos ordenan la accin en funcin de lgicas secto
riales y territoriales; pero tambin en funcin de redes de unida
des organizacionales (oficinas, comisiones, grupos de trabajo) que
en momentos pertenecen a diversas entidades pero que sin em
bargo convergen en el tratamiento de asuntos comunes.
Tanto las organizaciones como las unidades organizacionales son
grupalidades formales o dispositivos articuladores de saberes, funcio
narios, recursos econmicos, sistem as de servicios, estrategias
gerencialeN y programas orientados a ejecutar directrices de poltica.

A s p e c to s sob re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

La identificacin de las redes de unidades organizacionales cen


tradas en asuntos o problemas especficos de implementacin de
poltica, permiten establecer que no necesariamente stas hacen
parte de una misma organizacin, un mismo sector jurdico-administrativo, una misma rama del poder del estado o un mismo nivel
territorial.
Esta dinmica constituye todo un reto para la ejecucin de las
polticas, porque las relaciones entre estos operadores no obede
cen necesariamente a jerarquas verticales que garantizan unidad
de mando;Uo propio de las lgicas de implementacin es la exis
tencia de estrategias gerenciales mltiples, campos de especializacin diversos, culturas organizacionales variadas, dinmicas
institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diver
sa sus propias actividades, objetivos y resultados.
Un segundo eje del soporte material de la implementacin lo cons
tituyen los sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos
normativo-jurdicos que contribuyen a la unidad de accin, con
virtindose en referente comn para las burocracias y los gober
nantes (factor programtico), la produccin del ordenamiento ju
rdico no es homognea y su discusin, estabilizacin y promul
gacin se juejga en tiempos polticos y sociales diversos. Dos lgi
cas de generacin del ordenamiento jurdico afectan la ejecucin
de polticas; por un lado se encuentran las normas relacionadas
exclusivamente con el campo de intervencin especfico (por ejem
plo, espacio pblico), en el otro, se trata de normas transversales a
la actividad del estado (por ejemplo, normas relacionadas con el
presupuesto, la contratacin, el manejo del funcionariado estatal,
las compras del estado, etc.), que no siendo exclusivamente del
mbito intervenido pueden afectar de manera directa la ejecucin
de diversos tipos de polticas pblicas.
De otra parte, la normatividad de la implementacin no se limita'
al ordenamiento jurdico sino tambin a sistemas de reglas

M o m e n to s de la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a

sociotcnicas, las cual es se imponen a los ejecutores y poblaciones


intervenidas, son objetode control y se incorporan en los disposi
tivos materiales de lo s equipamentos estatales (por ejemplo, las
reglas de calidad ISO ; estndares supranacionales, reglas de se
guridad y uso etc.). Una parte de estas reglas se integran a los
ordenamientos jurdicos, mientras que otras se ordenan en ma
nuales, se incorporan a estndares de registros de compra de ma
teriales, se integran a clusulas contractuales, entre otras.
Finalmente, se encuentran las reglas de civilidad, que operan en el
marco de interacciones sociales de poblaciones intervenidas con
la accin gubernamental y administrativa; se trata de principios
que orientan prcticas sociales locales, que posibilitan o imposibi
litan la viabilidad de objetivos y resultados esperados con la inter
vencin de las administraciones estatales.
El tercer eje estructurante de la implementacin sin duda son los
programas gubernamentales. Los programas y proyectos son
integradores de recursos, objetivos, resultados, impactos, funcio
narios y modelos gerenciales, poblaciones objeto y territorializacin
de la accin (Rose, 1998).
Es claro que el diseo de directrices de poltica constituye un pro
ceso en el cual se fija un curso para la intervencin del estado,
pero es igualmente imprescindible entender que esa orientacin
adquiere una nueva dimensin cuando la accin se traduce en un
conjunto de objetivos y resultados, que cuentan con recursos asig
nados en tiempos explcitamente programados.
Los proyectos son la unidad bsica del actuar programtico y con
ello su diseo se constituya en un espacio especialmente sensible a
la puja poltica y a la reonientacin de la intervencin estatal. La
definicin de estrategias d e operacionalizacin, el diseo de ins
trumentos de idealizacin para identificar la poblacin beneficia
ra y la determinacin dlos mbitos territoriales de atencin prio

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

ritaria son generadores de lgicas de inclusin y exclusin que


tienen un alto contenido poltico.
Igualmente, este es un espacio en el cual se movilizan actores orien
tados a capturar recursos (proveedores, consultores, asesores) ofre
ciendo sus servicios a los responsables estatales de operacionalizar
la intervencin. Teniendo en cuenta lo anterior, la definicin de
criterios para licitar y contratar, para supervisar y controlar,, se
constituyen en asuntos de primer orden, sobre los que gravitan
intereses mltiples y proclives a generar dinmicas como la co
rrupcin y el desplazamiento de objetivos.

Estrategia de anlisis: identificacin del plano programtico


en la implementacin de la poltica
El objetivo de esta estrategia de anlisis es la identificacin del
nivel operativo de la poltica, en trminos del diseo y ejecucin
de planes, programas, proyectos y la determinacin de la orienta
cin programtica que a ellos subyacen.
Para el casp, igualmente se parte de la trada bsica sobre la cual se
apoy el anlisis anterior; vale decir, las organizaciones, las unida
des organizacionales y los mbitos de intervencin de la poltica.
El concepto de programtica en polticas pblicas tiene varios sen
tidos; dos de estas representaciones son relevantes para el caso.
La primera de ellas alude a marcos de accin que permiten orien
tar la actividad y labor de las autoridades pblicas estatales; esos
marcos no se corresponden exactamente con estatutos y no coin
ciden con documentos que definan de manera explcita y unificada
las lneas de actuacin que se deben tener en el proceso de poltica.
A pesar de esta caracterstica, la programtica de la poltica per-,
mite la articulacin y convergencia de las mltiples y dispersas

M o m e n t o s de la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a

actuaciones que desde diferentes organizaciones, situaciones y


procesos llevan a cabo las autoridades pblicas para dar solucin a
situaciones socialmente problemticas.
La programtica opera sobre la base de dos lgicas: de una parte,
la integracin y, de o tra, laorientacin de sentido. La programtica
corresponde a ejes especficos, que se constituyen en denominado
res comunes para el hacer u omitir estatal, en procesos y procedi
mientos, en directrices, principios y, en ofcasiones, se inscriben en
rutinas institucionales; pero de otra parte, la programtica hace
referencia a la existencia de representaciones de naturaleza ideo
lgica poltica, que enmarcan las actuaciones de las autoridades,
configurando una oficialidad de estado. Por tanto, subyacen a esta
dimensin unos referentes de propuestas de sociedad admisible y
de deber ser.
La segunda representacin sobre la programtica se circunscribe,
en parte, a las lgicas de la planeacin y la forma como las gran
des directrices de poltica, estabilizadas en ordenamientos jurdi
cos marco, son resignificadas y operacionalizadas en el seno de
organizaciones estatales.
En este nivel del plano programtico de las polticas, la orienta
cin de la accin y su referencial bsico (representaciones que dan
contenido ideolgico poltico al hacer estatal) se circunscriben de
manera ms puntual a las situaciones especficas que deben ser
resultas con la intervencin. En consecuencia, la orientacin y su
contenido adquieren en este momento una dimensin espacio-tem
poral precisa, un horizonte en trminos de objetivos, un lugar de
llegada en trminos de resultados y, por tanto, una asignacin de
recursos: se trata, sin ms, de un nivel en el cual la intervencin es
viable.I
I Consecuentemente, la estr-ategia de anlisis se centra en dos tipos
de fenmenos: los progra*nas y proyectos que operacionalizan la

A sp e c to s s o b re p o ltic a p b lic a I

Alejandro Lozano Ayala

poltica, y las estructuras de servicios que no hacen parte de los


proyectos pero soportan la intervencin.

Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de la


poltica
Es un imperativo del anlisis no reducir la evaluacin de la pol
tica a la evaluacin de proyectos, y esta ltima debe obedecer a
criterios que permitan tener como referente el proceso de la po
ltica.
El primer criterio es agrupar los conjuntos de proyectos atendien
do a los mbitos de intervencin que estructuran el campo de la
poltica, el segundo criterio es hacer evaluacin y seguimiento de
los proyectos en el marco de perodos que permitan comparar su
evolucin, y contrastarlos a la luz del conjunto de los dems pro
yectos del mbito.
Es generalizado que en perodos de tiempo cambien los nombres
de lo proyectos o se redefina parte se sus orientaciones (estrate
gias gerenciales, criterios de focalizacin, etc.), pero en lo funda
mental su continuidad se mantiene porque constituyen una res
puesta estatal permanente frente a un estado de cosas dado.
La utilizacin de estos dos criterios de evaluacin y seguimiento
permiten identificar un conjunto de asuntos que tienen como eje
fundamental el mismo proceso de la poltica; vale decir, las lgicas
de la gestin de la poltica y no las lgicas de gestin de proyectos,
organizaciones o unidades organizacionales. Algunas de las ven
tajas y problemas que permiten detectar y delimitar esta perspec
tiva de anlisis son las siguientes:

[Primero, a partir del conjunto de proyectos de diferentes or


ganizaciones estatales que operacionalizan laN actuaciones del

129
M o m e n t o s d la im p le m e n ta c i n d e p o ltic a

estado en el m bito intervenido dla poltica, as como de las


estructuras de servicios y actividades estructurantes de la
poltica, es necesario establecer el monto de los recursos eco
nmicos movilizados y sus fuentes de financiacin.
Es claro que este ejercicio impone una nueva lgica para cal
cular la cantidad d e recursos comprometidos en un campo de
la poltica, sobre todo porque se parte, como ya se ha indicado,
de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y los
territorios y lo realmente invertido en la intervencin objeto
de evaluacin.
En buena medida, las dificultades que se imponen estn rela
cionadas con los criterios, procedimientos y modelos con los
cuales el estado agrupa los recursos para su asignacin, dis
tribucin, uso y seguimiento. De otra parte, a nivel de proyec
tos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se
presentan problemas de anlisis porque en el marco de un pro
yecto no necesariamente todas las metas apuntan al campo de
accin intervenido, y lo mismo se presenta con ciertas estruc
turas de servicios. De otra parte, el tratamiento y desagre
gacin de este tipo de informacin presupuestal y financiera
obedece a criterios que no tienen como referente las lgicas
del campo de la poltica en su conjunto. Esta misma dificultad
se presenta cuando se trata de dar cuenta de la movilizacin
de recursos de personal.

Segundo, a partir de la disposicin del conjunto de proyectos


de la poltica es posible hacer anlisis comparados del campo,
que permiten visualizar problemas relacionados con la mane
ra como, desde cada uno de ellos, se lograr representar en qu
consisten las situaciones socialmente problemticas,(la forma
como se caracterizan las poblaciones, la manera de georreferenciar tanto el mbito Intervenido como la intervencin del es

A sp ecto s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro L ozano Ayala

tado y 'el desarrollo de estrategias diferentes, y en ocasiones


dismiles de-gerencia de proyectos y la prestacin servicios.

Tercero, la consecuencia inmediata de los dos puntos anterio


res es que uno de los factores de anlisis y evaluacin se cen
tra en el'problema de los diseos institucionales y la implica
cin que stos tienen en la viabilidad de los propsitos de las
polticas, as como en la eficacia y eficiencia de sus resultados.
En consecuencia, se trata de una lectura desde las dinmicas
de conjunto de la poltica y no de una agregacin de interpre
taciones proveniente de perspectivas parciales y aisladas de
los comportamientos de sus componentes (organizaciones, '
proyectos, normatividad, etc.).
El anlisis de los diseos institucionales del campo de la pol
tica obedece a una variedad relevante desunios de vista, que
tiene consecuencias tanto para la definicin de criterios como
para el establecimiento de estrategias y modelos de su evalua
cin y seguimiento.

Por ejemplo, el estudio de los diseos institucionales en materia


de los aparatos organizacionales, en el marco de lgicas sectoria
les y territoriales, pero a su vez interpretadas y estudiadas a la luz
de la forma como operan las redes de unidades organizacionales
en procesos de polticas, necesariamente llevaran a plantear in
tervenciones que afectan directamente la poltica pblica, no cen
trndose de forma exclusiva en el mbito intervenido sino en las
condiciones materiales que posibilitan la intervencin del estado;
la percepcin de este tipo de diseos y su progresiva transforma
cin pueden implicar la disminucin de costos de transaccin y
mayor efectividad de las polticas.
De otra parte estn los diseos institucionales articulados a la
movilizacin de recursos, en el plano de los diseos sociotcnicos,
la generacin de procesos y procedimiento y la determinacin de

131

M o m e n t o s dla im p le m e n ta c i n d e p oltica

i
instancias, en m aterias tales como,el presupuesto, la planeacin, la
generacin de informacin y su uso, entre otras.
El centro de recomendaciones en esta materia ya no tiene como
sujeto de control a la s organizaciones sin a procesos, modelos,
estrategias con las cuales se compromete la accin del estado y
que tiene efectos inmediatos sobre la prestacin^de los servicios, la
defensa de los derechos de los administrados y el manejo de los
recursos estatales.

Criterios e instrumentos de idealizacin, evaluacin y


seguimiento de proyectos
Como dispositivos de planificacin, los proyectos hacen concurrir,
articular y movilizar normas jurdicas y socio tcnicas, funciona
rios, formas organizativas y recursos financieros. De otra parte,
con la ejecucin de proyectos se transforman los objetivos en resul
tados, se identifican y acta sobre poblaciones objeto y en espacios
especficos en los cuales se despliega la accin gubernamental.
Para la identificacin de la informacin necesaria, que se debe uti
lizar en la evaluacin de los proyectos, se elaboran cuestionarios
que orientan el trabajo del analista. Algunas de las preguntas b
sicas son las siguientes:
/
A partir de los objetivos del proyecto se deben identificar los
tipos de accin que se quieren adelantar, la caracterizacin de
la poblacin objeto que se busca intervenir y el orden geogr
fico en el cual se despliega la accin.
Es importante determinar si se establecen criterios mltiples
para caracterizar las poblaciones objeto y la georreferenciacin;
esto determina las coberturas reales.

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

A partir de los compromisos y resultados esperados, determi.-


nar el tipo de bien o servicio que se quiere prestar; este tipo de
factor debe estar expresado cuantitativamente y mediante uni
dades relacionadas con escalas de medicin utilizadas.
Determinar las relaciones que hay entre objetivos estableci
dos, resultados programados, resultados obtenidos y criterios
o ndices de cumplimiento de los resultados programados. So
bre estos tipos de ndices es necesario buscar las razones que
explican su comportamiento.
Es necesario establecer cules son las modalidades mediante
las que se operacionaliza la accin (unidades organizacionales
ejecutoras o entidades ajenas al estado que operacionalizan la
accin). Criterios de idealizacin para la seleccin de operado
res, formas contractuales, sistemas de seguimiento y control
(interventoras, informes de gestin, actas, tableros de con
trol, etc.).
Determinar la estructura de servicios prestados, su infraes
tructura, dinmicas bajo las cuales operan, formas de acceso,
portafolios, etc.
Es necesario identificar los instrumentos de focalizacin y su
uso. Una de las dinmicas centrales de los procesos de polti
cas pblicas es el diseo y utilizacin de instrumentos de
focalizacin;^este tipo de dispositivos permiten establecer
espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales,
puntos de asistencia y su localizacin) y caracterizar las po
blaciones objeto, efectivamente beneficiaras de servicios p
blicos y produccin de bienes. El diseo y uso de instrumen
tos de focalizacin es un generador de lgicas de exclusin e
inclusin en la intervencin del estadojpero igualmente se
convierte en un instrumento de orientacin de los recursos
articulados por los proyectos.

M o m e n t o s d la m p le m e n ta c i n d e p o ltic a

Todo instrum ento defocalizacin supone la existencia de unos


componentes bsicos. Por una parte estn los criterios de
focalizacin, que operan*como referentes para la orientacin
de la accin. Por lo regular estos criterios estn ajustados a
razones que permiten justificar el principio o principios que
orientan en materias copio la seleccin de la poblacin objeto;
la identificacin d e la situacin que se va a intervenir; los va
lores o principios normativo jurdicos que deben primar, entre
otros.
De otra parte, se encuentra1la identificacin de los factores
que se van a evaluar para establecer la seleccin de quines
quedarn incluidos y sern beneficiados con la intervencin.
Por lo regular, frente a estos factores se generan indicadores
que dan cuenta de atributos y comportamiento que deben ser
sopesados, as como se establecen de manera cuantitativa o
cualitativa escalas que permiten la calificacin y la seleccin.
Finalmente, se cuenta con procedimientos, procesos, etapas o
momentos para su aplicacin, as como con dispositivos mate
riales que ordenan la informacin, permiten su seleccin y uso
(encuestas, modelos, matrices, etc.).
El estudio de estos tipos de instrumento debe permitir valo
rar la forma como desde lo proyectos se llega a las poblaciones
(su identificacin, tratamiento, seguimiento y atencin), y al
alcance de los copamientos territoriales y sus efectos.
Establecer las fuentes de financiacin, los montos, la forma de
su distribucin en tareas especficas, su orientacin mediante
acciones contractuales y el peso de su uso.
Determinar los soportes de informacin sobre los cuales se
apoya el diseo, elaboracin, ejecucin y seguimiento del pro
yecto, en factores relacionados con los procesos de planifica
cin, la movilizacin de recursos financieros y de personal, la

A s p e c to s so bre p o ltic a p b lic a I Alejandro Lozano Ayala

caracterizacin de las poblaciones y la georreferenciacin de


la accin. Adems de la informacin contractual y los repor
tes de control y gestin.
La informacin de los proyectos debe ser consolidada aten
diendo al mbito de intervencin y a lgicas de planificacin
como su agrupacin en programas y planes. Finalmente, este
tipo de informacin programtica y de operacionalizacin se
debe contrastar con la informacin de los anlisis del campo
funcional organizacional de la poltica.

Captulo 7
i

Implementacin
de directrices de
poltica
Algunos criterios, instrumentos
y estrategias de anlisis

137
Im p le m e n ta ri n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

Marco del trabajo


O bjetivo general

elimitar, caracterizar y analizar aspectos relevantes de


los procesos de implementacin de polticas pblicas y
elaborar un diagnstico parcial del mbito intervenido.

O bjetivos especficos

Elaboracin de diagnstico sobre el mbito intervenido para


el perodo objeto de estudio.

Elaborar un diagnstico sobre la infraestructura institucional


de la implementacin.

Proceso de trabajo

Elaborar un diagnstico sobre el comportamiento del mbito


intervenido que d cuenta sobre situaciones, causas y efectos.

Hacer una evaluacin de los contenidos normativos jurdicos


relacionados con cada uno de los temas relacionados con la
implementacin.

Elaborar matrices que identifiquen los espacios controversiales


d<* la implementadrv

A s p e c to s s o b re p o ltic a p b lic a |

Alejandro Lozano Ayala

Caracterizar la red organizacin al que operacionaliza los pro


cesos de implementacin de la poltica.

Identificar de madera Integral la red de proyectos, contratos y


estructuras de servicios articulados a la implementacin de la
poltica.

Hacer anlisis por cada matriz, anlisis transversales, hacer


inferencias, construir hiptesis y sacar conclusiones.

Redactar documentos finales.

Diagnstico mbito intervenido

ri

Un mbito intervenido corresponde a un espacio en el cual actan


autoridades pblico-estatales para modificar condiciones e influir
sobre la conducta de actores relevantes, con el propsito de lograr
resultados que se orienten a resolver una situacin socialmente
problemtica. Un diagnstico corresponde a una actividad que
establezca el comportamiento de una situacin socialmente pro
blemtica.

Descripcin de situaciones socialmente relevantes, establecien


do de manera adecuada momentos o perodos claramente re
gistrados en trminos de meses y aos (la informacin utiliza
da se debe identificar en trminos bibliogrficos documenta
les y corresponder a documentos de naturaleza cuantitativa y
cualitativa).

Se deben identificar y sealar las causas que procuran la situa


cin socialmente problemtica y establecer los efectos e im
pactos que se derivan de su comportamiento, como los tipos
de conflictos que se presentan, mediante una clara caracteri
zacin de variables y un adecuado anlisis de las relaciones
existentes entre stas.

Im p le m e n ta c i n d e d ire c tric e s d e p o ltic a

Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa y


cuantitativa la poblador* objeto (individuos, grupalidades for
males o informales, estamentos, estratos, etc.). Se deben iden
tificar y definir factores cuyo comportamiento se logre preci
sar de manera sostenida en el tiempo (por ejemplo, ao por
ao, etc.) o en series d e tiempo homogneas que posibiliten
comparaciones para realizar inferencias, en el marco de la
periodizacin objeto de estudio.

Establecer y caracterizar mediante informacin cualitativa y


cuantitativa el mbito geogrfico-fisico (atendiendo a tipologas
de naturaleza espacial). Se deben identificar y definir factores
cuyo comportamiento se logre precisar de manera sostenida
en el tiempo (por ejemplo, ao por ao, etc.) o en series de
tiempo homogneas que posibiliten comparaciones para rea
lizar inferencias, en el marco de la periodizacin objeto de
estudio.

Ordene el desarrollo expositivo del diagnstico tomando obliga


toriamente las temticas objeto de controversia que se estudiaron
en el momento de la definicin de directrices de poltica. Exponga
separadamente cada una de ellas en los cuatro aspectos sealados
con anterioridad.
Es necesario que exista coherencia y concordancia en la relacin
entre los factores considerados en los cuatro aspectos constituti
vos del diagnstico. La informacin debe ser consistente, adecua
damente presentada mediante cuadros, matrices y grficas que la
hagan inteligible al lector. De otra parte, la informacin debe ser
explicada e identificar claramente sus fuentes.
El diagnstico del mbito intervenido no debe contar con infor
macin de las acciones de intervencin estatal, no se debe hacer
referencia a la produccin de norm as jurdicas, a la prestacin de
servicios gubernamentales; tampoco a la accin de funcionarios

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

operadores, jueces o magistrados, organismos de control o actua


ciones legislativas.

Diagnstico sobre infraestructura institucional de


implementacin
M arco norm ativo ju rd ic o sobre e l cu al se apoya e l proceso de
p o ltic a

Identificar por temticas el marco normativo relacionado con orien


taciones de poltica y aspectos inherentes a la implementacin; as
como sentencias o jurisprudencia correspondientes al tratamien
to de asuntos residuales de la poltica. Elabore la siguiente matriz
por cada temtica trabajada, consignando literalmente la orienta
cin contenida en la norma:

M a triz: O rdenam iento ju rd ic o soporte de la im plem entacin

NORMAS JURDICAS
T E M T IC A :

ID E N T IF IC A C I N

AO

ASUNTO

C o n te n id o s del m a n d a to
re la cio n a d o c o n la p o ltica

14
Implementacin de directrices de poltica

Identifique el dispositivo normativo que contiene el mandato (ley,


decreto, etc.). C oloque el ao de expedicin. Seale el asunto que
identifica la norma e n su parte resolutiva. Copie los contenidos
del mandato.
t

Haga anlisis del surgimiento, evolucin y transformacin de los


contenidos normativos, a partir de la informacin contenida en la
matriz.

Caracterizacin del espacio controversial de la


implementacin
Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementacin el conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios
orientados a establecer criterios, adelantar acciones, modificar pro
cesos, reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la
ejecucin u operacionalizacin de la poltica.
Como ya se seal, corresponde al espacio controversial un con
junto de temticas frente a las cuales los actores relevantes del
proceso de poltica tienen posturas; en consecuencia, determinar
y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran
los debates de controversia relacionados con la implementacin
en los siguientes trminos:

Tipificar las acciones, litigios y problemas del espacio contro


versial de la implementacin.

Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que se dan


frente a los temas e identificar los grupos de controversia o
los relevantes, y los actores que asumen estas posturas.

Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con


acciones, intereses o situaciones relevantes del proceso de de
finicin de directrices gubernamentales (faccin de partido,

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

grupo de clientela poltica, funcionarios de entidad estatal


o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.).
Ordene el trabajo de esta parte de la lnea en funcin de cada uno
de los temas de controversia. Describa situaciones relevantes re
lacionadas con el tema, ordene lq presentacin del conjunto de
argumentos de cada una de las posturas de los actores relevantes,
contraste las posturas y seale las diferencias, nfasis y puntos de
encuentro.
i

C aracterizacin re d de instancias que configuran debates y


estabilizacin de decisiones de im piem entacin

En primer lugar, establecer y caracterizar la red de instancias que


van definiendo el espacio de controversia del proceso de
impiementacin de poltica pblica estudiada.
Para cada una de las temticas que se trabajaron en la segunda
parte de esta lnea, caracterizar las instancias de la poltica esta
bleciendo su naturaleza, en los siguientes trminos:

Ubicacin de la instancia en dispositivos organizacionles,


cuando se trata de instancias de carcter formal.

Composicin de la instancia (quines pueden acceder a ella


desde mandatos de naturaleza legal y dinmicas de orden fun
cional. Adems, quines en la situacin espacio-temporal par
ticiparon en los debates y la estabilizacin de decisiones).

Asuntos sobre los cuales se ocupa (tanto de los establecidos for


malmente, considerados en la agenda, como de aquellos puntuales
que se dan en el momento de la controversia).
En segundo lugar, es necesario establecer para cada uno de los
temas las fechas de realizacin de los debates, los resultados

Implementacin de directrices de poltica

estabilizados con l a discusin de las agendas y ordenar parte de


esta informacin era las siguientes matrices:
Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente.
Estas matrices ordenan una parte de la informacin presentada
con anterioridad y posibilitan hacer anlisis e inferir comporta
mientos y tendencias,

M atrices de puntos d e agendas y asuntos estabilizados


' MBITO DE PROBLEMATIZACIN - IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA
T E M A : Tem a N o . 1
PUNTOS D EA G EN D A

A S U N T O S E S T A B IL IZ A D O S
(Resultados)

N o m b re d e la
instancia:
Fec ha de
re u ni n :
o m b re d e la
instancia:
Fecha de
re u n i n :
N o m b r e d e la
instancia:
Fe c h a de
re u n i n :
N o m b r e d e la
instancia:
Fec ha de
re u n i n :

Cuando introduzca esta matriz en el trabajo primero explique al


lector cul es el objetivo de la matriz, cules son sus componentes
y cmo se lee la informacin all contenida. Despus, coloque la
matriz con su informacin debidamente organizada. Finalmente,
termine con un anlisis de la informacin contenida en la matriz.

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

M a triz de tem as, actores, posturas y caracterizacin de instancias


de debates de im plem entacin

M BITO DE ROBLEM ATIZACIN - IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA

TEMA: Tema No. 1


ACTORES

POSTURAS
ACTORES

CARACTERIPERFIL
COMPOSICIN COMPOSICIN
RIZACIN FUNCIONAL FUNCIONAL SITUACIONAL
INSTANCIAS INSTANCIAS INSTANCIAS
INSTANCIAS
1

Nombre del
actor relevante:

Nombre de
la instancia:

Grupo de
inters
representado:

Naturaleza
de la
instancia:

Fecha de
pronunciamiento

Ubicacin
organizacional:

Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. stas ordenan una
parte de la informacin presentada en la segunda y tercena parte
de esta lnea y posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos
y tendencias.
( Cuando introduzca este conjunto de matrices en el trabajo, prime
ro explique al lector cul es el objetivo de la matriz, cules son sus
componentes y cmo se lee la informacin que ella contiene. Des
pus, coloque las matrices con su informacin debidamente orga
nizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin con
tenida en el conjunto de m atrices.^
Para ingresar adecuadamente la informacin en esta matriz, ten
ga en cuenta lo siguiente:

145

Implementacin de directrices de poltica

La postura del actoren el debate se coloca literalmente y me


diante una nota a pie de pgina, se seala la fuente documen
tal de la cual se toma el argumento.

Recuerde que organizaciones no son instancias. Regularmen


te las instancias formales corresponden a unidades organizacionales.

Tenga en cuenta que los actores son puntuales, corresponden


a nombres de personas y no hacen referencia a grupos, unida
des organizacionales, organizaciones, cargos, estamentos o
roles.

Los perfiles funcionales de las instancias se relacionan con los


perfiles funcionales se esas unidades (comits, salas, comisio
nes, juntas, entre otros).

Generalmente la composicin funcional se refiere a cargos o


delegados que representan estamentos, grupos de inters, etc.
(por ejemplo, delegados de ministros, directores, representan
tes de trabajadores, entre otros).

La composicin situacional se refiere al nombre de la persona


que en el momento del hecho hace parte de la instancia.

Red organizacional de apoyo del proceso de


implementacin de poltica
Elabore la siguiente matriz por cada una de las temticas estudia
das, en la cual se caractericen cada una de las unidades organiza
cionales (estatales como no estatales) que operacionalizan la pol
tica, su mbito de intervencin y las labores que adelantan.

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

M a triz : R ed de unidades organizacionaies de ia im piem entacin

UNIDADES O RG A N IZA CIO N ALES


T E M T IC A :
M B IT O D E IN T E R V E N C I N D E LA U N ID A D
U N ID A D E S
O R G A N IZ A C IO N A L E S
EJEC U T O R A S

P E R F IL
F U N C IO N A L
D E LA
U N ID A D

TAREAS EN
EL M A R C O
DEL PRO G RAM A,
PR O YEC TO , O
A C T IV ID A D

D E M A R C A C I N
P R O G R A M T IC A ,
E S P A C IA L Y
P O B L A C IO N A L

N o m b r e u n id a d
o rg a n iza c io n a l y
O r g a n iz a c i n :

N o m b r e d e p ro g ra m a
o p ro y e c to :

ritid a d a la q u e
pertenece:

m b ito g e o g rfico d e
in te rve n c i n :

P e ro d o a c tiv id a d :

P o b la c i n o b je to :

Identifique el nombre de la unidad organizacional que operacionaliza el mandato.


*
Identifique la organizacin en la que se encuentra la unidad
que operacionaliza el mandato.

Establezca el perodo de tiempo en el cual la unidad ejecuta el


proyecto o las actividades de impiementacin (ao inicio/ mes
inicio ao terminacin/mes terminacin. Ej. 2003/02-3003/
08).

Identifique literalmente el conjunto de funciones que corres


ponden al perfil funcional de la unidad organizacional que
operacionaliza.

Enumere puntualmente las actividades que la unidad organiza


cional adelanta en la ejecucin del proyecto o actividad de
impiementacin. Identifique el nombre del proyecto o progra
ma que se operacionaliza o la actividad que se adelanta.

14

Implementacin de directrices de poltica

Identifique puntualmente el mbito de intervencin geogrfi


ca en el cual se despliega la accin de implementacin (zona,
barrio, cuadra, centros de atencin, etc.).

Identifique puntualmente la poblacin intervenida en la operacionalizacin. \

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las ma


trices, elaborar: a) U n anlisis por cada uno de los tems conteni
dos en la matriz, relacionndolos con los dems, b) Un anlisis
transversal comparando perodos y temas (el anlisis se hace por
matriz temtica, a partir de la relacin entre variables y atendien
do los contenidos de la informacin).

Proyectos en el proceso de implementacin


Identificar y analizar por temtica los aspectos relacionados con
el conjunto de proyectos que operacionalizan las orientaciones de
poltica.
Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componen
tes bsicos de los proyectos que operacionalizan las polticas. Se
gundo, elaborar matrices de informe de ejecucin por proyecto.
Tercero, elaborar matrices de identificacin de licitaciones y con
tratos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con la
ejecucin de los proyectos que implementan las orientaciones de
poltica.

M a triz: Identificacin de joroyectos y su anlisis

Nombre del proyecto.

Unidad organizacional encargada de ejecutar el proyecto o


coordinar su ejecucin y nombre de la organizacin.

148

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

Perodo de ejecucin de proyecto (rango de mes, ao).

Monto del proyecto (valor total).

Poblacin objeto claramente identificada (si se hace en varias


partes del pas, presentar el consolidado o por regiones, depar
tamentos, municipios). Sealar aquellas caractersticas que per
mitieron definir la poblacin Qbjeto y nmero de poblacin.

Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se pre


senten se deben sealar los objetivos generales y especficos,
(identificar la fuente a pie de pgina).

Enumerar los resultados obtenidos (identificar la fuente a pie


de pgina).

Para establecer la composicin de las fuentes de financiacin,


identificarlas y sus montos.

Identificar qu tipo de bienes o servicios se produjeron o pres


taron, o qu dispositivos se produjeron que permitieran re
glamentar conductas, procesos o procedimientos.

Caracterizar el mbito geogrfico cubierto de manera pun


tual para el proyecto o subproyecto (municipio o municipios,
veredas, regin, localidad, etc.).
ID EN TIFICA CI N DE PROYECTOS

Period a c i n :

T e m tic a :
O B JE T IV O S

C O M P O S IC I N
B IE N E S O
M B IT O
Y FU EN TES
S E R V IC IO S
G EOG RDE
PRESTADO S
F IC O
_______________________________________________ F I N A N C I A C I N ________________C U B I E R T O
N o m b r e del
p ro ye c to :
U n id a d
ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :______
M o n t o del
p ro ye c to :
P o b la c i n

objeto:

R ES U LTA D O S
O B T E N ID O S

14!

Implementacin de directrices de poltica

La presentacin de l a s matrices de los proyectos debe estar orde


nada en bloques por perodos. Cada bloque se debe identificar con
el perodo y el nombr~e del proyecto o subproyecto del cual hace
parte.
Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las ma
trices, elaborarla) U n anlisis por cada uno de los tems conteni
dos en la matriz, relacionndolos con los dems, b) Un anlisis
transversal comparando perodos y temas (el anlisis se hace por
matriz temtica, a partir de la relacin entre variables y atendien
do los contenidos de la informacin).

M a triz: Com portam iento de proyectos


C O M P O R T A M IE N T O E JE C U C I N D E P R O Y E C T O S
P e rio d iza c i n :

Te m tica :
L IM IT A C IO N E S
Y PR O B LEM A S

N o m b r e del
p ro ye cto:
U n id a d ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :
M o n to del
p ro ye cto:
P o b la c i n o b je to :
N o m b r e del
p ro ye cto:
U n id a d ejecutora:
En tid a d :
P e ro d o :
M o n t o del
p ro ye c to :
P o b la c i n o b je to :

LO G R O S Y
AVANCES

Aspectos sobre poltica pblica I Alejandro Lozano Ayala

Para cada uno de los proyectos establecidos elaborar un breve in


forme que permita establecer las dificultades que se dieron en la
ejecucin del proyecto, en trminos de coberturas, financiacin,
tiempos, redefinicin de criterios de implementacin, conflictos
-polticos, econmicos, sociales, tcnicos, entre otros- que se pre
sentaron en la ejecucin. Logros en casos de coberturas, avances
en trminos de estrategias, conslidacin de las acciones del esta
do en trminos de capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso se debe sealar la fuente de
informacin.
En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de
programa, se admite hacer el informe con este tipo de informa
cin. Finalmente, la informacin debe estar adecuadamente orga
nizada e identificada por perodos y por bloques de programas o
subprogramas.
Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las ma
trices, elaborar:
*

Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz,


relacionndolos con los dems.

Un anlisis transversal comparando perodos y temas (el an


lisis se hace por matriz temtica, a partir de la relacin entre
variables y atendiendo los contenidos de la informacin).

Contratos y licitaciones
Identificar y analizar por temtica y proyectos los aspectos rela
cionados con el conjunto de contratos que operacionalizan la eje
cucin de acciones operativas de poltica.

Implementacin de directrices de poltica

M a triz: Contratos y U crititiones

Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las ma


trices, elaborar:

Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz,


relacionndolos con los dems.

Un anlisis transversal comparando perodos y temas (el an


lisis se hace por matriz temtica, a partir de la relacin entre
variables y atendiendo los contenidos de la informacin).

id e n t if ic a c i n d e p r o y e c t o s

Tem a:

N o m b re del p ro ye c to :
O B JET O D E L
CONTRATO

PRODUCTOS
O R ES U LTAD O S D EL
CONTRATO

U n id a d
interventora:
Identificacin
contratista:
Perodo/contrato:
M o n to del con trato:
N m e r o del
contrato:

Estructuras de servicios, produccin de bienes, servicios de


asesora y coordinacin, produccin de normas
Objetivo: establecer por organizaciones, y para cada uno de los
aos estudiados, el conjunto de bienes y servicios prestados (aten
diendo a cada uno de los proyectos y programas ejecutados), las
actividades de coordinacin, asesora y control (identificando ac
ciones de interventora)3 f la produccin de normas durante el pro
ceso de ejecucin de la poltica.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

Elaborar una matriz donde se identifique la entidad, la tipi


ficacin de bienes o servicios producidos y su expresin cuan
titativa ao por ao.

Elaborar anlisis cuantitativos y cualitativos por organizacin.


Anlisis anuales que integren la totalidad de organizaciones y
un anlisis transversal del conjunto de aos estudiados.

Hacer un anlisis que relacione la informacin anterior y la


contenida en el tem correspondiente al comportamiento de
los proyectos y contratos.

Identificar las fuentes de informacin de los datos solicitados.

Mapa de trayectorias proceso de implementacn de los


proyectos
Elaborar un mapa de trayectoria con la informacin contenida en
las partes de la segunda componente. Hacer un anlisis del mapa
y presentar las conclusiones.
, -

Implementacin de directrices de poltica

Elaboracin de narracin sobre la trayectoria de la poltica


estudiada (implementacin).
Elaborar la primera versin de una narracin que describa el pro
ceso de implementacin de poltica, atendiendo a la relacin entre
ordenam iento jurdico soporte de la implementacin, red
organizacional sobre la cual se apoya el proceso de implementacin,
elementos estructurantes de los proyectos implementados, com
portam iento en la ejecucin de los proyectos, contratos y
licitaciones, y mapas de trayectoria.
Elaborar periodizaciones, descripciones, tipificaciones y anlisis
transversales que articulen lo contenido en las matrices elabora
das. Para lo anterior debe: a) Hacer inferencias de naturaleza cuan
titativa y graficarlas. b) Elaborar una hiptesis interpretativa del
fenmeno estudiado y sustentarla.

Resultados

Documento correspondiente a la implementacin de poltica.

Documento de naturaleza diagnstica, atendiendo a la totali


dad de la informacin contenida en la primera y segunda par
tes del trabajo de campo.

Resumen ejecutivo de tres pginas.

Una presentacin de quince minutos en Power Point o un pro


grama similar, orientada a decisores estatales.

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

O bservaciones y orientaciones sobre procesos de recoleccin y


tratam iento de inform acin

Antes de iniciar el proceso de ubicacin, bsqueda y seleccin


de informacin lea atentamente las guas. Es necesario enten
der, desde el principio, que se trata de un trabajo en el cual
debe explorar parte de un proceso de poltica pblica; la ex
ploracin que inicia requiere pensar polticamente el estado
colombiano y la situacin social durante un perodo histrico
especfico.

La informacin que requiere no necesariamente est disponi


ble en las organizaciones que se estn estudiando, es impor
tante entender que la informacin se puede encontrar en va
rias partes del aparato del estado; por ejemplo, la informacin
presupuestal se puede encontrar en Hacienda o en la Contralora. Dado lo anterior, se requiere que usted no solamente
piense en la organizacin sino en trminos de aparato de esta
do y de organizaciones no estatales relacionadas con el proce
so de poltica pblica.

Es importante que usted entienda, en primer lugar, cul es la


informacin que requiere, si esto no es claro estudie la gua.
Usted es el orientador de quienes le pueden suministrar la
informacin, el funcionario que presta el servicio de informa
cin no debe adivinar lo que usted quiere.

Recuerde que las organizaciones estatales y los funcionarios


estn en la obligacin de suministrarle la informacin que us
ted solicita, en este caso no hay informacin restringida. Us
ted tiene recursos legales para exigir la informacin en caso
de que se la nieguen (derechos de peticin). Presente sus soli
citudes por escrito, de manera clara, detallada y con respeto.
Finalmente, cuando requiera hacer uso de derechos de peti
cin haga el trmite con tiempo.

15
Implementacin de directrices de poltica

Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe


final son documentos que van dirigidos a actores que requie
ren su orientacin y gua en el conocimiento de un asunto de
estado y de acciones de gobierno. El pblico lector id cual us
ted orienta cada lino de los trabajos no conoce la gua ni puede
adivinar lo que usted quiere hacer.

Teniendo en cuenta lo anterior, inicie todo avance con una


presentacin del trabajo, sealando el problema que desea abor
dar; justificando de manera clara, sinttica y con referentes
empricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando p
rrafos enumerativos y prospectivos que describan cada una de
las partes que el lector va a encontrar en el texto, con el fin de
orientar la lectura de quien se ocupe del documento.

Igualmente, para cada lnea de trabajo y para cada parte de


lnea, seale el objetivo que se tiene; oriente tericamente al
lector sobre los conceptos que utiliza; explique cmo leer las
matrices, cuadros, grafas, etc., y seale el propsito que tie
nen stas en el contexto de la lnea y el trabajo; haga una an
lisis de la informacin contenida en la matriz y presntela des
pus de cada matriz.

La totalidad de los documentos que usted prepara y cada par


te de ellos (lneas, matrices, grafas, mapas, ndices, tablas, fo
tografas, etc.) son argumentos. Como analista usted crea el
hecho, produce el hecho que investiga e interroga, y lo hace
construyendo argumentos. No se trata simplemente de apli
car reglas para la elaboracin de trabajos escritos; se trata de
la produccin de sentido.

Todo apartado debe iniciarse sealando: a) Ttulo de identifi


cacin. b) Objetivos, c) Enumeracin de las partes que se tra
tarn. d) Marco conceptual de los asuntos tratados. Para
los casos en Ion e|iie hv presenten matrices se debe colocar
lo siguiente: e) Nombre de la matriz, f) Objetivo de la ma
/

Aspectos sobre poltica pblica | Alejandro Lozano Ayala

triz. g) Grafa de la matriz que identifique las partes,que la


componen, h) Explicacin de los tems que componen la ma
triz. i) Contenido de la matriz (informacin), j) Anlisis de la
matriz, k) Conclusiones derivadas' del anlisis.
Atienda cada uno de los siguientes tems, desde los cuales puede
evaluar su trabajo:

Perspectiva conceptual: pertinente, claro y riguroso tratamien


to conceptual de cada una de las partes del trabajo en marcos
conceptuales, anlisis y conclusiones.

Perspectiva argumental: adecuada presentacin de cada una


de las partes del trabajo (ttulos, objetivos, partes, etc.). Ade
cuada construccin de prrafos. Ortografa. Coherencia lgi
co-expositiva. Adecuada presentacin de grafas, mapas, cua
dros, matrices, etc. Adecuada identificacin de fuentes docu
mentales y bibliografas. Concordancia y coherencia en los
argumentos. Claridad, pertinencia y coherencia en la construc
cin de inferencias, hiptesis y conclusiones.

Informacin: consignar la informacin solicitada en cada uno


de los apartados del trabajo. Confiabilidad y totalidad de la
informacin solicitada. Consistencia y pertinencia en la infor
macin. Adecuada utilizacin de la informacin cuantitativa y
cualitativa. Identificacin de las fuentes de informacin.

Bibliografa

15!

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