Unidad 1: Procedimiento y Proceso Administrativo 1.1.

Marco jurídico y características en la Nación y en las Provincias El

procedimiento administrativo está formado por los cauces adjetivos dentro de los cuales se desenvuelve la
administración pública dentro de su propia esfera de actuación y que culmina con el dictado de un acto administrativo.
Existe un procedimiento general regulado en las leyes de procedimientos administrativos (V.g. Ley 6658 Provincia de
Córdoba) y procedimientos especiales prescriptos en normas específicas entre los que se destacan: la licitación (que es
un mecanismo de selección de contratistas), el concurso (se utilizar para selección del personal), el sumario (cauce
previo a la aplicación de una sanción administrativa) En el ámbito nacional el procedimiento general está regulado en la
Ley 19.549 y en el Reglamento Nacional de Procedimiento Administrativo (Decreto 1759/02) amén de otras normas
específicas. A nivel local cada provincia y municipalidad tiene su regulación propia del procedimiento administrativo,
siendo la de la Provincia de Córdoba la Ley 6658. El proceso administrativo, en cambio, es una serie concatenada de
actos que finaliza con el dictado de una sentencia dictada por un tribunal independiente perteneciente al Poder Judicial.
En ese cauce la administración pública interviene como demandada o como actora en el caso de la acción de lesividad.
En Córdoba, así como en otras provincias, existe un Código Contencioso Administrativo que regula todas las cuestiones
relativas al proceso que debe seguirse en este tipo de pleitos. En el ámbito nacional, en cambio, no encontramos un
cuerpo legal específico que regule todas las cuestiones sino que existe una marcada dispersión normativa. La justicia
contencioso administrativa está regulada por el Título IV de la ley 19.549, la Ley 3952, el Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación y leyes especificas que regulan los recursos judiciales o directos en sectores específicos. 1.2. La
materia contencioso administrativa La materia contencioso administrativa en Córdoba está reservada para aquellos
casos en que una “parte legítima” impugne un acto administrativo emanado de: a) Poder Ejecutivo Provincial b) Poder
Legislativo Provincial c) Poder Judicial Provincial d) Entidades autárquicas provinciales e) Tribunal de Cuentas de la
Provincia; f) de las Municipalidades g) y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para
decidir en última instancia administrativa. Es muy importante señalar que la legislación cordobesa, afortunadamente
admite sin limitación alguna el control de los actos administrativos que emanan de otros poderes estatales e incluso de
las personas jurídicas públicas no estatales (V.g. Colegios profesionales), garantizando de ese modo la revisión judicial de
todas las decisiones dictadas en el ejercicio de función administrativa. Ello, incluso, ha permitido el control judicial de
decisiones emanadas del TSJ en ejercicio de función administrativa. Así el Máximo Tribunal provincial ha destacado que
“Atento a que en la demanda de autos se impugnan actos de naturaleza administrativa del Poder Judicial, que se ha
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 2 - agotado la vía
administrativa, conforme surge del Acuerdo Nº 43/95, el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho subjetivo
emanado de la relación laboral del demandante con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos
concluir que la presente causa integra la competencia de la Cámara Contencioso Administrativa” 1 . El sistema
contencioso local fue estructurado en su origen como un sistema de revisión de actos administrativos. En tal sentido,
Sesín ha señalado haciendo alusión al sistema contencioso administrativo cordobés que “Lo relevante es que el objeto
de la revisión es esencialmente el acto administrativo tanto expreso como presunto. De allí que la jurisdicción
contencioso administrativa es revisora de lo actuado en vía administrativa, en cuanto requiere la previa existencia de un
acto administrativo” 2 . Sin embargo y a los fines de ampliar la esfera de control de la actividad administrativa, la
jurisprudencia del T.S.J. ha subjetivizando los planteos al admitir que se ventilen todas las pretensiones en contra del
acto administrativo3 . En cuanto a los hechos, los mismos quedan fuera del control de este fuero. Únicamente, van a ser
enjuiciados en la medida en que esa situación fáctica haya provocado un acto, conducta que puede provocar el propio
administrado. En lo que hace a los reglamentos el Código no es claro en cuanto a si deben ser revisados por el fuero
contencioso administrativo. Creemos que no quedan dudas de la sumisión a ese régimen en los casos en que ha habido
aplicación de un reglamento a través de dictado de un acto administrativo, pues en esos casos debe seguirse la vía
recursiva. Ahora bien, si el reglamento no ha sido aplicado, como el sistema procedimental cordobés no prevé un
mecanismo de impugnación en sede administrativa, estos podrán ser cuestionado directamente por vía contencioso
administrativa o por amparo ante la justicia ordinaria si concurre la afectación derechos constitucionales del actor y los
demás requisitos de procedencia de la acción expedita. En cuanto a los contratos administrativos van a ser revisables en
la medida en que en su dinámica van dando lugar al dictado de actos administrativos los que serán recurribles por las
vías ya explicadas. La materia excluida en la ley 7182 Por su parte, el Art. 2º de dicho cuerpo legal establece los aspectos
que va a resultar excluidos de la vía contencioso administrativa: A) Cuestiones relacionadas a los actos que importen el
ejercicio de un poder político de fuente directamente constitucional: Esta disposición hace referencia a lo que se ha
denominado como acto “institucional” o “de gobierno” que en virtud de su carácter político resulta en principio excluido
de control judicial, justamente por tener un contenido político. La valoración, en el caso concreto, de cuáles son los
aspectos que pueden ser revisados debe ser interpretada restrictivamente. No estamos de acuerdo con esa posición en
tanto entendemos que debe permitirse el control de los aspectos formales y reglados de la decisión, así como su
razonabilidad. También debe autorizarse la fiscalización de los actos de ejecución de tales decisiones como los supuestos
en que provoquen un perjuicio al administrado. 1 T.S.J., Sala Contencioso Administrativa en autos “Cech Vilma Edith C/
Provincia de Córdoba-Plena Jurisdicción – Cuestión de competencia, Sent Nº 62, 23/12/1996, publicada en Foro de
Córdoba Nº 37, pág. 205 y ss. 2 SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de
Derecho Público Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 109) 3 Idem, pag. 99.
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 3 - Según lo señala
Sesin “Lo que no puede revisar ni sustituir el juez, es el contenido intrínseco, la libertad de apreciación política de la
oportunidad, merito o conveniencia, ni la posibilidad de la elección entre varias opciones válidas dentro de la juridicidad,
porque ello implicaría violentar la división de poderes y su zona de reserva”4 , razón por la cual sugiere un control
procedimental del acto político. Por lo general, ha sido por vía de la acción de inconstitucionalidad que se ha admitido el
control de los actos políticos que afecten en forma personal a los afectados admitiendo exclusivamente la revisión de
tales decisiones en su aspecto reglado, dejando indemne el núcleo político de la decisión5 . B) Cuestiones relacionadas
exclusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo supuesto de arbitrariedad que vulnere derechos
subjetivos o intereses legítimos del accionante; Como lo hemos dicho en otra oportunidad6 , la discrecionalidad
administrativa es el producto del margen de apreciación otorgado por el ordenamiento jurídico al poder administrador a
los fines de posibilitarle escoger entre dos o más alternativas igualmente válidas7 . Dicha elección, no debe ser
efectuada por el órgano de manera arbitraria y antojadiza sino con el propósito de alcanzar el interés general. Esa zona
liberada a la valoración de la autoridad pública existe en la medida en que la actividad del órgano no se encuentra
reglada por el marco normativo; pues en este último supuesto el administrado tiene derecho a una determinada
decisión por parte de la administración8 . Resulta útil recodar, que en el derecho administrativo francés del siglo XVIII se
concebía a la administración pública vinculada de manera negativa al principio de legalidad, efectuándose desde la
doctrina una división tajante entre actos administrativos reglados y discrecionales9 . Estos últimos, denominados
también actos de pura administración, escapaban por su naturaleza a toda crítica de legalidad y a cualquier especie de
control judicial10 . Empero, la evolución jurisprudencial fue evidenciando la inexistencia de categorías puras, es decir, de
la discrecionalidad en bloque11 pues al reglamentarse las actividades a través de normas generales e impersonales
resultaba imposible que pudiera preverse todos los resultados factibles, 4 Idem, pag. 128. 5 Idem, pag. 100. 6 Cfr.
BUTELER, Alfonso, “Control judicial de la discrecionalidad administrativa”, La Ley 2008-D, 1053. 7 Según lo ha
establecido la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, discrecionalidad significa la libertad para (una vez
verificada la existencia material del presupuesto de hecho previsto en la norma que atribuye al órgano respectivo
facultades de esa naturaleza) elegir entre dos o más consecuencias jurídicas C.S.J.N., 21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto
c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal Argentina”, Fallos, 326:2896, Disidencia Juez Petracchi. 8
BARRA, Rodolfo Carlos “Comentarios acerca de la discrecionalidad administrativa y su control jurisdiccional”, E.D., 146-
829. 9 Para ampliar véase: SESIN, Domingo Juan, Administración pública. Actividad reglada discrecional y técnica,
Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004. 10 LAUBADERE, André de, Traité élémentaire de droit administratif, París, 1963, pág.
214, citado por GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Fundación de Derecho
Administrativo, 2000, 5ª Ed., T. I, X-26, Bs. As. 1977. Este criterio, se mantiene aún en la letra del Art. 2 inc. b) de la Ley
7182 que le da base normativa al Código contencioso administrativo de la Provincia de Córdoba al establecer que no
corresponde la vía contencioso administrativa para aquellas cuestiones que relacionadas exclusivamente con el ejercicio
de un poder discrecional, salvo arbitrariedad. 11 VILLAR PALASÍ, Apuntes de derecho administrativo, Madrid, 1977, T. I,
pág. 175. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 4 - razón por
la cual correspondía a la Administración establecer en el caso concreto su alcance entre las alternativas válidas previstas
por el ordenamiento jurídico12 . En la actualidad del Estado de Derecho, en donde el actuar público se halla
subordinado al bloque de juridicidad integrado por la Constitución, los tratados internacionales13, las leyes y los
reglamentos, resulta inconcebible que pueda existir porción alguna de la actividad administrativa que pueda estar por
encima del orden jurídico14 y que resulte indemne al control judicial. Sin embargo, la fiscalización de la discrecionalidad
administrativa por los magistrados no resulta tarea sencilla y por esta razón, se ha señalado desde la doctrina española
que dicha temática constituye uno de los temas más complejos del derecho administrativo15 . Efectuada esta breve
introducción analizaremos a continuación cómo ha sido en la práctica el control judicial del referido aspecto por parte
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, indagando a esos efectos, cuáles han sido las técnicas implementadas para
su fiscalización. De esta manera quedará evidenciado que el Art. 2 Inc. b) de la Ley 7182 ha quedado superado en la
práctica al admitirse la revisión de las decisiones dictadas en el marco del ejercicio de una facultad discrecional.
Facultades regladas y discrecionales. Como lo destacamos en líbelo introductorio, en el despliegue de la función
administrativa, la autoridad pública no reduce su actuación a la aplicación automática de las normas sino que, en
muchas oportunidades y en pos de alcanzar el interés público, posee un margen de apreciación atribuido por el
ordenamiento jurídico para escoger entre alternativas igualmente válidas. Esa dinámica del proceder estatal, ha sido
reflejada por la Corte Nacional en un importante precedente16 al expresar que “mientras en algunos supuestos el
ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos –reemplazando así el criterio del órgano
estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del
presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente
ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien
debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal y
condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no
imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio
discrecional)”17 El carácter justiciable de la discrecionalidad. El análisis de la jurisprudencia del Alto Tribunal revela una
tendencia generalizada a negar la justiciabilidad de las decisiones de la administración pública adoptadas en el marco de
la discrecionalidad, aunque cabe destacar que esa regla se ha ido flexibilizando. 12 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad
discrecional de la Administración Pública. Justa medida del control judicial”, E.D. 186:600. 13 GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomas Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1986 T. I, P. 417. 14 Cfr.
COMADIRA, Julio R., “El caso Legón: un fallo reconfortante”, D.J. 13-V-92, pág. 367. 15 GAMERO CASADO, Eduardo y
FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, Manual Básico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 4ª Ed., pág. 52. 16
Fallos, 315:1361, consid 6º, “Consejo de la Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los
derecho humanos” 17 El subrayado corresponde al original. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler
Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 5 - Así, en “Guasti”18, al revocar la sentencia del inferior que había declarado
la nulidad de una resolución de la Junta de Calificaciones de la Policía Federal que dispuso el pase obligatorio a retiro del
actor, la Corte Federal consideró que el tribunal inferior había sustituido el criterio de un órgano establecido por la ley
con una finalidad específica cuya aptitud para calificar al personal policial “comporta[ba] el ejercicio de una actividad
discrecional que no e[ra susceptible, en principio, de justificar el control judicial”. Similar doctrina aplicó para resolver la
causa “Emisiones Platenses”19, en donde la empresa periodística actora promovió una acción de amparo en contra del
Intendente de la Ciudad de La Plata para que se dispusiera judicialmente la adquisición de espacios de publicidad oficial
del periódico de su propiedad en igualdad de condiciones a las previstas respecto del periódico “El Día” de esa misma
ciudad. Es que, en dicho precedente, la Corte Federal estimó que el acto de la comuna por el cual se había contratado un
espacio de publicidad en ese último matutino, constituía el ejercicio de facultades discrecionales dirigidas al buen gasto
de los dineros públicos por el cual no se agraviaban las garantías constitucionales del amparista20 . En esa misma línea,
se inscribe también lo resuelto en la causa “Astilleros Alianza”21, decisorio en el cual, la Corte hizo lugar al
levantamiento de una medida cautelar por la que se había dispuesto la suspensión de la construcción de un puente, ya
que estimó que la decisión de ejecutar una obra pública implicaba el ejercicio de una actividad discrecional de la
Administración que era insusceptible de revisión judicial, salvo en aquellos supuestos en que el acto administrativo
resultara manifiestamente ilegal o irrazonable. Empero, esta doctrina del Alto Tribunal contraria a permitir el control
judicial de las decisiones discrecionales fue suavizándose paulatinamente en los últimos años. En esa inteligencia la
Corte ha señalado más recientemente que “la esfera de discrecionalidad de los entes administrativos no implica en
absoluto que éstos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o que aquélla no resulte fiscalizable
[...] ni constituye una libertad de apreciación extralegal que obste a la revisión judicial”22 para luego precisar en otro
precedente que “el control jurisdiccional sobre la discrecionalidad se limita a corregir una actuación administrativa
ilógica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez sustituya a la Administración en su facultad de decidir en
aspectos fácticos que no presenten aquellos vicios, ya que dicha competencia jurisdiccional es revisora, no
sustitutiva”23 . De esta manera, como lo señala Comadira, la problemática del control judicial de la discrecionalidad,
debe centrarse en la procedencia y el alcance del enjuiciamiento de la libertad en la que ella consiste24, pudiendo
fiscalizarse únicamente si la decisión discrecional ha sido adoptada dentro del universo jurídico quedando vedado al juez
penetrar en el fuero interno de la discrecionalidad, justamente porque esa porción de la decisión está reservada al
Poder Administrador 25 . 18 Fallos, 320:147, 27/02/1997. 19 Fallos, 320:1191, 12/06/1997. 20 Cfr. Considerando Nº 26
de la mayoría. 21 Fallos, 314:1202, 08/10/1991. 22 C.S.J.N., “Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/
Secretaría de Comunicaciones – resol 2926/99 s/ amparo ley 16.986”, Disidencia jueces Lorenzetti y Zaffaroni, Fallos,
329: 4542. 23 C.S.J.N., 16/03/2004, “Degremont Sociedad Anónima c/ Tierra del Fuego, Provincia de y otro s/ ordinario”,
Fallos, 327:548. 24 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración Pública. Justa medida del
control judicial”, E.D. 186:600, esp. pág. 610. 25 Cfr. SESIN, Domingo Juan, “El juez sólo controla. No sustituye ni
administra. Confines del Derecho y la Política”, L.L., 27/08/2003. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler
Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 6 - Mecanismos de control judicial. Como hemos visto precedentemente, la
Corte Suprema, durante un prolongado espacio temporal mantuvo firme la regla según la cual la actividad discrecional
de la administración no era pasible de control judicial. Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas ha ido creando, de
manera pretoriana, diversas técnicas para reducir la discrecionalidad y controlar el contenido de actos que trasuntan el
desenvolvimiento de esa actividad. Control de la discrecionalidad por los elementos reglados del acto administrativo.
Este mecanismo de control, utilizado también en el derecho comparado26 consiste en la fiscalización de la
discrecionalidad a través del control de los elementos reglados del acto administrativo entre los que se destacan la
competencia, la causa, la forma y la finalidad27 , verificándose de ese modo la regularidad externa de la decisión
adoptada por la administración28 pero no el núcleo de la discrecionalidad de la decisión adoptada29 . Como muestra de
ello, puede traerse a colación lo resuelto en “Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos”30 precedente en el cual la actora peticionaba al Poder Judicial que le ordene a
una emisora local la reposición del programa radial que poseía la misma. El Alto Tribunal, rechazó el pedido de la
amparista en tanto estimó que el acto administrativo atacado no se encontraba viciado en el elemento causa y que,
tampoco se había acreditado la presencia de desviación de poder que se alegaba. Esa misma técnica fue utilizada en la
causa “Solá”31. En el caso, se trataba de una demanda por la cual se solicitaba la declaración de nulidad del decreto que
dispuso el cese en sus funciones de los actores como fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas. Allí, la Corte estimó que el acto de cesantía se encontraba viciado en el elemento causa. Para arribar a
ese resultado expresó que es “precisamente la legitimidad –constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se
ejercen tales facultades [discrecionales], el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias, sin que
ello implique la violación del principio de división de poderes que consagra la Constitución Nacional” Otro precedente
digno de mención es “González”32, donde la Corte señaló –remitiendo al dictamen del Procurador Fiscal- que era
indudable “que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración
encuentran su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar,
esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto”. 26 Así ha ocurrido, por ejemplo, en España
(Cfr. SÁNCHEZ MORON, Miguel, Derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2007, 3ª Ed. pág. 97) 27 CASSAGNE, Juan
Carlos, “Una sentencia trascendente de la Corte que declara la nulidad en un Decreto del Poder Ejecutivo”, E.D. 178:687.
28 GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995,
7ª ed., T. I, pág. 454. 29 COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional de la Administración...”, E.D. 186:600, esp. pág.
610. 30 Fallos, 315:1361, 23/06/1992. 31 Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997. 32 Fallos, 325:3435, 18/12/2002.
En el caso, se trataba de una demanda promovida por los docentes de una escuela técnica solicitando se declare la
invalidez de un convenio de transferencia de dicha escuela a la Universidad Nacional de San Martín. La Corte no acogió
el pedido de los actores pues consideró que la decisión de transferencia que se atacaba “por estar fundada en razones
de política educativa y responder a apreciaciones singulares de conveniencia, obvia mente no puede ser examinada por
los tribunales de justicia” Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana
Altamirano - 7 - Similar criterio, adoptó luego en “Lema”33 donde -al remitir al dictamen del Procurador- consideró que
la conducta desplegada por la administración al limitar el plazo de cuatro años establecido normativamente para el
ejercicio del cargo de auditor de fiscalización resultaba ilegítimo, habida cuenta que si bien podía sostenerse que el acto
revocatorio del mandato implicó el ejercicio de facultades discrecionales esa circunstancia no dispensa[ba] a la
administración “de observar un elemento esencial como es la motivación suficiente, pues es precisamente en este
ámbito de la actividad administrativa donde la motivación se hace más necesaria” La causa “Entre Ríos”34 también
constituye un precedente valioso sobre dicho mecanismo de control de la discrecionalidad. Allí, el fiscal de la Provincia
de Entre Ríos y el interventor del Ente Provincial Regulador de la Energía promovieron acción de amparo cuestionando
varias resoluciones de la Secretaría de Energía de la Nación por medio de las cuales se reconocía a las empresas de los
países interconectados carácter de agentes del Mercado Eléctrico Mayorista lo que terminaba implicando un aumento
de la tarifa para los actores. El Máximo Tribunal, decidió rechazar in limine la acción considerando –entre otras
cuestiones- que en el caso no se advertía “la configuración de una ´arbitrariedad manifiesta´ que permita continuar con
la acción promovida”. En lo que hace al punto de análisis señaló que “es dable recordar que el control de legalidad
administrativa y el control de constitucionalidad que compete a los jueces en el ejercicio de su poder jurisdiccional, no
los faculta para sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de
oportunidad [...] y mucho menos ciertamente en la fijación o aprobación de tarifas por la prestación de servicios. Ello no
obsta al ejercicio del citado control de legalidad respecto del procedimiento seguido y las bases normativas que deben
ser tenidas en cuenta para la fijación de tarifas”. El estudio de los precedentes analizados evidencia que el control de la
discrecionalidad a través de los elementos reglados del acto ha sido un recurso utilizado por el Alto Tribunal de manera
constante. Control de la discrecionalidad técnica. Esta especie de discrecionalidad se configura en aquellos supuestos en
que la norma exige la adopción de un juicio científico o técnico por parte de la administración pública35 decisiones que
en reiteradas ocasiones recaen sobre organismos públicos de carácter especializado. En esta modalidad de la
administración activa, el contenido técnico impregna de objetividad a la decisión y a su vez, esa circunstancia, permite
su control judicial a través de la demostración del error en que ha incurrido la administración pública al formular ese
juicio científico36 . Es que, evidentemente, a pesar del carácter técnico de tales decisiones tales actos deben ser pasibles
de revisión judicial a través del control de la verificación de los hechos invocados y de la aplicación de pautas científicas
o académicas razonables37 . A pesar de ello, la Corte Nacional, por lo general, se ha rehusado a intervenir en aquellas
causas en donde se cuestionaban decisiones técnicas de organismos administrativos especializados. En esta línea, se
inscribe el precedente “Ojeda”38 en donde se atacaba la resolución del Tribunal Administrativo de la Navegación por
medio de la cual se había declarado responsable al actor de 33 Fallos, 320:2509, 14/06/2001. 34 Fallos, 323:1825 y L.L.,
2001-A, 360, 11/07/2000. 35 Cfr. FIORINI, Bartolomé, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, V. I, pág.
254; CASSAGNE, Juan Carlos, “La revisión de la discrecionalidad administrativa por el Poder Judicial”, RDA, 3- 101. 36
SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit., pág. 91. 37 Cfr. SESIN, D., “El juez sólo controla...”, op. cit. pág. 13. 38 Fallos,
301:1103, 27/11/1979. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano -
8 - un abordaje. El Alto Tribunal desestimó el planteo del actor resaltando, entre otras cosas, que “la idoneidad que en
materia náutica representa la calidad de los integrantes del Tribunal Administrativo de la Navegación avala sus
conclusiones acerca de las complejas situaciones fácticas que se corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados
que deben ejercer el control judicial ante un pronunciamiento de naturaleza eminentemente técnica sobre los hechos
acaecidos, del que sólo cabría apartarse –en ese aspecto fáctico-mediando razones de grave entidad que, a juicio de esta
Corte, no concurren en la especie” El mismo criterio, ha seguido en materia de expropiación al considerar que no
corresponde apartarse –salvo que exista convencimiento de su error o cuando razones de grave entidad lo justifiquen39
- del avalúo de inmuebles efectuado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación por tratarse de una operación
eminentemente técnica40 . En consonancia con ello, ha manifestado en la causa “Estado Nacional”41, frente al
cuestionamiento del valor asignado por el Tribunal de Tasaciones a la finca materia de expropiación, que el dictamen
final de dicho organismo técnico “revela la seriedad y objetividad con que dicho avalúo fue practicado” con lo cual, no
cabía apartarse de la doctrina anteriormente expuesta. Aduciendo las mismas razones, también se ha abstenido de
intervenir en aquellas causas en donde se impugnaban las apreciaciones efectuadas por las juntas de calificaciones de
las fuerzas armadas42 o de seguridad43 . Control de razonabilidad. La razonabilidad, no es una exigencia que sólo deba
predicarse del acto administrativo, sino que como se evidencia en el derecho comparado44, es exigible a todo el actuar
del Estado45, con fundamento en el Art. 28 de la C.N., sea que trate del ejercicio de actividad reglada o discrecional,
aunque en este último campo, el mentado recaudo, se muestra como un mecanismo apropiado para el control de este
tipo de facultades. Como lo ha destacado Gelli46, existen varios criterios para controlar la razonabilidad de los actos
estatales. El primero de ellos, implica un nivel básico y mínimo de control y consiste en realizar un análisis de relación,
entre los fines que se procuran con el dictado del acto y los medios elegidos para alcanzarlos. Es decir, según este
patrón, para que el acto administrativo se muestre como razonable, basta con que el contenido del mismo, resulte
idóneo o apto para lograr la finalidad perseguida por el órgano del cual emana. El segundo de ellos, evidencia mayor
estrictez que el anterior, puesto que aquí se evalúa, que entre el contenido del acto y su finalidad, exista relación de
proporcionalidad, verificando, de este modo, que el medio escogido por la autoridad no exceda –por su desproporción-
al fin público perseguido. De esta manera, como lo ha destacado la jurisprudencia la proporcionalidad “actúa 39 Fallos,
281:314. 40 Fallos, 268:340. 41 Fallos, 280:284, 18/01/1971. 42 Fallos, 304:1710, “Ferro”, 30/11/1982. 43 Fallos,
320:147, “Guasti”, 27/02/1997. 44 En tal sentido, ha destacado Juan Cianciardo que la razonabilidad tiene aplicación
universal en el mundo occidental en tanto es utilizada tanto por los países de common law, del derecho continental e
incluso por tribunales internacionales (El principio de razonabilidad, Buenos Aires, Depalma, 2004, pág. 24. 45 Cfr. GELLI,
María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, Buenos Aires, la Ley, 2003, 2ª edición
ampliada y actualizada, pág. 249. 46 GELLI, María Angélica, “El caso Smith (o la razonabilidad cuestionada)”, L.L., 2002-B-
790. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 9 - como un límite
impuesto a la actividad de los poderes públicos, consistente en mantener un nexo de adecuada proporción entre el fin
perseguido y los medios puestos en acción para su realización”47 . En el ámbito de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos48, la proporcionalidad – entendida como especie de razonabilidad y como condición ineludible que
debe cumplir el acto administrativo- ha sido receptada por dicho cuerpo legal en el Art. 7 Inc. f) como un componente
del elemento finalidad, al prescribirse que “las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a
aquella finalidad”. En el caso del acto administrativo, la razonabilidad surge de la vinculación entre objeto y finalidad del
acto administrativo, con lo cual, la ausencia de tal recaudo determina la nulidad absoluta del mismo49 . Por último,
evidenciando un control más estricto por parte del juez, que en los supuestos analizados, encontramos el estudio de
costos y beneficios que trae aparejado el dictado de un acto administrativo, lo cual, se acerca en la práctica al análisis de
oportunidad y conveniencia, poniendo en peligro el principio de la división de poderes pues, tal forma de proceder se
encuentra vedada al Poder Judicial, incluso en el derecho comparado50 . En este orden de cosas, se ha expresado, que
el control de razonabilidad dentro de una causa, debe realizarse a través de la aplicación de un estándar básico de
razonabilidad que contemple el caso concreto de manera tal que los jueces no excedan sus funciones específicas y
acaben valorando la oportunidad mérito o conveniencia de las medias adoptadas, lo que llevaría al gobierno de los
jueces51 . La Corte se ha valido de esta herramienta de la razonabilidad para controlar la actividad administrativa sobre
todo frente al ejercicio de facultades discrecionales. En tal sentido, ha señalado que “la circunstancia que la
Administración obrase en ejercicio de facultades discrecionales en manera alguna puede constituir un justificativo de su
conducta arbitraria, puesto que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que
otorga validez a los actos de los órganos del estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte
interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia”52 . El mismo criterio, siguió en “Ducilo S.A”53 en la cual se
perseguía por vía de amparo que la Secretaría de Comercio Exterior se abstuviera de clausurar preventivamente el
establecimiento de la actora mientras se realizaba una investigación por la comisión de una supuesta infracción. La Corte
convalidó la sentencia que había hecho lugar a lo peticionado. 47 CNac. Fed. La Plata, Sala II, 08/05/01, “Fomento de
Construcciones y Contratas S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda s/ amparo”, voto del Dr. Frondizzi. 48 Ley 19.549, B.O.
27/04/1972. 49 Cfr. COMADIRA, J., El acto Administrativo en la ley Nacional de procedimientos administrativos, La Ley,
Buenos Aires, 2003, pág. 127; GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. 3, VIII-15. Por su parte, Coviello señala que “la
irrazonabilidad es primariamente predicable como vicio en el objeto, respecto al cual el elemento finalidad concurre
como referencia o medida”. (COVIELLO, Pedro. J., “La causa y el Objeto del acto administrativo”, en Acto Administrativo
y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pág. 48)
50 Así desde el derecho estadounidense se ha señalado que en ningún caso está permitido al tribunal sustituir a la
administración pública en la valoración de criterios políticos o de oportunidad que sólo a ella le corresponde determinar
(Cfr. STEWARD, Richard B., “La justicia administrativa en Estados Unidos” en AA.VV. La justicia administrativa en el
derecho comparado, (Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1993, 1ª ed., pág.
577) 51 Cfr. LAZZARINI, José Luis, “El acto lesivo en el amparo”, L.L., t. 115, pág. 716, esp. pág. 720. 52 E.D., 108:460 y
Fallos, 306:126, “Fadlala de Ferreyra”, 22/03/84. 53 Fallos, 313:153, considerando 6º. 27/02/1990. Materia: Derecho
Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 10 - Esa secuencia jurisprudencial
continúa en la causa “Jalife”54. Allí, se cuestionaba por vía de amparo la clausura preventiva del establecimiento
comercial de la actora dispuesta por la Secretaría de Industria y Comercio confirmó la sentencia del inferior que había
declarado la invalidez de dicho acto administrativo. En “Industria Maderera Lanín S.R.L.”55, donde la actora reclamaba
los daños provocados al impedírsele la explotación forestal de una zona en el Parque Nacional Lanín, la Corte -al revocar
la sentencia anterior y ampliar el monto del reclamo- consideró que el contrato de concesión en que respaldaba su
reclamo la actora no se había perfeccionado por los obstáculos creados por la Administración Nacional del Parques y por
su actuar arbitrario, lo que habilitaba al Alto Tribunal efectuar un control de razonabilidad con que fueron ejercidas las
facultades discrecionales. En “Demchenko”56, en cambio, la Corte efectuó un control más intenso ya que además de
revisar la relación entre medios y fines fiscalizó que exista proporcionalidad entre ambos. Se trataba de la impugnación
de una multa que se le había impuesto al actor en su carácter de propietario y armador de un buque de bandera
extranjera. La Corte convalidó la sentencia del inferior que había considerado que la sanción era desproporcionada en
tanto había implicado un exceso de punición ya que el quantum de la multa superaba el valor del buque. Para arribar a
ese resultado, el Máximo tribunal consideró que “la facultad de graduación de la multa entre el mínimo y el máximo
previsto en la ley, no escapa al control de razonabilidad que corresponde al Poder Judicial con respecto a los actos de la
Administración Pública, incluso cuando se trata de facultades discrecionales de la administración” agregando que “[e]n
modo alguno la discrecionalidad implica una libertad de apreciación extralegal, que obste a la revisión judicial de la
proporción o ajuste de la alternativa punitiva elegida por la autoridad, respecto de las circunstancias comprobadas, de
acuerdo con la finalidad de la ley”. Esta doctrina es reiterada luego en “Almirón”57. Se trataba de una demanda iniciada
por la actora en representación de su hija menor de edad por medio de la cual se procuraba cuestionar la medida del
Instituto Superior de Educación Católica que impedía el ingreso a esa institución por carecer de aptitud psíquico-física
por carecer de visión en un ojo. A partir de ello, la Corte consideró -al confirmar la sentencia del inferior- que “la
exigencia de la visión en los dos ojos no guarda relación de proporción con el objetivo de estudiar el profesorado de
geografía, y por el contrario, significa un atentado en el caso, al pleno ejercicio de los derechos de aprender y enseñar
consagrados en el Art. 14 de la Constitución Nacional”. La jurisprudencia de la Corte evidencia que el mecanismo de
razonabilidad ha sido utilizado de manera frecuente para control el ejercicio de facultades discrecionales. En cuando a
los diferentes criterios se observa que el Alto Tribunal, por lo general, ha efectuado un control de relación entre medios
y fines y excepcionalmente de proporcionalidad. Control por los conceptos jurídicos indeterminados Según se ha
señalado, los conceptos jurídicos indeterminados se erigen en una técnica de reducción de la discrecionalidad -cuyo
desarrollo corresponde a la doctrina alemana 58 - y consisten en definiciones genéricas efectuados por el ordenamiento
administrativo que para aplicarse a un caso concreto requieren ser interpretadas por el Poder Judicial59, dado que
muchas veces se 54 Fallos, 316:3077, 16/12/1993. 55 Fallos, 298:223, 03/06/1977. 56 Fallos, 321:3103, 24/11/1998. 57
Fallos, 305:1489, considerando nº 5. 27/09/1983. 58 Cfr. BIANCHI, Alberto B., “El control judicial sobre la zona interna de
la administración”, L.L., 1989-C, 481. 59 Cfr. CASSAGNE, J., “La revisión de la discrecionalidad...”, op. cit. pág. 99.
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 11 - refieren a
realidades extrajurídicas no precisadas en norma alguna60, pero que delimitan un supuesto concreto que sólo puede ser
concretado en su aplicación práctica61 . Por lo general, el ordenamiento utiliza conceptos de experiencia –como la
incapacidad- o de valor –como la buena fe, buena conducta62, oferta más conveniente, agente más idóneo- y
encomienda al administrador la valoración de tales circunstancias y la determinación del enunciado63 . La diferencia de
éstos con la discrecionalidad es que los primeros, aunque no se encuentren definidos en la norma, son precisables en
cada caso concreto mediante una simple operación interpretativa, tal como lo ha establecido la jurisprudencia
española64. De tal modo, frente a un concepto jurídico indeterminado existe una sola alternativa válida65, en cambio,
frente a la discrecionalidad existen dos o más posibilidades igualmente justas desde la perspectiva del derecho66 . Por
ello, se ha subrayado que en tales supuestos no estamos en presencia de actividad discrecional67 y que en esos casos, la
labor del juez estará destinada a comprobar si la valoración efectuada por el poder administrador se corresponde con lo
establecido por la norma y advertir – de ese modo- si la administración se ha equivocado o no en la aplicación del
concepto al caso concreto. A esta técnica de control acudió la Corte para resolver la causa “Mocchiutti”68. En este caso,
al cuestionar el actor la integración de un jurado de concurso docente universitario con un estudiante y un egresado, el
Alto Tribunal consideró que su control recaía sobre un concepto jurídico indeterminado que en el caso consistía en
establecer si el estudiante cumplía con los requisitos de “idoneidad” que requería la normativa que regulaba el
concurso. Luego, en la causa “Solá”69 –cuyos hechos ya han sido reseñados con anterioridad-, la Corte también hizo un
control a través de la determinación de un concepto jurídico indeterminado pues debió analizar si los actores habían
incurrido en “mala conducta”. Idéntica técnica se utilizó en la causa “Maruba”70, en donde la empresa actora reclamaba
los daños provocados por incumplimiento contractual de Estado Nacional en razón de la modificación de las pautas
tarifarias durante la ejecución del contrato, afectando, de ese modo, su ecuación económico-financiera. Allí, el cimero
tribunal debió determinar qué se entendía por “razonable rentabilidad” y en virtud de ello, terminó rechazando la
demanda pues consideró que la rentabilidad de la accionante había sido razonable. 60 GAMERO CASADO, E. y
FERNÁNDEZ RAMOS, S. op. cit., pág. 53. 61 SÁNCHEZ MORON, Miguel, op. cit. pág. 92. 62 GARCÍA DE ENTERRIA Eduardo
y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1995, 7ª ed., T. I, pág. 446. 63
COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...” op. cit., E.D. 186:600. 64 STS, dictada el 27/07/2004, rec. Nº
4923/2000. 65 Cfr. COMADIRA, Julio R., “La actividad discrecional...”op. cit., E.D. 186:600. 66 Cfr. GARCÍA DE ENTERRIA
Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso op. cit. T. I, pág. 447. 67 SÁNCHEZ MORON, M., op. cit., pág. 92. 68 Fallos,
320:2298, 04/11/1997. 69 Fallos, 320:2509, “Solá y otros”, 25/11/1997. 70 Fallos, 321:1784, 30/06/1998. Materia:
Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 12 - Control por los hechos
determinantes Los hechos determinantes constituyen la realidad material sobre la que se apoya una actuación
administrativa71 y se erigen como un límite objetivo sobre el ejercicio de facultades discrecionales72. Por esa vía se
fiscaliza, entonces, si la decisión de la administración encuentra sustento fáctico en los sucesos acaecidos en la realidad.
Como podrá apreciarse, en el campo fáctico la decisión la autoridad administrativa no tiene margen de apreciación pues
los hechos son objetivos y la materialización de los mismos debe ser verificada por el juzgador en el caso concreto, para
lo cual adquieren suma relevancia los medios probatorios de los que pueda valerse el administrado. La posibilidad del
poder judicial de analizar lo relativo a los hechos determinantes en los que se funda un acto administrativo fue admitido
por la Corte en la causa “López de Reyes”73. En tal sentido, el Alto Tribunal señaló que los jueces poseen “la potestad de
revocar o anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos”. En esa misma inteligencia, ha expresado la
Corte en otro precedente más reciente que “La exactitud material de los hechos que motivan la decisión administrativa
constituye una condición general de legalidad de todo acto administrativo por lo que, como se ha dicho, los jueces están
facultados para verificar la materialidad de las faltas que motivan las medidas discrecionales”74 . Control de los
principios generales del Derecho. La sumisión del derecho administrativo a la juridicidad impone también que en el
desenvolvimiento de actividad discrecional el Estado respete los principios generales del derecho75 . Esa pauta de
control, fue utilizada por la Corte Suprema en la causa “Emisiones Platenses S.A.”76 en tanto entendió que si bien la
distribución de los espacios de publicidad estatal constituía el ejercicio de facultades discrecionales de la entidad pública
demandada, el desarrollo de esa actividad no podía violentar en el caso el derecho a la libertad de prensa. En definitiva,
el recorrido jurisprudencial realizado pone de manifiesto una tendencia marcada de la Corte Federal a rechazar el
control de las facultades ejercidas dentro del marco de la discrecionalidad administrativa. A pesar de ello, el Alto
Tribunal ha ido admitiendo la utilización de diversas herramientas que permiten efectuar un control de tales decisiones
aunque el núcleo discrecional de la decisión permanezca indemne, garantizando de ese modo que el juez no sustituya al
administrador. C) Cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo.
Como dijimos con anterioridad, la Ley 7182 tiene por objeto el control del ejercicio de función administrativa. Por esa
razón no podrán revisarse aquellas decisiones donde sólo deban aplicarse normas de derecho privado o laboral. Con
relación a ello, la Cámara del Trabajo ha señalado que una vez “Agotadas las instancias que impone la Ley 6658, queda
expedita la vía judicial pertinente para reclamar la nulidad del acto, ya 71 GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.
op. cit., pág. 55. 72 Cfr. ESCRIBANO COLLADO, Pedro, “Técnicas de control judicial de la actividad administrativa” en
AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado, op. cit.., pág. 363 73 Fallos, 244:548, “López de Reyes”
(1949) 74 C.S.J.N., 21/08/2003, “Medina, Julio Ernesto c/ Estado Nacional – Ministerio del Interior – Policía Federal
Argentina”, Fallos, 326:2896. 75 Cfr. COVIELLO, Pedro José Jorge, La protección de la confianza del administrado:
derecho comparado y derecho argentino, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pág. 301 y ss. 76 Fallos, 320:1191, voto de la
minoría. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 13 - por vicios
de forma o fondo, es decir, la acción contencioso administrativa, por tratarse en la especie del ejercicio de una función
administrativa, por parte del organismo estatal quedando excluida de la competencia de los Tribunales laborales en caso
contrario implicaría invadir la esfera de actuación de otros órganos jurisdiccionales como lo son las Cámaras en lo
Contencioso Administrativo, únicos competentes en función de lo dispuesto por los dispositivos constitucional y legales
citados para declarar la invalidez o nulidad de un acto administrativo”77 . D) A cuestiones susceptibles de otra acción o
recurso de distinta jurisdicción. También quedan excluidas del fuero contencioso administrativo las decisiones de
autoridad pública que tengan previsto otro cauce de revisión judicial, como ocurre con la expropiación que debe
promoverse ante el fuero civil. 1.3. La técnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su especialidad. A
diferencia de lo que ocurre con los actos jurídicos emanados del derecho privado los actos administrativos deben haber
causado estado para poder ser sometidos al escrutinio judicial. Esto último significa que debe tratarse de un acto
administrativo definitivo (es decir que haya resuelto sobre el fondo del asunto) o asimilable a definitivo (cuando si bien
no resuelve sobre el fondo de la cuestión no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan
interpuesto todos los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos produciéndose el agotamiento de la vía
administrativa. 1.3.1 El agotamiento de la vía administrativa. Objeto y condiciones. Los actos administrativos, esto es la
expresiones individuales de voluntad de la administración pública dictadas en ejercicio de función administrativa y que
producen efectos jurídicos hacia terceros, debe ser cuestionados en sede administrativa mediante la interposición en
tiempo y forma de los recursos previstos en las leyes de procedimiento. Una vez agotadas las instancias administrativas
el acto puede ser revisado judicialmente. Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y
forma el acto administrativo que le causa gravamen éste deviene firme y no puede ser revisado judicialmente,
quedando dentro de la zona de reserva de la administración pública. Entonces, debe quedar en claro que en el ámbito
del derecho administrativo, rige la necesidad del agotamiento de la vía administrativa como requisito previo e
ineludible, para arribar a sede judicial con la intención de cuestionar los actos de la administración pública. Como
fundamento de esa prerrogativa de la administración pública se ha invocado la necesidad de obtener una decisión de la
autoridad jerárquica superior, de permitirle a está la corrección de lo decidido en una instancia inferior, de posibilitar
una etapa de conciliación entre las partes antes de promover un pleito. Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas
finalidades se cumple. El tránsito recursivo por sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de
obstáculos en donde la administración pública ve al administrado como una especie de “enemigo”. Por ello desde la
doctrina española, García de Enterría ha destacado, que la exigencia de la vía administrativa previa, a los fines de
acceder al contencioso, carece ya de toda justificación desde la perspectiva 77 Cámara del Trabajo, Sala 1ª, Sentencia N°
212 del 28/10/1999, "Castaño Enrique R. c/ Corporación Cementera Arg. S.A. – Demanda”. Materia: Derecho Procesal IV
Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 14 - del funcionamiento constitucional de los
poderes públicos, señalando, como única solución, la conversión de la vía previa en facultativa78 . 1.3.2. Plazos para
accionar. Su naturaleza jurídica. La cuestión de la imprescriptibilidad de los vicios Como vimos, los actos administrativos
deben ser impugnados en sede administrativa a través de la interposición de los recursos reglados dentro de un plazo de
caducidad. Una vez que se ha producido el agotamiento de la vía administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede
judicial dentro de los plazos de caducidad que prevén las normas específicas. El fenecimiento de esos términos fatales
determina la firmeza de la decisión y la imposibilidad de su revisión judicial. Existe una teoría que sostiene la
“imprescriptibilidad de los vicios que posen una nulidad absoluta”. A partir de ello se considera que para el
cuestionamiento de un acto administrativo que porta una nulidad absoluta e insanable no existen plazos de caducidad ni
de prescripción para promover acción judicial. Cabe destacar que esta postura no ha tenido acogida en la actualidad por
los tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Córdoba. 1.4. Estrategias ante la mora administrativa.
Medios legales alternativos. La inactividad de la administración pública puede presentarse de dos formas, Como una
inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones materiales, como por ejemplo si se
encuentra obligado constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite hacerlo. En segundo lugar, la
inactividad puede ser de carácter formal, esto es, la falta de respuesta de la autoridad pública ante una petición
realizada por el administrado. Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varían en cada regulación
normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prevé que una vez vencidos los plazos para que la autoridad
administrativa resulte se produce la denegatoria tacita de lo solicitado por vía de silencio. En otros sistemas, en cambio,
para que se produzca el silencio es necesaria la interposición de un pronto despacho. Estrategias ante la mora
administrativa. Medios legales alternativos a nivel federal El Art. 23 c) de la ley 19549 señala que podrá ser revisado
judicialmente un acto administrativo cuando se diere el supuesto de silencio o ambigüedad previsto en el Art. 10. El Art.
10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tácita para los supuestos que la administración no se ha
pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello implica otorgarle al silencio un efecto negativo de la pretensión del
administrado. Sólo puede atribuírsele un carácter positivo cuando lo autorice expresamente una norma. Si lo que se ha
interpuesto es un recurso de reconsideración y existe una autoridad jerárquica superior deberá solicitarse una vez
vencido el plazo para resolver que se eleven las actuaciones al superior jerárquico. Si éste tampoco resuelve dentro del
plazo previsto para hacerlo vuelve a producirse la denegatoria tácita deberá promoverse la demanda judicial dentro del
término de prescripción, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA. Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie
no especifica un plazo para que la administración resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podrá exceder los
sesenta días. Una 78 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Editorial Civitas,
1989, pág. 66/67. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 15 -
vez vencido éste el administrado deberá interponer un pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin
producirse la resolución se considerara configurado el silencio. Amparo por mora. Frente al silencio de la administración
pública el administrado tiene dos opciones. Por un lado, puede considerar denegada tácitamente su pretensión y
continuar escalando en la pirámide administrativa hasta lograr el agotamiento. Si está ante la máxima autoridad tiene la
posibilidad de promover directamente la acción judicial. En segundo término, si pretende un pronunciamiento exprese
puede utilizar la figura del amparo por mora. Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de
las actuaciones administrativas79 , se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A. De acuerdo a lo establecido por
dicha norma el amparo por mora será viable en la medida en que hayan vencido los plazos para que la autoridad
administrativa se pronuncie. En caso de que no esté previsto un plazo, deberá aguardarse un tiempo razonable. En
cuanto al trámite esa disposición obliga al juez a requerir un informe a la autoridad administrativa para que fundamente
las razones de la demora. Una vez contestado el informe o vencido el plazo para ello, el juez dictará sentencia
ordenando, si correspondiere, el dictado de un acto administrativo. El amparo por mora provincial. Ya hemos
mencionado más arriba que el amparo por mora es una acción que tiene por objeto lograr un mandato judicial que
imponga a la administración el dictado de un acto administrativo. Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene
establecido que “Para el caso de que esta Constitución, una ley u otra norma impongan a un funcionario, repartición o
ente público administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede
demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata de los actos que el funcionario, repartición
o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa comprobación sumaria de los hechos
enunciados, de la obligación legal y del interés del reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho
en el plazo que prudencialmente establezca.” En el caso de la Provincia de Córdoba, tenemos una ley que regula
específicamente la cuestión (Ley 850880) La legitimación activa de esta acción está supeditada a la afectación de un
derecho subjetivo o interés legítimo (Art. 1) En consonancia con el Art. 1° de la Ley 7182, son considerados sujetos
pasivos del amparo por mora todo órgano o persona de derecho público estatal o no estatal, dotado de potestad
pública, en todos los casos en que actúen en ejercicio de la función administrativa. La competencia para la tramitación
de los amparo por mora está reservada a los tribunales que tienen atribuida la materia contenciosa administrativa. El
Art. 5º establece cuales son los requisitos que deberá reunir el escrito de demanda, entre los que se destacan los
siguientes: 1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de persona jurídica, su
denominación, domicilio social, domicilio constituido, el nombre de sus representantes y datos de inscripción registral
cuando correspondiera. 2) Relación circunstanciada del deber omitido por la administración, con indicación precisa del
derecho subjetivo o interés legítimo afectados, de la norma que predetermine en concreto la obligación y de la
autoridad administrativa involucrada. 79 IVANEGA, Miriam Mabel, Amparo, Medidas Cautelares y otros procesos
urgentes en la Justicia Administrativa, Juan Carlos Cassagne Director, Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, 2007, pág. 93.
80 B.O. 17/11/1995. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano -
16 - 3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que se invoque representación
legal o mandato de terceras personas, se acompañarán con la demanda los instrumentos legales que lo acrediten. El Art.
6º contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciación la demanda de amparo por mora cuando la
misma fuera manifiestamente inadmisible. Si la demanda ha sido admitida se emplazará a la autoridad pública
demandada para que en el plazo de cinco días informe las razones de la mora que se le endilga. En ese mismo término la
administración podrá solicitar participación y contestar la demanda ofreciendo las pruebas que estime conveniente,
teniendo en cuenta que se encuentra vedada la absolución de posiciones y que el número de testigos no puede ser
mayor a tres. Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictará sentencia. En caso de ser admitida la acción se
ordenará a la administración el dictado de un acto administrativo dentro del plazo que se fije al efecto. No debe
soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones que se dicten serán irrecurribles. La partes
sólo podrán interponer los recursos de casación, revisión e inconstitucionalidad. Es importante destacar que el Art. 12
pone sobre el tribunal la carga de impulsar el proceso. 1.5. La necesidad de habilitar la instancia como condición para
demandar al Estado. Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos particulares de manera
previa a demandar a la administración pública por el dictado de sus actos administrativos resulta preciso el agotamiento
de la vía administrativa a través de la interposición de los recursos administrativos necesarios dentro de los plazos
previstos en la Ley de Procedimientos administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado
deberá promoverse la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la normativa. Se ha señalado que un
acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual, se han interpuesto en tiempo y forma los recursos
administrativos, produciéndose el agotamiento de la vía administrativa81 . Una vez promovida la demanda, el
cumplimiento de estos recaudos le corresponde al tribunal contencioso administrativo competente. Ese análisis previo a
la notificación de la demanda se denomina habilitación de instancia y de ser favorable implicará que el administrado
está en condiciones de enjuiciar a la administración pública. El fundamento de la realización de este juicio previo tuvo
por objeto evitar la tramitación de largos pleitos para luego advertir que no se había agotado correctamente la vía
administrativa o que se había soslayado el cumplimiento de los plazos de caducidad para promover la acción
contencioso administrativa82 . Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido contestes
en afirmar que en éste ámbito rige el principio de congruencia según el cual, deben mantenerse los 81 Cfr. SESIN,
Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público Nº 2003-1, Proceso
administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 109 82 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos
Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002,
pág. 408/9. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 17 -
agravios invocado en sede administrativa al plantearse la acción judicial. Sin embargo, ello no impide que se puedan
agregar nuevos argumentos jurídicos83 . Las particularidades del sistema federal Tal como lo destacamos con
anterioridad, en el ámbito federal también existe el juicio previo en el cual el Poder Judicial controla el correcto
agotamiento de la vía administrativa. Debe tenerse presente, que ese control debe ser realizado de oficio por el juez de
acuerdo a lo normado por el Art. 12 de la Ley 25.34484 . Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un
Código Contencioso administrativo sino que la regulación de esta materia se halla dispersa en diferentes cuerpos
normativos. Como, en definitiva, hay regulación algunos autores consideran que en realidad si hay una regulación
normativa85. Lo que si resulta claro que esa dispersidad normativa logra colocar en una situación de indefensión al
administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la manera de enjuiciar a la administración pública.
De este modo la revisión de la actividad administrativa se va a regir por el Título IV de la Ley 19.549 (Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por la Ley de Demandas contra la
Nación (3952) y un conjunto de normas individuales que regulan asuntos específicos y que establecen recursos directos
o judiciales antes las decisiones de la administración, aspecto que será abordado específicamente. El título IV de la Ley
19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual es el objeto de impugnación. En virtud de ello y al solo
efecto didáctico utilizaremos como método de exposición el plasmado en dicho cuerpo normativo. a) Actos
Administrativos. De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnación judicial de un acto
administrativo se requiere que: a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el órgano jurisdiccional
supervise las decisiones que evidencian la voluntad de la administración pública y no los que son preparatorios de ésta o
están orientados a que la autoridad de pronuncie. A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como
definitivo cuando resuelve, sea de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestión debatida en el expediente,
poniendo en evidencia la voluntad de la administración pública86 . Con relación a la exigencia del agotamiento de la vía
remitimos a lo señalado en el punto a) 1. El objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las instancias dentro
de la propia esfera administrativa. En la órbita nacional el agotamiento de la vía administrativa se produce con la
interposición de un recurso de reconsideración ante la misma autoridad que dictó la decisión dentro de los diez días.
Este recurso es de carácter optativo y lleva implícito el recurso jerárquico. Este último, en cambio, es obligatorio y
procede en los casos en que el órgano que decide posea una autoridad jerárquica superior dentro de la organización
administrativa. El recurso, deberá ser interpuesto dentro de los quince días ante la misma autoridad que dictó el acto
que se cuestiona, la cual lo deberá elevar al superior jerárquico dentro de los cinco días. 83 SESIN, Domingo J., “La
materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público Nº 2003-1, Proceso administrativo-I,
Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 106. 84 B.O. 21/11/2000. 85 AVALOS, E., op. cit. pág. 236. 86 Cfr. COMADIRA,
Julio R., Procedimientos Administrativos..., op. cit., T. I, pág. 444. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler
Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 18 - Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos
emanados de la máxima autoridad de un ente autárquico descentralizado podrá interponerse a opción del interesado un
recurso de alzada dentro de los quince días, el que será resuelto por el órgano que encabeza la administración central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a definitivo, esto es cuando el acto no
resuelve sobre el aspecto principal pero impide la tramitación de la petición formulada, como ocurre por ejemplo con la
declaración de caducidad del procedimiento. En ambos casos –acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que
la acción judicial impugnatoria deberá ser interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales
contados desde la notificación del acto administrativo, de conformidad a las previsiones del R.N.P.A. El Art. 40 del
R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos se “indicarán los recursos que se puedan
interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las
instancias administrativas”. Entonces, si bien a partir de la notificación del acto éste adquiere eficacia (Art. 11 L.N.P.A.)
para ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos que destacamos en el párrafo anterior. Dicho
precepto indica que cualquier omisión o error en la indicación de aquellos extremos “no perjudicará al interesado ni
permitirá darle por decaído su derecho”. Esta última parte de la norma ha recibido sus críticas pues, no parece correcto
que si la notificación es defectuosa comiencen a correrle los plazos al administrado para interponer los recursos que por
omisión de la autoridad, no sabe cuáles son, denotando dicho precepto la aplicación del informalismo pero a favor de la
administración ya que su propia torpeza la favorece87 . En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben
interponerse, a partir del día posterior al de la notificación “se iniciará el plazo perentorio de sesenta días para deducir el
recurso administrativo que resulte admisible”. En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agotó las
instancias administrativa, el plazo de noventa días (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la demanda, comenzará a
correr una vez vencidos el plazo de sesenta días indicado anteriormente. Por último, el Art. 40 contempla el supuesto
específico de los recursos judiciales directos. En el caso, en que se omita su indicación, a partir del día siguiente al de su
notificación “se iniciará el plazo de sesenta días hábiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial”.
Sobre este punto, Hutchinson88 ha cuestionado la validez de esa cláusula, ya que, si el plazo para interponer el recurso
judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado por un reglamento como el decreto 1759/72
(R.N.P.A.) por aplicación del principio de paralelismo de formas. En síntesis, la norma comentada establece una
prolongación de los plazos cuanto la notificación es defectuosa por la omisión de los recaudos exigidos, con lo cual, esa
prolongación tiene efectos sobre el acto retardando su firmeza y por ende, sobre la apreciación del plazo de caducidad
para interponer el amparo. b) Vías de Hecho. El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vías
de hecho previstas en el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los comportamientos materiales de la administración
pública que violente un derecho o garantía constitucional. 2) La ejecución de actos estando pendiente la resolución de
algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa 87 Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág.
276. 88 Ibídem. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 19 -
impliquen la suspensión de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no haya sido notificado pues
esta última es su condición de eficacia (Art. 11 LNPA) En los casos de vías de hecho los noventa días hábiles judiciales
debe ser contados desde el día en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d) c) Reglamentos. Los reglamentos
se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias
que pertenecen su zona de reserva89. A través de su dictado, no se aplica una ley sino la propia Constitución de manera
directa. Así, la denominación de autónomo o independiente del reglamento deriva de que consiste en el ejercicio de
facultades que no dependen de ley alguna sino que son propias del Poder Ejecutivo, conforme lo establece la
Constitución90 . Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaración unilateral realizada
en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa91 . Algunos autores,
distinguen entre actos administrativos de alcance general y reglamentos. En tal sentido, Cassagne92 ha señalado que lo
que caracteriza al reglamento –mas allá de sus atributos específicos de generalidad, publicidad, entre otros- es su
pertenencia al ordenamiento jurídico. En ese orden, el reglamento viene a integrar el género de los actos del alcance
general pues, no todo acto administrativo de alcance general es un reglamento93. A su vez, Comadira94, efectúa una
distinción entre actos de alcance general normativo y no normativo. Los primeros, están dirigidos a sujetos
indeterminados, pretenden su inserción en el ordenamiento y tienen vocación de permanencia. Los segundos, en
cambio, poseen carácter consuntivo ya que se consumen con su aplicación95 . En este punto, debe tenerse presente
que en el marco del Decreto-ley 19.54996, dicha distinción, no tiene efectos prácticos97 habida cuenta que dicho
cuerpo legal hace referencia a los actos de alcance general. Dicha circunstancia, ha llevado a Cassagne a sostener que
todos los 89 En doctrina, se encuentra controvertida la existencia de una zona de reserva de la administración pública. A
favor de su existencia: CASSAGNE, J., “La configuración...”, La Ley, 2004-A, 1144; MARIENHOFF, M., Tratado... op. cit., T.,
I, pág. 260. En contra: GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-61. 90 Cfr. MARIENHOFF, M., Tratado..., op. cit., T., I,
pag. 261. 91 GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-33. 92 CASSAGNE, Juan Carlos, “Sobre la impugnación de
reglamentos y demás actos de alcance general” E.D., 131:911. 93 Cfr. AVALOS, E. op. cit., T. II, pág. 171. 94 COMADIRA,
Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Anotada y Comentada,
Buenos Aires, La Ley, 2002, pág. 193/194. 95 Como ejemplos de este tipo de actos de alcance general pueden
enumerarse, el reglamento para un concurso, los pliegos licitatorios particulares, otros. 96 Denominada Ley nacional de
procedimientos administrativos (L.N.P.A.) 97 Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 172. También, debe distinguirse entre
actos de alcance general y el acto plural o colectivo, este último se encuentra excluido de los mecanismos de
impugnación de los primeros. En tal caso, se trata de un acto administrativo particular que proyecta sus efectos sobre
varios sujetos. Como ejemplo de acto plural puede invocarse el supuesto de una resolución por cuyo conducto se
sanciona a varios empleados o administrados. (Cfr. SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios Constitucionales del amparo
administrativo, El contencioso constitucional administrativo urgente, Buenos Aires, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, 1ª Ed.,
2003, pág. 197) Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 20 -
reglamentos y demás actos de alcance general se encuentran comprendidos dentro del régimen de impugnación98 .
Forma de impugnar los reglamentos. Plazos. En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser
impugnados a través de las siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b) Indirecta: recursos
administrativos y 3) Excepcional: Acción de amparo. Ahora bien, como lo analizaremos a continuación, la práctica judicial
evidencia que los administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo impropio a la hora de cuestionar
actos de alcance general ya que, por lo general, acuden a la acción de amparo o bien aguardan su aplicación a través de
un acto particular e impugnan el mismo a través de la vía recursiva. Resulta importante señalar, que la petición del
administrado frente al acto de alcance general o individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la derogación o
modificación parcial de aquél y no la exclusión de su contenido. Pues, la petición del administrado no puede estar
dirigida a requerir que no se le aplique el reglamento, en virtud de la vigencia del principio de inderogabilidad singular
de los reglamentos. A causa de este principio, “ningún órgano administrativo puede válidamente violar sus propias
reglamentaciones”99 y por ello, el administrado, no puede quedar excluido –mediante un acto administrativo individual-
de la aplicación de un reglamento dado que la administración se encuentra vinculada por la juridicidad. Pues, “siempre
debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior”100 . Directa: Reclamo administrativo
impropio Como lo sugiere el título, los actos administrativos de alcance general, pueden impugnarse de manera directa,
en sede administrativa, a través de la interposición de un reclamo administrativo impropio (en adelante RAI) ante la
misma autoridad de la que emana el acto101, conforme lo establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549. Estamos en
presencia de una vía facultativa, ya que, si el administrado no ataca directamente el acto de alcance general puede
impugnar, a posteriori, el acto que aplica a aquél102 . En cuanto a la legitimación para interponer dicho remedio, se
requiere la afectación cierta e inminente de derechos subjetivos 103 de intereses legítimos104o derechos de incidencia
colectiva105 . 98 Cfr. CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación de reglamentos...” E.D., 131:911. 99 S.C.B.A., “Promenade”,
cit. En esta causa, el Dr. Vivanco manifestó en su voto –citando anteriores precedentes- que “para poder dictar un acto
particular que se aparte de la reglamentación general, es menester derogar la norma preexistente, modificarla o
interpretarla en forma tal de permitir que junto a la regla general coexista una excepción razonable, creada bajo datos
objetivos, susceptible de ser utilizada por cuantos se encuentren en la misma situación“. 100 Cfr. GORDILLO, A.,
Tratado..., op. cit., T. I, VII-42. 101 Cfr. DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus
Ultra, 1996, pág. 224. 102 Cfr. HUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, Ley 19.549, Buenos
Aires, Editorial Astrea, 1998, 4ª Edición actualizada y ampliada, 1ª reimpresión, pág. 158/159. 103 Cfr. HUTCHINSON, T.,
Régimen..., op. cit., pág. 159; DIEZ, M., Derecho..., op. cit., pág. 222. 104 Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “El control
jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de alcance general”, en Derecho procesal Administrativo, Obra
Conjunta, Homenaje a Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 993; SAMMARTINO, P., Principios
Constitucionales..., op. cit., pág. 202/3; AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173. Según este autor, ello encuentra su
fundamento en la inteligencia del Art. 83 y 3 del RLNPA. El primer precepto autoriza a las partes en el procedimiento
administrativo incoado a solicitar la derogación del acto de alcance general y el segundo, otorga carácter de Materia:
Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 21 - Debe destacarse, que la ley
no establece plazo para la interposición del RAI 106 y por ello, el particular puede hacerlo en cualquier momento107
siempre y cuando respete el plazo de prescripción108 . Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres
alternativas posibles: 1) Que el mismo sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado expresamente y 3)
Que la autoridad no resuelva el reclamo. En el primer supuesto, es decir, si la administración acoge favorablemente el
reclamo, dejando sin efecto el reglamento, ya sea derogándolo o modificándolo parcialmente, no será necesario
promover ninguna acción judicial pues, la pretensión del administrado ha sido considerada en sede administrativa En
segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado deberá promover demanda ante el juez
competente dentro del plazo de caducidad de noventa días hábiles judiciales109, contados desde la notificación de la
denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110. Debe tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es irrecurrible en sede
administrativa, conforme lo prevé el Art. 73 del R.N.P.A. A pesar de lo que establece el último precepto legal citado,
Bianchi111 sostiene que contra el acto que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideración previsto en
el Art. 100 del mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de noventa días hábiles judiciales previsto en el Art. 25
de la ley 19.549. Asimismo, este autor considera que contra dicho acto en el caso de que sea procedente –en virtud de la
jerarquía del funcionario que resuelve la denegación del RAIpuede interponerse recurso jerárquico y los plazos se
mantendrán suspendidos hasta la resolución del mismo. En tercer término, si no existiere pronunciamiento de la
autoridad sobre el reclamo interpuesto, debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para ello112 aunque para otros, la
administración tiene sesenta días para resolver el reclamo por aplicación del Art. 10 de la ley 19.549 y en caso de
silencio, el interesado debe interponer pronto despacho y parte en el procedimiento administrativo, tanto al que invoca
un derecho subjetivo como al que invoca un interés legitimo. 105 Cfr. CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...", op. cit.,
pág. 993. 106 Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 159; SORIA, Daniel Fernando, “Las vías administrativas
previas en el contencioso federal contra la administración”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra Conjunta,
Homenaje a Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pag. 825; CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...”,
op. cit., pág. 992 y “Sobre la impugnación de reglamentos...”, E.D., 131:911; SAMMARTINO, P., Principios
Constitucionales... op. cit., pág. 203. 107 Cfr. BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento
de la instancia administrativa?”, La Ley, 1995-A, 397, esp. Pág. 412. 108 Cfr. AVALOS, E., op. cit., pág. 173 109 Conforme
lo entiende Bianchi, si bien la norma no exige expresamente el agotamiento de la vía administrativa, ello se entiende
implícitamente en tanto luego de su interposición, puede solicitarse su revisión judicial (BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene
fundamentos constitucionales...?”, La Ley, 1995-A, 397) 110 Con relación a los plazos de caducidad para demandar al
Estado, Cassagne ha propiciado su inconstitucionalidad (CASSAGNE, Juan Carlos, “El acceso a la justicia administrativa”,
La Ley, 16/06/2004) Asimismo, con relación a dicha temática puede verse: MAIRAL, Héctor Aquiles, “Los plazos de
caducidad en el Derecho Administrativo Argentino”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra conjunta, Homenaje a
Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 881 y sigtes. 111 BIANCHI, A., “¿Tiene fundamentos
constitucionales....”, La Ley, 1995-A, 397. 112 Cfr. SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op cit., pág. 203.
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 22 - trascurridos
treinta días más si que exista resolución, se configura la denegatoria tacita113. Por su parte, Cassagne propugna aplicar
el plazo genérico de 10 días establecido por el Art. 1º, ap., e) de la LNPA o el establecido para el silencio en el Art. 10 de
la misma ley114 . Excepciones a la necesidad de interponer RAI: Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa
interposición del RAI, a los fines de poder revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen supuestos en donde
la doctrina o la jurisprudencia ha considerado que ello resulta innecesario. Entre tales causales pueden enumerarse las
siguientes: Ritualismo inútil. El ritualismo inútil, fue derogado por la ley 25.344 como excepción a la necesidad de
interponer reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de ello, los tribunales no han vacilado
en sostener su vigencia. En este sentido, la C.N.C.A.F. ha señalado que “el ritualismo inútil traduce un principio jurídico
que subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley 25.344 (Art. 12)
introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549” 115. Asimismo, desde la doctrina, se ha indicado que la subsistencia de la
excepción basada en el ritualismo inútil conserva vigencia ya que, tiene su fundamento en normas constitucionales (Art.
18 C.N.) y en los tratados internacionales con jerarquía constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.)116 . En lo que hace la
aplicación de la noción de ritualismo inútil, dentro del ámbito del RAI, en la causa “Caplan”117 la C.N.C.A.F. ya había
señalado que “la exigencia de la previa interposición de un reclamo administrativo impropio en los términos del Art. 24
Inc. a) de la ley 19.549, no sería imprescindible cuando ello importe un inconducente y excesivo rigor formal, dilatorio de
la defensa en juicio garantizada en el Art. 18 del Constitución Nacional”. De dicho precedente se deduce, además, la
aplicación analógica del ritualismo inútil – utilizado en el ámbito del reclamo administrativo previo- al RAI. En otra causa,
el mismo tribunal estimó que constituía un ritualismo inútil el exigir la previa interposición del RAI –con la correlativa
afectación del derecho de defensa del administrado-. Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de aquél remedio es que
el órgano del que emanó el reglamento lo revise “lo relevante es que ello sea probable y no meramente posible, en el
caso concreto”. Luego, señaló que de los considerandos de la norma se desprendía que no existían buenas razones para
suponer la modificación de tal criterio118 . También, se ha señalado que el “exceso de rigor formal (que sin dudas se
configuraría si no se reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de aquellos supuestos
excepcionales en los que –como en el sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la oposición de la administración)
resulta incompatible con las reglas del debido proceso y el adecuado servicio de justicia” 119. Pues, “Si la administración
demandada al contestar la demanda 113 Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173 114 CASSAGNE, J., “El control
jurisdiccional...”, op. cit. pág. 995. 115 C.N.C.A.F., Sala I, 15/3/01, “Young, Silvia Norma y otros c E.N., (ENTel Residual) s/
Proceso de conocimiento”; C.N.C.A.F., Sala II, 30/04/2002, “Fazzari, Oscar y otros c/ E.N., (ENTel Residual) y otros s/
Proceso de conocimiento” 116 Cfr. PERRINO, Pablo E., “La excepción de ritualismo inútil y su vigencia a pesar de su
derogación por la ley de emergencia 25.344”, Rev. De Der. Adm. Nº 36/38, año 2001, pág. 408. 117 C.N.C.A.F., Sala IV,
10/12/96, “Caplan”. 118 C.N.C.A.F., Sala I, 22/6/93, “Gondra”. 119 C.N.C.A.F., Sala IV, 30/10/2001, “Bejarano, Nicanor
Norberto y otros c/ DGFM s/ Empleo Público”. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora:
Paula Luciana Altamirano - 23 - se opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensión, obligando al
administrado a reclamar en sede administrativa sobre la pretensión incoada, constituiría un ritualismo inútil que no
debe admitirse 120 . También, se ha considerado que constituye un ritualismo inútil exigir la previa interposición del RAI,
cuando se impugna un acto administrativo de alcance general que emana del jerarca de la administración y cuando
existen precedentes administrativos reiterados sobre la cuestión debatida que hacen presumir el rechazo121 . Planteo
de inconstitucionalidad. La impugnación con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI atento a que
la autoridad administrativa carece de la potestad de declarar inconstitucional una norma. Así se desprende de la
jurisprudencia de la C.N.C.A.F.122. De manera análoga, lo entendió tal tribunal en “Romani”, al indicar que “no empecé
a la admisibilidad de la vía la falta de impugnación en sede administrativa del acto mencionado en atención a que –en
definitiva- se pretende obtener la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal”.123 En idéntico sentido,
Soria ha señalado que si “el objeto perseguido por la pretensión se circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de
una norma legal sobre cuya base se fundamenta el obrar administrativo, exigir la vía previa también fue considerado
ritual, por cuanto, se entiende, esas cuestiones no pueden ser dirimidas por la Administración, sino, exclusivamente, por
el órgano jurisdiccional124 . Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho. Según Sammartino el
administrado queda dispensado de interponer el RAI a los fines de poder cuestionar judicialmente el contenido de un
acto de alcance general, en aquellos casos en que existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente tengan
aptitud para poner en riesgo la integridad de un derecho125 . Forma indirecta: Recurso administrativo: El Art. 24 de la
L.N.P.A señala que “El acto de alcance general será impugnable por vía judicial: [...] b) cuando la autoridad de ejecución
del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado
sin éxito las instancias administrativas” Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnación se
efectiviza a través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes contra el acto de aplicación del
reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A. La denominación de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la
impugnación sea realiza contra el acto administrativo por cuyo conducto se aplica el reglamento. Resulta imperioso, que
el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de alcance general habida cuenta que, lo que se impugna no es la
invalidez del acto de aplicación sino el reglamento 120 C.N.C.A.F., Sala II, 26/12/02, “Perrota, J. Carlos y otros c / E.N., M.
Del Interior s/ Empleo Publico”; C.N.C.A.F. Sala I, 27/11/97, “Blas Humberto A. C. Universidad de Buenos Aires”, L.L,
1998-A, 287; C.N.C.A.F., Sala I, 20/11/97, “Barsanti, Agustina c. Universidad de Buenos Aires”, L.L., 1998-A, 293. 121 Cfr.
SORIA, D., “Las vías administrativas...”, op. cit., pág. 836. 122 C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y
otros c. M.T. y S.S. y otro. 123 C.N.C.A.F., Sala IV, 06/03/2001, “Romani Hugo H. c/ Secretaria de Turismo de la Nación”,
DT, 2002-A, 805; C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y otros c. M.T. y S.S. y otro. 124 SORIA, D., “Las
vías administrativas...”, op. cit., pág. 836. 125 SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pag. 206. Materia:
Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 24 - que le da base126. Dicha
impugnación puede estar motivada tanto en razones de legitimidad como de oportunidad, tal como lo establece el
último precepto legal citado. Una vez interpuesto el recurso, deberá seguirse el cauce recursivo que será objeto de
tratamiento en un capítulo especial. Forma excepcional: Acción de amparo Siguiendo con el análisis de los diversos
medios de impugnación, ingresamos al estudio del papel que puede desempeñar la acción de amparo a la hora de
cuestionar un acto del alcance general. Así, tratándose de un acto de autoridad pública aquellos pueden impugnarse por
este cauce excepcional, siempre que se verifiquen los requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986) Resulta importante
indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en igualdad de condiciones al RAI, sino que esta acción expedita
y rápida, requiere el cumplimiento de ciertos recaudos –procesales y sustanciales- que de omitirse obstan su
procedencia. En tal orden, la nulidad del reglamento debe ser manifiesta u ostensible para que proceda este medio de
tutela, en cambio, ello no es preciso para la procedencia del RAI habida cuenta que basta su ilegitimidad127 . Efectos de
la derogación y de la anulación judicial del acto de alcance general: Primero que todo, debe diferenciarse entre los
efectos de su derogación en sede administrativa y su anulación en sede judicial, es decir los efectos de una sentencia
que anula un reglamento. En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos pueden ser
derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha atribución, puede efectuarse de oficio, ante la
petición de parte interesada y mediante recursos en los casos en que sea procedente. Cassagne señala que la
derogación puede ser realizada tanto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia como por razones de
ilegitimidad128. Dicha disposición, deja a salvo los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento y prevé la
posibilidad de reclamar daños y perjuicio por parte del administrado. La cuestión relativa a los efectos de la anulación
judicial de un reglamento, es un tema que ha despertado un gran debate en la doctrina129 y ha motivado la
intervención de la Corte Suprema. Así, desde el plano doctrinal, Hutchinson se ha manifestado a favor de la validez inter
partes de la anulación pero sostiene que indirectamente se traslada sus efectos a todos los afectados por la vigencia de
la norma, agregando que una vez que el juez ha declarado ilegítimo un reglamento la administración debe derogarlo130.
Para Linares, en cambio, la anulación de reglamento sólo excluye de su aplicación al que lo impugna131. Cassagne, por
su parte se ha pronunciado en el sentido de que la derogación del reglamento tiene efecto erga omnes 132 . 126 Idem.,
pag. 202. 127 Idem., pag. 210. 128 CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación...” E.D., 131:911. 129 Véase MAIRAL, Héctor,
“Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento”, REDA, año 1, septiembre-diciembre 1989, nº
2, pág. 223 y ss.; GARCIA PULLES, Fernando R., “Efectos de la sentencia anulatoria de un reglamento”, Perspectivas
procesales, constitucionales y de derecho administrativo, La Ley, 14-6-2000; CASSAGNE, Juan Carlos, “Acerca de la
eficacia erga omnes de las sentencias anulatorias de reglamentos”, E.D., 185:703. 130 HUTCHINSON, T., Régimen... op.
cit., pág. 159; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op. cit. pág. 209. 131 LINARES, Juan Francisco, Derecho
Administrativo pág. 401, citado en SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales op. cit., pág. 202. Bianchi, por su parte,
se ha manifestado a favor de los efectos inter partes de la sentencia que anula un reglamento. (BIANCHI, Alberto B.,
“¿Tiene fundamentos constitucionales...”, La Ley, 1995-A, 397, esp. pág. 413.) 132 CASSAGNE, J., “Sobre la
impugnación...” E.D., 131:911. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana
Altamirano - 25 - Desde el ámbito jurisprudencial, la C.S.J.N. in re “Mongues”133 le otorgó efecto erga omnes a la
sentencia por medio de la cual decidió anulación de una disposición reglamentaria. La habilitación de instancia en
régimen provincial La exigencia prevista en el Art. 1° de que el acto administrativo que se cuestione haya causado estado
tiene una estrecha vinculación con las previsiones del Capítulo II del Código cuando obligan al administrado a preparar la
acción contenciosa administrativa. Ambas exigencias están orientadas a exigir que el administrado agote la vía
administrativa a través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes dentro de los plazos previstos
legalmente a los fines de obtener un pronunciamiento de la máxima autoridad de la escala jerárquica administrativa.
Una vez que ha cumplido con esa carga debe promover la acción dentro de los plazos de caducidad. Por tal razón el Art.
6° exige que “La demanda Contencioso administrativa debe prepararse mediante el o los recursos necesarios para
obtener de la autoridad competente de última instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o
interés legítimo afectado”. En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo) el Art. 7º establece que la autoridad competente deberá expedirse en el término de ciento veinte días
hábiles administrativos, en el caso de petición, y de treinta días hábiles administrativos, en el caso de recurso necesario,
contados desde la interposición. Este plazo ha sido reputado como “excesivamente” breve desde la doctrina, ya que
impide un adecuado ejercicio del derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la seguridad
jurídica134 . En caso de que la autoridad administrativa de máxima jerarquía se pronuncie expresamente a través del
dictado de un acto administrativo, la acción deberá iniciarse dentro de los treinta días hábiles judiciales, contados desde
la notificación de la decisión. Si así no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deberá presentar "pronto despacho"
en el término de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro de los veinte días hábiles administrativos quedará,
por este solo hecho, expedita la vía contencioso administrativa, la que podrá ser iniciada hasta seis meses después de la
fecha de presentación del "pronto despacho". Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitación de instancia
consiste en un juicio previo a la tramitación de la causa en donde el tribunal va a controlar que la decisión que se
cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero contencioso administrativo. El cumplimiento de tales
recaudos debe hacerlo de oficio el tribunal, previa vista al Fiscal. El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no
obsta a los planteos que pueda hacer a posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de previo y especial
pronunciamiento. Es que una vez que se ha dictado resolución decidiendo acerca de la procedencia o de tales
excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el aspecto relativo a la competencia contenciosa
administrativa, hasta el momento de dictar sentencia definitiva, salvo algunos supuesto previstos en el inciso 2°, 3° y 4°
del Art. 24. 135 Sin embargo, si la Cámara considerase que la cuestión no corresponde a su competencia lo resolverá de
tal modo mediante un decreto fundado y lo hará constar así en decreto fundado, mandando al interesado ocurrir ante
quien corresponda. Contra esta resolución podrán deducirse los recursos de reposición y de apelación o de reposición y
de casación, según proceda de acuerdo a las partes demandadas. Sin embargo, si la causa ha sido admitida la
competencia del Tribunal quedará radicada en forma definitiva. 133 C.S.J.N., 26/12/96, “Monges, Analía M. c.
Universidad de Buenos Aires”, J.A. 1998-I, 348. 134 AGÜERO PIÑERO, J., op. cit., pág. 218. 135 SESIN, D., “La materia
contencioso...”, op. cit., pág. 103. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana
Altamirano - 26 - 1.6. La regulación procesal administrativa en argentina En este apartado analizaremos los aspectos que
tienen que ver con la regulación de la justicia administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el sistema
actual y las reglas que lo rigen. 1.6.1. Noción, cuestión terminológica y antecedentes comparados. Sistemas: judicial,
administrativo y mixto. La Revolución Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en Europa a finales
del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho público. Por una lado, sobre el esquema de división de
poderes del Estado y por el otro, sobre el surgimiento del Estado de Derecho. Esa nueva realidad, implicó la subsunción
de la actividad de la administración pública al bloque de juridicidad integrado por la Constitución, tratados
internacionales, leyes, reglamentos, principios generales del derecho, entre otros. De este modo, El control de la
juridicidad del actuar estatal le corresponde en última instancia al Poder Judicial. Los cauces formales judiciales a través
de los cuales se puede revisar la conformidad jurídica de las decisiones de la administración pública varían ampliamente
en el derecho comparado. A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificación, podemos distinguir entre
sistemas judiciales, administrativos y mixtos. En el primer modelo, el control de juridicidad se halla a cargo del Poder
judicial. Esa atribución puede ser atribuida a los jueces ordinarios como es el caso de Brasil, Estados Unidos, Japón,
Inglaterra y de nuestro país, que siguió en lo que hace a la organización del Poder Judicial al sistema norteamericano, o
que recaiga en cabeza de tribunales especializados en materia administrativa como acontece en España, Alemania o
Uruguay. Este último, es el sistema de la Provincia de Córdoba en tanto la competencia corresponde a un tribunal
especializado en materia contencioso administrativa. El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de
la administración se halla en cabeza de autoridades comprendidas dentro de la propia organización administrativa136,
tal como fue concebido en Francia137 . Cabe destacar que, a partir de la Revolución Francesa, se pensaba que juzgar a la
administración era administrar razón por la cual se vedó con base legislativa (Ley 16-24 de 1790) el sometimiento de la
misma al Poder Judicial y que implicó la creación de una justicia administrativa asignada al Consejo de Ministros y luego
a los Ministros cuando se suprime la colegialidad ministerial. En 1799 se transfieren esas competencias al creado
Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura ingresando al periodo denominado como de “justicia retenida” en donde
dichos organismos preparaban los proyectos de decisión y era el Jefe de Estado el que aprobaba la medida. Luego en
1882 se pasa a un sistema de “justicia delegada” donde va a ser el propio Consejo de Estado el que va a decidir las
cuestiones de modo definitivo. En 1953, se crean los Tribunales Administrativos que suceden a los Consejos de
Prefectura y en 1987 nacen los Tribunales Administrativos de Apelación que tomarán para sí la gran parte de la
competencia del Consejo de Estado Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la
actividad administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administración pública. 136 Cfr. AVALOS, Eduardo, en
AA.VV. Derecho Procesal Administrativo, (Ignacio Vélez Funes, Dir.), Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 148. 137 Cfr.
LAUBADÈRE, André, Traité de droit administratif, París, edit. Montclorestien, 1996, T. I, pág. 301 y ss. Materia: Derecho
Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 27 - Así, ha sido estructurado el sistema
italiano de controversias en cual la competencia se reparte entre el juez ordinario y el juez administrativo, de acuerdo a
la situación jurídica subjetiva en que se encuentra el administrado. Corresponderá el control judicial en los supuestos de
lesión a los derechos subjetivos del interesado y será competente el juez administrativo frente a la afectación de un
interés legítimo138 . 1.6.2. Marco jurídico y notas propias de su identidad judicial-pura en el Derecho Argentino. En el
punto 1.1. observamos que en la Nación no existe un Código Contencioso administrativo y que estas cuestiones se rigen
por lo establecido en el Título IV de la Ley 19.549 y el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. También, dijimos
que en Córdoba, en cambio, existe un Código Contencioso administrativo que regula este proceso. Debe quedar en
claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobés son judicialistas en tanto la revisión de la actividad
administrativa está reservada a los magistrados pertenecientes al Poder Judicial. 1.6.3. Las normas que regulan la tutela
judicial de los derechos lesionados por la actividad de la Administración Para su mejor entendimiento este punto será
desarrollado conjuntamente con el punto siguiente. 1.6.4. Características orgánicas y procesales en la Nación y en las
Provincias. La regulación Constitucional de Córdoba ha contemplado expresamente lo relativo a la demandabilidad del
Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la Carta Magna provincial tiene establecido que “El Estado, los Municipios
y demás personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad
ni autorización previa de la Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuación del Estado, los
Municipios y demás personas jurídicas públicas en el ejercicio de Función administrativa quedan sometidos al control
judicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requisito que el interesado haya agotado la vía
administrativa”. Ya en lo que hace a la regulación del sistema procesal contencioso administrativo cabe destacar que en
Córdoba existe un Código Contencioso desde el año 1984 el cual fue modificado en 1986 con la creación de las cámaras
contencioso administrativas como tribunales de primera instancia en la materia, cuestiones que antes eran competencia
del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la “ley de la materia” ha que hace referencia la Constitución provincial en la
cláusula transcripta en el párrafo anterior. El sistema de revisión de la actividad administrativa en la Provincia de
Córdoba puede ser catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea está en cabeza de tribunales con 138 Cfr.
FALCON, Giandomenico, “La justicia administrativa” en AA.VV. La justicia administrativa en el derecho comparado,
(Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1ª ed., pág. 207 y ss. Materia: Derecho
Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 28 - competencia contencioso
administrativo. Ya sea por las Cámaras contencioso administrativas en la Capital y por las Cámaras Civiles, Comerciales y
de Familia en el interior. La organización jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone de la siguiente
manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, ya sea como segunda
instancia en los casos en que la Provincia es parte y por vía de recurso de casación o inconstitucionalidad en los demás
casos. En esa instancia actuará el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia. Las Cámaras Contencioso Administrativas en la
circunscripción capital, como primera instancia. Se prevé la actuación del el Fiscal de Cámara Contencioso
Administrativo. En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cámaras Civiles y Comerciales competentes con
la intervención del Fiscal de Cámara Civil. El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cámaras Contencioso
Administrativas en la Primera Circunscripción Judicial y las Cámaras en lo Civil y Comercial, en las demás
Circunscripciones, conocen y resuelven en primera instancia las causas en las que la Provincia sea parte (ello involucra a
los entes descentralizados provinciales). En estos casos el TSJ resuelve en segunda instancia los recursos de apelación
que se interpongan. En las demás causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales lo hacen en única
instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por vía recursiva ante el Tribunal Superior de Justicia. Unidad 2: Principales
Modalidades Procesales de la Técnica Impugnatoria de Actos Administrativos. El Contencioso Administrativo En esta
unidad estudiaremos el proceso contencioso administrativo provincial y nacional de acuerdo a las diferentes etapas que
lo componen: acciones, demanda, contestación de demanda, excepciones, prueba, alegatos y sentencia. El estudio de
forma comparativa de ambos sistemas permitirá la fijación de los contenidos con lo cual es aconsejable ir marcando las
diferencias. 2.1. Acciones. En este apartado estudiaremos los diversos cauces de acciones y sistemas que pueden existir
para demandar a la administración en un juicio contencioso administrativo. 2.1.1 Sistemas procesales: de unidad y de
pluralidad de acciones. Comparación de sus ventajas e inconvenientes. Los recursos directos asistémicos de la legislación
nacional. A diferencia de lo que veremos en el régimen de la Provincia de Córdoba, a nivel federal no resulta necesario
para el administrado individualizar la situación jurídica subjetiva que posee frente a la administración a la hora de
promover una demanda judicial ya que existe un sistema de unidad de acción frente a una pluralidad de pretensiones.
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 29 - Sin embargo, ello
no significa que no deba acreditarse la existencia de una afectación concreta y por lo tanto la existencia de una “causa”
o “caso”, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional. Como dijimos con anterioridad no existe a
nivel federal un Código que regula el proceso administrativo sino que resultan de aplicación las normas que regulan el
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. En virtud de ello, la pretensión del administrado deberá encaminarse a
través de un juicio de conocimiento. También se halla prevista la acción de lesividad en el Art. 27 de la Ley 19.549. En
esos casos el actor es la propia administración pública que se ve obligada a demandar judicialmente la nulidad de su
propio acto en los supuestos en que no puede utilizar la potestad revocatoria en los términos de los Arts. 17 y 18 de la
aludida ley. Esa limitación se debe a que la decisión se encuentra firme y consentida y ha generado derechos subjetivos
que se encuentran en cumplimiento, de conformidad a lo previsto en el Art. 17 de la Ley 19.549. Ese mismo cuerpo
normativo establece en el Art. 27 que no existe un plazo de caducidad para promover la acción sino solo de prescripción.
Los recursos asistemáticos en el orden federal139 Desde la doctrina, se ha puesto de resalto la impropiedad
terminológica de las denominaciones empleadas por las diferentes normativas a la hora de referirse a estos cauces
especiales de impugnación como recursos judiciales o directos o de apelación. Se propicia, en general, la denominación
de acción140 ya que, se trata de actos procesales en los cuales se formula una pretensión en contra de un acto
administrativo141 en donde sólo se cuestiona su legitimidad y se peticiona su nulidad142 . A tales mecanismos de
impugnación se refiere el Art. 25 de la ley 19.549 en su último párrafo, al señalar que “[cuando en virtud de una norma
expresa la impugnación de acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta
(30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas”. Por su parte, Ávalos
señala que se trata de un modo de impugnación contra actos administrativos pero que se diferencia de la acción
contencioso administrativa, en que existe una limitada posibilidad de adicionar a la pretensión impugnatoria, un reclamo
de daños y perjuicios143 . Entonces, cuando la normativa aplicable a la especie se refiera al recurso directo o judicial
debe colegirse, en realidad, que se trata de una acción judicial que se la denomina como recurso, 139 Este trabajo
constituye una actualización y ampliación del publicado bajo la denominación: “Recursos especiales en el ámbito
federal” en AA. VV., Habilitación de la instancia en el contencioso administrativo, (Eduardo Avalos, coord.), obra
colectiva, Córdoba, Advocatus, 2007, pág. 121 a 139. 140 Cfr. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo,
Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2000, 5ª Ed., reimpresión, T. II, IX-29; AVALOS, Eduardo, en
Derecho Procesal Administrativo, Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 245; DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal
Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pag. 218. En el mismo sentido, se ha pronunciado Hutchinson al
señalar que “Aunque se conserve el término de recurso, ello no significa en modo alguno que se hubiere querido
concebir a la justicia como una segunda instancia, sino que, por el contrario, ante ella se sigue un auténtico juicio o
proceso entre partes, cuya misión es examinar las pretensiones que deduzca la actora en razón de un acto
administrativo”. (HUTCHINSON, Tomás, Estudio Preliminar en DANIELIAN, Miguel, Recursos Judiciales y Procedimientos
Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I, pág. 20) 141 Cfr. HUTCHINSON, Tomas, Estudio Preliminar en
DANIELIAN, Miguel, Recursos Judiciales y Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2000, T. I,
pág. 21. 142 Cfr. DIEZ, M., Derecho Procesal ..., op. cit., pág. 219. 143 AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 247. Materia:
Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 30 - porque procede contra las
decisiones administrativas directamente ante la Cámara de Apelaciones144. De ello, se desprende que para su
procedencia se requiere una decisión previa de la administración pública habida cuenta que por dicho cauce se impugna
un acto administrativo145 . Tal circunstancia, como lo indica la doctrina146 obliga al administrado, de manera previa a
promover la demanda judicial ordinaria contra un acto administrativo, a verificar, en el caso, la inexistencia de un
recurso específico pues, la existencia del mismo obsta a la procedencia de la acción ordinaria habida cuenta que, no se
trata de un mecanismo de utilización optativo. La situación de inseguridad en la que se encuentra el administrado se
agrava más aún ante la inexistencia de uniformidad acerca de dónde y ante quién deben interponerse tales piezas
recursivas ya que, en algunos casos se hace ante la misma autoridad administrativa147 que tiene la obligación de
remitirlo a la justicia y en otros casos, directamente en sede judicial148 . La apertura a prueba. Siempre ha existido
controversia en torno a la posibilidad de ofrecer y sustanciar prueba en el marco de los recursos judiciales o directos. En
contra de tal posibilidad, se ha esgrimido que en virtud de tratarse de un proceso que se sustancia, en general, ante las
Cámaras de Apelaciones sólo pueden discutirse cuestiones de puro derecho quedando excluidas las relativas a los
hechos149 . En la actualidad, esta última posición ha sido dejada de lado tanto por los tribunales como por la doctrina.
Así, los autores, en general han sostenido la amplia posibilidad de ofrecer y producir prueba en el ámbito de los recursos
judiciales o directos, inclinándose por la vigencia de un control judicial suficiente de la actividad administrativa150 .
Desde una visión jurisprudencial, en aplicación del C.P.C.C.N.151, los tribunales han optado por disponer la apertura a
prueba en caso de recursos judiciales o directos152 admitiéndose amplias posibilidades probatorias153 . 144 Cfr. DEL
RIO, María Morena, “Recursos directos contra las resoluciones del ENRE y ENARGAS”, E.D., 182:1437. 145 Cfr.
HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar..., op cit., T. I, pág. 23. 146 Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 245. 147 Así lo
establece por ejemplo el Art. 45 de la Ley de Defensa del Consumidor (Ley 22.240) 148 Cfr. HUTCHINSON, T., Estudio
Preliminar, op. cit., T. I, pág. 24. 149 En tal sentido, se ha manifestado la Cámara Federal de Mendoza al indicar que el
recurso previsto en el Art. 32 de la ley de educación superior, “fue concebido por el legislador como una limitada vía
reexaminadora de puro derecho, sin permitir discusiones o análisis de tipo fáctico” (C.Fed. Mendoza, Sala B, 3/06/97,
“Padres de Alumnos de Colegios dependientes de la Universidad Nacional de Cuyo”) 150 Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “La
apertura a prueba en los llamados recursos directos”, L.L., 1997-D, 667; DIEZ, M., Derecho Procesal..., op.cit., pág. 218;
HUTCHINSON, T., Estudio Preliminar, op. cit, T. I, pág. 24; AVALOS, E., en Derecho Procesal..., op. cit., T. II, pág. 247;
GORDILLO, Agustín, Tratado..., op. cit., T. II, XIII-39. 151 Arts. 360 y 367. 152 C.N.C.A.F., Sala V, 9/4/1997, “Banco
Regional del Norte Argentino c. Banco Central de la Republica Argentina”. 153 C.N.C.A.F., Sala V, 03/03/99, “Gas Natural
Ban S.A. c. Ente Nac. Regulador del Gas”, L.L., 1999-D, 381, entre otros. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso
Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 31 - Recurso judicial previsto por la Ley de Educación Superior Del
contenido del Art. 94 del decreto 1759/72 (en adelante RLNPA) se desprende que son cuestionables a través del recurso
de alzada aquellos actos administrativos que emanen del órgano superior de un ente autárquico dentro de los cuales se
incluyen las Universidades Nacionales. Como ha sido señalado154, la sanción de la Ley 24.521 ha derogado esa
disposición pues, su Art. 32 contempla un recurso judicial de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones para
cuestionar las decisiones del órgano superior de las universidades nacionales155 . Tal como lo indica Ávalos, a través del
dicho cauce de impugnación pueden cuestionarse tanto las resoluciones definitivas de las universidades nacionales, es
decir, aquellas decisiones que resuelven el fondo del asunto, lesionando el derecho subjetivo o interés legítimo, como
aquellas resoluciones interlocutorias o de mero trámite que pusieren fin o impidieren la continuación del
procedimiento156 . A los fines de requerir su revisión judicial resulta preciso que el acto que se impugna haya causado
estado para que sea procedente el aludido recurso judicial157 . Con relación al plazo de interposición, la normativa
aplicable no lo prevé con lo cual, se aplica el previsto por el Art. 25 último párrafo de la Ley 19.549 que establece que
deberá interponerse dentro de los treinta días hábiles judiciales. Tampoco, la norma contempla lo relativo al trámite que
debe imprimirse tal mecanismo de impugnación. En general, los tribunales a posteriori del requerimiento de las
actuaciones administrativas, corren un traslado a la administración. Luego de ello y vencida la etapa probatoria, las
partes alegan y la causa se encuentra en condiciones de ser resuelta. Al dictar sentencia el análisis del juez se
circunscribe a la legitimidad de la decisión. Ante la sentencia que resuelve el planteo no existe apelación sino sólo
recurso extraordinario federal158 . Recurso judicial previsto por la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional
El capítulo VIII de la Ley 25.164, en su Art. 39 prevé que “Contra los actos administrativos que dispongan la aplicación de
sanciones al personal amparado por la estabilidad prevista en este régimen, el agente afectado podrá optar por
impugnarlo por la vía administrativa común y una vez agotada ésta acudir a sede judicial, o recurrir directamente por
ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o por ante las cámaras federales con
asiento en las provincias, según corresponda conforme al lugar de prestación de servicios del agente”. Como puede
advertirse, el personal que goce de estabilidad (no el contratado) y que sea el sujeto pasivo de una sanción disciplinaria,
posee un doble camino para obtener la revisión judicial de la misma. Pues, por un lado puede utilizar la vía normal159,
agotar la vía administrativa y luego iniciar una demanda ordinaria dentro del plazo de caducidad de treinta días hábiles
judiciales (Art. 25 de la ley 19.549), ante el juzgado federal de primera instancia que corresponda. 154 Cfr. VILLAFAÑE,
Liliana, en Derecho Procesal Administrativo, Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 111. 155 Así el Art. 32 de la ley 24.521
establece que “Contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales impugnadas con
fundamento en la interpretación de las leyes de la Nación, los estatutos y demás normas internas, sólo podrá
interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones con competencia en el lugar donde tiene su
sede principal la institución universitaria”. 156 AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 248. 157 Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág.
248. 158 Cfr. PALACIO DE CAEIRO, Silvia B., Recurso Extraordinario Federal, Córdoba, Alveroni, 1997, pag. 199. 159 Cfr.
IVANEGA, Miriam M., “Control Judicial de la Potestad Disciplinaria de la administración”, en Jornadas sobre Control de la
Administración Pública – Administrativo, legislativo y Judicial, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2002, pág. 779. Materia:
Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 32 - Por otro lado, tienen la
posibilidad de impugnar directamente la sanción ante la Cámara Federal que corresponda. La competencia del tribunal
en este supuesto se determina de acuerdo al lugar en donde el agente presta sus servicios. A esos efectos, debe tenerse
en cuenta que “ambas vías son excluyentes, en el sentido de que la opción formulada inhibe la utilización de cualquier
otra vía o acción”160 . De este modo, la disposición analizada innova con relación al régimen anterior, previsto en la Ley
22.140, en tanto esta sólo permitía la posibilidad impugnatoria cuando se trataba de sanciones que disponían la cesantía
o la exoneración del agente. En cambio, el nuevo régimen permite la impugnación de cualquier tipo de sanción de
carácter disciplinario161 . El objeto de la impugnación de la sanción –tanto si se elige agotar la vía administrativa como si
se impugna directamente la decisión ante la Cámara Federal- debe fundarse en la nulidad de la decisión que se
cuestiona por aplicación de lo dispuesto en los Arts. 14 y 15 de la Ley 19.549. Pero, si se decide utilizar este último
camino debe considerarse que “el recurso judicial directo sólo podrá fundarse en la ilegitimidad de la sanción, con
expresa indicación de las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido”,
conforme lo establece el último párrafo del Art. 39 de la Ley 25.164. Tal como lo prevé el Art. 40 de la citada norma, el
recurso judicial deberá interponerse ante el tribunal competente dentro del plazo de noventas días contados a partir de
la notificación del acto sancionatorio. A diferencia de lo previsto por la Ley de Educación Superior, el régimen de empleo
público tiene reglado el trámite judicial. Así, una vez promovida la demanda, el tribunal requerirá el expediente
administrativo con el legajo personal del recurrente el que deberá ser remitido dentro de los diez días de requerido.
Luego de recibidas las actuaciones administrativas por el Tribunal, éste correrá traslado por el término perentorio de
diez (10) días hábiles judiciales al recurrente sancionado y posteriormente, a la administración. A partir del vencimiento
de tales plazos para contestar los traslados, y luego de cumplimentadas las medidas para mejor proveer que pudiera
haber dispuesto el Tribunal, llamará autos para sentencia la que deberá ser dictada dentro del término de sesenta (60)
días hábiles judiciales. Como podrá advertirse, el precepto legal analizado no contempla la posibilidad de diligenciar y
producir prueba. A pesar de ello, Gallegos Frediani ha manifestado que el Tribunal en uso de las facultades previstas en
el Art. 36 del CPCCN y a los fines de proteger el derecho de defensa del sancionado, puede abrir la causa a prueba162 .
Tal como lo prescribe el Art. 41, en el supuesto en que la sentencia sea favorable al agente sancionado y la misma
ordene su reincorporación la administración demandada deberá habilitar una vacante de igual categoría a la que
revistaba. La norma prevé, también, la posibilidad de que el agente pueda optar por percibir la indemnización prevista
en el Art. 11 de dicho cuerpo legal, renunciando al derecho de reincorporación Ya se ha analizado supra la vinculación
entre los recursos judiciales y el amparo en punto respectivo al que remitimos. A pesar de ello destacamos la opinión de
Gallegos Frediani que ha señalado que si el empleado sancionado interpone una acción de amparo a los fines de
cuestionar 160 Cfr. GALLEGOS FREDIANI, Pablo, “Recursos contra las sanciones impuestas en los términos del Régimen
Jurídico Básico de la Administración Pública”, E.D. 185:1331, esp. pág. 1336; IVANEGA, M., “Control Judicial...”, op. cit.,
pág. 779. 161 Cfr. GALLEGOS FREDIANI, P., “Recursos contra las sanciones...”, E.D. 185:1331; AVALOS, E., Derecho
Procesal..., op. cit., T. II, pág. 254. IVANEGA, M., “Control Judicial...”, op. cit., pág. 779. 162 GALLEGOS FREDIANI, P.,
“Recursos contra las sanciones...”, E.D. 185:1331. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora:
Paula Luciana Altamirano - 33 - la sanción impuesta el juez de primera instancia no tiene facultades para declarase
incompetente y remitir las actuaciones a la Cámara de Apelaciones163 . Defensa de consumidor. El Art. 45 de la Ley de
Defensa del Consumidor (Ley 22.240164) tiene establecido que los actos administrativos que dispongan sanciones en el
ámbito de dicha ley podrán ser recurridos por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal, o ante las cámaras federales de apelaciones con asiento en las provincias. La competencia se determinará de
conformidad al lugar en donde se haya cometido el hecho. El recurso deberá interponerse ante la misma autoridad que
dictó la resolución sancionatoria, dentro de los diez (10) días hábiles contados a partir de su notificación y será
concedido en relación y con efecto suspensivo, salvo en aquellos supuesto en que se hubiera denegado medidas de
prueba, en que será concedido libremente. La última parte de dicho precepto legal tiene normado que “las provincias,
dictarán las normas referidas a la actuación de las autoridades administrativas locales, estableciendo un régimen de
procedimiento en forma compatible con el de sus respectivas constituciones”. Sobre el punto, debe destacarse que en
este supuesto las sanciones impuestas por una autoridad provincial escapan al fuero federal y que su cuestionamiento
deberá hacerse ante los jueces de la provincia de que se trate165 . Asimismo, resulta importante poner de resalto que
los organismos de defensa del consumidor provinciales carecen de competencia para aplicar sanciones a entes de
carácter nacional o a las prestadoras de un servicio público de carácter interjurisdiccional o nacional pues, dicha
competencia les corresponde a las autoridades nacionales. En este sentido, lo entendió la Corte Suprema Nacional en las
causas “Telefónica de Argentina S.A.”166 y en Banco de la Nación Argentina”167 en donde dejó sin efecto sanciones
impuestas por oficinas locales. Servicio Público de transporte Tal como lo prevé el Art. 8 de la ley 21.844168 , los
mecanismos de impugnación o revisión de las sanciones aplicadas por infringir dicho cuerpo legal, difieren de acuerdo a
la sanción que se trate. Según tal régimen, si la sanción consiste en apercibimiento la misma sólo será pasible de recurso
de reconsideración quedando de ese modo exento de control judicial. Asimismo, establece que el infractor de dicha ley
que haya sido sancionado con multa posee la opción de apelar la misma directamente ante la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o de interponer recurso de reconsideración, con el que quedará
definitivamente agotada la vía administrativa. Para el supuesto en que se opte por esta última vía, la resolución que
recaiga en este recurso podrá ser apelada ante la mencionada cámara, en iguales términos que la apelación directa. En
aquellos supuestos en que la sanción consista en la suspensión o caducidad del permiso, el afectado podrá interponer
los recursos previstos por la L.N.P.A. y el R.L.N.P.A. Una vez agotada 163 Ibídem. 164 B.O. 15/10/1993. 165 Cfr. AVALOS,
E., op. cit., T. II, pág. 256. 166 C.S.J.N., 23/12/2004, “Telefónica de Argentina S.A. c. Provincia de Mendoza A.P.A. 167
C.S.J.N., 28/07/2005, “Banco de la Nación Argentina c. Programa de Defensa del Consumidor Comercio y Cooperativas
de la Provincia de San Luis, L.L., 06/02/2006. 168 B.O. 09/08/1978. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso
Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 34 - la vía administrativa ante la resolución del secretario de Estado
competente, la misma podrá apelarse ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso
Administrativo. La norma prescribe en torno a los plazos que tanto las apelaciones como los recursos de reconsideración
deberán deducirse debidamente fundados, dentro de los diez (10) días de notificado el acto y ante el órgano de
aplicación, el que, en su caso, deberá elevar las actuaciones a la citada Cámara, dentro de los diez (10) días
subsiguientes. Servicio Nacional de Sanidad Animal. Conforme lo estatuye la Ley 23.899169 en su Art. 26, en caso de
violentar sus disposiciones las sanciones serán aplicadas por el administrador general del Servicio Nacional de Sanidad
Animal (SENASA) o por el funcionario en que la reglamentación delegue tal facultad, previo procedimiento que asegure
el derecho de defensa del imputado. Las sanciones que se impongan dentro de ese marco, serán revisables a través de
recurso de apelación ante la Cámara Federal con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho. Dicho
recurso, deberá ser interpuesto de manera fundada ante la misma autoridad que hubiere aplicado la sanción. El plazo
para interponerlo es de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación y debe tenerse en cuenta que si la
pena consiste en multa deberá pagarse previamente a la interposición del recurso. Registro de la Propiedad del
Automotor La modificación al Decreto 6582/58170 efectuada por la ley 22.977171 en su Art. 37, determinó que fuera
posible recurrir las decisiones de los encargados de registros y las del organismo de aplicación (Dirección Nacional de los
Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios) ante la Cámara Federal de Apelaciones
con competencia territorial en el lugar donde tenga su asiento el registro seccional cuya decisión se recurre, y que el
caso de la Capital Federal la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. A pesar de la vigencia de
esa ley, recién se establecieron los diversos cauces de impugnación administrativa y su trámite con la vigencia del
Decreto 335/88172 . Es bueno destacar, que la revisión tiene lugar cuando la petición presentada por el interesado ante
el Registro pertinente es observada por este mediante una resolución173 . Recién a partir de ello, nace la vía recursiva
para el particular afectado. De este modo, dicho recurso es la única vía de impugnación de las decisiones de los
encargados de registro en cuestiones registrales y de las decisiones de la Dirección Nacional en esas materias o en
controversias meramente individuales. El mencionado recurso deberá interponerse por escrito y de manera fundada
ante el organismo que dictó la resolución dentro del plazo de quince días y deberá contar para ello, con patrocinio
letrado matriculado para actuar ante el fuero federal. Si el registro seccional que efectuó las observaciones, no revoca su
decisión deberá elevar a la Dirección Nacional dentro del quinto día siguiente a la impugnación. La Dirección tiene
facultades para revocar el acto impugnado dentro de los diez días hábiles administrativos siguientes a la recepción de las
actuaciones administrativas. Si no lo hace en el mismo término, deberá elevar las actuaciones a la Cámara Federal
competente. 169 B.O. 24/10/1990. 170 B.O. 22/05/1958, ratificado por ley 14.467. 171 B.O. 21/11/1983. 172 B.O.
21/03/1988. 173 DIAZ SOLIMINE, Omar Luis, Dominio de los Automotores, Buenos Aires, Ed. Astrea, 1994, pág. 115.
Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 35 - En aquel supuesto
en que el acto impugnado emane del Dirección Nacional y ésta decida mantener su decisión, dentro de los diez días
hábiles siguientes a la presentación del recurso deberá remitirlo a la Secretaria de Justicia con las pertinentes
observaciones. La Secretaria de Justicia podrá revocar el acto impugnado dentro de los 30 días hábiles administrativos
siguientes a la recepción de las actuaciones. En caso contrario, deberá elevar las actuaciones al tribunal competente.
Una vez recibidas las actuaciones por el Tribunal este proveerá dentro de los diez días hábiles judiciales siguientes la
prueba ofrecida, desestimando la que juzgue impertinente. Una vez producida la prueba o desestimado su ofrecimiento
según el caso, el tribunal llamará a autos para sentencia pudiendo disponer de oficio medidas para mejor proveer. Tal
como lo establece la normativa, el plazo para dictar sentencia será de sesenta días hábiles judiciales desde que se
encuentre firme el llamado a autos. 2.1.2. Clases según la situación que tutelan: de plena jurisdicción y de ilegitimidad El
sistema de acciones de la ley 7182 está diseñado a partir de la situación jurídica subjetiva que ostenta el administrado
habida cuenta que de acuerdo a la posición en que se encuentre variará la acción que deba promover, pues se trata de
un sistema de pluralidad de acciones. A partir de ello, deberá promover la acción de plena jurisdicción el administrado
que ostenta un derecho subjetivo lesionado. En ese caso su pretensión tendrá por objeto el restablecimiento del
derecho vulnerado a lo que podrá adicionarse el reclamo de los daños y perjuicios provocados por el actuar de la
administración. En los casos de intereses legítimos, en cambio, el afectado deberá iniciar una acción de ilegitimidad cuya
finalidad es la declaración de nulidad del acto administrativo cuestionado sin que se encuentre prevista la posibilidad de
adicionar a esa pretensión un reclamo de indemnización. Esa prohibición carece de sentido jurídico y de razonabilidad, y
obliga al administrado a proveer luego un juicio ante la justicia ordinaria para reclamar los daños y perjuicios. Pues,
también puede verificarse un daño a quien, por ejemplo, ha resultado excluido ilegítimamente de un concurso para un
cargo. En esta acción tendrá participación el Fiscal de la Cámara en igual condición que todas las partes. En virtud de ese
diseño, resulta obligatorio para quien promueve la acción nominarla de acuerdo a su situación jurídica subjetiva que
posee. Es muy importante destacar, que este recaudo de catalogar la acción, ha sido atemperado por la jurisprudencia
del Tribunal Superior de Justicia (en adelante TSJ) en dos sentidos: primero se ha considerado que la carencia de una
situación jurídica subjetiva que amerite la intervención judicial sólo puede ser declarada en la etapa de habilitación de
instancia en aquellos casos en que ello surja de una manera evidente174. En segundo lugar y con idéntico propósito, se
ha permitido al administrado modificar la nominación de la acción hasta que quede firme el proveído previsto en el Art.
11 que resuelve acerca de la habilitación de instancia. La tercera acción que está prevista en la de lesividad pero en este
caso el que acciona es el propio Estado. Ella tiene por objeto peticionar la declaración de nulidad de sus propias
decisiones 174 Cfr. AGÜERO PIÑERO, Juan Pablo, La habilitación de instancia en el contencioso administrativo, obra
colectiva (Eduardo Avalos, coord.), Córdoba, Advocatus, 2007, pág. 219. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso
Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 36 - en aquellos casos en donde no puede ejercer la potestad
revocatoria ante sí, por haber generado derechos subjetivos el acto administrativo, además de encontrarse firme y
consentido175 . Esa acción, deberá ser promovida dentro de los seis meses conforme lo establece el Art. 8 de la Ley
7182. En este tipo de pleitos también interviene el Fiscal de Cámara en igual condición que las partes. A esos fines la
autoridad accionante deberá acompañar a la demanda, el expediente en donde se dicto el acto administrativo que se
pretende dejar sin efecto. 2.1.3. Objeto, partes, y características del procedimiento de cada acción. Según la ley 7182
pueden intervenir en carácter de legitimados activos y pasivos los siguientes sujetos procesales: a) Los administrados,
sean personas físicas o jurídicas, públicas o privadas; b) La Administración: La Provincia, las Municipalidades, las
entidades descentralizadas autárquicas y las personas jurídicas que ejerzan función administrativa por autorización o
delegación estatal, en defensa de sus prerrogativas o competencias administrativas, y por lesividad de sus actos
administrativos irrevocables; c) El Fiscal de Cámara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cámara Civil; El Fiscal de
Cámara Contencioso Administrativo, el Fiscal de Cámara Civil y Comercial en las Circunscripciones Judiciales del interior
de la Provincia, y el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia, en su caso, cuando corresponda, en el proceso de
ilegitimidad. El Código permite la intervención como parte en el juicio de aquellos sujetos favorecidos por la resolución
que motive la demanda. En ese carácter podrán intervenir en calidad de coadyudantes con la autoridad demandada y
con los mismos derechos que ésta. El ingreso al pleito en esa calidad procesal podrá ocurrir en cualquier momento pero
su presentación no podrá hacer retroceder el procedimiento ni interrumpir la tramitación de la causa. 2.1.4 Legitimación
tradicional y la inserción de los derechos de incidencia colectiva. Atento la redacción del Art. 1° de la Ley 7182 los
reclamos relativos a derechos colectivos, sean estos de incidencia colectiva o los relativos de usuarios o consumidores
deben plantearse por vía de acción de amparo ante la justicia ordinaria y no ante el fuero contencioso administrativo ya
que el Código Contencioso Administrativo sólo puede intervenir frente a la existencia de un derecho subjetivo o interés
legítimo. 175 SESIN, Domingo J., “El acto administrativo en la legislación y la jurisprudencia de Córdoba: nulidades y
vicios”, en A.A.V.V., Acto Administrativo y Reglamento, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho, Buenos Aires, RAP, 2002, pág. 241. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula
Luciana Altamirano - 37 - 2.1.5. El proceso de lesividad. En honor a la brevedad remitimos a lo desarrollado en el punto
2.1.2. En la bibliografía básica este tema está desarrollado en los Capítulos XI y XII. 2.2. Demanda. Al escrito de demanda
deberá acompañarse: a) El instrumento que acredite la representación invocada. A las autoridades y funcionarios
públicos les bastará invocar su condición de tales; b) Los documentos que acrediten la posesión de la situación jurídico-
subjetiva que reclama. Resulta muy importante cumplir con este recaudo acompañando el acto administrativo,
reglamento, ley o cláusula constitucional que acredite los extremos que se invocan; c) El testimonio del acto
administrativo que motiva la acción deducida si se le hubiere entregado copia en el momento de la notificación o, en su
caso, la indicación precisa del expediente en que hubiere recaído; d) En el caso de causa de lesividad, la administración
acompañará el expediente administrativo en que se produjo el acto presuntamente irregular. Además, debe cumplirse
con las siguientes exigencias: 1) Individualizarse el acto impugnado y detallarse su contenido; 2) Nominar el proceso que
se deduce; 3) Efectuar una la relación de hechos y del derecho en que se funda la demanda; 4) Exponer lo que se
demanda incluso dando detalles de todas las pretensiones aún cuando se persiga una condena de contenido
patrimonial, y la petición en términos claros y precisos. Una vez que ha quedado firme el decisorio que resuelve acerca
de la habilitación de instancia deberá notificarse la demanda. El Art. 14 establece algunas particularidades sobre esta
cuestión prescribiendo que la notificación deberá concretarse de la siguiente manera: a) Si se accionare por actos
imputables a: 1) La Administración pública centralizada o desconcentrada, a la Provincia; 2) La Cámara del Poder
Legislativo, a la Provincia y a su Presidente; 3) El Poder Judicial, a la Provincia y al Tribunal Superior de Justicia; 4) El
Tribunal de Cuentas, a la Provincia y a su Presidente. En estos supuestos las notificaciones a la Provincia deberán
efectuarse en la persona del titular del Poder Ejecutivo. b) Si se promoviera contra una entidad descentralizada
autárquica, al Presidente del Directorio o a quien ejerza el cargo equivalente. c) Si lo fuere contra una Municipalidad, se
cumplirá la diligencia con el Intendente. d) Si se interpone contra una entidad no estatal, a su representante legal. e) En
la causa de lesividad, a el o a los beneficiarios del acto impugnado. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso
Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 38 - 2.1.1. La técnica impugnatoria y los requisitos de legalidad de los
actos administrativos particulares. Como ya hemos visto con anterioridad el proceso contencioso administrativo tiene
por objeto el enjuiciamiento de la voluntad de la autoridad pública explicitado a través de un acto administrativo. Por
esa razón, cuando esa decisión no cumple con los requisitos para su dictado puede ser impugnado en sede
administrativa a través de los recursos correspondientes y una vez agotada las instancias administrativas sometido al
escrutinio judicial en donde el juez controlará si esa decisión ha cumplido o no con sus requisitos esenciales. 2.3. Las
medidas cautelares. La progresiva “cautelarización” del accionar procesal. La protección cautelar del administrado en el
ámbito la jurisdicción contencioso administrativa federal ha ido evolucionando en la última década en virtud de los
avances jurisprudenciales que se han verificado, tal como ha acontecido a nivel del derecho comparado. El tema relativo
a las medidas cautelares en contra de la administración es una problemática que ha adquirido relevancia en los últimos
tiempos; auge motivado en la excesiva demora de los procesos judiciales en donde se ventila la pretensión de fondo lo
que ha dado lugar a la cautelarización del sistema contencioso administrativo. En esa realidad actual resulta una práctica
común que el administrado deposite todas sus expectativas en la obtención de la medida cautelar al punto tal, que de
no lograrlo, en reiteradas ocasiones, desiste de continuar con el proceso principal, pues como ha destacado Vallefín la
suerte de muchos procesos se juega en la etapa cautelar176 . El catálogo de mecanismos procesales a los que puede
acudir el administrado para obtener la protección cautelar de sus derechos es amplio y varía de acuerdo a si se ha
exteriorizado la voluntad administrativa y, en su caso a la forma en que lo ha hecho. Es por ello, que el grado de la
idoneidad de la tutela cautelar varía de acuerdo al tipo de actuación contra la cual se pretende asegurar el derecho del
administrado177 . A partir de ello, el esquema de medidas cautelares es el siguiente: 1) Medida cautelar suspensiva, si lo
que se pretende es paralizar los efectos de un acto administrativo que se considera gravoso. La misma puede ser
planteada mientras se transita la instancia administrativa (Medida cautelar autónoma) o conjuntamente con la
demanda. 2) Si, en cambio, se procura hacer cesar es una omisión o la inejecución de un acto firme de la administración
pública la herramienta idónea será la medida cautelar positiva. 3) Por último, si lo que se pretende es la una defensa
contra una vía de hecho se deberá intentar una medida de innovar o no innovar habida cuenta que en este último caso
desaparece la prerrogativa estatal y en virtud de ello, deben utilizarse los mecanismos previstos para los sujetos
privados178 . 176 VALLEFIN, Carlos A., Protección cautelar frente al estado, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2002, pág. 23. 177
SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso constitucional
administrativo urgente, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1ª Ed., 2003, pág. 317. 178 La medida cautelar
innovativa posee carácter excepcional ya que tiende a alterar el estado de hecho o de derecho existente antes de la
petición de su dictado: medida que se traduce en la injerencia del Oficio en la esfera de libertad de los justiciables a
través de la orden que cese una actividad contraria a derecho o de que se retrotraigan las resultas consumadas de una
actividad de igual tenor” (Cfr. PEYRANO, Jorge W., “La Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler
Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 39 - Por lo general, el proceso cautelar posee una naturaleza unilateral
encontrándose reservada la bilateralidad a la segunda instancia en caso de apelación. En nuestro país y en el sistema
federal ante la carencia de un código contencioso administrativo la regulación de materia cautelar se rige por el Art. 230
del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y disposiciones concordantes. Requisitos. Para la procedencia de una
media cautelar resulta preciso que concurran cuatro recaudos fundamentales: a) Verosimilitud en el derecho. b) Peligro
en la demora c) La consideración del interés público comprometido en la decisión. d) Contracautela Cabe destacar,
asimismo, como lo ha resaltado la jurisprudencia que “a mayor verosimilitud en el derecho, cabe no ser tan exigentes
respeto de la gravedad del daño179 La suspensión de los efectos del acto administrativo. Consiste en el pedido al órgano
jurisdiccional de suspensión de los efectos del acto administrativo que ha sido impugnado en sede administrativa
mientras se sustancia un procedimiento administrativo180 ya sea que la administración pública resuelva expresamente
el recurso así como si se produce la denegatoria tácita. El fundamento normativo de esta medida cautelar se halla en el
Art. 195 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en tanto éste admite que las medidas cautelares puedan
ordenarse antes o después de promovida la demanda181 . Desde la doctrina182 y la jurisprudencia183 de se han alzado
posiciones que consideran que para poder solicitar la suspensión de los efectos del acto en sede judicial es requisito
necesario haber efectuado dicha petición previamente en sede administrativa, alegando en su fundamento el carácter
revisor del contencioso administrativo como un juicio al acto. Para otros no puede exigirse el planteo previo en sede
administrativa184 por considerarlo inútil pues por lo general la demanda de amparo. La suspensión de los efectos del
acto lesivo y la medida cautelar no innovativa”, L.L. 1980-D, 16) 179 C.N.C.A.F., Sala I, 21/5/91, “El expreso Ciudad de
Posadas C/ Estado Nacional”, L.L., 1993-B, 425. 180 GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la
Administración Pública, Buenos Aires, Abaco, 2006, 2ª ed. actualizada, pág. 159. 181 PADRÓS, Ramiro Simón, La tutela
cautelar en la jurisdicción contencioso-administrativa, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2004, pág. 372. 182 CANDA, Fabián
Omar, “La suspensión de los efectos del acto en el procedimiento administrativo”, en A.A.V.V., Amparo, medidas
cautelares y otros procesos urgentes en la justicia administrativa, obra conjunta, Juan Carlos Casanga (Director), Buenos
Aires, Alexis Nexos, 2007, pág. 373. Este autor excluye de tal recaudo a los supuestos en que dicho exigencia pudiera
provocar un grave perjuicio al administrado por la inminente ejecución de acto; HUTCHINSON, Tomás, “La suspensión de
los efectos del acto administrativo como medida cautelar propia del proceso administrativo. Su aplicación en el orden
nacional”, E.D., 124:677, esp. 682. 183 C.N.C.A.F., Salla III, “Tienda León Manuel S.A. c/ Estado Nacional – Fuerza Aérea
Argentina”, L.L., 1996-D, 127. 184 ZAMBRANO, Pedro, “Medidas cautelares autónomas y la garantía de defensa en juicio
por el Art. 230 del Código Procesal o por el Art. 12 de la Ley 19.549”, L.L. 1998-C, 344, esp. 352. Materia: Derecho
Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 40 - administración nunca resuelve
suspender el acto185, criterio al que adherimos. En una postura intermedia hay quienes sostienen que dicha exigencia
debe ser ponderada en el caso concreto186 . Medida cautelar positiva La medida cautelar positiva consiste en un
mandato judicial destinado a la administración pública para que ésta observe un conducta activa es decir, una obligación
de hacer187 . Su campo de actuación es limitado ya que procede frente a actos negativos por los cuales se deniego una
petición, inactividad material (la no designación en un cargo o el no otorgamiento de una licencia) o la inejecución de un
acto administrativo que se encuentra firme (V.g. decisión que reconoce una deuda) Esta clase de medidas ha sido por lo
general resistida tanto en el derecho comparado como nacional por la vigencia del dogma revisor, dada la imposibilidad
de sustituir a la administración por la consiguiente violación de la división de poderes188 . Debe tenerse presente, que
este tipo de despachos cautelares tienen su campo de actuación frente a la actividad prestacional del estado, en materia
de subsidios, frente a cuestiones de naturaleza económica en donde se pretende por cautelar adelantar fondos, sea por
un incumplimiento contractual del Estado o por una indemnización o por la obligación surgida de un título público. Su
papel frente a la discrecionalidad. La posibilidad del juez de ordenar una conducta a la administración encuentra su
límite en la discrecionalidad pues por principio debe tratarse de una actividad reglada189 pues si se tratara de
facultades discrecionales, una orden de tales características supliría ilegítimamente el criterio de oportunidad o
conveniencia que le cabe a la administración, lo que sólo aparece como viable para algunos ante la ilegalidad o
arbitrariedad manifiesta190 . En tal sentido, ha señalado Comadira que “ellas deben disponerse cuando el acto debido
por la Administración corresponde al ejercicio de facultades regladas. Tratándose, sin embargo, de atribuciones
discrecionales tales medidas deberían limitarse a los casos en los que la no emisión del acto debido importe, en relación
con las circunstancias del caso, una violación manifiesta de los límites jurídicos de la discrecionalidad”191 185
CASSAGNE, Juan Carlos, “Las medidas cautelares en el contencioso admimistrativo”, L.L. 2001-B, 1090, esp. pág. 1099.
186 GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la Administración Pública, Buenos Aires, Abaco, 2006,
2ª ed. actualizada, pág. 226. 187 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos..., op. cit., pág. 269. SORIA,
Daniel F., “La medida cautelar positiva en el proceso administrativo (Notas sobre un nuevo avance jurisprudencial)”,
E.D., 182:1166. 188 En esta última inteligencia se pronuncio la Corte en la causa Orías Fallos, 317:40, “Orias”, 03/02/94.
En ese caso, la Universidad Nacional de Río Cuarto había dejado sin efecto el llamado a concurso para cubrir un cargo de
profesor titular aduciendo razones presupuestarias, académicas y administrativas. Al resolver la cuestión, el Máximo
Tribunal convalidó la sentencia del inferior que había declarado la nulidad de dicho acto administrativo en razón de que
esa decisión revocatoria se encontraba viciada en el elemento causa y en la finalidad por desviación de poder dado que
no concurrían las razones invocadas pero la revocó en la parte que había ordenado a la demandada la convocatoria a un
nuevo concurso. 189 VILLARRUEL, María Susana, “Algunas reflexiones en torno a las denominadas medidas cautelares
positivas”, ED, 178:788. 190 GALLEGOS FREDIANI, Pablo O., Las medidas cautelares contra la Administración Pública,
Buenos Aires, Abaco, 2006, 2ª ed. actualizada, pág. 136. 191 COMADIRA, J., Procedimientos Administrativos..., op. cit.,
pág. 270. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 41 - Sobre
este tipo de medidas resulta ilustrativo lo sentenciado en la causa “Chiabaut Morales”192 , Allí, frente a la solicitud de
jubilación que no había sido resuelta por la autoridad previsional habiendo transcurrido un plazo razonable, se resolvió
que atento a la estado de incapacidad en que se encontraba el peticionante ordenarle al organismo demandado que
abonara al actor el beneficio jubilatorio pretendido. A diferencia de lo que vimos a nivel federal en donde el sistema de
medidas cautelares es amplio y de vanguardia, Ley 7182 sólo contempla la posibilidad de solicitar conjuntamente con la
demanda la suspensión de los efectos del acto administrativo. Quedan descartadas, entonces, dentro de este sistema las
medidas cautelares autónomas y positivas que sólo podrán intentarse ante la justicia ordinaria y bajo las previsiones del
Código Procesal Civil de la Provincia de Córdoba. Para su procedencia se exige que la ejecución del acto impugnado sea
susceptible de causar un grave daño al administrado y que el despacho cautelar no implique una lesión al interés
público. A su vez debe cumplirse con la contracautela requerida por el tribunal. En cuanto al trámite, debe tenerse
presente, que el otorgamiento de la medida no es inaudita parte como ocurre por lo general en la materia cautelar sino
que antes de resolver, el Tribunal, ordenará correr vista a la demandada por el plazo de cinco días asignándole el trámite
de incidente. El Art. 19 de la Ley 7182 establece que el solo requerimiento de suspensión y su notificación por el Tribunal
importa la prohibición de innovar hasta tanto se resuelva el incidente y, si ello no ocurriere, hasta no más allá de sesenta
días de iniciada la demanda. Una vez concedida la medida y cualquiera sea el estado de la causa, si la administración
pública considera que con su ejecución se está lesionando el interés público, lo deberá declarar en acto administrativo y
alegar ante el Tribunal. Este resolverá por auto dentro de las cuarenta y ocho horas, sobre el cese de la prohibición de
innovar o la revocación de la suspensión, sin perjuicio de la responsabilidad de la Administración por los daños que
ocasionare la ejecución del acto. 2.4. Las excepciones fundadas en la “materia” y en la causación de estado del acto
administrativo que genera la lesión que motiva la pretensión procesal. Una vez que se han cumplimentados los recaudos
previstos en el Art. 16 de la ley 7182 el Tribunal intimará a quien corresponda a los fines de que le sean remitidas las
actuaciones administrativas producidas en el plazo de diez días. En el supuesto en que la administración pública estime
indispensable contar con ellas, “podrá solicitar al Tribunal copia autorizada de las mismas o su restitución dentro de un
plazo prudencial”. La omisión en el cumplimiento de la remisión, a los fines del proceso, autorizará al Tribunal a valorar
acerca de la habilitación de instancia tomando como base la exposición del demandante. Una vez que ha sido admitida
la causa el Tribunal ordenará la citación y emplazamiento de la demandada fijándose al efecto un plazo que no podrá ser
superior a diez días. Si el demandado omitiere comparecer a pedido de parte se lo declarará rebelde y el juicio seguirá
como si ella estuviere presente. La rebeldía se notificará por cédula publicándose además edictos por cinco días. Ante el
comparendo de la demandada o en el caso de que quedare firme la rebeldía dispuesta se ordenará el traslado de la
demanda por el término de dieciocho días y luego a los coadyuvantes, si los hubiere por el mismo plazo. 192 SC Buenos
Aires, 13/4/99, ED, 27/5/99. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana
Altamirano - 42 - Excepciones en la ley 7182. Al momento de contestarse la demanda se podrán oponer las excepciones
dilatorias y perentorias que se consideraren pertinentes, Ahora bien, si las excepciones planteadas impidieren la
prosecución del juicio, se correrá nuevamente traslado de la demanda, una vez pasado en autoridad de cosa juzgada el
auto que las resuelva. Las únicas excepciones que pueden oponerse en forma de artículo previo deberán ser opuestas
dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda, son: 1) Incompetencia del Tribunal: fundada sólo en que la
resolución reclamada no da lugar a la acción contencioso administrativa o en que la demanda ha sido presentada fuera
de término; Esas excepciones deberán ser planteadas siempre en forma de articulo previo ya que no pueden ser
planteados en forma dilatoria193 2) Tanto la inexistencia de una situación jurídica subjetiva como la falta de
acreditación en los términos del Art. 16 Inc. “B”, deben ser planteado a través de esta excepción. 3) Falta de capacidad
procesal o de personería en los litigantes o en quienes los representan; 4) Defecto legal, excepto en acciones derivadas
de la relación de empleo público o de materia previsional; 5) Litis pendencia. Aquellas excepciones dilatorias que no se
hayan opuesto en forma de artículo previo, deberán ser planteadas al contestar la demanda y serán resueltas al
momento de dictarse la sentencia definitiva. Las excepciones que se funden en el término de presentación de la
demanda y las de incompetencia, deberán oponerse siempre en forma de artículo previo. En cuanto a su trámite se
prevé que de las excepciones opuestas en forma de artículo previo, se correrá traslado al actor, quien deberá evacuarlo
en el término de cinco días. Una vez que ello se ha concretado se llamará autos y el Tribunal resolverá sin más trámites
dentro de veinte días de ejecutoriada aquella providencia. Por su parte, el 28 autoriza a cualquiera de las partes a
solicitar la apertura a prueba del incidente de las excepciones siempre que sea pedido dentro de los tres días de
notificada la providencia de autos. Luego de producida la prueba y de merituada la misma el tribunal resolverá dentro
del plazo de veinte días. Para ampliar este punto puede verse el Capítulo XII y XIII de la bibliografía obligatoria 2.5.
Prueba En este punto analizaremos la etapa de prueba dentro del proceso contencioso administrativo. Debe recordarse
que en virtud de la inexistencia de regulación legislativa en el ámbito federal se aplican las normas contenidas en el
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. 2.5.1. Objeto La etapa probatoria en la ley 7182, cuyo plazo es de treinta
días, tiene las siguientes particularidades: a) La prueba testimonial, como también la declaración de las autoridades
administrativas, que se hará por oficio, será ofrecida dentro de los cinco primeros días del término probatorio. 193
Idem, pag. 103/4. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 43 -
Las pruebas testimonial, confesional e inspección ocular podrán ser delegadas para su recepción en la persona de uno
de los integrantes del Tribunal. b) La documental, pericial y confesional, podrán ofrecerse hasta diez días antes del
vencimiento del término de la prueba. Una vez finalizada la etapa probatoria, se debe traslado por su orden por nueve
días para que las partes puedan alegar sobre el mérito de la prueba. 2.5.2 Potestades del Tribunal Debe tenerse
presente que a diferencia de lo que acontece, por ejemplo, en el fuero civil y comercial en donde se busca la
denominada “verdad formal” en el sistema contencioso administrativo rige el principio de “verdad material” y por el ello
la Ley 7182 dispone que el Tribunal podrá ordenar de oficio las diligencias que considere oportunas, conducentes al
esclarecimiento de los hechos, aún cuando las partes se opusieren. 2.6. Perención de instancia En el sistema procesal
civil federal la regla es que los plazos son de carácter perentorio y por lo tanto, el vencimiento de los términos
procesales produce per se el decaimiento del derecho dejado de usar. La instancia se abre con la promoción de la
demanda aunque no hubiere sido notificada la resolución que dispone su traslado y termina con el dictado de la
sentencia. La caducidad puede ser introducida de oficio por el propio juez o por la parte interesada. Los plazos previstos
por el Art. 310 del C.P.C.N. son los siguientes: 1) De seis meses, en primera o única instancia. 2) De tres meses, en
segunda o tercera instancia y en cualquiera de las instancias en el juicio sumarísimo, en el juicio ejecutivo, en las
ejecuciones especiales y en los incidentes. 3) En el que se opere la prescripción de la acción, si fuere menor a los
indicados precedentemente. 4) De un mes, en el incidente de caducidad de instancia. Debe tenerse presente que por
imperio del Art. 314 del CPCN la caducidad también opera contra el Estado y sus entes autárquicos. En cuanto a los
efectos, no debe soslayarse que la caducidad operada en primera o única instancia no extingue la acción, sino que ésta
podrá ejercitarse en un nuevo juicio. Tampoco, perjudica las pruebas producidas que podrán hacerse valer en aquél,
siempre que no haya operado la prescripción. La caducidad operada en instancias ulteriores, en cambio, acuerda fuerza
de cosa juzgada a la resolución recurrida. En la ley 7182 la instancia contencioso administrativa se abre con la
interposición de la demanda. De acuerdo al Art. 55 de la Ley 7182, la paralización por más de un año de la causa, sin que
el demandante (sea el administrado o la administración) inste su prosecución determinará la perención de la instancia,
cualquiera sea su estado, salvo que los autos pendieren de pura actividad del Tribunal. No procederá la caducidad de
instancia de oficio sino que debe ser solicitada por las partes (Art. 56). Por lo tanto, mientras no se haya solicitado la
perención de instancia, cualquiera de las partes podrá pedir la prosecución del juicio. La sentencia que resuelva acerca
de la perención de instancia tiene por efecto para las partes hacer válida y firme la resolución administrativa objeto de la
acción, siendo las costas del incidente de perención a cargo del demandante. Materia: Derecho Procesal IV Profesor:
Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 44 - La cuestión relativa a la caducidad de instancia en la Ley
7182 se encuentra abordado en el Capítulo XII punto XV de la bibliografía obligatoria. 2.7. Sentencias 2.7.1. Contenido
necesario propio de la técnica impugnatoria. La ley 7182 impone que la resolución que se dicte debe ser congruente con
los hechos invocados en sede administrativa y que luego han dado sustento a la demanda y a su contestación. 2.7.2.
Congruencia del decisorio y principio de verdad real Como vimos más arriba rige en el proceso contencioso
administrativo el principio de la “verdad material”. Ello impone que los jueces al dictar sentencia no sólo deben guiarse
por las argumentaciones y pruebas de las partes sino que deben disponer aquellas medidas a los fines de dictar
sentencia en base a lo que efectivamente ocurrió. 2.7.3. Efectos de las sentencias en las acciones de plena jurisdicción y
en las de ilegitimidad. En la Ley 7182 el plazo para dictar sentencia es de sesenta días contados desde que se encuentre
firme el proveído de llamamiento de autos. Vencido el término para alegar de bien probado, el Tribunal llamará "autos
para sentencia" y, ejecutoriada esta providencia, dictará fallo dentro de sesenta días. Limitaciones materiales. El Art. 38
de Código Contencioso Administrativo veda al tribunal pronunciarse acerca de cuestiones relativas a derechos reales,
personales o de otra naturaleza, encontrándose obligado a circunscribir la decisión a la materia contenciosa
administrativa, sometida a su decisión. Por ese motivo, el Art. 39º dispone que “Las sentencias dictadas en causas
contencioso administrativas, no podrán ser invocadas ante los demás fueros judiciales, contra terceros, como prueba del
reconocimiento de derechos reales, personales o de otra naturaleza, por más que éstos hayan sido invocados y
discutidos en el juicio contencioso administrativo”. En las causas de ilegitimidad, la sentencia se debe limitarse a resolver
sobre validez del acto administrativo impugnado y, en caso de declarar su nulidad, lo notificará a la autoridad que lo
dictó y al Fiscal de Estado. En su caso se dispondrá su publicación en su parte dispositiva, en el Boletín Oficial o en un
periódico de circulación local. A partir del cumplimiento de ese recaudo formal la sentencia tendrá efectos "erga
omnes", sin perjuicio de los derechos de terceros definitivamente consolidados. Materia: Derecho Procesal IV Profesor:
Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 45 - 2.7.4. Los medios de impugnación contra las sentencias y
demás resoluciones. Reposición. Apelación. Casación. Inconstitucionalidad local. Revisión. Los recursos disponibles en
materia contencioso administrativa en la ley 7182 varían de acuerdo a si la Provincia es parte o no, pues en el primer
caso el proceso de es de doble instancia pero en el resto de los caso de única instancia. Apelación (Art. 43) El Art. 43
autoriza la procedencia del recurso de apelación sólo en los casos en que la provincia es parte, respecto de: a) Autos
interlocutorios que declare la inhabilitación de la instancia (Artículo 11); que, resuelvan la excepción fundada en el Inciso
1) del Artículo 24; o que declaren perención (Artículo 56); b) Sentencias definitivas. En virtud de ello, en contra de las
sentencias definitivas (como así también en contra de los demás autos interlocutorios que pongan fin a la acción) en las
causas en que la Provincia no sea parte sólo podrá interponer recurso de casación o inconstitucionalidad. Casación (Art.
45) Debe interponerse de manera fundada dentro de los diez días ante la Cámara Contencioso administrativa o el
tribunal que haya dictado resolución. Procede contra las sentencias definitivas o en contra de los autos que pongan fin a
la acción por las siguientes causales: a) Por inobservancia o errónea aplicación de la ley sustantiva o la doctrina legal,
incluso en caso de sentencias contradictorias de las Cámaras; b) Por quebrantamiento de las formas sustanciales
establecidas para el procedimiento, o la sentencia, excepto cuando el acto motivo de la nulidad hubiere sido consentido
o producido por el recurrente. Una vez interpuesto el recurso el Tribunal resolverá sin sustanciación alguna si
corresponde o no concederlo. Si se verifica el primer supuesto, remitirá las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia
quien una vez radicas las actuadas deberá pronunciarse sobre su procedencia dentro de los tres días. Si el máximo
tribunal provincial considera que ha sido mal concedido el recurso, devolverá los autos a la Cámara de origen a sus
efectos. En cambio, si considera que el recurso es procedente, se correrá traslado por su orden por nueve días, dentro
de los cuales las partes podrán presentar informe sobre su derecho, dictándose sentencia dentro de los treinta días
siguientes. Si la sentencia declarase nulo el procedimiento, se mandará devolver la causa a la Cámara contencioso
administrativa que sigue en turno, para que sea nuevamente juzgada. En los demás casos, deberá resolver sobre el
fondo. Queja (Art. 50) Ante la denegación indebida de un recurso que procediere ante la Sala Contencioso
administrativa del TSJ, el recurrente podrá presentarse en queja ante ésta, a fin de que lo declare mal denegado.
Inconstitucionalidad (Art. 49) Este recurso procederá en contra de las sentencias definitivas o autos interlocutorios que
den por terminado el proceso o hagan imposible su continuación, en causa de única instancia, es decir, en aquellas en
que la Provincia no es parte. En el caso debe hallarse cuestionada la constitucionalidad de una ley, decreto, reglamento
o resolución que estatuya sobre materia regida por la Constitución Provincial, y la sentencia o el auto fuere contario a las
pretensiones de quien plantea el recurso. Materia: Derecho Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula
Luciana Altamirano - 46 - Revisión (Art. 48). El recurso de revisión es de carácter extraordinario procederá contra la
sentencia firme en los siguientes supuestos: 1) Si la sentencia ha recaído en virtud de pruebas que al tiempo de dictarse
aquélla, ignorase una de las partes o que estuvieran reconocidas o declaradas falsas, o que se reconocieran o declarasen
falsas después de la sentencia. 2) Si después de pronunciada la sentencia, se recobrasen documentos decisivos
ignorados hasta entonces, extraviados o detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte a cuyo favor se hubiere
dictado aquélla. 3) Si la sentencia hubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra
maquinación fraudulenta, cuya existencia se hubiere declarado en fallo posterior irrevocable. Aclaratoria (Art. 40)
Dentro de los tres días de notificada la sentencia, podrán los litigantes solicitar se corrija cualquier error material, se
aclare algún concepto oscuro o se supla cualquier omisión sobre los puntos discutidos en el juicio, cuyas contradicciones
y oscuridades aparezcan en la parte resolutiva. Debe tenerse presente que la solicitud de aclaratoria suspenderá de
pleno derecho el término para impugnarla. La reposición (Art. 42) Este planteo será procedente para cuestionar las
providencias dictadas sin sustanciación, a fin de que el Tribunal las revoque por contrario imperio, tal como acontece
con la prevista para la habilitación de instancia (Art. 11) 2.7.8. Ejecución de las sentencias. Régimen Nacional y
provincial. Ejecución de sentencias en orden federal Ante la ausencia de un Código contencioso administrativo en orden
federal, el trámite de la ejecución de sentencia se rige por las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación y por lo que establece la ley 25344 sobre el punto. Si la demanda ha tenido por objeto una pretensión
impugnatoria de un acto administrativo la sentencia que acoja la pretensión del administrado dispondrá la nulidad de la
decisión y ordenará a la administración cumplir con una obligación de hacer. En caso de incumplimiento por la
administración pública de la orden judicial el tribunal podrá disponer la aplicación de astreintes o de los demás
mecanismos coercitivos previstos en el C.P.C.C.N. Las circunstancias varían si la sentencia condena al Estado al pago de
una suma de dinero. Con concreta ingerencia en estos aspectos -como bien lo destaca Ávalos194 - se han dictado en
nuestro país numerosas declaraciones de emergencia que has incidido –de una manera disvaliosa para el administrado-
en el modo de ejecución de sentencias en contra del Estado, ya sea suspendiendo su ejecución por un plazo
determinado ya sea difiriendo los pagos para posteriores ejercicios presupuestarios. A este grave situación para la
ejecución de sentencias en contra del Estado Nacional se suman las consolidaciones de deudas dinerarias dispuestas
desde entre 1990 y 2002, que implicaron su reemplazo por títulos públicos con vencimiento a diez o quince años, su
pesificación, otros. En la actualidad el régimen previsto por la Ley 25.344 –que excluye las sumas inferiores a $1000-
dispone la cancelación de deudas de acuerdo a la disponibilidad de recursos con que cuente el Tesoro Nacional que se
prevean anualmente en el presupuesto nacional en el plazo máximo de 194 AVALOS, E., pag. 292/3. Materia: Derecho
Procesal IV Profesor: Alfonso Buteler Colaboradora: Paula Luciana Altamirano - 47 - diez años195, lo cual presupone que
se ha efectuado la correspondiente asignación presupuestaria. Ejecución de la Sentencia en la ley 7182. Salvo en las
causas de ilegitimidad, una vez producido el vencido del plazo establecido en la sentencia el Tribunal le intimará su
cumplimiento en un término razonable, acompañando a dicha comunicación un testimonio del fallo. Vencido ese nuevo
término, sin que la autoridad obedezca la orden judicial, se procederá de conformidad con lo dispuesto por el Código de
Procedimiento Civil y Comercial, en lo referente a la ejecución de sentencia o embargo. En los casos en que la sentencia
imponga una obligación de hacer a la administración pública y ésta no la ejecutara en el término que se hubiere
señalado, acusado el vencimiento por el interesado y previo emplazamiento a la autoridad administrativa condenada, se
intimará nuevamente por el plazo improrrogable de diez días y se pondrán todos los antecedentes en conocimiento de
la Honorable Legislatura o del Concejo Deliberante respectivo, en su caso. Sentencias contra el Estado A los efectos de la
ejecución de sentencia debe tenerse presente que según la Const. Provincial “Los bienes del Estado Provincial o
Municipal no pueden ser objeto de embargos preventivos. La ley determina el tiempo de cumplir sentencias
condenatorias en contra del Estado Provincial y de los Municipios”, precepto que ha sido declarado inconstitucional en
reiteradas ocasiones. Suspensión de la ejecución de sentencia. En una clara prerrogativa atribuida a la autoridad pública,
el Art. 52, excluyendo los casos en que se encuentre en juego materia previsional, le autoriza a la autoridad
administrativa vencida en juicio a requerir fundadamente dentro de los quince días la suspensión de la ejecución de la
sentencia por un plazo razonable “por considerarla perjudicial al interés público”. A esos efectos, deberá adjuntarse al
expediente judicial el acto administrativo que así lo declara expresándose con precisión las razones específicas que así lo
aconsejan. Al hacerse la petición deberá ofrecerse indemnizar los daños y perjuicios derivados del aplazamiento del
cumplimiento de condena. Sin embargo, es el Tribunal quien fijará, previa vista al interesado y de acuerdo a las razones
de interés público invocando, el plazo máximo de duración de la suspensión de la ejecución de la sentencia. Sustitución
de la condena Es facultad del Tribunal de la causa, en los casos de sentencia de cumplimiento imposible, o que ocasione
lesión directa e inmediata al interés público, sustituir la condena por una indemnización compensatoria definitiva. Si así
lo decide, deberá determinar la indemnización correspondiente y fijar el plazo y la modalidad para su pago, con previa
audiencia de las partes y previo pedido de los informes que creyese necesario. Pensamos que el uso de esa atribución en
determinados casos puede devenir en su aplicación concreta inconstitucional por vulnerar derechos supremos del
administrado. Piénsese en el supuesto de que un agente ha sido cesanteado ilegítimamente y luego de un proceso
judicial se ordena su reincorporación. Si el tribunal acepta la posibilidad de sustituir esa condena, violentará el derecho
del empleado a llevar adelante su carrera administrativa. Cabe destacar que el cumplimiento de la condena antes del
plazo de suspensión establecido, relevará a la administración pública del pago de la parte proporcional de la
indemnización por el período que no hubiere vencido.