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Estrategia de Salud Lanús
Estrategia de Salud Lanús
1Médico. Magíster en RESUMEN En los últimos treinta años, la estrategia de Atención Primaria de la Salud
Administración Pública.
Docente e Investigador del
(APS) se convirtió en la política con mayor nivel de consenso a nivel internacional en
Instituto de Investigación y orden a garantizar el derecho a la salud. Sin embargo, su implementación ha estado llena
Formación en Administración
Pública (IIFAP), Universidad de dificultades, entre las cuales se destacan los diferentes significados que fue adquirien-
Nacional de Córdoba. Docente do la estrategia con el transcurso del tiempo, al punto de perder su sentido original. En
de la Licenciatura en Ciencias
Políticas, Universidad Nacional la actualidad, el enfoque de derechos en el campo de las políticas públicas, basado en la
de Río Cuarto. Argentina. normativa internacional sobre derechos sociales, pretende devolverle a la estrategia de
ivanase@ciudad.com.ar
APS su inicial sentido garantista del derecho a la salud.
2Licenciada en Psicología. En el presente trabajo se analizarán las tensiones existentes entre APS y derecho a la salud
Magíster en Administración
Pública. Docente e a partir del estudio de la reciente legislación sanitaria elaborada en la provincia de
Investigadora del Instituto de Córdoba (Argentina), señalando el sentido regresivo de la misma. Finalmente se señala-
Investigación y Formación en
Administración Pública (IIFAP), rán las capacidades institucionales que el Estado necesariamente debe desarrollar con el
Universidad Nacional de objetivo de implementar una política de APS con enfoque de derechos.
Córdoba. Docente de la
Licenciatura en Ciencias PALABRAS CLAVE Atención Primaria de Salud; Derecho a la Salud; Legislación
Políticas de la Universidad Sanitaria; Argentina.
Nacional de Río Cuarto.
Argentina.
jaschele@arnet.com.ar
ABSTRACT Over the past thirty years, the Primary Health Care (PHC) strategy became the
policy with the highest level of consensus at the international level in order to guarantee the
right to health. However, its implementation has been fraught with difficulties, among
which stands out the different meanings that the strategy was acquiring over time, to the
point of losing its original one. At present, the approach of rights in the field of public
policies, based on the international standard on social rights, seeks to recover the
initial commitment of the PHC with securing the right to health.
In this paper, we will discuss the tensions between PHC and the right to health from the
study of recent sanitary legislation drafted in the province of Cordoba (Argentina), noting
its retrogressive nature. Finally, we will point out the institutional capabilities that the
state must necessarily develop in order to implement a PHC policy focused on rights.
KEY WORDS Primary Health Care; Health Rights; Legislation, Health; Argentina.
28 IVAN ASE, JACINTA BURIJOVICH
SALUD COLECTIVA, Buenos Aires, 5(1):27-47, Enero - Abril, 2009
→ Garantizar el derecho de acceso a los centros, empieza a reconocer que los problemas relaciona-
bienes y servicios de salud sobre una base no dos con las políticas públicas conllevan perjuicios
discriminatoria, en especial por lo que respec- para las personas y la población. Este reconoci-
ta a los grupos vulnerables o marginados. miento establece nuevas relaciones de poder:
→ Asegurar el acceso a una alimentación esen- desde esta perspectiva, todas las personas deben
cial mínima que sea nutritiva, adecuada y contar con garantías que las posicionan de mane-
segura y garantice que nadie padezca hambre. ra distinta respecto a quienes controlan el Estado.
→ Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda Una de las obligaciones que adquieren
y unas condiciones sanitarias básicas, así los Estados en materia de derechos sociales es la
como a un suministro adecuado de agua lim- de garantizar contenidos básicos de los mismos.
pia potable. El Estado se compromete a cumplir con el nivel
→ Facilitar medicamentos esenciales, según las esencial de cada uno de los derechos reconoci-
definiciones periódicas que figuran en el dos y no restringirlos, cualquiera sea la situación
Programa de Acción sobre Medicamentos por la cual se esté atravesando. No puede excu-
Esenciales de la OMS. sarse en la falta de recursos y solo aparece como
→ Velar por una distribución equitativa de todas un piso a partir del cual se va desarrollando el
las instalaciones, bienes y servicios de salud. más alto nivel de satisfacción de los mismos.
→ Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas Se relacionan con el punto anterior, dos
epidemiológicas, una estrategia y un plan de principios centrales que conforman el enfoque
acción nacionales de salud pública para hacer de derechos: la realización progresiva y la prohi-
frente a las preocupaciones en materia de bición de regresividad. El enfoque de derechos
salud de toda la población. considera las limitaciones de recursos y propone
→ Establecer un núcleo básico de oferta de servi- una realización progresiva y gradual de los dere-
cios de salud dentro del cumplimiento del chos a través del tiempo. También establece prio-
PIDESC, por cuanto cada derecho debe dar ridades entre los derechos tomando en cuenta
lugar a un derecho mínimo absoluto, en que no todos pueden asegurarse. Esta graduali-
ausencia del cual debe considerarse que un dad debe darse bajo ciertas condiciones:
Estado Parte (del Pacto) violó sus obligaciones.
1. Con los recursos existentes, se debe dar inme-
Existe un amplio reconocimiento de diato cumplimiento a las obligaciones a respe-
que el ejercicio del derecho a la salud implica tar. En las obligaciones de proteger y cumplir
también que otros derechos estén garantizados. que implican recursos se debe garantizar su
Es decir, junto con el ejercicio del derecho a la uso más eficiente.
salud se deberá tener el derecho a la libertad de 2. Si los derechos se van a cumplir de manera
elección, el derecho a la identidad cultural, el gradual, debe establecerse un plan de acción
derecho a la participación en el diseño, ejecu- y, por lo tanto, fijar plazos y metas para medir
ción y fiscalización de las políticas públicas, sus avances en el corto y mediano plazo.
entre otros. Esta visión de integralidad de los 3. Definir un contenido esencial no excluye la
derechos estuvo presente durante todo el proce- prohibición de regresividad. Si un país ha
so en el que se redactó y aprobó la Declaración garantizado determinados contenidos solo le
Universal de los Derechos Humanos en 1948 (8). está permitido avanzar hacia sus mejoras.
Un paso importante se dio con la Declaración de
Viena de 1993 (9), que afirmó la igualdad en La prohibición de regresividad (o prohi-
importancia de todos los derechos humanos, bición de retroceso) en su interpretación norma-
declarando que eran universales, indivisibles e tiva significa que cuando se modifica o sustituye
interdependientes. una norma anterior por una posterior, ésta no
Estos nuevos mandatos dirigidos al puede limitar o restringir derechos o beneficios
Estado no solo determinan que éste sea objeto de concedidos (10).
demandas concretas y específicas, sino también La exigencia de respetar un contenido
hacen punibles sus deficiencias, dado que se mínimo de cada derecho se complementa con la
LA ESTRATEGIA DE ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD 31
Este modelo, aunque con algunas particularida- limitándose al desarrollo, en todo el ámbito de la
des locales, se estructura también en la provincia misma, de una extensa red de efectores de baja
de Córdoba. complejidad, en la mayoría de los casos, desarti-
Pues bien, entre estas particularidades, culados del resto del sistema. Desarticulación
hay que resaltar el lugar que ocupó en este mode- que se acentúa a partir de 1987 con el proceso de
lo la jurisdicción provincial del subsector estatal. descentralización, debido a que se inicia el cam-
En este sentido, la citada jurisdicción desempeñó bio de jurisdicción de los efectores sanitarios de
tradicionalmente un lugar preponderante en el baja complejidad en un sentido descendente
ordenamiento sanitario provincial, en desmedro hacia los municipios y comunas provinciales
de los ámbitos nacionales y municipales. (24). Así, APS se transforma en sinónimo de pri-
El Estado provincial alcanza a tener, a mer nivel de atención en los ámbitos sanitarios
finales de la década del '80, alrededor de 500 provinciales.
efectores (desde postas sanitarias hasta hospitales Ahora bien, a pesar de que el concepto
de máxima complejidad) distribuidos en todo el de APS fue tomando este significado en la provin-
territorio de su competencia, lo que lo convierte cia, el mismo no implicaba limitaciones o condi-
en un referente insoslayable en el campo de la cionalidades para el acceso a los efectores defini-
atención médica y le otorga fuerte presencia en dos de esta manera. En este sentido, aún recono-
los mercados de la salud de la jurisdicción. Esto, ciendo que, tanto en el país como en la provin-
además, le brindó un lugar preponderante en el cia, los efectores públicos, en particular los de
mercado de trabajo sectorial. El Estado provincial baja complejidad, atendieron tradicionalmente a
ha sido, por lo ya apuntado, una fuente importan- los sectores más pobres de la población, en la
te de empleo para los profesionales de la salud, provincia de Córdoba la oferta de servicios se
en particular los médicos. sostuvo siempre de manera universal, abierta a
Recién en el marco de la reforma de la todo aquel que la requiriera, en tanto el Estado se
Constitución Provincial de 1987, y debido a las consideraba garante del derecho a la salud de
nuevas tendencias descentralizadoras de los ser- todos los ciudadanos de la misma.
vicios públicos, se comienza a plantear la necesi- Es recién en el marco de las políticas
dad de acotar la jurisdicción provincial en bene- de reforma sectorial iniciadas a finales de la
ficio de los municipios, para lo cual se inicia el década del '90, con asistencia técnica y finan-
proceso de descentralización de todos los efecto- ciera del BID y BM (25), cuando se empiezan a
res sanitarios correspondientes al primer nivel de elaborar normativas sanitarias que comienzan a
complejidad que culmina en el año 1996. redefinir el sentido de la APS en una dirección
Debe decirse que, históricamente, pero mucho más restringida a la que imperaba en la
de manera más enfática a partir de la citada refor- provincia.
ma constitucional, debido a que lo incorpora de
manera explícita, las diferentes autoridades
ministeriales han sostenido un discurso garantista NUEVA LEGISLACIÓN SANITARIA EN LA
del Estado en relación al derecho a la salud. PROVINCIA DE CÓRDOBA (ARGENTINA):
Además, en los discursos sanitarios provinciales, UN CASO DE REGRESIVIDAD EN LA GARANTÍA
la estrategia de APS aparece como la herramien- DEL DERECHO A LA SALUD
ta más idónea para garantizar este derecho en el
ámbito provincial.
Sin embargo, en la provincia de Desde mediados de la década del '80,
Córdoba, tal como sucedió en la Argentina y en cuando ya empiezan a hacerse evidentes las limi-
la mayoría de los países de América Latina, en las taciones fiscales del Estado provincial, los diver-
últimas tres décadas, ha sido poco lo que se avan- sos gobiernos de la provincia de Córdoba, llevan
zó en la conformación de una red de efectores adelante procesos de transformación del sector
sanitarios consistente con los criterios de la salud provincial con el propósito de mejorar su
Declaración de Alma Ata. Por el contrario, la funcionamiento y adecuarlo al nuevo escenario
implementación de la APS en la provincia fue fiscal y financiero.
LA ESTRATEGIA DE ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD 41
16. Boland R, Young M. The strategy, cost and 27. Ley 8835 Carta del Ciudadano. Título II.
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Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba
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FORMA DE CITAR
Ase I, Burijovich J. La estrategia de Atención Primaria de la Salud: ¿progresividad o regresividad en el derecho a la
salud?. Salud Colectiva. 2009;5(1):27-47.