Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
El proceso de contratación debe ser entendido considerando las tres fases que lo componen.
Es indispensable conocer cómo se desenvuelve cada una de ellas para que las Entidades
realicen sus procesos de forma eficiente.
Por ello, para efectos de evaluar la gestión y manejo Dicho principio se encuentra presente con mayor
en materia de Contrataciones del Estado se debe intensidad en la Fase de Actos preparatorios pues es
analizar de forma conjunta las tres fases. Estas fases en ella donde se determinará el monto que permita
se desenvuelven en función del estadio en el que se considerar los demás factores.
ubican a lo largo del proceso de contratación. La
primera de ellas, la llamada Fase de Actos Prepara- Fase de Actos Preparatorios
torios está referida a todas aquellas actuaciones de
planificación y programación, previas al desarrollo Como habíamos mencionado, la Fase de Actos
del proceso de selección, que se inicia con la de- Preparatorios es el conjunto de actuaciones que se
cisión de adquirir o contratar. inician desde la decisión de adquirir y está destinada
a definir con claridad el objeto de contratación,
La Fase de Selección contiene los pasos a seguir para destinar un presupuesto para tal efecto y definir con
determinar a la persona natural o jurídica con la cual claridad sus características.
la Entidad Pública entablará una relación jurídica
contractual. Esta fase se desarrolla a través de siete Dentro de esta fase encontramos las siguientes
etapas: i) convocatoria; ii) registro de participantes; iii) actuaciones:
consultas; iv) observaciones e integración de bases; v)
presentación de propuestas; vi) calificación y evalua- – Determinación de necesidades.
ción de propuestas; y, vii) otorgamiento de la buena
pro y hasta antes de la suscripción del contrato. – Presupuesto Institucional.
Como se aprecia, cada una de las Fases se en- – Designación del Comité Especial.
cuentra ligada a los tres momentos definidos en los
– Elaboración de Bases Administrativas
cuales se desarrolla un proceso de contratación.
– Aprobación de las Bases
Si bien no es posible afirmar que una de ellas resulte
de mayor importancia; sin duda, como todo proceso Debe saberse que al final de cada año, las diversas
el punto decisivo o, en todo caso, el que puede dependencias al interior de la entidad identifican
determinar que los demás sigan la misma ruta es sus respectivas necesidades para el siguiente ejer-
justamente la Fase de Actos Preparatorios. cicio, las que son incluidas dentro del Presupuesto
Institucional. A continuación, desarrollaremos los
Fases de la Contratación Estatal siguientes pasos a seguir.
Actos Plan Anual de Contrataciones
Selección Ejecución
Preparatorios
4. El tipo de proceso que corresponde al objeto y una dilación indebida para el desarrollo del proceso
su valor estimado, así como la modalidad de pues Logística o Abastecimiento debe retornar
selección; dicha información para que se realicen los ajustes
o precisiones necesarios.
5. La fuente de financiamiento;
Una práctica recomendada para las Entidades es
6. El tipo de moneda;
emplear formatos de requerimientos en los cuales el
7. Los niveles de centralización o desconcentración área usuaria, o el destinatario del objeto materia de
de la facultad de contratar contratación, pueda consignar toda la información
indicada de modo que se evite su reformulación o
8. La fecha prevista de la convocatoria. precisión por adolecer de ambigüedad.
No será obligatorio incluir en el Plan Anual de Con- Como veremos más adelante, la definición precisa
trataciones las Adjudicaciones de Menor Cuantía de las características técnicas favorece a realizar un
no programables. estudio de mercado más exacto pues se cuenta con
un objeto contractual claramente delimitado.
Determinación de las Características Técnicas
Expediente de Contratación
Hemos visto la importancia de contar con un Plan
Anual de Contrataciones y sus principales carac- Nuestra normativa de Contrataciones del Estado
terísticas. Continuando con la secuencia que se ha regulado la formalidad y condiciones de archivo
presenta en la Fase de Actos Preparatorios, tenemos que debe tener la información realizada a lo largo
la determinación de las características técnicas del de las fases del proceso de contratación mediante
bien, servicio u obra que se va a contratar. la figura el Expediente de Contratación.
Una adecuada determinación –con la descripción En buena cuenta, éste constituye un conjunto de
y detalle que corresponde– de las características documentos de carácter técnico y económico que
puede asegurar que toda la contratación se realice sustentan un requerimiento. En el Expediente de
de forma exitosa. Contratación se registran las incidencias acaecidas
desde el requerimiento del área usuaria hasta la
Sobre la base del Plan Anual de Contrataciones culminación del contrato3.
el área usuaria debe requerir los bienes, servi-
cios u obras, describirlos, definir con precisión su Entre los documentos o datos que encontramos en
cantidad y calidad y la finalidad pública de dicha dicho expediente está toda la documentación del
contratación. proceso, la disponibilidad de recursos y su fuente
de financiamiento, las características técnicas de lo
De ese modo, las especificaciones técnicas serán que se va a contratar, el estudio de las posibilidades
determinadas por el área usuaria en coordinación que ofrece el mercado, el valor referencial, la
con el Órgano encargado de las Contrataciones, disponibilidad presupuestal, el tipo de proceso de
evitando requisitos que favorezcan a un proveedor. selección, la modalidad de selección, el sistema
Esto último, obedece al respeto del principio de libre de contratación, la modalidad de contratación a
concurrencia y competencia previsto en el artículo utilizarse y la fórmula de reajuste de ser el caso.
4º de la Ley de Contrataciones del Estado2.
El expediente se mantiene bajo la custodia del
La indicación de la finalidad pública que persigue órgano encargado de las Contrataciones de
constituye un filtro para evitar realizar contrataciones la Entidad. Ésta área es también la encargada
innecesarias o cuyo abastecimiento no cuente con de tramitar su aprobación por el funcionario
la prioridad debida. competente.
Asimismo, describir el requerimiento con el mayor Probablemente usted se pregunte cuál sería la
detalle posible permitirá que los futuros contratistas importancia de contar con un “archivo” del proceso
conozcan a cabalidad el objeto requerido por la de contratación.
Entidad y, por ende, las obligaciones a las cuales
se encontrarán sujetos. La respuesta sería dada, en primer lugar, porque
mantener un registro físico de las actuaciones
Muchas veces, las dependencias formulan su permite incentivar la transparencia en la información
requerimiento de manera genérica, lo que motiva a ahí contenida.
Esta difusión de la información es de utilidad para los valores semejantes de una misma prestación en el
diversos agentes involucrados. Para los proveedores, mercado privado.
servirá como una garantía de legalidad del proceso
en tanto podrá tomarlo como referente al momento De otro lado, todo consumidor, sea privado o pú-
de la formulación de las consultas y observaciones blico, para la toma de decisiones de contratación
o para la interposición de un recurso de apelación. necesita de información que es proporcionada en
Para los funcionarios públicos permite mantener instrumentos como los estudios de mercado. Gran
sistematizados las diversas contrataciones y así parte de los elementos antes mencionados podrán
cotejar la ejecución del gasto. ser identificados al momento de la elaboración del
mismo.
De otro lado, para los funcionarios que ejercen
labores de supervisión o control el Expediente de La información obtenida de aquellos instrumentos
Contratación constituye un instrumento de apoyo determinará el llamado Valor Referencial.
para revisar la gestión y legalidad del actuar de los
funcionarios que intervinieron en él. El Valor Referencial es el monto de la contrapresta-
ción por la adquisición de un bien, la contratación
Justamente, con el afán de facilitar la labor de de un servicio o la ejecución de una obra por parte
supervisión, la actual Ley de Contrataciones del de una Entidad Pública.
Estado ha incluido como documentos que deben ser
incorporados al expediente, las ofertas no ganado- Dicho monto es determinado sobre un estudio de
ras. Con dicha inclusión en el legajo de documentos las posibilidades de los precios y condiciones que
de un proceso podrá evaluarse si, en efecto, dichas ofrece el mercado y es establecido por el Órgano
ofertas adolecían de deficiencias en su formulación Encargado de las Contrataciones (OEC) de cada
y fueron debidamente calificadas. entidad que es comúnmente denominado como
Logística o Abastecimiento.
Estudio de Mercado y Valor Referencial
Dada la importancia que reviste la determinación
Como habíamos señalado al iniciar el presente del valor referencial dentro del esquema de con-
artículo, parte importante de las contrataciones tratación pública, ésta debe considerar todas las
públicas es la aplicación del Principio de Valor por condiciones que puedan incidir en él. Vale decir,
Dinero, el cual implica obtener el mejor valor para todos los tributos, seguros, transporte, inspeccio-
la inversión realizada. Dicho principio nos llama a nes, pruebas y cualquier otro concepto que pueda
considerar la contratación como un ciclo en el que incidir sobre el costo de lo que se requiere adquirir
el precio es sólo uno de sus componentes. o contratar.
Una contratación será exitosa si la prestación se Así, la normativa de contrataciones del Estado es-
brinda a un precio beneficioso para el Estado, con tablece que el valor referencial deberá considerar
la calidad requerida, en la oportunidad señalada, como mínimo dos fuentes de información. Este es
sin la existencia de barreras burocráticas, con la un nuevo aspecto que ha sido introducido con la
satisfacción del usuario final, entre otros. Ley de Contrataciones del Estado vigente.
Si partimos de considerar que los recursos que Pues bien, se considera fuente a todo aquel medio
financian las contrataciones provienen del pago de mediante el cual se puede obtener montos de una
nuestros tributos existe una mayor expectativa en transacción. La fuente es el canal de información
que aquellos sean empleados eficientemente. mediante el cual el mercado comunica los costos
de un determinado objeto.
Para lograr dicho cometido, se debe considerar
que no es posible equiparar una compra privada Entre las principales fuentes tenemos a las cotiza-
con una compra pública pues éstas obedecen a ciones, presupuestos, precios históricos, estructuras
distintos intereses. de costos, entre otros.
A modo de ejemplo, en una compra pública se Sin embargo, ¿cuál sería la utilidad de recurrir a
deben incluir costos de transacción particulares dos fuentes cuando el mercado nos puede brindar
como el correspondiente al Registro Nacional de pluralidad de precios obtenidos a partir de coti-
Proveedores, la presentación de garantías, el precio zaciones? Sin duda, es una interrogante que ha
de la inscripción como participante, entre otros. sido planteada en más de una oportunidad por
los operadores de la norma y que a continuación
Por ello, no sería posible comparar un precio ofre- buscaremos dilucidar.
cido en el mercado para privados que uno que sea
proporcionado a una Entidad Pública, lo que trae Si bien la cotización es la fuente típica en las tran-
como consecuencia que sea imposible encontrar sacciones públicas, ella nos proporciona sólo una
parte del universo del mercado, es decir, una coti- el mercado. Es decir, generar una idea del mercado
zación no permite conocer datos como los costos del cual provendrán los bienes, servicios u obras a
de producción, cómo se desenvuelve el mercado en contratar.
dicho rubro, el desagregado de costos que integran
el objeto de prestación y otros que permiten conocer Retomando el requisito de las dos fuentes previsto
el íntegro del proceso de producción con los costos en nuestra nueva norma, es importante señalar que
correspondientes. no en todos los casos será posible obtener dicha
cantidad.
Para esto, debemos considerar que de acuerdo
con el Plan Estratégico de Contrataciones Públicas Estos casos son aquellos supuestos en los cuales
del Estado peruano, en nuestro país existe un no se haya realizado una contratación similar con
bajo nivel de competencia en las Contrataciones anterioridad o en los cuales, pese a haber realizado
Estatales. En dicho documento se señala que de un las averiguaciones del caso no se haya obtenido
muestreo realizado de 87 expedientes de licitación otra fuente distinta a la cotización.
obtenidos en cinco entidades, cuyos volúmenes
de contrataciones representan los más altos a En ambos supuestos, se deberá sustentar los moti-
nivel nacional, se encontraron un promedio de 3 vos por los que se empleó únicamente dos fuentes
propuestas por cada licitación4. de información para obtener el precio referencial.
Dicho sustento deberá estar contenido en el resu-
Ello nos da visos que el nivel de competencia en men ejecutivo elaborado como parte del estudio
la Contratación Estatal es bastante débil, lo cual de mercado.
podría afectar la obtención de un precio estándar
o cercano al promedio en cada sector. Este riesgo Lo anterior ha sido precisado, acertadamente, por
se vería incrementado si únicamente se emplea el Organismo Supervisor de las Contrataciones
la fuente “cotización” para determinar el precio del Estado (OSCE) mediante Comunicado Nº 002
referencial. -2009-OSCE/PRE disponiendo que “En el caso
que exista la imposibilidad de consultar más de una
Adicionalmente, hemos mencionado que el valor fuente, deberá fundamentarse tal situación en el
referencial es obtenido sobre la base de un estudio resumen ejecutivo”.
de mercado. Ahora bien, el elemento esencial de un
estudio de mercado consiste en recopilar y evaluar De otro lado, dentro de los aspectos que deberán
todos los factores que influyen directamente en la ser considerados al elaborar el estudio de mercado
oferta y demanda del producto. se encuentran los siguientes:
- Disponibilidad inmediata.
Las cotizaciones nos permiten conocer un grupo de
ofertas que son brindadas por aquellas empresas - Mejora en las condiciones de contratación.
que tomen conocimiento de la intención de contra-
tación de determinada Entidad. Sin embargo, existe - Beneficios adicionales, así como la vigencia
un importante número de empresas que integran tecnológica del objeto de la contratación.
el universo de proveedores que no conocen dicha
intención y no participan en el proceso de determi- Conviene precisar que los valores obtenidos como
nación del valor referencial. parte de estudio deberán corresponder a presta-
ciones contractuales similares; de lo contrario, el
Si bien esto último es una limitación en la que estudio no resultará válido.
se encontrarán siempre las diversas Entidades, el
estudio debe considerar otras fuentes de informa- Asimismo, para efectos de garantizar la especializa-
ción que permitan ubicar las cuatro variables antes ción en el objeto de la contratación para el caso de
mencionadas. las cotizaciones, éstas deberán ser proporcionadas
por aquellas empresas que se dediquen a activida-
Por ello, se debe analizar datos históricos de la des materia de la convocatoria.
oferta y demanda y analizar las variaciones de estos
elementos en función del tiempo. Finalmente, debemos señalar que para efectos de
realizar un estudio de mercado integral se deberá
En buena cuenta, se debe crear una proyección de contar con el detalle y precisión de las características
cómo fluctúan los precios de determinado objeto en técnicas de aquello que se va contratar.
4 Página 24 del Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano publicado en el portal institucional del OSCE con
fecha 16 de abril del presente año.
5 Opinión Nº 003-2006/GTN.
convocatoria, no señalando, por último, el vínculo natural que la representará dentro del Comité
contractual que debe tener el resto de los integrantes Especial.
de un Comité Especial.
Nuestra normativa ha establecido aquellos ámbitos
Por otra parte, el Reglamento también establece en los cuales el Comité Especial no cuenta con
determinados impedimentos para formar parte facultad para intervenir. Entre ellos ubicamos la
de un Comité Especial, que atienden, en unos cantidad, plano o dimensión de bien, servicio u
casos, a las facultades atribuidas a determinados obra, las características y especificaciones, el Valor
funcionarios de la Entidad cuyas funciones referencial, el Financiamiento y el Tipo de proceso
resultarían incompatibles con las labores realizadas de selección. Si el Comité Especial interviene en
como miembro de un Comité y, en otros, a que alguno de los supuestos antes mencionados dicho
las actuaciones precedentes de los mencionados proceso adolecerá de una causal de nulidad.
funcionarios y/o servidores no garantizarían la
debida organización y conducción que debe seguir Conclusiones
todo proceso de selección6.
La Contratación Pública debe ser entendida a partir
De otro lado, el Comité Especial ciñe su actuación del estudio de las tres Fases de Contratación, estas
a los principios de colegialidad, especialidad, son: Actos Preparatorios, Selección y Ejecución
solidaridad, autonomía y confidencialidad7. Contractual.
Es colegiado pues las decisiones se adoptan Si bien no existe un orden de importancia entre cada
de forma conjunta 8. El Comité es un órgano una de estas fases, el inicio del proceso puede definir
especializado ya que uno o más de los miembros del el devenir de las futuras actuaciones. Contar con
Comité deberá ser especialista o tener conocimiento una normativa favorable que regule esta etapa no
técnico en el objeto de la convocatoria. basta, es necesario que ésta se aplique de manera
adecuada por los operadores involucrados.
Los miembros del Comité Especial son solidariamente
responsables porque la selección realizada se El Plan Anual de Contrataciones constituye un
encuentre conforme a la Ley, por lo que responden instrumento de gestión con el que cuentan las
administrativa y/o judicialmente, en su caso, Entidades Públicas cuya operatividad permite
de cualquier irregularidad cometida que les programar con la debida anticipación los
sea imputable. La excepción a este supuesto se requerimientos de bienes, servicios u obras
presenta siempre que hayan señalado en el acta necesarios para el cumplimiento de sus fines y,
correspondiente su voto discrepante. entre otros, evaluar el grado de eficacia y eficiencia
de los mecanismos de planificación que hubieran
De igual modo, el Comité Especial es autónomo en adoptado oportunamente.
sus decisiones, las cuales no requieren ratificación
alguna por parte de la Entidad. Asimismo, permite a los distintos proveedores de
los bienes, servicios u obras requeridos, tomar
La actuación del Comité Especial debe guardar conocimiento de las invitaciones a ofrecer que, de
reserva sobre la información confiada por los manera formal, difunden las Entidades interesadas
postores en las propuestas, hasta que éstas a través del citado PAC.
deban hacerse públicas en el acto de apertura de
sobres. Resulta de suma importancia definir con precisión
las características técnicas de aquello que será
El Comité Especial podrá estar integrado por materia de contratación para facilitar el estudio de
expertos independientes que son personas las posibilidades que ofrece el mercado y para la
naturales o jurídicas especializadas en determinado satisfacción del usuario final.
objeto contractual. Dichos funcionarios serán
contratados vía un proceso de adjudicación de La finalidad de realizar estudios de las posibilidades
menor cuantía. que ofrece el mercado en un procedimiento de con-
tratación permite que la Entidad pueda definir con
Cuando el experto independiente sea una persona precisión los requerimientos y especificaciones técnicas
jurídica se requiere que el giro principal de mínimas de los bienes, servicios u obras a contratar,
su negocio esté vinculado con el objeto de la así como determinar el valor referencial del proceso,
convocatoria, debiendo designar a la persona en función de los precios vigentes del mercado.
6 Opinión Nº 069-2006/GTN.
7 Opinión Nº 084-2005/GTN.
8 Artículo 32º del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
El estudio de mercado nos permitirá realizar un La actuación del Comité Especial y la correcta
examen pormenorizado de las principales variables observación de los dispositivos previstos en la nor-
que condicionan el comportamiento y evolución de mativa de Contrataciones permitirán que el proceso
la oferta en el mercado de proveedores al cual va de contratación se desenvuelva de forma eficiente.
dirigido el proceso de selección. Entre otros, la participación de los miembros suplen-
tes y el resguardo de la conformación primigenia
permitirán que se adopten decisiones válidas.
OEC (Logística o
Abastecimiento):
Estudio de Mercado
Aprobación de PIA
Disponibilidad
Elaboración de
presupuestaria
Bases
Consolidación de
cuadro de
necesidades