ESTRUCTURAS Y MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS

"NUEVAS" AMENAZAS: LA REESTRUCTURACIÓN DEL

INSTRUMENTO MILITAR

Jaime García Covarrubias1

Desde la primera reunión de ministros defensa de las Américas realizada en

Williamsburg (EE.UU.) en 1995, quedó en evidencia la preocupación de los
diferentes países por las llamadas "nuevas" amenazas y el temor de carecer
de mecanismos efectivos para resolverlas. Esta preocupación nuevamente se
repitió en Bariloche, Cartagena y Manaos acrecentándose en víspera de la
próxima cumbre de Santiago ahora muy determinada por el impacto que
causaron los atentados terroristas ocurridos en Washington y Nueva York en
el mes de septiembre del año pasado.
Como está establecido, la Conferencia de ministros del sector defensa no es
un órgano resolutivo sino que es un foro de consulta informal pero
permanente en el área de la Seguridad para los países de la región. En
consecuencia, solamente se trata de una instancia de intercambio de ideas y
de debate relativo a temas de interés común.
Desde esta perspectiva, lo más prudente para abordar los temas de Seguridad
del continente es generar iniciativas por similitud de casos o por bloques
unidos por algún tipo de alianza o acuerdo, en reemplazo de la puesta en
ejecución de medidas de seguridad globales bajo el alero de algún organismo
o de un sistema de seguridad supraestatal de difícil implementación. Lo
anterior, redundará en la consolidación de un "ambiente de seguridad" tal
que permitirá entre otras el cumplimiento de las metas de la Cumbre
Hemisférica de Miami de 1994 acordados en su respectiva Declaración de
Principios cuales son preservar y fortalecer la comunidad de democracias
americanas, erradicar la pobreza y la discriminación y garantizar el
desarrollo sostenible con la conservación del medio ambiente para las
generaciones futuras. Todas tareas difíciles pero obviamente muy deseables
y urgentes.

Las "nuevas" amenazas

Las conocidas como nuevas amenazas se refieren a los riesgos a que están
sometidas todas las naciones del mundo después del término de la guerra

1
Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. Licenciado en Ciencias Militares y Brigadier ® Profesor del
Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa (Washington DC)

1
fría. A partir de ese momento comienza a surgir con fuerza el concepto de
nuevas amenazas planteando de paso la necesidad de reformar el sector
defensa de los países con el objeto de desarrollar las capacidades necesarias
para afrontarlas.
Desde las primeras reuniones ministeriales del continente éstas amenazas se
plantearon globalmente sin especificar cuales serían resueltas con los
instrumentos propios de la Defensa y Seguridad pública, esto es con el
aparato militar y/o policial o bien con organismos de otra índole.
En efecto, en la Declaración de San Carlos de Bariloche se señala la
preocupación por el impacto que tienen los fenómenos económicos en la
Seguridad de los países. 2 Esta última circunstancia paulatinamente originó
una ampliación de la cobertura de riesgos ya que se asimilaron problemas de
índole político, económico y social como eventuales amenazas a los Estados.
Así las cosas, en la reunión precitada los grupos de trabajos coincidieron en
que las nuevas amenazas eran: el creciente desempleo, marginalidad social,
migraciones descontroladas, narcotráfico, terrorismo en todas sus formas,
crimen organizado, violaciones a los derechos humanos, degradación del
medio ambiente, discriminaciones diversas y otras. Como se puede apreciar,
se trata de una combinación de diversos riesgos que tienen en común
solamente el hecho de que no pueden ser resueltos con un solo
instrumento requiriendo por lo tanto de un tratamiento por separado.
Se deduce entonces que reconocer el impacto que tiene en la seguridad de
los estados las tradicionales crisis económicas en la región tendió a
"globalizar" las amenazas adjudicándoselas todas al sector Defensa, dada
entre varias razones a la equivocada asimilación que se hace entre ambos
conceptos. Complica aún más el cuadro el hecho de que algunos identifiquen
al concepto de Seguridad Nacional con la seguridad pública.
Por ello, en todos estos años se ha intensificado la necesidad de definir que
se entenderá por Defensa y Seguridad. Cual es el ámbito de una y cual es el
de la otra. Sin duda, discusión de interés más académico que político debido
a que más allá de definiciones, los conceptos requieren ser plasmados en una
gestión concreta. No hay duda de que a los ministros de defensa les
preocupa mucho más la "gestión" de la Defensa que la definición conceptual
de sus términos. Sin embargo, es necesario subrayar que esta preocupación
por definir los ámbitos de la Seguridad y la Defensa es recurrente en las
cuatro reuniones ministeriales.

2
Declaración de San Carlos de Bariloche, Octubre 1996

2
En consecuencia, es pertinente mantener vigente las interrogantes típicas:
Donde comienza una y donde termina la otra o sí la Seguridad es solo un
efecto global y la Defensa un instrumento para resolver por la vía de las
armas (disuasión) las contingencias que así lo precisen. O bien, continuar
con la afirmación de que la Seguridad es una especie de instrumento que en
sí involucra a la Defensa como parte componente. En lo personal mi
posición la tengo asumida y adhiero a que la Seguridad es un "efecto".
Quizás el debate así planteado, puede a la larga resultar estéril porque no
siempre se distingue entre "fines" y "medios" por lo que resulta más
recomendable dejar a los académicos debatiendo y centrarse en identificar
el fenómeno (en este caso a las amenazas) y definir los instrumentos aptos
para resolverlas. El problema es que si el escalón político de la Defensa
insiste en dilucidar conceptualmente sobre el ámbito de la Seguridad y de la
Defensa se perderá tiempo y quizás no se avance mucho. También, si
simplemente se asimila la Seguridad a la Defensa al disponer las misiones
concretas para las FF.AA. podría ampliarse excesivamente el papel de éstas.
3

Es importante tener presente que ha habido coincidencia entre los ministros

de la región en que el rol principal de las FF.AA. de los países continúa
siendo la defensa de la soberanía nacional, lo que reconoce tácitamente que
cada país tiene libertad para definir un ámbito propio de amenazas
específicas. Esto concede libertad de acción a los países en cuanto a la
validación de sus hipótesis de guerra (obviamente vecinales) las que deberán
ser resueltas o distendidas por los propios países a través de vínculos
bilaterales.
Desde mi punto de vista creo que no hay entre las "nuevas" amenazas alguna
de ella que, por su propia naturaleza o esencia, sea del ámbito propio de la
Defensa sino que más bien es su alcance el que la tipifica. Por ejemplo, para
Chile el narcotráfico es aún un problema policial mientras que en Colombia
nadie duda que el narcoterrorismo subversivo es hace rato un problema de
Defensa.
Lo fundamental es tener muy claro que en el mundo de hoy habrá tres
escenarios que pueden cobrar vigencia simultáneamente. El primero es la
Paz a la que le agrego el apellido de "relativa" ya que las llamadas nuevas
amenazas son un fenómeno que se perciben en un escenario de paz. El
segundo es la crisis en que las FF.AA. deberán plasmar y profundizar
medidas de disuasión concretas, reales y creíbles. El tercer escenario será

3
Esta situación ocurre en Paraguay donde no se contempla el concepto de Seguridad y todo se asimila a la
Defensa.

3
propio de guerra o conflicto con el empleo militar de los medios de la
Defensa. Estos tres eventos podrán cruzarse y combinarse toda vez que hoy
las guerras no se declaran coexistiendo con la paz y o la crisis. Mientras más
grande el país podrá tener más riesgo de la simultaneidad de los eventos. Por
ejemplo, EE.UU. vive su Paz "relativa" sujeto al terrorismo islámico y tiene
una guerra en Afganistán. Asimismo, en cualquier momento podrá ser parte
de una crisis o elevada tensión en alguna parte.
Lo concreto es que las llamadas "nuevas" amenazas afectan desde el Estado
hasta el ciudadano individual y son hoy un fenómeno esencialmente de
tiempos de paz ya que si observamos con acuciosidad histórica veremos que
la mayoría de ellas son de antigua ocurrencia en el mundo pero se han
materializado especialmente en tiempos de guerra. Lo confirman los actos de
terrorismo en la guerra, las migraciones masivas después de bombardeos,
degradación del medio ambiente producto del uso de armas convencionales,
químicas o nucleares o las crisis económicas de posguerra. En síntesis,
pareciera que la única amenaza realmente nueva (o más bien renovada) es la
interacción de la tríada narcotráfico- subversión- terrorismo como la que
observamos en Colombia, que por lo demás cuenta con cuarenta años.
Desde mi punto de vista, lo que ocurre es que existen tres puntos centrales:
- No es que haya "nuevas" amenazas lo que ocurre es que existe una
diferente percepción acerca de las mismas.
- Estas amenazas están afectando a los países esencialmente en tiempos
de paz
- Hay un interés social de que las FF.AA. hagan más cosas por menos
dinero, exigencia muy propia de una economía de mercado. Lo
anterior, lleva a que se le designen nuevas misiones incluyendo su
discutido papel en el desarrollo de los países. Se agrega el interés
político natural de materializar una efectiva subordinación de las
FF.AA. centrándolas en sus tareas específicas y para ello es menester
redefinirles sus misiones.
En suma, pensando en el rol de un foro solo consultivo y más bien
motivador o articulador de acuerdos que mandatorio, se me ocurre la
realización de dos pasos. El primero es identificar las amenazas más
probables para la región dividiendo ésta en sectores ya que no toda
América es exactamente igual. El segundo paso es determinar el grado de
alcance de la amenaza para identificar el instrumento o medio que la
resolverá. En este último paso cada país deberá evaluar y reconocer sus
amenazas. Las amenazas identificadas y sectorizadas permitirán ver cuán
comunes son y de serlo dimensionar la necesidad de coordinar mecanismos,
acciones combinadas o generar instrumentos comunes de resolución.

4
Modernización o Transformación Militar
Hay diferentes tipos de mecanismos para resolver las amenazas, sobre todo
en su fase de crisis. Sin embargo, desde mi punto de vista hay solo dos
instrumentos para resolverlas desde la perspectiva del sector de la Defensa,
esto es la FF.AA y las unidades policiales dependiendo el alcance de la
amenaza. En atención a esto último, me abocaré con más detalle al diseño
del instrumento de la Defensa Nacional.
Desde la primera reunión realizada en Williamsburg en 1992, se afirma la
necesidad de adaptar a las FF.AA. para el futuro. Esta materia se repite en
Bariloche 4 años después cuando se insiste acerca del perfil de las FF.AA.
para el siglo XXI. En las reuniones posteriores no hay una mayor mención
sobre este punto ni detalles acerca de lo que se desea alcanzar. Sin embargo,
las FF.AA de distintos países abordaron esta inquietud del escalón político
de la Defensa con procesos de modernización militar. 4
Las preguntas que surgen son: Que persiguen estos procesos de
modernización? Cuales son sus fundamentos? En que medidas estas
modernizaciones están sintonizadas con los futuros requerimientos políticos
de la defensa? Por cierto todas interrogantes que competen a cada país pero
que sin duda tendrán implicaciones futuras porque cualquier
interoperabilidad de mañana pasará por los procesos de modernización
actuales.
En el intertanto en los Estados Unidos se ha anunciado el comienzo de un
proceso de "Transformación militar" que viene a reemplazar al de
modernización de las fuerzas militares que rigió por años la agenda de
diseño de fuerzas. A partir de esta idea se ha generado un intenso debate
acerca de los contenidos, significado y especificidades que tiene el nuevo
proceso.
Por su parte, el empleo de las fuerzas militares en Afganistán se ha
constituido en excelente laboratorio para probar los resultados del proceso
de modernización de los años noventa y la necesidad de aplicar el nuevo
concepto de "Transformación" estudiando las modificaciones que pudiera
requerirse.
Son muchas las experiencias obtenidas a partir de la guerra del Golfo a
inicios de la década de los noventa y la de Afganistán a partir de inicios del
siglo XXI, y aún en desarrollo, por lo que el trabajo será arduo y discutido.
Por ejemplo, hoy, se analiza entre otros temas, si a futuro se privilegiará la

4
Chile anunció su proceso de modernización militar a inicios de los años noventa. Uruguay ha anunciado
en estos días la puesta en ejecución de un proyecto de reforma militar.

5
artillería o la aviación como forma contundente de preparar el terreno y de
apoyar a las fuerzas de infantería5
Lo cierto es que de las muchas conclusiones ya obtenidas destacan las
siguientes:
- Es la primera guerra en que el comando general de las
operaciones está lejos del campo de batalla. En efecto, el
Gral Tommy Franks (Comandante de las fuerzas que
combaten en Afganistán) tiene su sistema de mando y
control en Tampa (Florida) y es desde allí donde dirige las
operaciones. Esta decisión ha sido criticada por algunos pero
se esgrime a su favor que un sistema de mando y control
altamente tecnologizado precisa de una infraestructura de
apoyo que no brinda ni Afganistán ni Pakistán ni ningún
otro estado del área. Hoy, un comandante superior está más
cerca del campo batalla "lejos físicamente" pero con alto
apoyo tecnológico que en una posición física más cercana
pero desprovisto de esos medios.
- Las fuerzas expedicionarias tipo "marines" y las unidades
especiales cumplen un rol fundamental de reacción rápida,
flexibilidad y polivalencia. Se agrega el rol que juegan las
unidades de Inteligencia quiénes han cumplido tareas
inmediatamente cercanas a las fuerzas de tarea, resultando
estas unidades, incluso, con bajas reconocidas los primeros
días.
- La acción conjunta del poder aéreo con el terrestre es
fundamental para obtener rápidos resultados los primeros
días ya que puede ser muy difícil revertir los fracasos
iniciales.
- El conflicto es, en este caso, contra un grupo étnico y no
globalmente contra el Estado afgano. Lo anterior, exige
paralelamente con las acciones bélicas organizar un nuevo
ejército nacional en el país ocupado.
- La necesidad de proteger el territorio propio (homeland) de
las acciones o represalias terroristas, organizando una

5
En USA hay actualmente un debate público entre militares y especialistas acerca de la necesidad o no del
sistema móvil de artillería "crusader" . Este sistema está siendo descartado por el Secretario de Defensa
Donald Rumsfeld. Por ejemplo, el Gral Gordon Sullivan opina con un artículo titulado "Why we need
crusader" en Washington Post de Mayo 16. En el mismo diario y fecha se publica otro artículo del
Secretario Rumsfeld intitulado "A choice to transform the military"

6
 dirección general y fuerzas especialmente constituidas para
ello.
- Coordinar los esfuerzos de Inteligencia. Al respecto, se
estima que las principales falencias son mucha
"información" pero no necesariamente buena calidad en la
"Inteligencia" asimismo como muchos organismos con
dificultad para coordinarlos.6
Obviamente, estas conclusiones podrían estar en el plano más bien
informativo debido a que no son aprovechables integralmente por el resto de
América latina ya que son propias de EE.UU., principal potencia militar del
mundo, y no asimilable a ningún país de la región ya que nadie tiene ni su
poderío económico-militar, nivel de intereses ni compromisos estratégicos.
No obstante, es interesante conocer el concepto con algún grado de
profundidad. En EE.UU. se entiende por "Transformación militar" al
desarrollo de nuevas capacidades militares para resolver en mejor formas
las actuales amenazas y las sorpresas estratégicas.7 Para mayor
abundamiento en el mismo artículo que estoy citando se dice que
Transformación militar implica: Superioridad en la Inteligencia, maniobras
dominantes, precisión en las coordinaciones, protección constante y logística
adecuada. 8
Al plantear este tema, se insiste en que no se trata de aplicar recetas foráneas
ni mucho menos de copiar modelos, sino que se trata de tomar en
consideración las tendencias rescatando los aspectos que pudieran ser
aplicables guardando las proporciones y respetando las especificidades.
De acuerdo a este criterio, sería particularmente interesante que la reunión
de ministros de defensa conociera este proyecto de Transformación militar
con el objeto de sacar conclusiones para América latina. Lo anterior, porque
es posible que los procesos de modernización vayan perdiendo vigencia mas
temprano que tarde y resulte necesario realizar una transformación más
integral en las FF.AA.
Sobre este punto, se me ocurre, que en los procesos futuros o de
Transformación militar habría que tomar en consideración al menos los
siguientes aspectos:

6
Precisamente en los últimos días el Pdte Busch ha anunciado la necesidad de tener un elemento común de
dirección y coordinación de la Inteligencia.
7
Se recomienda "Adapting Forces to a new era: Ten transforming Concepts" de Hans Binnedijk and
Richard Kugler en Defense Horizons, Center for Technology and National Security Policy (National
Defense University) November 2001. También se recomienda "Rethinking transformation" Barry
Blechman in Armed Forces Journal International, March 2001. CSBA Center for Strategic and Budgetary
Assessment (testimonies by Andrew Krepinevich and Paul Wolfowitz)
8
Ibid Binenedink and Kugler

7
 - Fuerzas Armadas concebidas como un instrumento de la política
exterior y no al servicio de hipótesis vecinales a veces desligada de los
intereses y de las oportunidades de los Estados. Esta definición
produce un cambio de consideración ya que mina el basamento que
han tenido muchas FF.AA. durante todo el siglo pasado.
- Desarrollar capacidades conjuntas y con posibilidades de
interoperabilidad internacional.
- Organizaciones más livianas y polivalentes dotadas de reservas
móviles. Paralelamente, preparar fuerzas para desempeño eficiente en
operaciones multinacionales.
- Definir muy claramente el rol que tendrán en el desarrollo nacional,
cuidando que no se desnaturalice su función principal. Asimismo,
desarrollar las capacidades indispensables para resolver las "nuevas
misiones" ya que éstas últimas si que son nuevas no así las amenazas.
- Prever una efectiva coordinación militar- policial en esa "zona gris"
donde las fuerzas policiales por necesidad de los países son empleadas
en tareas netamente de combate. Por ejemplo, esto último se aprecia
en Colombia, además es importante consignar que son varios los
países que tienen a la policía en los Ministerios de Defensa.
En consecuencia, hay diferencias profundas entre Modernización y
Transformación militar. Modernización es perfeccionar lo existente para
cumplir en forma más eficiente las misiones que se venían cumpliendo. En
cambio Transformación militar es reestructurarse en función de cambios
en la misión y los parámetros estratégicos- tácticos-logísticos, implicando
por tanto, una revolución radical en las orgánicas, educación y formas de
empleo de los medios.

Conclusiones
- No hay nuevas a amenazas sino que una diferente percepción de éstas
ya que constituyen un fenómeno singular puesto que ahora ocurren en
tiempos de paz y afectan desde el ciudadano individual hasta el
Estado.
- Es necesario operacionalizar las amenazas determinado los efectos
que producen. Para ello, es importante efectuar una sectorización de la
región en función de las amenazas ya que no todas las subregiones
poseen los mismos problemas y circunstancias. Para ello, habría que
considerar al menos un bloque México y Centroamérica. Otro de
países andinos y un tercer bloque MERCOSUR y asociados.

8
 - Estudiar de acuerdo al catastro de amenazas los mecanismos de acción
conjuntos o coordinados con el objeto de resolverlas en forma realista
y abordarlas en forma efectiva.
- Buscar una fórmula para aproximarse con un criterio coordinado a los
procesos de Modernización o Transformación, según sea el caso.
Junto a ello, estudiar y acordar el desarrollo de alguna capacidad
interoperativa.
- Adoptar nuevas misiones exigen un estudio acerca de la necesidad o
no de plantearse una Transformación militar, porque es evidente de
que se requerirá el desarrollo de nuevas capacidades operativas u de
acción.
Finalmente, se reitera que desde mi punto de vista resulta más correcto
hablar de "nuevas" misiones y no de "nuevas" amenazas.