El conflicto, callejón con salida
¿Qué es desarrollo humano?
Es una teoría y una metodología del desarrollo económi-
co, político y social que integra y supera los enfoques con-
vencionales y no se reduce al aumento de la riqueza o del
ingreso pér capita, sino que abarca otros valores como la
equidad, la democracia, el equilibrio ecológico y la justicia
de género, también esenciales para vivir mejor.
Los promotores de este paradigma —el Premio Nobel
de Economía, Amartya Sen, y el profesor Mahbub ul Haq—
sostienen que el “desarrollo es libertad” y que, por eso, las
políticas públicas deben generar opciones para que la gente
lleve su propia vida de manera cada vez más satisfactoria.
Según el paradigma de desarrollo humano:
· La libertad es un fin y el mejor medio para lograr el
desarrollo.
· La gente no sólo es beneficiaria o receptora de las op-
ciones sino la protagonista por excelencia.
· El desarrollo depende del esfuerzo creativo de hom-
bres y mujeres y no de la naturaleza ni de la suerte.
· El desarrollo es para la gente porque el fin no es aña-
dirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de
las personas.
¿Por qué este Informe se ocupa del conflicto
armado?
· Porque la tarea esencial de la onu es “velar por la seguri-
dad humana”.
· Porque el desarrollo humano es el aumento de opcio-
nes para que los habitantes de un país puedan mejorar su
vida, e infortunadamente el conflicto amado se ha conver-
tido en el mayor obstáculo para que los colombianos pue-
dan lograrlo.
· Porque el desarrollo humano, o sea, el aumento de op-
ciones, es la mejor manera de resolver el conflicto armado.
El Informe evita los excesos de resignación y de optimismo, incluye sólo los facto-
res que tienen relación directa y bien establecida con las acciones armadas y, al
proponer soluciones, trata de ser realista sin ser fatalista, y de ser optimista sin
pecar de ingenuo.
¿Para qué sirve el Informe?
· Para proponer un enfoque integral de las raíces y expre-
siones del conflicto y de las opciones para asumirlo mien-
tras persista, para resolverlo de un modo firme y duradero,
y para evitar que se repita.
· Para aclarar cuáles son y cómo pueden concretarse en
Colombia las opciones nacionales y regionales.
· Para continuar el proceso de diálogo público, análisis
riguroso, construcción de consensos, formulación de políti-
cas y pedagogía ciudadana, iniciado en marzo de 00, que
esperamos fortalecer con la publicación del texto y conti-
nuar mientras siga siendo útil. Es claro que el Informe no
se acaba con la publicación del libro. En otras palabras: el
texto es apenas un momento del proceso.
¿Cómo se hizo el Informe?
El equipo coordinador acogió la política corporativa desa-
rrollada por el  desde 0 para los informes mundia-
les de desarrollo humano y para los realizados en no me-
nos de 0 países.
Consultando a mucha gente
No es la voz de unos técnicos sino el fruto del diálogo or-
denado con personas, sectores, líderes, movimientos e ins-
tituciones de 0 municipios y  departamentos, exper-
tos, comentaristas de los borradores, comités consultivos
nacional y regionales y la Red de Corresponsales.
Procurando independencia intelectual
No siempre se sigue la opinión de una persona o sector
consultado —salvo que se indique expresamente—, y no se
compromete al Sistema de Naciones Unidas, al , al
gobierno, a las administraciones regionales o a cualquier
otra persona o entidad distinta del equipo coordinador.
Fichas • 1
 El conflicto, callejón con salida

Para tener en cuenta

Buscando calidad académica
Se ha tratado de ir al fondo de las cuestiones, de argumen-
tar con rigor, de indicar la evidencia, de conversar con la
literatura especializada y de apelar al juicio de otros inves-
tigadores y expertos.
Proponiendo soluciones
El Informe va más allá de la descripción y de la crítica, pues
con base en un diagnóstico integral del conflicto armado
identifica, evalúa y divulga políticas que contribuyen a ami-
norar sus daños mientras persista, a resolverlo de un modo
justo y duradero y a evitar que se repita.
• El Informe se ocupa del conflicto armado, no de otros
modos de violencia.
• Se busca romper con las explicaciones simplistas
(es el narcotráfico) o demasiado vagas (es la injusticia
social).
• Para captar el mensaje hay que leer el Informe en su
totalidad.
• Es necesario mantener la vista en el conjunto y no
dejar que los árboles tapen el bosque que se intenta
explorar.
• Es necesario leer todo el texto pues a un conflicto
enredado no se le pueden dar ni explicaciones ni so-
luciones simples.

¿Qué contiene el libro?

Mira la historia y el contexto. Capítulo 1

PRIMERA Comprende el carácter, dinámica y expre-
Mira la geografía y las diferencias regionales. Capítulo 2
PARTE siones esenciales del conflicto.
Comprende la degradación creciente del conflicto. Capítulo 3

Precisa los daños del conflicto sobre el desarrollo humano. Capítulo 4

SEGUNDA Analiza la relación entre conflicto armado
Evalúa el impacto del conflicto sobre las víctimas. Capítulo 5
PARTE y desarrollo humano.
Explica cómo el desarrollo humano solucionaría el conflicto. Capítulo 6

Garantiza la seguridad y la justicia. Capítulo 7

Amplía el campo humanitario. Capítulo 8
Atiende a las víctimas. Capítulo 9
Describe políticas, programas o medidas Asume la desvinculación de ex combatientes. Capítulo 10
TERCERA concretas que serían útiles para atenuar o Previene el reclutamiento. Capítulo 11
PARTE corregir los daños, facilitar la solución del Seca las finanzas de la guerra. Capítulo 12
conflicto y evitar que se repita. Combate el narcotráfico. Capítulo 13
Fortalece la gobernabilidad local. Capítulo 14
Resuelve las tensiones sociales que nutren el conflicto. Capítulo 15
Les devuelve la política a las luchas populares. Capítulo 16
Les devuelve la política a las negociaciones de paz. Capítulo 17

El sistema educativo transforma los imaginarios sobre el ser Capítulo 18

y el deber ser de la sociedad, y responde a los retos plan-
Replantea el papel que podrían desempe-
CUARTA teados por el conflicto armado.
ñar el sistema cultural, la sociedad civil y la
PARTE Los medios de comunicación replantean su manera de per- Capítulo 18
comunidad internacional.
cibir y relatar la realidad.
La sociedad civil y la comunidad internacional se vuelven Capítulo 19
más eficaces y eficientes en la resolución del conflicto.

2 • Fichas
 1
Orígenes:
guerra en la periferia Capítulo 1

El conflicto se instaló en la “periferia” campesina, se ensañó contra ella y se ha mantenido al margen del sistema
político.
Hay al menos seis razones:
) en la zonas de colonización hubo espacio para ejércitos no estatales;
) el Frente Nacional acabó con la Violencia pero dejó remanentes de guerrilla social campesina;
) las organizaciones guerrilleras —y también los paramilitares— acabaron en la periferia;
) en Colombia no se dieron las condiciones clásicas para el triunfo de la insurgencia;
) el Estado fracasó en prevenir y resolver el conflicto, y
) la clase dirigente no articuló una respuesta desde el centro de la política.

Razones topográficas y el modo como se pobló el te-
rritorio establecieron una estructura de tenencia de la
tierra que produjo excedentes de población rural. Una
parte migró a las ciudades y otra se constituyó en ejér-
cito de reserva para colonizar nuevas fronteras. La co-
lonización fue una válvula de escape a la presión de-
mográfica y a las reformas sociales en el “centro”. Al
principio la colonización permitió la conexión del
Caribe con los Andes. Después, los excedentes de-
mográficos, el desplazamiento forzado por la violen-
cia y las bonanzas locales (lícitas e ilícitas) se encon-
traron en zonas que, desde el sur, envolvieron el “cen-
tro” del país. En esas regiones el conflicto encontró
nuevas y poderosas fuentes de alimentación.
En una colonización espontánea y sin dirección
estatal, el colono tiene pocas probabilidades de éxito
y por eso cada territorio de colonización es un cemen-
terio de ilusiones. Sólo el paso del tiempo muestra quié-
nes son los dueños y de qué son dueños. Los derechos
de propiedad, que son precarios, constituyen la base
del orden social, pero generan incertidumbre, inesta-
bilidad y conflictos. En esos territorios coexisten el
esfuerzo, la creatividad, la apertura y la movilidad so-
cial con la vulnerabilidad, el engaño y la indefensión
frente al más rico, el más poderoso o el mejor armado.
Existe un orden jurídico difuso —no son claros los
derechos y obligaciones— y el Estado no garantiza el
respeto imparcial y efectivo de los tratos o contratos.
El vacío de Estado consiste en que no ejerce coerción
o autoridad para interpretar y hacer los acuerdos. Por
eso, prosperan los conflictos, los abusos y la justicia
por mano propia o por mano de obra “contratada”. Si
hubiera coerción o autoridad estatal no habría ni jus-
ticia privada ni ejércitos irregulares.
En esos escenarios aparecieron los actores armados
de hoy luego de muchas guerras civiles lideradas por
los partidos tradicionales, la última de las cuales fue la
Violencia, que estalló luego de intentos de reformas
políticas y sociales en los años 0, objetos de dura re-
sistencia. La Violencia se originó en el centro geográfi-
co y político pero se expresó y perpetuó en la periferia
campesina, nutriéndose y acaballándose sobre otra
“violencia social” que bullía en el mundo agrario.
El Frente Nacional —que fue una solución política
al conflicto bipartidista— separó la dimensión social
del conflicto y no fue capaz de extinguir los alzamientos
en el campo. El terreno estaba fértil para que la insur-
gencia guerrillera se reinventara como vehículo de la
revolución socialista. Las Farc, por ejemplo, resulta-
ron del encuentro entre la guerrilla campesina que no
logró desmovilizar el Frente Nacional y el Partido Co-
munista que había sido proscrito y no encontraba es-
Fichas • 3

Orígenes: guerra en la periferia
pacio en el “centro” del sistema político. Otras guerri-
llas (Eln, Epl, -) de origen más urbano lograron
mantenerse o prosperar en zonas rurales, pero esa pro-
cedencia no significó que hubiesen nacido en el “cen-
tro” del sistema político. En diversos grados y modos
experimentaron procesos de “campesinización”.
Mientras tanto, el paramilitarismo de los años 0,
que fue un conjunto de respuestas locales a la guerri-
lla, extensiones de ejércitos privados con industrias
ilegales, también provino, como ella, del mundo rural.
Capítulo 1
En Colombia no ha habido condiciones clásicas
para el triunfo de la insurgencia armada:
• colapso del Estado seguido por masivos le-
vantamientos campesinos;
• alianzas con sectores de la élite; administra-
ción directa del país por una metrópoli;
• dictadura excluyente;
• mafiocracia que pierde el apoyo de Estados
Unidos;
• cultura de resistencia política sólida y eficaz;
y
• severa recesión económica.

En una frase: la insurgencia es periférica porque existe democracia; formal, si

se quiere, pero sólida, estable y pluralista, al lado de un conflicto violento y
persistente.

El Estado fracasó porque...

1. Fue incapaz de prevenir y resolver el
conflicto.
2. No abordó el conflicto de modo
prioritario, integral, concertado y
sostenido, por cuenta de la geografía,
la debilidad del Estado, la exclusión,
la fragmentación de la clase dirigente
y también del movimiento popular.
3. La clase dirigente careció de perspec-
tiva, tuvo un débil sentido de lo
público, dejó la tarea a otros sectores
(se desentiende del conflicto), mal-
trató a la “otra” Colombia, entró en
maridaje con poderes locales, esta-
bleció modos particulares de influen-
cia, participó en un pacto de reparto
de la gestión pública según sus inte-
reses y asumió la guerra como un
problema puramente militar y no
político.

A pesar de los fracasos del Estado, de la insurgencia y de la clase dirigente: 1) los

grupos armados sí tienen un proyecto político; 2) el Estado sí ha hecho esfuerzos; 3)
el “centro” no ha dejado de ser la fuente, el objetivo y, cada día más, el escenario del
conflicto.

4 • Fichas
 Expansión:
la guerra en las regiones Capítulo 2 2

La marginalidad inicial de conflicto tuvo consecuencias duraderas y encadenadas:

• las guerrillas sufrieron una creciente hipertrofia militar, es decir, “jugaron a ser ejércitos, no parti-
dos”;
• a medida que la insurgencia fue incapaz de derrocar a las autoridades, optó por crear un Estado
embrionario que consiste en ejercer poderes de facto sobre la población local;
• los paramilitares ofrecieron “autodefensa” o “limpieza” de guerrilla.

El desplazamiento de las organizaciones guerrilleras • la desesperación, cuando los propietarios de la

ha ocurrido por cuenta de factores como:
• Concentración de trabajadores;
• sustitución de liderazgos donde el campesinado
fue politizado en pos de la reforma agraria;
• regulación del mercado de coca a cambio de im-
puestos a cultivadores y compradores;
• búsqueda de más recursos o “impuestos de gue-
rra” sobre la ganadería y la minería aurífera;
• creación de corredores estratégicos;
• aseguramiento de rutas para negocios ilícitos;
• conservación de zonas de descanso o repliegue
para los combatientes;
• arraigo en territorios históricos;
• consolidación de su influencia política;
• inserción en nuevos grupos de población, y
• debilidad frente a las fuerzas adversarias.
La expansión del paramilitarismo obedeció a:
• La codicia, cuando la guerrilla entró a disputar la
riqueza protegida por ejércitos privados al servicio del
narcotráfico y las esmeraldas;
zona no encontraron otra manera de enfrentar a la gue-
rrilla o cuando concluyen que dentro de la ley no era
posible derrotarla. El apoyo inicial de traficantes del
Cartel de Medellín se extendió a otros grupos de narco-
traficantes, empresarios mineros, terratenientes y co-
merciantes, dirigentes políticos y algunos integrantes
de la Fuerza Pública.
La urbanización del conflicto experimentó seis fases:
) creación de redes de apoyo;
) realización de operaciones puntales tácticas o
logísticas;
) guerra sucia;
) fragmentación de algunas ciudades en cuadras,
zonas, comunas;
) combates abiertos, aunque ocasionales, entre gue-
rrillas, paramilitares y Fuerza Pública, y
) acciones sicológicas y terroristas para ganar visi-
bilidad o forzar cambios de actitud entre la población
y las autoridades.

Desde los años 80, el paramilitarismo agravó la “guerra sucia” y alentó batallas
por el control de capitales regionales. Al mismo tiempo irrumpió el narcotráfico,
que añadió un creciente lazo criminal al viejo nexo “político” entre conflicto y
ciudad: se agudizaron la guerra por los barrios, la cooptación de pandillas juve-
niles y los subcontratos para secuestrar o ejecutar acciones terroristas.

Fichas • 5

Tres factores de expansión del conflicto
1. La estrategia. Depende que el énfasis
sea militar o político, que el grupo
insurgente se conciba como una
guerrilla o ejército revolucionario,
que la lucha se concentre en el cam-
po o en la ciudad, y que la guerra sea
prolongada o entendida como un
golpe de Estado. La estrategia deter-
mina cómo responden los otros
grupos y por eso la geografía del
conflicto no refleja el plan de una
organización armada sino una muy
compleja interrelación entre los
actores ilegales y entre éstos y la
Fuerza Pública.
6 • Fichas
Capítulo 2
Expansión: guerra en las ciudades
2. La permeabilidad de la región. De-
pende de la utilidad que un grupo
armado tenga para los pobladores de
la zona, es decir, la oferta, en por lo
menos seis clases de servicios:
• seguridad;
• referente de identidad;
• administración de justicia para
delitos y contravenciones, conflictos
familiares y civiles, y conductas
desviantes;
• movilización ciudadana organizada;
• amparo de actividades ilegales
(contrabando, tala y pesca ilegales;
siembra de marihuana, coca, amapo-
la y actividades de procesamiento y
comercialización de sus derivados, y
• provisión de infraestructura y servi-
cios sociales.
3. La búsqueda de rentas. La guerra en
Colombia comenzó con las luchas
por la tierra y acabó en una lucha por
las bonanzas. El enriquecimiento
súbito o ilegal de una región agrava
las tensiones sociales y atrae aparatos
armados. Como en otras partes del
mundo, las bonanzas elevan el riesgo
de las guerras civiles y el conflicto se
alarga en función de las riquezas
disponibles: zonas abiertas a la tala, la
pesca, la apropiación extensiva de la
tierra durante los 60; riqueza gana-
dera desde los 70; riqueza petrolera,
carbonera, esmeraldera, bananera o
palmera desde los 80; narcorriqueza
desde los 90.
 Degradación:
una guerra de perdedores Capítulo 3
Con todo y su expansión territorial, la guerra ha sido
un fracaso:
. Para las Farc y el Eln: en cuatro décadas de lucha
armada están aún lejos de llegar al poder.
. Para los paramilitares: en veinte años de barbarie
no han logrado acabar con la guerrilla.
. Para el Estado: no ha sido capaz de derrotar a los
insurgentes, ni de contener el paramilitarismo, ni de
remover la causas del conflicto.
La guerra ha ido perdiendo el sentido que quizá una
vez tuvo. A su propia y monstruosa manera, el conflic-
to se ha vuelto una rutina. La violencia no sirve tanto
ni sólo a un real propósito político —es decir, a un cier-
to modo de entender el bienestar colectivo— sino tam-
bién a satisfacer las pretensiones propias del grupo o
el individuo armado.
3
La guerra degradada
La degradación de un conflicto se mide con el pa-
trón ideal de la “guerra justa”, que corresponde a tres
criterios básicos:
) que realmente no exista otra salida, es decir, que
se justifique plenamente (jus ad bellum);
) que exista proporción entre el bien esperado de
la guerra y los daños que implica, y
) que los combatientes respeten las leyes de la gue-
rra (jus in bello).
El principio de proporcionalidad implica que la
guerra no sea demasiado larga y haya una esperanza
razonable de victoria.
El jus in bello significa que en una guerra hay me-
dios inaceptables, no importa cuál sea la causa ni qué
haga el enemigo; es decir, que el fin no justifica los
medios.

La paz negociada y el triunfo militar son sumamente improbables porque:

) La guerrilla no cuenta con suficiente apoyo popular.
) No existe la amenaza inminente de una revolución y, en consecuencia, el establecimiento siente
que no tiene porqué entregar el poder o negociar reformas sustantivas con la insurgencia.
) Persisten factores que impiden la derrota militar de la guerrilla, a saber:
.) La geografía
.) La enorme riqueza de los insurgentes
.) El apoyo de las comunidades a las que provee bienes colectivos
.) Los dilemas que estorban una acción eficaz de las Fuerzas Armadas
.) Las limitaciones que enmarcan su estrategia
.) La actitud de contención que caracteriza la política militar del Estado colombiano.

Hay medios absolutamente inaceptables de hacer la guerra, no importa cuál sea su

causa ni qué cosas haga el enemigo.

Fichas • 7
 Capítulo 3
Degradación: una guerra de perdedores
Seis lógicas o inercias no políticas

A medida que las acciones armadas dejan de ceñirse a una visión y una lógica políticas, otras lógicas o inercias
no políticas que se superponen o alimentan entre sí, comienzan a orientarlas:

Porque debería ser la “vanguardia” del movimiento revolucionario, la guerrilla no debería crecer en forma
indefinida o desproporcionada, ni desplazar el trabajo de masas. Éste no ha sido el caso en Colombia, en
donde la opción armada ha pesado más que la opción política y el aparato político ha sido un apéndice de la
guerrilla, cuando la teoría de la revolución predica exactamente lo contrario. Esta inversión es todavía más
visible en el caso de los paramilitares. El Estado igualmente se ha sesgado hacia la opción militar debido
Militarización a la percepción generalizada del conflicto como un problema de “orden público”, a que la etiología so-
cial de la violencia no ha sido materia de un gran debate electoral y a que las movilizaciones y protestas
populares —en especial las campesinas e indígenas— tienden a ser tratadas con mano dura.
El sobrepeso de lo militar tiene otros alcances: crecimiento excesivo de los ejércitos, el inevitable
desvío del esfuerzo hacia las exigencias puramente logísticas del aparato militar y la militarización de la
cultura organizacional (ascienden los guerreros, no los políticos; la disciplina prima sobre la deliberación;
el civil es colaborador o enemigo, no un ciudadano susceptible de ser persuadido).

El crecimiento del aparato militar demanda más recursos, puede usarse para obtener más recursos,
tiende a cambiar la guerra política por la guerra económica y cambiar las convicciones por el afán de lucro.
Es posible que se actué más por codicia que por fe. Una cosa es tomar las armas para hacer pillaje y otra
Rentismo es hacer pillaje para seguir en armas.
Fuentes clásicas:
Rentas cuasivoluntarias
Rentas extorsivas: vacuna, boleteo, secuestro, peaje
Rentas empresariales

Incapaces de tomarse el Estado, los actores armados acabaron por inventarse otro que lo reemplace, una
legalidad y una burocracia paralelas y precarias, y no una revolución sino una bifurcación del orden y la
Territorialización
legitimidad, una disputa entre “señores de la guerra”. Guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública empeñan
sus energías en establecer, mantener o ahondar su control sobre determinadas porciones del territorio.

La lucha por el control territorial desemboca muy pronto en el terror, que, a su vez, desencadena una
espiral cuyo límite no es otro que el exterminio de la población local. Se empieza con una limpieza social.
Los vecinos aplauden o agradecen en silencio. Al comienzo, el grupo defiende las normas de la comunidad,
Terror pero luego empieza a generar sus propias leyes puesto que su poder llega hasta donde ellas tengan aplica-
ción. Al poblador se le presenta el dilema de escoger las leyes de uno cualquiera de los bandos. Así, el apoyo
depende cada vez menos de la convicción y más del instinto de supervivencia. En vez de destruir al ejército
enemigo, se ataca a los civiles que lo apoyan. Y finalmente se acude al terrorismo que busca eliminar o
disuadir a un presunto colaborador y aleccionar a potenciales colaboradores del otro bando.

Es muy frecuente abusar de las armas para efectos que no se pueden llamar políticos. Apenas algunos
actos típicos de la guerrilla serían conexos con el delito político. Asistimos a una lumpenización de la
Criminalización
guerra, a la descomposición de veteranos y novatos por obra del narcotráfico, el exceso de recursos, las
ganas simples de mandar, el vicariato o el arriendo de la fuerza.

Vinculación Muchos no están en la guerra para defender un proyecto político-militar. A una guerra degradada se atrae
apolítica a gente equivocada y se recluta por razones equivocadas. Los motivos para estar en la guerra son tan
pocos o son tan degradados como la guerra misma.

8 • Fichas
 Daños al desarrollo:
las opciones truncadas Capítulo 4

No hay una relación unívoca entre conflicto y desa- Colombia, han logrado durante mucho tiempo impor-
rrollo humano. Muchos países han puesto fin al con- tantes avances de desarrollo humano en medio del
flicto y no han despegado en materia de desarrollo conflicto. Sin embargo, su expansión y degradación 4
humano; otros, como Estados Unidos, tienen altos ni- constituyen hoy los mayores obstáculos al desarrollo
veles de desarrollo y de violencia, y algunos, como humano de colombianos y colombianas.
Impacto en el nivel micro
Sobre las opciones de los individuos

Entre 15 y 27% de homicidios se relacionan con el conflicto.

Trunca la opción de una
vida larga
Por violencia los colombianos pierden entre año y medio y dos años de esperanza de vida. Por el conflic-
to propiamente dicho, pierden entre tres y seis meses de vida.
Al corregir el IDH (expectativa de vida, logros educativos e ingreso) con la tasa de homicidios por cien mil
habitantes, Colombia pasa del puesto 46 al 60, entre 65 países.
La suma de años potenciales perdidos debido al conflicto (AVPP), entre jóvenes de 15 a 24 años, es
95.050, mientras que por accidentes de tránsito es 65.600.

• Asesinatos ordinarios cometidos por algún actor armado.

Crea una frontera bo-
• Delincuencia común al servicio de grupos armados.
rrosa con la criminalidad
• Aprendizaje social de la violencia entre unos y otros.
debido a:
• Reducción de la capacidad del Estado para enfrentarla.

Cambia la razón por

El aprendizaje social de la violencia es el mayor daño.
la fuerza y restringe
En municipios con presencia simultánea de guerrilla y paras la deserción escolar tiende a ser mayor.
el conocimiento

Impacto en el nivel macro

Sobre el contexto económico, social, político e internacional para el desarrollo
Pérdida anual: 2% del PIB.
Si fuese del 1,5% en diez años hemos perdido 17% del ingreso per cápita.
Destruye la riqueza:
El dinero desperdiciado corresponde a 4,6 veces el costo de los Hogares Comunitarios del ICBF, los
Hogares Infantiles y los restaurantes escolares de la Red de Apoyo Social.

Deteriora el IDH en Al aplicar la corrección de homicidios al IDH, Antioquia pierde 17 puestos; Valle, 17; Caldas, 10; Risaralda,
las regiones: 10. Pesa la criminalidad urbana. Más o menos violencia se traduce en más o menos opciones para la gente.

El escalamiento, la degradación y cierto “empate” entre fuerzas han puesto el conflicto en el centro del
Excluye la política y da sistema político no por vía de la política sino de la geopolítica, cuando se mezcla con asuntos claves en la
paso a la geopolítica: agenda mundial: recursos energéticos, seguridad en las fronteras, biodiversidad, derechos humanos,
protección a las minorías, refugiados, terrorismo y drogas ilegales.

1) Aumenta la capacidad militar de los grupos armados;

La relación con las 2) Degrada las acciones;
drogas afecta el desa- 3) Aumenta la incertidumbre para los negocios y las vidas;
rrollo humano en seis 4) Arroja muchas comunidades hacia la ilegalidad;
modos: 5) Corrompe;
6) Narcotiza la percepción del tratamiento internacional al conflicto.

Fichas • 9
 Capítulo 4
Daños al desarrollo: las opciones truncadas

El conflicto acabó por llegar a Bogotá por la vía de Washing-

ton. Esta paradoja cierra el ciclo de un conflicto que nació
brevemente de la política, se prolongó por décadas al mar-
gen de ella, entró en la geopolítica y regresó convertido en la
más grave crisis nacional que haya sufrido Colombia.
La crisis, paradójicamente, no consiste en que la revo-
lución comunista se esté acercando sino en que el país
está dejando de ser viable, porque el conflicto se en-
redó con otros males y exacerbó dolencias viejas hasta
enredar la economía, la política y la inserción inter-
nacional de Colombia

El país está dejando de ser viable porque el conflicto:

Daña el cimiento ¿El daño es duradero y afecta el crecimiento futuro? Sí: disminuye la disponibilidad y la productividad de
económico los factores de los cuales depende el crecimiento del PIB.
Sin embargo, no puede inferirse que el conflicto sea la única o la principal causa de la desaceleración colom-
biana. ¿Situación de los vecinos? ¿La apertura? ¿La Carta del 91? ¿El déficit fiscal?

La insurgencia en Colombia es periférica porque existe democracia. No implica que la democracia sea
perfecta o no haya sido tocada por el conflicto. Algunas deficiencias se deben al conflicto y otras se han
Debilita la acentuado por él:
democracia 1) Se han recortado recurrentemente derechos civiles y garantías procesales;
2) se han ilegalizado partidos (v. gr., el comunista);
3) ha prosperado la impunidad contra magnicidas autores del exterminio de minorías políticas;
4) han sido restringidos el sindicalismo y los movimientos sociales so pena de cuidar el “orden público”;
5) por la mezcla del narcotráfico con el gamonalismo, se han degradado los poderes locales o se han
consolidado mafias que combinan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, los recursos del fisco,
la riqueza criminal, el soborno, el clientelismo y el autoritarismo social para dominar o disputarse en
guerra sucia el municipio, el departamento o un pedazo del poder central.

Distorsiona la inserción
internacional de Colombia
1. Después del “Proceso 8.000” la narcotización de las relaciones con Estados Unidos tuvo una inflexión:
el énfasis de Washington se desplazó de los “narcos” a la “narcoguerrilla”, de los capos a los comandantes,
de los carteles urbanos a los actores armados.
2. Llegó el Plan Colombia con el cual Washington combinó la zanahoria con el garrote: un apoyo “deci-
sivo” a las Fuerzas Armadas para vencer a la guerrilla y vía libre para que el gobierno nacional se sentara
a negociar sin condiciones, lo cual no era dable por las circunstancias internas de esta “guerra”. Estados
Unidos ganaría con la derrota militar de la guerrilla porque un acuerdo de paz pasaría por el tema de la
droga y por los otros intereses.
3. La inspiración geopolítica del proceso del Cagúan explica en buena parte su fracaso. La cuota inicial
para incentivar el diálogo fue la zona de distensión, pero no fue acordada con el “establecimiento” o
ambientada en la opinión. Por eso, en vez de una negociación sustantiva, el proceso de paz se redujo a
tres años de controversia sobre los actos criminales de la guerra en la zona de distensión. Las Farc se
desprestigiaron, se adoptó un umbral prohibitivamente alto para futuros diálogos, hubo mayor polariza-
ción y se desacreditó la “vía negociada”.
4. La coincidencia de un gobierno de derecha en EE UU y el 11 de septiembre estrechó la alianza
binacional, acentuó el “garrote” del Plan Colombia y le añadió el tinte antiterrorista. La alianza implicó más
apoyo y mayor injerencia de Washington en el conflicto, más convergencia en la definición del enemigo
—narcoterroristas— y más atención a las prioridades de Estados Unidos: droga, petróleo y derechos
humanos.

10 • Fichas
 Las víctimas:
una guerra injusta Capítulo 5
El costo humano del conflicto no se agota en los
indicadores de desarrollo humano. El impacto más
obvio y dramático está sobre las víctimas directas de
la guerra. El conflicto da lugar a seis tipos de agresión:
el primero contra otros combatientes (lo que corres-
ponde a homicidios no proscritos por el derecho in-
ternacional humanitario), y los otros cinco, todos ellos
proscritos: contra la población civil, contra población
en situación de desplazamiento, contra quienes sufren
los llamados daños colaterales, contra las poblaciones
que se busca aterrorizar y contra las personas secues-
tradas.
La población que en forma indirecta apoya a un
grupo armado no puede ser considerada combatien-
te. Su responsabilidad es estrictamente penal. De
modo que el homicidio fuera de combate es la expre-
sión más clara de la violencia contra las periferias rea-
les o supuestas del adversario. Muchos de esos homi-
cidios tienen lugar en forma de masacres, las cuales
aumentaron en un 0% en 000, pero se redujeron en
% en 00 y en un 0% adicional en 00. Con la
cantidad de víctimas ocurrió lo mismo: creció % en
000 pero decreció % en el año siguiente y otro %
en 00. Hay que advertir que el alivio reportado para
00 es aparente, producto del rezago de entre tres y
cuatro trimestres entre los hechos y la fecha de corte,
y de los mayores obstáculos para recopilar informa-
ción derivados de la intensificación del conflicto en
00. También hay que considerar que las desapari-
ciones forzadas con móviles políticos son asimilables
a los homicidios políticos ya que excepcionalmente la
víctima aparece con vida.
El panorama de las capitales es también revelador:
los desplazados recibidos en Quibdó equivalieron, en
el momento de la medición y en números redondos,
al 0% de su población. En florencia casi al %; en
Santa Marta, a más del % y en Valledupar a algo me-
Los desplazados son el grupo más numeroso de víc-
timas del conflicto. A finales de 00 los desplazados
ascenderían a unas .000 personas —unos .000
hogares. El capítulo usa dos índices para expresar la
magnitud relativa del fenómeno: el de intensidad y el 5
de presión del desplazamiento de los diferentes de-
partamentos del país. El primero resulta de dividir el
número de personas que han abandonado sus asen-
tamientos habituales en determinado departamento
por la población de dicho departamento; el segun-
do resulta de dividir el número de desplazados que
hay en el departamento por el total de habitantes de
esa jurisdicción. Los departamentos más pobres pre-
sentan los índices más elevados de intensidad y de
presión: Córdoba está en la peor situación en am-
bos: casi el 0% de sus habitantes ha huido de sus
asentamientos y los desplazados localizados en el de-
partamento equivalen a un poco más de ese porcen-
taje de su población. En intensidad del desplazamien-
to Putumayo supera a Córdoba, y en presión Sucre
escolta a Córdoba.
nos de eso. La situación fue distinta en las cuatro ciu-
dades principales: la presión del desplazamiento bor-
deó el ,% en Medellín, el ,% en Barranquilla y no
alcanzó a llegar al 0,% en Cali. La de Bogotá estuvo
por debajo de la de Cali. No obstante, en números
absolutos, estas grandes ciudades son receptoras de
grandes cohortes de desplazados. En cuanto a las cau-
sas, % de la población se desplazó por amenaza ge-
neralizada, % por enfrentamiento entre grupos ar-
mados y sólo % por amenazas específicas.
Los ataques deliberados contra la población civil
para controlarla sobre la base del pánico constituyen
actos terroristas. Los más comunes son las “tomas
guerrilleras”. Entre  y 00 se dieron  “tomas”
anuales en promedio. Otros actos son la siembra de
minas antipersona y la detonación de artefactos ex-
Fichas • 11
 Capítulo 5
Las víctimas: una guerra injusta

plosivos abandonados, . El total de víctimas de mi-
nas entre 0 y 00 fue de ..
Las profesiones y minorías más vulnerables son los
dirigentes políticos y los funcionarios (. asesina-
dos entre enero de  y agosto de 00), los sindica-
listas ( asesinados en 00 según el Ministerio de
Protección Social y  según la cut), los periodistas:
nueve asesinados entre enero y agosto de 00; los de-
fensores de derechos humanos:  asesinados; las co-
munidades afrocolombianas que viven en zonas margi-
nales han visto cercados sus territorios (ricos en minería,
vecinos al mar, inasequibles a las autoridades) por los
grupos armados, y los indígenas, cuyas víctimas son
principalmente los líderes de sus comunidades.
Las mujeres son también blanco directo de accio-
nes violentas ( asesinadas y  desaparecidas entre
julio de 00 y junio de 00), víctimas incidentales
de agresiones previas o simultáneas a esas acciones,
son víctimas también en su calidad de miembros de
redes de relaciones familiares afectadas por el conflic-
to, y padecen actos de violencia sexual o de menosca-
bo de su libertad sexual.
El Informe usa un índice de no degradación de la
guerra que se obtiene de dividir homicidios en com-
bate o no proscritos por el  entre la suma de esos
mismos homicidios más los homicidios proscritos
(fuera de combate) y las desapariciones forzadas. El
resultado es una disminución de la no degradación
(más degradación) entre  a 00: de , a ,, y
un aumento de la no degradación (menos degrada-
ción) en 00: . Ese aumento puede significar un
breve reflujo transitorio en la degradación asociado con
la negociación gobierno-autodefensas, y con la posi-
ble estrategia elusiva de las Farc.

Los grupos paramilitares son los mayores autores de las violaciones graves
de los derechos humanos y el DIH, pero la guerrilla los supera en secues-
tros e incidentes con minas, y en ataques terroristas o con efectos colate-
rales contra la población en general. La fuerza pública tiene una participa-
ción significativa en algunos flagelos.

12 • Fichas
 El desarrollo humano:
salida del callejón Capítulo 6

Todas las “guerras internas” son complejas, pero la

colombiana lo es especialmente, y por eso se equivoca
quien la reduzca a una cualquiera de sus facetas:

(1) insurgencia comunista

Debido a su complejidad, el conflicto ar-
(2) balcanización entre ejércitos privados
Salida mado requiere un conjunto balanceado
(3) guerra económica
(4) alzamiento del campo contra la ciudad
de políticas —que es el toque distintivo
del desarrollo humano— y no medidas
6
(5) narcoguerra
puntuales o simplistas.
(6) del tipo de las llamadas “nuevas guerras”

Desde el desarrollo humano la estrategia debe:

Evitar que el conflicto se extien- Disminuir el número de comba- Impedir la degradación ulterior Resarcir a las víctimas inocentes
da a nuevas víctimas, comunida- tientes ilegales, de víctimas y de de las acciones
des y regiones personas afectadas

Reducir los efectos dañinos del Castigar a los responsables de Acortar la duración del conflicto Poner punto final a las acciones
conflicto sobre el desarrollo conductas criminales armadas
humano

Asegurar que la solución “final” se Buscar que la salida militar/nego- Asegurar que la salida militar/ Lograr que la paz sea firme y
ciña a los cánones de la justicia ciada cause el menor daño negociada tenga el mejor impac- duradera, esto es, que los arma-
to posible sobre el futuro de dos se desmovilicen y en su lugar
Colombia no surjan otros grupos similares

El carácter local y cotidiano tiene dos implicaciones de

El espectro de políticas no se agota en la
política:
bala ni en el diálogo. Sin embargo, ni la
1. Las estrategias, normas y programas deben tener
fuerza ni el diálogo deben ser excluidos a
en cuenta las distintas situaciones locales. Esto obliga
priori del repertorio de medidas. En lugar
a que sean flexibles y adaptables.
de un “momento milagroso” de solu-
2. Existe un amplio campo para las iniciativas locales y
ción es necesario el cambio gradual de
regionales. Por tanto, es necesario respaldar la auto-
las conductas violentas que resultan ra-
nomía de las autoridades locales y repensar los planes
cionales según ciertas señales o incenti-
de desarrollo en función del conflicto, puesto que su
vos locales y cotidianos.
atención no es responsabilidad exclusiva de Bogotá.

“Hay que negociar cuanto sea posible y aplicar tanta fuerza como sea necesario”.

Fichas • 13
 Capítulo 6
El desarrollo humano: salida del callejón
No sólo la variedad de objetivos justifica el carácter regiones que afecta, la multiplicidad de actores invo-
múltiple y balanceado de políticas. También lo amerita lucrados y el carácter de los actores armados.
la duración excepcional del conflicto, la diversidad de

El actor armado en distinto grado y momento es:

Proyecto político Actúa en función del poder. No tiene necesariamente una ideología coherente, convincente, popular o factible.

Aparato militar Burocracia armada, con implicaciones de tipo logístico, cultural y organizativo.

Actor en los conflictos sociales Representa o pretende representar los intereses de un sector de la población, o en todo caso altera con
de las regiones sus armas la evolución de las luchas sociales.

Cazador de rentas Se vale de la fuerza para obtener recursos económicos.

Modo de vida Existe un universo de motivos privados o “no políticos” para ingresar o permanecer en el grupo armado.

Poder territorial Ejerce un poder paraestatal sobre los pobladores de una zona.

Autor de violencia degradada Comete crímenes atroces e incurre en infracciones al derecho internacional humanitario (DIH).

Freno al desarrollo humano Restringe o elimina muchas opciones disponibles para la gente.

Estas facetas se condicionan e imbrican de diverso
modo.
. Refuerzo: las rentas, por ejemplo, tienden a forta-
lecer el aparato militar.
. Contradicción: las infracciones al  tienden a
dañar el proyecto político.
. Limitación: el militarismo tiende a limitar la
representatividad del actor armado en los conflictos
sociales.
Estas interacciones cambian con la situación es-
pecífica del actor y la región: así se aumenta la com-
plejidad del conflicto colombiano
Esas facetas conviven y se mezclan dentro de cada
organización armada. Así, por ejemplo, el grupo bus-
ca poder político o riqueza fácil, pero los individuos
pueden no ser conscientes de esos motivos, pueden
no compartirlos, pueden darles distintos énfasis y, por
supuesto, añadir otros motivos personales.

Para superar el conflicto y construir una paz firme y duradera, las élites y el Estado deben:
Trabajar con perspectiva integral: Construir un fuerte sentido de lo Hacerse cargo del asunto Asumir una clara voluntad
público de inclusión

Tratar justamente a la Limpiar los poderes regionales Respetar plenamente el Estado Responder desde el núcleo
“otra Colombia” de derecho del sistema político

Reemplazando la estrategia convencional por una estrategia inspirada en el paradigma del desarrollo humano.

14 • Fichas
 Capítulo 6
El desarrollo humano: salida del callejón
Diferencias entre estrategias
CONVENCIONAL DE DESARROLLO HUMANO

Monofacética Polifacética
Ve al actor armado con una sola cara y responde es- Ve todos los rostros para no renunciar a los correspondientes instrumentos de política que
tratégicamente a esa faceta. El error está en creerlas pueden ayudar a corregirlos.
excluyentes.

Grupo Grupo e individuo

Se le ve como una unidad compacta y personaliza sus Dentro de cada actor coexisten otros actores cuya naturaleza, motivaciones y debilidades
actuaciones. deben ser objeto de estudio y actuación deliberada.

Indignación Indignación y análisis

Se repudia éticamente la infamia de cualquier actor De entrada repudia la infamia de cualquier actor armado, pero además entiende la racionalidad
armado pero no se funda una estrategia eficaz y pro- de las conductas asociadas a la violencia —armados, víctimas, comunidades y autoridades—
ductiva. para adoptar políticas públicas que incidan sobre los estímulos del entorno, teniendo en cuenta:

Derrota o acuerdo Varias líneas de acción

Solo acentúa dos políticas: la mano dura o el diálogo. Las demás herramientas ayudan, y bastante, a librar bien la guerra o a pactar bien la paz.
No es cierto que la guerra se gane sólo con mano
dura o que la paz se logre sólo con dialogar.

Sucesivas/ pendulares Simultáneas/ complementarias

Cuando no funciona a las buenas se ensaya a las ma- La mano dura y la negociación no se excluyen necesariamente sino que pueden complemen-
las y cuando no funciona a las malas se ensaya a las tarse. Fuerza y diálogo son dos instrumentos, entre otros. Las dosis, condiciones y ritmos
buenas. La ira lleva a pedir mano dura y el cansancio dependerán de la relación de fuezas, la confianza recíproca o la presión mundial.
a negociar. Es el dilema entre guerra y paz.

Enemigo prioritario Enemigos simultáneos

La gente quiere derrotar o desmovilizar a la guerrilla. Busca que guerrilleros y paramilitares pongan fin a sus acciones, que los agentes del Estado no
Estados Unidos desea eliminar el narcotráfico. violen los derechos humanos y que la delincuencia ordinaria —particularmente el narcotráfico—
Algunos analistas y la izquierda piden desactivar el no siga alimentando la violencia política.
paramilitarismo y los abusos del Estado.

Acabar Paliar, acabar y prevenir

Aquí las políticas públicas buscan acabar el conflicto,
ponerle punto final a las acciones armadas. Esto es
deseable, pero no es lo único deseable.
Admite y alcanza otros objetivos, antes o después del esperado tratado de paz o de la “batalla
decisiva”. Se trata de: evitar que el conflicto se extienda y afecte a más gente; disminuir los
combatientes, las víctimas y personas afectadas; impedir la degradación ulterior de las acciones;
lograr el respeto al DIH; resarcir víctimas inocentes; castigar a responsables de conductas crimi-
nales; reducir los efectos sobre el desarrollo humano; acortar la duración del conflicto; poner
punto final a las acciones armadas; lograr que la paz sea firme y duradera.

Solución definitiva Solución gradual

Busca acabar la guerra con un tratado de paz o con Toda guerra deja un residuo de violencias. Un conflicto multicausal como el colombiano puede
una batalla final. prolongarse hasta tanto y en tanto esté viva e importe alguna de sus raíces. La solución debe ser
gradual, no hay un momento milagroso sino continuidad de esfuerzos sotenidos y flexibles.

Ámbito nacional Ámbitos nacional y local

Cree que todo gira en torno a medidas o actuaciones
de alcance nacional. Sin duda, los pasos han de darse
en ese plano “macro” o general.
Las estrategias, normas o programas deben ser estudiados a la luz de distintas situaciones lo-
cales y, en cuanto sea posible, deben ser adaptables a esas situaciones. Existe un campo
amplio para las iniciativas de alcance local o regional, según las peculiaridades. De ahí la importancia
de la autonomía para autoridades y dirigentes locales, readecuar la colaboración entre nación,
departamento y municipio y la pertinencia de los planes de desarrollo frente al conflicto.

Fichas • 15
 Cuidar a la gente:
seguridad y justicia penal Capítulo 7

1. Hacia una concepción integral

El primer escalón del desarrollo humano es la seguridad humana. Por eso el primer deber del Estado es proteger
la vida e integridad física de sus asociados. En eso consiste el pacto mínimo de ciudadanía. En un conflicto
interno es preciso distinguir combatientes y no combatientes.

Distinguir entre combatientes y no combatientes

Personal uniformado en Puede ser objeto de acción militar para lograr su Tarea propia de las Fuerzas Militares. Mientras se
situación de combate derrota o captura. ciña al derecho es justa, a diferencia de la guerrilla 7
y los paramilitares, que carecen de jus ad bellum.

Personal no uniformado por Requiere de una previa identificación y de la previa Tarea que recae en el sistema penal judicial. Para
fuera de combate confirmación de su carácter delincuencial. ser justa necesita del debido proceso y de la plena
prueba judicial.

En un conflicto interno, los conceptos de “seguridad”
y “justicia penal” están indisolublemente unidos. El
 00 lo reconoce y trata ambos sectores como
un todo integrado. Para prestar el bien público de se-
guridad-justicia el Estado está obligado a hacer el
máximo esfuerzo de calidad y cobertura, porque una
justicia a medias no es justicia y una seguridad a me-
dias no es segura.
El enfoque de la seguridad-justicia como un bien
indivisible tiene tres grandes implicaciones: ) Que
las entidades que conforman el Sistema de Seguridad
y Justicia Penal () cubran todas las funciones re-
queridas y de modo balanceado; ) que haya coordi-
nación o concertación y que las reformas de cada una
se acoplen al interés del conjunto, y ) que los diver-
sos beneficios y costos se distribuyan de manera equi-
tativa entre los ciudadanos.
El mensaje central de este capítulo consiste en la
visión de sistema que sirve para evaluar la cobertura y
calidad de lo que existe hoy en Colombia y para sus-
tentar las propuestas de acción frente al conflicto ar-
mado. Se inspira en experiencias tan distintas como
Malasia, Kenya, Italia, Filipinas e Irlanda del Norte.
Cuando hubo éxito, la política condujo el proceso e
integró el sistema, lo militar actuó con sujeción a lo
político y, en todos los casos, el Estado ganó la con-
fianza de la población. Esta estrategia fija objetivos
globales, identifica las responsabilidades de cada ins-
titución y define un liderazgo que convoca y orienta
los esfuerzos de todas las instituciones.

2. ¿Cómo está operando el Sistema de Seguridad y Justicia?

El capítulo analiza la confusión de misiones, las misiones desatendidas y las funciones sobredimensionadas.

Fichas • 17
 Capítulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Confusión de misiones

Fuerzas Militares Defienden la soberanía, la integridad También combaten a un enemigo interno (por Doctrina de Seguridad
del territorio y el orden institucional. Nacional y su inscripción en la Guerra Fría). Asumen tareas policiales o
cuasi-policiales, para los cuales no siempre están adecuadas: vigilan elec-
ciones, patrullan carreteras, contienen marchas, paros cívicos.

¿Policía o Militares? La respuesta del Estado se debate en- 1. Estrategia de ocupación y control territorial (defender territorios) y
tre varias tensiones. perseguir y combatir al enemigo (actuar a la ofensiva).
2. Seguridad militar y seguridad ciudadana.
3. Dos modos de actuar con la comunidad: a) función policiva (uso
limitado de la fuerza, decisiones discrecionales in situ, cara a cara con
vecinos); b) función militar: manejo de armas, tácticas de combate, pro-
gramas de acción cívico-militar.

Fiscalía General de El modelo mixto de investigación y
la Nación juzgamiento contribuyó a varios pro-
blemas críticos del sistema.
• Congestión de investigaciones: un millón de procesos permanecen
cada año en el proceso y crecen 5% anualmente.
• Falta de garantías procesales para los sindicados.
• Deficiente sistema probatorio: se trabaja más por las garantías proce-
sales que por elevar la eficacia y eficiencia del sistema.

Funciones desatendidas

Débil coordinación Las FFMM, la Policía y el DAS cuentan con sistemas de inteligencia propios y con agendas propias. Se percibe
de inteligencia más rivalidad que cooperación. El resultado: desperdicio, mal uso, contradicciones y errores evitables.

Vigilancia rural El campo es el principal escenario de la confrontación, pero ni las FFMM ni la Policía cuentan con recursos
suficientes. La Policía de Carabineros está entrenada para vigilancia rural, pero se concentra en cabeceras
municipales. El Ejército se especializa en operaciones móviles, que tampoco garantizan el control permanente
de áreas rurales.

Relación con la La legitimidad del Estado no puede reducirse a que la guerrilla sea impopular: pide un sentido real de identifica-
comunidad ción con las autoridades. El respaldo de la población a la institucionalidad tiende a confundirse con el apoyo a la
Fuerza Pública. No faltan las muestras de desconfianza campesina por la falta de acciones efectivas contra
paramilitares y guerrillas, corrupción, maltrato, vulneración de derechos, muerte de civiles inocentes, complici-
dad con el narcotráfico o el paramilitarismo, etc.

Justicia Los delitos están ahora más definidos: secuestro, tortura, homicidio agravado, terrorismo, fabricación y tráfico de
especializada armas privativas de FFMM, lavado de activos, enriquecimiento ilícito de particulares, concierto para cometer esos
delitos y sus conexos. Hay alguna excepcionalidad en los procedimientos. Este mecanismo permitiría afinar prio-
ridades y concentrar el esfuerzo en reprimir los delitos derivados de la degradación del conflicto armado.

Debilidad del El Ministerio Público es la cenicienta del Sistema de Seguridad y Justicia Penal (SSJP). Su presupuesto no llega al
Ministerio Público 3% del sector.
Falta claridad de funciones, hay concentración de algunas en el nivel central, se planea y controla poco, hay
atraso tecnológico, falta de cultura organizacional y tiene imagen desdibujada entre la población.

Investigación criminal La impunidad es alta. Y en asuntos graves está aumentando. La gente no denuncia por desconfianza en el
sistema. La improbabilidad del castigo es un incentivo para seguir violando la ley.

18 • Fichas
 Capítulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Parte esencial ha sido la asistencia militar y de justicia, especialmente de Estados Unidos. Como en toda
alianza, cada socio tiene su orden de prioridades y esto acarrea tensiones. El riesgo básico consiste en que las
prioridades del socio mayoritario resulten sobredimensionadas y que una cuota excesiva de esos recursos
acabe por dedicarse a las metas estipuladas por el otro.

Funciones sobredimensionadas

Énfasis en el narcotráfico. La solución del conflicto pasa por la política antidrogas, pero la urgencia del Estado
colombiano no es el consumo de los jóvenes norteamericanos sino evitar que sus propios jóvenes sean
asesinados en vano. A pesar de los golpes contra los carteles, la guerrilla y los paramilitares crecieron a una
velocidad sin precedentes. El esfuerzo financiero de Estados Unidos fue más intenso en términos de drogas
que de actores armados. De 72 mil soldados entrenados para el combate, 20 mil están en operaciones
En la cooperación antinarcóticos.
internacional Énfasis en el petróleo. Estados Unidos aprobó 100 millones de dólares para el batallón que cuida el oleoduc-
to Caño Limón-Coveñas, pero el Estado colombiano debe aprobar un plan de inversión acordado con
Washington, que sustrae esfuerzos de otros programas.
Énfasis en el terrorismo. Colombia tiene un interés genuino en esta área, pero su ángulo no coincide del todo
con el de Washington. Sin embargo, Pastrana y Uribe lograron que la asistencia militar pueda emplearse en
acciones directas contra la guerrilla y las autodefensas dada su condición oficial de “terroristas”.

Cuidado de Parte del esfuerzo bélico guerrillero se dirige contra la infraestructura y la seguridad en las vías (pescas
infraestructura milagrosas y peajes), sector que también atacan los paramilitares. El Estado destina buena parte de sus
escasos recursos a esos dos frentes, pero distrayendo personal que podría ser usado en tareas de combate.

El Congreso tramita una reforma para dotar a las FFMM de facultades de policía judicial, bajo la coordina-
Funciones de policía ción de la Fiscalía. La reforma permitiría interceptar comunicaciones privadas, detener personas y registrar
judicial a las Fuerzas domicilios sin orden judicial previa, y establece el censo de poblaciones. Parecerían innecesarias a la luz de
Militares la experiencia del Estado de sitio, la abundancia de normas que la Corte Constitucional ha declarado
exequibles y el riesgo de que choquen con la cultura institucional, quebranten la unidad de mando y rele-
guen la función de policía judicial a un plano secundario.

Énfasis en conflictos En Colombia se tiende a judicializar casos sencillos, de naturaleza privada, que podrían ser atendidos por
sencillos instancias alternativas de resolución de conflictos, mientras se desatienden o quedan impunes asuntos más
complejos y de mayor impacto social.

Criminalización Hay congestión judicial porque el subsistema penal tipifica un rango excesivamente amplio de conductas y
acude a la privación de la libertad, en desmedro de los altos índices de criminalidad severa.

3. Desarticulación y autismo institucional

El capítulo comenta también la desarticulación y autismo institucional que se origina, básicamente, por la auto-
nomía de las ramas del poder público, el sistema de compartimentos estancos, la descentralización en curso
desde los años 0, la diferente cultura organizacional, la puja presupuestal, las rivalidades y demás patologías
burocráticas. El análisis comprende aspectos de descoordinación horizontal y descoordinación vertical entre
las instituciones del sistema y su impacto sobre la respuesta al conflicto armado.
Fichas • 19
 Capítulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
4. Inequidad

No menos importante es el análisis sobre la inequidad existente en Colombia en los servicios de seguridad y
justicia que, de bulto, no llegan por igual a todos los colombianos: privilegia lo urbano sobre lo rural y al rico
sobre el pobre.

La inequidad en los servicios de seguridad y justicia penal

Las clases altas y medias aportan el grueso de los recursos y los sectores populares el mayor número
Asimetría en costos
de reclutas y de vidas en el frente de batalla.

Debido a la cantidad y complejidad de los trámites, los costos del proceso, las distancias y la ignorancia
Acceso desigual a la justicia
sobre la ubicación de los despachos, sobre todo por parte de los más pobres.

Un excesivo número de soldados, policías y agentes del DAS custodian dignatarios, despachos oficia-
les, infraestructura de uso semiprivado y grandes núcleos urbanos. En zonas rurales son raras las
Protección desigual
patrullas y la policía se encierra en los cascos municipales.
Privatización de la seguridad mediante el paramilitarismo y empresas de vigilancia privada. La industria
de vigilancia privada no está bien vigilada, se ha sobredimensionado y su control es precario.

Aun cuando el conflicto afecta cada vez más a los estratos medios y altos, la carga sigue recayendo en
Servicio militar
los estratos más bajos y en los campesinos

Algunas recomendaciones

Avanzar hacia un sistema integrado de jus- Apelar al espíritu cívico más que a recom- Extirpar todo vínculo de agentes estatales
ticia pensas con el paramilitarismo

Enfocar la justicia especializada hacia los
delitos atroces
Asignar personal menos especializado en
combate a cuidar vías e infraestructura
Poner a funcionar el Consejo Superior de
Justicia Criminal y Penitenciaria como “Con-
sejo Superior de Seguridad y Justicia Penal”
Establecer un impuesto de solidaridad al
servicio de vigilancia privada para que la
Policía puede estar en todo el territorio y
con la intensidad de patrullaje requerida
Reexaminar los énfasis de la asistencia mi-
litar y judicial de Estados Unidos
Tomar en serio la descriminalización para
que la justicia se concentre en los horro-
res morales
Establecer un espacio formal y permanente
para la coordinación vertical y horizontal
Adoptar un método de reclutamiento que
garantice la universalidad efectiva del ser-
vicio militar obligatorio y que reduzca la
discrecionalidad y, por ende, la corrupción
Revisar los recursos nacionales contra el
narcotráfico, el terrorismo y la protección
del petróleo
Reducir los delitos que acarrean penas pri-
vativas de la libertad, y la duración de las
mismas
Suspender la práctica de impuestos oca-
sionales o fondos de cooperación para fi-
nanciar iniciativas duraderas
Hacer más exigentes los requisitos para el
porte de armas

Controlar el tráfico ilegal de armas peque- Hacer consistente la legislación y los pro- Someter los proyectos de modernización
ñas y ligeras mediante convenios interna- cesos administrativos con la Convención o reforma institucional a la consideración
cionales vinculantes Interamericana de Tráfico de Armas previa del Consejo Superior de Seguridad
y Justicia Penal.

20 • Fichas
 Humanizar la guerra,
mientras dure Capítulo 8

Lo humanitario es un conjunto de propósitos, iniciativas, gestiones y experiencias de

protección a la población civil y a los combatientes que por cualquier causa han dejado
de participar en las hostilidades, e incluso de quienes siguen en ellas, porque no deben
ser atacados con medios que les causen sufrimientos innecesarios.

Tanto en el Estado como en los grupos irregulares Actos humanitarios

existe mucha ignorancia sobre el  y poca sensibili-
dad hacia los sufrimientos ocasionados a la población
civil. La moral de combate ha sido construida sobre la
base de deshumanizar al adversario y a sus colabora-
dores. Respetar el  puede reportar desventajas en
el terreno y los guerreros no quieren asumirlas. Preva-
lece el espíritu de cuerpo que protege a los combatien-
tes de toda investigación o sanción por sus abusos.
Acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad
o los bienes de las personas en una situación concreta.
Ejemplo: liberar a un secuestrado sin rescate o permi-
tir el retorno de unos desplazados.
Compromisos humanitarios 8
Son pactos que permiten asumir reglas de comporta-
miento para regular situaciones futuras. Pueden sur-
gir de manifestaciones unilaterales, bilaterales o mul-
tilaterales.

Obstáculos

Operativos
Paramilitares y guerrillas atacan a muerte a las supuestas o reales periferias de apoyo del adversario
(homicidios fuera de combate, masacres y desapariciones forzadas).
La guerrilla utiliza medios con graves efectos colaterales (cilindros, voladuras de oleoductos) o ataca
Obstáculos para con explosivos para generar pánico o presionar al gobierno.
los grupos armados Ambos extorsionan a la población civil para financiar su guerra.
Políticos
El enfoque sobre el DIH es pragmático. El alivio de los sufrimientos no está entre sus preocupacio-
nes. Las aperturas a lo humanitario buscan mejoría de imagen, equiparación con el Estado o cons-
trucción de puentes para la negociación política. Se politiza así, con sentido no deseable, la hu-
manización del conflicto.

A pesar de las carencias democráticas, el Estado se somete a la legalidad internacional, a la Constitu-

ción y a las leyes. Del acatamiento deriva su legitimidad. No obstante, el Estado carece de determi-
Obstáculos para nación para:
el Estado • Garantizar que sus agentes armados se sometan a los límites que impone el DIH en la lucha contra
la subversión.
• Realizar los esfuerzos de presión, pedagogía y negociación requeridos para que los grupos irregu-
lares se sujeten al DIH.
• Persuadir a muchos funcionarios insensibles a los padecimientos de la población civil, a los que
evitan negociaciones humanitarias para que la guerrilla no se beneficie políticamente y a los que ven
el DIH exclusivamente como un instrumento de denuncia contra la subversión.

Fichas • 21
 Capítulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure

No se parte de cero respeto a la vida hasta ceses al fuego y de hostilidades,

Los grupos irregulares, el Estado, el alto gobierno, la
sociedad civil y las autoridades y comunidades loca-
les han asumido o impulsado actos y compromisos
humanitarios de muy diversa naturaleza, complejidad,
impacto, duración y frecuencia, desde proclamar el
pasando por la liberación de secuestrados, la desvin-
culación de menores, la suspensión de ataques a cuar-
tes de policía en zonas urbanas, a no interrumpir el
suministro de alimentos y a cesar los atentados contra
centros y servicios médicos.

Al fin y al cabo...

Los grupos armados no son del todo insensibles a la presión en Las atrocidades tienen un costo político y militar porque generan
pro de la humanización. enemigos a granel.

El costo político se incrementa si aumentan las apuestas políticas, Las atrocidades pueden llegar a tener un alto costo jurídico-penal
como cuando se quiere un proceso de paz. (extradición, Corte Penal Internacional).

El Informe reflexiona sobre un problema que plan-
tean los compromisos humanitarios: podría interpre-
tarse que dan vía libre a conductas que no quedan ex-
presamente mencionadas en ellos. Por ejemplo: un
pacto que proscribe el secuestro de hombres mayores
de  años o mujeres embarazadas parece autorizar el
plagio de menores de edad o mujeres no embara-
zadas.
Para sortear ese problema, se exploran opciones te-
niendo en cuenta la naturaleza y roles del Estado, la
comunidad internacional y la sociedad civil. Se subraya
la necesidad de establecer mecanismos de verificación
de los acuerdos.
Rutas de humanización gradual
(diez módulos o pautas)
Los compromisos pueden seguir una o varias rutas de
humanización gradual que superen los obstáculos y
aprovechen el camino ya recorrido. Se trata de peque-
ños bloques de pautas —el Informe los llama módu-
los— que demarcan la ruta.

MODULOS 1, 2, 3 MODULOS 4, 5, 6, 7 MODULOS 8, 9, 10

Población civil que real, o supuestamen- Población civil en general, con prescin- Miembros de las organizaciones armadas
te, conforma la periferia de apoyo a las dencia de sus presuntos vínculos o sim-
organizaciones armadas patías políticas o ideológicas

Los módulos se ubican en una escala de ascenso

No se podría dejar por mucho tiem-
po a un lado el Módulo 1 que ataca el humanitario, pero es factible que las partes tengan ra-
núcleo más duro de las atrocidades zones para saltarse el orden o prefieran combinar las
reglas de una manera diferente.
22 • Fichas
 Capítulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Módulo 1
Prohíbe actos atroces contra civiles que supuesta o realmente apoyan a un grupo armado

1. Ataques deliberados de efectos amplios,
graves e incontrolables: ametrallamien-
tos masivos, incendios, ataques con ex-
plosivos, bombardeos.
2. Secuestro de niños, mujeres, ancianos,
enfermos de gravedad o personas que
sobreviven sólo con tratamiento especial.
3. Actos de particular crueldad que pro- 5. Homicidios de niños y ancianos.
ducen padecimientos atroces como mu- 6. Violaciones carnales.
tilaciones, desfiguraciones, desaparicio-
nes.
4. Homicidio de secuestrados.

Módulo 2
Profundiza el régimen de prohibiciones, proscribiendo

La tortura El pillaje Los castigos colectivos y las re- El desplazamiento forzado de población, a
presalias contra la población civil. menos que sea exigido por la seguridad de Toma de rehenes en
las personas civiles o por razones militares todas sus formas, inclu-
imperiosas (acompañada de medidas para yendo el secuestro.
acogida: alojamiento, salubridad, seguridad y
manutención).

Módulo 3

Lleva hasta su culminación la proscripción de prácticas que atentan contra las supuestas o reales periferias de las organizaciones arma-
das, y a tal efecto prohíbe el homicidio por fuera de combate en todas sus formas.

Módulo 4
Prohíbe los siguientes comportamientos:

1. Reclutar menores de 15 años. 5. Efectuar ataques indiscriminados.

2. Realizar ataques contra obras e instalaciones que contienen fuer-
zas peligrosas (represas, oleoductos).
3. Amedentrar a la población civil o ejecutar actos para aterrorizarla.
4. Destruir bienes muebles o inmuebles pertenecientes a particula-
res o entidades públicas o sociales, excepto cuando sea absoluta-
mente necesario para las operaciones bélicas.
6. Usar métodos o medios de hacer la guerra que causen daños
extensos y graves al medio ambiente.
7. Utilizar la presencia de la población civil para poner lugares o
zonas a cubierto de las operaciones militares.
8. Efectuar ataques contra lugares de culto, monumentos históricos
y obras de arte, y emplearlos en apoyo del esfuerzo militar.

Módulo 5

Profundiza la prohibición de reclutar, haciéndola

extensiva a los menores de 18 años

Fichas • 23
 Capítulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure

Módulo 6
Prevé medidas positivas de protección a la población civil en zonas de combate

1. Dirigir las operaciones única y exclusivamente contra objetivos militares.

2. Cuidar constantemente a las personas y bienes civiles al planear y ejecutar operaciones militares: a) Verificar que los objetivos no son
personas ni bienes civiles; b) elegir métodos y medios de ataque que no causen muertes ni heridas incidentales entre los civiles ni a los
bienes civiles.
3. Abstenerse de situar objetivos militares en el interior o en las proximidades de zonas densamente pobladas, y alejar a las personas y
bienes civiles de los objetivos militares.
4. Proporcionar especial protección a los niños.
a. Tomando medidas para que huérfanos menores de 15 años o separados de la familia por causa de la guerra no queden abandonados
(registrar identidad y filiación para que reciban manutención y demás cuidados).
b. Trasladándoles con el consentimiento de sus padres o adultos responsables a zonas más seguras.
c. Promoviendo y facilitando la reunión de las familias dispersas por causa del conflicto.
5. Permitir y apoyar las acciones de socorro humanitario e imparciales con las cuales se proveen víveres, productos médicos, ropa de vestir
y de cama, alojamiento de urgencias y otros suministros esenciales para la supervivencia; y facilitar, en particular, el paso rápido sin trabas
de los envíos, el material y el personal de socorro.

Módulo 7
Establece modalidades positivas y más avanzadas de amparo a la población no combatiente

1. Definir de común acuerdo entre las partes, zonas y localidades sanitarias y de seguridad donde se proteja a los heridos, enfermos,
discapacitados, ancianos, menores de 15 años, mujeres embarazadas y madres de menores de 7 años.
2. Estudiar responsablemente las propuestas del adversario, o presentarle iniciativas, sobre:
a. Acuerdos para zonas neutrales que protejan a heridos, enfermos y civiles que no participen en hostilidades.
b. Acuerdos locales para evacuar, desde una zona cercada, a los heridos, enfermos, discapacitados, ancianos, niños y parturientas.
c. Acuerdos locales que permitan recoger y evacuar a los heridos abandonados en el campo de combate; deberán ser aplicados
cabalmente por las partes.

Módulo 8
Establece tres prohibiciones

1. Ordenar que NO queden sobrevivientes en las operaciones (no dar cuartel).

2. Emplear armas, proyectiles, materias o métodos de hacer la guerra que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios a los
combatientes.
3. Matar, herir o torturar a los adversarios que se rindan o que, por cualquier otra causa, queden fuera de combate.

24 • Fichas
 Capítulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure

Módulo 9
Impone las siguientes obligaciones positivas

1. Recoger a los combatientes heridos, enfermos o náufragos, protegerlos, tratarlos humanamente y proporcionarles, en la medida de lo
posible, cuidados médicos.
2. Buscar a los muertos después de los combates, impedir que sus cadáveres sean despojados y dar un destino decoroso a sus restos.
3. Respetar al personal sanitario y religioso, sus instalaciones y sus medios de transporte; facilitar su labor y proporcionarle toda la ayuda
disponible.

Módulo 10
Profundiza el trato a adversarios capturados o retenidos

1. Evacuarlos hacia lugares suficientemente alejados de la zona de combate.

2. Proporcionarles condiciones favorables de alojamiento, vestimenta, higiene, salubridad, atención médica, actividades recreativas y edu-
cativas.
3. Permitirles recibir y enviar correspondencia y recibir socorro humanitario.
4. Investigar y rendir un informe público sobre la muerte por homicidio, o porque se ignoren las causas, de todo adversario fallecido bajo
captura o retención.

Cualesquiera sean los altibajos de la guerra

y de los diálogos de paz,
es urgente avanzar
en la defensa de aquellos derechos básicos,
plenamente establecidos
en el derecho internacional.

Fichas • 25

Si el Estado no logra prevenir el daño, está obligado a
compensar a la víctima. En esta materia, la política no
puede reducirse al daño causado sino también a pre-
venir su ocurrencia entre quienes se sabe viven expues-
TIPO MECANISMOS
La Comisión de Búsqueda
Desaparicion forzada El mecanismo de búsqueda urgente
El registro nacional de desparecidos
El Conase
Fondelibertad
Secuestro
Gaulas
Comisión del Congreso
1. Esquemas de seguridad blanda
Proteccion a personas 2. Esquemas de seguridad dura
amenazadas
3. Comités de Reglamentación y Eva-
luación de Riesgo
Apoyo a víctimas, atenta- 4. Red de Solidaridad (RSS)
dos y eventos similares
Fondo de Solidaridad y garantías Fosyga
Atender a
las víctimas Capítulo 9
tos a un especial peligro. Los programas deben incluir
dos componentes: a) compensación y b) seguridad y
justicia; es decir, protección a la persona en riesgo y
castigo al causante.
DIFICULTADES
Esta política no tiene su centro de gravedad en la víctima sino en
sancionar al delincuente.
Dispone de pocos recursos. No cuenta con equipo para consolidar
datos de registro. Las órdenes se hacen por reparto: así se retarda
la acción. Ha impulsado algunos casos pero los autores no han sido
hallados. Faltan formularios únicos para denuncias e identificación
de cadáveres. Fiscalía carece de unidad especializada. Deficiente
comunicación con la Fiscalía. Las restricciones de la reserva del su-
mario. Resistencia de funcionarios a trabajar con familiares y des-
confianza de éstos hacia ellos.
9
Esta política tampoco tiene su centro de gravedad en la víctima sino
en sancionar al delincuente.
Énfasis en el rescate, no en la investigación. No se ventila la repara-
ción de daños al secuestrado y su derecho a la verdad y a la justicia.
No hay apoyo para su reinserción social y sicológica. Delegados de
entidades privadas no participan en el Conase, aunque la ley lo
autoriza.
La Comisión del Congreso que debe supervisar las políticas contra
el secuestro y denunciar las violaciones de los secuestrados no fun-
ciona.
Se concentra en: activistas sociales y DDHH; dirigentes UP y Partido
Comunista; periodistas; y alcaldes, concejales y personeros.
Oscilaciones bruscas en los montos asignados. Trámites engorro-
sos. Criterios de evaluación del riesgo poco claros. No todo el per-
sonal es idóneo. Los amenazados ocultan información. Muchos guar-
daespaldas no están capacitados. Amenazas no son investigadas
penalmente. No se estudian sus dinámicas. Gobernadores y alcal-
des no se han vinculado a los programas.
Atención humanitaria: por fallecimientos, incapacidad permanente.
Reconstrucción de municipios: reparación y construcción de infraes-
tructura social y comunitaria, con apoyo del Inurbe. Se procura gene-
rar empleo.
Cubre asistencia médica, quirúrgica, hospitalaria y rehabilitación físi-
ca y sicológica a las víctimas no afiliadas a seguridad social.
El principal problema es la insuficiente disponibilidad presupuestal.
En marzo de 2003 ascendía a 181,8 mil millones de pesos.
Fichas • 27
 Capítulo 9
Atender a las víctimas

Atención a personas en situación

de desplazamiento
Tiene tres componentes básicos:
. Prevención.
. Atención humanitaria de emergencia.
. Estabilización socioeconómica.
Además, se promueven retornos voluntarios y ta-
reas de protección con apoyo de la Fuerza Pública y
del Sistema de Alertas Tempranas, coordinado por la
Defensoría del Pueblo. La estabilización se intenta con
programas de satisfacción de necesidades básicas me-
diante medios propios o con ayudas estatales.
Beneficios
Socio-económicos
Servicios gratuitos: médicos, quirúrgicos, hospitala-
rios y de rehabilitación. Prioridad en cupos escolares.
Subsidios a unidades agrícolas familiares para propie-
tarios y no propietarios. Colaboración para recuperar
predios. Vivienda subsidiada. Vinculación a progra-
mas de empleo de emergencia
Jurídicos
Flexibilidad frente a servicio militar, abandono de pre-
dios con posesión adquisitiva y frente a procesos ad-
ministrativos o judiciales.

Sistema Nacional de Atención Integral a la Po-

blación Desplazada (SNAIPD)

Está formado por la , las entidades estatales del or- des territoriales (comités municipales y departamen-
den nacional que ofrecen servicios sociales y entida- tales).

Obstáculos del snaipd

Serios problemas de coordinación Especialmente entre municipios y departamentos. En parte, la Red se ve obligada a suplantar
todo el Sistema.

Carece de carta de navegación No hay un plan nacional de atención como ordena la ley: consultado con entidades y comu-
nidades, con fuerza obligatoria para todo el Sistema, supervisado por el Ministerio Público.

Aunque cuantiosos, los recursos son bajos Según la Red, entre 1999 y 2002, sólo se cubrió el 43% de la demanda en atención huma-
nitaria y el 9,5 en estabilización económica. En los próximos dos años se requerirían 1,6
billones, sin incluir seguridad física, adquisición de tierra y recursos de crédito.

La responsabilidad del SNAIPD es difusa Según la ley, termina cuando se produce la estabilidad socioeconómica, es decir, cuando sale
de la pobreza. El SNAIPD tendría que difuminar su acción a algo tan general como la po-
breza, descentrando el foco sobre los desplazados. Así, el desplazamiento parece inma-
nejable, lo cual conduce al inmovilismo.

La prevención del desplazamiento y la Cuando se basan en la actividad militar y policial fallan porque la Fuerza Pública no puede
protección de las víctimas han sido descui- estar en todas partes. La lógica de combatir al enemigo prevalece sobre la de proteger a la
dadas gente. No se ha acudido, en grande, a los acuerdos humanitarios. El Comité Operativo
Nacional de Prevención del Desplazamiento no ha sido convocado nunca.

28 • Fichas
 Capítulo 9
Atender a las víctimas

En todo caso: se ha avanzado bastante en la crea- proteger, asistir, promover el acceso a una vida digna
ción de regímenes jurídicos e instituciones, la asigna- y, en ciertos casos, reparar los daños. En algunas áreas
ción de recursos y la acumulación de experiencias. Se como la atención humanitaria, la atención ha alcanza-
han identificado los alcances de la atención: prevenir, do altos niveles de cubrimiento.

Hacia un modelo de atención integral

Lo que existe 1. Resistencia a ocuparse de flagelos en los que existe alta

La actividad estatal no surge de una mirada integral a las responsabilidad de agentes estatales por acción u omi-
víctimas ni de la idea que se debe prestar atención a todas sión.
ellas. 2. La capacidad de presión de las víctimas:
Alta: amenazas y desplazamientos
Vacíos: Baja: Desapariciones y homicidios fuera de combate.
Causas
• Algunos flagelos no son objeto de políticas ni programas. 3. Dificultades operativas
• Hay programas cuyo componente de asistencia es dema-
siado débil. 4. El impacto fiscal
• Hay programas sin respaldo económico y con resultados 5. El temor a sentar precedentes sobre la obligación de
irrisorios. reparar violaciones a DDHH en casos no definidos por el
• Hay algunos con componentes altos de cobertura y otros poder judicial.
con cobertura baja.

El alcance de algunos deberes y principios

1. Igualdad
Atender a todos los damnificados directos, sin discriminación alguna. Deben movilizarse cuantos recursos sean necesarios, por lo
precaria y vulnerable que es la situación de las víctimas.

2. Solidaridad
Es el principal cimiento de atención a las víctimas. Se expresa en el aporte de los contribuyentes para mitigar los efectos de la contienda
en este grupo de población. Sorprende que el Estado acuda a sobretasas e impuestos específicos para financiar su actividad militar, pero
no para atender a las víctimas. Atender a las víctimas tiene un significado muy hondo: hermana a los damnificados como beneficiarios
de sus conciudadanos, y deslegitima a quienes han hecho de la guerra la forma de alcanzar sus objetivos.

3. Prevención y protección
Reconocer desde las más altas autoridades la legitimidad del disenso político, la oposición, la protesta social no violenta y el trabajo por
los derechos humanos. Redefinir la misión de la Fuerza Pública para que su responsabilidad básica sea proteger a la población. Que la
evaluación de cada comandante militar o policial tenga en cuenta la disminución o el aumento de los homicidios, desapariciones, secuestros
y otras agresiones, y no sólo los golpes al enemigo.

4. Reparación de los daños sufridos

Las víctimas tienen derecho a que se les reparen los daños materiales e inmateriales. El Estado responde cuando sus agentes los han
producido por acción u omisión. Las autoridades no deben esperar a que se produzcan sentencias contra el Estado sino que deben
conciliar, reconocer las responsabilidades y efectuar las reparaciones del caso.

Fichas • 29
 Capítulo 9
Atender a las víctimas

El Estado no puede suponer que los desplazados provengan

de comunidades marcadas ideológicamente.

Algunas propuestas

Concentrar la coordinación de la atención en una sola entidad Incorporar al Sistema los diversos tipos de damnificados

Las obligaciones estatales no pueden quedar del todo sujetas a la Incorporar a los despojados de vivienda o tierra propias a progra-
disponibilidad de recursos. Hay compromisos ineludibles mas de readquisición acelerada

Elaborar y expedir por Decreto el Plan Nacional de Atención Inte- Generar programas de empleo de emergencia por doce meses:
gral a la Población Desplazada empleos productivos, no meros subsidios

Desarrollar un plan de seguridad alimentaria que alivie el deseo de Avanzar en un esquema de alcance nacional para frenar los despla-
los campesinos de emigrar o les facilite el retorno zamientos y permitir el retorno de las poblaciones

Fortalecer el sistema de alertas tempranas Aumentar de manera sustancial los recursos del programa de pro-
tección a personas amenazadas o en riesgo

Concentrar la acción institucional (Estado, ONG y cooperación in- Para acopiar recursos apelar más a la cooperación internacional y
ternacional) en las zonas donde el conflicto causa más devastación destinar los bienes objeto de extinción de dominio a este propósito

Es preciso elaborar y expedir por decreto el Plan Nacional de Atención Integral a la Po-
blación Desplazada por la Violencia. El proceso debe impulsarse desde la Presidencia y
ser muy participativo.

30 • Fichas
 Deshacer los ejércitos:
la desvinculación de combatientes Capítulo 10
Entre los pasos naturales para desactivar una guerra
se encuentra el proteger a la ciudadanía (capítulo ),
reducir la barbarie del conflicto (capítulo ), resarcir a
sus víctimas directas (capítulo ) e ir reduciendo el
tamaño de los ejércitos. Este último es el tema central
del décimo capítulo.
Los tipos de desmovilización peculiares del “caso”
colombiano que justifican la referencia a la desmo-
vilización y reinserción masiva de combatientes en este
Informe, pese a la baja probabilidad hoy de un acuer-
do de paz con la guerrilla, son:
• La desmovilización individual de un número ele-
vado y creciente de militantes en los distintos grupos
armados ilegales, y
• La posible desmovilización colectiva de contin-
gentes más o menos amplios de las Autodefensas Uni-
das de Colombia (Auc) y otras fuerzas paramilitares,
en desarrollo de las negociaciones que comienzan.
En este momento y espacio sólo podría anticipar-
se, acerca de la desmovilización y reinserción de las
Auc, de acuerdo con las declaraciones y documentos
conocidos, que la negociación versará sobre las con-
diciones y garantías para la desmovilización gradual
de las autodefensas. En la medida en que esta nego-
ciación podría implicar cambios relativamente drásti-
cos en las reglas jurídicas y en el sistema operativo de
los programas actuales, este capítulo se concentra en
examinar los mismos.
Pese a que en los últimos años el flujo de desvincu-
lación ha sido intenso (mas de . individuos, es
decir cerca del 0% del total de combatientes, han
abandonado las organizaciones armadas ilegales), Co-
lombia no cuenta con una política sólida de desmo-
vilización y reinserción. El diseño institucional, legado
de los acuerdos de paz de comienzos de los años 0,
se encuentra en transición, con sus consecuentes va-
cíos jurídicos y administrativos a pesar de las recien-
tes reformas. Las rivalidades e inconsistencias entre
instituciones son producto de la indecisión entre enten-
der la vinculación como una estrategia contrainsurgen-
te, una carga económica o un problema humanitario.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, el de-
safío de una política de reincorporación es transfor-
mar a miles de individuos aislados o ex delincuentes
en una fuerza ciudadana de paz. Lograr lo anterior
implica obligaciones con los desvinculados, como:
• Diseñar un esquema sostenible de reinserción.
• Garantizarles la vida.
• Evitar su rotación entre actores armados o su
ingreso a las redes del crimen organizado.
• Brindarles una asistencia adecuada.
• Restaurar todos sus derechos.
• Darles espacio en la vida política.
• Evitar los “incentivos perversos”. 10
• Inducir un cambio cultural con miras a su
aceptación por parte de la sociedad en general.
Las dos secciones en las que se encuentra dividido
este capítulo se refieren, en primer lugar, a la pobla-
ción mayor de  años, y en segundo lugar, a los niños,
niñas y adolescentes desvinculados del conflicto ar-
mado.
El perfil de los desmovilizados
Una primera caracterización de los adultos reinserta-
dos arroja los siguientes datos:
• Se desmovilizaron . entre enero de  y
mayo de 00 (% hombres y % mujeres).
• Con edades entre  y  años, la mayoría eran
combatientes rasos de las organizaciones.
• Bajo nivel educativo, ingresaron al grupo armado
entre los 0 y los  años.
Fichas • 31
 Capítulo 10
Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes
El reclutamiento de menores es una forma de degradación del conflicto, un delito a la luz
de la ley colombiana y un crimen de guerra sancionado por el derecho internacional.
Teniendo en cuenta que las estadísticas sobre vin-
culación de menores al conflicto varía según la fuente,
acerca de la población menor involucrada en el con-
flicto se puede decir:
• Para el Informe de Unicef 000 son . los ni-
ños y niñas vinculados a grupos alzados en armas (ci-
fra aceptada por la Defensoría del Pueblo y el );
• su vinculación se produce entre los  y los  años;
• de acuerdo con la Defensoría, su promedio de
escolaridad es de º grado de primaria;
• entre enero de  y mayo de 00, el  aten-
dió a 0 niños y/o adolescentes desvinculados del
conflicto armado (% de origen urbano y % rural,
,% hombres y ,% mujeres, % se entregaron
voluntariamente y % fueron capturados);
• geográficamente, la mayor atención por parte de
las regionales del  y origen de los menores des-
vinculados se concentra en Antioquia, Cundinamar-
ca, Meta, Santander y Tolima.
Para el caso de la vinculación de los menores, en las
zonas rurales inciden factores como: ) el control te-
rritorial de los armados; ) la vinculación de uno o
varios familiares, y ) la ausencia de oportunidades.
Entre las razones para abandonar al grupo arma-
do están:
• las promesas económicas incumplidas;
• las dificultades de la vida militar;
• los maltratos físicos y sicológicos;
• la privación de la libertad;
• los abusos sexuales, la orden de usar su cuerpo
como arma de guerra y la exigencia de abortar,
en el caso de las mujeres.
• El miedo a perder la vida y la imposibilidad de
ver a los familiares tienen mayor peso en el caso
de los menores de edad.
32 • Fichas
Mientras que en la ciudad el fenómeno de vincula-
ción tiene otras características, como: ) junto con el
reclutamiento de milicianos, existen mezclas, cruces y
ambigüedades entre grupos de delincuencia común y
organizada; ) en algunos casos, las pandillas ofrecen
sus servicios al actor armado, y ) la convicción políti-
ca parece incidir muy poco.
La normatividad
Hasta diciembre de 00, los procesos de desmovi-
lización e inserción a la vida civil, tanto de adultos
como de menores, se realizaron bajo la ley  de 
y el decreto  de . Esta normatividad estable-
cía, por un lado, las condiciones (pertenecer a organi-
zaciones con reconocimiento político, abandonar las
armas de manera individual, manifestar su voluntad
de paz y no haber cometido delitos atroces) para cobi-
jarse por sus beneficios jurídicos, y por el otro, el di-
seño institucional y operativo que hacía posible el ac-
ceso a tales beneficios (Comité Operativo para la De-
jación de las Armas, ).
Más específicamente con respecto a los menores, la
definición jurídica de la población desvinculada se
debatía entre la ley de orden público y el Código del
Menor. Esto como producto de las tres maneras dife-
rentes de entender la situación del menor desvincula-
do: ) como víctima de la violencia, atribuyéndole al
Estado en cabeza del  la responsabilidad de ofre-
cerle programas preventivos y de protección; ) como
beneficiario o no de las prerrogativas para la pobla-
ción desmovilizada y reinsertada, y ) como menor
infractor, en situación de peligro o abandono, de acuer-
do con el Código del Menor.
Es así como frente a los serios problemas que este
modelo presentaba (no respondía a una política con
 Capítulo 10
Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes

norte claro, la planeación no partía de diagnósticos
mínimos acerca de los ex combatientes; la asignación
de recursos no siempre correspondía a criterios técni-
cos y la respuesta institucional generalmente no era
inmediata, ni articulada), el Ministerio de Defensa re-
glamentó la ley  de 00 mediante el decreto 
de 00. Y para los menores, el decreto  de 00
reglamenta la protección y atención de los desvincu-
lados desde la perspectiva del “interés superior del
niño” y con un enfoque personalizado.
Una vez ha definido al “desmovilizado” como quien
abandona voluntariamente sus actividades como miem-
bro de la organización armada, y al “reincorporado”
como al desmovilizado certificado por el , la ley
 establece la facultad de adelantar diálogos y llegar
a acuerdos de desmovilización con grupos armados
organizados al margen de la ley extendiendo a sus miem-
bros la posibilidad de desmovilizarse e incorporarse a
la vida civil, siempre y cuando no hayan cometido de-
litos atroces.
De la misma manera, la nueva ley estableció que
toda persona menor de edad que tome parte de las
hostilidades se considera víctima de la violencia polí-
tica y, así mismo, fijó en el  la responsabilidad de
diseñar y ejecutar un programa especial de protección
y asistencia para el menor desvinculado.
La definición de los menores como víctimas de la
violencia política es un avance importante, en la me-
dida en que aclara que no se trata de menores infrac-
tores o en situación de abandono.

Las recomendaciones
1) Para la política de desmovilización y reincorporación a la vida civil de los adultos desvinculados

La perspectiva política La desmovilización entraña una genuina voluntad de paz. El reto del Estado es capitalizarla para la recon-
ciliación nacional. La política debe ser diseñada para la construcción de paz y no como una lucha con-
trainsurgente.

Las agencias estatales Una agencia civil de alto nivel debe hacerse cargo de diseñar, controlar, ejecutar y evaluar la política de
reinserción.

El CODA Requiere ajustes para agilizar la certificación del desmovilizado. Debe contar con un reglamento vinculante
para que la dinámica de trabajo esté articulada con los organismos de seguridad del Estado.

La Fiscalía Delegada para los Es preciso que el gobierno apoye su creación con los necesarios recursos humanos, administrativos y
Desmovilizados financieros. La Unidad de Delitos contra el Régimen Constitucional que hoy tiene a su cargo el trámite
jurídico para el desvinculado tiene muchas otras responsabilidades.

La estrategia de Transversal a la política de desmovilización y reinserción. Debe producir mensajes claros y dignificantes de
comunicaciones la condición humana. Debe lograrse el compromiso de los medios masivos estatales y privados.

La atención humanitaria Debe estar sujeta a criterios uniformes, e incorporar las dimensiones sicosocial y de seguridad. Debe
establecer un marco de referencia que permita un proceso continuo para el desvinculado.

Los beneficios La estrategia política debe propiciar la inclusión de los excombatientes como sujetos de derechos. En
materia jurídica se debe formar una unidad interinstitucional que no duplique esfuerzos y capitalice los
disponibles. La estrategia socioeconómica debe contemplar programas educativos, laborales y producti-
vos; asistencia médica y sicosocial; seguridad; y garantizar funcionarios rigurosamente seleccionados y
capacitados.

Fichas • 33
 Capítulo 10
Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes

2) Para la política y ejecución de los programas para el menor desvinculado

Agenda normativa La complejidad del fenómeno exige una legislación separada de la aplicable a los mayores de edad.

Interpretación adecuada de las La actualización del trabajo anterior por parte de las instituciones a cargo, y la interpretación de las
normas normas recientes en el sentido mas favorable para los menores.

Identificación El trabajo conjunto del ICBF y la Registraduría para la rápida expedición de los documentos de
identidad de la población desvinculada, para el goce de sus derechos básicos.

Desmilitarización definitiva Exención del servicio militar obligatorio para los jóvenes desvinculados.
del desvinculado

Fortalecer el programa del ICBF Multiplicar los recursos humanos y financieros del Instituto. Aumentar el subsidio per cápita para un
servicio de mejor calidad, un régimen de contratación mas ágil y un desembolso regular.

Modelo de atención Es necesario evaluar el modelo de atención de manera integral y en cada una de sus etapas, favo-
reciendo los encuentros familiares y la reunificación, entre otros procesos.

Coordinación con La protección, asistencia y restitución de derechos de los menores desvinculados deben estar ga-
otras agencias rantizadas por el diálogo permanente entre el ICBF, los gobiernos locales y los entes de orden
nacional dedicados a la educación, la salud y la recreación, entre otros.

Reinserción sostenible El objetivo principal de los programas es la inserción del menor desvinculado a una vida pacífica,
responsable, productiva y feliz; en función de lo cual deben graduarse el tiempo y los contenidos de
las actividades.

Una sociedad receptiva El reto básico de una política de desmovilización es lograr que la sociedad en su conjunto compren-
da que los menores armados han sido víctimas del delito de reclutamiento ilícito, como muestra de
la degradación del conflicto.

Una agenda de cooperación El ICBF debe trabajar en coordinación con otras agencias del Estado y en asocio con ONG naciona-
les e internacionales, para diseñar, discutir y ejecutar una agenda de cooperación internacional.

La decisión de abandonar las armas debe ser entendida como expresión de voluntad de
paz, como una apuesta por la civilidad y el ejercicio del derecho a la no violencia por
parte de los desmovilizados.

34 • Fichas
 Para no ir a la guerra:
prevenir el reclutamiento Capítulo 11

La mejor manera es ofrecerles opciones atractivas a las personas “reclutables”, es decir, garantizarles el desarro-
llo humano a los grupos en riesgo.

A. Poblaciones en riesgo

Factores de riesgo

Trayectoria 1) Maltrato intrafamiliar; 2) abuso sexual; 3) adicción al alcohol o sustancias psicoactivas; 4) retardos mentales leves; 5)
personal vínculo amoroso; 6) miedo que lleva a buscar refugio en el grupo armado; 7) ilusión de poder o estatus; 8) no futuro
o ausencia percibida de oportunidades; 9) necesidad de reconocimiento personal.

Edad Menores de 25 años. El rango más vulnerable: 7-14 años para la guerrilla; 14-17 años para las autodefensas.

Entorno familiar Familias numerosas, disfuncionales, un padre ausente y carencias afectivas. Condición de no infancia: se les niega la
opción de vivir como niños.

Hijos de la guerra Sus familias están vinculadas de diversas maneras a los armados, sobre todo en las llamadas “zonas históricas”.

Zonas de Áreas de colonización o expansión de la frontera agrícola, con escasa presencia estatal y control prolongado de los
resonancia cultural armados.

Zonas de Unos 200 mil niños y jóvenes siembran, procesan y mercadean narcóticos. De “raspachín” pasan a militante de la
cultivos ilícitos organización armada.
11
Origen geográfico De las zonas rurales proviene el 90%. Los municipios cercados o aislados por el conflicto reportan mayores índices de
reclutamiento. Se concentra en 60 municipios de 20 departamentos, principalmente Meta, Tolima y Putumayo.

Marginalidad Hay coincidencia entre zonas de reclutamiento e índice de reclutamiento. Necesidades básicas insatisfechas, condicio-
social nes de pobreza, desempleo y acceso restringido al sistema educativo son típicos en municipios de alto riesgo.

Servicio militar Los recién egresados del servicio militar obligatorio tienen alto riesgo porque no hay que invertir en su entrenamiento
y suelen carecer de empleo y oportunidades. En especial las autodefensas representan seguridad, ingresos y recono-
cimiento.

Especificidad Se mezcla el conflicto armado con violencia ordinaria. Agrupados en pandillas, bandas y milicias operan en territorios
de lo urbano definidos, ofrecen servicios criminales a los grupos armados.

Ideología Pesa en jóvenes universitarios con aspiraciones de cambio social y con tendencias políticas de izquierda. En las Farc
ingresan a milicias populares o a las bolivarianas (éstas tienen mayor formación política y militar y por tiempos compar-
ten la vida guerrillera; las populares tienen un carácter más temporal).

Fichas • 35
 Capítulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento

B. Víctimas de la violencia y factores de prevención

Haber sido víctima de la violencia es uno de los mejores “predictores” de conductas violentas

Violencia Violencia
doméstica política

1. Física: 9.500 casos en 2001 1. Han presenciado la muerte de seres queridos

Ley 294/1996 tipificó la violencia intrafamiliar 2. Han padecido amenazas o atentados
como delito. 3. Han sufrido la barbarie de los llamados códigos
2. Abuso sexual: 9.300 casos en 2001 de convivencia impuestos por actor armado.
Ley 360/1997 amplió el espectro de posibi- 4. Fueron despojados de sus bienes o los abando-
lidades de intervención. naron por temor o por obra de la fuerza.

RECOMENDACIONES

Política Nacional para la Construcción de Paz

y Convivencia Familiar Haz Paz Para acabar con el “semillero de odios” habría que
(Conpes 3077/2002) extinguir el virus que lo alimenta: los desplazados
son especialmente vulnerables a los intentos de re-
Las metas no dependen de acciones sectoriales sino de esfuerzos inter- clutamiento del bando opuesto.
sectoriales en pos de resultados integrales y comunes. Sin embargo, la
gestión se ha concentrado en el ICBF con eco insuficiente entre entes Por tanto, debe capacitarse a los funcionarios y crear
y autoridades regionales. sistemas de alerta temprana que frustren esos in-
Por tanto: tentos.
1. Lo principal es romper el silencio: sistema educativo, guarderías, cen-
tros comunales, asociaciones cívicas y medios de comunicación masiva
y comunitaria.
2. Incluir en el currículo.
3. Retomar el enfoque multisectorial de Haz Paz.

C. Más oportunidades para los reclutas en potencia

Escuela: Oficio:
PARA NO IR A LA GUERRA
oportunidades educativas oportunidades económicas
HAY QUE TENER

Entretenimiento:
oportunidades recreativas

36 • Fichas
 Capítulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
1. Oportunidades educativas
Situación actual
Cobertura y permanencia
• 1,8 millones entre 5/17 años no están en escuela. Del total de niños
en edad escolar, 12% están en la ciudad y 25% en las áreas urbanas.
• La tasa de inasistencia es 3 veces mayor en el campo que en la ciudad.
• 57% de jóvenes campesinos no asisten a la escuela.
• El promedio de deserción para el primer grado es de 18, pero en
zonas rurales, antes del tercer grado, es de 35%.
• Los departamentos con más abandono escolar corresponden a los de
mayor reclutamiento.
• 28% de jóvenes viven en el campo pero 95% de las secundarias está
en las ciudades.
Calidad y pertinencia
• Según el ICFES, el 56% de planteles públicos eran de baja calidad en
1999.
• El currículo no se adecúa a necesidades o expectativas del usuario.
• 36% de estudiantes rurales que abandonan la escuela lo atribuyen a
falta de interés en el estudio y a la necesidad de trabajar.
• Existe ruptura entre escuela y el entorno campesino:
a. El currículo no se adapta al campo;
b. La distancia, la jornada y la metodología dificultan realizar tareas en
el hogar;
c) Los valores no concuerdan con la cultura campesina.
Escuela productora de violencia
• En ciertas zonas actúa como productora y reproductora del conflicto.
• Maestros y alumnos practican patrones como negar al otro, hacer
justicia por mano propia o usar la fuerza para dirimir conflictos.
• Se perpetúan relaciones autoritarias.
• Se maltrata al alumno.
• Se le castra el anhelo de ser diferente.
Escuela teatro de guerra
• En zonas rurales y urbanas, la escuela sirve de retaguardia, zona de
descanso o almacenamiento de municiones.
• Los recreos se usan para entrenar o reclutar.
• Maestros y alumnos son vigilados de continuo.
• Se promueven enfrentamientos entre compañeros enlistados en dis-
tintos bandos.
Alternativas
Cobertura y permanencia
• Aumentar los 1,5 millones de cupos previstos en el Plan de Desarro-
llo, con cargo, por ejemplo, al Fondo Nacional de Regalías porque sólo
el 4,5% serán rurales (60.000).
• Cruzar los 176.000 cupos nuevos de preescolar y básica previstos en
el Plan Estratégico del Mineducación con áreas de mayor reclutamiento,
sobre todo Putumayo y el Macizo colombiano.
• Continuar reorganización del sector educativo en los departamentos,
incorporando subprogramas como Escuela Nueva, Posprimaria Rural y
el Sistema de Atención Tutorial (SAT).
Calidad y pertinencia
• Avanzar en calidad y pertinencia para el mundo campesino con el SAT,
Escuela Nueva, Posprimaria Rural y Aceleración del Aprendizaje.
• Completar evaluaciones en otros planteles y entidades territoriales.
• Actualizar materiales educativos sobre desarrollo rural y prevención
del conflicto.
• Dar prioridad al programa Mejorar la calidad de la educación preesco-
lar, básica y media del Plan de Desarrollo; propiciar prácticas educativas
exitosas en medio del conflicto y conformar redes de apoyo a maestros
en zonas afectadas.
• Actualizar modelos de educación y difundir materiales pedagógicos.
• Introducir nuevas áreas formativas y reforzar las existentes: servicios
verdes, agricultura orgánica, actividades forestales.
• Dotar a los modelos pedagógicos con estrategias y herramientas para
resistencia civil, preservación de aulas ante grupos armados y competen-
cias cívicas, democráticas y ciudadanas.
Escuela productora de violencia
• Enseñar a convivir siendo distintos.
• Hacer de la educación para la paz una estrategia de prevención y
reconciliación.
• Establecer un sistema de alertas tempranas para detectar prácticas
basadas en “la letra con sangre entra”.
• Evaluar al docente también por sus competencias democráticas y ciuda-
danas.
• Investigar y sancionar ejemplarmente a maestros que vulneren dere-
chos de los alumnos.
• Estimular el Gobierno Escolar y el Manual de Convivencia.
Escuela teatro de guerra
• Es parte de la ampliación del campo humanitario. Los pactos deben co-
bijar al plantel, a los docentes y alumnos, a los accesos y a los suministros.
• Personal especializado debería actuar donde se declare emergencia
educativa para hacer traslados del presupuesto, modificar exigencias aca-
démicas, alterar jornadas, cambiar métodos de enseñanza y tomar otras
medidas que atenúen el impacto del conflicto.
Fichas • 37
 Capítulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
2. Oportunidades productivas
El empleo rural permanece estancado. Los desemplea-
dos entre - años pasaron de ,% () a ,
(). En 00 el desempleo rural se situó en ,%,
casi tres veces la cifra de . En la última década de-
jaron de sembrarse 00 mil hectáreas. Los adolescen-
tes y jóvenes campesinos que consiguen trabajo reci-
ben menos de la mitad del salario mínimo. Un grupo
armado puede ser una alternativa porque ofrece entre
00-00 mil pesos mensuales. La políticas de empleo
omiten las áreas rurales. La industria de la construc-
ción emplea apenas el % de los jóvenes campesinos.

Para el sector rural

Si la seguridad democrática es el primer objetivo del plan, los reclutas potenciales deberían figurar en la lista de los “más
necesitados”.
1.Desarrollar zonas deprimidas.
a. Generar alternativas económicas y ambientalmente sostenibles en áreas de conflicto, con perspectiva regional, supe-
rando el enfoque asistencial y de emergencia. Deberían ser incluidas aquellas con alto índice de reclutamiento.
b. Establecer, en los proyectos integrales, cuotas mínimas para atender a jóvenes en riesgo con cargo al Incentivo de
Capitalización Rural (ICR) y al Certificado de Incentivo Forestal (CIF), además de aportes del sector privado.
c. Cruzar las “zonas deprimidas” con las SAT, Escuela Nueva y Posprimaria Rural.
Estrategias d. Promover en el campo de la cooperación internacional una línea de acción para atender a niños y jóvenes en alto
de manejo social del riesgo de reclutamiento.
Plan 2. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo.
de Desarrollo a. Ejecutar proyectos que promuevan y consoliden las cadenas productivas de guadua, plantas medicinales y agricultu-
ra ecológica, con prioridad en zonas de reclutamiento.
b. Incluir a la población en riesgo en programas de ecoturismo y turismo rural, previa capacitación con Jóvenes en
Acción y las Cajas de Compensación. Colombia Joven y el DNP deberían ser espacio de encuentro y coordinación.
3. Manejo social del campo
a. Darles prioridad en los programas de minicadenas productivas con nichos especializados.
b. Darles prioridad en el acceso a los factores productivos y financieros.
c. Darles prioridad en las microempresas rurales.
4. Consolidación de un Sistema de Información Territorial
Además de los componentes económicos, financieros, ambientales y geográficos, se recomienda: Incorporar un
componente sobre los territorios en conflicto con su dinámica y, en especial, con los factores de reclutamiento y
estimativo de esta práctica, diferenciando rangos de edad.

Brinda formación vocacional en oficios semicalificados, promueve la diversificación y mejoría de la oferta de capacitación,
Jóvenes en
y el acercamiento al entorno empresarial. Realiza alianza con empresas e indaga sus tendencias ocupacionales, disponibi-
Accion-Plan
lidad de cupos laborales y ofertas de empleo. Se recomienda:
Colombia
a. Incluirlo en las zonas de alto riesgo de reclutamiento.
b. Revisar las áreas de ocupación profesional y ampliar la oferta en actividades rurales.
c. Aunar esfuerzos con los programación de capacitación del Ministerio de Agricultura, en particular Campo Joven

a. Mantener, fortalecer y dirigir Por un campo joven de manera prioritaria a quienes están en riesgo de reclutamiento.
Como también proyecta acciones económicas para vinculados a cultivos ilícitos, se debería armonizar con la inicia-
Programas Ministerio
tiva de guardabosques del Plan Colombia.
de Agricultura
b. Redoblar esfuerzos en acuicultura y pesca artesanal.
c. Fijar cupos para el programa de agricultura orgánica o ecológica.
d. Asegurar mercados, con el concurso del Ministerio de Desarrollo y Comercio, como compromiso de comunidad
internacional.
e. Agenciar la idea de que tras el producto existe un joven que siembra alimentos y no minas.

38 • Fichas
 Capítulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
Para la ciudad

1 a. Fortalecer en los municipios los programas productivos para jóvenes de sectores marginales.
b. También podrían crear fondos de capital semilla y de capital riesgo que atiendan microempresas constituidas por jóvenes en riesgo;
el Fomipyme y las cámaras de comercio podrían aportar recursos y asistencia técnica.
c. Explorar la viabilidad jurídica de acuerdos municipales para que empresas de prestación de servicios, conformadas por jóvenes en
alto riesgo, tengan trato preferencial en la contratación pública durante un determinado tiempo.

2 Enfocar los programas de orden nacional hacia locales con riesgo de reclutamiento. La capacitación de Jóvenes en Acción, las
pasantías laborales en empresas privadas y el apoyo a microempresas podrían dirigirse a esos barrios o comunas.

3 Propiciar desde Colombia Joven un espacio de encuentro e intercambio de experiencias exitosas entre jóvenes en alto riesgo de
reclutamiento. Expocamello debe transformarse en ferias laborales policlasistas y multimodales.

4 Sensibilizar al mundo empresarial sobre el problema y frente al papel que le cabe en la solución, al hacer del empleo de jóvenes en
riesgo una cuestión prioritaria.

5 Integrar una mesa de trabajo entre el Estado y la empresa privada para abrir fuentes de empleo a jóvenes en riesgo. La vinculación
de supertiendas, mercados de cadena e industrias que demandan gran cantidad de insumos es una experiencia probada en diversos
países y contextos.

3. Oportunidades lúdicas, deportivas y para

la expresión artística
En ciertos ambientes académicos y políticos, el tema
es considerado de muy poca monta. Sin embargo, la
recreación, el deporte y el arte son opciones esencia-
les para el desarrollo humano. Más y mejores oportu-
nidades para el esparcimiento (juego), la competen-
cia limpia (deporte) y el goce estético (arte) alejan a la
gente de las armas, robustecen el tejido social y ense-
ñan que la vida puede ser más bella.

1 Dedicar —por parte de la nación y las entidades territoriales— más atención y recursos a la construcción, dotación, mantenimiento y
operación de escenarios, así como a eventos lúdicos, deportivos y artísticos, comenzando con aquellos localizados en zonas con riesgo
de reclutamiento.
2 Extender el Sistema Nacional de Convivencia contemplado en el Plan de Desarrollo a la población en alto riesgo y dar prioridad al Plan
Nacional de Música para la Convivencia a los municipios con alto índice de reclutamiento.
3 Aumentar en cuantía sustancial la inversión del Estado en recreación y deporte. En convenios con la empresa privada, patrocinar
semilleros deportivos o un programa de “adopción” de jóvenes por parte de sectores privilegiados de la sociedad.
4 Fortalecer los Clubes Juveniles del ICBF ampliando su cobertura a las áreas rurales e incluyendo estrategias lúdicas y pedagógicas para
la prevención del reclutamiento.
5 Reforzar experiencias como Opción Colombia y Agroamigos, que tienen un alto componente de voluntariado.

Existen municipios sin deportistas pero con grandes escenarios deportivos.

Son escasos los centros de formación deportiva para niños y jóvenes en situación de
marginalidad, y más escasos aún son los tiempos y los espacios reservados a la lúdica.

Fichas • 39
 Capítulo 11
Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento
D. Política de niñez y juventud
A la política de juventud se la trata como a un menor
de edad, a pesar de que la Constitución y la ley propi-
cian la presencia de niños, adolescentes y jóvenes en
la formulación de políticas y los espacios de partici-
pación.
No se ha expedido una Ley General de Infancia que
recoja los postulados de la Carta y se ponga a tono
con los más recientes acuerdos internacionales.
Con la desaparición del Viceministerio de la Juven-
tud, quedó en el aire la Ley de Juventud (ley /).
Recomendaciones
. Promulgar una ley que desarrolle los artículos ,
 y 0 de la Constitución y los instrumentos inter-
nacionales referentes a niños y jóvenes.
. Crear la Jurisdicción de Infancia y un ente rector
de la política de niñez y juventud.
. Premiar con fondos adicionales de la nación a los
municipios que destinen recursos a la protección efec-
tiva de los grupos en riesgo. El  elaboraría indica-
dores y haría el seguimiento de logros. Las acciones
dirigidas a la franja entre - años podría recibir un
puntaje especial.
. En ciudades mayores, las oficinas de Paz y Con-
vivencia deberían:
a. Coordinar programas concertados de atención a
jóvenes en riesgo;
Colombia está en mora de adoptar una política sólida sobre niñez y juventud.
40 • Fichas
La política de juventud está
1. Subordinada
2. Sin poder de transformación sobre su vida.
3. Limitada a eventos efímeros y de poca conse-
cuencia en el mundo de lo público
4. Integrada al gobierno, pero incapaz de gober-
nar
5. A la espera de que le llegue la edad adulta.
b. insistir en los programas de desarme, reincorpo-
ración de milicianos y promoción de mecanismos al-
ternativos para la resolución de conflictos;
. revivir la parte del Conpes / que busca
democratizar espacios donde transcurre la vida de los
jóvenes para abrirles escenarios de participación so-
cial y política;
. revivir la iniciativa del servicio ambiental obliga-
torio como alternativa al servicio militar obligatorio;
. fortalecer el Sistema Nacional de Juventud que
deberá diseñar los mecanismos de participación y re-
presentación de los jóvenes, y
. avanzar en la creación de los Consejos Juveniles
locales y municipales.
 Desfinanciar la guerra:
blindaje de rentas Capítulo 12
Una de las facetas de los grupos armados es la de caza-
dores de rentas. Los ingresos de las guerrillas suman
 millones de dólares, los ingresos de las autode-
fensas alcanzan los  millones de dólares. En cual-
quier caso, es muy probable que estas cifras sean sub-
estimaciones, puesto que la capacidad de los recursos
ilegales para parapetarse en la economía legal es cre-
ciente. Por eso el Informe propone una estrategia in-
tegral para cerrarle los grifos financieros a la guerra:
. Secuestro. Desarticulación de bandas. Para ello, las
entidades del Conase y las instituciones encargadas
de luchar contra el lavado de activos deben compartir
información sobre movimientos financieros sospe-
chosos de estar relacionados con este delito, de modo
que esa sea la base para elaborar planes operativos con-
juntos.
Debate público para revivir ley antisecuestro. Es
necesario también que las entidades del Conase y el
Congreso de la República promuevan el debate pú-
blico para retomar medidas orientadas a impedir el
pago de secuestros, similares a las contempladas ini-
cialmente en la ley 0 de .
Sanciones internacionales a las empresas multina-
cionales involucradas en el pago, aseguramiento de
pagos y negociación de secuestros en Colombia. El
Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas,
la Unión Europea y el Grupo de Acción financiera
Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (Gafi),
deben instar a los Estados miembros a imponer san-
ciones drásticas sobre aquellas empresas.
. Extorsión. El Conase y el Congreso de la Repú-
blica deben evaluar la forma jurídica más apropiada
para ejercer vigilancia sobre los activos de aquellas per-
sonas o empresas donde haya pistas serias de haber
sido sometidas a vacuna o seguro. Esos indicios po-
drían derivarse de inspecciones que la Superinten-
dencia de Sociedades realice sobre los negocios y em-
presas asentados en zonas de muy alto riesgo.
. Regalías. El artículo  de la ley  dispone que
la Comisión Nacional de Regalías puede suspender
los desembolsos cuando se comprueben usos ine-
ficientes o inadecuados de las regalías. Para dar plena
y sistemática aplicación a esta norma debe mejorar la
coordinación entre la Comisión Nacional de Regalías
y la Contraloría General de la Nación. Una vez detec-
tada la filtración, las regalías deberían ser congeladas
en la Dirección General del Tesoro Nacional del Mi-
nisterio de Hacienda, encargada de recaudar y admi-
nistrar estos dineros, ejecutando los recursos en con-
cordancia con las prioridades de los planes de desa-
rrollo.
. Transferencias. El Congreso y el gobierno nacio-
nal deben restablecer las disposiciones de la ley 
de 00 que facilitaban que el Ministerio del Interior,
en su calidad de rector y veedor de la descentraliza-
ción, ordenara la suspensión de giros y encargara al 12
Departamento Nacional de Planeación de ejecutar di-
rectamente los proyectos locales respectivos, asegu-
rando que estos dineros se destinen al desarrollo hu-
mano.
. Hurto y tráfico de combustibles. Es necesario eli-
minar el requisito de cantidades mínimas de combus-
tible robado para adelantar procesos por este delito.
También es conveniente modificar el decreto  de
, para introducir términos más drásticos y sim-
plificar los procedimientos: Suprimir el cierre tempo-
ral y disponer el definitivo de las estaciones que com-
pren o vendan combustibles robados, y facultar a las
alcaldías para tomar esta determinación sin consulta
Fichas • 41
 Capítulo 12
Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas
previa al Ministerio. Otras medidas útiles son: que la
guía única de transporte de hidrocarburos esté acom-
pañada por el uso obligatorio de un dispositivo espe-
cial que sólo tengan los vehículos y tanques de alma-
cenamiento autorizados y que se inviertan más recur-
sos en el desarrollo de nuevas fórmulas de marcación
química de la gasolina para hacer más potentes las
pruebas.
. Tráfico de oro y esmeraldas. Tanto la economía
del oro como la de las esmeraldas requieren de una
mayor presencia reguladora del Estado. Sería apropia-
do declarar zonas de seguridad nacional a los munici-
pios donde la explotación del oro se desarrolle en
medio de alta violencia, según dispone la ley  de
00 o Código de Minas. La declaratoria de una zona
de seguridad nacional implica la imposibilidad de pre-
sentar propuestas o celebrar contratos de concesión
durante el tiempo que subsistan las circunstancias que
motivaron dicha declaratoria. Además, el Estado debe
recuperar la administración de las minas de esmeral-
das y encargar al Ministerio de Minas y Energía para
revertir lo privado local, que alimenta a los señores de
la guerra, hacia lo público nacional.
. El lavado de activos. Las rentas ilegales de los gru-
pos armados se multiplican al ser invertidas en la eco-
nomía legal. Para mejorar el desempeño de las autori-
dades en relación con el lavado de activos de propie-
42 • Fichas
dad de los grupos armados ilegales sería preciso avan-
zar en la coordinación entre las entidades responsa-
bles en la capacitación de jueces y fiscales, para lo cual
los recursos de cooperación internacional son indis-
pensables, y en la extensión de la vigilancia a sectores
distintos del financiero: las fiduciarias, aseguradoras,
cooperativas e inmobiliarias, la compra y venta de tie-
rras, el comercio de joyas, las casas de cambio, casi-
nos y negocios de juegos de azar, y los servicios profe-
sionales de abogados, auditores y contadores públi-
cos. Así mismo el Gafi, el Grupo de Acción Financiera
de Sudamérica (Gafisud) y el Grupo de Acción
financiera del Caribe (Gafic) deben establecer contro-
les y exigencias de información más severos para la
apertura de cuentas en cada país.
. Veeduría a la aplicación de la extinción de domi-
nio. La ley  de 00 y la  de 00 constituyen
un avance. Sin embargo, la lentitud de los procesos
sigue siendo exasperante y la administración de los
bienes incautados sigue siendo muy poco eficiente. Por
eso es necesario que el gobierno y el Congreso regla-
menten un sistema de evaluaciones periódicas y pú-
blicas sobre el cabal cumplimiento de las leyes  y
. Esta veeduría institucional, encabezada por la
Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, debe velar
por la plena aplicación de la acción de extinción, ya
que ésta constituye una punta de lanza contra el lava-
do de activos.
 Desnarcotizar el conflicto:
la lucha contra la droga Capítulo 13
Debilitar el narcotráfico es condición necesaria para
superar el conflicto armado, pero no es suficiente por-
que la relación entre los dos problemas es bastante
compleja. Acabar la droga no pone fin al conflicto y
terminar el conflicto tampoco garantiza el fin de la dro-
ga. Además ésta no debe (ni puede) derrotarse de cual-
quier modo y a cualquier precio. La prioridad para
Colombia es atender al conflicto armado, de modo que
la lucha contra el narcotráfico debe darse consideran-
do su impacto sobre la dinámica de la confrontación
armada. Sobre la base de esta consideración, se for-
mulan cuatro grandes recomendaciones para que la
lucha contra la droga contribuya mejor a la desacti-
vación del conflicto colombiano.
Un nuevo diálogo internacional sobre el
narcotráfico
Razón en lugar de prejuicios. Es necesario superar los
prejuicios (puritanismo, cinismo, subestimación del
daño que la droga causa), y avanzar hacia un tratamien-
to racional del problema basado en el enfoque de re-
ducción de daños. Entonces las políticas represivas
deben concentrar la atención en los eslabones medios
de la cadena —provisión de insumos y precursores,
manejo de rutas, distribución mayorista, lavado de
activos— donde la eficacia es mayor.
En el lado de la demanda, la reducción de daños
significa morigerar las acciones punitivas sobre el con-
sumo, acentuar los programas preventivos y ver al con-
sumidor más como un enfermo que como un crimi-
nal. En el lado de la oferta, la reducción del daño sig-
nifica más erradicación manual y menos fumigación
aérea, más alternativas rentables para el colono o el
campesino, más énfasis en la prevención y en el forta-
lecimiento del tejido social, más diferenciación entre
el grande y el pequeño.
Se propone una comisión binacional Colombia-
Estados Unidos, integrada por los gobiernos, los or-
ganismos multilaterales, autoridades de las regiones
productoras, dirigentes políticos y representantes de
la sociedad civil. Esta comisión tendría el mandato de
diseñar una nueva alianza binacional, un New Deal que
abra paso para el tratamiento racional del problema
de la droga.
No criminalizar al campesinado cocalero y des-
militarizar la lucha contra las drogas
Es necesario evitar al máximo el tratamiento criminal
del campesinado diferenciando de manera efectiva al
grande del pequeño productor. Por otra parte, en el
propósito de afianzar la legitimidad del Estado entre
el campesinado, la comisión binacional podría estu-
diar la conveniencia de desmontar el Batallón Antinar-
cóticos adscrito a las Fuerzas Militares y trasladar los
recursos a tareas de erradicación a cargo de la Policía
Nacional.
Concentrar la represión sobre el tramo
intermedio de la cadena del narcotráfico
Es necesario fortalecer el control policial de la deman-
13
da in situ para desmantelar las redes de comercializa-
ción local. Este hecho implicaría que la acción punitiva
se enfoque sobre los capos y traquetos, quienes ade-
lantan el capital necesario para la siembra, y sobre los
chichipatos o intermediarios locales. Disminuir la de-
manda local es condición necesaria para que el alza de
los precios resultante del éxito en los programas de
sustitución no conduzca al aumento de siembras en
otras parcelas de la zona. La estrategia supone más
coordinación entre la Policía, el  y la Fiscalía, so-
bre todo en las labores de inteligencia; también supo-
Fichas • 43
 Capítulo 13
Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga

ne escoger y entrenar más cuidadosamente al perso-
nal destinado a las zonas productoras, y controles más
rigurosos para impedir la corrupción.
Se requiere dar plena aplicación a la interdicción
aérea, que tiene un impacto más fuerte sobre la oferta
de droga que las fumigaciones, y desarrollar más ac-
ciones internacionales contra las mafias y sus redes
sobre la base de un mayor intercambio de información
y cooperación judicial y policial para detectar y des-
montar las rutas y las redes de aprovisionamiento de
insumos, de armas y de lavado de activos.

Una alianza internacional para reconstituir el tejido social entre el campesinado

vinculado o susceptible de vincularse a la economía de los cultivos ilícitos

Esa alianza debe respaldar política, técnica y financieramente las siguientes iniciativas:

• Swaps de deuda por erradicación: Se propone que la comunidad internacional y los organismos financieros abran cupos de sustitución de
pago de servicio de deuda por erradicación manual de cultivos.

• Campaña de reubicación voluntaria y biodesarrollo alternativo: La erradicación tiene que ir acompañada de acciones directas de desarro-
llo humano y de consolidación de la legitimidad del Estado. Estas acciones deben diferenciarse según la vocación o aptitud de los suelos.
Muchas de las zonas hoy bajo cultivo no soportarían desarrollos agrícolas o ganaderos. Para estas regiones ambientalmente frágiles valdría
explorar dos tipos de medidas complementarias: reubicación voluntaria de población y regalías ambientales. Estas “regalías” podrían
financiarse con cargo a la revisión del US Aid Package y con recursos nacionales hoy dedicados a la aspersión aérea.

• Sistema de información sobre ventanas de mercado: Es preciso contar con un sistema de información que identifique rápidamente los
lugares y períodos donde y cuando escasee determinado producto, de suerte que el campesino logre vender a los mejores precios. Este
sistema debe informar a los productores y a los programas de apoyo técnico para ajustar los volúmenes, calidades, infraestructura y
sistemas de almacenamiento, refrigeración o transporte. La cooperación internacional tendría un papel estelar en este punto, principian-
do por la FAO, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y su Servicio de Agricultura Extranjera.

• Adecuación de las preferencias arancelarias andinas en Estados Unidos: La ley de preferencia comercial andina para la erradicación de
narcóticos (ATPDEA), aprobada por el Congreso de Estados Unidos en 2002, podría incluir una exención arancelaria para productos
certificados como provenientes de un programa de sustitución de cultivos.

• Provisión no focalizada de los servicios sociales del desarrollo alternativo: Los swaps o las regalías ambientales deben beneficiar no sólo a
las regiones productoras, sino a las zonas de riesgo o altamente vulnerables a la expansión de cultivos (por ejemplo, áreas de economía
campesina en descomposición o áreas bajo intensa disputa armada). Además, los servicios sociales básicos que provee el Estado no
deben discriminar en contra del campesino que está cumpliendo la ley.

44 • Fichas
 Gobiernos para la paz:
el papel de lo local Capítulo 14

Este capítulo aborda la relación entre gobernabilidad
y violencia en municipios distintos a las ciudades ca-
pitales. Las fallas de gobernabilidad municipal pue-
den acentuar la permeabilidad local al conflicto arma-
do. El Informe identificó, con base en dos índices, uno
de gobernabilidad y otro de violencia, 0 municipios
vulnerables que corresponden a los de alta violencia y
baja gobernabilidad. Se propone contrarrestar esa
permeabilidad y esa vulnerabilidad por dos vías: insti-
tucional y comunitaria. Por la vía institucional: lucha
contra la corrupción, adopción de un régimen espe-
cial para municipios vulnerables, servicios alternati-
vos de justicia, acciones mancomunadas entre entida-
des territoriales. Por la vía comunitaria, apoyando los
movimientos de defensa contra la violencia que han
logrado reducirla y prevenirla, a través de institucio-
nes novedosas y la unión de la sociedad civil.
El régimen especial para los 0 municipios vulne-
rables. Los municipios pequeños con escaso desarro-
llo institucional y duramente golpeados por el con-
flicto armado no pueden seguir funcionando como si
en Colombia reinara la paz. El régimen que se propo-
ne es de excepción, porque suspendería la vigencia de
algunas leyes en esos municipios. Sería temporal, mien-
tras lo exijan las circunstancias concretas de cada lo-
calidad, y flexible según cambien esas circunstancias.
El régimen especial incluiría cuatro tipos de medidas
de excepción:
. Mayor concurrencia de la nación y el departamen-
to en las competencias de los municipios, de modo
que éstos se dediquen prioritariamente a ejecutar ac-
ciones en materia de seguridad ciudadana, atención a
grupos vulnerables y víctimas de la violencia, y al uso
de los mecanismos de conciliadores en equidad, jueces
de paz y comisarios de familia. Aquellos municipios
certificados mantendrían sus competencias en educa-
ción y salud.
. Se propone para los municipios vulnerables un
Comité Ciudadano Coordinador inspirado en la idea
del Comité Municipal de Integración y Desarrollo de
la Comunidad (decreto 0 de 00), como único es-
pacio formal de decisión ciudadana.
. Los departamentos deben proveer asistencia téc-
nica, efectuar el seguimiento e informar continuamente
al  sobre el avance en la ejecución de los proyectos.
En caso de no cumplir estas tareas, cabría pensar en
sanciones financieras al departamento y en encomen-
dar tales funciones al Ministerio del Interior y Justicia.
. Los departamentos liderarían una instancia de
coordinación especial para los municipios incluidos
en el régimen. Esta instancia concertaría esfuerzos en-
tre los gobiernos nacional, departamental y munici-
pal, con apoyo y participación activa de la coopera-
ción internacional, las asociaciones de municipios, las
cámaras de comercio y otras instituciones de la socie-
dad civil.
Servicios alternativos de justicia. Se propone que
los municipios se orienten específicamente a desarro-
llar tres mecanismos alternativos de resolución de
conflictos: conciliadores en equidad, jueces de paz y co-
misarios de familia. Los demás mecanismos deberían 14
quedar a cargo de la nación. Además habría de refor-
marse la ley  de 00, para que hasta 0% de los
recursos de libre destinación del municipio puedan
ser destinados a estos tres mecanismos, según conste
en los respectivos planes locales de desarrollo.

La lucha contra la corrupción requiere la puesta en marcha de diversos programas

orientados principalmente hacia los municipios vulnerables en materia de
capacitación, sensibilización y promoción de veedurías.

Fichas • 45
 Capítulo 14
Gobiernos para la paz: el papel de lo local
Acciones mancomunadas entre entidades territoria-
les. Se propone que los fondos nacionales —como el
Fondo Nacional de Regalías— y la cooperación inter-
nacional den prioridad a proyectos presentados por
asociaciones de municipios. El criterio debe ser la eje-
cución conjunta entre los varios entes territoriales, no
apenas la presentación conjunta de la solicitud para
ser ejecutada por separado. Se propone también: que
la nación, y más aún el departamento, apoyen a las aso-
ciaciones de municipios, que se suspenda la creación
de nuevos municipios para contener la fragmentación
territorial, y explorar opciones como la fusión volun-
taria de municipios, o incluso, aumentar el número de
municipios pero reducir drásticamente su estructura
administrativa.
Mejorar la gobernabilidad: el lado comunitario. Se
propone acompañar las acciones colectivas contra la
violencia para que puedan sostenerse en el tiempo, sin
limitar su autonomía. El apoyo puede provenir del
46 • Fichas
gobierno nacional o departamental, de instancias como
los Programas de Desarrollo y Paz de organismos re-
gionales,  o de redes ciudadanas, entre otros va-
rios. Este acompañamiento puede tomar varias formas:
• no censurar los diálogos humanitarios regionales
que estas experiencias propician;
• crear una unidad especial de apoyo a acciones
colectivas para la paz a cargo de las gobernaciones y
en particular de los consejeros de paz, para que siste-
maticen las experiencias y promuevan el intercambio
de aprendizajes y la formación de líderes;
• apoyar proyectos pequeños por parte del Estado
y la cooperación internacional, que generen confianza
y fortalezcan la institucionalidad de los movimientos.
Inicialmente, los proyectos deben ser pequeños y de
corta duración para avanzar en crear confianza, y para
comprobar que los mecanismos de transparencia y
difusión estén funcionando como es debido.
 Gestión de conflictos locales:
un Estado activo e imparcial Capítulo 15
Conflictos vulnerables a los actores armados

A. Agrarios B. Laborales C. Por excedentes

Por tres vías:
a. Disputas por la tierra asociadas con los
conflictos por uso del suelo y la concen-
tración improductiva de la propiedad.
b. Pobreza y desempleo rural.
c. Zonas donde actores armados proveen
justicia y seguridad.
Obedecen a tres factores: Son políticos por el carácter negociable
del tamaño de las porciones. Siempre cabe
a. Debilidad de la acción del Estado. la posibilidad de agrandar la porción propia
b. Debilidad del propio movimiento sin- de excedentes de:
dical. a. Economías de enclave
c. Dinámica interna de las disputas. b. Regalías
c. Inversiones estatales
d. Megaproyectos

A. Conflictos agrarios

El conflicto social rural se relaciona con el armado por:

El origen La confrontación armada estuvo estrechamente vinculada con los conflictos agrarios derivados de la estructura bimodal
de tenencia de la tierra y a la frustración de las reformas en el “centro”.

El escenario El campo ha sido su principal escenario y por eso los conflictos agrarios corren un riesgo permanente de ser capitali-
zados por los actores armados.

Degradación Restringe, reprime y distorsiona la dinámica y expresión de los movimientos campesinos.

del conflicto

1. Por tierras: cinco motivaciones

1 Acumulación como fuen- Se intensificó con las compras de narcotraficantes en la región Caribe (Córdoba, Sucre, Bolívar,
te de poder Magdalena, Cesar), Magdalena Medio y Orinoquía. El paramilitarismo protege privilegios del
latifundio.

2 Factor de supervivencia Donde se asientan minorías étnicas: Cauca, Chocó, Sierra Nevada de Santa Marta. La guerrilla
presiona cambios en la estructura de propiedad, no siempre a favor del indígena o del afro-
colombiano.

3 Escenario de extracción
de rentas en agroindustria
4 Factor productivo en cul-
tivos ilícitos
Especialmente en Valle del Cauca, valles interandinos, Caribe y Magdalena Medio, por parte de
guerrilleros y autodefensas.
15
a. Zonas de colonización: Putumayo, Caquetá, Guaviare, Meta, Arauca.
b. Regiones cafeteras marginales.
c. Áreas fuera de frontera agrícola: Guanía, Vaupés, Guajira, Chocó y Amazonas.

5 Base de control territorial Los grupos armados causan desplazamientos forzados y se apropian de las tierras, especialmente
y seguridad militar en áreas de frontera (Urabá, Norte de Santander y Putumayo), en el Magdalena Medio y el pie-
demonte de la cordillera Oriental.

Fichas • 47
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

2. Por usos del suelo

El desequilibrio fundamental, que resume el conflicto social, es por:

Sobreutilización de tierras de conservación en ganadería ex- Subutilización de tierras aptas para agricultura actualmente
tensiva y agricultura marginal ocupadas en ganadería extensiva

Los pastos en ganadería ocupan 41,7 millones de hectáreas, cuan- Están sobreutilizadas 19,6 millones de hectáreas, 33% del total
do deberían ser de 19 millones, para no dañar suelos agrícolas y ocupado:
de conservación. • 12% de la Amazonia.
• La agricultura ocupa 5,8 millones, cuando la aptitud de los • 10% de la región Caribe.
suelos permitiría 9 millones. • 61% de la región Andina está sobreutilizada con procesos de
• Parte de la agricultura campesina en tierras marginales debería erosión, pérdida de los caudales de agua en verano e inundacio-
estar en conservación de cobertura vegetal. nes y deslizamientos en invierno.

• La región andina (7 millones) ha perdido 90% de su cobertura Por eso:

reguladora de agua. • Se agota aceleradamente la base de recursos.
• Los bosques ocupan 57,8 millones, concentrados en Amazonía • Se reduce la productividad del trabajo campesino.
y Pacífico. • Se aumenta la vulnerabilidad del ecosistema frente a las catás-
• Sólo el 38% de la tierras ocupada está bien usada. trofes naturales.
• El 7% en agricultura.
• El 29% en vocación pecuaria.

• El 30% de la tierra ocupada está subutilizada.

• El 24% de región Andina (ganadería extensiva en Valle y Mag-
dalena).
• El 24% de la Caribe (ganadería extensiva).
• El 22% de la Orinoquia.

Por no tener una política de tierras, la expansión de los pastos duplicó el área apta
para esa actividad, arrinconó la agricultura campesina en regiones poco propicias para
el cultivo y destruyó gran parte de la cobertura boscosa.

3. Por distribución de la propiedad

1. El monopolio de tierras buenas y bien dotadas de infraestructura impide que el mercado las asigne a medianos y pequeños propieta-
rios, que las usarían de modo más racional.
2. La reforma agraria no logró un cambio perceptible sobre la concentración de la propiedad.
3. El latifundio, como fuente de poder político, copta la inversión pública y no devuelve en impuestos o productividad la valorización
obtenida por el esfuerzo colectivo.
4. La distribución actual favorece los dos extremos del mal uso de la tierra: subutilización de buenos suelos en ganadería extensiva y
sobreutilización de suelos pobres en agricultura campesina de minifundio. Fincas mayores de 200 hectáreas dedican solo 2,5 % de su
extensión a agricultura, mientras 39% de la extensión de fincas menores de 5 hectáreas se dedica al mismo fin (Dane, 1996).
5. Concentración notoria de la propiedad: 11.570 propietarios (0,4% del total) de fincas mayores de 500 hectáreas concentraban 22
millones de hectáreas (45% del total bajo explotación), mientras 2,2 millones de pequeños propietarios (69%) con parcelas inferiores
a 5 hectáreas poseían 2,2 millones de hectáreas (4,3%), es decir, a un promedio de una hectárea por familia.
6. Por ausencia de protección militar o policial para el campesinado, y por cuenta del desplazamiento:
a) parcelas menores de 5 hectáreas pasaron de 3,4 a 2,2 millones de hectáreas (1985-2001).
b) fincas superiores a 500 hectáreas duplicaron su extensión: 11 a 22,5 millones (1984-1996).

48 • Fichas
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

4. La pobreza rural
La situación social en el campo se ha visto afectada por:

Pobre desempeño del PIB Entre 1995-2002 el promedio anual fue de 1,19%.

Disminución del gasto público Bajó 45% durante la década de los 90. El gasto gubernamental por trabajador agrícola (17 dólares) es bajo
en comparación con El Salvador (20 dólares), Perú (69), Nicaragua (255), Chile (416) o México (494).

El desempleo y el subempleo El desempleo fue del 11,5 % en 2002, tres veces más que en 1991. El subempleo fue del 35%. Afectó
al decil de menores ingresos, donde supera el 15%.

Consecuencias

Más permeabilidad social Especialmente en áreas marginales del café y en partes de la zona andina, sobre todo por el aumento
de la pobreza y el desempleo.

Deterioro de opciones La depresión del minifundio conduce a su mayor fragmentación, es decir, al microfundio, que carece
de toda viabilidad económica.

Condiciones favorables El minifundio y el microfundio originan un excedente de mano de obra que aumento el “ejército de
para el reclutamiento la reserva” para los grupos armados.

5. Territorios con dominio de grupos armados

Como resultado del “vacío de Estado” y de sus fallas de regulación sobre la propiedad de la tierra, en grandes áreas los actores armados
ofrecen bienes colectivos como seguridad y justicia con los cuales logran el apoyo de la población.
Son zonas con:
1. Excesiva dispersión poblacional; o
2. alto grado de apropiación del aparato estatal por parte de familias latifundistas que resuelven sus problemas de seguridad con la
privatización del uso de la fuerza.

Zonas de latifundio La configuración y defensa de los derechos de propiedad va de la

mano con la privatización de la seguridad y el dominio paramilitar
(expulsan población)

Zonas de expansión de
la frontera agrícola La guerrilla ofrece una sombra de ilegalidad (reciben población)

La recuperación del papel del Estado en la defensa de los derechos de propiedad y las
políticas de reubicación de población juegan un papel crucial en el propósito de res-
tarles base poblacional y territorial a los actores armados.

Fichas • 49
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

B. Conflictos laborales

Factores

• Incapacidad para hacer respetar los derechos y cumplir con las garantías.
1 Debilitad estatal • Falta de autonomía frente a las élites locales.
• Desidia de las autoridades.

• Apenas uno de cada doce trabajadores está afiliado a un sindicato debido a:

a. Predominio del trabajo informal, que pasó de 53% (1990) a 61% (2002).
2 Debilidad sindical b. Concentración en el sector oficial y en las grandes empresas.
c. También sufre dispersión por el predominio de una lógica privada por encima de lo público.

El ranking huelguístico coincide con las bonazas agrícolas y rentas mineras, en regiones y subregiones
donde es evidente la debilidad del Estado.

Depende de seis factores de riesgo:

3 Dinámica de los
conflictos laborales
1. Alta conflictividad laboral en zonas de bonanza o rentas extraordinarias que atraen a los grupos
armados en busca de rentas y con ánimo de “comprarse” los pleitos sociales.
2. Fuerte aversión patronal hacia las organizaciones de trabajadores.
3. Debilidad estatal para proteger a los inversionistas, lo cual, unido al punto anterior, incentiva la contra-
tación de “servicios de seguridad”, incluso con autodefensas.
4. Casos de criminalización de la actividad sindical y negligencia en la protección de derechos humanos
de los trabajadores; esto los hace buscar “servicios de seguridad” en las organizaciones guerrilleras.
5. Baja representatividad de los sindicatos regionales y débiles vínculos con las federaciones y confedera-
ciones, y con otras organizaciones sociales, regionales y nacionales.
6. Poca autonomía y capacidad del aparato estatal en las regiones de mayor conflicto laboral e, incluso,
desidia y falta de voluntad política para intervenir adecuadamente.

C. Conflictos por excedentes social. Un municipio con alto nivel de desigualdad tie-
ne hasta 0% más probabilidades de sufrir altos nive-
Son conflictos distributivos, más vulnerables a la infil- les de violencia. La infiltración aumenta en función del
tración armada cuando hay mayor grado de exclusión vacío de Estado y de la debilidad del tejido social.

1. Economías de enclave

Fuerte tensión entre acumulación de ca- Los inversionistas no tienen mayores vín- Se da en regiones afectadas por grandes
pital y exclusión social culos con la zona y, por eso, tienden a no cambios demográficos.
reinvertir.

El tejido social obstaculiza el trámite del Cuando el crecimiento de los recursos Se producen enfrentamientos que los gru-
conflicto distributivo desborda la capacidad reguladora del Es- pos armados capitalizan rápidamente.
tado, los actores sociales más poderosos
imponen sus reglas.

50 • Fichas
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

2. Regalías petroleras
Equivalen al 29% de las transferencias del sistema general de participaciones

1. No tienen que destinarse a salud y Han engordado nóminas ordinarias. Los municipios petroleros gastan hasta diez veces
educación más que los no petroleros de similar tamaño.

2. Pueden reducir la exclusión típica de El problema —independientemente de las condiciones de los contratos de asociación—
las economías de enclave radica en las enormes deficiencias en su manejo.

3. Alta inversión per cápita sin impacto En Casanare, por ejemplo, hay cobertura universal de acueducto y alcantarillado, pero
sobre el desarrollo humano altas tasas de deserción escolar, trabajo infantil y bajos niveles de escolaridad entre jefes de
hogar.

3. Inversiones estatales

1. Se convierten en rentas en disputa y Caso Urabá en años 80. La espiral de violencia escaló dramáticamente: tasas de homici-
no en atenuantes de los conflictos dio más de 100 por 100.000 habitantes (1986), y de 200 por cada 100.000 (1990).
locales

2. Puede que no desaten la violencia, Cuando empezaron a crecer en 1984 se produjeron paros y manifestaciones reclamando
pero al menos no la detienen más recursos del Estado, como si el movimiento sindical hubiera “despertado”, quizá
estimulado e infiltrado por los grupos armados.

3. Obligan a un replantamiento El esfuerzo estatal, ¿debe centrarse en aumentar las inversiones antes que en mejorar las
condiciones de regulación de los conflictos en torno a la acumulación de riqueza?

4. Megaproyectos

Se destacan la hidroeléctrica El Peñon-Guatapé, el Parque Industrial y las obras viales en el oriente antioqueño;
el megaproyecto hidroeléctrico Urrá , en el valle del río Sinú (Córdoba); los proyectos energéticos del Magda-
lena Medio; los corredores viales de Urabá, Córdoba y Chocó; los proyectos carboníferos de El Cerrejón (Gua-
jira) y de La Jagua (Cesar); el proyecto de la carretera marginal de la selva y las exploraciones petroleras.

La experiencia reciente permite identificar tres factores que inducen a la cooptación de los conflictos sociales derivados de megaproyectos
por parte de los actores armados:
1.El incumplimiento de los acuerdos con las comunidades por parte de los inversionistas.
2. La inactividad del Estado para hacer cumplir esos acuerdos.
3. La criminalización de las protestas o reclamos de la comunidad.

Fichas • 51

Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
D. Atención a los conflictos agrarios
1. Reformar impuesto predial
rural
2. Extinguir el dominio de tie-
rras
3. Cerrar frontera agraria y
desestimular ocupación hu-
mana en varias regiones
4. Crear el Instituto Nacional de
Tierras
5. Retornar desplazados
6. Proteger territorios indígenas
7. Garantizar régimen territorial
de los afrocolombianos
52 • Fichas
Capítulo 15
• Se atesoran tierras porque el Estado no castiga la tenencia improductiva: 2,4 por mil del valor
catastral. Aumentar el costo induce a: 1) mejorar la productividad, arrendar o vender la tierra;
2) bajar los precios y hacerlos proporcionales a la productividad, 3) liberar capitales hacia otras
actividades productivas.
• El avalúo debe acercarse al 70% del valor comercial, en función del tamaño, la vocación del
suelo e inverso al uso productivo (para castigar la improductividad). Tarifas y recaudos maneja-
dos por la DIAN, pero el municipio mantiene la propiedad.
La extinción no ha sido legitimada políticamente con una estrategia clara de distribución social
de las tierras recuperadas. Así, se podrían corregir problemas asociados al conflicto, dando
prioridad al desplazamiento, la territorialidad de grupos étnicos, la relocalización de cultivado-
res de ilícitos y la asignación a campesinos sin tierra.
Hay quince frentes activos de colonización, generalmente no rentables para la agricultura con-
vencional que paga el “impuesto a la distancia”, el cual no es obstáculo para los ilícitos, cuyo
precio lo compensa.
• Cerrar la frontera agraria que no haya sido intervenida y consolidar los frentes de coloniza-
ción mediante “reservas campesinas” (ley 160/1994).
• Evitar que siga creciendo el excedente de veinte millones de hectáreas en pastos, suspen-
diendo por esa ley la concesión de nuevos títulos de propiedad sobre baldíos y eliminar esa
condición jurídica de las tierras no ocupadas.
• Acompañar el cierre con una política que concentre inversiones públicas en regiones donde
quiera atraerse población rural y las reduzca donde deba desestimularse la ocupación humana.
• Para reunir las funciones de registro catastral, distribución de la propiedad, regulación de los
usos del suelo y del agua, y conservación de reservas y parques naturales (actualmente disper-
sas en varias entidades).
• Se requiere un proyecto nacional de ocupación y uso del territorio para aprovechar el poten-
cial productivo de la tierra e impedir la destrucción irracional de los recursos.
• Inventariar tierras de desplazados, quitárselas a los usurpadores, y ejecutar retornos según la
ley 387/1997.
• El Incora —parte del Incoder—, de manera sumaria y con efecto retroactivo, debe presumir
la nulidad de de transacciones inscritas en oficinas catastrales de zonas de desplazamiento.
• Destinar las tierras adquiridas, mediante extinción de dominio, para reubicar a las poblacio-
nes desplazadas.
• El Estado debe reubicar a los colonos que ejerzan posesión indebida sobre tierras reservadas.
• El Estado debe ser más exigente con las licencias de exploración y explotación maderera,
minera o de hidrocarburos.
Aplicar la ley 70/1993 para impedir que, antes de la delimitación, compradores individuales se
apresuren a adquirir los mejores predios. El Estado debe dar grandes delimitaciones colectivas
y no reconocer títulos de propiedad individual que no provengan del reparto ordenado por las
comunidades.
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

8. Reubicar cultivadores de ilícitos • Cerrar la frontera agrícola.

• Reservar parques naturales donde la producción lícita no sea viable.
• Darles trabajo o tierra a los cocaleros en regiones aptas para la producción lícita:
> Zonas de destino común, para mantener los vínculos sociales.
> El campesino erradica, devuelve mejoras a las reservas y el Estado le asigna una parcela en
una reserva campesina.
Constituir las reservas campesinas con predios expropiados por enriquecimiento ilícito, por
ventas a voluntad y expropiaciones de la ley de reforma agraria. Fondos: nacionales, coopera-
ción internacional —incluidos rubros contra narcotráfico—, swaps de deuda por erradicación,
créditos blandos y recursos de extinción de dominio.

9. Realizar programas para supe-
rar la pobreza y modernizar el
sector rural
Una reforma rural estructural, en vez de una reforma agraria que se limite a fragmentar la tierra.
• Identificar núcleos de creación de riqueza en actividades agroindustriales donde el Estado
vele por la equidad y la estabilidad de precios.
• Mecanismos como las Ventanas de Mercado (ver capítulo 13) deben ser parte de la estrategia
de modernización rural.
• Crear ventajas competitivas rurales, superando los limitados instrumentos de política
comercial y cambiaria: innovación tecnológica, modernización empresarial y articulación
equitativa entre política industrial y política agropecuaria para formar cadenas y sistemas de
valor: Servirían los Acuerdos Regionales de Competitividad previstos en el Plan de Desarrollo.
• Los programas selectivos mediante innovaciones en el sistema productivo tienen más potencial
que el aumento del gasto social.
• Orientar hacia los focos de pobreza rural más vulnerables al conflicto armado el proyecto de
apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer), cuyo fortalecimiento se contempla
en el Plan de Desarrollo.

E. Gestión de los conflictos laborales

Jornadas permanentes
de información
y reconocimiento
• Un conflicto es una situación de incompatibilidad de pretensiones, no sólo por condiciones objetivas de
escasez sino también por percepciones equivocadas acerca de las pretensiones ajenas. La visión de un conflic-
to es parte del mismo y por eso su evolución depende de las percepciones de sus actores.
• Crear espacios de reconocimiento mutuo entre trabajadores y empresarios en las zonas o actividades
expuestas a la intromisión de los armados.

Oficinas de trabajo • Crear oficinas regionales especializadas en aplicar mecanismos alternativos de resolución de conflictos, con
especiales facultades de inspección y con la facultad de resolver querellas laborales.
• Asignarles profesionales bien calificados, sujetos a un régimen de rotación e incentivos que reduzcan los
riegos de negligencia, clientelización y parcialización.
• El BID y la AID tienen experiencias en programas sobre justicia local y convivencia.

Cooperación para for- La OIT y el Ministerio de Protección Social, junto con las federaciones sindicales, deben elaborar un plan de
talecer el sindicalismo acción conjunta; facilitar la afiliación sindical de los trabajadores informales y los de cuenta propia; crear
programas de democratización interna y acciones conjuntas con otras organizaciones sociales.

Negociación fuera de • Trasladar a los negociadores del sindicato y de las empresas a zonas fuera de influencia del conflicto con el
zona del conflicto apoyo de los ministerios de Protección Social, Interior y Justicia, y de las agencias de seguridad.
• Se debe elaborar cuidadosamente la agenda de cada encuentro, acompañada de acciones complementa-
rias de preparación de los actores.

Fichas • 53
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

F. Gestión de excedentes

Economías a. Reinversión local de excedentes

de enclave • El Estado (ministerios de Comercio; Industria y Turismo; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial)
debe propiciar actividades conexas y de apoyo a la actividad principal del inversionista, para que parte del
valor agregado se reinvierta localmente.
• Las poblaciones pueden proveer servicios de apoyo a ciertos insumos en las cadenas locales de valor de
las empresas que operan en la zona.
• Los gobiernos de los países de origen podrían adoptar incentivos especiales para empresas que participen
de alianzas estratégicas y que generen cadenas locales de valor.
b. Uso de “activos específicos” (o de difícil liquidación)
Ciertos activos tienen más dificultad para trasladarse a usos alternativos: la palma de aceite, por ejemplo,
frente a un hato ganadero; en el segundo caso, es más fácil que un propietario amenazado opte por una
fórmula de seguridad privada o cortoplacista.
Sería deseable: que la nación y los gobiernos locales gestionen en forma compartida el desarrollo local, a
partir de actividades productivas más integradas y basadas en una mayor especificidad de los activos.

Regalías a. Manejo intemporal de las transferencias a través del FAEP (Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera).
petroleras El Fondo Nacional de Regalías debería apropiar recursos para las entidades territoriales durante la fase de
construcción e inicio de los proyectos, con cargo a las futuras regalías, y con la financiación y cobertura del
riesgo por parte del FAEP.
b. Fondo de inversiones productivas
Sería alimentado con una parte de las regalías y administrado en forma conjunta con el FNR, Finagro, DNP
y la autoridad regional. Se encargaría de dosificar el flujo de giros a las entidades territoriales, no porque
pierdan su propiedad sino porque se pueden orientar a ampliar las opciones de la gente en concordancia
con sus propios planes de desarrollo.

Inversión pública a. Provisión preventiva y no reactiva. Debe atender los conflictos más vulnerables a la lógica político-militar,
sin enfocarse exclusivamente en las expresiones más violentas. Se trata de gestionar el riesgo y no de una
presencia meramente reactiva.
b. Diligencia. Debe ser pronta a través de un sistema coordinado de alertas que identifique prioridades y
responda oportunamente a las reivindicaciones. Inmediatez no significa necesariamente recursos sino ges-
tión compartida de las demandas y apoyo en la búsqueda de opciones.
c. Selectividad. Las inversiones deben orientarse hacia opciones en la legalidad. Más que la magnitud impor-
ta que las inversiones se dirijan a nudos críticos de riesgo.
d. Presencia multimodal. Los recursos no bastan para cerrar las puertas a los grupos armados. Se requiere
una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.

Megaproyectos a. Diligencia. La voz de las poblaciones debe ser considerada desde la etapa del diseño.
b. Cumplimiento de compromisos. El Estado y sus agentes no pueden incumplir los pactos.
c. Abstenerse de criminalizar las movilizaciones. Es un error que se debe evitar a toda costa. También es
importante no tolerar la guerra sucia contra los líderes.

54 • Fichas
 Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial

G. Programas de paz y desarrollo (PRDP)

Son una respuesta al desbordamiento de la capacidad
institucional por la presencia de economías de encla-
ve o megaproyectos, y un esfuerzo de acción colectiva
para superar fracturas en el tejido social y construir
una vida digna.
Los significativos impactos de los  sobre op-
ciones de civilidad y de autogestión productiva, no se
compadecen con los limitados resultados en términos
de contención del conflicto y disminución de la vio-
lencia. Por eso es necesario extender activamente la
alianza con el Estado local.
Estos programas tienen dos retos:
. Avanzar con las administraciones en un esquema
de gestión pública compartida y sobre la base de alian-
zas puntuales. Podrían desencadenar tres procesos:
a. densificar el tejido social;
b. democratizar las administraciones territoriales;
c. generar mayor dificultad para los actores arma-
dos que actúan desde la trastienda del poder público.
. Encontrar mecanismos económicos e institucio-
nales que refuercen las cadenas de valor y transformen
las economías de enclave en actividades de desarrollo
económico local, en alianzas con el gobierno nacio-
nal, los organismos multilaterales y otros gobiernos.

Por sí sola, la inversión de recursos no les cierra las puertas a los grupos armados.
Es necesario que las inversiones formen parte de una presencia multimodal
del Estado, orientada a recuperar su legitimidad.

Fichas • 55
 Redescubrir la política:
votos en vez de balas Capítulo 16
Una distinción importante

Capítulos 7-15 Policies Conjunto de objetivos, normas y programas

(Políticas públicas) del Estado en un campo determinado

Capítulos 16 y 17 Politics
(La política) Reglas y medios para acceder al poder

Dos concepciones

Guerra Política

Continuación de la política por otros medios Continuación de la guerra por otros medios
(Clausewitz) (Schmitt):
Significa que: La política es otra manera de expresión del conflicto o que la política es
el mejor modo de concluir una guerra.
Se entiende como: Controversia intensa pero no violenta y como proceso de nego-
ciación y acuerdo. Esencial para resolver cualquier conflicto armado, aunque es ape-
nas una de sus varias dimensiones.

A. Legitimar la protesta social

1. Amenaza a los líderes sociales. Reforzar el programa de protección a personas amenazadas con más recursos, descentralización,
flexibilidad, presencia en zonas de alto riesgo, prevención (observatorio y sistema de alerta temprana) y reacción inmediata.
2. Infiltración de los movimientos por parte de los grupos armados. Blindarse con más democracia interna, rendición de cuentas,
dirección colegiada y rotativa, mando escalonado y relevos que obstaculicen la cooptación de dirigentes.
3. Suspicacia sobre las protestas populares. Cambiar esta cultura con el concurso de:
Removiendo los obstáculos que impiden la expresión

a. Los medios de comunicación: De la manera como sea representada depende el peso y la validez en la agenda pública.
Deben dar voz a todos los estamentos y organizaciones, así como al descontento y a la protesta pacífica.
b. La Fuerza Pública: No debe ser percibida como aliada de la derecha sino como garante de seguridad y protectora de la libre
pacífica del descontento popular

expresión de las protestas sociales. Debe aprender a trabajar junto con la dirigencia social para que no se haga juego al actor
armado.
c. Las autoridades. No es legítimo que descalifiquen un reclamo ciudadano con el pretexto de que está capitalizado por un
grupo armado. Su obligación es capitalizar a favor del Estado.
d. Los gestores y líderes de la protesta. El discurso enemigo/amigo debe virar hacia interlocutores/aliados. Juego limpio y
respeto a las reglas del juego. Actitud contestataria debe dar paso a posiciones constructivas.
4. Represión de las luchas sociales. Evitar los abusos que prosperan al amparo de: a) los Estados de excepción; b) el uso “amañado”
del derecho penal; c) la declaración de ilegalidad de la protesta y la autorización de los despidos; d) restricciones a las marchas y
manifestaciones; e) el uso de la Fuerza Pública para poner fin a la protesta. No confundir el terrorismo con la protesta social.
5. Falta de prevención estatal. Quienes recurren a las vías de hecho reciben más atención que quienes intentan el diálogo o las
vías jurídicas. Las autoridades toman partido por el lado más pudiente o suscriben acuerdos que no pueden cumplir. Se requiere:
a) rendición de cuentas por parte de los gobiernos y agencias del orden nacional o territorial; b) estimular la planeación y el 16
seguimiento participativos (capítulo 14); c) dotar de eficacia a los cabildos y audiencias públicas, y d) aplicar el silencio administra-
tivo en favor del reclamante.
6. Cooptación de los dirigentes populares por parte del Estado, los partidos de “cuadros” y las organizaciones armadas. Es necesario:
a) ahondar en el papel de los partidos políticos, y b) reforzar la autonomía del movimiento social mediante acciones que
consoliden su democracia interna y las que aseguren su presencia no mediada en toda suerte de instancias decisorias.

Fichas • 57
 Capítulo 16
Redescubrir la política: votos en vez de balas
B. Redescubrir la política
Las organizaciones sociales (los sindicatos,
por ejemplo) representan al ciudadano en
uno solo de sus papeles (obrero) y dejan
por fuera a gran parte de la población.
Por eso, no basta con que se expresen
libremente para que la violencia sea re-
emplazada por la política.
En Colombia, el ejercicio de la política, y en particular el de la oposición, está trabado por la apropiación
“mafiosa” del poder en las regiones más afectadas por el conflicto armado.
1. El sistema de partidos
Los hechos
1. Los partidos colombianos son de cuadros, no de masas. El pre-
sidencialismo favoreció ese modelo que facilita el consenso. Son
menos ideológicos que los de masas porque no se conciben como
expresión política de una sola clase o estamento.
2. A pesar de la fragmentación de las élites, ese modelo facilitó la
conciliación y el consenso: acuerdos mínimos, pactos de gober-
nabilidad, uniones, movimientos bipartidistas, Frente Nacional. Sin
embargo, no impidió guerras civiles ni la Violencia
3. El Frente Nacional los despojó de contenido ideológico y de
base social diferenciada y los confinó sólo a la función electoral en
detrimento de otras funciones (aglutinadora, representativa, reso-
lución de conflictos, definición de metas de gobierno, democrati-
zación del sistema, función frente al cambio, organizativa, como
gobierno).
4. Con el Frente Nacional abandonaron la competencia programá-
tica y practicaron el clientelismo.
5. Después del Frente Nacional, al reabrirse la competencia elec-
toral, lucharon por votos desprovistos de ideología y base social
diferenciada. Democracia competitiva entre opciones opacas.
SALIDAS SALIDAS
58 • Fichas
Hace falta que los proyectos de sociedad, las
propuestas propiamente políticas, sean asumi-
dos por los partidos, pieza fundamental para
ampliar la democracia.
Ellos podrían reemplazar a las organizaciones
armadas.
El papel protagónico les corresponde a los par-
tidos de oposición, porque deben captar el des-
contento social que subyace a la violencia.
Pero...
Impacto sobre el conflicto armado
1. El consenso de élites y partidos de cuadro beneficia sólo a la mi-
noría presente en el sistema. Zanja disputas entre quienes están
adentro, permite la apatía de los excluidos y es incapaz de nego-
ciar con ellos.
2. Los partidos representan al elector, no al ciudadano. Se escoge
al funcionario pero no proyectos alternativos de sociedad, se ha-
cen elecciones pero se niega la política y, por eso, se recurre a la
violencia.
3. En el Frente Nacional los partidos se distanciaron de las organi-
zaciones y movimientos sociales y practicaron la cooptación clien-
telista de sus líderes.
Esto dejó al garete las luchas sociales, las privó de su marco in-
tegrador, dejó el conflicto social sin salida política y produjo seve-
ros daños al movimiento social.
SALIDAS SALIDAS
 Capítulo 16
Redescubrir la política: votos en vez de balas
¿Qué hacer?
1 Partidos con más cobertura, más cohesión y más disciplina.
No las empresas unipersonales de hoy.
2 Partidos con un grado más alto de militancia y de democra-
cia interna. No los actuales “clubes” de parlamentarios.
3 Partidos con nexos más estrechos y orgánicos con organiza-
ciones y movimientos sociales, no episódicos ni clientelizados.
4 Partidos polifuncionales, y no sólo electorales
2. El papel de la oposición
La paz política consiste en cambiar la oposición
armada por la oposición desarmada. No se trata
de negar el conflicto social, ni del conformismo o
el unanimismo. Se trata de que las diferencias de
interés y de visión del mundo fluyan con entera
libertad, de que se expresen todos los proyectos
de sociedad posibles para que el ciudadano pueda
escoger entre ellos.
• La oposición pasó a ser un asunto de congresistas descontentos con el
gobierno de turno.
• No logra ser mayoría.
• Dura poco porque el gobierno deshace fácilmente la bancada: con
nómina o presupuesto.
• Este sistema es útil para la gobernabilidad pero es inepto para tramitar
grandes desacuerdos y para incorporar las tensiones subyacentes al con-
flicto armado y para reemplazar la guerra por la política.
Los remedios competen tanto a la izquierda civilista
como al diseño del régimen político
Cambios esperados
La reciente reforma política es un avance, pero es necesario supri-
mir el voto preferente (y opcional), elevar el umbral y exigir que
cada partido tenga miles de militantes y no un puñado de votantes.
La lista única no haría mucho si resulta de simples componendas
entre candidatos. Se trata de que las listas y las bancadas encarnen
un proyecto político. El partido debe, pues, tener identidad y vida
independientes y anteriores a los candidatos y que los candidatos
sean escogidos por ciudadanos que comparten el proyecto.
Los militantes han de tener cierta homogeneidad en sus ideas e
intereses. El partido acentúa la vocería de un determinado sector
social. No son monoclasistas pero sí implica que organizaciones
sociales tengan voz decisiva y autónoma en la dirección y en la vida
interna del partido.
En los partidos Liberal y Conservador trabajan las personas que
aspiran a ser candidatos o a ocupar algún cargo en el gobierno:
por eso el esfuerzo se reduce a ganar elecciones. En cambio, mi-
les de militantes de partidos reformados no podrían aspirar a pues-
tos públicos: muchos se dedicarían a tareas ideológicas, de organi-
zación social y otras más propias del partido de masas.
... pero en Colombia la oposición desarmada ha sido víctima
de la oposición armada.
La marginalidad, ceguera y criminalidad de la guerrilla ha
pesado quizás más que otro factor para impedir la gestación
de una izquierda democrática robusta.
1. Cooptación y confusión de algu-
nos dirigentes y activistas.
2. Purgas sectarias y sangrientas.
Por eso 3. Destierro o muerte de líderes pa-
cíficos que estorban al grupo ar-
mado.
4. Da pie y pábulo a la extrema de-
recha para que asesine o aterro-
rice a directivos y activistas de la
izquierda desarmada.
Fichas • 59
 Capítulo 16
Redescubrir la política: votos en vez de balas
El aporte de la izquierda El aporte del sistema: diseño del régimen político

Como la guerrilla con sus hechos
ha bloqueado, pospuesto y des-
legitimado las reformas sociales,
la izquierda democrática debería:
1. Repudiar los métodos guerri-
lleros degradados en su ori-
gen, el desborde de sus obje-
tivos y la violación al derecho
humanitario.
2. Interesarse más que nadie en
la desmovilización de la insur-
gencia.
3. Ahondar su democracia inter-
na (incluyendo la pluralidad y
rotación de sus directivos) por
convicción y como medio de
defensa.
1. Partidos fuertes: con base social amplia y diferencias, con democracia interna y con disciplina
parlamentaria.
2. Si se forman coaliciones de gobierno, deberían ser más programáticas, orgánicas y estables.
3. No se puede impedir que el Congreso participe en la discusión del presupuesto. El problema está
en que congresistas inescrupulosos aprueben recursos para el lucro personal o intereses mezqui-
nos. El remedio es castigar al congresista corrupto, al ministro o al alcalde que conceden el auxilio.
4. Suponiendo que los partidos se transformen, es preciso ampliar el “estatuto de la oposición”.
“Libertad es cuanto libertad tenga tu oponente” (Thoreau). Además de proteger la vida y la
integridad de los adversarios y partidarios del gobierno, es necesario:
a. Acceso a información y medios de comunicación, derecho de réplica y participación en orga-
nismos internacionales (están en la Constitución y en la última reforma política).
b. Financiación suficiente de las campañas, topes al gasto electoral, presencia opositora en la
rama electoral y en la dirección de cuerpos colegiados.
c. Refuerzo al régimen de bancadas y al de vigilancia de finanzas y elecciones internas de los
partidos.
d. Categoría automática de senador o jefe de bancada a los candidatos presidenciales perdedo-
res.
e. Titularidad sobre los organismos del Ministerio Público y de control fiscal.
f. Prohibición de nombrar ministro o secretario a un militante de la oposición que acepte a título
personal.

3. Limpiar la política local

La mezcla entre latifundismo autoritario, clientelismo electoral, narcotráfico y conflicto armado hizo que el
poder económico y político recayera en una especie de “mafia”, mezcla de señores de la guerra, criminales de
cuello blanco y delincuentes que posan de señores. Es la captura plena de la política por la violencia en vez de
ser el destierro de la violencia por la política.

Medidas Enfocar la estrategia de “recuperación del control estatal del territorio” a liberar a las regiones que hoy están en
represivas manos de una mafia: operaciones de fuerza pública, unidades de soldados regulares, carabineros, soldados
campesinos y acción de Fiscalía, Procuraduría, Policía y DAS para identificar y judicializar a quienes cometen
delitos de alto impacto social.

Medidas Reajustes en el sistema electoral:

electorales a) Actualizar el censo; b) conceder menos representantes fijos por unidad territorial y
aumentar el peso del factor poblacional; c) rediseñar periódicamente los distritos o
circunscripciones, ajustados a los cambios en la distribución espacial de la población; d)
giro de los partidos hacia un modelo de masas y composición interregionales.

Medidas Fortalecer la democracia municipal y ampliar la participación de las comunidades (capítulo 14).
de contrapeso Repensar el papel de entidades territoriales cuya escasa población y poco desarrollo institucional las hace fácil
presa de las mafias: adoptar alguna forma especial de categorización para diferenciarlos y revivir para algunos el
régimen tutelado de la constitución de 1886, con un esquema flexible de facultades y controles.

60 • Fichas
 Capítulo 16
Redescubrir la política: votos en vez de balas
C. Poder de las minorías
Colombia adoptó el centralismo y el presidencialismo
como bases de su sistema político y garantías de uni-
dad nacional. La desventaja es que concentran el po-
der y son un régimen de mayorías. Pensando en que la
política sustituya a la guerra, en ampliar el reparto
del poder y en darles más espacio a las minorías, las
soluciones estarían en el federalismo y el parlamenta-
rismo, extraños a la tradición colombiana.
Los cambios serían cuestión de grado porque regio-
nes más autónomas y un Congreso más robusto sir-
ven a la democracia, porque el centralismo y el presi-
dencialismo se han venido atenuando y porque el
esquema podría ser el centro de una negociación po-
lítica con la insurgencia.

1. Un estatuto nuevo: las regiones

Los actuales departamentos podrían ser remplazados por regiones como unidades intermedias entre la nación
y el municipio. Sin afectar la unidad nacional ni las fronteras del Estado, las regiones serían unidades políticas,
autogobernadas, con funciones autónomas y no apenas delegadas, con capacidad de gestión, con liderazgo y
con ingresos fiscales abundantes.

Funciones y recur- La nación mantendría el
sos podrían ser manejo de la política exte-
transferidos de rior, la defensa nacional, el
manera gradual y control constitucional, la
diferenciada emisión de moneda y las
leyes orgánicas y estatu-
tarias.
La nación decidiría mate-
rias como si los actos de
una región pueden lesio-
nar los intereses de otras,
si éstas no puedan emitir
regulaciones eficientes o si
se compromete la unidad
nacional.
Las regiones asumirían Las funciones no asignadas
funciones legislativas limi- explícitamente a la nación
tadas, pero extensas, en se entienden como pro-
aspectos reglamentarios, pias de la región.
administrativos, de pla-
neación, promoción del
desarrollo económico y en
regulación de políticas
sectoriales.

Criterios de iden- a. Que refleje y cultive
tificación, demar- especificidad cultural e
cación y regla- histórica.
mentación de la b. Que estimule la partici-
región: pación democrática.
c. Que no se encierre sino
que se abra al mundo.
No serían meras asociacio-
nes de departamentos, ni
grandes departamentos, ni
agregación de éstos
o de las provincias colin-
dantes.
Serían más extensas que
un departamento y ten-
drían más funciones y
poderes.
Deberían desaparecer las
Asambleas y ser readecua-
dos los Concejos Munici-
pales.
La Constitución debería
hacer explícito el derecho
de autogobierno.
Habría un acuerdo inicial
sobre número, composi-
ción y límites.
Los territorios postulados
decidirían con un cuerpo
elegido al efecto o por
consulta popular.

Esta redistribución del poder político multiplicaría los espacios donde las minorías pueden competir
y daría a los ex combatientes “escenarios para poner a prueba su vocación política y sus ideas sobre el
Estado, el servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo, después de haber conseguido
para ellas el favor popular en franca lid democrática”.

Fichas • 61
 Capítulo 16
Redescubrir la política: votos en vez de balas
2. Un congreso con más poder

Los hechos El régimen parlamentario

• Colombia ha tenido un régimen presi- . El partido o coalición mayoritaria elige y puede

dencialista con claros componentes ple-
biscitarios.
• Quien gana es jefe de Estado y jefe de
gobierno.
• El triunfo implica “ganar todo” y la de-
rrota “perder todo”. El derrotado no tiene
incentivos para continuar en el juego de-
mocrático.
• El poder se personaliza y se concentra
en la figura presidencial y el presidencia-
lismo crea temor a hacer la oposición.
• Por eso, hemos caído en el uso excesivo
de los estados de excepción, en asfixiar la
protesta social y en legislar desde el Eje-
cutivo.
cambiar al jefe de gobierno o al primer ministro.
. Puede aumentar la inestabilidad, pero asegura coor-
dinación entre Ejecutivo y Legislativo, obliga a la
rendición de cuentas y facilita las reformas o el
cambio de líderes desgastados.
. Implica una distribución más amplia del poder.
. La permanencia del gobierno depende de banca-
das relativamente numerosas, de diversas vertien-
tes o partidos.
. Las minorías tienen más capacidad de negociación,
son a menudo el “fiel de la balanza” y pueden has-
ta convertir al gobierno en su “rehén”.
. Los perdedores no salen de la escena política, se
oponen desde el parlamento, pueden forzar la con-
vocatoria de elecciones y convertirse en el partido
de gobierno.

La Constitución de 1991:

1. Limitó la delegación de funciones legislativas al Ejecutivo.

2. Le dio al legislativo el poder de destituir ministros (voto de censura).

Ni la moción de censura se ha estrenado, ni es el claro que el Con-

greso legisle de modo más autónomo porque el gobierno mantiene
los dos resortes de la “gobernabilidad tarifada” (puestos y presupues-
tos) que funcionan con congresistas indisciplinados y dependientes de
sus clientelas.

• El desprestigio del Congreso hace difícil imaginar el parlamentarismo o el semiparlamentarismo.

• Es esencial que los partidos remedien su déficit de representatividad social, su dispersión y sus
personalismos.
• El parlamentarismo supone partidos fuertes, y viceversa.

62 • Fichas
 Pactar la paz:
implicaciones para una negociación Capítulo 17

Bajo el convencimiento de que la “salida negociada”
del conflicto seguiría siendo la mejor para Colombia,
este capítulo ilustra cómo esa salida negociada sería,
además, posible: Apelando a la libertad de los actores
para invitarles a escoger la opción mas racional, que es
negociar; sugiriendo algunas pautas para avanzar en el
proceso, derivadas de la propia experiencia de Co-
lombia; ocupándose de una posible agenda sustantiva
y de algunos acuerdos complementarios, y, finalmente,
adelantando algunas ideas sobre el caso específico de la
negociación entre el Estado y las autodefensas. El capí-
tulo intenta esbozar algunas implicaciones del enfoque
de desarrollo humano para el proceso de negociación.
La decisión de dialogar
Entendiendo que la voluntad de diálogo debe ser cons-
truida deliberadamente, y ojalá con el concurso de
todas las partes afectadas, los actores que deben estar
La condición sine qua non de un proceso de paz es
la voluntad de negociar, o cuando menos de dialo-
gar para saber si es posible negociar.
comprometidos a apostarle a la vía negociada de ma-
nera leal y persistente; no son solamente el Estado y el
“ala política” los mandos más lúcidos de cada organi-
zación armada; no, la sociedad civil, los partidos polí-
ticos y la comunidad internacional también tienen
aportes sustanciales al proceso. La guerrilla ve un Es-
tado corrupto, inepto e inconstante; expone motivos
para ver sobreestimadas sus propias capacidades y se
siente engañada o abofeteada en su disposición de
negociar. De la misma manera, el gobierno y la opi-
nión mayoritaria ven unos grupos de “bandidos” y
“narcoterroristas”; exponen motivos para verse a sí
mismos como defensores del Estado de derecho y se
sienten como una clase dirigente y un país que siem-
pre han querido negociar pero siempre han sido en-
gañados o abofeteados.
Reconociendo que estas dos visiones necesitan con-
verger en algún punto y que el diálogo es la herramienta
para lograrlo, el entorno propicio sólo se creará si ese
diálogo incluye una amplia deliberación pública, el flu-
jo de información veraz, el cambio de las percepciones
simplistas, el desmonte gradual de los prejuicios, la ex-
ploración abierta de escenarios y fórmulas tentativas.

El momento para una paz honrosa se está agotando muy rápidamente para la insur-
gencia. Un proyecto revolucionario tan poco viable en su inicio, una degradación que
rompe todos los límites y ahora el prospecto de retroceso o derrota política y militar, 17
habrían de persuadir a los insurgentes de que llegó la hora de negociar.

Fichas • 63
 Capítulo 17
Pactar la paz: implicaciones para una negociación
Lecciones del pasado

Aprender Capitalizar la experiencia de cada gobierno, evaluándola cuidadosa y serenamente por el equi-
po entrante, por la academia y por los medios.

Paz como política de Estado Un acuerdo nacional que le dé constancia al Estado, recupere la credibilidad de las políticas de
paz y no le dé ventajas a la insurgencia. Un acuerdo que, reconociendo la complejidad del
conflicto, incluya a todos los actores políticos y civiles para usar simultáneamente los instrumentos
disponibles.

El ideal y la práctica en la negociación El ideal es negociar en forma unificada con toda la insurgencia, pero en la práctica se avanza con
quienes tengan voluntad de diálogo. Las condiciones de cada negociación dependerán del
contexto, de la “correlación de fuerzas”.

Conocer y respetar a la contraparte Primera condición para un diálogo exitoso. Conocer implica sopesar cada propuesta desde la
racionalidad del otro. El respeto está en tomar en serio al otro, sin insultos.

Confianza Tiene que ser construida desde el conocimiento y el respeto. Reconocer que hay diferencias,
y hondas, hace viable mantenerse en el diálogo, cumpliendo la palabra empeñada.

Condiciones iniciales Deciden el éxito o fracaso del proceso. Requieren un enfoque de mediano plazo que contem-
ple varias fases, comenzando por un diálogo relativamente abierto, sin exigencias ni expectati-
vas de la contraparte.

Dinámica del proceso A la hora de construir voluntad y “blindar” el proceso de diálogo desde temprano, el medio
más eficaz es contar con la neutralidad y la influencia o la capacidad de presión sobre ambas
partes, que sólo puede ofrecer un tercero.

Acerca de la agenda
Extensión Los temas a negociar deben ser tan pocos y tan precisos como sea posible, para no dar lugar a negociaciones
difusas y prolongadas.
Alcance Con base en los programas o plataformas políticas de las organizaciones armadas, advirtiendo que en éstas no
se agotan las “verdaderas intenciones” del grupo.
Método para adoptar Los gobiernos se inclinan, como es natural, por el Congreso. Las Auc no parecen tener mayores discrepancias con
las reformas el gobierno. El Eln abandera la Convención Nacional para llegar a acuerdos sobre “un nuevo gobierno de amplia
participación” y establecer una “nueva legitimidad”. Las Farc, por su parte, sin descartar el referendo, se han inclinado
por una Asamblea Constituyente “con amplia representación de todas las vertientes políticas, sociales, del campesi-
nado y la insurgencia; en igualdad de condiciones, que abra las puertas a una nueva democracia”.
Temas prioritarios Los criterios para priorizar deben ser: 1) el actual centro de gravedad del conflicto está en el plano internacional;
2) pese a su déficit de representatividad, cada guerrilla tiene una “base social”, unos nexos históricos con ciertos
grupos de población y que en su título deben incluirse en la agenda, y 3) la opción de negociar reformas es válida
ante una insurgencia o rebelión política y por ende los acuerdos deben versar sobre las condiciones de su
regreso a la política.
Acuerdos Un acuerdo de paz necesita precisar el tratamiento que recibirán quienes hacen dejación de las armas, en el
complementarios marco de la tensión entre el valor de la paz y el valor de la justicia, entre la reconciliación y la memoria, y entre el
perdón y la precaución. Para tramitar la real-politik que implica esta situación, las garantías que han de otorgarse a
los insurrectos serán de carácter jurídico, político y económico .

64 • Fichas
 Capítulo 17
Pactar la paz: implicaciones para una negociación

Negociación Estado-autodefensas
El diálogo y la negociación también pueden ser he-
rramientas útiles para erradicar el paramilitarismo. Las cuatro especificidades que diferencian el diálogo
Y tanto como en el caso de la guerrilla, la ética y el
con las autodefensas de una eventual negociación con
superior interés de Colombia aconsejan optar por
una pronta salida negociada. las guerrillas son:

El carácter político de la lucha Para la guerrilla se trata de derrotar al Estado, de hacer la revolución; para las autodefensas se trata de
asumir un papel que el Estado no es capaz de cumplir en defensa del orden vigente.

El interlocutor El movimiento paramilitar es más disperso que el guerrillero y eso dificulta el proceso. Las Auc son un
conjunto de ejércitos sin ideología que los unifique.

Momento de la desmovilización La insurgencia se desmoviliza cuando triunfa o la derrotan; los paramilitares se desmovilizan cuando
dejan de ser necesarios, es decir, cuando el Estado garantiza la seguridad o cuando la guerrilla ha
sido derrotada.

Tratamiento de los desmovilizados Por un lado, estarán los privilegios jurídicos y económicos, y por el otro, estará su vínculo futuro con
las Fuerzas Armadas, en calidad de soldados campesinos o como informantes.

Fichas • 65
 Cambiar imaginarios: Capítulo
sistema educativo 18-A

¿Por qué cambiar los imaginarios?

En un conflicto tan prolongado y traumático, la violencia acaba por afectar el modo en que pensamos, y el modo en
que pensamos puede traer más violencia. En el proceso de cambiar las “señales” o estímulos que dan pie a las
acciones violentas, es crucial incluir los imaginarios, vale decir, las representaciones generalizadas sobre el ser y el
deber ser de la sociedad en que vivimos.

Escuela y educación: mejores opciones Dimensiones que pueden

para el aprendizaje ayudar a:

La paz es una manera de vivir. Quienes la practican Mitigar los daños

aprendieron a luchar por sus intereses y a resolver sus
conflictos sin acudir a la violencia. La educación es la
clave de la paz, pero no basta con asistir a la escuela
para aprender a vivir en paz.
La escuela es apenas una forma de educación, y la
educación, uno de los medios de aprendizaje. La vio-
lencia se puede aprender por fuera de la escuela, aun-
que el agente educador no lo quiera. La educación no
es la varita mágica, pero sabemos que ella en general, y
la escuela en particular, son los mecanismos más efica-
ces de los cuales disponemos para lograr el aprendi-
zaje. Y si la paz es un aprendizaje, la escuela y la edu-
cación siguen siendo la mejor de nuestras opciones
para el aprendizaje.
. Las que proveen servicio educativo a las víctimas.
. Las que aislan a la escuela de la acción de los arma-
dos.
Desmontar la espiral de violencia:
. Las que inculcan valores de paz a través del siste-
ma educativo.
. Las que vinculan a los jóvenes al proceso de cons-
trucción de la paz.
El % de los desplazados son niños entre  y 
años.
Según Unicef, siete de cada diez niños desplaza-
dos no vuelven a la escuela. Son los niños vulnera-
bles al reclutamiento, la delincuencia y al consumo
de drogas y alcohol.
Las entidades territoriales son responsables de
educarlos, junto con el Ministerio de Educación, a
través del Programa de Atención a la Población en
Edad Escolar Desplazada (Papeed).

Bloqueos al acceso o regreso a la escuela del desplazado

Falta de recursos e infraestructura
El cambio frecuente de residencia
del desplazado
Temor al estigma
Dificultad de ajustar transferencias fiscales
con el número de alumnos
El sesgo de la atención humanitaria
hacia las necesidades materiales
Incapacidad económica
La prioridad que se les da a los pobres
locales sobre los recién llegados
La reticencia a enviar a los niños a la
escuela por razones de seguridad
Necesidad de que el niño trabaje
para sostenerse
18
Fichas • 67
 Capítulo 18-A
Cambiar imaginarios: sistema educativo

Menores en escenarios de Líneas de acción posibles

confrontación bélica
La deserción estudiantil es muy alta de-
bido a la muerte violenta de los maes-
tros, la destrucción física de las escuelas
y el miedo y la polarización dentro del
aula.
El actual Plan de Desarrollo conside-
ra seriamente el problema y propone
subsidios educativos especiales, aten-
ción psicosocial y reconstrucción de la
infraestructura escolar.
No queda claro a quién corresponde
la tarea.
. Rediseño institucional y financiación de programas de emer-
gencia.
. Cuerpo móvil de profesores y expertos en educación básica en
situación de conflicto.
. Contenidos pertinentes: actividades lúdicas, reconocimiento del
otro y autovaloración del niño; historia del poblado, sensibili-
zación sobre riesgos de drogas, armas y demás.
. Reconstruir y aprovechar espacios pertinentes: templos, plazas.
Ejemplo: Aula Abierta.
. Sensibilizar a la comunidad, mediante medios de comunicación
y líderes locales, sobre importancia de proteger la escuela.
. Subsidios integrales más generosos que a otros grupos sociales.
Incluye matrícula, uniformes, útiles, transporte y nutrición.

Protección de las aulas

Las aulas son bienes protegidos por el DIH. Actos y acuerdos humanitarios en Meta y Antioquia han logrado éxitos modestos. Este asunto
no parece prioritario entre quienes se dedican a la gestión humanitaria. Por tanto sería conveniente:
1. Campaña nacional de comunicación, con medios nacionales y locales.
2. Acompañamiento y difusión de procesos “exitosos”.
3. El Ministerio y la RSS sistematizarían las experiencias, las difundirían y establecerían pequeños estímulos.

Educación para la convivencia

Desde el currículo. Valores de respeto al otro, democracia, civismo.
Desde el entorno de creencias, valores y actitudes. Existen herramientas poderosas como los PEI y los manuales de convivencia, siempre
que los primeros sean concertados y los segundos no sean códigos disciplinarios.
Obstáculos. La formación heredada de los maestros, la resistencia sindical, la dificultad técnica de las nuevas tecnologías y, por supuesto,
el autoritarismo y la violencia.
Estrategia de aceleración
1) Formación y evaluación de maestros y alumnos en sus competencias para convivir de manera pacífica; 2) acompañamiento de buenas
experiencias;
3) apoyo de los gobiernos locales; 4) un programa especial de convivencia, y 5) limitar el aislamiento: que la escuela no se sienta sola.

Los jóvenes como fuerza de paz

Muchas iniciativas extraescolares, públicas y privadas, apelan a la proverbial capacidad de entrega de los jóvenes.
El éxito depende del liderazgo de individuos muy comprometidos y del grado de interferencia del conflicto.

Opciones:
1. Diversificar la oferta de programas para el uso del tiempo libre: música, danza, pintura, manualidades, deporte, excursionismo.
2. Voluntariado para involucrar a miles de jóvenes entre 15 y 25 años. Pasantías en zonas críticas, avaladas por ONU o Cruz Roja
Internacional. Intercambios juveniles entre regiones. Simulaciones políticas: aprender, por ejemplo, cómo funcionan el Concejo o el
Congreso. Opciones como el servicio ambiental en reemplazo del servicio militar obligatorio.

68 • Fichas
 Cambiar imaginarios: Capítulo
medios de comunicación 18-B

La “realidad” es un hecho que alguien percibe de cier-
ta manera. La responsabilidad de los medios de co-
municación frente al conflicto está en su manera de
percibir y relatar la realidad. Ésta depende del con-
texto, de su organización interna y de la tecnología.
En el contexto importan las dinámicas del conflicto, la
percepción dominante —urbana o rural, remota o cer-
cana, soluble o insoluble, compleja o sencilla— y las
estrategias para atenuarlo, acabarlo y prevenirlo.

Un poco de historia

Época Desarrollo tecnológico Rasgo principal El sello de la época

La prensa escrita informaba Hegemonía de la prensa escrita, confesio-
sobre una violencia rural y le- nal y partidista. Se representa el conflicto
jana. como episodio fraticida, rural y distante
Años que, una vez superado, pervive en ban-
50-60 doleros insumisos a los cuales es necesa-
rio y fácil reprimir militarmente.
El sentido filial partidista. No trabajan para
informar sino para reclutar y adoctrinar
clientelas; no responden a un código de
ética civil sino a doctrinas, magisterios e
ideologías; anteponen el interés partidista
al interés público, el nombre de un líder a
la verdad histórica, la impunidad pactada a
la justicia, y la verdad oficial a la de la “otra
Colombia”.

La radio hace del conflicto una
“realidad” un poco más cer-
cana.
Años 70
La TV lo muestra casi en vivo.
Las cámaras portátiles y las
Años 80 microondas traen el conflicto
al “centro” del país.
La radio predomina y trae voces de una
lucha insurgente, de origen rural, en ex-
pansión hacia las ciudades e inscrita en la
Guerra Fría. Se representa a combatien-
tes irregulares que confrontan al Estado,
proclaman el cambio de sistema y se auto-
legitiman como defensores de los pobres.
La TV muestra y multiplica rostros de víc-
timas civiles, escenarios inéditos y eviden-
cias de la degradación del conflicto. Los
paramilitares son presentados como un
mal necesario para suplir la incapacidad del
Estado.
El síndrome del verde oliva. Los medios,
como parte de la clase dirigente, compar-
tieron este síndrome desde el Frente Na-
cional, cuando los civiles delegaron en la
Fuerza Pública el manejo del orden públi-
co. Desde entonces, cubrir el conflicto con-
sistió en reportar operaciones militares
contra la guerrilla. La Fuerza Pública que-
dó convertida en relatora oficial, sin la vee-
duría del Congreso, los partidos y los me-
dios.

Las antenas satelitales sitúan el
conflicto en el aquí y el ahora.
La internet instala el conflicto
Años 90 en un presente continuo.
Los medios se especializan y se concen-
tran en el juego del mercado globalizado
y se concentran en la guerra antes que en
replantear su papel en un conflicto que los
desborda. Es más: cambian la naturaleza
del conflicto y la tecnología, pero los me-
dios no modifican sus rutinas y métodos.
La guerra por las audiencias. Con tecnolo-
gía, estudios de audiencias, técnicas de
mercadeo y alianzas estratégicas. Los elec-
tores fueron reemplazados por consumi-
dores, la oratoria por cápsulas noticiosas,
las ideas por emociones, las directrices del
partido por concursos y suscripciones, y la
filiación partidista por hábitos de consumo.

Fichas • 69
 Capítulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicación
¿Cómo rectificar el rumbo?

El hecho
En Colombia es notable que los medios:
1. Prestan atención a ciertos elementos de
un todo complejo, sobre todo al hecho
violento.
2. Escuchan más a los actores armados que
a los desarmados.
3. Algunas voces se escuchan mucho, otras
no tanto o nunca se escuchan.
La salida
El remedio no puede ser sino multiplicar las maneras de percibir y transmitir la realidad. Para
eso es necesario que los medios:
1. Pasen de su actitud reactiva frente al conflicto a una estrategia que evite que los atropelle.
2. Superen su débil sentido de lo público.
3. Renuncien a las simplificaciones equivocadas sobre las soluciones, los actores, los proce-
sos políticos, la racionalidad de los actores y las conexiones del conflicto con los desarrollos
económicos, sociales, políticos y culturales.

La concentración en la noticia es indeseable
La principal tarea es informar, es decir, transmitir la
noticia, esto es, lo nuevo. No todos los hechos reales
califican para ser noticia. Deben ser sorpresivos y con-
flictivos, violar las convenciones sociales, ser censura-
bles, ser de interés local, cuantificables, mostrar el lado
humano de una figura pública y referirse a hechos in-
dividualizables. En un conflicto, el predominio del
episodio violento y de la noticia como el modo casi
exclusivo de cubrirlo, tiene al menos cinco inconve-
nientes:

Cinco inconvenientes del énfasis en la noticia y en el episodio violento

El hecho Consecuencia

Síndrome de la chiva
Pérdida de textura
Falta de información
Gato por liebre
Las noticias engañan
Por el afán de contar algo nuevo, se pierde el rigor periodístico. La urgencia prima sobre el análisis.
La tecnología resuelve la inmediatez, pero no deja tiempo para el contexto y el análisis. El conflicto
se queda sin memoria, sin contexto. No se explica por qué las discrepancias se expresan con
semejante grado de violencia.
La sumatoria de noticias no produce necesariamente más información, es decir, el insumo mínimo
necesario para entender el conflicto e identificar las opciones.
Si se pasa del hacer saber (la noticia) hacia el hacer creer (persuasión) y el hacer sentir (sensaciona-
lismo emocional) se puede ocultar lo que sucede, mostrando una parte aunque sea la más llamati-
va. Los medios tienen forma de escurrir el bulto. Dejan de informar y asumen funciones secunda-
rias: opinar, entretener, vender.
La fijación en la noticia tiende a crear una imagen errada acerca de los conflictos bélicos: descon-
textualiza la violencia, la presenta como irracional, reduce los actores a dos bandos, es maniquea,
hace que la violencia parezca inevitable, no analiza el impacto de la cobertura misma y confunde la
paz con el fin de las hostilidades.

Opciones: explorar otros géneros
Otros géneros, bien usados, añaden información. Sin
embargo, hay una relación inversa entre la utilidad y
el espacio relativo que les dedican los medios. De me-
70 • Fichas
nor a mayor utilidad son: los relatos testimoniales, los
informes especiales, el despliegue de las ideologías y
argumentos de los actores del conflicto —especialmen-
te durante procesos de paz—, seguimiento a la rendi-
ción de cuentas (fiscales, cumplimiento en ddhh), aná-
 Capítulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicación
lisis, difusión de buenas prácticas, indagación de sali-
das y construcción de compromisos. “Exponer sere-
namente los hechos ayuda a que la voz de la razón se
eleve por encima del estruendo y la furia que generan
el odio y los prejuicios”.
¿Dónde se informan los medios? (las fuentes)
El periodismo consiste en transmitir a un público am-
plio lo que hacen, dicen, opinan y ansían comunida-
des conocedoras, o sea, las “fuentes” que saben de un
asunto pero tienen intereses en él. Los medios no in-
ventan los hechos ni deciden por los interesados: casi
siempre son medios, es decir, vehículos de expresión
de las comunidades conocedoras (las fuentes). Mien-
tras existan libertad y pluralismo, los medios tienen me-
nos poder del que creen, y del que suelen creerse los pe-
riodistas.

Maneras de controlar la información en un conflicto armado

Censura de la fuente Puede mentir o censurar porque: 1) prevalezcan consideraciones tácticas o estratégicas; 2) desconfíe del
medio o periodista; 3) carezca de habilidad para informar oportuna y adecuadamente; 4) suponga que el
medio la ha estigmatizado o proscrito, y 5) subvalore o sobredimensione al medio en función de su trayec-
toria, su tecnología o su cobertura.

Autocensura del medio o Puede autocensurarse porque: 1) está con un bando y colabora con él; 2) cree que el otro bando sabe o
del periodista presume de sus simpatías con el enemigo; 3) decide no meterse en problemas y pasa de largo; 4) supone
que su decisión es conveniente para preservar la institucionalidad, contribuir a la paz o anticipar la batalla
final, y 5) recibe la solicitud “amable” de aplazar la noticia por razones de Estado o de coyuntura (política,
económica, social, humanitaria, internacional o militar).

La falta de una actitud Como en el fútbol, “quien no hace goles, los ve hacer”. Sin una actitud proactiva, la agenda informativa
proactiva en los medios termina infiltrada por las lógicas, percepciones, lenguajes y valores de otros actores.

Manipulación informativa La forma más cruda es intimidar al periodista. La práctica burda del soborno, los engaños, sobre todo cuan-
do el reportero ingresa a la zona de conflicto con la bendición de alguno de los bandos. Montajes elabo-
rados. La inmersión sicológica del periodista en el conflicto. El manejo refinado de símbolos y mensajes
subliminales, como la escogencia del escenario, la disposición de los cadáveres del enemigo. El prescindir
de los medios convencionales y comunicarse directamente con el público (vía internet, por ejemplo).

La Fuerza Pública como fuente
La Fuerza Pública es la principal fuente de informa-
ción sobre el conflicto; sin embargo, ni ella, ni los me-
dios, ni la sociedad son conscientes de que ese saber
es un bien público que, por eso, debe cumplir con al-
tas exigencias de veracidad y de oportunidad. Ella y
los actores armados sacrifican la verdad. So pretexto
de no filtrarle información al enemigo o de mantener
alta la moral de las tropas, los hechos se ocultan, se fa-
brican, se distorsionan o se esconden en un mar de
pseudoinformaciones.
Exigencia a la Fuerza Pública
No debe reducir la información a una herramienta de
guerra sicológica; debe entenderla como un servicio de
interés público y parte del manejo integral del conflicto,
Fichas • 71
 Capítulo 18-B
Cambiar imaginarios: medios de comunicación
“El militar tiene el deber de guardar ciertos secretos, pero los periodistas deben
siempre evaluar qué tanto saben por ellos mismos”. Director de The New York Times
donde lo militar es apenas uno de los instrumentos.
Para obtener la solidaridad de los ciudadanos, la Fuer-
za Pública tiene que ser creída porque sea confiable.
Exigencia a los medios. Respetar los límites que un
estado de guerra impone sobre el derecho a informar.
Hay materias donde el interés público impone el de-
ber de no informar: ) secretos que comprometan la
seguridad de las tropas o las operaciones militares y
policiales legítimas; ) los antecedentes que puedan
aumentar el valor de los civiles como blanco de gue-
rra, y ) las gestiones y actos humanitarios a favor de
no combatientes y “prisioneros de guerra”.
Los actores armados como fuente
Las organizaciones armadas tienen una razón adicio-
nal para ocultar, fabricar o distorsionar los hechos: su
propia condición de ilegalidad y, con frecuencia, de
criminalidad. Pero eso no implica que la Fuerza Pú-
blica diga siempre la verdad o diga toda la verdad, ni
que los grupos ilegales digan siempre la mentira o que
todo sea mentira. Más aún: porque están en desventa-
ja pueden usar la verdad para mostrar que el Estado
miente. El punto no es simple. Tiene que ver con: )
la consistencia: la credibilidad de la fuente no se esta-
blece en un episodio, sino con el paso de los años; )
la reserva: fuera de los casos donde el interés público
exige no informar, el periodista debe consultar y con-
trastar las fuentes pertinentes, caso por caso; ) el ofi-
cio: salvo cuando su conciencia le mande callar, el
periodista debe decir toda la verdad, independiente-
mente de dónde la averigüe, a quien afecte o a quien le
disguste.
72 • Fichas
¿Quién habla y quién no habla en los medios?
La primera plana define quién “existe” y cuál es la
agenda de interés colectivo. En un país democrático
es esencial que la información cubra estratos altos y
bajos, el centro y las regiones, las mayorías y las mino-
rías. Sobre todo, en situaciones de conflicto. Al excluir
o incluir, los medios toman partido en el conflicto.
Con frecuencia, los medios: ) evaden su responsa-
bilidad política y moral, invocando la opinión pública,
es decir, la que se expresa en los medios, o la que los
medios expresan como opinión del público, y ) dan
presencia excesiva a los armados, en detrimento de los
desarmados. Una alternativa: La experiencia de “El
diálogo por Urabá” impulsado por El Colombiano en
. Es comprensible que se refleje el modo de pen-
sar de las mayorías, pero en democracia es necesario
garantizar la expresión de las minorías. Por eso, aun
en el conflicto, resulta inaceptable prohibir las “ideas
subversivas”: un régimen incapaz de soportar la luz de
las ideas no merece ser defendido con las armas.
Asumir las consecuencias
El conflicto no es invento de los medios, ni puede ser
resuelto por ellos. Pero, cualquiera sea su influencia, hay
que ejercer el oficio como si de él dependiera el univer-
so. La responsabilidad comienza con sus trabajadores;
se extiende de manea especial a las víctimas directas del
conflicto, pues hay una ética para ocuparse del dolor
humano: el dueño de la imagen es la víctima; termina
en la defensa del interés público, es decir, sin amañar la
información a ningún interés particular y obrando, ver-
dad sabida y buena fe guardada, con la intención exclusi-
va de que el público se entere de lo que debe enterarse.
 El asunto es con todos:
sociedad civil
Este capítulo mira la sociedad civil como un todo fren-
te al conflicto y la paz. “Como un todo” significa pro-
cesos ampliamente incluyentes, aunque la mayor de-
bilidad de la “sociedad civil” es la vaguedad en sus
límites, su falta de cobertura y su gran fragmentación.
Nuestra sociedad civil se constituyó o se autodescubrió
frente al conflicto. Su mayor grado de cobertura, de
unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la
Factores por los cuales se hizo visible la sociedad civil
La escalada del conflicto y el que éste tocó el centro del siste-
ma político
La mayor autonomía de la sociedad civil frente al Estado
El intento de relegitimar, e incluso, de refundar el Estado
La Constitución de 1991
El éxito de los procesos de paz con el M-19 y el Epl
Balance
La sociedad civil ha logrado avances en su empeño
por frenar la guerra y afincar la paz, pero de modos
disparejos y limitados. Veamos algunos obstáculos:
. En su organización. Ha demostrado ser inestable,
frágil y poco duradera, porque: ) no ha escapado a la
opinión pendular que salta de la ilusión del acuerdo ne-
gociado a la confianza en el triunfo militar; ) los movi-
mientos cívicos y sociales y las  son a veces un con-
junto de propuestas con interés particular, es decir, no
están exentos de la privatización de lo público; ) las an-
teriores y otras tensiones suelen acabar en la división y
Capítulo
19-A
condena de la guerra y el clamor por la paz. En la
década del 0, menos del % por ciento de las movi-
lizaciones estuvieron vinculadas a la paz; entre 
y  la proporción saltó al %, y en  % en
las ciudades y % en zonas rurales. Hay cuatro ac-
tores destacados: la Iglesia católica, las  de paz y
derechos humanos, el sector privado y la intelectua-
lidad.
Como se explicó en el capítulo 1, el conflicto se ensañó con la periferia
campesina y se instaló en ella sin tocar el centro del sistema político.
Porque perdió el control de algunos movimientos populares, como el
sindicalismo y la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC.
En respuesta a la crisis del narcotráfico y violencia que estalló al final de
los 80 y desembocó en la Constitución del 91.
En su redacción participaron indígenas, no católicos y reinsertados, entre
otros. La “Constitución de la Paz” abrió espacio a muchas formas de parti-
cipación ciudadana.
Aportó líderes visibles a la izquierda democrática, quitó legitimidad a la
opción armada y ayudó a formar una “opinión pública” más tolerante.
en la parálisis, como ocurrió luego del Mandato Ciuda-
dano por la Paz cuando no hubo consenso sobre la con-
veniencia de formalizarlo como movimiento político; o
cuando no se pusieron de acuerdo sobre cómo organi-
zarse, condenar a los actores armados o identificar el
papel de las reformas sociales en la paz. Estas organiza-
ciones no logran sostener sus acciones en el tiempo y
son más bien una “carrera de relevos”.
. En la apropiación. Las marchas y el resultado en
las urnas del Mandato dan fe del éxito de la sociedad
civil en difundir sus mensajes entre el público, pero:
) necesitan grandes inversiones, o ser adoptadas por
alguno o algunos medios de comunicación, con el ries-
Fichas • 73
19
 Capítulo 19-A
El asunto es con todos: sociedad civil
go de exagerar la voz de los dueños; ) si el liderazgo y ) no es fácil definir ni transmitir mensajes específi-
recae en líderes con personalidades entusiastas, influ- cos, propósitos o prácticas que de veras “eduquen” al
yentes y conocidas, se puede también exagerar su voz, gran público.

Los hitos principales

Movimiento por la Vida Impulsado por activistas de izquierda, el Programa por la Paz de la Compañía de Jesús y el Cinep. Puso en
(1985) marcha la Semana por la Paz.

Redepaz Creada en 1992 por el Movimiento por la Vida y doce organizaciones más. Trabaja para hacer realidad el
art. 22 de la Constitución (derecho a la paz). Incidió en la creación por ley del Consejo Nacional de Paz.

Comisión de Conciliación Impulsada por la Iglesia católica. Reúne a un grupo de personalidades que actúa como gestora de buenos
Nacional oficios.

Comité de Búsqueda de la Convergencia similar a Redepaz (1992). Participaron las confederaciones obreras y varias ONG de dere-
Paz chos humanos (1994).

Destino Colombia Un ejercicio pluralista de planeación por escenarios (1997).

Empresarios por la Paz Se reunió por invitación de la Fundación Social (1997).

Mandato Ciudadano por la País Libre y Redepaz, apoyados por Unicef, promovieron una consulta a los niños y niñas que ordenaron a
Paz, la Vida y la Libertad los adultos un mandato en favor de la paz, el cual fue votado en las elecciones locales de 1997 por cerca de
10 millones de electores. Condujo al Acuerdo de Maguncia con el Eln y fue tomado por el gobierno Pastrana
en 1998 para legitimar su política de paz.

Asamblea Permanente de la Es un proceso pedagógico de formación de sujetos sociales, orientado a fortalecer el movimiento social
Sociedad Civil por la Paz de paz y las expresiones de poder ciudadano en la perspectiva de construir un nuevo país, con fundamen-
to en la justicia social (1998).

Fundación Ideas para la Paz Creada a finales de 1999 por un grupo de empresarios. Busca constituirse en un centro de pensamiento
desde el cual se pueda contribuir de manera significativa al logro de una paz y un bienestar duraderos, y a
la reconciliación nacional.

Indepaz El Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) es una organización gubernamental que tiene
como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliación, diálogo, no violencia y
respeto a la vida humana.

Paz Colombia Surgió como “una respuesta de la sociedad civil frente a la estrategia de guerra que significa la aprobación
y ejecución del Plan Colombia”. Tuvo su máxima expresión en la Conferencia Internacional sobre Paz,
Derechos Humanos y Derecho Humanitario (octubre de 2000, San José de Costa Rica), que reunió
delegados de 32 gobiernos, de diversas agencias de Naciones Unidas, del gobierno, del Eln y de sectores
de la sociedad colombiana.

74 • Fichas
 Capítulo 19-A
El asunto es con todos: sociedad civil
. En el impacto. Las acciones organizadas de la
sociedad civil colombiana no parecen alejar la guerra
ni acercar la paz. Hay al menos seis razones:
) El límite de la violencia misma.
) Su aporte en el proceso de paz depende de que las
partes involucradas en el conflicto le reconozca un pa-
pel importante.
) El conflicto es “marginal” a la política. La gue-
rrilla tiene pocos entronques con la sociedad civil en
su conjunto. Las autodefensas predominan, precisa-
mente, donde no hay sociedad civil y el poder es mili-
tarizado y personalista. Y la Fuerza Pública adminis-
tra el orden público por delegación de la sociedad
civil.
) La relación con el Estado. Las , por ejemplo,
establecen relaciones de dependencia financiera, de
oposición crítica o de eventual colaboración.
) La receptividad del gobierno a las campañas: de-
pende de si coinciden o no con su “línea”.
) El ser parte de las movilizaciones en contra de la
guerra y a favor de la paz, sobre todo las  de dere-
chos humanos. El gobierno las considera oposición.
Las salidas
El próximo Informe de Desarrollo Humano profun-
dizará en el papel que puedan o deban cumplir la so-
ciedad civil y la comunidad internacional en la cons-
trucción de la paz, y en cómo hacerlo. El presente In-
forme se ha concentrado en el papel del Estado. La
sociedad civil no debería olvidar que es un poder, que el
poder existe para ser usado y que usarlo bien es traba-
jarle a la paz. En los momentos de más aguda polari-
zación o cuando lo popular es apostarle a la guerra, la
dirigencia de la sociedad civil debe redoblar esfuerzos
por la paz en vez de replegarse. Sugerimos unas prime-
ras puntadas sobre el tema en materia de organización,
penetración y utilidad del movimiento por la paz.

Puntadas para fortalecer el papel de la sociedad civil

Voluntad de organizarse Unirse por la paz debe abarcar el universo de grupos que hacen paz desde todos los ángulos y no
sólo desde la humanización del conflicto y la negociación.

Un punto de vista más com- Hacer un esfuerzo por superar la disyuntiva negociación/guerra. Tiene ventajas: el movimiento se
prensivo blindaría contra los cambios en el clima de opinión, se evitaría la pérdida de esfuerzos, se diversificaría
la agenda y atraería a otros públicos, habría una mejor división de trabajo.

Claridad en el lenguaje Dejar en claro que las convocatorias no tienen segundas intenciones, sobre todo, que no son
y las conductas antesala de organizaciones políticas que competirían con los partidos.

Más educación ciudadana Esto implica más paciencia y mirar más hacia el mediano plazo.

Exigencias a actores armados Para que quede claro que no se contemporiza de modo explícito o implícito con algún bando.

Un banco de buenas prácticas Junto a la agenda enriquecida, aumenta la eficacia del movimiento ciudadano, porque al lado de
propuestas constructivas acompañan las posiciones críticas.

Más apertura del Estado Y menos desconfianza en las iniciativas de la sociedad civil. Volver a reunir el Consejo Nacional de
Paz o crear un mecanismo de coordinación permanente.

Fichas • 75
 El asunto es con todos: Capítulo
comunidad internacional 19-B

El futuro de Colombia y la solución del conflicto ten-
drá que definirse en las relaciones exteriores, sobre
todo con Estados Unidos. El papel de la diplomacia
colombiana depende de su capacidad para modular la
respuesta estadounidense ante los más altos intereses
colombianos. Todo comienza por entender que el
narcotráfico desgarró la forma como Colombia había
adoptado el orden que había en el mundo y, además,
cambió la percepción en el exterior sobre el país y el
conflicto. Veamos:

Percepción en el exterior de Colombia y el conflicto

ANTES DEL NARCOTRÁFICO CON EL NARCOTRÁFICO CONSECUENCIAS

Democracia estable Estado colapsado En medio de una sociedad fragmentada y de un Estado en

Buen vecino
Proveedor cumplido de café y
petróleo; economía ortodoxa
Guerrilla campesina y comunista
que no molestaba demasiado
construcción, la droga y su represión:
Un dolor de cabeza
1. Crearon más desorden
Un proveedor del vicio con una eco- 2. Debilitaron más el orden
nomía en déficit creciente 3. Generaron riqueza fácil y corrupción
4. Desviaron la poca capacidad de gobierno para combatir la
Una guerrilla que, además de comu-
droga
nista, es narcoterrorista

Diálogo desigual con Estados Unidos
La compleja agenda con Estados Unidos comprende
cuatro prioridades que inciden más directamente so-
bre el conflicto armado. Colombia comparte esos fi-
nes, pero la diferencia está en el peso de cada uno res-
pecto de otros objetivos propios de Colombia y de los
efectos colaterales de los medios usados para alcanzar-
los. Cobran relevancia las reservas que varios sectores
tienen frente a la ayuda militar y judicial (analizadas
en el capítulo ) y la estrategia contra la droga (capítu-
lo ).

Objetivos comunes de Colombia y Estados Unidos

Drogas Nos pone entre dos fuerzas gigantescas y opuestas en Estados Unidos:
• La fuerza económica de los consumidores: la rentabilidad irresistible.
• La fuerza política del gobierno de Estados Unidos: la rigidez prohibicionista.

Terrorismo Es la obsesión del presidente Bush, aunque la variedad que padece Colombia no amenaza de frente a
Estados Unidos.

Recursos energéticos El petróleo es un interés estratégico que, sobre todo, incide en nuestras zonas productoras.

Derechos humanos Son una restricción ética y política que piden muchos votantes estadounidenses.

¿Cómo ha reaccionado Colombia? Unidos a aceptar su corresponsabilidad en la industria

de la droga, por la ayuda insuficiente y por las certifica-
Las respuestas a las iniciativas de Washington han sido ciones o condicionamientos sobre derechos humanos
una mezcla de: ) quejas por la resistencia de Estados y otros asuntos; ) ofrecimientos: en cierta forma quiere
Fichas • 77
 Capítulo 19-B
El asunto es con todos: comunidad internacional
curarse en salud con, por ejemplo, fumigaciones in-
discriminadas, interdicción aérea y el apoyo a Bush
en su discutible y discutida guerra contra Irak; )
adaptaciones, más bien marginales, como lograr que
parte de los fondos del Plan Colombia o la Iniciativa
Regional Andina sean destinados al desarrollo social.

Relaciones con la Unión Europea, los vecinos y los organismos internacionales

Unión Europea Son más que todo comerciales y varían según el país. En general, esos Estados promueven la opción no militar para
Colombia. Desde Bogotá velan por los derechos humanos, suministran ayuda humanitaria, prestan buenos oficios
para acercar a las partes en conflicto y consultan sus programas de cooperación con la sociedad civil colombiana.
Perú Con sus propios rescoldos de guerrilla, está más dispuesto a colaborar en el control de fronteras y en algunas acciones
militares.
Ecuador Teme al contagio de la droga y a las incursiones de las Farc, de modo que vacila entre la línea dura y la línea blanda.
Panamá Está protegida por el Tapón del Darién, carece de fuerza militar y se mantiene a distancia.
Brasil Es un gigante que cuida celosamente sus fronteras y se guarda de secundar a Estados Unidos en el Plan Colombia.
Venezuela El más controversial. Se ha polarizado entre un gobierno “bolivariano” que coquetea con las Farc y una oposición
decididamente antiguerrillera.
Foros y organismos • La diplomacia colombiana no aprovecha las ventajas del multilateralismo.
• Casi siempre adhiere a la opinión de Estados Unidos.
• Es bastante inconsistente frente al conflicto: Fiscalía y Mindefensa la inspiran para la guerra y el Alto Comisionado,
para la paz.
• Concierta la guerra con Washington, conversa la paz con Europa y está más dispuesta a aceptar ayuda para la guerra
que para la paz.
• Salta de la “diplomacia para la paz” a la “diplomacia de guerra”, según el clima de opinión interna.
En general, los vecinos, que tienen sus propias y graves crisis, escogen el camino del medio: no le fallan al gobierno
colombiano (ortodoxo) pero van a la guerra por su causa. Más que el conflicto, les preocupa la delincuencia armada y,
sobre todo, el tráfico de drogas, es decir, la relación con Colombia está mediada por los intereses de Estados Unidos.

¿Cómo contribuiría mejor la diplomacia a superar el conflicto?

Definiéndose con No desde políticas de gobierno, para evitar que cada gobierno adopte su estrategia de supervivencia en la arena
políticas de Estado internacional, con giros, contramarchas regulares y manejos individuales.
Coincidiendo con las El Acuerdo Nacional mencionado en el capítulo 17 tendría que extenderse a asuntos externos más asociados
políticas de Estado con el conflicto armado: narcotráfico, financiación y aprovisionamiento de los actores armados, humanización
para la paz de las hostilidades, negociaciones de paz y seguridad regional.
Superando reclamos Es una condición para definir una estrategia de seguridad regional conjunta en medio de: incursiones de grupos
y desconfianzas armados colombianos; episodios confusos con fuerzas militares vecinas; flujos de armas, drogas, precursores
con y de los vecinos químicos y poblaciones desplazadas; el temor de los vecinos de que el país se les “colombianice”, y la descon-
fianza colombiana de que el vecino sea cómplice o se haga el de la vista gorda.
Adoptando una 1. Intercambio de información de inteligencia, por ejemplo, sobre traslados fronterizos de los grupos armados.
estrategia de 2. Cooperación judicial, policial y militar: definir problemas y no países como amenazas regionales.
seguridad regional 3. Control y desarrollo fronterizo con programas binacionales apoyados por la banca multilateral, como sugiere
el International Crisis Group.
Pactando un Agrupados en bloques, los países vecinos ganarían un margen de autonomía para enfrentar la economía de la
entendimiento político coca, el narcotráfico y los conflictos armados mucho mayor del que disponen actuando en solitario.
más amplio

78 • Fichas