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LECCIÓN 9
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (II): EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO

Y LA REVERSIÓN1
José Vida Fernández

Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
9.1. El procedimiento expropiatorio: Significado, estructura y modalidades.
9.2. El acuerdo de necesidad de ocupación.
9.3. La fijación del justiprecio.
9.4. El pago y la toma de posesión.
9.5. Modalidades de procedimientos expropiatorios: La expropiación urgente y los
procedimientos especiales.
9.6. La extinción de la expropiación: La reversión.
9.1. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO: SIGNIFICADO, ESTRUCTURA

Y MODALIDADES
La relevancia del § 204. La expropiación forzosa puede definirse como el procedimiento legal
procedimiento
dentro de la
expropiación adecuado para promover la transmisión imperativa de derechos y hacer efectiva la justa
indemnización correspondiente en favor de los titulares afectados, cuando así resulte
necesario para asegurar la prevalencia del interés general cuando colisiona con los intereses
privados.
Por lo tanto la expropiación forzosa se caracteriza por ser tanto una potestad
administrativa dirigida a realizar de forma eficaz y eficiente el interés general, cuanto un
conjunto de garantías para los particulares dirigidas a la defensa de sus derechos
patrimoniales. El equilibrio entre ambas se alcanza de forma dinámica a través de un
procedimiento, de ahí su importancia. El procedimiento éste se caracteriza por ser en si
mismo una de las garantías de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los
poderes públicos, en la que, a su vez, se contienen y desarrollan las demás. En efecto, la
sentencia del Tribunal Constitucional 166/1989, de 29 de junio, señala que son tres las
garantías previstas en el artículo 33.3 CE:
1) un fin de utilidad pública o interés social, “causa expropiandi”;
2) el derecho del expropiado a la correspondiente indemnización;
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Actualizado en febrero de 2014.
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3) la realización de la expropiación de conformidad con lo dispuesto en las Leyes,
que es la garantía del procedimiento expropiatorio.
El propio Tribunal afirma que dicha garantía se consagra en beneficio de los
ciudadanos y tiene por objeto proteger sus derechos a la igualdad y seguridad jurídica,
estableciendo el respeto y sumisión a normas generales de procedimiento legalmente
preestablecidas, cuya observancia impida expropiaciones discriminatorias o arbitrarias.
Se trata, por tanto, de una aplicación específica del principio de legalidad en materia de
expropiación forzosa que obliga a todas las Administraciones Públicas.
Los elementos de la § 205. A continuación se centrará el análisis en el procedimiento general en la

expropiación
medida que es al que se reconducen todos los demás, a pesar de que no sea el más
generalizado que, como se verá, es el procedimiento de expropiación urgente. Este
procedimiento recoge unos elementos comunes que están presentes en los procedimientos
especiales ya que se derivan de su configuración constitucional en el artículo 33.3 CE y
que constituyen auténticos subprocedimientos que se unen para dar como resultado el
procedimiento expropiatorio. En el caso del procedimiento general, los
subprocedimientos en que éste se descompone se presentan en la siguiente secuencia:
a) Acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o la adquisición de derecho, en
el que se identifica el objeto de la expropiación delimitándose así su alcance material que
debe corresponderse con lo estrictamente necesario para la satisfacción del interés
general.
b) La determinación del justiprecio, que consiste en la determinación de la
indemnización que corresponde al expropiado.
c) El pago y la toma de posesión, con la que se hace efectiva la indemnización
debida y se lleva a cabo posteriormente la apropiación del objeto expropiado por parte de
la Administración actuante.
Modalidades de § 206. El procedimiento expropiatorio no es único sino que existe un

procedimientos
expropiatorios procedimiento matriz que es el procedimiento general regulado en el Título II de la LEF,
que presenta una variante por razón de la urgencia.
A partir de éste procedimiento general, en la propia LEF se desprenden una serie
de procedimientos especiales a los que se refiere el Título III que presentan diversas
modalidades en las que los elementos esenciales permanecen constantes si bien se
proyectan de diferente manera en función del objeto a expropiar –la expropiación de

bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, o la expropiación en materia de
propiedad intelectual–, las razones de interés general por las que expropia –las
expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad, o la
expropiación razones de defensa nacional y seguridad del Estado– y a la índole de los
intereses afectados por el sacrificio –la expropiación por zonas o grupos de bienes–.
Más allá de los dispuestos en la propia LEF existen otros procedimientos
especiales sectoriales de expropiación en la normativa que regula las distintas materias
como es el caso de la ordenación del territorio y urbanismo, sector eléctrico,
telecomunicaciones, minas, etc.; si bien se asemejan a los dispuestos en ésta como no
podía ser de otra manera al derivarse de lo exigido por la Constitución en el sentido que
la interpreta el Tribunal Constitucional.
Garantías
jurisdiccionales § 207. Frente al ejercicio de la potestad expropiatoria, en la LEF se prevén
algunas garantías jurisdiccionales extraordinarias en compensación con la fuerza
exorbitante que entraña la potestad expropiatoria, que deben ser interpretadas conforme
al marco constitucional actualmente en vigor. En efecto, como se podrá comprobar,
algunas de estas garantías se convierten en cargas intolerables en un régimen
constitucional. Así quedan excluidas por resultar contrarias al derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva la limitación para recurrir judicialmente determinados actos
administrativos como el acuerdo de necesidad de la ocupación (art. 126.1 por relación al
art. 22 LEF); asimismo queda excluida la limitación para recurrir cuando el justiprecio
no fuese inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se hubiese
alegado (art. 126.2 LEF conforme a la interpretación del mismo por la jurisprudencia –
STS de 11 de junio de 1997, FJ 5º–).
En todo caso debe recordarse que todos los actos administrativos resolutorios de
los procedimientos en que se subdivide el procedimiento expropiatorio, son perfectamente
recurribles ante jurisdicción contencioso-administrativa.
El problema se plantea al tener que identificar cuáles son tales actos dentro de un
procedimiento complejo, esto es compuesto por varios subprocedimientos o piezas
separadas, como es el expropiatorio. Con carácter general es posible afirmar que son
recurribles los acuerdos de necesidad de ocupación, la fijación del justiprecio y las
actuaciones materiales de pago y la ocupación.
Es la jurisdicción contencioso-administrativa la que conoce de todo lo relativo a
los procedimientos expropiatorio, incluidas las indemnizaciones por daños y perjuicios (art.

9 LJCA y art. 128 LEF). Por el contrario, en el caso de que la Administración ocupase o
intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación cuando ésta se encontrase discutida en
vía de recurso, el interesado puede entonces acudir a la vía ordinaria y utilizar, aparte de
los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar para que los
Jueces le amparen, y en su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida, tal y
como señala el artículo 128 LEF. Se crea así frente las expropiaciones irregulares una
excepción a la excepción que protege a la Administración de interdictos contra las
actuaciones administrativas como prevé el artículo 101 LRJPAC.
Por último, como garantía jurisdiccional persiste el privilegio de tramitación
preferente de todos los recursos relacionados con la expropiación forzosa (art. 126.4
LEF).
11.2. EL ACUERDO DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN
Características del
acuerdo de
§ 208. Para proceder a la expropiación forzosa resulta indispensable la previa
necesidad de
ocupación declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto
expropiado (art. 9 LEF). En realidad la declaración de utilidad pública o interés social no
constituye parte del procedimiento expropiatorio sino que es más bien un requisito previo
a la expropiación forzosa. En efecto, como se analizado con anterioridad, la declaración
de utilidad pública o de interés social debe llevarse a cabo en cada caso mediante Ley
formal, por lo que el cumplimiento de este requisito constituiría el paso previo inicial en
cada procedimiento expropiatorio. Sin embargo, los numerosos excepciones en las que
se entiende implícita la declaración de utilidad pública o interés social –como es el caso
de los planes de obras y servicios de las Administraciones Públicas (en la medida que ya
existe un pronunciamiento en cuanto a su oportunidad y conveniencia)– o bien se
reconoce de forma general en la Ley para concretarse por acuerdo del Consejo de
Ministros. En definitiva, se trata de un requisito que, por lo general, se encuentra
preconstituido, por lo que deja de formar parte de la dinámica habitual de la actividad
expropiatoria.
Por lo tanto el procedimiento expropiatorio comienza, tanto desde una perspectiva
formal como material, con el acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de
adquisición de derechos a la que se refiere el Capítulo II del Título II LEF. Este consiste
en una resolución de la Administración expropiante en la que manifiesta la necesidad

concreta de ocupar determinados bienes o de adquirir ciertos derechos que son estrictamente
indispensables para el fin de la expropiación (art 15 LEF). De este modo, si bien la
declaración de utilidad pública o necesidad social se puede identificar con el fin de la
expropiación en tanto permite comprobar que la expropiación se encuentra motivada por el
interés general, el acuerdo de necesidad de la ocupación de bienes o de la adquisición de
derechos se relaciona con el objeto de la expropiación en tanto permite concretar los bienes
o derechos cuyo sacrificio es estrictamente necesario para cumplir con la finalidad
expropiatoria. Se trata, pues, de dos actos administrativos que se producen en distintos
niveles y con objetivos diversos:
a) La declaración de utilidad pública o interés social, que con carácter general
(aunque a veces también singular) garantiza la presencia del interés general en el ejercicio
de la potestad expropiatoria –por ejemplo, cuando se trate de expropiaciones para la
realización de obras públicas planificadas se entiende implícita la presencia del interés
general porque así lo prevé el artículo 10 LEF, y otro tanto ocurre con los terrenos de
propiedad particular indicados en la disposición adicional tercera de la Ley 22/1988, de 28
de julio, de Costas, para la defensa del dominio público marítimo-terrestre–;
b) El acuerdo de necesidad de ocupación o de adquisición, que garantiza la
proyección de la potestad expropiatoria a nivel particular en cada caso concreto a fin de que
los bienes o derechos afectados sean los justos y necesarios para la realización del interés
general –así, por ejemplo la declaración de necesidad de ocupación de unos bienes y
derechos concretos afectados por las obras acondicionamiento de una playa, o la declaración
de necesidad de ocupación de una parte de una finca concreta para su incorporación al
dominio público marítimo-terrestre–.
Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 166/1993, entre la “causa
expropiandi” y la determinación de los bienes y derechos que dan ser objeto de la
expropiación existe siempre una relación necesaria, dado que tan sólo son incluibles en la
expropiación aquellos que sirvan a su fin legitimador y ello convierte en injustificada la
expropiación de bienes o derechos que no son sean estrictamente indispensables al
cumplimiento de dicho fin. Por ello se explica que, con respecto a los bienes expropiados
que pierden dicha vinculación se reconozca a los antiguos propietarios el derecho a la
reversión, esto es, a la recuperación mediante el pago actualizado de la indemnización que
recibieron.

Identificación de los § 209. El acuerdo sobre la necesidad de la ocupación o la adquisición de derechos
bienes o derechos
se prepara con la identificación de la expropiación de los bienes o derechos que considere
necesarios de expropiación por parte del beneficiario (art. 17 LEF). Debe notarse que es el
beneficiario y no el expropiante, quien delimita inicialmente los bienes a expropiar, lo cual
resulta comprensible en tanto es el que pretende realizar el objetivo de utilidad pública o
interés social que justifica la expropiación. El beneficiario (sea la propia Administración
expropiante u otro sujeto) debe, entonces, formular una relación concreta e individualizada,
en la que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o derechos que
considere de necesaria expropiación. Esta tarea de identificación de los bienes o derechos a
expropiar conlleva, en muchas ocasiones, una verdadera actividad de investigación que no
siempre resulta satisfactoria, por lo que el beneficiario puede no llegar a identificar con
exactitud los bienes y sus titulares. La jurisprudencia no ha establecido un estándar de cómo
debe ser la identificación –así se admiten supuestos en los que se identifica una serie de
propietarios y se añaden 40 propietarios más cuyos nombres se desconocen– , lo que requiere
es que la falta de identificación no impida al expropiado comparecer en el procedimiento
expropiatorio.
En todo caso, es poco común encontrar en el procedimiento expropiatorio con una
declaración de necesidad como tal, ya que ésta ha sido desplazada por la declaraciones
implícitas en otro tipo de actuaciones. En efecto, al igual que en la declaración de utilidad
pública, existen supuestos en los que la necesidad se entiende implícita como ocurre con los
proyectos de obras y servicios cuando comprendan la descripción material detallada de
bienes o derechos a expropiar, aunque el beneficiario debe igualmente formular la
mencionada relación a los solos efectos de la determinación de los interesados (art. 17.2
LEF). Esta posibilidad aparentemente excepcional constituye la regla, lo que genera no
pocos problemas dada la indeterminación de los proyectos en cuanto a la localización
concreta e identidad exacta de los bienes y a la singularización de quiénes van a ser parte en
el procedimiento expropiatorio.
Información pública § 210. Una vez que el órgano administrativo expropiante recibe la relación de
bienes y derechos formulada por el beneficiario, se abre un período de información pública
durante un plazo de quince días para permitir la intervención de los particulares y de
cualquier otro interesado. Dicho trámite, junto a la correspondiente relación de bienes y
derechos a expropiar, debe hacerse público a través del boletín oficial correspondiente así
como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia. Asimismo, en el caso

de tratarse de expropiaciones promovidas desde el Estado o la Comunidad Autónoma,
deberán comunicarle dicho trámite a los Ayuntamientos en cuyo término radique la cosa
a expropiar para que fijen la relación en el tablón de anuncios.
Durante este trámite de información pública cualquier persona –no sólo los
titulares de los bienes o derechos afectados– puede formular alegaciones. Las alegaciones
pueden limitarse a la rectificación de posibles errores de la relación publicada o bien
oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación para lo que deben
indicar los motivos por los que deba considerarse preferente la ocupación de otros bienes
o la adquisición de otros derechos distintos y no comprendidos en la relación, como más
conveniente al fin que se persigue –aunque esta posibilidad queda excluida cuando se
trate de proyectos de obras y servicios con respecto a los que sólo será posible rectificar
errores al contener éstos una valoración y pronunciamiento previo en cuanto a la
oportunidad de la expropiación–.
De no comparecer en el procedimiento los propietarios o titulares, o cuando éstos
careciesen de capacidad jurídica –incapacitados o menores–, las diligencias se entenderán
con el Ministerio Fiscal.
El acuerdo de § 211. A la vista de las alegaciones formuladas, el órgano administrativo

necesidad de
ocupación
expropiante, previas las comprobaciones que estime oportunas, debe resolver, en el plazo
máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la resolución
detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación, y designando
nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites.
Este acuerdo de necesidad de la ocupación de bienes o la adquisición de
derechos da inicio formal al procedimiento expropiatorio, por lo que debe notificarse de
forma fehaciente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento
expropiatorio de la parte de éste que les afecta. Asimismo deberá publicarse dicho
acuerdo en los boletines oficiales correspondientes, así como en uno de los diarios de
mayor circulación de la provincia.
El acuerdo de necesidad de ocupación o adquisición de derechos tiene como
virtualidad la concreción de los bienes o derechos a expropiar y sus respectivos titulares
que tienen la consideración de interesados en el procedimiento; permite controlar la

causa expropiandi con respecto a esos bienes y derechos2; y permite superar los daños
de las expropiaciones parciales.
Las expropiaciones § 212. Con respecto a esta última cuestión, las expropiaciones parciales, cuando
parciales
el acuerdo de necesidad de ocupación implique la expropiación de tan sólo una parte de
una finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquélla resulte
antieconómica para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, éste
puede solicitar de la Administración que dicha expropiación comprenda la totalidad de la
finca, para lo que debe decidirse en el plazo de diez días (art. 23 LEF). En el caso que se
determine la existencia de dicho perjuicio pero no se decida la expropiación total –en la
medida de que se trata de una potestad discrecional–, se incluirá en el justiprecio la
indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación
parcial de la finca (art. 46 LEF).
Los recursos contra § 213. Frente al acuerdo de necesidad de ocupación y a la desestimación de la

el acuerdo de
necesidad de expropiación completa de una finca cuando ésta sea sólo parcial, se dispuso un recurso
expropiación
especial en vía administrativa con el que se resolvía el asunto de forma sumaria y

definitiva, impidiendo el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa (art 22 LEF).
La finalidad de este recurso era, por una parte, permitir a los afectados discutir el alcance
y la oportunidad de la expropiación a desarrollar, y, asimismo, permitir a la
Administración pronunciarse al respecto de forma definitiva de que modo que las únicas
objeciones que se podían dar en adelante, una vez decidida la expropiación, fuesen las
relativas al desarrollo del procedimiento.
La entrada en vigor de la Constitución hizo inviable la permanencia de un recurso
administrativo que agotase las vía contencioso-administrativa, por se contrario al derecho
a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24, así como al principio de control
jurisdiccional pleno de los actos administrativos derivado del artículo 103 CE. Por lo
tanto, en atención a lo derechos y principios constitucionales, así como al régimen común
de recursos administrativo establecido por la LRJPAC, frente al acuerdo de necesidad de
ocupación cabe interponer recurso de alzada cuando éste no agote la vía administrativa –
2
STS de 12 de abril de 2011, recurso núm. 1935/2011. La nulidad de la causa exprop iandi arrastra
consigo todo lo actuado. Ello implica la ilegalidad de la ocupación del bien expropiado, que debe ser
restituido por la Administración a sus propietarios, indemnizando, en su caso, los perjuicios ocasionados
por dicha ocupación ilegal.

como es el caso de los acuerdos de los Delegados y Subdelegados del Gobierno– o,
potestativamente, recurso de reposición –como es el caso de los acuerdos de necesidad
de ocupación de los Alcaldes y de la mayoría de los órganos autonómicos competentes
que sí agotan la vía administrativa–. El plazo para interponer el recurso es diez días y
para resolver de veinte, aunque se discute si estos plazos han sido sustituidos por el plazo
común de un mes desde la notificación o desde la publicación en el boletín oficial
correspondiente. Una vez resuelto el correspondiente recurso de alzada (o, en su caso, de
reposición), o bien directamente cuando el acto ponga fin a la vía administrativa, se podrá
en todo caso interponer recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado o Tribunal
competente.
11.3. LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO
Inicio del § 192. Una vez delimitado el alcance de material de la expropiación e iniciada su
procedimiento de
determinación del tramitación mediante el acuerdo de necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de
justiprecio
los derechos expropiables, tiene lugar la fijación de los términos en que ésta va a
producirse que se concreta esencialmente en la fijación del justiprecio.
Debe tenerse en cuenta que esta fase únicamente se inicia cuando es firme el acuerdo
de necesidad de ocupación (art. 25 LEF), es decir que no cabe acción legal alguna contra la
misma. Esto significa que debe haber transcurrido el plazo de un mes desde que notificó o
se publicó su contenido sin que haya interpuesto recurso alguno, o bien que una vez
interpuestos los recursos correspondientes se ha dictado resolución administrativa sin que
haya sido recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa o bien, de haberse
recurrido, se ha dictado sentencia firme.
Sobre la base de este acuerdo firme se desarrolla el procedimiento en el que se
determinan las condiciones en que se va a producir la expropiación, en particular, las de
carácter económico por lo que se refiere a la indemnización que el expropiado va a recibir
por sus bienes o derechos expropiados.
La determinación de las condiciones de la expropiación pueden producirse de
manera voluntaria entre la Administración expropiante y el sujeto expropiado, o bien a través
de un procedimiento que vincula a ambas mediante que se determina el justo precio.

Determinación § 193. Por lo que se refiere a la determinación amistosa de los términos de la
amistosa del
justiprecio expropiación forzosa, ésta tiene lugar a través de un acuerdo o convenio expropiatorio al que
llegan la Administración expropiante y el titular de los bienes o derechos expropiables, con
el que se da por concluido el expediente expropiatorio (art. 24 LEF).
Este convenio tiene que producirse dentro de los quince días siguientes a la
notificación o publicación del acuerdo de necesidad de ocupación, ya que de no ser así se
sigue un procedimiento de determinación forzosa de las condiciones de la expropiación y,
en particular, de la indemnización a recibir por la misma. En todo caso, a lo largo de la
tramitación de este procedimiento forzoso, siempre permanece abierta la puerta al mutuo
acuerdo que puede darse en cualquier momento y con el que se daría por concluido el
expediente iniciado.
El convenio expropiatorio no es un contrato administrativo sino que se trata de una
adhesión a la expropiación que no altera las reglas de ésta, por lo que es imprescindible que
se abone el precio pactado antes de la ocupación, y el expropiado no pierde ninguna de las
garantías que tiene reconocidas (con respecto a los intereses y al retraso en el pago, etc.).
Procedimiento para § 194. En el caso de que no se haya dado el acuerdo amistoso entre las partes, se
la determinación del
justiprecio procede a la determinación de justiprecio a través del procedimiento previsto en el
Capítulo III LEF.
El artículo 33.3 CE no hace referencia al precio justo sino que la indemnización
debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, por lo que es
preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio.
La garantía constitucional de la “correspondiente indemnización” concede el derecho a
percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y
derechos expropiados cualquier que sea este.
Ante la imposibilidad de establecer unos criterios objetivos que permitan una
determinación automática del valor del objeto de la expropiación, se opta por establecer
una aproximación de las partes a través de sus propuestas de valoración mediante las
llamadas hojas de aprecio, que si no son admitidas, dan lugar a la intervención de una
tercera estimación pericial de carácter imparcial emitida por los Jurados de Expropiación,
aunque se estableces unos criterios orientadores para determinar el valor.
Debe tenerse en cuenta que la valoración del justiprecio tiene un carácter limitado
y autoreferencial desde el punto de vista administrativo ya que se aplica únicamente a la
expropiación y no tiene por qué coincidir con el valor fiscal del bien de que se trate. Las

dificultades y problemas derivados de emplear únicamente las valoraciones fiscales
llevan a ponderarlas con las de mercado (a través de unos criterios orientativos) y para
casos excepcionales dejar abierta la posibilidad de apreciación de circunstancias
específica mediante una valoración ad hoc.
En todo caso debe recordarse que debe ser una indemnización integral por el
valor de sustitución de la cosa a precios de mercado, esto es, una cantidad que deje el
patrimonio del expropiado indemne o inalterado una vez efectuada la expropiación. Por
lo tanto, el valor del bien debe ser un valor de sustitución que no sólo se refiere al valor
del mercado del bien sino también todos los daños, perjuicio y costes derivados de la
expropiación –así, por ejemplo, en el caso de un restaurante de carretera que resulta
expropiado por el cambio de trazado de la vía, el justiprecio por el mismo abarcará no
sólo el valor del terreno y el edificio, sino también el coste del traslado de toda el
mobiliario, las pérdidas derivadas del periodo en el que esté cerrado, así como las pérdidas
de clientela por el cambio de emplazamiento–.
Desarrollo y § 195. La fijación de justiprecio tiene lugar a través de uno o varios

estructura de los
procedimientos
subprocedimientos (piezas separadas) dentro del procedimiento expropiatorio principal,
que serán individuales para cada uno de los propietarios del bien expropiable, aunque será
único si el objeto pertenece a varias personas o cuando los bienes constituyen una unidad
económica –esto es, cuando es un bien inmueble, que se halle inscrito bajo un mismo
número en el Registro de la propiedad; o en el caso de que se trate de un bien mueble,
que sea de propiedad colectiva–.
La estructura de los expedientes para la determinación del justo precio se basa en
las siguientes etapas: propuesta de valoración de los expropiados, aceptación o
contrapropuesta por parte de la Administración y, en caso de desacuerdo, fijación del
justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación.

(Fuente: Ministerio de Fomento)
Las hojas de aprecio § 196. El expediente de determinación forzosa del justo precio comienza con la
valoración por parte de los titulares de sus bienes o derechos expropiables que debe
presentar en el plazo de veinte días a contar desde su notificación. La valoración tiene
lugar a través de una hoja de aprecio, en la que concretan el valor en que estimen el
objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes. Esta
valoración debe estar motivada y puede ser avalada por la firma de un perito, cuya
intervención es a costa de los propietarios si bien conforme a los honorarios determinados
por la Administración. Debe tenerse en cuenta que esta valoración vincula al propietario
en el sentido de que fija la cuantía máxima que puede llegar a fijar el Jurado de
Expropiación y, en su caso, la jurisdicción contencioso-administrativa.

La Administración actuante debe pronunciarse sobre la valoración de los
propietarios en plazo de veinte días, transcurrido el cual se entenderá aceptado. En el caso
de que acepte manifiestamente la valoración de los propietarios, se entenderá entonces
determinado definitivamente el justo precio y la Administración procederá al pago del
mismo como requisito previo a la ocupación o disposición.
En caso contrario, tras manifestar el rechazo, la Administración debe extender una
hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la expropiación que se notifica al propietario
para que, en el plazo de diez días desde su notificación, la acepte o bien la rechace, en cuyo
caso se pasa el expediente de justiprecio al Jurado Provincial de Expropiación. En este
último caso, el propietario puede hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando
los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración y
aportar las pruebas que consideres oportunas en justificación de dichas alegaciones.
Ejemplo de dictamen sobre distintas valoraciones en una expropiación

Los Jurados de § 197. El Jurado Provincial de Expropiación no es un órgano jurisdiccional
Expropiación
sino meramente administrativo aunque tiene una composición mixta. Éstos cumplen una
doble función, tanto pericial por razón de su capacidad técnica y permanencia en la
valoración de bienes y derechos, como judicial en la medida que dirime el desacuerdo
entre las partes con respecto a la valoración. En efecto, los Jurados se constituyen en las
capitales de provincia presididos por un Magistrado designado por el presidente del
Tribunal Superior de Justicia y por cuatro vocales que son3:
a) Un Abogado del Estado de la respectiva Delegación de Hacienda;
b) Dos funcionarios técnicos designados por la Delegación de Hacienda de la
provincia, que serán nombrados según la naturaleza de los bienes a expropiar
c) Un representante de las corporación profesional relacionada con los bienes o
derechos expropiados –Cámara de Comercio, Industria y Navegación; Colegio
Profesional; u Organización Empresarial–;
d) Un Notario de libre designación por el Decano del Colegio Notarial
correspondiente.
e) El Interventor territorial de la provincia o persona que legalmente le sustituya.
Los Jurados de Expropiación se constituyen válidamente cuando en primera
convocatoria se constituyen con la asistencia de todos sus miembros, o en segunda, con
el presidente y dos vocales –uno de apartado a o b, y el otro del c o d– y deciden por
mayoría. Los Jurados de Expropiación se encuentran asistidas en sus funciones
administrativas por el personal a cago de la Administración actuante.
Cuando se trate de expropiaciones promovidas por las entidades locales y las
Comunidades Autónomas, los Jurados de Expropiación tiene la composición y el sistema
de organización previstos en la normativa autonómica.
Los Jurados de Expropiación deciden sobre el justiprecio de los bienes o derecho
objeto de expropiación sobre la base de las hojas de aprecio formuladas por los
propietarios y por la Administración mediante una resolución motivada en la que se
razonan los criterios de valoración seguidos conforme a los dispuesto legalmente (arts.
34 y 35 LEF). La decisión de los Jurados agota la vía administrativa, por lo que contra la
misma solamente procede el recurso contencioso-administrativo –en el caso de ser la
Administración expropiante la recurrente tendría que declarar previamente la lesividad
3
Modificado por Disposición Final 2ª de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2013 modifica parcialmente la Ley de 16 de diciembre de 1954, de
Expropiación Forzosa.

del acto–4. A partir de la fecha del acuerdo se inicia el plazo del cómputo de la caducidad
de la valoración.
El valor de los bienes o derechos se refieren al momento de iniciarse el
expediente del justiprecio –con lo que se evita una depreciación por el propio hecho que
supone la expropiación–, sin que se tengan en cuenta las plusvalías que sean consecuencia
directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles
para el futuro –para evitar la revaloración que tendría, por ejemplo, un terreno expropiado
que de estar aislado pasa a tener una estación del AVE próxima para la que se expropia–
(art. 36 LEF). Tampoco se tienen en cuenta las mejoras realizadas con posterioridad a la
incoación del expediente de expropiación que no son objeto de indemnización, a no ser
que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes y siempre
que no realicen de mala fe –por ejemplo, con sobrecostes–.
Los criterios de § 198. Los criterios de valoración que han de seguir los Jurados de
valoración
Expropiación se encuentran determinados legalmente.
Por una parte, cuando se trate de bienes inmuebles los criterios vienen establecidos
en el Título III del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Suelo. El valor del suelo corresponde a su pleno dominio,
libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo de la propiedad. El suelo se tasa según
distintas reglas si se trata de valoraciones en suelo rural (art. 23 LS) o urbanizado (art 24
LS), según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento
legal que la motive. En suelo rural, las edificaciones, construcciones e instalaciones, los
sembrados y las plantaciones, se tasan con independencia de los terrenos siempre que se
ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento
considerado en la valoración del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoración
por su carácter de mejoras permanentes. Por lo que respecta al suelo urbanizado, las
edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarán
conjuntamente con el suelo teniendo en cuenta su antigüedad y su estado de conservación.
4
Los acuerdos de valoración del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa cuentan con una
presunción de acierto (STS de 17 de julio de 2012). La exigencia de motivación de las resoluciones del
Jurado de Expropiación, queda satisfecha cuando la argumentación expuesta por aquél, aunque breve, sea
racional y suficiente, bastando la consideración genérica de los criterios utilizados y la referencia a los
elementos o factores comprendidos en la estimación. No cabe tildar de ilógica o arbitraria la valoración que
hace la Sala sentenciadora cuando pone límites al carácter decisor de la prueba pericial que se pretende por
la defensa del recurrente, y termina concluyendo que ofrece mayor certeza la valoración que se acoge por
el órgano colegiado de expropiación, cuya presunción de acierto y legalidad no se ha destruido.

En todos los casos debe recordarse que de tratarse de una expropiación parcial y haberse
rechazado la solicitud de expropiación parcial, se debe incluir en el justiprecio la
indemnización por los perjuicios que se produzcan a consecuencia de la expropiación
parcial de la finca (art. 46 LEF).
Cuando se trate de valores mercantiles, estos son, participaciones en el capital
(obligaciones, acciones, cuotas y demás) o en los beneficios de empresas mercantiles, se
estimarán en la media aritmética que resulte de aplicar una serie de criterios valorativos
como son (art. 40 LEF): a) la cotización media en el año anterior a la fecha de apertura del
expediente; b) la capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de la empresa
en los tres ejercicios sociales anteriores; c) El valor teórico de los títulos objeto de
expropiación (diferencia entre activo real y pasivo exigible en el último balance aprobado).
En el caso de las concesiones administrativas, al margen de lo establecido en la
normativa especial que resulte aplicable, el justo precio se determina en atención del tipo de
concesiones de que se trate: concesiones perpetuas de bienes de dominio público con canon
concesional, concesiones de servicios público o concesiones mineras, dependiendo si son o
no de interés militar o minerales radioactivos, etc.
En cuanto a los derechos reales sobre bienes inmuebles se aplican las normas de
valoración dispuestas para el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados.
Al margen de todos estos criterios específicos de valoración, siempre que no se
trate de bienes inmuebles o bienes muebles con un criterio particular de valoración, se prevé
la posibilidad de una valoración específica e individualizada (art. 43 LEF). Tanto los
propietarios como la Administración expropiante pueden llevar a cabo la tasación aplicando
los criterios estimativos que juzguen más adecuados si la evaluación resultante de aplicar el
criterio legal específico no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y
derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferir a aquélla. El Jurado
Provincial de Expropiación también puede aplicar los criterios estimativos que juzgue más
adecuados cuando considere que el precio obtenido resulte notoriamente inferior o superior
al valor real de los bienes. En todo caso no se trata de un sistema de libre valoración sino
que se debe comenzar aplicando las normas de valoración particulares, introduciendo de
forma motivada las rectificaciones que consideren, en alza o en baja, en el justiprecio.
Por lo demás, para los arrendatarios de fincas se prevé la correspondiente
indemnización fijada por el Jurado de Expropiación conforme a las normas de la legislación
de arrendamientos (art. 44 LEF).

En el caso concreto de fincas rústicas debe tenerse en cuenta que, cuando en el
momento de la ocupación existan cosechas pendientes o se hubieran efectuado labores
de barbechera, se debe indemnizar por las mismas a quien corresponda (art. 45 LEF).
Por último, en todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además
del justo precio fijado en la forma establecida en los artículos anteriores, un 5% como
premio de afección (art. 47 LEF). Se trata de una valoración objetiva y general de los
daños morales derivados de la expropiación (es decir, el apego a un determinado
inmueble, la historia familiar del mismo, etc.). Para evitar entrar en la imposible
determinación de estas cuestiones, se establece de una especie de indemnización a tanto
alzado por el 5% del justiprecio, sin que sea necesario acreditar daño moral alguno. Sólo
se aplica el premio de afección a aquellos conceptos que impliquen privación definitiva
de los bienes, por tanto sólo se aplicará a las expropiaciones en pleno dominio5.
La duración del § 199. La duración del procedimiento de fijación del justiprecio es de seis
procedimiento
meses desde su iniciación mediante el acuerdo de necesidad de ocupación del bien o
adquisición del derecho. Este plazo se interrumpe siempre que el procedimiento se
paralice por causa imputable a los interesados. Una vez alcanzados los seis meses fijados
como plazo máximo para resolver, la falta de pronunciamiento dará lugar a la caducidad
del procedimiento dando lugar al archivo del mismo (art. 44 LRJPAC). Esto no impide
que se pueda iniciar de nuevo el procedimiento expropiatorio siempre que subsista la
declaración de utilidad pública (lo cual es previsible), procediéndose a una nueva
determinación de los bienes o derechos expropiables mediante el acuerdo de ocupación.
Aunque el plazo de duración es de seis meses, el procedimiento expropiatorio
puede durar más por los múltiples incidentes procedimentales que se pueden ir
produciendo, ya sean debidos a la propia Administración –cuando se dé alguna
circunstancia que suspendan del procedimiento– o a los interesados –que interrumpen el
cómputo del plazo–. En todo caso, cuando se supere el plazo de los seis meses y no se
haya producido la caducidad, en dicho caso, la Administración expropiante deberá abonar
al expropiado una indemnización que consistirá en el interés legal del justiprecio hasta el
momento en que se haya determinado, que se liquidará con efectos retroactivos, una vez
que el justiprecio haya sido efectuado (art. 56 LEF).
5
En este sentido el Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de octubre de 1994 (RJ 1994\8740)
explica esta exclusión indicando "al no producirse desposesión ni privación definitiva de los mismos
(bienes) que es lo que se trata de reparar".

11.4. EL PAGO Y LA TOMA DE POSESIÓN
El pago
§ 200. Una vez determinado el justiprecio por el sistema correspondiente, la
Administración procede al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis
meses (art. 48 LEF).
El medio de pago será el talón nominativo que se entregará al expropiado o bien
por transferencia bancaria, en el caso en que el expropiado haya manifestado su deseo de
recibir el precio precisamente por este medio. Cabe, asimismo, que el pago se lleve a cabo
de otra forma, por ejemplo, en especie mediante la adjudicación de terrenos de valor
equivalente como ocurre en las expropiaciones urbanísticas, siempre que exista acuerdo
con el expropiado (art. 30 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo).
En el caso de que el propietario rehusase a recibir el precio o cuando existiese
cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración, el justiprecio por la
cantidad que sea objeto de discordia se consigna en la Caja General de Depósitos, a
disposición de la autoridad o Tribunal competente. Aunque exista litigio o recurso
pendiente, el expropiado puede solicitar que se le entregue la indemnización hasta el
límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo caso
subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio.
La demora en el
pago § 201. Si tras la determinación del justiprecio, transcurren los seis meses sin que
se haga efectivo el pago de la cantidad fijada, a partir de entonces dicha cantidad
devengará de forma automática el interés legal correspondiente a favor del expropiado,
hasta que se proceda a su pago (art. 57 LEF).
En el caso de transcurrieran dos años sin que se hiciese efectiva o se consignase
la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o se consigne, será necesario llevar
a cabo una retasación, esto es, una nueva evaluación de las cosas o de los derechos objeto
de expropiación, aplicando de nuevo el procedimiento para la determinación del
justiprecio (art. 58 LEF).

La toma de § 202. Una vez que se haya hecho efectivo el pago con el abono del justo precio
posesión
o cuando éste se consigne en el caso de existir desacuerdo por parte del expropiado, puede
procederse a la toma de posesión, esto es, la ocupación de la finca por vía administrativa
o hacer ejercicio del derecho expropiado (art. 51 LEF).
En este punto se manifiesta otra de las garantías que establece el artículo 33.3 CE
que es la existencia de la “correspondiente indemnización”. La indemnización al
expropiado puede configurarse (como ocurre en el procedimiento general ordinario)
como un requisito previo a la expropiación, cuya falta de cumplimiento impide la
ocupación de los bienes y derechos objeto de la expropiación, aunque también puede
disponerse como una consecuencia y efecto de ésta, de modo que se concede al
expropiado el derecho a ser resarcido del bien expropiado después de que dicha ocupación
se haya consumado (como ocurre en el procedimiento de urgencia). Una y otra solución
son admisibles en tanto el artículo 33.3 CE exige que el pago se haga con antelación sino
que el pago de la indemnización debe realizarse “de conformidad con lo dispuesto por las
Leyes”, por lo que el legislador puede arbitrar una u otra solución.
Sea como fuere, la ocupación de las bienes expropiados puede llevarse a cabo de
forma inmediata, aunque es necesario apercibimiento previo. En dicho caso puede llegar
a recabar el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para proceder a su
ocupación. No obstante, cuando se trate de domicilios y restantes lugares cuyo acceso
requiera el consentimiento de su titular –que son los locales cerrados sin acceso al
público–, será necesaria una autorización judicial previa.
Desde el punto de vista jurídico, una vez efectuado el pago se extenderá un acta
de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes
del mismo (o de la consignación del precio o del resguardo del depósito), será título
bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros Públicos se
inscriba o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la
cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere
afectada la cosa expropiada.
11.5. MODALIDADES DE PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN: LA

EXPROPIACIÓN URGENTE Y LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

Origen y desarrollo § 203. Hasta ahora se ha llevado a cabo una descripción del procedimiento
de la expropiación
urgente general de expropiación forzosa de carácter ordinario. Sin embargo, dentro procedimiento
general existe una modalidad extraordinaria por razón de la urgencia que para el
interés genera presenta el contar con los bienes o derechos expropiados.
Desde su introducción mediante una Ley de 1939 motivada por la necesidades de la
reconstrucción nacional tras la Guerra Civil, la expropiación urgente ha venido siendo
utilizada de modo sistemático hasta el punto de que se ha convertido en el procedimiento
normal de expropiación (por no decir único), siendo la excepción la expropiación a través
del procedimiento ordinario.
Esto se deriva no ya de la propensión del Consejo de Ministros a la declaración de
urgencia de las expropiaciones conforme a lo previsto en el artículo 54 LEF cuanto a la
generalización de dicha modalidad por imposición de las Leyes sectoriales que declaran
urgentes todos los procedimientos expropiatorios que se tengan lugar dentro del ámbito que
regulan.
La mayor particularidad que presenta el procedimiento de expropiación urgente es
que la ocupación tiene lugar con antelación a la determinación del justiprecio y del pago del
mismo. Por lo tanto, si en el procedimiento ordinario la Administración expropiante valora,
paga y ocupa, en el procedimiento de urgencia ocupa, valora y paga.

(Fuente: Ministerio de Fomento)
Declaración de § 204. El procedimiento de expropiación urgente comienza con un trámite de

urgencia
información pública por plazo de quince días para exponer los bienes afectados y permitir
las alegaciones correspondientes (art. 56 REF). Una vez evacuado dicho trámite se procede
a la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a
que dé lugar la realización de una obra o finalidad determinada. Aunque también la
declaración de urgencia puede llevarse a cabo en cualquier otro momento en la medida que
sobrevengan las condiciones de la urgencia.

La declaración de urgencia del procedimiento expropiatorio corresponde al
Gobierno de la Nación o al Gobierno autonómico. El órgano que declara la urgencia tiene
que motivarlo a través de una valoración circunstanciada de las condiciones que dan lugar a
la declaración de la expropiación como urgente, haciendo referencia expresa a los bienes a
que la ocupación afecta o al proyecto de obras en se determina, así como al resultado del
trámite de información pública.
Por otra parte, la declaración de urgencia puede venir impuesta por una Ley sectorial,
como ocurre con el artículo 54 de la Ley 54/1997 prevé que la declaración de utilidad pública
de las instalaciones lleva siempre implícita la necesidad de ocupación e implica la urgente
ocupación. En estos casos la urgencia pasa a ser una condición intrínseca de la expropiación
lo cual, si bien no resulta inconstitucional –al existir objetivamente una urgencia en la
instalación de unas infraestructuras esenciales– sí desvirtúa el carácter excepcional de la
expropiación urgencia.
En todo caso, sea la urgencia de declaración legal o administrativa, se exige como
requisito necesario para tal declaración la retención del crédito correspondiente a la
expropiación con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente
expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio
calculado en virtud del procedimiento previsto legalmente a tal efecto. Los documentos que
acrediten la adopción de estas medidas deben figurar necesariamente en el expediente que
se eleve al Consejo de Ministros, por lo que se entiende que éste no puede declarar la
urgencia sin que se hayan adoptado previamente dichas medidas.
Por último, la declaración de urgencia del procedimiento tiene como primera
consecuencia el cumplimiento del trámite de declaración de necesidad de la ocupación de
los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los
reformados posteriormente. Esto siempre que no se haya producido con anterioridad el
acuerdo sobre la necesidad de la ocupación por ser la urgencia sobrevenida.
Levantamiento del
acta previa de
§ 205. Una vez efectuada la delimitación de los bienes o derechos a expropiar
ocupación
mediante la declaración de urgencia se procede al levantamiento de un acta previa a la
ocupación para dar constancia de las circunstancias materiales en que se va a llevar a cabo
la ocupación. Se trata de un trámite formal previo a la ocupación efectiva que se produce
en un momento posterior.
De este modo se notifica a los interesados afectados el día y hora en que ha de
levantarse el acta previa a la ocupación. Esta notificación tiene que tener lugar con ocho

días de antelación y mediante cédula, que se entregará al inquilino, colono y ocupante del
bien de que se trate en caso de que no conste o no se conozca el domicilio del interesado
o interesados, se entregará la cédula. Con la misma anticipación se publicarán edictos en
los tablones oficiales y, en resumen, en el Boletín Oficial del Estado y en el boletín oficial
correspondiente, así como en un periódico de la localidad y en dos diarios de la capital
de la provincia, si los hubiere.
En el día y hora anunciados han de concurrir en la finca que se trate de ocupar,
el representante de la Administración, acompañado de un perito y del Alcalde o Concejal
en que delegue, y reunidos con los propietarios y demás interesados, que pueden hacerse
acompañar de sus peritos y un Notario. Una vez que constituidos los presentes, se levantar
un acta en la que describirán el bien o derecho expropiable y se harán constar todas las
manifestaciones y datos que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los
derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios determinantes de la
rápida ocupación. Si se trata de fincas rústicas cultivadas se hace constar el estado y
extensión de la cosechas, los nombre de los cultivadores y el precio del arrendamiento o
pactos de aparcería en su caso. Si son fincas urbanas se reseña el nombre de los
arrendatarios, el precio de alquiler, y, en su caso, la industria que ejerzan . Los interesados
pueden hacerse acompañar de sus peritos y un Notario.
Hoja de depósito
§ 206. A la vista del acta previa a la ocupación y de los documentos que obren o
se aporten el expediente, y dentro del plazo que se fije al efecto, la Administración
formulará las horas de depósito previo a la ocupación.
El depósito equivaldrá a la capitalización, al interés legal, del líquido imponible,
declarado con dos años de antelación, aumentado en un 20% en el caso de propiedades
amillaradas. En la riqueza catastrada el importe del depósito habrá de ser equivalente a la
cantidad obtenida capitalizando al interés legal el líquido imponible o la renta líquida,
según se trate de fincas urbanas o rústicas, respectivamente. En los casos de que la finca
en cuestión no se expropie más que parcialmente, se prorrateará el valor señalado por esta
misma regla. Si el bien no tuviera asignada riqueza imponible, servirá de módulo la fijada
a los bienes análogos del mismo término municipal. La cantidad así fijada, que devengará
a favor del titular expropiado el interés legal, será consignada en la Caja de Depósitos. Al
efectuar el pago del justiprecio se hará la liquidación definitiva de intereses.
La Administración fijará igualmente las cifras de indemnización por el importe de
los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas

pendiente y otras igualmente justificadas, contra cuya determinación no cabrá recurso
alguno, si bien, caso de disconformidad del expropiado, el Jurado de Expropiación
reconsiderará la cuestión en el momento de la determinación del justiprecio.
Como se ve uno de los efectos más graves de la expropiación urgente es que la
indemnización se limita a los valores fiscales de la propiedad que como es conocido son
muy inferiores a los reales. Ello determina la crítica que este procedimiento recibe en
cuanto a que se priva al expropiado del bien sin dejarle “indemne” puesto que no se le
paga el valor real. Consciente de ello el legislador ha previsto que tras la toma de posesión
sigue el procedimiento de justiprecio en la forma vista más arriba. De tal forma que el
expropiado no resulta finalmente perjudicado.
No obstante hay autores que sostienen que la toma de posesión exige
constitucionalmente la “previa” indemnización y como tal indemnización previa no existe
– más que muy parcialmente pues los valores fiscales no se corresponden con el valor
reales – la consecuencia es que el sistema de la expropiación urgente no se ajusta
escrupulosamente a la Constitución. Sin embargo lo cierto es que en el debate
constitucional había una enmienda que pedía que en el artículo 33 se sustituyera la
expresión “mediante indemnización” por la de “previa indemnización”. Pero el
constituyente no quiso incorporar esa precisión por lo que no puede afirmarse que el
sistema no sea constitucional cuando al final busca determinar el precio justo, aparte del
consignado para tomar posesión del bien.
Ocupación y
fijación del
§ 207. Una vez efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la
justiprecio
previa indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la inmediata
ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo de quince
días, sin que sea admisible al poseedor entablar interdictos de retener y recobrar.
Por último, una vez efectuada la ocupación de las fincas se tramita el expediente
de expropiación en sus fases de justiprecio y pago según la régimen general previsto para
el procedimiento ordinario, aunque se les dará preferencia a estos expediente para su
rápida resolución. En todo caso, sobre el justiprecio acordado definitivamente para los
bienes objeto de este artículo, se girará la indemnización por demora prevista en el
artículo 56 LEF, con la especialidad de que será fecha inicial para el cómputo
correspondiente la siguiente a aquélla en que se hubiera producido la ocupación de que
se trata.

Procedimientos § 208. Al margen del procedimiento general previsto en el Título II de la LEF, en
especiales de la
LEF esta misma norma se prevén una serie de procedimientos especiales que se detallan en el
Título III de la misma.
En primer lugar, la expropiación por zonas o grupos de bienes (Capítulo I), con la
que se pretende llevar a cabo una tramitación unitaria para evitar la multiplicación los
procedimientos que tomen por base la unidad del bien expropiado, que además de una carga
procesal, da lugar a variaciones en el justiprecio. Este procedimiento se caracteriza por la
valoración en abstracto sobre los polígonos de terreno o grupos de bienes, lo que proporciona
la fase objetiva de valoración que elimina aquellas diferencias o al menos las somete a los
límites de precios máximos y mínimos, sin que debilite las garantías del expropiado, ya que
cabe reclamar contra dichos límites en el trámite de información pública, así como después
de recurrir contra la valoración del bien expropiado dentro de ellos.
La expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad (Capítulo
II) que procede cuando se haya declarado específicamente por una Ley la oportunidad de
que un bien o una clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una determinada
función social y el propietario la incumpla.
La expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico (Capítulo III),
en la que se prevé la adopción desde un primer momento de cuantas medidas sean
necesarias para que no se alteren las condiciones características de la cosa o bien afectado.
Asimismo se caracteriza ya que la fijación del justiprecio la lleva cabo una Junta de
Expropiación compuesta por expertos.
La expropiación que dé lugar a traslado de poblaciones (Capítulo V), que tuvo su
sentido en el momento del despliegue de grandes infraestructuras (como pantanos y
embalses), que obligaban a expropiar las tierras que servían de base principal de sustento a
todas o a la mayor parte de las familias de un Municipio o de una Entidad local menor. Para
estos casos se previó un sistema específico de expropiación que conllevaba el traslado de la
población.
La expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del estado
(expropiaciones y requisas militares) (Capítulo VII). Las primeras se refieren a la
adquisición de inmuebles situados en la zona militar de costas y fronteras, o por otras
necesidades urgentes de la defensa y seguridad nacional, y se tramitan por la Administración
militar a través del procedimiento de urgencia. En cuanto a las requisas militares hacen
referencia a los supuestos en que, en tiempo de guerra y en caso de movilización total o
parcial que no sea para maniobras, las autoridades militares utilicen, previa requisa, bienes

muebles, inmuebles, derechos, empresas, industrias, alojamientos, prestaciones personales
y, en general, todo cuanto sirva directa o indirectamente a los fines militares, siendo objeto
de indemnización en todo caso.
Otros § 209. Además de los procedimientos especiales previstos en el Título III de la

procedimientos
especiales
LEF, existen otros procedimientos especiales dispuestos en la legislación sectorial. Se ha
mencionado el procedimiento de expropiación previsto para el despliegue de las
instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía eléctrica
previsto en el Título IX de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de regulación del Sector
Eléctrico. Se pueden añadir otras muchas normas en las que se establece con mayor o
menor detalle un régimen específico para la expropiación –muchas de ellas se limitan a
establecer el carácter implícito de la declaración de utilidad pública y de la necesidad de
ocupación en determinados proyectos, otras la identificación de beneficiarios concretos,
etc.–: art. 73 de la Ley 11/1986, de 20 de marzo, de Patentes; art. 18 de la Ley 45/2007,
de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural; art. 111 de la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; art. 33 c) de la Ley 43/2010, de 30 de
diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado
postal, etc.
Ocupación y
servidumbres § 210. Más allá de los procedimientos especiales señalados debe tenerse en
temporales
cuenta que no existe un procedimiento específico para la ocupación, la imposición de
servidumbres, al igual que tampoco para expropiación de bienes muebles. El
procedimiento general (y también los especiales, por lo general), se refiere a la privación
singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, lo que
incluye cualquier tipo de bien (mueble o inmueble) y derechos. Por lo tanto, el
procedimiento general se emplea no sólo para la privación del derecho de propiedad sino
también de otras formas de dominio (bienes muebles), así como para la imposición de
limitaciones, ocupaciones o servidumbres forzosas (por ejemplo, la instalación de una
torre de alta tensión en una finca privada), y otra formas de sustracción de las facultades
propias del dominio.
Deben distinguirse estos supuestos con los previstos para las ocupaciones
temporales a las que se refiere el Título IV de la LEF. En estos casos no se produce una
transmisión forzosa del derecho expropiado de forma carácter permanente sino con una
limitación temporal que depende de la finalidad de la misma. Así se prevé que la

Administración pueda ocupar temporalmente los terrenos propiedad del particular
(excluidas las viviendas):
1) Con objeto de llevar a cabo estudios o practicar operaciones facultativas de
corta duración;
2) Para establecer estaciones y caminos provisionales, talleres, almacenes,
depósitos de materiales y cualesquiera otros más que requieran las obras;
3) Para la extracción de materiales de toda clase necesarios para la ejecución de
dichas obras;
4) Cuando por causa de interés social se estime conveniente la realización por su
cuenta de los trabajos necesarios para que la propiedad cumpla con las exigencias sociales
de que se trate.
En todos estos casos procede la correspondiente indemnización que se intenta fijar
a través de un acuerdo con los particulares y, en caso de desacuerdo, se resuelven los
Jurados de Expropiación, todo ello conforme a unos criterios establecidos.
LEY 39/2003, DE 17 DE NOVIEMBRE, DEL SECTOR FERROVIARIO
Son tres los tipos de Servidumbres Permanentes que se pueden imponer en una
parcela:
� Aéreas . Esta imposición comporta el libre acceso de personal y de los
elementos necesarios para vigilar, mantener o renovar las instalaciones, con la
indemnización de los daños que pueda producir, llegando el caso. Así mismo implica la
prohibición de plantar árboles y la construcción de edificios e instalaciones industriales
en la proyección vertical y proximidades de las líneas eléctricas a menos distancia de la
establecida en los reglamentos vigentes.
� Subterránea . Esta imposición comporta el libre acceso de personal y de los
elementos necesarios para vigilar, mantener o renovar las instalaciones, con la
indemnización de los daños que pueda producir, llegando el caso. También implica la
prohibición de efectuar trabajos de cultivo, cava o similares a una profundidad
determinada (normalmente 50 cm), así como plantar arbolado dentro de la franja de
servidumbre, edificar cualquier tipo de construcción, aunque tenga carácter provisional,
vaciar la cota de terreno, o efectuar cualquier trabajo que pudiera perjudicar el buen
funcionamiento de las instalaciones y sus anexos.
� De paso . El Reglamento del Sector Ferroviario (R.D. 2387 de 30-12-2004)
establece y acota las limitaciones a la propiedad definidas como dominio público , zona
de protección (banda de 70 metros a cada lado de las aristas exteriores de explanación de

la plataforma) y límite de edificación , tanto para suelo urbano como para suelo
urbanizable o no urbanizable.
Expropiaciones de
emergencia:
§ 211. Otro supuesto distinto es el relativo a lo que podría denominarse como
requisas y daños
derivados de otras expropiación de emergencia al que se refiere el Capítulo II del Título IV. En el caso de
medidas
que por consecuencias de graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias,
inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las autoridades civiles
medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos
de particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación, el
particular dañado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con las normas que se
señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles al
que se ha hecho referencia con anterioridad y al justiprecio de los muebles.2
En todo caso, el daño habrá de ser efectivo, evaluado económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas. El derecho de reclamar
prescribe al año del hecho que lo motivó. Presentada reclamación, se entenderá
desestimada por el transcurso de cuatro meses sin que la Administración resuelva. A partir
de este momento, o de la notificación de la resolución expresa, en su caso, empezará a
correr el plazo para el procedente recurso contencioso-administrativo.
11.6. LA EXTINCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN: LA REVERSIÓN
Introducción § 212. La expropiación forzosa se encuentra justificada por razón del interés
general, verificado en la declaración de utilidad y concretado en el acuerdo de ocupación
de los bienes o derechos a expropiar. En la medida que haga efectiva la expropiación con
la ocupación del bien o la adquisición del derecho, al acto expropiatorio se corrobora con
la ejecución de la obra o el establecimiento del servicio que motivó la expropiación y se
mantiene durante todo el periodo que una u otro permanece.
Ahora bien, surge entonces la pregunta de qué es lo que sucede si no llegara a
ejecutarse la obra o a establecerse el bien, o cuando de ejecutarse existiese alguna parte
sobrante, o, incluso, si tras haberse materializado la obra o servicio previsto y transcurrido
cierto tiempo, los bienes o derechos expropiados dejasen de dedicarse al fin por el que
fueron expropiados.

En estos casos resulta evidente que desaparece el fundamento mismo de la
expropiación que motivo de la transmisión imperativa del bien o derecho expropiado.
Esto explica el reconocimiento de un verdadero derecho a los expropiados a instar la
reversión de la expropiación ejecutada con la recuperación de lo expropiado previo abono
de la indemnización correspondiente.
Delimitación del § 213. En efecto, el artículo 54 LEF dispone que en el caso de no ejecutarse la
derecho de
reversión
obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna
parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, el primitivo dueño
o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado,
mediante el abono a quien fuera su titular de una indemnización.
Sin embargo se excluye del derecho de reversión en los supuestos en los que sigue
presente un interés público que justifica la conservación del status quo, y, asimismo,
cuando transcurre un determinado tiempo que deja carente de sentido la modificación del
mismo.
En efecto, por una parte se excluye el derecho de reversión cuando
simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde
justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad
pública o interés social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la
sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen
oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los
requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se
hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.
También queda excluido de la expropiación cuando la afectación al fin que
justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se
prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del
servicio.
Por lo demás, debe atenderse a la legislación sectorial para identificar otro
supuestos en los que se limita el derecho de reversión –como es el caso del artículo 34
del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Suelo, que se aplica de manera muy extendida ya que se refiere a
la modificación del uso que motivó la expropiación del suelo en virtud de modificación
o revisión del instrumento de ordenación territorial o urbanística– o directamente se
excluye –como es el caso de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, de régimen especial del

municipio de Barcelona, o el artículo 23 de la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e
Instalaciones de interés para la Defensa Nacional–.
Plazo para el § 214. En el caso de que proceda la reversión, el dueño primitivo o sus
ejercicio del
derecho de causahabientes solamente puedan solicitarla en el plazo de tres meses, a contar desde la
reversión
fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la
desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de
no implantar el servicio.
En el caso de que esta notificación no tenga lugar, el derecho de reversión puede
ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones
siguientes:
a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del
bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de
posesión de aquéllos.
b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o
derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.
c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del
servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la
Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos
ningún acto expreso para su reanudación.
§ 215. La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la

Competencia para la
resolución y el
ejercicio del Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se
derecho
solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su
caso, titular de los mismos.
El ejercicio del derecho de reversión corresponde en exclusiva al primitivo dueño
y también a sus herederos y demás personas que le hubieran sucedido o se hubieran
subrogado en su derecho (causahabientes). Estos sujetos pueden ejercer dicho derecho
frente a terceros posibles adquirentes siempre que en la inscripción del Registro de la
Propiedad de los derechos adquiridos por expropiación forzosa se hubiese hecho constar
el derecho preferente de los reversionistas. En caso de no existir dicha constancia los
terceros de buena fe que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos en el
Registro, no pueden verse desplazados por una cuestión de coherencia registral.

La restitución de la
indemnización
§ 216. La recuperación de los bienes expropiados no tiene lugar de forma gratuita
expropiatoria
sino que quien ejerza el derecho de expropiación debe restituir la indemnización
expropiatoria percibida (art. 55 LEF). Evidentemente dicha indemnización deberá ser
actualizada conforme a la evolución del índice de precios al consumo en el período
comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio
del derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la
Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.
Con carácter excepcional, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado
cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado
mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se
debe proceder a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del
derecho, conforme a las normas de fijación del justiprecio.
La toma de § 217. La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin
posesión del bien o
derecho el previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores.
Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su
determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y
sin perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo. En este último
caso, las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán, asimismo,
satisfacerse o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses devengados
al tipo de interés legal desde la fecha del primer pago en el plazo de tres meses desde la
notificación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho de reversión en el primer
supuesto.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitución Española.
- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:

- PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6ª ed., Tirant lo
Blanch, Madrid, 2013, Lecciones 1 y 2, o bien;
- SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004,
pp. 63-72; 387-409, o bien;
- MARTÍN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, 19ª ed., Aranzadi, Cizur Menor,
2013, pp. 33-42; 779-776.
BIBLIOGRAFÍA ESPECIALIZADA:


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LECCIÓN 9

LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (II): EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO

José Vida Fernández

9.1. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO: SIGNIFICADO, ESTRUCTURA

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Los elementos de la § 205. A continuación se centrará el análisis en el procedimiento general en la

Modalidades de § 206. El procedimiento expropiatorio no es único sino que existe un

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11.2. EL ACUERDO DE NECESIDAD DE OCUPACIÓN

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El acuerdo de § 211. A la vista de las alegaciones formuladas, el órgano administrativo

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Los recursos contra § 213. Frente al acuerdo de necesidad de ocupación y a la desestimación de la

especial en vía administrativa con el que se resolvía el asunto de forma sumaria y

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11.3. LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO

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Desarrollo y § 195. La fijación de justiprecio tiene lugar a través de uno o varios

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Ejemplo de dictamen sobre distintas valoraciones en una expropiación

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11.5. MODALIDADES DE PROCEDIMIENTOS DE EXPROPIACIÓN: LA

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Declaración de § 204. El procedimiento de expropiación urgente comienza con un trámite de

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Otros § 209. Además de los procedimientos especiales previstos en el Título III de la

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11.6. LA EXTINCIÓN DE LA EXPROPIACIÓN: LA REVERSIÓN

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§ 215. La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la

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