Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

Enero 2007

CARE Per
Av. General Santa Cruz 659, Jess Mara
Lima-Per

Tiraje: mil ejemplares

Primera edicin

Experiencias de gestin local y presupuesto participativo ha sido producida por encargo del Programa Redes Sostenibles para
la Seguridad Alimentaria-REDESA de CARE Per, programa financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional - USAID.

Coordinador del Programa REDESA

Segundo Dvila Muoz

Elaboracin
Segundo Dvila Muoz
Roberto Elguera Ysnaga

Revisin tcnica
Carlos Grey Figueroa

Cuidado de la edicin
Mara Luz Prez Goycochea

Impresin
SINCO

Esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional-USAID, bajo los trminos de Donacin FFP-A-00-02-00021-00. Las opiniones expresadas por
los autores, no necesariamente reflejan el punto de vista de USAID.
 

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

ndice de contenidos
Presentacin 7
Introduccin 9

Captulo 1: Marco terico y conceptual 11

1.1 El enfoque de desarrollo local y territorial 11
1.2 Municipios tradicionales e innovadores 16
1.3 Participacin, democracia y gobernabilidad 20
1.4 Presupuesto Participativo 26

Captulo 2: Antecedentes e institucionalizacin del presupuesto participativo 32

Captulo 3: Descripcin y anlisis de las experiencias de presupuesto participativo 41

3.1 Descripcin de las experiencias 41
Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e
implementadas por CARE Per en 2002-2003 41
Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash 47
El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash) 51
En la gestin local del distrito de Shupluy 59
En la gestin local del distrito de Tambillo (Ayacucho) 60
3.2 Participacin, presupuestos y gestin pblica. Anlisis de casos 64
Las experiencias de presupuesto participativo apoyadas por USAID e
implementadas por CARE Per en 2002-2003 64
Presupuesto y gestin pblica en el gobierno regional de Ancash 71
El modelo de gestin en el distrito de Independencia (Ancash) 80
En la gestin local del distrito de Shupluy 83
En la gestin local del distrito de Tambillo 84

Captulo 4. Conclusiones y recomendaciones de poltica y estrategia 88

4.1 Sobre los procesos desarrollados 88
4.2 Aportes al presupuesto participativo como proceso nacional 93

Lista de Acrnimos 99

Bibliografa 101


Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

ndice de recuadros, tablas, grficos y figuras

Recuadros
Recuadro 1: Componentes de una estrategia de desarrollo local. Elementos referenciales 12
Recuadro 2: Caractersticas del buen gobierno local 17
Recuadro 3: Estructura de capacidades de gestin e institucionales requeridas por los municipios en su nuevo rol 19
Recuadro 4: Importancia de la participacin 20
Recuadro 5: Seis tesis que fortalecen la participacin 21
Recuadro 6: Niveles de participacin 21
Recuadro 7: Trece tesis sobre gobernabilidad 27
Recuadro 8: Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley 28056, agosto 2003) 36
Recuadro 9: El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 98

Tablas
Tabla 1: Modelos de ciudadana 23
Tabla 2: Beneficios del presupuesto participativo 28
Tabla 3: Algunas experiencias de presupuesto participativo en el Per 33
Tabla 4 35
Tabla 5: Segmentacin territorial, varios distritos 42
Tabla 6: Criterios para la priorizacin de proyectos 43
Tabla 7: Distrito de Accocro: criterios para la priorizacin de proyectos 43
Tabla 8: Distrito de Iguan: criterios para la priorizacin de proyectos 43
Tabla 9: Distrito de Paucar: criterios para la priorizacin de proyectos 44
Tabla 10: Huaccana. Monto total destinado al presupuesto participativo (2003) 44
Tabla 11: Distrito de Churcampa. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 45
Tabla 12: Otros distritos. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003 45
Tabla 13: Distrito de Huaccana: clasificacin de la inversin 46
Tabla 14: Distrito de Churcampa: clasificacin de la inversin 46
Tabla 15: Distrito de Accocro: clasificacin de la inversin 46
Tabla 16: Distrito de Iguan: clasificacin de la inversin 47
Tabla 17: Distrito de Paucar: clasificacin de la inversin 47
Tabla 18: Gobierno Regional de Ancash. Presupuesto Institucional Modificado 2006. Nivel de ejecucin a
Julio (nuevos soles). Presupuesto por fuente de financiamiento y categora de gasto 48
Tabla 19: Regin Ancash. Transferencias efectivas por Canon diverso, 2004 y 2005 (enero-diciembre),
2006 (enero-julio) 49
Tabla 20: Mejoras producidas en la simplificacin administrativa 54
Tabla 21: Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica de Independencia. Plan operativo 2006 54
Tabla 22: Informacin sobre presupuestos 58
Tabla 23: Accocro. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) 64
Tabla 24: Accocro. Presupuesto de inversin (2005) 65
Tabla 25: Churcampa. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005) 66
Tabla 26: Churcampa. Presupuesto de inversin (2005) 67
Tabla 27: Paucar. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) 67
Tabla 28: Paucar. Presupuesto de inversin 2005 68
 

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 29: Iguan. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) 69

Tabla 30: Iguan. Presupuesto de inversin (2005) 69
Tabla 31: Acobamba. Presupuesto por actividad/proyecto (2005) 70
Tabla 32: Acobamba. Presupuesto de inversin 2005 71
Tabla 33: Regin Ancash. Temas con mayor ponderacin en el Presupuesto del Gobierno
Regional 2005 (por actividad/proyecto) 74
Tabla 34: Gobierno Regional de Ancash. Inversiones 2005 (nuevos soles) 74
Tabla 35: Programa de Inversiones Multianual del Gobierno Regional 2007 definidos en el Presupuesto
Participativo. Indicadores varios 75
Tabla 36: Regin Ancash. Actividades/proyectos con mayor ponderacin en el Presupuesto de
Apertura GR 2007 (nuevos soles) 76
Tabla 37: Regin Ancash. Temas estratgicos con bajo presupuesto. Presupuesto de Apertura 2007 77
Tabla 38: Regin Ancash. Actividades/Proyectos con mayor ponderacin en el presupuesto de inversin
de apertura 2007 77
Tabla 39: Inversiones 2005 en la municipalidad distrital de Independencia. (Por accin/ proyecto) 81
Tabla 40: Municipalidad de Independencia.Relacin de proyectos priorizados participativamente para
el ao 2005 81
Tabla 41: Proyectos priorizados presupuesto participativo 2006 de las Municipalidad Distrital
de Independencia 82
Tabla 42: Distrito de Tambillo. Presupuesto total 85
Tabla 43: Distrito de Tambillo. Presupuesto de Inversin 85
Tabla 44: Distrito de Tambillo. Presupuesto de Apertura 2007, por grupo de gasto 86
Tabla 45: Distrito de Tambillo. Proyectos en actual gestin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 87

Grficos
Grfico 1: Esquema de gobierno tradicional e innovador 17
Grfico 2: Gobierno regional de Ancash. Presupuesto por tipo de gasto 2005, 2007 (miles de nuevos soles) 50
Grfico 3: Gobierno regional Ancash. Presupuesto 2005, por tipo de gasto (miles de nuevos soles %) 51
Grfico 4: Gobierno regional Ancash. Presupuesto 2007, por tipo de gasto (miles nuevo soles %) 51
Grfico 5: Regin Ancash. Presupuesto orientado por nivel de gobierno, 2007 (presupuesto
proyectado) (nuevos soles) 51
Grfico 6: Municipalidad Distrital de Shupluy. Estructura presupuesta 2005 (presupuesto modificado: S/. 484.609) 83
Grfico 7: Municipalidad Distrital de Shupluy. Presupuesto 2005 por fuente de financiamiento (nuevos soles %) 84
Grfico 8: Municipalidad Distrital de Shupluy. Estructura de la inversin. Presupuesto modificado
2005 (nuevos soles %) 84
Grfico 9: Inversin de la Municipalidad de Tambillo en salud, agua, saneamiento y generacin de ingresos
econmicos (nuevos soles%) 84

Figuras
Figura 1: Estructura normativa del presupuesto participativo 35
Figura 2: Ruta metodolgica del presupuesto participativo 40
 
7

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Presentacin
El logro de los objetivos de desarrollo econmico y social en los territorios implica una creciente
responsabilidad de los tres niveles de gobierno, como de los procesos y dinmicas de la sociedad
civil, dado el actual contexto de descentralizacin del Estado. La realidad indica una heterogeneidad
en el avance de los gobiernos regionales y municipales, en la eficiencia y eficacia, as como en la
innovacin de estrategias y modelos de gestin funcionales.
Uno de los principales componentes de las estrategias y modelos de gestin son los presupuestos
participativos, proceso que vincula participacin y empoderamiento, con eficacia en la inversin, e
institucionalizada formalmente en el pas como poltica pblica. Si este proceso se analiza desde
su perspectiva social, tiene an pocos aos de vigencia, por lo que su margen de perfectibilidad y
mejoramiento es amplio. Se ha avanzado sin duda en grados de involucramiento de la poblacin en
la gestin pblica, y el tipo de roles de los actores sociales y la ciudadana en cada experiencia es
diverso. Sin embargo, temas como la efectividad del mismo, la vigilancia y control social, la gestin
transparente de gobierno, presentan desafos pendientes en la agenda. Algunas preguntas que el
presente documento plantea para el anlisis son:
Los proyectos priorizados en los presupuestos participativos tienen consistencia
con una visin estratgica y un modelo de gestin local?
Cul es la consistencia entre la visin de desarrollo y los proyectos priorizados
en los presupuestos participativos?
El presupuesto participativo opera como un proceso aislado o se inscribe en
un modelo de gestin local?
Los logros obtenidos a la fecha pueden verse limitados si no se corrigen las limitaciones tcnicas y
de gestin, que incluso pueden obrar en contra de condiciones de gobernabilidad, en tanto crezca el
presupuesto y no crezca el nivel de ejecucin de proyectos, o crezca el presupuesto y no se mejoren
los indicadores econmicos y sociales. La gobernabilidad y la gobernanza pueden verse afectadas
tambin por ineficiencias en la asignacin de presupuestos a temas poco estratgicos, como cuando
los proyectos ejecutados aportan poco a la solucin de los principales problemas econmicos y
sociales.
CARE Per, con el apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidas para el Desarrollo Internacional
- USAID, promovi experiencias de presupuesto participativo en distritos de las regiones de Ayacucho,
Huancavelica y Apurmac en los aos 2001-2002, antes que dicho proceso se institucionalizara
como poltica pblica, en el marco del proyecto FOGEL. Asimismo, en el perodo 2002-2006, a travs


Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

del Programa Redes Sostenibles de Seguridad Alimentaria - REDESA, ha promovido experiencias de

gestin local de seguridad alimentaria (en Tambillo-Ayacucho y Shupluy-Ancash), o de gestin del
desarrollo econmico y social (en Independencia-Ancash), entre otras.
El documento consta de cuatro captulos. El primero que sintetiza las diversas perspectivas tericas
y conceptuales en torno a la temtica de la participacin el presupuesto participativo y la gestin
local. El captulo dos se refiere a los antecedentes del presupuesto participativo en el Per y su
trnsito hacia su institucionalizacin como poltica pblica. El captulo tres describe las experiencias de
presupuesto participativo en un marco de gestin local, donde se identifican las particularidades de
cada modalidad promovida, en una primera parte; mientras que analiza ejes y variables de resultado
del presupuesto participativo, que est referido a mejorar las condiciones de eficiencia y eficacia en
la inversin pblica. El captulo cuatro concluye con recomendaciones y sugerencias para enriquecer
las experiencias en los casos analizados, como aportes al proceso nacional en su conjunto.
El presente documento pretende analizar el proceso de presupuesto participativo de estas
experiencias, desde variables e indicadores de resultado, as como la consistencia entre las
priorizaciones y los programas de inversin, la consistencia entre los ejes estratgicos de desarrollo
y los proyectos que finalmente se ejecutan, para facilitar la identificacin de ejes de reflexin y
anlisis en el presupuesto participativo como proceso social, como prctica de gestin pblica, para
promover una mayor eficiencia y eficacia.
 

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Introduccin
El presupuesto participativo es un proceso institucionalizado formalmente y se constituye como
poltica pblica. Es un proceso relativamente nuevo en el pas, implementado desde el ao 2003.
En trminos de balance, es un avance el hacer participativa la priorizacin de recursos y proyectos
por parte de la poblacin, ya que aporta a la construccin de una cultura de participacin y de
ciudadana. Sin embargo, existen diversos aspectos donde el proceso requiere innovaciones y
mejoras, sobretodo en eficiencia y eficacia.
El presente documento analiza algunas experiencias de gestin local y presupuesto participativo
local y regional, identificando aspectos positivos, limitaciones, como desafos pendientes del Gobierno
regional de Ancash, los municipios de Independencia, Shupluy, Tambillo y los del rea del centro sur
andino (Huaccana, Ongoy, Churcampa, Acobamba, Iguan, Accocro).
El debate y reflexin sobre el presupuesto participativo en el pas muestra avances en la esfera
de la participacin, la concertacin; aunque con limitaciones en la esfera tcnica (calidad y sentido
estratgico de los proyectos priorizados), y en trminos de eficiencia (porcentaje del presupuesto
total y de inversin que se define participativamente, asi como el costo y financiamiento de la
participacin en relacin al impacto del desarrollo local y regional).
La metodologa utilizada en el documento recoge informacin primaria de los actores involucrados
que alimentan los ejes de anlisis como la relacin entre grado de participacin y grado de
representatividad, como informacin secundaria, publicada principalmente por el Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF) y el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), en lo referente a los
montos presupuestales transferidos, como las estructuras por actividad-proyecto de los presupuestos
totales y de los de inversin, que se constituyen en informacin para constatar el tipo de priorizacin
participativa realizada en cada caso.
El Gobierno Regional de Ancash muestra el caso de un gobierno subnacional con crecientes recursos
presupuestales debido principalmente a los cnones energticos, y que debe resolver un panorama
social donde la pobreza alcanza al 55,3% de la poblacin, y la pobreza extrema al 23,4%. En este
caso se evidencia un avance en la efectividad del presupuesto participativo, innovando criterios
de priorizacin, as como buscando evitar problemas de atomizacin de recursos en proyectos no
consistentes con el nivel de subsidiariedad regional.
El municipio de Independencia, perteneciente a la provincia de Huaraz representa una experiencia
valiosa de gestin innovadora, donde el municipio ms que un administrador de rentas, es un
promotor del desarrollo econmico y social, tal como se observa en el caso del apoyo a pequeos
productores bajo la estrategia de fondo de garanta, priorizando el acceso al agua y saneamiento y
la gestin sostenible del medio ambiente. La experiencia de Shupluy muestra el caso de un municipio
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Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

rural de bajo presupuesto, pero que ha tenido la capacidad de priorizar temas como la seguridad
alimentaria en su agenda y de recursos de su presupuesto anual, hacia proyectos que incluyen acceso
al agua y saneamiento, as como el mejoramiento de la infraestructura de riego. En Independencia,
la accin de CARE Per, desde el Programa REDESA ha sido de relevante en la consolidacin de la
gestin municipal.
Tambillo representa un distrito modelo de promocin de la seguridad alimentaria apoyado por CARE
Per, desde el Programa REDESA. La particularidad de esta experiencia radica en la implementacin
de un modelo de gestin comunitaria y local que posibilita el fortalecimiento de mecanismos
resolutivos de la comunidad, como de vigilancia de riesgos sociales y alimentario. Este modelo facilita
una mejor priorizacin de recursos y proyectos en el presupuesto participativo anual.
En el caso de los distritos de Iguan, Huaccana, Ongoy, Accocro, Churcampa y Acobamba CARE
Per con el apoyo financiero de USAID apoy experiencias piloto de presupuesto participativo en
el 2002-2003, que hoy muestran avances en eficiencia y sentido estratgico en las priorizaciones
participativas.

CAPTULO 1: MARCO TERICO Y
CONCEPTUAL
He aqu algunas perspectivas tericas y conceptuales que buscan
explicar y orientar una mayor efectividad de los procesos como
el del presupuesto participativo, como prcticas y modelos de
gestin territorial.
1.1 El enfoque de desarrollo local y
territorial
Existen diversas definiciones sobre desarrollo local, algunas
de ellas transitan desde perspectivas centradas en el eje
econmico hacia planteamientos ms integradores y holsticos:
El desarrollo local es un proceso participativo que
estimula las asociaciones entre los principales actores
sociales pblicos y privados en un territorio definido.
Permite el diseo y la implementacin de una estrategia
de desarrollo comn, que haga uso de los recursos y
ventajas competitivas locales en un contexto global,
para crear empleo digno y estimular la actividad
econmica1.
El desarrollo local es un proceso de transformacin
de la economa y la sociedad local, que aporta a la
mejora de las condiciones de vida de la poblacin,
impulsada por la concertacin entre los diferentes
agentes socioeconmicos pblicos y privados, para
el aprovechamiento ms efectivo y sustentable de los
recursos existentes2.
El desarrollo local es un conjunto de dinmicas
polticas, institucionales, econmicas y sociales, que
buscan coordinadamente mayores condiciones de
bienestar, convivencia y calidad de vida para todos
los grupos sociales que se encuentran en un territorio
determinado3.
El desarrollo local implica la creacin de institucionalidad
para el fomento econmico territorial; la diversificacin de
1 Martin Gasser, Carmela Salzano, Roberto Di Meglio, Alfredo Lazarte-Hoyle. Desarrollo econmico local en situaciones de post-crisis: gua operacional. OIT,
2004.
2 ILPES (1998), Manual de Desarrollo Local; Alburquerque, Francisco (1997), Metodologa para el Desarrollo Econmico Local, ILPES; Fundacin Friedrich Ebert
de Chile (1997), Desarrollo Econmico Local.
3. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo IDRC (Canad). http://www.idrc.ca/lacro/
11
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
actividades productivas y mejora de la eficiencia productiva y
competitividad de las actividades existentes; el desarrollo de
capacidades humanas de modo integral; el fortalecimiento del
tejido social, democrtico y de poder, as como el conocimiento
del medio ambiente y del potencial natural.
Las ventajas de la intervencin desde lo local:
Promueve el protagonismo de los actores sociales,
propiciando una cultura del dilogo y concertacin,
de acuerdo al principio de subsidiariedad de la
descentralizacin.
Posibilita el fortalecimiento de las organizaciones
sociales (mujeres, jvenes), en el marco de la
planificacin local, innovando roles y desempeos.
Es el espacio estratgico para la emergencia de nuevos
liderazgos.
Frente a las tradicionales visiones que segmentan
y sectorializan, lo local debe posibilitar trabajar la
integralidad de los territorios y las relaciones entre lo
urbano y lo rural.
Facilita la consolidacin del rol de promocin del
desarrollo de los gobiernos locales.
Permite conocer en detalle las potencialidades como
los factores limitantes de cada espacio, para posibilitar
respuestas especficas.
Da respuestas concretas a desafos, como la reduccin
de la pobreza, la inseguridad alimentaria, o el logro de
los Objetivos del Milenio.
Los procesos de desarrollo local, posibilitan concretizar
planes y acciones bajo el enfoque territorial.
La evolucin del concepto de desarrollo local nos plantea
cmo en Amrica Latina, el enfoque inicial tena que ver con
la realizacin de obras en infraestructura y equipamiento,
especialmente en las zonas urbanas, descuidando el entorno
rural. Luego este enfoque evoluciona a una propuesta de
12

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

desarrollo integral, abarcando todo el territorio, incluyendo
zonas urbanas y rurales. Esta integralidad, sin embargo, era
difusa. Recientemente comienzan a generalizarse los enfoques
de desarrollo humano sostenible, en los cuales el centro de
las preocupaciones y polticas pblicas son o deben ser las
personas, cuyas capacidades deben ser ampliadas a fin de
facilitarles sus posibilidades de eleccin ante las vicisitudes. La
calidad de vida de las personas es el gran desafo a enfrentar
para el desarrollo local, sobre la base de nuevos principios y
valores.
Un componente vertebrador fundamental del desarrollo
local sostenible es la bsqueda de la mayor armonizacin y
complementariedad entre crecimiento econmico duradero,
desarrollo social equitativo y proteccin de la naturaleza y
mejoramiento de la calidad ambiental. El desarrollo local es
asumido as como un derecho de los ciudadanos, pero tambin
como una tarea o responsabilidad de todos, con la incorporacin
de nuevos principios y compromisos como derechos humanos,
gnero, igualdad de oportunidades, equidad y solidaridad, la
bsqueda de la eficiencia y la eficacia. Para organizar y catalizar
esta responsabilidad de todos es que a las tres dimensiones
clsicas del desarrollo-econmica, social y ambiental- se
agrega una cuarta, la poltico-institucional, encargada de fijar
las reglas de juego y facilitar las decisiones entre actores e
intereses diferenciados.
El desarrollo local es pues fundamental, para abrir paso a
procesos de desarrollo regional y nacional. Si bien se puede
afirmar que no hay desarrollo nacional ni regional sin desarrollos
locales, la suma de los beneficios de stos no hacen por si
mismos el desarrollo regional y nacional. Poner en accin una
estrategia de desarrollo local implica precisar ejes de anlisis y
pasos metodolgicos, como los que se sealan en el recuadro
siguiente.

Recuadro 1:
Componentes de una estrategia de desarrollo local. Elementos referenciales

Diagnstico: al respecto, algunas preguntas orientadoras:

Existe alguna caracterstica que le d relevancia a la zona?
Geogrficamente, cul es su situacin respecto a la regin?
Cul es el nivel de accesibilidad, como de intercambio y relacin con el interior y exterior?
Desde el punto de vista cultural, existen aspectos homogneos que caractericen la zona local frente a otros
espacios, de tal modo que se pueda considerar como cultura del territorio?
En el desarrollo econmico:
Estructura econmica y base principal.
Caractersticas de las actividades econmicas.
Actividades con mayor capacidad de generacin de empleo.
Nivel tecnolgico de las actividades econmicas.
Brecha de infraestructura para construir competitividad.
Caractersticas del tejido empresarial local.
Cul es la demanda de empleo por sexo y grupo de edades.
Peso de la poblacin joven en la poblacin total.
Brecha de ingresos al interior de lo local.
En el desarrollo social y capital humano:
Estado de la salud y nutricin infantil (desnutricin, mortalidad, morbilidad). Situacin de la inseguridad alimentaria.
Estado de la salud y nutricin materna (anemia, mortalidad).
Situacin de los servicios de agua, saneamiento y electricidad.
Estado de la educacin.
Condiciones de la vivienda y el hbitat.
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Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Situacin de la mujer y el joven.

Situacin de las personas con discapacidad.
En la gestin participativa y concertada:
Mapa de actores sociales e institucionales.
Existencia de mecanismos de planificacin del desarrollo.
Articulacin entre el nivel provincial, con el distrital y comunitario.
Existencia de espacios de vigilancia.
Existencia de lderes sociales.
Capacidades de gestin e institucionales.
Plan Estratgico de Desarrollo Local.
Identificacin de roles econmicos pasados y presentes (factores que los limitaron o potenciaron).
Tendencias y procesos.
Roles econmicos futuros. Vocaciones econmicas del territorio.
Construccin de escenarios deseables, probables y posibles.
Construccin de la visin de desarrollo (posible, incluye metas proyectadas para los indicadores de resultado e impacto).
Definicin de ejes estratgicos del plan de desarrollo local.
Construccin de rbol de problemas y objetivos para cada eje estratgico.
Construccin de matriz FODA.
Anlisis FODA (derivacin de estrategias):
Fortalezas que sintonizan con factores clave de oportunidades (fortalezas desarrolladas, potencialidades).
Fortalezas que no neutralizan amenazas (riesgos).
Debilidades que dificultan el desarrollo de factores clave para acceder a oportunidades. (Desafos)
Debilidades que refuerzan la accin de las amenazas (limitaciones).
Programa de inversiones de mediano y largo plazo:
Programas, sub programas y proyectos por ejes estratgico.
Tabla de monitoreo del plan estratgico:
De objetivos estratgicos
De programas
Implementacin de la estrategia de desarrollo local.
Capacidades del gobierno local para la promocin del desarrollo econmico y el acceso a oportunidades econmicas.
Qu tipo de servicios de desarrollo empresarial brinda o facilita el municipio?
Se desarrollan acciones de sensibilizacin y formacin de cultura empresarial?
Cul es la demanda de servicios de desarrollo empresarial en la localidad?Quines demandan estos servicios?
Los municipios capacitan a la poblacin en la gestacin de iniciativas empresariales?
Los municipios capacitan en acceso al crdito, o brindan informacin, o facilitan canales de acceso a
esta informacin?
El municipio ha aplicado alguna forma de financiamiento de actividades empresariales, como fondos de
garanta por ejemplo, u otros?
Apoyan actividades como el turismo o la artesana, y que otras actividades no agrcolas?
Desde que rgano o rea del municipio apoya los procesos econmicos?Cuenta con personal especfico para esa labor?
Tiene algn mecanismo de registro de las variables y dimensin econmica?
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Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

Capacidades del gobierno local para la gestin sostenible del ambiente para el desarrollo.
Cules son los principales problemas y riesgos ambientales?
Qu nivel de contaminacin se da en agua, suelo y aire en la localidad?
Cules son los orgenes de los problemas ambientales?
Los recursos naturales se encuentran en buen estado de manejo o en deterioro?
Qu prcticas de manejo de suelos o de forestacin apoya o conduce?
Capacidades del gobierno local para una efectiva gestin participativa y concertada.
Qu nivel de aplicabilidad tiene el plan estratgico de desarrollo?
Qu consistencia tiene el programa de inversiones local con los proyectos priorizados anualmente?
Qu vinculaciones tiene el plan estratgico con los planes operativos?
Qu consistencia tienen los planes operativos con los proyectos priorizados anualmente?
Qu porcentaje del presupuesto es asignado a temas de desarrollo social?
Qu porcentaje de fuentes como canon o similares se destina a inversin productiva?
Qu porcentaje de los proyectos priorizados en el presupuesto participativo se estn implementando?
Qu porcentaje del presupuesto local proviene de ingresos propios?
Qu proyectos se implementan con los recursos transferidos desde el nivel central de gobierno?
Existen espacios de concertacin comunitarios que fortalezcan la gestin de las autoridades comunales?
Existen espacios peridicos de concertacin entre las autoridades locales y las comunales?
Qu porcentaje promedio del presupuesto de los proyectos priorizados es puesto en contraparte valorizada de la poblacin?
El municipio tiene un mtodo de valoracin del aporte de la poblacin?

Fuente: elaboracin propia.

El desarrollo territorial4 es un enfoque relativamente nuevo
y de actual debate en Amrica Latina sobre las posibilidades
de progreso y equidad. Dicho enfoque surge a partir de la
poca efectividad en la solucin de los problemas de pobreza
e inequidad en las zonas rurales de los pases (enfoque de
desarrollo basado en el crecimiento econmico orientado
por las polticas del Consenso de Washington). Los enfoques
tradicionales no abordan ni incorporan:
La alta heterogeneidad que caracteriza la realidad de
las zonas rurales, como las vinculaciones entre las
zonas urbanas y rurales, dinmica crecientemente
relevante en los pases, principalmente en los de
mayor pobreza. En consecuencia no responden a la
especificidad de la pobreza rural.
La diversidad de actividades econmicas que pueden
desarrollarse en las zonas rurales, correspondientes
con su potencialidad y biodiversidad. Esta caracterstica
es resaltante en Amrica Latina y en los pases andinos,
donde se da la paradoja de mayor pobreza en zonas
cercanas a la mayor concertacin de riqueza natural.
El enfoque tradicional reduce las opciones econmicas
rurales a la agropecuaria, limitando el desarrollo de
actividades rurales no agrcolas, como el turismo y la
artesana.
El enfoque tradicional no contiene respuestas a
las fallas de mercado que explican la innecesaria
correlacin entre incremento de precios de mercado
con incremento en los ingresos econmicos de los

4 Al respecto se sugiere revisar: Schejtman, Alexander y Julio Berdegu (2004), Desarrollo Territorial Rural, Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
(RIMISP). Sergio Seplveda, Adrin Rodrguez, Rafael Echeverri, Melania Portilla (2003), El Enfoque Territorial de Desarrollo Rural, Instituto Interamericano de
Cooperacin para la Agricultura (IICA).

productores, principalmente de pequea escala,
explicados por debilidad institucional y mecanismos de
negociacin.
El valor de la articulacin institucional en torno a
objetivos de desarrollo, como del papel del capital
social.
El desarrollo territorial se puede definir como un proceso de
transformacin productiva e institucional con objetivos de
reduccin de pobreza rural. La transformacin productiva
tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente
la economa del territorio a mercados dinmicos. El desarrollo
institucional por su parte tiene el propsito de estimular y
facilitar la interaccin y la concertacin de los actores. Dicha
definicin concibe el territorio como un conjunto vivo de
relaciones econmicas, sociales y polticas, y no como un mero
espacio fsico. El ordenamiento territorial se constituye en un
factor de soporte del desarrollo territorial.
Los elementos constitutivos del desarrollo territorial, de acuerdo
a la perspectiva planteada por el Instituto Interamericano de
Cooperacin para la Agricultura (IICA) son:
- La reconstruccin del concepto de lo rural.
- El paso de la economa agrcola a la economa
territorial.
- El rescate de la economa territorial y local rural en las
estrategias de crecimiento econmico.
- La gestin ambiental y el desarrollo de mercados de
servicios ambientales.
- El paso de la competitividad privada a la competitividad
territorial.
- El ordenamiento territorial como complemento de la
descentralizacin.
- La cooperacin y la responsabilidad compartida como
complemento de la participacin.
- La coordinacin entre las polticas macro, sectoriales y
locales.
5 Propuesta Metodolgica para la articulacin de los subniveles de gobierno en el Presupuesto Participativo, Carlos Grey Figueroa, Prodes 2005, consultoria de
asistencia tcnica al gobierno regional de Junn.
15
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
- La gestin del conocimiento para el desarrollo rural.
Algunas de las estrategias para el logro de los objetivos de
desarrollo territorial son:
Fortalece el capital social y en especial promueve la
participacin de la poblacin y de los lderes locales,
estrategia que se fundamenta en las lecciones
aprendidas por muchos pases.
Facilita la competitividad en localidades y regiones,
integrando procesos de manejo de cuencas que busca
garantizar condiciones de seguridad alimentaria y de
insercin de la produccin en los mercados internos y
externos.
Fortalece los vnculos intercomunales y urbano-
rurales.
Impulsa procesos econmicos, bajo el enfoque de
la nueva ruralidad (sector agrcola y no agrcola),
consistente con las potencialidades de los espacios
fsicos.
Construye y fortalece el tejido interinstitucional.
Para promover procesos de presupuesto participativo que se
articulen entre lo diferentes subniveles de gobierno promover
el enfoque de desarrollo territorial, contribuye a este objetivo
por que significa en esencia vincular las actividades humanas al
territorio. El cumplimiento de ste propsito exige5:
Que la articulacin territorial ha de ser democrtica;
es decir, con participacin de los ciudadanos;
Integral, es decir coordinadora e integradora de
polticas sectoriales;
Funcional, lo que supone la adaptacin a las diferentes
costumbres locales y;
Estratgica, que significa que toma en consideracin
las tendencias y evolucin a largo plazo de los aspectos
econmicos, sociales, culturales y ambientales que
inciden en el territorio
16

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

El desarrollo local, definido anteriormente se ve potenciado
desde esta perspectiva. El desarrollo territorial se constituye en
una forma de hacer o promover el desarrollo -cmo construir
desarrollo-, que impulsa un desarrollo local con mayores
efectos y sostenibilidad.
1.2 Municipios6 tradicionales e innovadores
A los gobiernos locales se les asigna crecientemente un rol
estratgico en la resolucin de los problemas econmicos y
sociales latinoamericanos. En el caso peruano, dichos roles
deben redimensionarse, por los desafos de la descentralizacin
del Estado, por la gama de temas de la reduccin de la pobreza
y del desarrollo sostenible, por subsidiaridad se deben resolver
ptimamente en el nivel local, como por la alta heterogeneidad
de municipios existente.
No habr descentralizacin viable ni sostenible, sin gobiernos
locales eficientes y eficaces, tampoco ser sostenible un
desarrollo regional, que no se sustente en nuevos municipios.
Como indica la literatura sobre descentralizacin, la municipalidad
sera la institucin pblica bsica de la descentralizacin, por su
legitimidad, su cercana a la problemtica de la comunidad y el
conocimiento de la misma.
El gobierno democrtico tradicional local se encuentra hoy en
dificultades crecientes para reaccionar de manera eficaz y gil
ante un entorno cada vez ms complejo, incierto y dinmico7.
Desde la experiencia resaltan dificultades como la brecha de
capacidades entre roles en el marco de la descentralizacin
y competencias efectivas. Diversos autores coinciden en
la necesidad de que en el municipio latinoamericano, se
incorporen en la gestin elementos, como la calidad total o la
reingeniera institucional y el planeamiento estratgico.
Por su parte, Javed Burki, Perry y Dillinger (1999)8, como
Nickson (2000)9, sealan como principales desafos para los
gobiernos locales, derivados de la descentralizacin:
Mejorar la eficiencia en la provisin de servicios
de calidad, a partir de esquemas de cooperacin y
alianzas.
Desarrollar una administracin y gestin ms
eficiente.
Consolidar un equilibrio entre la dimensin de
democracia representativa local, con la de democracia
participativa. El nuevo municipio, concebido como
gobierno local debe responder a la emergencia de una
pluralidad y multiplicidad de actores sociales, basada
en la promocin de diversos mecanismos y canales de
participacin.
El nuevo municipio, concebido como gobierno local debe
convertirse en un facilitador de procesos y oportunidades y
pasar de un rol pasivo en la concertacin a uno de liderazgo
democrtico. Debe ser instancia donde haya menor concentracin
del poder, mayor descentralizacin e incorporacin de
mecanismos de control y auditoria social.
Se debe institucionalizar la concertacin y la participacin
de los actores sociales. En este sentido, el gobierno local
ser un rgano de gobierno de una localidad caracterizado
por ser un espacio de convocatoria, liderazgo democrtico
y conduccin con capacidad estratgica-, por parte de las
autoridades elegidas y de convergencia de los representantes
de las organizaciones sociales, de la institucionalidad estatal y
no estatal, entre otras10.

6 La Ley Orgnica de Municipalidades, ley 27972, seala que los gobiernos locales son entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales
inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes
colectividades; siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la poblacin y la organizacin. Las municipalidades provinciales y distritales son los
rganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personera jurdica de derecho pblico y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
7 Blanco, Ismael y Ricard Goma (coordinadores) (2002), Gobiernos Locales y Redes Participativas.
8 Javed Burki, Shahid, Guillermo Perry y William Dillinger (1999), Ms all del centro. La Descentralizacin del Estado, Banco Mundial.
9 Nickson, Andrew (2000), Los retos de los gobiernos locales en Amrica Latina, en Sntesis 33 -34.
10 Barrenechea Lercari, Carlos (1998), Urgencia Descentralista, ESAN.
 17

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Recuadro 2:
Caractersticas del buen gobierno local

1. Autoridades locales electas dotadas de legitimidad y autonoma.

2. Concejales son lderes democrticos y los directivos municipales gerencian con eficacia.
3. Equipos profesionales de trabajo y polticas de desarrollo de los recursos humanos.
4. Coordinacin efectiva con los otros niveles e instituciones del sector pblico.
5. Asociacin y alianzas con el sector privado y no gubernamental.
6. Asociativismo municipal y cooperacin intermunicipal.
7. Planificacin estratgica y participativa del desarrollo local.
8. Participacin de la sociedad civil en la gestin.
9. Involucramiento ciudadano en un marco de confianza y cultura cvica.
10. Probidad y transparencia de la gestin local y rendicin de cuentas a la comunidad

Fuente: Rosales, Mario (2002), Los secretos del buen alcalde, IULA/SACDEL, Chile.

A estas caractersticas se podran agregar criterios como, que En el primer tipo de racionalidad, los municipios se ubican en un
el buen gobierno es el que delega poder en los ciudadanos, cuadrante de baja legitimidad y baja funcionalidad frente a una
evala el desempeo en todas sus instancias, se concentra en racionalidad de los municipios innovadores donde se combina
resultados, es decir mejora calidad a la gestin publica local. alta funcionalidad y por tanto eficacia con alta legitimidad, a
travs de desempeos impulsados por capacidades de gestin
El principal desafo del gobierno local en el Per es el cambio e institucionales.
de roles de administrador de recursos escasos a de agente
institucional de cambio y un promotor del desarrollo econmico
y social, como de la inclusin econmica, social y poltica. Implica Grfico 1:
Esquema de gobierno tradicional e innovador
incorporar en su marco de gestin, conceptos como inclusin,
seguridades humanas, competitividad, equidad, desarrollo
sustentable, entre otros.
El desafo municipal es la reinvencin del modo de gobernar
con la sociedad civil, apuntando a una nueva redistribucin
del poder entre Estado y sociedad, as como una gestin
administrativa y financiera eficiente, eficaz y moderna. En lo
poltico supone una verdadera transformacin de la cultura
poltica, transitando desde ciertos modelos de verticalidad y
conflicto a otros de cooperacin y solidaridad en las relaciones
intra e intergubernamentales.
Blanco y Goma (2002)11 nos indican en el siguiente grfico
algunas caractersticas del modelo de gobierno local tradicional
y el innovador que promueve condiciones de gobernabilidad.

11 Blanco, Ismael y Ricard Goma (coordinadores) (2002), Gobiernos Locales y Redes Participativas.
18
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 1
En la reconceptualizacin de roles de los gobiernos locales,
se vienen estableciendo varias tendencias destacables, que se
constituyen en factores desencadenantes para la asuncin de
nuevos roles12.
La descentralizacin del Estado, que obliga a los
gobiernos locales a innovarse para poder desarrollar
las funciones que se requieren.
Integracin y desarrollo local. La integracin de los
agentes para el desarrollo local demanda que las
organizaciones municipales asuman un protagonismo
y liderazgo sustentado fundamentalmente en su
capacidad de gestin y articulacin y la toma de
decisiones oportuna. Hoy ms que nunca debe
apoyarse en el aprendizaje institucional, siendo una
va probada en otras organizaciones, como tambin
el reconocimiento y la observacin permanente de sus
procesos internos.
El ciudadano cliente. En la actualidad, este nuevo
paradigma enfrenta a los municipios con ciudadanos
ms informados de sus derechos y de los deberes
de la organizacin municipal para con la comunidad,
as como tambin con un marcado inters en la
transparencia de las decisiones.
El nuevo valor de la planificacin: la necesidad del
planeamiento estratgico, de la construccin de visin,
objetivos y estrategias para lograrlos.
La coordinacin y articulacin. se hace vigente
la necesidad de abordar los compromisos de las
organizaciones municipales, mediante la formacin de
12 Al respecto, se sugiere revisar: Arraigada, Ricardo (2002), Diseo de un sistema de medicin de desempeo para evaluar la gestin municipal: una propuesta
metodolgica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES, Santiago de Chile, julio.
13 CARE USA (1997), Manual del Trabajo en Asocio.
equipos de trabajo, integrando los niveles de decisin
y sectores comprometidos. Este nuevo estilo de hacer
las cosas mejorar significativamente la coordinacin,
horizontalizando funcionalmente las estructuras,
produciendo sinergia y estimulando el liderazgo.
Necesidad de nuevas capacidades de gestin e
institucionales. Las organizaciones municipales deben
anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la
diferenciacin y fomentar el liderazgo.
Nueva cultura y estilos de gestin. Esta nueva condicin
recomendar buscar apoyo en las teoras modernas
de gestin y en la implementacin ms formal de una
corriente especfica de administracin al interior de la
organizacin municipal (gestin de calidad, balanced
scorecard, just in time). Este cambio originar un fuerte
impacto en la cultura de la gestin de los municipios.
Cultura del asocio y las alianzas. El asocio es el
proceso referido a complementar visiones, recursos y
capacidades, en funcin del mutuo beneficio, al generar
condiciones para que cada una de ellas, y en conjunto,
puedan lograr resultados e impactos ms significativos
y sostenibles13. Est definido como la combinacin
inteligente de aptitudes, estrategias y tecnologas
entre actores sociales organizados actuando sobre un
determinado espacio territorial.
Una limitacin para que los municipios cumplan con roles
estratgicos en relacin a objetivos de desarrollo se encuentra
en las capacidades de gestin e institucionales. El recuadro
siguiente identifica reas y ejes de obligado anlisis en la
evaluacin de sus capacidades.
 19

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Recuadro 3:
Estructura de capacidades de gestin e institucionales requeridas por los municipios
en su nuevo rol

a.- Organizacin municipal.

El gobierno municipal y las reas de gestin. Relacin entre el alcalde y el consejo municipal.
Los servicios municipales.
La misin municipal.
Los objetivos estratgicos municipales.

b.- Planificacin estratgica y operativa municipal

Existencia de planes estratgicos de desarrollo distrital concertados.
Relacin del plan distrital con la provincia, corredores, cuenca, etc.
Productos de la planificacin estratgica municipal (el organigrama, el catastro municipal, manual de organizacin
y funciones, ROF, MOF, CAP, PAP, TUPA).
Monitoreo del Plan Estratgico. Indicadores.
Existencia de planes operativos anuales.
Existencia de oficina de planificacin adecuadamente incorporada en la estructura organizacional.

c.- Gestin financiera y presupuestal

Instrumentos contables utilizados en la municipalidad.
Instrumentos financieros utilizados en la municipalidad.
Instrumentos presupuestales utilizados en la municipalidad.
Existencia de oficina de presupuesto.

d.- Gestin de proyectos

Existencia de oficina de proyectos.
Uso del marco lgico de proyectos.
Existencia de banco de proyectos a nivel municipal.

e.- Nivel de conectividad en las municipalidades

Existencia de procedimientos de acceso a la informacin pblica en los sistemas administrativos de
los gobiernos locales14.
Inventario de infraestructura tecnolgica en los gobiernos locales.

f.- Capacidad de asociatividad de las municipalidades (capacidad de entablar alianzas estratgicas, asocios, convenios:
con otros gobiernos locales, con ONG, con el sector privado).

g.- Promocin desde la municipalidad de mecanismos democrticos de participacin ciudadana en la gestin local:
Presupuesto participativo.
Comits de vigilancia ciudadana, Comits de Gestin.
Mesas de concertacin, Comits de desarrollo.
Fuente: elaboracin propia.

14 El Decreto Supremo N018-2001-PCM, publicado el 27 de febrero de 2001, dispuso que las entidades del sector pblico incorporen en sus respectivos TUPAS,
un procedimiento de acceso a la informacin pblica que posean o produzcan.
20

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

1.3 Participacin, democracia15 y La participacin es un proceso gradual mediante el cual se

gobernabilidad
La participacin es un concepto bastante invocado por el
Estado y la sociedad civil, pero poco entendido en su naturaleza
e implicancias para los resultados en materia de desarrollo.
El Banco Mundial define la participacin ciudadana como
el proceso a travs del cual los ciudadanos intervienen y
comparten el control en la priorizacin, asignacin de recursos
e implementacin de iniciativas de desarrollo que afectan a su
comunidad16.
integra al ciudadano en forma individual o participando en
forma colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalizacin,
control y ejecucin de las acciones en los asuntos pblicos
y privados, que lo afectan en lo poltico, econmico, social y
ambiental para permitirle su pleno desarrollo como ser humano
y el de la comunidad en que se desenvuelve17.

Recuadro 4:
Importancia de la participacin

La participacin habilita y pone en accin a las personas como actores de su propio desarrollo; es uno de los objetivos del desarrollo.
Puede ayudar a fortalecer la democracia, como a generar mejores condiciones de buen gobierno y gobernabilidad, como de
desarrollo.

Un proceso participativo bien diseado puede ayudar a resolver o manejar conflictos al crear una base comn y de negociacin
entre los grupos interesados.

Los procesos participativos son una oportunidad para el aprendizaje social e innovacin lo que favorece el compromiso con
los cambios sociales.

La participacin puede fortalecer a las instituciones locales en su capacidad administrativa, autogestin, confianza,
transparencia, responsabilidad y acceso a los recursos, a su vez, proporciona mayor estabilidad.

Mediante la evaluacin participativa las personas se dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto se dan en forma
equitativa y les permite tomar medidas correctivas cuando sea necesario.

Desde un punto de vista econmico, aumentar la participacin democrtica es mejorar a igualar las oportunidades de
participacin y la representacin de los intereses de todos los ciudadanos, en decisiones que afectan directamente sus
ingresos actuales y futuros.

Fuente: elaboracin propia en base a BID (1997), Libro de Consulta sobre Participacin.; Finot, Ivn (1999), Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica, ILPES-
CEPAL.

La participacin genera mltiples beneficios a nivel de (2003) seala algunas ideas fuerza sobre la participacin que
la sociedad, aportando a una mejor convivencia, como son destacables en el sentido de precisar su sentido estratgico
favoreciendo la emergencia de nuevos liderazgos. Kliksberg en el desarrollo.

15 Se sugiere revisar Documentos del Encuentro Internacional sobre la Democracia Participativa. Tercera Conferencia del Observatorio Internacional de la
Democracia Participativa.
16 World Bank (1995), World Bank Participation Sourcebook, Environment Department Papers Participation Series Washington D.C. World Bank
17 Documentos del FIDA COSTA RICA.
 21

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Recuadro 5:
Seis tesis que fortalecen la participacin
1. La participacin da resultados.
2.- La participacin tiene ventajas competitivas (valor agregado en trminos de promover equidad y sostenibilidad).
3.- La participacin se constituye en el ncleo principal de la gerencia social moderna (la dimensin de la participacin es
fundamental en la gestin de las polticas y los programas sociales).
4.- La participacin se enfrenta a fuertes resistencias e intereses (metismo corto placista, reduccionismo economicista que
margina racionalidades y desempeos colectivos-ms all de lo individual, subestimacin de los pobres, manipulacin
de la comunidad).
5.- Se requieren polticas y estrategias orgnicas y activas que hagan avanzar la participacin.
6.- La participacin se halla en la naturaleza misma del ser humano.

Fuente: Kliksberg, Bernando (2003), Seis tesis no convencionales sobre participacin, documento preparado para la Organizacin de Estados Americanos (OEA).

La participacin no se constituye en un evento aislado, sino que
se constituye en un proceso que cruza varias etapas dentro de
un ciclo de gestin. La participacin se evidencia en el diseo de
iniciativas (proyectos, programas, etc.), en la gestin y ejecucin
misma, as como en el control y la vigilancia ciudadana. En cada
etapa se dan condiciones de participacin y concertacin, las
cuales no van necesariamente aparejadas. La concertacin de
intereses no implica necesariamente la preexistencia de una
dinmica de participacin, y viceversa.

Recuadro 6:
Niveles de participacin

En la informacin: La poblacin tiene derecho a ser informada sobre los asuntos pblicos, de lo contrario, no podra comprometerse
efectivamente si no conoce sobre el tejido pblico de su comunidad local, regional o nacional.

En la consulta: Es el derecho a ser consultados, todos aquellos que pueden resultar afectados -directa o indirectamente- por
una decisin gubernamental.
En la decisin: Es el derecho de participar en la formacin final de la voluntad que determinar un curso de accin especfico.
Generalmente ese nivel de profundidad lo debera ejercer la autoridad, previa informacin y consulta a los ciudadanos afectados.
Sin embargo, para decisiones de mayor magnitud, es conveniente, que el gran decisor sea la poblacin.

En el control: es el derecho de los ciudadanos a ejercer acciones de fiscalizacin social sobre la gestin pblica. Se requiere
tambin de mecanismos que permitan la verificacin del cumplimiento de la decisin adoptada.

En la ejecucin: si proviene de un proceso de formacin de voluntad concertado, mediante los niveles anteriores, es entonces,
un salto cualitativo importante en la plenitud de la participacin. En cambio, si la ejecucin se refiere a proyectos o decisiones no
tamizadas debidamente por la opinin ciudadana, en este caso, podra tratarse ms de una seudo-participacin, ya sea, a causa
de un manejo clientelar de los grupos sociales, o bien, de la cooptacin de su autonoma organizativa.

Un efecto del tipo de participacin es el empoderamiento
(calidad e intensidad de la participacin, informacin existente
para las decisiones, grado de descentralizacin del Estado,
etc.). El empoderamiento es aquella capacidad adquirida por
los actores sociales para autogestionar su desarrollo. Los
trminos locales que se asocian al empoderamiento incluyen:
autofinanciamiento, control, poder propio, autoconfianza,
decisin propia digna de acuerdo a los valores de uno mismo,
capacidad para luchar por los derechos, independencia,
ser libre, despertar, entre otros. El empoderamiento est
bastante relacionado con la capacidad de los actores sociales
de autogobernarse y de definir su futuro, de modo autnomo.
En realidades como la nuestra, se refiere a que los actores
tradicionalmente excluidos tengan mayor capacidad de decidir
y actuar sobre su vida. Es, por tanto, el proceso de ganar
22

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

poder con fuerte crecimiento de las capacidades internas, y
en donde la autoestima y el sentido de futuro juegan un rol
trascendental.
No existe un modelo nico de promocin del empoderamiento.
Este es logrado a travs de varias intervenciones confluyentes.
Un actor social se empodera solo, y no por la accin de entidades
u organismos. El rol de las instituciones pblicas y privadas de
promocin del desarrollo es de aportar a generar mejores
condiciones para este empoderamiento18. Segn indica Deepa
Narayan, diversas experiencias de desarrollo a nivel mundial
coinciden en identificar componentes comunes en los cambios y
logros en trminos de empoderamiento19:
Acceso a informacin,
Inclusin y participacin,
Control social de la gestin, vigilancia
ciudadana y
Capacidad local de organizacin.
La participacin se constituye en una dimensin de la
democracia20. La democracia21 es una forma de organizacin
de la sociedad, que garantiza el ejercicio de la ciudadana y
promueve su expansin; adems establece reglas para las
relaciones polticas y la organizacin y ejercicio del poder. Un
tema de reflexin en la democracia latinoamericana es respecto
a qu mecanismos e instituciones democrticas existen ms all
de su dimensin electoral, como mecanismos de participacin
y control ciudadano.
La participacin definida como el involucramiento activo de
la poblacin o su integracin en los procesos vinculados a
decisiones que afectan su vida. Dicha participacin alimenta
una dimensin de democracia participativa. Frente al descrdito
y poca legitimidad del sistema poltico y de las instituciones,
no solo en el Per, sino en Amrica Latina22, y una confianza
decreciente en la democracia representativa, se hace cada
vez ms relevante el debate respecto a cunta democracia
representativa y cunta democracia participativa pueden
sostener un esquema de buen gobierno y de Estado de
Derecho.
La democracia participativa implica fomentar nuevas formas y
mecanismos para la insercin de la sociedad civil en la toma de
decisiones, la gestin y el control social en el proceso entre los eventos
eleccionarios de representantes y mandatarios. La democracia
participativa busca cubrir todos los vacos que la democracia
representativa deja. Implica la permanente participacin y ejercicio
de ciudadana activa, deliberacin y roles de la sociedad en la toma
de decisiones, en la gestin y en el control de la cosa pblica
a nivel nacional o subnacional. Los presupuestos participativos o
los comits de gestin local o comunal se constituyen en formas
de democracia participativa. La clave vendra a ser cmo dichas
instancias de democracia participativa se vinculan con las de
democracia representativa, en relacin de complementariedad y no
de disyuntiva entre ellas. La democracia representativa debe verse
fortalecida por los mecanismos de democracia participativa y no
debilitada por sta.
Bajo las definiciones de desarrollo local, como de participacin,
resulta lgico preguntarse que tipo de actor o que tipos de
racionalidad y desempeo de los actores sociales son los ms
adecuados para impulsar procesos de desarrollo. Es cualquier
tipo de desempeo en los actores sociales un desempeo
ciudadano o una actitud ciudadana?Puede haber participacin
sin ciudadana?. Arocena (1995)23 indicaba la necesidad de
diferenciar entre actor y agente social o econmico. La nocin
de actor est bsicamente definida por su rol en el juego
poltico y de desarrollo; mientras que la nocin de agente
hace alusin al tipo y peso especfico del rol de ese actor, rol
estratgico que lo define como agente. Bajo esta perspectiva,
no todos los actores sociales son agentes de desarrollo.

18 Sen, Gita (1997), Empowerment as an Approach to Poverty, PNUD.

19 Narayan, Deepa (2002), Empoderamiento y Reduccin de la Pobreza, Banco Mundial.
20 PNUD (2004), El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina.
21 La democracia, de raz griega, demokratia cuyos componentes son demos (pueblo) y kratos (gobierno), se refiere al sistema poltico donde gobierna el pueblo.
Se fundamenta en la igualdad y libertad de las personas, y se caracteriza por presentar un conjunto de mecanismos de dilogo, relaciones y trabajo conjunto
entre ciudadanos y gobernantes.
22 Se sugiere revisar PNUD (2004), El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina.
23 Arocena, Jos (1995), El Desarrollo Local: Un desafo contemporneo, CLAEH, Uruguay.
 23

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

La definicin pionera de ciudadana fue planteada por Thomas
Marshall a mediados del Siglo XX, quien sostuvo que la
ciudadana es un status de plena pertenencia de los individuos
a una sociedad y se confiere a quienes son miembros a pleno
derecho de una determinada comunidad, en virtud de que
disfrutan de derechos en tres mbitos: civil, polticosocial
y social. El mbito civil abarca los derechos necesarios a la
libertad individual. El mbito poltico-social involucra el derecho
a participar en el ejercicio del poder poltico, ya sea como
autoridad como elector; mientras que el mbito social refiere
al derecho al bienestar econmico y seguridad, como tener una
vida con calidad y dignidad.
La ciudadana ha sido entendida desde los orgenes del
Estado de derecho como la posesin y ejercicio de derechos
inalienables por parte de los sujetos que integran la sociedad,
y la obligacin de cumplir deberes y respetar los derechos de
los dems. A los derechos de autonoma individual frente al
poder del Estado y de participacin en las decisiones pblicas
se agregan los denominados derechos econmicos, sociales y
culturales (DESC), que responden a los valores de igualdad,
solidaridad y no discriminacin. Entre ellos se han reconocido y
consagrado los derechos al trabajo, a un nivel de vida adecuado,
a la salud, la alimentacin, el vestido, la vivienda, la educacin,
la seguridad social, entre otros. Estos nuevos derechos deben
habilitar a los actores a participar cada vez ms activamente
en decisiones y proyectos que afectan su vida24. Un elemento
central de la nueva ciudadana tiene que ver con la interrelacin
del ciudadano con la informacin.
La ciudadana debe ser entendida principalmente como el
desempeo centrado en el compromiso activo de los actores
sociales con el destino de la sociedad. Es la capacidad de
ejercer sus derechos al interior del Estado, y tambin implica
tener la conciencia de pertenecer a una nacin o comunidad
con la cual la persona se siente identificada con los otros/as
habitantes por razones histricas y culturales.
Bajo esta perspectiva ms contempornea, el ciudadano no es
slo receptor de prestaciones que responden a la titularidad
de derechos; tambin se interesa por los asuntos pblicos y
participa en mltiples instancias comunitarias y sociales. En
procura de su bienestar, forma parte de proyectos colectivos
e iniciativas en que otros ciudadanos tambin concurren, y se
involucra en la gestin de satisfactores y en las redes de apoyo
mutuo. Es ciudadano al ejercer el legtimo derecho de presentar
sus demandas y tambin como beneficiario de la accin pblica
del Estado; pero lo es tambin al vincularse a la resolucin de
los problemas territoriales, y apoyar el fortalecimiento de las
redes sociales que integra. La nocin de ciudadano se vinculara
a la nocin de lder.
Maurs y Minujn25 plantean este desarrollo en el concepto de
ciudadana, desde dos modelos, definidos como de ciudadana

Tabla 1:
Modelos de ciudadana

Ciudadana Asistida Emancipada

Fuerte estratificacin social. Todo se analiza a la luz de su impacto
La desigualdad social es natural. distributivo.
Igualdad Polticas gubernamentales
distributivamente neutras.

Dentro de cada estrato social. Solidaridad social no competitiva.

Solidaridad Alta competitividad. Individualismo
posesivo. Para los pobres: asistencia.
Competencia: los mejores triunfan. Los
individuos ascienden por canales de
Movilidad Social movilidad reconocidos, por ejemplo: el
sistema educativo.
Cooperacin, reciprocidad y simetra
social. Altruismo.
Igualdad de oportunidades en
educacin, salud, ante la ley, etc.
Habilitacin a los conocimientos y
cdigos para ascender socialmente.

24 CEPAL (2000), Equidad, Desarrollo y Ciudadana, Santiago.

25 Maurs Prez, Martha; Alberto Minujn (1999), Derechos e Inclusin Social: desafos para el Siglo XXI, UNICEF.
24

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

Ciudadana Asistida Emancipada

Atomizada. Prioridad al inters individual Sociedad como Nosotros. Fuerte
y particular. Sociedad reducida a esfera pblica. Comportamiento
Sociedad relaciones sociales. sistmico: complementariedades y
reciprocidad.

A travs del Mercado. Participacin Fundamental. A travs del trabajo

restringida: slo para resolver productivo. Participacin amplia: social,
Inclusin problemas especficos. Los excluidos poltica y econmica.
como ciudadana subsidiada. Democracia activa.

Pobres objeto de intervencin de Constitucin de sujetos sociales

polticas gubernamentales. Focalizacin autnomos. Prioridad sobre la
Pobreza de programas para pobres. distribucin del ingreso y la riqueza:
pobres y ricos.

En estratos altos, incorporacin de la Equidad de gnero. Mujer con

mujer al modelo del varn. En estratos ciudadana plena.
Gnero bajos, mujer en situacin de pre-
ciudadana.

Derechos civiles individuales y Programa tico bsico. Unidad de

Derechos Humanos derechos polticos. Derechos sociales no los derechos humanos: polticos,
demandables econmicos y sociales.

Estado mnimo y marginal. Mercado Estado activo y democrtico. Fuerte

Estado y Mercado
Poltica Social y Poltica Econmica
asignador de los recursos. El Mercado esfera pblica. Mercado instrumento
determina lo social y poltico. El y no un fin. Mercado y eficiencia
mercado manda. Libertades negativas. compatibles con regulacin democrtica.
Poltica econmica central y hegemnica. Unidad de la poltica social y la
Poltica social marginal y posterior a la econmica. Poltica econmica es
poltica econmica La economa es un instrumental y no un fin y est sujeta a
fin en s mismo. Concepcin tutelar o de regulacin democrtica.
ciudadana asistida.

Fuente: Mauras y Minujn (1999).

asistida y de ciudadana emancipada. El primero hace alusin a
la perspectiva convencional, mientras que el segundo lo hace
al enfoque que vincula ciudadana con liderazgos y con roles de
agente de desarrollo.
La gobernabilidad se constituye en un efecto de las dinmicas
de participacin, concertacin y de las estrategias de desarrollo
local, sealadas anteriormente. El tipo de ciudadana favorece o
cuestiona las condiciones de gobernabilidad. La gobernabilidad
refiere a un estado de equilibrio del Estado entre la sociedad y
los gobernantes, orientado hacia objetivos de desarrollo, y que
se sustenta en el desarrollo de instituciones.
Para autores del Banco Mundial como Kaufmann (2000)26, la
gobernabilidad es el conjunto de instituciones que determinan
como se ejerce la autoridad en un pas. Comprende: la eleccin

26 Kaufmann, Daniel; Aart Kraay y Pablo Zoido Lobatn (2000), La gobernabilidad es fundamental. Del anlisis a la accin, FMI
 25

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

de gobernantes y la rendicin de cuentas, la capacidad del
gobierno para administrar los recursos pblicos, y el respecto a
las instituciones que rigen las relaciones econmicas y sociales.
En trminos de planteamientos sobre gobernabilidad, se
identifican dos vertientes de pensamiento. Una primera, ms
convencional que releva el rol de las elites en el poder y la
capacidad de gobernar; mientras que otra ms contempornea
busca vincular a la sociedad civil con el Estado de modo
ms estrecho, repensando nociones como ciudadana y
democracia27.
En la primera generacin del concepto, desde la dcada de los
80s, la gobernabilidad estaba limitada al mtodo eficiente de
establecimiento de polticas y a la capacidad para gobernar.
PNUD defina originalmente a la gobernabilidad como el
ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa
para manejar los asuntos de un pas a todos los niveles. Esta
definicin abarca los mecanismos, procesos e instituciones,
a travs de los cuales los ciudadanos y los grupos sociales
pueden aclarar y expresar sus intereses, ejercer sus derechos,
cumplir con sus obligaciones, y mediar en sus diferencias28. Esta
perspectiva ha sido criticada, ya que empricamente se observ
que la gobernabilidad no slo dependa de la capacidad de
los gobernantes, sino que poda llevar en algunos casos a
manipulaciones y clientelismo.
Una segunda generacin de conceptos sobre gobernabilidad
incide en un conjunto de condiciones de los gobernantes, como
de la sociedad. La gobernabilidad incluye al Estado, pero lo
trasciende, vinculndose tambin con organizaciones de la
sociedad civil y del sector privado. PNUD (2002)29 seala que
la gobernabilidad transita de estar en funcin de la capacidad
tcnica y consistencia moral de los equipos gobernantes a
incorporar tambin la relacin de legitimidad con la poblacin.
La gobernabilidad democrtica implica una demanda no solo
de buen gobierno, en el sentido de eficiencia (capacidad de
aplicacin de polticas) y eficacia (capacidad de solucin de
problemas bsicos), sino de gobierno democrtico, es decir, de
representacin y participacin organizada de la poblacin en la
toma de decisiones, gestin y control.
El buen gobierno no es entonces solo un problema de bondad
y sabidura de los gobernantes sino tambin, y sobre todo,
un problema de participacin de la ciudadana en la toma de
decisiones que le ataen, y en el control de la ejecucin de las
mismas. Ello significa transparencia en la accin de gobierno,
el respeto al estado de derecho y la responsabilidad de los
gobernantes frente a los gobernados. Caldern30 en ese sentido,
aade que en un sentido ms amplio la gobernabilidad supone
adems la calidad democrtica del gobierno, por el logro de
cierto consenso societal en la formulacin de polticas y la
resolucin de problemas con miras a avanzar significativamente

Recuadro 7:
Trece tesis sobre gobernabilidad

1. La gobernabilidad es la capacidad de gobernar con legitimidad, estabilidad y eficacia. En la dcada del 70, la gobernabilidad se refera
exclusivamente a la estabilidad de los gobiernos frente a las exigencias de cambio que provenan de las sociedades y los partidos. La
gobernabilidad entonces tena un sentido conservador. En los 80 y los 90, la gobernabilidad aluda principalmente a la eficacia de los
gobiernos para decidir, gestionar e implementar las polticas de estabilizacin y de reforma estructural neoliberal sin interferencias de la
sociedad y de la poltica. La gobernabilidad de los 80 y los 90 tena un sentido tecnocrtico.
2. Ninguna sociedad es viable si no es gobernable. La gobernabilidad no es, por eso, un asunto que compete slo al gobierno sino tambin
a la sociedad. Las sociedades que no son gobernables se fragmentan y desaparecen. La gobernabilidad democrtica no se refiere tanto a
los atributos de un rgimen democrtico sino cuanto a las capacidades de una determinada sociedad democrtica para enfrentar los retos y
oportunidades especficos que tiene planteados.
3. La gobernabilidad no es un acto sino un proceso que se construye gradualmente. Los principales actores de esta constitucin son: El
Gobierno, las instituciones, los sistemas de partidos, la sociedad civil y los ciudadanos activos.

27 Surez Casanova, Alejandro (2002), Gobernabilidad. Algunos enfoques, aproximaciones y debates actuales.
28 PNUD, Gobernabilidad para el Desarrollo Humano Sostenible.
29 PNUD (2002), Informe sobre desarrollo humano. Tema: Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado.
30 Caldern, Fernando (1995), Gobernabilidad, Competitividad e Integracin Social, en Revista de la CEPAL 67, Diciembre.
26

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

4. La gobernabilidad no es un asunto meramente tcnico sino multidimensional, esto es, integral (tcnico, poltico, social, econmico).
5. La gobernabilidad no se impone sino que es el producto de un pacto entre los principales actores polticos sociales del pas.
6. La gobernabilidad requiere disear una estrategia compartida de desarrollo econmico y de construccin democrtica. Una estrategia de
gobernabilidad implica la construccin de capacidades que dependen de la interrelacin entre el sistema institucional existente (governance),
de los actores polticos, econmicos y sociales presentes, y de la cantidad y calidad del liderazgo de transformacin disponible.
7. La gobernabilidad requiere construir instituciones slidas, esto es, reglas de juego y normas que todos aceptamos. Esto se logra con la
Gobernancia, es decir con el conjunto de mecanismos y procedimientos para integrar una dimensin participativa y plural de la sociedad, lo
que implica expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y de administracin del juego de intereses.
8. La gobernabilidad exige que las polticas pblicas (polticas econmicas, polticas sociales) que el gobierno realiza, se desarrollen tcnicamente
y se sometan al escrutinio pblico.
9. El manejo de los recursos del estado el presupuesto, los ingresos, los gastos- tienen que ser sometidos al escrutinio pblico. Esta forma
de manejo forma parte de la accountability, esto es, de la responsabilidad de gobierno ante las instituciones de control horizontal (poder
legislativo, poder judicial, contralora, tribunal constitucional y otros) y de control vertical (ciudadanos, sociedad civil, medios y opinin
pblica). Todo ello supone una alta valoracin y una defensa del bien comn por parte de los gobernantes.
10. La participacin de los ciudadanos con miras a la gobernabilidad comienza por activar en las estructuras no gubernamentales, esto es, en
organizaciones de la sociedad civil. Es aqu donde se desarrolla la eficiencia poltica individual.
11. La participacin de los ciudadanos se realiza principalmente en el nivel local y regional. Sus formas principales de participacin consisten en:
contribuir a la formacin de la agenda pblica, el control, la fiscalizacin y en transformar el capital social en capital productivo.
12. La participacin local y regional requiere estmulos que provienen de la reforma del estado.
13. La participacin ciudadana a nivel nacional se da a travs de la deliberacin y decisin y a travs de diversos mecanismos de la democracia
plebiscitaria: consultas, referndum, plebiscitos. La apelacin a estos mecanismos se produce cuando se trata de discutir procedimientos de
alcance nacional y de otorgar bienes pblicos que afectan a todo el pas.

Fuente: Planteamiento elaborado por el Dr. Sinesio Lpez, investigador en ciencia poltica.

en el desarrollo econmico y la integracin social. La 1.4 Presupuesto Participativo31

gobernabilidad vinculada al desarrollo humano, es en esencia
gobernabilidad democrtica.
El planteamiento contemporneo sobre gobernabilidad plantea
la confluencia de dos conceptos, el de gobernabilidad y el de
Gobernanza. Entendiendo la gobernabilidad como un resultado
de la primera, la Gobernanza se define como los marcos
institucionales, las normas y reglas de juego con que operan
los actores sociales e institucionales. Las primeras son formales
generales (constitucionales) y especficas (legales) y las
segundas son informales (tradiciones, hbitos y costumbres).
Una de estas instituciones es la confianza. En este sentido, la
confianza y las redes de cooperacin y reciprocidad fortalecen
la gobernanza y por tanto la gobernabilidad.
El presupuesto participativo es un proceso social y tcnico
que busca el involucramiento de la poblacin en la toma de
decisiones, gestin y control de los recursos financieros en el
territorio.
Segn este concepto es un proceso en cuatro dimensiones:
Poltico, porque genera voluntades y compromisos de
las autoridades y de la poblacin.
Tcnico, porque no solo abarca el mbito de lo
deseable, sino tambin de lo posible y esto tiene que
ver con los recursos y las factibilidades tcnicas.

31 Al respecto se ha utilizado: Ventura, Jos; Grey, Carlos; Hinojosa, Guadalupe (2003), Democratizando el Presupuesto Pblico. Presupuesto participativo.
Metodologas y herramientas al alcance, CARE.

Educativo, porque cambia las actitudes de la poblacin
hacia lo pblico y genera nuevas perspectivas
de cambios en la manera como funcionan las
instituciones.
Participativo, porque valora la accin, la opinin de las
personas y las decisiones que stas toman.
Un concepto posterior32 sobre presupuesto participativo, nos
plantea que: es un proceso concertado donde las autoridades
sub nacionales transfieren su capacidad de decisin en el
manejo de los recursos pblicos hacia los agentes participantes,
en especial con la sociedad civil para priorizar la cartera de
inversin pblica, pero tambin se transfiere la responsabilidad
y la obligacin de concertar prioridades ante la existencia de
recursos siempre escasos.
Estamos frente a nuevas categoras que se involucran en los
procesos de presupuesto participativo como la concertacin
entre agentes para priorizar la inversin del desarrollo, ya que
es insuficiente trasladar capacidad de decisin sin transferir la
responsabilidad de mejorar la calidad de la priorizacin de la
inversin a la sociedad civil y a los otros agentes participantes.
El Ministerio de Economa y Finanzas-MEF, en su instructivo
plantea que el presupuesto participativo es un instrumento de
poltica y a la vez de gestin, a travs del cual las autoridades
regionales y locales, as como las organizaciones de la
poblacin debidamente representadas, definen en conjunto,
cmo y a qu van a orientar los recursos, teniendo en cuenta
los Objetivos del Plan de Desarrollo Estratgico o Institucional,
segn corresponda, los cules estn directamente vinculados a
la visin y objetivos del plan de desarrollo concertado.
Este proceso busca fortalecer la gobernabilidad, a travs de
un mayor involucramiento de la poblacin en la gestin, en el
cumplimiento de los compromisos tributarios, en el respeto al
marco normativo local y en un trabajo coordinado que incorpora
opiniones y propuestas en la toma de decisiones de polticas
pblicas, orientadas a construir institucionalidad democrtica,
ciudadana propositiva, corresponsable y proactiva.
32 Carlos Grey Figueroa, informe de asistencia tcnica al gobierno regional del Cusco, Prodes 2006
27
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
La priorizacin de proyectos busca determinar el mayor impacto
o rentabilidad social; debiendo reflejar adems de manera
concreta y efectiva, los compromisos asumidos por el Estado y
la sociedad civil; as como los aportes: econmicos, materiales o
de mano de obra, de la poblacin y de los diferentes organismos
pblicos y privados.
Los principios rectores del presupuesto participativo son:
la transparencia de la gestin pblica, participacin social,
construccin de lo pblico en el mbito local, el aprendizaje
colectivo, la equidad, y la solidaridad.
La transparencia de la gestin pblica
El concepto de transparencia se refiere al deber de los poderes
pblicos de exponer y someter al anlisis de la ciudadana la
informacin relativa a su gestin, al manejo de los recursos
que la sociedad les confa, a los criterios que sustentan sus
decisiones, y a la conducta de sus servidores. El desafo principal
al respecto est en desarrollar mecanismos de provisin de
informacin para una mejor ciudadana. Incluso la rendicin de
cuentas simple no es suficiente, ya que se trata de facilitar el
acceso a informacin a la mayor parte de personas. En ese
sentido, se plantea que a travs de estos procesos se deben
desarrollar hasta dos rendiciones de cuenta y deben funcionar
hasta dos comits de vigilancia, adems el CCL (Consejo de
Coordinacin Local) debe garantizar la transferencia de
informacin a la ciudadana y a los agentes participantes sobre
la gestin municipal y los procesos anteriores de presupuesto
participativo.
La participacin social
La participacin siendo un mecanismo que fortalece la
democracia es un elemento fundamental para el desarrollo y la
sostenibilidad de las sociedades. El presupuesto participativo
es un proceso que favorece la gestacin de desempeos
ciudadanos, incluso favorece el efecto despertar que seala la
literatura sobre empoderamiento. Los momentos y mecanismos
favorecen una nueva predisposicin hacia la participacin
y hacia el involucramiento sobre temas pblicos. Uno de los
28

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 1

cambios que se ha logrado consolidar, es la ampliacin de la
participacin ciudadana, especialmente de los mas excluidos:
las mujeres, los discapacitados, los jvenes y los ms pobres.
El aprendizaje colectivo
Se afirma que el presupuesto participativo es una escuela de
ciudadana. Esto se sustenta en que en cada proceso anual de
priorizacin de proyectos, se genera un aprendizaje social, que
puede darse desde la calidad del conjunto de proyectos, como
de los mecanismos de representatividad, o los mecanismos de
vigilancia ciudadana de los presupuestos priorizados. No solo
son los ciudadanos los que aprenden en estos procesos, tambin
son las autoridades, alcaldes y regidores, como presidentes
regionales y consejeros regionales, los representantes de la
sociedad civil en los CCL, pero tambin los funcionarios publico
locales y regionales, es decir las fuerzas sociales, polticas y
tcnicas que encuentran en los presupuestos participativos,
escuelas permanentes de aprendizaje.
Equidad
Es el derecho a la igualdad y el respeto a las diferencias. Este
principio tiene su objetivo en lograr una distribucin de recursos
que disminuya y elimine las exclusiones sociales, principalmente
las exclusiones territoriales.
En los procesos de presupuesto participativo se ha asociado
el concepto de equidad con el concepto de igualdad.
Especficamente, se ha hecho referencia a la equidad vertical
el tratamiento igual para todos, incluyendo a todos los
grupos e individuos de una localidad y a la equidad horizontal
igual tratamiento para iguales. La promocin de la equidad
vertical insina que la equidad es equivalente a la igualdad
absoluta. Todos somos iguales, todos tenemos los mismos
derechos. Es ms, la equidad horizontal nos lleva a reconocer
el tratamiento diferente como justo, ya que tenemos que
corregir o ajustar diferencias existentes entre diversos grupos,
individuos o territorios.
Ambos tipos de equidad, el vertical y el horizontal, se
complementan. Mientras todos universalmente tienen derecho
a la participacin (equidad vertical), hay zonas de un distrito o
provincia que requieren especial atencin, debido a las carencias
existentes o al potencial aprovechable (equidad horizontal).
El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es
fundamental en los procesos de presupuesto participativo, la
equidad vertical nos dira que los recursos deben ser distribuidos
de manera igual para todas las zonas o territorio, pero la equidad
horizontal nos orienta a distribuir los recursos de manera
diferenciada, ya que nuestras localidades estn caracterizadas
por grandes desigualdades entre diversos individuos, grupos
sociales, condiciones sociales, infraestructura y recursos
por cada zona territorial. En estos contextos, el tratamiento
igual de toda la localidad podra resultar igualitario sin ser
equitativo. Es decir, sera igualitario sin necesariamente ser
justo. La equidad resulta ser un trmino que no es sinnimo
de igualdad, particularmente en contextos que se caracterizan

Tabla 2:
Beneficios del presupuesto participativo

Dimensiones Beneficios especificos

Mayor legitimidad de las autoridades locales.
Liderazgo de las autoridades frente al desarrollo.
Fortalece la gobernabilidad local.
Poltica Apoyo a la transparencia institucional.
Responsabilidad compartida entre las autoridades y la poblacin.
Dinamiza e institucionaliza la implementacin de los planes estratgicos de
desarrollo.
 29

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Dimensiones Beneficios especificos

Eficiencia en las inversiones pblicas.
Econmica Aporte econmico y compromiso de la poblacin en los proyectos de inversin.
Contribuye a una mayor recaudacin tributaria.
Fortalecimiento de las organizaciones sociales que participan del proceso.
Inclusin de sectores y poblaciones marginadas.
Social Se acorta la brecha entre las instituciones del estado y la poblacin.
Promueve el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos.
Se afirman nuevos liderazgos locales.
Poblacin ms informada acerca del gasto pblico local.
Educativa La institucin municipal conoce mejor las necesidades y demandas de la poblacin.
La poblacin se capacita en la toma decisiones.

Fuente: Ventura, Jos; Grey, Carlos; Hinojosa, Guadalupe (2003), op.cit.

por desigualdades entre diferentes segmentos de la poblacin y El presupuesto participativo no es un proceso

entre diferentes territorios. que slo busque el gasto eficiente

Solidaridad Adems de buscar que el gasto pblico sea eficiente, (que

La solidaridad que se despliega en el presupuesto participativo
es la de aquello que tiene valor y est fuertemente impregnada
por una necesidad de justicia y equidad social. El desprendimiento
de recursos por favorecer a otros ms necesitados es una de
las prcticas permanentes en los procesos de presupuesto
participativo. Los mecanismos que favorecen la visibilizacin
de las diferencias en trminos de acceso a condiciones de
vida entre las partes de un territorio determinado, promueven
la cesin de parte del presupuesto de zonas con menores
carencias relativas hacia otras con mayores carencias.
ya es en s una buena justificacin para su aplicacin a nivel
general), tiene como valor principal haber logrado involucrar a
la poblacin en una perspectiva de participacin, para decidir
el gasto, pero tambin hacindola responsable de mejorar
los ingresos (participacin con responsabilidad tributaria). En
otras palabras, el presupuesto no es solo la distribucin de los
recursos, sino tambin la preocupacin por incrementar los
ingresos a travs de la mayor contribucin de los ciudadanos.
El presupuesto participativo no solo son talleres
y asambleas de consulta

El presupuesto participativo presenta las siguientes
caractersticas:
El presupuesto participativo no es la simple
fragmentacin del presupuesto
Las experiencias de presupuesto participativo en parte se
reducen a experiencias de reparticin de presupuesto. Dicha
reparticin en pequeos distritos, -tamao promedio en el
pas- deriva en una fragmentacin y atomizacin de recursos
en grupo de proyectos poco relevantes y estratgicos.
Aun cuando la principal actividad realizada hasta el momento,
en los procesos de presupuesto participativo, son los talleres
o asambleas territoriales, distritales o provinciales de definicin
y elaboracin de presupuestos. El presupuesto participativo
es un proceso de opinin pblica, de elaboracin colectiva, de
consensos, va ms all de talleres y asambleas. Ni slo se limita
a la elaboracin del presupuesto, sino se extiende a la ejecucin
de los mismos y a la evaluacin constante de los acuerdos por
parte de la poblacin.
30
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 1
Algunas de las preguntas que se han venido planteado como
resultados de cuatro procesos de presupuesto participativo
a nivel nacional a tener en cuenta para el desarrollo de los
siguientes procesos33:
El presupuesto participativo conduce
inevitablemente a la atomizacin de la inversin
pblica?
Falso. En realidad lo que viene ocurriendo es que la inversin
pblica est atomizada o muy dispersa desde hace muchos
aos, debido a la ausencia de planes y a la presin social por
intereses particulares. Esta atomizacin fue acentuada los
aos 2002 y 2003, cuando era necesario que las primeras
inversiones asumidas participativamente estn lo ms cerca
posible de la poblacin. Ahora se aprecia una tendencia a
concentrar la inversin en proyectos prioritarios.
El presupuesto participativo le quita autoridad a
los alcaldes y presidentes regionales?
Algunos representantes de partidos polticos que desconfan de
la democracia participativa, han expresado esta preocupacin.
Estn aferrados a la creencia que cuando los ciudadanos eligen
autoridades, les entregan algo as como un cheque en blanco,
facultndolos a pensar y tomar decisiones en representacin de
todos. Todo esto forma parte de la democracia representativa
tradicional. Pero con los nuevos enfoques de democracia
participativa, viene ganando fuerza la idea de que el desarrollo
nos compromete o es corresponsabilidad de todos. Parte de
las herramientas para encausar esta corresponsabilidad son
precisamente el plan de desarrollo concertado y el presupuesto
participativo.
La experiencia viene mostrando que por lo general los gobiernos
regionales y locales ms democrticos adquieren ms autoridad
e influencia que los no democrticos, incluso los liderazgos
de las autoridades ms participativas son ms fuertes. En
algunos casos alcaldes con poca aceptacin en sus localidades
han promovido procesos participativos para acercarse a su
poblacin demostrando voluntad poltica de cambio, generando
nuevas condiciones democrticas e incrementando su nivel de
aceptacin.
33 Adaptado de Carlos Grey F. y Julio Diaz Palacios, preguntas y respuestas del presupuesto participativo, Programa Fortalece, CARE Per, Marzo del 2006
El presupuesto participativo slo tiene vigencia
para el presupuesto de inversiones?
De ninguna manera. Recordemos que la Constitucin norma que
los presupuestos municipales y regionales sern participativos
y no pone lmites. Luego la Ley marco establece que la
participacin de la ciudadana y sus organizaciones se dar con
nfasis en el componente de inversiones, excluye la posibilidad
que se involucre tambin el presupuesto de gastos corrientes.
El instructivo del MEF plantea que los gastos de mantenimiento
tambin deben incluirse en estos procesos. En la mayor parte
de municipios es mayor el componente de gastos corrientes
que el de inversiones.
Qu hacer para que el presupuesto participativo
no sea considerado slo como municipal?
Hasta la fecha los presupuestos participativos son
bsicamente municipales, situacin que debe corregirse,
debiendo darse los pasos necesarios para tener presupuestos
locales intersectoriales e interinstitucionales. Se necesita
se de cumplimiento lo que establece la Ley de Bases de
Descentralizacin, as como la LOGR y la propia LOM, que sealan
como fuentes de financiamiento del presupuesto participativo
los recursos municipales, pero tambin los aportados por las
empresas privadas, por la cooperacin internacional, por las
ONG. En la perspectiva de la descentralizacin tambin deberan
sumarse a estos recursos, los de los sectores pblicos.
El instructivo del MEF de 2005 propone que estos procesos
deben iniciarse promoviendo la concertacin de otras fuentes
de financiamiento para financiar proyectos de impacto regional
y provincial. Entre otros recursos a captar para los procesos
participativos se tienen los de cooperacin internacional,
los programas sociales, los de los sectores ministeriales,
la empresa privada. Un ejemplo de la importancia de estos
recursos de cooperacin internacional que en algunos casos
terminan distorsionando los procesos participativos por que no
se involucran o su uso no se decide a travs del presupuesto
participativo, sino mas bien exige una contraparte regional;
se da en una regin de las mas pobres del pas, donde los
recursos de la cooperacin en un ao (40 millones de soles)
duplica de los que dispone la regin por ingresos del FONCOR

(20 millones) que son usados para invertir en los procesos de
presupuesto participativo.
En qu se invierte ms?
La tendencia principal y mayoritaria de la inversin ha estado
orientada a infraestructura, a sembrar cemento y ms
cemento, sin embargo ya existen experiencias que comienzan
a revertir esta tendencia, incorporando nuevas prioridades.
Entre estas tenemos que en los procesos ms avanzados y
de localidades con mayor consolidacin de su desarrollo, la
prioridad de inversin se orienta hacia la promocin econmica
y recientemente en la inversin de desarrollo de capacidades.
En localidades rurales se comienza a orientar la inversin hacia
la infancia, nutricin y saneamiento ambiental.
En casos muy especiales a nivel regional se invierte
en infraestructura econmica y en algunos casos en la
implementacin de planes de reparaciones recomendados por
la Comisin de la Verdad.
No pasa nada si no se promueve el presupuesto
participativo?
Se cree que aquellos gobiernos locales que no hacen procesos
participativos para formular sus presupuestos, no tendrn
ninguna sancin. Esto es falso.
En primer lugar, ser la ciudadana la que sancionar
polticamente con su voto a aquellos alcaldes no democrticos
y que creen equivocadamente que cuando los eligieron
recibieron un cheque en blanco para gobernar a espaldas de
su poblacin.
En segundo lugar, la sociedad civil puede y debe denunciar
ante el MEF cuando no se hacen procesos de presupuesto
participativo o cuando no se cumplen o implementan los
acuerdos decididos en el proceso participativo. Tambin se
puede denunciar estas irregularidades ante la Defensora
del Pueblo que asumir los reclamos de la ciudadana ante
las autoridades respectivas. En la mayora de los casos de
31
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
revocatoria de las autoridades locales en los ltimos aos,
una de las causas principales ha sido el no cumplimiento de
los procesos participativos de presupuestacin.
Puede el presupuesto participativo resolver
todo?
El presupuesto participativo como poltica obligatoria tiene
apenas tres aos de vida y al igual que los nios est aprendiendo
a caminar, recin est consolidando sus fuerzas y habilidades,
como sus procedimientos, sus enfoques y articulndose al
proceso de reestructuracin del Estado, contribuyendo a la
construccin de un Estado moderno y descentralizado, que
promueva la democracia participativa y el desarrollo territorial
sostenible.
En el que hacer cotidiano de la gestin local y regional, siempre
se escuchan voces que plantean que el presupuesto participativo
no ha disminuido la pobreza, que se ha atomizado la inversin,
no se ha logrado el empoderamiento ciudadano, la desnutricin
infantil sigue sin solucionarse, no se ha logrado la equidad de
genero, la inclusin de sectores excluidos no avanza, no se
genera empleo, no se promueve desarrollo econmico, etc.
Pero tambin se dice que no logra articulan territorialmente los
diferentes niveles de gobierno, no se ha consolidado la rendicin
de cuentas ni la vigilancia ciudadana, y otros aspectos ms.
Con los escasos recursos y el poco tiempo de implementacin
de estos procesos debemos ser ms realistas y estratgicos en
plantear qu se puede lograr y promover con el presupuesto
participativo y que no. El presupuesto participativo es una buena
alternativa para generar democracia participativa, incorporar
a la agenda poltica de los gobiernos locales y regionales as
como de la ciudadana, la lucha contra la pobreza, implementar
los PDC como alternativa de promover el desarrollo humano
sostenible, fomentar el desarrollo econmico. Pero el
presupuesto participativo por si solo no es la solucin a todos
los problemas acumulados histricamente en nuestro pas
y en especial en los espacios locales sus problemas no se
resolvern por el solo hecho de promover buenos procesos de
presupuesto participativo.
32
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 2
CAPTULO 2: ANTECEDENTES
E INSTITUCIONALIZACIN DEL
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Antecedentes y experiencias orientadoras
El presupuesto participativo tiene ms de quince aos
de iniciado en latinoamrica y su avance es heterogneo
respecto de convertirse en poltica pblica. El caso peruano
es paradigmtico, puesto que transit vertiginosamente de
iniciativas especficas de ciudades pioneras (Villa El Salvador
en Lima, Anta en Cusco, Santo Domingo e Ilo en Moquegua) y
experiencias piloto en nueve departamentos del pas, a poltica
de Estado en el marco del proceso de descentralizacin. En
efecto, el presupuesto participativo en el Per debe ser
realizado universalmente por los gobiernos subnacionales. As
est establecido en la Constitucin y las Leyes, y constituye una
poltica indita de generalizacin del presupuesto participativo34.
El presupuesto participativo se constituye en el pas como uno
de los principales procesos de vinculacin de la poblacin en la
toma de decisiones sobre inversin y proyectos, de construccin
34 Shack, Nelson (2006), Presupuestar en el Per, Serie Gestin Pblica 58, ILPES-CEPAL, Junio.
de una ciudadana proactiva, como de fortalecimiento de la
democracia participativa.
El presupuesto participativo es hoy un proceso formalmente
institucionalizado en el pas, a travs de la Ley Marco (Ley
28056). El nivel de institucionalizacin del proceso en el pas es
mayor que el existente en las zonas que sirvieron de referencia
inicial, donde se mantienen en el nivel local.
La institucionalizacin como poltica pblica de los presupuestos
participativos en el Per se ha visto orientada por experiencias
y lecciones nacionales e internacionales. Entre las experiencias
nacionales destacan, las de Villa El Salvador; Limatambo
(provincia de Anta, Cusco); Ilo (provincia de Moquegua);
Snchez Carrin, Huamachuco (La Libertad); Canchis, Sicuani
(Cusco); Santo Domingo, Morropn (Piura); Independencia
(Huaraz); Picota (San Martn), as como las promovidas por
CARE Per, con el apoyo de USAID en el mbito de Ayacucho,
Huancavelica y Apurmac, en los aos 2002-2003.
La tabla siguiente sintetiza algunas variables de dichos
procesos.

Caso
Indicador
Existencia de Procesos de
Planificacin Local Participativa
Modelos de Gestin Participativa
Proceso Metodolgico del
Presupuesto Participativo
Asignacin de Recursos
Criterios para la Distribucin de
Recursos
Fuente: Grey Figueroa, Carlos (2002), Manual de Presupuesto Participativo, Foro Ciudades para la Vida, USAID.
Algunas experiencias de presupuesto participativo en el Per
Villa El Salvador
(Lima)
3 planes de desarrollo de Villa El Existencia de plan de desarrollo
Salvador de carcter participativo. sostenible.
Agencias municipales de
desarrollo.
1. Asignacin presupuestal.
2. Convocatoria
3. Concertacin temtica y territorial.
4. Definicin de prioridades y
decisin.
5. Elaboracin de proyectos y
ejecucin.
6. Evaluacin y rendicin de cuentas.
El 35% del foncomn se destina al
presupuesto participativo. El 20% es
aporte comunal que puede ser en
trabajo de los propios vecinos.
nbi.
Poblacin.
Tributacin.
Tabla 3:
Ilo
(Moquegua)
Consejos de desarrollo y los comits
de gestin.
1. Aprobacin de reglamentos.
2. Presentacin del informe de
resultados del ao anterior.
Priorizacin de ejes estratgicos.
3. Asignacin de recursos para cada
barrio o sector.
4. Seleccin y priorizacin de
proyectos.
5. Plenaria: aprobacin del
presupuesto participativo.
Proyectos barriales: 20%
Proyectos sectoriales: 55%
A favor de toda la localidad, 25%
A mayor cumplimiento de
obligaciones tributarias, mayor
puntaje.
A mayor inversin ejecutado en el
territorio menor puntaje.
A mayor organizacin mayor
puntaje. de servicios bsicos, el aporte
Snchez Carrin
(La Libertad)
Programa de desarrollo rural.
Juntas vecinales.
1. Se determina en los planes
estratgicos de desarrollo.
2. Esperar las propuestas de la
ciudadana.
3. Se rinde cuentas a la poblacin
4. Se ha formado su comit de
fiscalizacin de obra.
Se destina el 25% de gasto de
inversiones. (Foncomn).
Se prioriza las obras que tienen
impacto y/o estn acorde con los
objetivos del plan estratgico de
desarrollo.
Se toma en cuenta adems la
poblacin beneficiaria, la cobertura
comunal y la tributacin.
Prov. Morropn
Santo Domingo (Piura)
Plan estratgico Provincial, el Plan
Estratgico Distrital y el Plan de
Accin Zonal Paz.
Comits Distritales de
Concertacin.
1. Se define los techos
presupuestales por eje estratgico
2. Se identifica y prioriza los
proyectos por zonas.
3. Tcnicas.
4. Aprobacin del plan de inversin
5. Monitoreo y evaluacin
participativa
El 20% del foncomn es priorizado
y ejecutado por los distritos.
Transversal al mbito geogrfico.
Que beneficie a la mayor cantidad
de poblacin.
Que complemente obras iniciadas
anteriormente.
Que respete el marco
presupuestal aprobado.
Prioridad a los caseros no
favorecidos con inversiones
anteriores.
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
33
34
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 2
Por su parte, entre las experiencias internacionales que
orientaron el proceso en Per destacan la de Porto Alegre
(Brasil), Barcelona (Espaa) y Montevideo (Uruguay). En el
caso especfico de la experiencia de Porto Alegre, el presupuesto
participativo tiene 18 aos de vigencia, y ha servido como
orientador de un conjunto de municipios y ciudades del Brasil
que han replicado dicha experiencia. Concebido para fortalecer
la democracia en la toma de decisiones y una mayor efectividad
en la ejecucin de los recursos pblicos con proyectos que
respondan a los dficits y carencias de la zona, ha ido mejorando
e innovando su metodologa, donde se han combinado criterios
de grupos territoriales, como grupos temticos, que ha tenido
como grandes fases del proceso35:
Primera asamblea anual.
Ciclo de reuniones intermedias.
Segunda asamblea anual.
Establecimiento de organizaciones representativas
para la participacin.
Reuniones del concejo municipal.
Propuesta de presupuesto participativo.
Plan de inversiones.
Aprobacin general.
Despus de ms de 15 aos de la experiencia de Porto Alegre
el balance es positivo en cuanto al desarrollo de una ciudadana
activa. Se ha avanzado en condiciones de eficiencia, atendiendo
prioridades locales, por ejemplo se ha logrado en Porto Alegre
una cobertura de servicios bsicos de 98% en promedio, y
en la provisin de infraestructura educativa y de salud. Dicha
experiencia ha orientado el proceso en otros municipios de
Brasil. Sin embargo, anlisis ltimos sealan limitaciones en el
proceso, que deben ser abordadas para ganar en efectividad,
tales como:
35 Fuente: elaborado sobre la base de: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu/bp049.html, www.iadb.org (Banco Interamericano de Desarrollo), http://www.portoalegre.
rs.gov.br (Prefectura de Porto Alegre).
36 Revisar: Lotta, Gabriela (2006), El Presupuesto Participativo en Brasil, en Foro de Experiencias de Presupuesto Participativo, Memoria. Plataforma Institucional
de Presupuesto Participativo, julio.
37 Arnillas, Federico, Planeamiento concertado y presupuesto participativo. Camino recorrido, camino por recorrer, Asociacin Nacional de Centros-ANC.
Se ha sobredimensionado el rol que juega el
presupuesto participativo en el marco de las estrategias
de desarrollo local, lo cual ha invisibilizado o dado poco
rol a otros elementos, como los modelos de gestin.
El presupuesto participativo apoya a definir en qu
proyectos invertir, pero no cmo implementarlo o
cmo lograr los objetivos y metas planteadas en los
proyectos, que corresponden al rea de los modelos
de gestin local.
La articulacin existente entre la planificacin (planes
de desarrollo) y los presupuestos y proyectos
priorizados es an baja y dbil.
El proceso no est normado en el nivel metodolgico,
por lo que se genera alta heterogeneidad entre las
experiencias.
El porcentaje de la inversin anual que se prioriza
participativamente es bajo, llegando al 10% en
promedio de las experiencias en Brasil. En un 55%
de las experiencias aproximadamente, las obras no se
ejecutan en los plazos previstos en los planes, debido
a la falta de recursos, lo cual posterga la adecuada
ejecucin de los proyectos36.
La normatividad sobre el presupuesto
participativo y su institucionalizacin como
poltica pblica
A partir de las lecciones de las principales experiencias sobre
el proceso, como por los resultados de la experiencia piloto de
presupuesto participativo, realizada el ao 2002, se produce la
normatividad hacia su institucionalizacin como poltica pblica.
En los ltimos aos, se han llevado a cabo varios eventos que
han ido generando condiciones para dicha institucionalizacin
formal, como se muestra en la tabla 437:
 35

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 4

Perodo Evento
Se elabora proyecto de presupuesto 2002 departamentalizado.
Se acelera la conformacin de mesas provinciales y articulacin de las preexistentes.
Se impulsa la elaboracin de versiones preliminares de planes concertados de
II Semestre 2001 desarrollo.
Desarrollo de metodologas para elaboracin de planes concertados y presupuestos
participativos en el ejercicio fiscal 2003.
Se concerta entre el Estado (MEF38) y la sociedad civil (MCLCLP) la operacin piloto de
I Semestre 2002 presupuesto participativo para el ejercicio fiscal 2003.
Formalizacin de la operacin piloto de presupuesto participativo.
II Semestre 2002 Regiones incluidas en operacin piloto avanzan en incluir proyectos de presupuesto
participativo en presupuesto final del gobierno regional.
Se aprueba ley orgnica de gobiernos regionales.
Se constituyen Consejos de Coordinacin Regional (CCR) en mayora de gobiernos
regionales.
Ao 2003 Se promulga primer instructivo del MEF sobre Presupuesto Participativo.
Se llevan a cabo los primeros procesos de planeamiento concertado y presupuesto
participativo.
Promulgacin de ley marco del presupuesto participativo.
Se promulga instructivo de presupuesto participativo acorde a ley marco de
Ao 2004 presupuesto participativo y su reglamento.

Fuente: Adaptado de: Arnillas, Federico, Planeamiento concertado y presupuesto participativo. Camino recorrido, camino por recorrer,
Asociacin Nacional de Centros-ANC, Presentacin.

Figura 1:
Estructura normativa del presupuesto participativo

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas-MEF (2005), El Presupuesto Participativo en el Per. Lecciones aprendidas
y desafos, junio.

38 Ministerio de Economa y Finanzas.

36

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 2

Recuadro 8
Ley Marco del Presupuesto Participativo (Ley 28056, agosto 2003)

De acuerdo a ley, el proceso de presupuesto participativo se define como un mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz
y transparente de los recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado-sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y locales
promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participacin en la programacin de presupuestos, como en las instancias de
fiscalizacin de recursos. Los principios que orientan la ley son: participacin, transparencia, igualdad, tolerancia, eficiencia y eficacia, equidad,
competitividad y el respecto por los acuerdos adoptados.
Las instancias de concertacin vinculadas al proceso son los Consejos de Coordinacin Local Distrital y Provincial, como los Consejos de
Coordinacin Regional.
Las grandes fases del proceso de presupuesto participativo son:
1.- Identificacin de agentes participantes.
2.-Capacitacin a los agentes participantes.
3.-Desarrollo de los talleres de trabajo.
4.-Evaluacin tcnica de las prioridades.
5.- Formalizacin de acuerdos.
6.- Rendicin de cuentas.
7.- Otros que acuerde la instancia participativa.
Es en el reglamento de dicha Ley, donde se sealan los objetivos del proceso:
a.- Mejorar la eficiencia en la asignacin y ejecucin de los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades consideradas en los planes de
desarrollo concertado y los planes sectoriales y nacionales, propiciando una cultura de responsabilidad fiscal, concertacin y paz en la
sociedad.
b.- Reforzar la relacin entre el Estado y la Sociedad, introduciendo formalmente en el mbito de la gestin pblica una nueva forma
de comprender y ejercer la ciudadana en el marco de un equilibrio entre democracia participativa y representativa que genera
corresponsabilidad.
c.- Comprometer a la sociedad civil en las acciones a desarrollar para el cumplimiento de los objetivos estratgicos de los planes de
desarrollo.
d.- Fijar prioridades en la inversin pblica, estableciendo un orden de prioridad en la ejecucin de los proyectos declarados viables, bajo
las normas tcnicas y procedimientos establecidos en el SNIP (Sistema Nacional de Inversin Pblica).
e.- Reforzar el seguimiento, control y vigilancia de la ejecucin del presupuesto y fiscalizacin de la gestin, fortaleciendo las capacidades
regionales y locales.
Un elemento destacable sealado tambin por el reglamento es el relativo a la rendicin de cuentas. Para dicho objetivo, los agentes
participantes del proceso eligen y conforman los denominados Comits de Vigilancia, Control del Presupuesto y Gestin de los Gobiernos
Regionales y Locales, cuya labor principal es vigilar el cumplimiento de los acuerdos y resultados del proceso participativo.

El marco normativo del presupuesto participativo se sustenta
en la leyes fundamentales del Estado, desde la de ms alta
jerarqua como la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales
del proceso de descentralizacin, como la ley de bases, la de
municipalidades, y la de gobiernos regionales.
Los principales cambios en el instructivo del
Presupuesto Participativo39
El MEF cada ao emite un instructivo que orienta los procesos
de presupuesto participativo de los gobiernos regionales y
gobiernos locales. Este documento ha ido evolucionando
favorablemente a la participacin ciudadana, con propuestas
que se convierten en nuevos retos a trabajar en cada uno

39 Tomado y adaptado de Carlos Grey, informe general al GOR de Junn, consultoria externa Prodes.

de stos niveles de gobierno. Estos cambios requieren ser
implementados considerando sus aspectos polticos, sociales
y tcnicos, asumiendo y consolidando los avances en los
mecanismos de concertacin y participacin de la ciudadana.
Presentamos a continuacin la evolucin de estos instructivos:
Ideas centrales del Instructivo del ao 2003:
Define al presupuesto participativo como un
instrumento de gestin que permite una asignacin
racional, eficiente, eficaz y transparente de los
recursos pblicos. Se puntualiza que el instructivo es
de carcter referencial.
Deber realizarse a travs de ocho pasos, que se
corresponden con los que aparecen en la ley marco de
presupuesto participativo.
Plantea promover la participacin ciudadana en la
identificacin de los problemas de la comunidad y
sus posibles soluciones. Los agentes participantes
intervienen con voz en las discusiones y con voto en
las decisiones. La cartera de proyectos se decide por
votacin.
Vincula las acciones en el corto, mediano y largo
plazo.
El financiamiento de la programacin participativa est
a cargo de los recursos del FONCOMUN o FONCOR y
recursos propios de los gobiernos regionales y locales
y de los provenientes de la cooperacin, cuya ejecucin
este a cargo de los respectivos gobiernos.
El equipo tcnico es mixto. Recomienda que los
representantes de la sociedad civil tenga una amplia
experiencia en procesos de concertacin. El equipo
tcnico brinda soporte tcnico al proceso participativo.
El equipo regional debe apoyar al equipo tcnico
provincial y ste al distrital.
40 Plan de Desarrollo Concertado.
41 Plan Estratgico Institucional.
42 Presupuesto Participativo.
43 Consejos de Coordinacin Regional.
37
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Se debe informar sobre el proceso y resultado de la
programacin participativa. Promueve la vigilancia
ciudadana a los acuerdos participativos.
Evaluacin de los avances en la ejecucin de las
acciones, segn sean recogidos en el Plan Estratgico
Institucional (PEI) regional o local.
Para determinar el monto que ser destinado a la
programacin participativa se tendr que priorizar el
gasto de obligaciones continuas del gobierno regional
y local y el gasto del capital construido.
Ideas innovadoras del Instructivo del 2004:
Se incorpora las caractersticas de proyectos
multianuales y los contenidos mnimos del PDC.
Incorpora la participacin de los no organizados.
Promueve la concertacin entre Estado y sociedad
civil.
Se asigna liderazgo a los gobiernos regionales en
la promocin y articulacin de los procesos del
presupuesto participativo: difusin, capacitacin y
convocatoria.
Articulacin entre los distintos niveles de gobierno
subnacionales. Articulacin del PDC40, PEI41 y PP42.
Vincula las acciones en el corto, mediano y largo
plazo.
Mejor definicin de los pasos del presupuesto
participativo.
Incorporacin de nuevas actividades en los pasos.
CCR43 y CCL promueven la concertacin de aportes
financieros fsicos y humanos de los agentes
participantes, entidades de gobierno nacional,
cooperacin internacional, empresas privadas y otros,
para el mbito regional y local.
Se sustenta la necesidad de la rendicin de cuentas y
la vigilancia ciudadana.
38
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 2
Seguimiento de los avances de las acciones del PDC y
presupuesto participativo.
Evaluacin a travs de indicadores de resultado e
impacto.
Cambios en el Instructivo del MEF del 2005
Se introducen nuevos elementos para el proceso del 2005,
aunque la mayora de ellos no han sido implementados:
1. Cmo pasar de la programacin del presupuesto a
la participacin ciudadana en su ejecucin, es decir
como desarrollamos: monitoreo, la evaluacin, la
rendicin de cuentas, vigilancia ciudadana y adems
cmo avanzamos en la constitucin de comits de
gestin para la implementacin de los proyectos.
2. Cmo se asume la propuesta metodolgica del
instructivo del MEF y en que marco se considera en la
regin de Junn, teniendo en cuenta que el instructivo
es un documento bsico y referencial.
3. Cmo se promueve en la ruta metodolgica
la concertacin de cronogramas y recursos,
momento clave para comprometer otras fuentes de
financiamiento pblicas y privadas e incorporarlas a
este proceso. Como se garantiza la articulacin de los
diferentes sub niveles de gobierno.
Este ejercicio de concertacin de recursos se debe
hacer convocando todos los agentes de la sociedad
civil, entidades del gobierno nacional, cooperacin
internacional empresas privadas y otros actores
que pudieran aportar recursos financieros, fsicos,
y humanos, a nivel regional y provincial buscando
articular los distritos, tambin. Un tema importante es
respetar el principio de subsidiariedad, que implica que
cada sub nivel de gobierno debe invertir en su mbito
y no en los sub niveles menores.
4. Cmo participa la sociedad civil en la decisin final
de la cartera de inversin. Es decir como la ruta
metodolgica nos conduce a la identificacin de una
cartera de inversin que sea decidida por los agentes
participantes y no por las autoridades y el equipo
tcnico.
5. Definicin del rol del CCR, sus funciones deben estar
precisadas en la ordenanza, si no estuvieran es
necesario corregir la omisin en el reglamento del
proceso. Algunas funciones y actividades del CCR que
se plantean en el instructivo son:
El gobierno regional conjuntamente con el
CCR convoca al proceso participativo de
presupuestacin, solicitando a los agentes
participantes a inscribirse.
Los CCR y CCL se encargan de promover las
actividades de difusin y sensibilizacin.
Con el gobierno regional, asumen el liderazgo
en la promocin y articulacin de los procesos
aprovechando las economas de escala:
concertacin de cronogramas, convocatoria,
difusin del proceso, capacitacin de agentes
participantes.
Elaboracin de ordenanza; el presidente del
consejo regional en coordinacin con el CCR
propone la ordenanza, que luego se propondr al
consejo regional.
Los gobiernos regionales con participacin de los
CCR e instituciones de la sociedad civil y acadmicas
implementarn mecanismos de capacitacin
para los agentes participantes. Asimismo los
gobiernos regionales desarrollarn actividades de
capacitacin al equipo tcnico.
Promocin de la concertacin de aportes de otras
fuentes y actores.
Coordinacin y desarrollo de actividades de
difusin sensibilizacin y capacitacin.
Aprobacin al documento final del presupuesto
participativo.
6. Ampliar intervencin de agentes participantes pblicos,
privados y ciudadana en general. Qu mecanismos de
participacin complementarios disear el gobierno
regional para garantizar la mayor participacin
de actores regionales en el proceso participativo
considerando:
Incrementar la participacin y representatividad de
organizaciones de la sociedad civil e instituciones
pblicas y privadas.

Mejorar el diseo y formas de registro que faciliten
nuevas inscripciones.
Garantizar la presencia de representantes
territoriales y de los ejes estratgicos.
Promover la participacin de nuevos actores:
jvenes, empresarios, partidos polticos, poblacin
en extrema pobreza, discapacitados y afectados
por la violencia poltica.
7. Promover programas de desarrollo de capacidades en
particular para lderes sociales, regidores y consejeros
regionales. Cmo comprometer a personas e
instituciones, pblicas y privadas, con experiencia y en
disposicin de cooperar en el diseo e implementacin
de un programa de desarrollo de capacidades que
garantice una formacin de calidad de los agentes
participantes.
8. Transferir informacin. Reconocer que en la mayora de
los casos no se ha cumplido con alcanzar informacin
adecuada y en forma oportuna a la sociedad civil, sobre los
procesos participativos, por ello hay que garantizar al inicio
del proceso como parte de la etapa de sensibilizacin y
como actividad que le corresponde al CCR, el cumplimiento
de esa tarea que despus se convertir en la informacin
bsica en la rendicin de cuentas.
Se considera la transferencia de la siguiente
informacin:
Avances del PDC con respecto al ao anterior.
Situacin del Plan Estratgico Institucional, de no
tener, se obviar.
Detalle del presupuesto participativo anterior,
traducida en actividades y proyectos, con indicacin
de cmo se culminarn las acciones pendientes.
Relacin de proyectos ejecutados.
Detalle de los recursos totales y fuentes de
financiamiento.
Informe de los compromisos asumidos por la
sociedad civil y el sector privado incluyendo el
nivel de cumplimiento.
44 Presupuesto Institucional de Apertura.
39
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Informe de los avances de la promocin de la
competitividad regional.
9. La conformacin del equipo tcnico, tambin se ha
venido implementando en otros ejercicios, pero este ao
se debe considerar las siguientes especificaciones:
Indicar en la ordenanza quines participan en el
equipo tcnico.
Garantizar la participacin de la sociedad civil.
Su funcin es dar soporte tcnico al proceso, no
decide la priorizacin de la cartera de inversin.
Debe ser capacitado por el gobierno regional o
municipal.
Tiene que desarrollar trabajo de campo para
verificar costos y perfiles de proyectos.
Prepara el documento final de presupuesto
participativo.
Los principales cambios del 2006
Los gobiernos regionales y locales deben entregar
el PIA44, la ejecucin de ingresos semestrales y la
ejecucin de gastos de inversin semestral y anual.
La conformacin de comits de obra para apoyar
la labor de vigilancia el inspector o supervisor de
obra (Artculo 148 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado).
La rendicin de cuentas: i) a travs de la pgina web
(permanente) y audiencias pblicas u otra modalidad
(trimestral, semestral y anual). Articular la vigilancia
con la rendicin de cuentas.
La articulacin entre los niveles de gobierno: i) para
armonizar propuestas y acciones de un mismo mbito
ii) para vincular actores e instituciones de varios
niveles de gobierno para abordar temas especficos o
de manera integral los retos del desarrollo.
40

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 2

Figura 2:
Ruta metodolgica del presupuesto participativo

Fuente: MEF (2005), El Presupuesto Participativo en el Per. Lecciones aprendidas y desafos, junio.

* Sistema Nacional de Inversin Pblica


CAPTULO 3: DESCRIPCIN Y ANLISIS
DE LAS EXPERIENCIAS DE PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
3.1 Descripcin de las experiencias
Las experiencias de presupuesto participativo
apoyadas por USAID e implementadas por
CARE Per en 2002-2003
CARE Per, con el apoyo financiero de USAID apoy diversas
experiencias de elaboracin de planes estratgicos y de
presupuestos participativos, a travs del Proyecto FOGEL
(Fortalecimiento de la gestin local), que form parte
del Ttulo II de Seguridad Alimentaria. FOGEL tena como
propsito organizaciones locales y municipalidades trabajan
articuladamente en la seguridad alimentaria45. En ese marco
CARE asesor tcnicamente la elaboracin de presupuestos
participativos antes que este proceso fuera poltica pblica, en
seis distritos de las regiones de Ayacucho (Accocro, Iguan),
Apurmac (Huaccana, Ongoy) y Huancavelica (Churcampa y
Paucar).
Dichas experiencias han aportado elementos a la normatividad
actual sobre el proceso de presupuesto participativo, y en
definitiva ha sentado bases para la promocin del desarrollo
en dichas zonas, fortaleciendo la participacin ciudadana,
la gobernabilidad democrtica y contribuyendo a una eficaz
gestin del desarrollo local.
Los principales elementos de anlisis en estas experiencias
revisadas son:
La participacin y representatividad
La equidad territorial
Los criterios para asignar recursos
La eficiencia
El monto a financiar
45 Evaluacin final del Proyecto FOGEL, CARE Per, Noviembre de 2001.
41
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
La participacin y representatividad
Las experiencias se han caracterizado por promover mayor
participacin, pero tambin representatividad, que garanticen
mejores priorizaciones de proyectos. En Huaccana se estableci
una primera asamblea para aprobar los criterios tcnicos del
proceso y el desarrollo del resto de talleres, logrando una
participacin de dirigentes y representantes distritales, luego
buscando que descentralizar la participacin se promueven
siete talleres zonales para la priorizacin de proyectos, con 70
delegados de las unidades territoriales, 10 delegados por zona,
es decir, con representantes territoriales. An no se promueven
los delegados por ejes estratgicos, lo que aparecera ms
adelante.
En Churcampa, se han realizado cinco talleres subdistritales,
luego se realiza la eleccin de delegados ante el comit
comunal vecinal. En el taller de priorizacin de proyectos han
participado 57 delegados, 30 correspondientes a las zonas
territoriales y 27 correspondientes a los ejes estratgicos con
el plan de desarrollo. Aqu se aprecia que es el espacio del
comit vecinal, donde representantes territoriales y tambin
sectoriales, sern los encargados de priorizar la inversin local
para el desarrollo.
Equidad territorial
La equidad territorial al interior de un espacio definido es otro
criterio importante al evaluar estos procesos de presupuesto
participativo. En los instructivos del los dos ultimos aos
comienza la figura de priorizar la inversin sectorial y
estratgica, ligada a los PDC sobre la inversin territorial,
buscando que articular mejor los presupuestos participativos
con los PDC. Es pertinente sealar que las escalas financieras
de los presupuestos son bastante bajas, y de alta dependencia
del FONCOMUN, transferido por el gobierno central (se ubica
entre un 50 y 60% del presupuesto total), como se muestra en
la tabla siguiente:
Uno de los criterios en la metodologa planteadas inicialmente
en el presupuesto participativo es la referida a la segmentacin
42

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

territorial del presupuesto. La segmentacin territorial consiste
en dividir el territorio en unidades de gestin bsica que
permitan dar una direccin a las inversiones. Se determinan
unidades territoriales subdistritales para realizar la consulta. De
este modo se fomenta una mayor participacin de la poblacin,
y se revierte el riesgo de que la priorizacin se concentre en
el permetro urbano de la localidad. La segmentacin territorial
del distrito para el proceso de presupuesto participativo aporta
a la efectiva descentralizacin poltica local, fomentando la
inclusin de poblaciones rurales, asentadas en comunidades
campesinas, lo que actualmente se esta promoviendo es la
combinacin con una mayor inversin por ejes estratgicos,
pero reconociendo estas distribuciones espaciales realizadas
desde el inicio de los procesos.

Tabla 5:
Segmentacin territorial, varios distritos

Distrito N zonas en que se segment

7 zonas: Anori, Toccso-Sauri, Maramara, Pumachuco, Ro Blanco, Ahuayro y
Huaccana Alaypampa.

Zona A: Ccaccena, Chamana, Totora; Zona B: Paccay, Maraypata, Huallccay, Acco;

Zona C: Patacancha, Cconocc, Ccotccoy, Ccarapata; Zona D: San Mateo, Pichcay,
Churcampa Paccha-Piruaccocha; Zona E: Barrios Miraflores, Arcopampa, Atoccasa, Vista
Alegre, Pumaccasa.
2 zonas: Zona A: Villa Florida, Chihua, Cangari, Pantacc, Huayhuas; Zona B:
Iguan Macachacra, Pumahuasi, Musucclaccta, Allcco Hhuillca, Mutuy Ccocha.

2 zonas: Zona I: zona sur con sede en Accocro, integrada por 22 comunidades;
Accocro Zona II: zona norte con sede en Matar, integrada por 18 comunidades.

Ongoy 6 zonas: Ongoy, Toruro, Ccalapayocc, Rocchac, Porvenir y Cabaa.

Los criterios para la asignacin de recursos
Los criterios para asignar recursos zonales han sido: las
necesidades bsicas insatisfechas, el tamao de la poblacin,
las zonas no atendidas en los ltimos aos, como la existencia
de organizaciones e institucionalidad comunitaria fortalecidas.
En general las desiciones de cunto se asigna a cada zona ha
sido en la mayoria de los casos una decisin de las autoridades
polticas locales o de algunos funcionarios encargados de estos
procesos. El MEF ha promovido los criterios para priorizar
proyectos que han permitido una mayor eficacia del proceso,
los cuales implican determinar una escala de prioridades en la
inversin.
En Huaccana, las propuestas y criterios utilizados para la
priorizacin de proyectos fueron sustentados y aprobados
en la primera asamblea distrital de presupuesto participativo,
planteados solo tres criterios, que reflejan una enorme
articulacin al proceso de planificacin, as como a criterios de
pobreza. A continuacin se presenta en el cuadro:
 43

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 6:
Criterios para la priorizacin de proyectos

N Criterios Peso Ponderado

01 Articulacin al Plan de Desarrollo 20 Puntos
02 Beneficio a Mayor Numero de Poblacin 30 Puntos
03 Garantic la Seguridad Alimentara 50 Puntos
ToTal 100 Puntos

Tabla 7:
Distrito de Accocro: criterios para la priorizacin de proyectos

Puntaje
El nmero de poblacin beneficiaria a ser atendida. 20
Articulacin con el Plan Estratgico de Desarrollo del Distrito. 20
CRITERIOS PARA Compromiso de aporte: Comunal y de terceros. 15 y 15
PRIORIZACIN DE Estado situacin del proyecto a priorizar: cuenta con expediente 05 y 05
PROYECTOS tcnico o esta por concluir.
Tiene impacto al nivel de salud, alimentacin, nutricin, educacin y la 20
cultura.
ToTal 100

Adems de los tres criterios planteados en el caso de Huaccana, expedientes tcnicos, lo que en la actualidad se ha convertido
en este caso se incluyen tambin criterios de contrapartida en uno de los cuellos de botella para ejecutar los acuerdos
financiera y se comienza a dar importancia a la situacin de los participativos de los procesos del presupuesto participativo.

Tabla 8:
Distrito de Iguan: criterios para la priorizacin de proyectos

CRITERIOS PARA Proyectos Priorizados (2) por comunidad de acuerdo a sus necesidades.
PRIORIZACIN DE Eleccin de proyecto priorizado segn votacin de los representantes.
PROYECTOS

En este caso son dos criterios. Ambos reflejan que las decisiones criterios ms trasparentes y neutrales para concentrarse en las
se tomaran por votaciones, a travs de la comunidades y luego decisiones directas de la poblacin, lo que distorsiona en parte
a travs de la votacin en el taller centralizado de presupuesto el espritu de trabajar con criterios para priorizar proyectos y
participativo, en este caso lo que se ha hecho es distanciarse de transparentarlos.
44

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 9:
Distrito de Paucar: criterios para la priorizacin de proyectos

Se han definido los siguientes criterios para la priorizacin

CRITERIOS PARA proyectos de mayor impacto
PRIORIZACIN DE proyectos con expediente
PROYECTOS proyectos con mejor C/E (Costo Efectividad)

Fuente: informacin del proceso.

Los criterios asumidos en este caso son bastante tcnicos y Eficiencia

estn ajustados para que sea el equipo tcnico del proceso
el que procese y calcule este tipo de criterios, lo que tambin
lo aleja de un mayor nivel de participacin y decisin de la
poblacin, ajustndose a la capacidad tcnica del equipo de
presupuesto participativo para obtener transparentemente
esta informacin.
Un eje de eficiencia en el proceso se refiere a la parte del
presupuesto total anual que se somete a la priorizacin
participativa, as como los montos que se asignan a proyectos
eminentemente distritales, y los montos que se asignan a
proyectos de carcter multidistrital (criterio consistente con la
perspectiva desarrollo territorial).

Tabla 10:
Huaccana. Monto total destinado al presupuesto participativo 2003

Denominacin Montos Detalles

FONCOMUN TOTAL 2003 668.096,00
FONCOMUN 30 % 200.428,80 Destino Gastos Corrientes
FONCOMUN 70 % 467.667,20 Destino Proyectos de Inversin
FONCOMUN 70 % 467.667,20 -
SERVICIOS DE DEUDA 115.938,84 Compra Maquinaria Pesadas y Pro-vias Rural
MONTO TOTAL DESTINADO AL PRESUPUESTO 351.728,36 % del FONCOMUN
PARTICIPATIVO (52,7% presupuesto total
2003)

En el caso del Churcampa se estableci el porcentaje que sera El pago de la deuda por las maquinarias adquiridas a
materia de consulta en el proceso de presupuesto participativo, travs del programa del equipamiento de maquinarias
tomando en cuenta el porcentaje de las transferencias del pesada PREBAM (Programa de Equipamiento Bsico
FONCOMUN que deban pasar como gastos corrientes para de Maquinarias Pesadas para los gobiernos locales del
cubrir la prestacin de servicios pblicos, deba estar en ex-Ministerio de la Presidencia).
el orden del 30% para gastos corrientes y el 70% restante Apoyo a las comunidades por emergencia, se destin
orientado al gasto de inversin. un monto para obras de emergencia en posible
En cuanto a la pre-asignacin para el financiamiento de los previsin al fenmeno del Nio.
proyectos de inversin, del porcentaje del financiamiento para Pago de devengados y deudas pendientes.
las inversiones se distribuy en:
 45

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Si bien el dato de cuanto se destino al presupuesto participativo segn las nuevas tendencias los recursos por Canon, de la
en relacin al FONCOMUN es bastante clara e importante es cooperacin internacional, de programas sociales y de ingresos
bueno aclarar que tambin se podra incluir en los ingresos propios, entre otros.

Tabla 11:
Distrito de Churcampa. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003

Egreso % del total Monto S/.

Pago por maquinaria 25,9 342.524
Pagos devengados 1,5 20.000
Obras inconclusas 1,1 15.000
Apoyo a la emergencia 1,2 15.500
Subtotal 29,7 393.024
Disponible para el Presupuesto 70,3 928.113
Participativo
Total 100,0 1.321.137

En los otros espacios locales, el monto destinado al presupuesto participativo (2003) fue como sigue:

Tabla 12:
Otros distritos. Monto presupuestal destinado al presupuesto participativo 2003

Distrito Monto destinado al presupuesto participativo

Accocro 252.269 nuevos soles, 37.8% del presupuesto total.
Iguan 171.000 nuevos soles, 80.6% del presupuesto total.
Paucar 465.547 nuevos soles, 60% del presupuesto total.

Fuente: informacin oficial de los procesos.

En la mayora de los casos los recursos destinados al presupuesto Clasificacin de la inversin

participativo son superiores al promedio nacional al 2003, que
era 35 % de los recursos del Foncomun, lo que demuestra
el inters y los compromisos polticos con estos procesos
participativos de los gobiernos locales acompaados.
Definido el monto que se transferir al proceso de presupuesto
participativo, ste no se aplicar necesariamente en obras de
infraestructura. Estas inversiones debern estar vinculadas a los
diferentes ejes estratgicos del plan de desarrollo concertado
y pueden ubicarse en una o varias de las diversas zonas que
conforman la localidad. En el caso de Huaccana, la clasificacin
de la inversin fue la siguiente:
46

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 13:
Distrito de Huaccana: clasificacin de la inversin

Criterios % a Destinar Montos

Proyectos de Inversin Distrital 36,86 % 129.654,10
Proyectos de Inversin en Zonas 63,14 % 222.074,26
Total 100,00 % 351.728,36

Como experiencia pionera, la distribucin de los recursos que
se destina a proyectos de cobertura distrital, es bastante
importante, en general la tendencia es atomizar la mayora de
los recursos.
En Churcampa, se recogieron las iniciativas de las obras o
proyectos referidas a obras inconclusas, proyectos que cuentan
con expediente tcnico o que fueron declarados viables por
las instituciones, proyectos nuevos de importancia e ideas que
podan ser priorizadas para su estudio. Estos se dividieron en
dos tipos, proyectos por eje estratgico y proyectos zonales, en
la siguiente proporcin:

Tabla 14:
Distrito de Churcampa: clasificacin de la inversin

Clasificacin % Monto
Proyecto de escala zonal (5 zonas) 85,70 795.412,00
Proyectos por ejes estratgicos 14,30 132.701,00
Total 100,00 928.113,00

En este caso, se aprecia la tendencia de colocar la mayora de los proyectos en ejecucin, es una decisin que permitira al
recursos a nivel zonal, sin embargo la decisin de ir culminando gobierno local dejar disponibles los recursos futuros.

Tabla 15:
Distrito de Accocro: clasificacin de la inversin

Clasificacin de Zona Interzonal Distrital Interdistrital Total

la inversin 45 % 50 % 5% 100%

Se puede apreciar nuevas categoras territoriales como locales, es importante precisar que la mayor desagregacin
interdistrital e interzonal, aunque no se colocaron recursos de un presupuesto, tiene relacin directa con el monto total a
para lo interzonal, el hecho de considerarlo como un tipo de invertir. Si el monto es reducido, lo recomendable es no tener
clasificacin de la inversin es orientador para otros gobiernos muchos tipos de inversin.
 47

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 16:
Distrito de Iguan: clasificacin de la inversin

Zona Interzonal Distrital Interdistrital Otros Total

Clasificacin de
69 % Estratgico 100%
la inversin
31 %

En este caso se han priorizado dos tipos de inversin, el Esta es la forma ms sencilla de hacer una divisin territorial, es
interzonal, que no aparece en las otras experiencias y con aconsejable para las localidades con menores recursos.
mayor prioridad, la inversin estratgica entendida como la
viabilizacin de los ejes estratgicos del plan de desarrollo
local.

Tabla 17:
Distrito de Paucar: clasificacin de la inversin

Clasificacin de Zona Distrital Urbano Comunal Total

la inversin 40 % 60 % 100%

Presupuesto y gestin pblica en el gobierno
regional de Ancash46
El presupuesto de apertura del gobierno regional de Ancash
para el ao 2007 asciende a S/. 661.890 millones47, que
probablemente sea mayor al cierre de dicho ao, ya que en
los ltimos aos el presupuesto modificado es mayor que el de
apertura, por efectos del crecimiento econmico y la tributacin,
viabilizndose las ampliaciones presupuestales. El presupuesto
2007 experimenta una tendencia importante de crecimiento
en los ltimos aos, donde uno de los principales factores que
lo explica ha sido el crecimiento del Canon y Sobrecanon (que
representaba en el ao 2006 el 12% del presupuesto regional
total y el 84% de la inversin regional total). Hay una fuerte
dependencia del presupuesto de inversin respecto al Canon,
ya que representa 2/3 partes de sta. El monto asignado como
presupuesto de apertura para el ao 2007 frente al presupuesto
modificado de 2006 de S/. 585.790 millones representaba un
crecimiento de 13%, y frente al presupuesto modificado del ao
2005 de S/. 539.650 millones representaban un crecimiento
de 22,7%. Como se aprecia en la tabla 18, el presupuesto
modificado ha sido mayor que el de apertura en todos los
rubros de gasto, 16,3% ms para el total, 5,5% en el gasto
corriente; 206% en el gasto de capital; y crece a ms de 250%
en el caso del Canon y Sobrecanon.

46 En la realizacin de este captulo se cont con la valiosa colaboracin tcnica del Lic. Hugo Salazar Rincn, especialista en incidencia poltica de CARE Ancash y
Coordinador Regional de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza Regional de Ancash.
47 Que representa 6.5% del total de los presupuestos proyectados a asignar al total de gobiernos regionales.
48

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 18:
Gobierno Regional de Ancash. Presupuesto Institucional Modificado 2006. Nivel de ejecucin a Julio (nuevos soles).
Presupuesto por fuente de financiamiento y categora de gasto

Nivel de ejecucin
Categora de gasto/ Variacin entre del presupuesto (a
PIA PIM
Genrica de gasto PIA y PIM julio 2006)
Fuente financiamiento: Toda Fuente
Gastos Corrientes 476.619.444 502.728.642 5,5% 57%
Personal y Obligaciones Sociales 366.087.563 378.666.603 3,4% 57%
Obligaciones provisionales 78.554.587 79.381.948 1,1% 59%
Bienes y servicios 30.702.763 42.014.095 36,8% 50%
Otros gastos corrientes 1.274.531 2.665.996 109,2% 49%
Gastos de capital 27.183.204 83.060.293 205,6% 22%
Inversiones 21.698.871 59.810.172 175,6% 24%
Otros gastos de capital 5.484.333 23.250.121 323,9% 18%
Total pliego 503.802.648 585.788.935 16,3% 52%
Fuente financiamiento: Recursos Ordinarios
Gastos Corrientes 459.186.719 472.720.971 2,9% 58%
Personal y Obligaciones Sociales 363.502.169 376.046.256 3,5% 58%
Obligaciones provisionales 78.491.947 79.319.308 1,1% 59%
Bienes y servicios 15.937.872 16.016.752 0,5% 62%
Otros gastos corrientes 1.254.731 1.338.655 6,7% 55%
Gastos de capital 6.145.695 9.689.993 57,7% 36%
Inversiones 5.789.486 9.329.784 61,2% 34%
Otros gastos de capital 356.209 360.209 1,1% 92%
Total pliego 465.332.414 482.410.964 3,7% 57%
Fuente financiamiento: Canon y Sobrecanon
Gastos de capital 19.886.731 69.649.226 250,2% 20%
Inversiones 15.909.385 50.417.906 216,9% 22%
Otros gastos de capital 3.977.346 19.231.320 383,5% 16%
Total pliego 19.886.731 69.649.226 250,2% 20%
 49

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Nivel de ejecucin
Categora de gasto/ Variacin entre del presupuesto (a
PIA PIM
Genrica de gasto PIA y PIM julio 2006)
Fuente financiamiento: Recursos directamente recaudados
Gastos Corrientes 17.432.725 21.433.475 22,9% 44%
Personal y Obligaciones Sociales 2.585.394 2.585.393 0,0% 38%
Obligaciones provisionales 62.640 62.640 0,0% 57%
Bienes y servicios 14.764.891 18.662.576 26,4% 44%
Otros gastos corrientes 19.800 122.866 520,5% 84%
Gastos de capital 1.150.778 2.157.370 87,5% 24%
Inversiones 33.933 60%
Otros gastos de capital 1.150.778 2.123.437 84,5% 23%
Total pliego 18.583.503 23.590.845 26,9% 42%
Fuente financiamiento: Donaciones y Transferencias
Gastos Corrientes 0 8.574.196 36%
Personal y Obligaciones Sociales 0 34.954 0%
Bienes y servicios 0 7.334.767 36%
Otros gastos corrientes 0 1.204.475 39%
Gastos de capital 0 1.563.704 23%
Inversiones 0 28.549 0%
Otros gastos de capital 0 1.535.155 24%
Total pliego 0 10.109.351 35%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos oficiales del Gobierno Regional de Ancash, http://www.regionancash.gob.pe/presupuesto/

El Canon energtico tiene una tendencia creciente en el
presupuesto de Ancash. Las transferencias por Canon o
similares al gobierno regional se ha incrementado de 25 a 25,9
millones de soles entre el ao 2004 y 2005, representando
el Canon minero ms de la mitad del total, seguido del Fondo
de Compensacin Regional (FONCOR). En el ao 2006, este
crecimiento ha sido mayor, tal que a julio de 2006, el Canon
minero transferido era de 28.368 millones de soles, que
representaba 124% ms que lo recibido durante todo el ao
2005.
50

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 19:
Regin Ancash. Transferencias efectivas por Canon diverso, 2004 y 2005 (enero-diciembre), 2006 (enero-julio)

Tipos de Canon 2004 % 2005 % 2006 %

Derechos de Pesca 1.373.160,29 5,50% 1.557.112,19 6,00% 898.471,14 2,60%
FONCOR 6.087.524,00 24,30% 8.965.679,96 34,60% 0,00%
Canon Forestal 0,00% 4.297,53 0,00% 5.037,39 0,00%
Canon Hidroenergtico 1.974.884,82 7,90% 2.645.028,10 10,20% 1.939.663,51 5,70%
Canon Minero 14.249.434,34 57,00% 12.647.568,51 48,90% 28.368.178,63 83,60%
Regalas Mineras 0,00% 58.212,78 0,20% 54.223,77
Renta Pesquera 1.330.271,58 5,30% 0,00% 2.650.515,35 7,80%
Total 25.015.275,03 100,00% 25.877.899,07 100,00% 33.916.089,79 100,00%

Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de base de datos del CND.

Un eje importante de anlisis es el respectivo al nivel de gasto de inversin. De acuerdo al presupuesto del ao 2006
ejecucin del presupuesto. De la informacin oficial se puede (585.789 millones de soles), el gasto de inversin estrictamente
afirmar que esta ejecucin ha sido y es baja e irregular, tal representaba el 14,2% del presupuesto total, lo que implicaba
como en el ao 2004. Por ejemplo, de 26,5 millones de soles de un nivel de gasto corriente del 85,8%, niveles alejados de
inversin presupuestados, slo se gastaron al final del perodo parmetros de eficiencia. Los presupuestos para los gastos
6,4 millones (24,5%). En el presupuesto del ao 2005 se del personal (incluyendo gastos pensionables) representaban
gast 43,4 millones en inversin, que representaba el 86,3% el 91,1% de los gastos corrientes (aproximadamente 471,3
de lo presupuestado. A julio de 2006, el nivel de ejecucin del millones).
presupuesto total era de 52%: 57% para el gasto corriente,
pero muy bajo en la inversin, cuya ejecucin alcanzaba solo
Grfico 2:
el 22% y en el caso de los recursos del Canon y Sobrecanon,
era slo del 20%. Se configura una situacin de bajo nivel
de ejecucin del gasto de inversin, lo que implica un sub
aprovechamiento de las fuentes de financiamiento.
Analizando el presupuesto por tipo de gasto se puede indicar
que los rubros que ms crecern en el perodo 2005-2007
sern inversiones (293%), otros gastos de capital (673%);
mientras que en los gastos corrientes, la partida de bienes
y servicios crecera en 110%. Del total del presupuesto 2005,
slo 8% se ha destinado a la inversin (7% como inversin y
1% como otros gastos de capital), mientras que el pago de
planillas y personal y las pensiones representan el 89% del Nota: en ambos casos se refiere al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).
presupuesto (16% de obligaciones provisionales y 73% en lo Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
correspondiente a personal y obligaciones sociales). Por su del Ministerio de Economa y Finanzas (DNNP-MEF); www.mef.gob.pe.
parte, el gasto correspondiente a bienes y servicios representa
slo el 3% del presupuesto total. El presupuesto de apertura 2007 implicara un incremento
importante en la inversin que representa el 24% del total
Segn cifras oficiales para los aos 2004 y 2006, se evidencia del presupuesto (19% de inversin y 5% de otros gastos de
altos niveles relativos de gasto corriente y bajos niveles de capital).
 51

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

corresponsabilidad principal en una inversin que se alinea a

Grfico 3: objetivos de desarrollo est tanto en el gobierno regional, como
en los gobiernos locales. El presupuesto 2007 para los tres
niveles de gobierno asciende a 1.756,86 millones de soles, del
cual el 25% corresponde al gobierno nacional a travs de los
sectores correspondientes; mientras que un 38% corresponde
tanto al gobierno regional, como a los locales.

Grfico 5:

Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la DNNP-MEF; www.mef.gob.pe

Grfico 4:

Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la DNNP-MEF; www.mef.gob.pe

El modelo de gestin en el distrito de

Independencia (Ancash)
Fuente: elaboracin propia sobre informacin de la DNNP-MEF; www.mef.gob.pe El distrito de Independencia48 se encuentra ubicado en la parte
Nor Este de la Provincia de Huaraz, en el Callejn de Huaylas. La
Municipalidad de Independencia ha venido implementando un
En cuanto al presupuesto regional la principal fuente de modelo de gestin que se caracteriza entre otros elementos por
financiamiento es la de recursos ordinarios, que en el ao 2005 la promocin del desarrollo econmico, donde el gobierno local
representaba el 63% del total; y que en el presupuesto de juega un rol facilitador de oportunidades; por una prctica muy
apertura 2007 representaba el 75% del total. La perspectiva avanzada en lo que respecta a la simplificacin administrativa,
completa de los presupuestos existentes en Ancash es bastante y por una prioridad en la gestin respecto a la provisin de
mayor que el asignado al gobierno regional, ya que tiene que ver infraestructura de agua y saneamiento. Ha promovido la
con los otros presupuestos asignados por niveles de gobierno. conformacin de cadenas productivas, principalmente de
Los datos de presupuesto de apertura 2007 muestran que la alcachofas (donde los productores tienen mayores canales de
48 Su creacin slo constituy una demarcacin territorial, ms no poltica, econmica y administrativa que garantizara su autogobierno. Por Decreto Ley No
25852 de 1992 que da fuerza de Ley al Decreto Supremo del 23 de Enero de 1866, se crea con carcter de autnomo teniendo como capital Barrio de
Centenario.
52
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 3
vinculacin al mercado), en avena (donde se apoya a productores
pequeos), y en cuyes (animales menores que viene creciendo
de modo importante, ya que cuenta con demanda insatisfecha
a nivel regional, y un promisorio mercado externo.
El Fondo de Garanta, cofinanciado entre el municipio y la empresa
Minera Barrick Misquichilca, que se ve apoyada con acciones de
asistencia tcnica y capacitacin, ha posibilitado un incremento en
los ingresos mensuales de los productores con los cuales trabaja,
de S/. 200 a S/. 312 (cadena productiva de la avena), S/. 533
(cadena productiva de cuyes), y S/. 1.008 (cadena productiva
de la alcachofa). El Fondo de Garanta favorece el acceso a
crdito a los productores a bajas tasas de inters y con requisitos
mnimos, y es operado por la Caja Rural de Ahorro y Crdito
Credichavn. Dicho fondo se compuso de S/.100 mil aportado por
la municipalidad, US$ 20 mil aportado por la empresa minera
Barrick y Credichavn aport con S/. 40 mil.
A travs de esta modalidad se viene apoyando aproximadamente
100 productores, donde los crditos promedio son de S/ 6.000
en las cadenas de alcachofas, avena, cuyes y recientemente
hortalizas. Dichos productores en promedio tienen de 0,5
a 1 ha49, lo cual indica que se viene apoyando a pequeos
productores, y que por el ratio de jornales por hectrea genera
un nivel de empleo directo e indirecto.
En el desarrollo de las cadenas productivas apoyadas por
el Fondo de Garanta impulsado por la Municipalidad de
49 En el caso de la alcachofa, el Fondo de Garanta apoya un nmero de productores que representa 17 hectreas.
50 Del 26 de Julio de 2006.
Independencia han confluido varios aliados estratgicos:
CARE Per, el Ministerio de Agricultura (MINAG), y las mismas
empresas agroindustriales que compraban la produccin de
dos de las tres cadenas promovidas (alcachofa y avena). En
el caso de la cadena de cuyes, la produccin de orienta en
parte a la alimentacin infantil y familiar (objetivo de seguridad
alimentaria), y en parte al mercado regional. CARE Per en
especfico ha tenido un rol facilitador importante, apoyando
la formacin y el fortalecimiento de capacidades de los
proveedores de asistencia tcnica (PAT), tanto en las cadenas
productivas de alcachofa, avena y cuyes.
La decisin de aportar recursos del municipio en apoyar formas
como la de Fondo de Garanta para la promocin de cadenas
productivas no estaba necesariamente amparada en la ley
hasta recientemente, donde con la ley N 2884650, Ley para el
Fortalecimiento de las cadenas productivas y conglomerados, se
institucionaliza formalmente su desarrollo y fortalecimiento. Con
esta normatividad, experiencias como las desarrolladas por el
distrito de Independencia pueden redimensionarse y replicarse
bajo la orientacin de desempear como gobierno local roles
cada vez ms estratgicos en el desarrollo econmico y la
superacin de la pobreza.
La situacin antes y despus de la operacin del Fondo de
Garanta:

Situacin previa
Los pequeos agricultores y productores no tenan acceso
a crdito
Actividades productivas tradicionales y de subsistencia
Bajo rendimiento y calidad de la produccin
La produccin se remataba a precios bajos porque no
contaba con un mercado seguro
Ingresos mensuales por familia de S/. 200,00
Ausencia de cultura empresaria (visin paternalista /
asistencialista)
Niveles de conocimiento poco tecnificado de las prcticas
agrcolas y productivas
Utilizacin de insumos qumicos y sintticos
Las instituciones y/o organizaciones de la zona realizaban
actividades de acuerdo con sus propios intereses
Fuente: Municipalidad Distrital de Independencia.
La municipalidad ha acelerado tambin la expedicin de
licencias de funcionamiento. Entre enero-diciembre 2003 se
haban emitido 132 licencias, mientras que entre septiembre
2004-agosto 2005 se haban expedido 214 licencias. Parte de
la explicacin de la mayor celeridad, que favorece una mayor
formalizacin de la actividad econmica local, est en que hoy
la expedicin de las licencias depende slo de la evaluacin y
la firma de la gerencia de desarrollo econmico, mientras que
anteriormente, dichas licencias requeran transitar por seis
reas, entre gerencias y alcalda. Hoy, la Municipalidad Distrital
de Independencia se encuentra entre las tres experiencias ms
53
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Situacin actual
La poblacin beneficiante tiene acceso al crdito
Actividades productivas de productos rentables
Productos de mejor rendimiento y calidad propiciado por la
asistencia tcnica
La produccin es vendida a empresas agroindustriales
que garantizan la compra de la produccin total a precios
competitivos
Incremento de ingresos mensuales
S/. 200 mensuales a S/. 312 (avena). S/. 533 (cuyes) y
S/. 1.008 (alcachofas) mensuales
Cambio hacia una cultura empresarial
Apropiacin de nuevos conocimientos y prctias de gestin
empresarial y comercializacin
Utilizacin de insumos orgnicos (abono orgnico o humus)
Las instituciones y/o organizaciones se an juntado para
lograr objetivos comunes de desarrollo econmico
exitosas de simplificacin administrativa en el pas, de acuerdo
a la clasificacin de la ONG Ciudadanos al Da.
La licencia de funcionamiento adems del trmite y el costo
era una fuente de corrupcin, porque antes se daba en cuatro
meses,hoy se da en tres horas y media horas para las micro
y pequeas empresas,todo se hace desde una ventanilla;
de este modo hemos apoyado la formalizacin de muchas
microempresas. Se ha constituido la gerencia de desarrollo
econmico para ello (Alfredo Vera Arana, alcalde de la
municipalidad distrital de Independencia).
54

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 20:
Mejoras producidas en la simplificacin administrativa
Antes Ahora
Trmite en seis reas Trmite en una rea (gerencia de desarrollo econmico)
35 das de gestin, como tiempo mnimo Tres horas de gestin, como tiempo mximo.
429 nuevos soles como pago mnimo para la obtencin de 220 nuevos soles como pago mximo
la licencia.
14 requisitos cinco requisitos
755.97 nuevos soles como costos operativos para la 24.2 nuevos soles como costos operativos para la
municipalidad. municipalidad.

Fuente: Revista En Comunidad, Municipalidad de Independencia.

La municipalidad en su gestin ha priorizado tambin la atencin esta prioridad est en la instalacin de la Mesa de Concertacin
al problema de la desnutricin crnica infantil. Una expresin de de Lucha Contra la Desnutricin Crnica en el distrito.

Tabla 21:
Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica de Independencia. Plan operativo 2006

rea Estrategas Actividades Responsables

Promocin de la Familias y viviendas Diagnstico de la situacin familiar. - Microrred salud
salud saludables. Elaboracin y ejecucin del plan familiar. - Municipalidad
Comunidades saludables. Diagnstico de la situacin de la comunidad.
Elaboracin y ejecucin de plan comunitario.
Barrio saludable. Diagnstico de la situacin del barrio.
Elaboracin y ejecucin del plan barrial.
Educacin, Sesiones demostrativas. Spots - Microrred salud
comunicacin Festivales - Wawa wasi
en nutricin y Concursos - Mesa concertacin
alimentacin - CARE
Educacin sexual Difusin masiva en Feria - Mesa concertacin
centros educativos
secundarios.
Saneamiento bsico Fortalecimiento de Capacitacin a Juntas Administradoras de - Microrred salud
capacidades. Agua y Saneamiento-JASS. - Municipalidad
Monitoreo de calidad del agua.
Generacin de Biohuertos escolares y - Mesa concertacin
ingresos familiares. - Gerencia desarrollo
Crianza de cuyes. econmico-municipalidad
- CARE
Cadenas productivas de
avena y alcachofa.

rea Estrategas
Gestin y sistema Elaboracin/evaluacin
de informacin POA.
Anlisis de indicadores
de salud.
Coordinacin y cruce de
informacin programa
vaso de leche y
microrredes.
Fuente: elaborado sobre informacin oficial de la Municipalidad de Independencia.
Se ha avanzado en mejorar los sistemas de focalizacin de
programas sociales, como el Vaso de Leche -que segn
datos del MEF haba recibido en el ao 2004 S/. 600.766 y
entre enero y julio 2005 S/ 356,83-, para reducir la filtracin
existente. Asimismo, se han fortalecido mecanismos e instancias
de gestin comunitaria y local de la salud.
..moralizamos el Vaso de Leche, aqu haba abuelas que
reciban la leche de nietos que vivan en Puno,.mejoramos el
padrn de beneficiarios, donde se obligaba a que se lleve al nio
al centro de saludHace tres aos que se viene controlando
la talla y el peso de los nios con el carn de salud y utilizando
el SIVICO, trabajando conjuntamente con las organizaciones y
los promotores de salud. En esto nos ha apoyado la Direccin
de Salud y CARE.. (Alcalde de la Municipalidad Distrital de
Independencia)
En cuanto a la infraestructura de agua y saneamiento
necesaria en la zona, se ha promovido la instalacin de lo que
se denomina el Alcantarillado Sanitario Integral ASI, que ha
recogido la tecnologa en agua y saneamiento conocida como el
alcantarillado condominial o alcantarillado simplificado, que ya
viene siendo implementados en Colombia, Bolivia y Brasil.
El valor agregado de la experiencia de Alcantarillado Condominial
en Independencia es que se aplica tanto en zonas periurbanas
como rurales, diferente al modelo sealado anteriormente.
se han gastado muchos millones en letrinas, no es durable
y no es digno Se han instalado inodoros en las casas, sino
lavaderos y duchas En la instalacin de los sistemas se da
trabajo a los mismos que se vern beneficiadoslas personas
Fuente: elaborado sobre informacin oficial de la Municipalidad de Independencia.
55
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Actividades Responsables
- Microrred salud
- Mesa concertacin
se sienten ciudadanos plenos, con autoestima fortalecida.
(Alcalde de la Municipalidad Distrital de Independencia)
Dicha experiencia viene aplicndose en 20 comunidades rurales
y periurbanas, demostrando ser 45% ms econmico que las
instalaciones convencionales, constituyndose sin duda en una
experiencia que requiere ser ms estudiada y analizada, en las
orientaciones de viabilizar opciones que permitan el acceso a
agua y saneamiento a las poblaciones en pobreza y pobreza
extrema.
Uno de los problemas principales del medio ambiente local es
la contaminacin por residuos slidos. En Independencia, la
mayor parte de los residuos slidos eran desechados en los
ros o en botaderos a cielo abierto. Frente a esta situacin, el
municipio implement el Proyecto Integral de Gestin Ambiental
de Residuos Slidos de Independencia (PIGARSI), financiado
con recursos municipales y con aporte privado. El proyecto se
compone de:
Acciones de sensibilizacin a las juntas vecinales.
Modernizacin del servicio de recoleccin y transporte
de residuos slidos.
Implementacin de planta de tratamiento de residuos
slidos.
Los resultados de la implementacin del proyecto a la fecha
muestran una reduccin en la contaminacin y mejora en las
condiciones de salud pblica; la comercializacin de 6,6 TM por
da Compost (abono inorgnico) y 3,6 TM al da de humus (abono
orgnico). Este ltimo orientado a apoyar la fertilizacin de las
56
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 3
cadenas productivas de avena, alcachofas, bioremediacin de
pasivos ambientales de la actividad minera y el tratamiento
y comercializacin de 1,5 TM por da de residuos orgnicos
reciclables a un precio de S/. 500 por TM, e ingresos por ms
de S/. 790 mil anuales de ingresos propios de la municipalidad
por la venta del abono orgnico e inorgnico, como residuos
inorgnicos reciclables51.
El presupuesto de Independencia ha crecido de S/. 11,5
millones (2003) a S/. 19,4 millones (2005), lo que representa
un incremento de aproximadamente 70%. La principal fuente de
financiamiento del presupuesto ha sido el Canon y Sobrecanon,
que ha oscilado entre el 43 y el 47% del total. El presupuesto
de apertura para el ao 2006 ascenda a S/. 12,9 millones
(monto que debe haberse modificado durante el presente
ao diferencia entre presupuesto de apertura y presupuesto
modificado); mientras que el presupuesto de apertura para el
ao 2007 asciende a S/. 27,7 millones. Como tendencia en los
ltimos aos, se observa un comportamiento decreciente en
el peso del FONCOMUN, que pas de 22,2% del presupuesto
en el ao 2003 a 16,2% del total del presupuesto en el ao
2005 (aunque el monto absoluto se haya incrementado); as
como de los recursos directamente recaudados que bajaron de
13,5% en el 2003 a 5,9% en el 2005 (donde se ha reducido la
participacin como el monto absoluto).
Por su parte, tambin han crecido en trminos absolutos y
relativos los recursos por operaciones de crdito externo, como
por donaciones y transferencias, en el primer caso subiendo
de 0,6% del total en el ao 2003 a 11,8% en el 2005, y las
donaciones y transferencias de 6,8% a 8,2%, para el mismo
perodo. Adicionalmente a este panorama general, se muestran
algunas tendencias adicionales al interior:
La estructura de crecimiento del presupuesto 2003-
2005 de 70% al interior es de 66,3% de crecimiento
para los recursos por Canon y Sobrecanon; 23,7% en
los recursos del FONCOMUN, -26,3% para los recursos
directamente recaudados, 3180% en los derivados
de operaciones de crdito externo y 105% en las
51 Fuente: Ciudadanos al Da (2005), Canon Minero 2005: Situacin y Perspectivas. Transparencia fiscal, agosto.
52 Propuesta Ciudadana/CEDEP (2006), Vigila Per. Vigilancia de las Industrias Extractivas. Minera. Reporte regional N3, Balance 2005 de la Regin Ancash,
marzo.
donaciones y transferencias. Segn indica el proyecto
Vigila Per52, la participacin de Independencia en
el Canon y Sobrecanon provincial de Huaraz haba
crecido de 25% en el 2004 a cerca de 41% en el ao
2005.
Hay una gran diferencia entre los presupuestos de
apertura y los presupuestos modificados, que son
efectivamente los que se reciben. En todos los casos
stos ltimos han sido mayores a los de apertura,
lo que indica un mayor financiamiento del Estado
a las demandas de ampliaciones presupuestales,
viabilizadas por el crecimiento de la recaudacin
tributaria (crecimiento econmico, crecimiento de
las exportaciones, crecimientos de las exportaciones
mineras principalmente por precios). Las diferencias
entre los presupuestos de apertura y los modificados
han sido de 77,7% en el 2003, 41,6% en el 2004
y de 155,5% en el 2005. En el caso del Canon y
Sobrecanon, esta diferencia ha sido mayor an (356%
en 2003, 12% en 2004 y 442% en 2005).
Por su parte los crecimientos interanuales han sido en
el total de 50,8% entre el 2003 y el 2004, y de 125
entre el 2004 y el 2005. En el caso del Canon y Sobre
canon fue de 39,5% y 19,2%, respectivamente.
Segn el documento del Presupuesto Participativo 2006
(realizado en el ao 2005 para la asignacin presupuestal en
el ao 2006), el proceso se ha sustentado adicionalmente a
la normatividad nacional, por la Ordenanza Municipal N 002-
2004-MDI, que regula la concertacin local en el distrito, donde
se establece entre los temas resaltantes:
La conformacin de las Juntas de delegados vecinales
comunales consignados en la Ley Orgnica de
Municipalidades- con funciones especficas para el
proceso presupuestal, dividiendo el territorio en
barrios urbanos, y en las zonas rurales, los delegados
de dicha Junta representan a los 15 centros poblados
del distrito.

Operacin de un Comit de gestin de obras. lo
cual no es comn en los procesos de presupuesto
participativo y que se plantea en el ultimo instructivo
como un nuevo espacio de participacin ciudadana en
estos procesos.
Operacin del Comit de vigilancia y control, encargado
de vigilar los acuerdos de la priorizacin participativa y
su cumplimiento.
El proceso se realiz a travs de tres talleres de trabajo. El
primero con 75 participantes donde se realiz la capacitacin a
los agentes participantes sobre el proceso, as como la entrega
a los agentes participantes de la ficha de proyectos de inversin
y la conformacin del equipo tcnico de apoyo al proceso. El
segundo taller con 66 participantes donde se aprobaron
los criterios de priorizacin de los proyectos de inversin.
Se aprob el reglamento de la Junta de delegados vecinales
Comunales, se identificaron proyectos por ejes de desarrollo
en concordancia con lo establecido en el plan concertado de
desarrollo distrital, se identificaron proyectos por espacios
jurisdiccionales, se recepcionaron de los agentes participantes
las fichas de proyectos de inversin por reas jurisdiccionales y
57
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
ejes de desarrollo y el Alcalde present el informe de rendicin
de cuentas del proceso participativo 2004 para la asignacin
presupuestal el ao 2005. El tercer taller con 42 participantes.
El equipo tcnico present la priorizacin de proyectos de
inversin para el ao 2006 y aprobacin de la misma, eleccin
del Comit de vigilancia y control, y la suscripcin de los
acuerdos adoptados (acuerdo participativo).
Cabe sealar que los objetivos planteados para el proceso de
presupuesto participativo 2006 fueron:
Construccin, mejoramiento y rehabilitacin de redes
viales que integren zonas urbanas y rurales ms
pobladas y las nuevas zonas residenciales.
Promocin del desarrollo socioeconmico local,
fomentando la creatividad empresarial, la cultura, la
educacin y el deporte.
Dotacin y mejoramiento de los servicios bsicos en
zonas rurales y urbano marginales del distrito.
Impulso del desarrollo local, implantando una
infraestructura y gestin institucional moderna y
democrtica.
 58

Tabla 22:
Informacin sobre presupuestos

2003 2004 2005 2006 2007

Fuente de financiamiento Estruc- Estruc- Estruc- Estructura Estructura CAPTULO 3
PIA PIM PIA PIM PIA PIM PIA PIA
tura PIM tura PIM tura PIM PIM PIM
Canon y Sobrecanon 1.179.710 5.381.594 46,8% 6.728.862 7.508.914 43,3% 1.651.450 8.951.770 46,1% 6.887.129 53,3%
FONCOMUN 2.079.122 2.551.453 22,2% 2.615.436 3.167.437 18,3% 2.926.825 3.155.460 16,2% 3.303.498 25,5%
Otros impuestos municipales 1.154.000 1.155.720 10,1% 1.360.000 1.360.000 7,8% 1.360.000 1.671.050 8,6% 1.760.000 13,6%
Recursos directamente recaudados 1.457.800 1.557.176 13,5% 1.526.396 8,8% 1.080.830 1.147.509 5,9% 980.830 7,6% 879.920 3,2%
Recursos por operaciones de 69.608 0,6% 765.781 4,4% 2.283.390 11,8%
crdito externo
Donaciones y transferencias 600.913 781.305 6,8% 1.467.481 8,5% 1.601.685 8,2%
Recursos Ordinarios para 1.538.420 1.538.643 8,9% 584.098 611.781 3,1% 933.578 3,4%
gobiernos locales
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

Recursos determinados 25.878.990 93,5%

Total 6.471.545 11.496.856 100,0% 12.242.718 17.334.652 100,0% 7.603.203 19.422.645 100,0% 12.931.457 100,0% 27.692.488 100,0%
Diferencia entre PIA y PIM (%) 77,7% 41,6% 155,5%
Crecimiento interanual de PIM 50,8% 12,0%
Crecimiento del Canon y Sobre- 356% 12% 442%
canon (PIM respecto PIA)(%)
Crecimiento interanual del 39,5% 19,2%
Canon y Sobrecanon (%)

Fuente: elaboracin propia, sobre datos oficiales de la Municipalidad Distrital de Independencia. http://www.muniindependenciahz.gob.pe (2003-2006); informacin de la DNPP-MEF para los datos del
presupuesto de apertura 2007, www.mef.gob.pe.

En la gestin local del distrito de Shupluy
Shupluy es un distrito rural, que forma parte de la provincia de
Yungay, tiene una poblacin de 2.382 habitantes y se ubica en
el primer quintil de pobreza, medida por carencias, de acuerdo
a datos del Mapa de pobreza 2006.
Shupluy implementa una experiencia de gestin local basada
en:
La asociatividad y articulacin interinstitucional
a nivel de la subcuenca del ro Casma
Para revertir estilos convencionales de gestin y resolver el
problema de construccin del Puente de Shupluy, hay asocio
entre dos distritos para la construccin de una carretera
integradora de ambos territorios. El segundo paso en la alianza
territorial ha sido la conformacin de un Comit de Gestin
entre Shupluy, Cascapara, Matacoto y la comunidad campesina
de Ecash, que es el ms grande de Ancash, para desarrollar
acciones conjuntas en materia productiva. Lo que este esfuerzo
busca es articular a los aproximadamente 12 distritos de la
Cuenca del Ro Casma y posteriormente la articulacin de dos
cuencas, como Santo Toribio y Tarashun, que implicara la
asociacin de aproximadamente 30 distritos.
.vamos a trabajar un plan de desarrollo de subcuencas,
parte de las propuestas estn ac las que obedezcan a un
contexto de desarrollo territorial, entonces queremos consolidar
eso. Por ejemplo, en los temas de salud, educacin tambin
queremos trabajar a nivel de subcuencas, salud por ejemplo
estamos pensando complementarlos los servicios de salud con
la designacin de un equipo mdico itinerante para los tres
distritos, que complemente los lugares mas aledaos lo que
son atenciones de salud integral, como educacin inicial...
(Alcalde de Shupluy)
La priorizacin de la seguridad alimentaria y la
reduccin de la desnutricin crnica infantil en
la poltica y la estrategia de desarrollo local
La priorizacin de la seguridad alimentaria como un componente
central en la gestin distrital de Shupluy tiene su origen en el
convenio que la municipalidad entabla con CARE Per el ao
59
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
2003. A partir de ello, CARE Per interviene en el distrito con el
Programa REDESA, con el propsito de reducir la desnutricin
crnica infantil, desde el incremento de los ingresos econmicos
familiares; la reduccin de las enfermedades diarreicas infantiles;
y desde la mejora en las prcticas de alimentacin infantil. La
desnutricin crnica infantil como producto de esta intervencin
se ha reducido de 44% a 40%. Las prcticas de gestin y
vigilancia comunitaria de la salud han sido determinantes para
los buenos resultados.
sin el apoyo del gobierno local y CARE Per, como MINSA
slo no se hubieran podido lograr nuestros objetivos, tambin
el apoyo agente comunitarios y del SIVICO Sistema de Vigilancia
Comunal. (Alcalde de Shupluy)
Lo que viene gestionando el municipio actualmente es la
diseminacin de las lecciones generadas por el programa
REDESA. El desafo, para lo cual el municipio se viene preparando
es convertir dichas lecciones en poltica pblica.
como Municipalidad luego de la intervencin del Programa
REDESA, nosotros tenemos un proyecto que ha sido presentado
al Gobierno Regional se refiere a la implementacin de chacras
integrales, trabajos como los comits de vaso de leche que
involucra bueno la agricultura para autoconsumo, crianza de
animales menores y pequea parcelas para comercializacin,
eso por una lado. (Regidor de Shupluy)
El fomento de la participacin y el ejercicio de
ciudadana
En el distrito se ha fomentado una mayor participacin de la
poblacin en la toma de decisiones, en la ejecucin, como
en la vigilancia ciudadana. Para ello, se ha creado el Comit
Distrital de Desarrollo (CDD-Shupluy), que viene a ser una
instancia de concertacin entre las autoridades representantes
de instituciones pblicas, privadas, organizaciones sociales y
la poblacin, que busca mejorar la gestin del desarrollo local
participativo. Su funcin se constituira en apoyar la gestin
municipal, ampliando el margen de participacin, ms all de
lo establecido en la normatividad, pero que sustentado en la
autonoma poltica de los municipios, se encuentra justificado. El
CDD-Shupluy est conformado por cinco comisiones, similares a
los ejes del plan estratgico de desarrollo.
60

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

En la gestin local del distrito de Tambillo se sustenta en la corresponsabilidad entre autoridades y

(Ayacucho)
La experiencia se desarroll en el Distrito de Tambillo, que
tiene una poblacin aproximada de 7,118 habitantes. Cuenta
con 27 comunidades campesinas y dos anexos. En el distrito
aproximadamente 1600 familias; 52,3% son varones y 47,7%
mujeres. Existe una tendencia de repoblamiento efectuado post
etapa de la violencia en Tambillo. De acuerdo a datos del Mapa de
Pobreza 2006 elaborado por FONCODES-MIMDES, se encuentra
en el primer quintil de pobreza-medida por carencias-, 14% de
su poblacin carece de agua, 33% de saneamiento y 47% de
electricidad; 37% de las mujeres son analfabetas; un 35% de
la poblacin es menor de 12 aos, y 51% de los escolares son
desnutridos crnicos. Un 77% de la poblacin se encuentra en
la zona rural. La principal actividad econmica en Tambillo es la
agricultura, ganadera, y en menor proporcin el comercio y la
artesana.
En Tambillo, aproximadamente del ao 2004 a la fecha se
viene implementando una modalidad de gestin local, que
poblacin organizada, en torno a objetivos de desarrollo. Entre
las caractersticas ms importantes destaca:
El control social de la comunidad frente a los riesgos de
nutricin y salud. La comunidad organizada (a travs
del Comit de Desarrollo Comunal-CODECO), trata y
resuelve los problemas prioritarios, definiendo de este
modo orientaciones para la gestin a nivel distrital,
provincial y regional.
La priorizacin de los recursos (en el presupuesto
participativo) en consistencia con el dficit especfico
de las comunidades del distrito, fortaleciendo criterios
de equidad y de solidaridad entre las familias.
La experiencia fomenta la articulacin entre los planes
de desarrollo, inicindose en los planes familiares,
pasando por los comunales y el distrital.
...el CODECO ahora representa el trabajo organizado de todas
las autoridades y recibe mayor respaldo de la comunidad,

Comit de Desarrollo Comunitario (CODECO)

El Comit de Desarrollo Comunitario (CODECO) es fundamentalmente una instancia de gestin y de apoyo operativo a la comunidad. Con una
representacin elegida democrticamente, y conformado por los principales lderes y fuerzas sociales vivas de la comunidad (organizaciones
productivas, comits de vaso de leche, asociaciones de padres de familia, mdicos o representantes del sector salud, comits especficos, clubes
deportivos, iglesias, promotores comunales, etc.). El CODECO apoya el trabajo del gobierno comunal en mejores propuestas y alternativas para
una mayor efectividad en las asambleas comunales. El planteamiento de propuestas hacia el municipio o gobierno local. Es una expresin de
democracia participativa en el nivel comunitario.

...antes no era as, cada uno marchaba por su lado tanto el
presidente como las dems autoridades. ...ahora trabajamos
de modo conjunto con la Junta Directiva quienes nos llaman a
asambleas donde planteamos necesidades.... (Comunidad de
Alanya, Tambillo, Ayacucho).
El CODECO ha permitido ms participacin de las autoridades
en los temas comunales. Nuestra organizacin se ha hecho ms
fuerte con la participacin de mujeres y varones. Son las cabezas
de organizacin quienes informan sobre situacin, problemas y
logros (Comunidad de Condoray, Tambillo, Ayacucho).
 61

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Sistema de Vigilancia Comunitaria del Desarrollo (SIVICO)

El SIVICO es un proceso social de seguimiento y vigilancia comunitaria de los niveles de inseguridad alimentaria y el desarrollo. Tiene su antecedente
en los Sistemas de Vigilancia Comunitaria de Salud (SIVICOS), promovido en algunas zonas del pas por el Ministerio de Salud. En este caso, se
enriquece las funciones de vigilancia comunal no solo a los temas de salud, sino a los de existencia de alternativas de disponibilidad de alimentos,
como de generacin de ingresos econmicos familiares. El anterior mapa geosanitario comunal, como la tabla de indicadores se complementa
con datos de naturaleza econmica y productiva. Actores claves para el buen funcionamiento del SIVICO son los tradicionalmente conocidos como
promotores comunitarios de salud, que no obstante su especializacin prctica en el tema, en los espacios rurales son campesinos que tienen
un conocimiento y sabidura que los constituyen en la experiencia en promotores del desarrollo comunal. En cuanto al aspecto de informacin
del SIVICO, el censo comunal de hogares es una actividad estratgica ya que recoge de la informacin actualizada de las condiciones de vida,
informacin potencialmente til para la accin del gobierno comunal, como de los municipios distritales y provinciales, como del gobierno regional.
Los SIVICO apoyan la mejor asignacin de los recursos de la inversin social. Al definir el mapa del desarrollo comunal, reflejando zonas con
mayor desarrollo relativo entre familias, apoya la mejor priorizacin de proyectos y acciones.

Nuestro SVICO es como el espejo de mi comunidad. Con
nuestro mapeo podemos ver como estn nuestras casas, nos
sirve para ver donde hay que poner agua, letrina, quien tiene
su pozo de basura su pozo de drenaje, cocinas mejoradas .....
entonces nosotros ya fcilmente ya ubicamos nuestros nios
menores tres aos. (Promotor de la comunidad de Condoray,
Distrito de Tambillo, Ayacucho).
...con respecto al SIVICO, el mapeo nos ayuda a vigilar los
compromisos de las familias (Testimonio, comunidad
Condoray, Tambillo, Ayacucho).

Planeamiento del desarrollo comunal

No obstante el avance de pasar de los memoriales comunales, lista de demandas no organizadas ni temporal, temtica ni estratgicamente, los
actuales planes de desarrollo comunal y planes comunales se centran ms en la perspectiva problema, y estn en muchos casos desconectados
de la visin distrital o provincial, o de dinmicas como las de cuencas o corredores econmicos y no identifican oportunidades. Complementariamente
al no describir de modo sistmico la situacin de la comunidad, el municipio no cuenta con elementos de informacin suficientes para una mejor
gestin. En la propuesta desarrollada en la experiencia, el planeamiento del desarrollo comunal se realiza mucho ms articulado de la visin
y oportunidades locales, brinda una mayor y ms precisa informacin para la toma de decisiones locales, donde parte de esta informacin es
captada a travs de la ficha censal de hogares, sealada anteriormente. La seguridad alimentaria, como enfoque y estrategia nutre la capacidad
de accin de los planes comunales, ya sea en objetivos estratgicos (como mximo 3 aos), como a nivel semestral o anual.

Gestin social de agua y saneamiento

La sostenibilidad de las intervenciones en agua y saneamiento claves para la mejor calidad de vida-, no solo depende de la infraestructura, sino
de la institucionalidad social de base. La organizacin social que ayude a proponer iniciativas, que brinde mantenimiento y sostenibilidad tcnica
e institucional a la infraestructura provista posibilita no solo corresponsabilidad, sino valoracin y cambio cultural. Las Juntas de Administracin
de Agua y Saneamiento (JASS), cumplen esta funcin, en relacin al Comit de Desarrollo Comunal (CODECO).

Sistema de vigilancia del desarrollo local (SIVIDEL)

Sobre la base del SIVICO, tanto desde su dimensin de vigilancia, como de generacin de informacin para mejores decisiones, se construye el
SIVIDEL, el cual posibilita mejores condiciones para el planeamiento del desarrollo local, como para el presupuesto participativo.
62

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Fortalecimiento institucional de los municipios

Est referido a las condiciones institucionales necesarias en los municipios, para que estos puedan innovar roles en la promocin de la reduccin
de la desnutricin crnica infantil y la seguridad alimentaria. Implica sensibilizacin y capacitaciones previas.

Adopcin de tcnicas para la produccin local de alimentos

Est referido a un conjunto de tcnicas, -promovidas por la mayor dinmica de participacin-, tcnicas orientadas a la produccin creciente de los
alimentos que permitan cubrir una base de micro y macronutrientes en el hogar. Algunas de estas son los biohuertos y las chacras integrales.

Adopcin de prcticas para la seguridad alimentaria y el desarrollo

Est referido a las capacidades de los actores sociales respecto a las prcticas de preparacin adecuada de alimentos, as como de mejoramiento
del hbitat familiar, como las cocinas mejoradas, las alacenas para la conservacin de los alimentos, letrinas, los pozos de basura, de drenaje, la
separacin de ambientes en el hogar, etcetera.

Una particularidad en la experiencia de Tambillo es que el modelo de proyectos. Las etapas del presupuesto participativo en
de gestin descrito anteriormente apoya el mejor desarrollo del Tambillo se describen a continuacin:
presupuesto participativo, posibilitando una mejor priorizacin

Preparacin y diseo del proceso

Paso
1. Revisin y/o evaluacin de los
instrumentos de gestin comunal
Actividad
Sensibilizacin sobre la inseguridad alimentaria.
Actualizar y revisar el SIVICO para preparar un balance por cada familia.
Revisar y/o evaluar el plan de desarrollo comunal en cuanto a logros, avances.
Formular el plan de trabajo anual.
Identificacin y priorizacion de proyectos.
Formulacin de perfiles de proyectos.

2. Revisin y/o evaluacin de los
instrumentos de gestin distrital
Actualizar y revisar el SIVIDEL para preparar un balance en cuanto a los
indicadores de pobreza por comunidad y distrital, luego realizar la clasificacin
de comunidades por rango de pobreza.
Revisar el balance presupuestal en cuanto a su coherencia.
Revisar y/o evaluar el plan de desarrollo en cuanto a su consistencia, coherencia
y pertinencia.
Ubicar los principales ejes de desarrollo.
Dar a conocer los contenidos del plan a la poblacin.

3. Definicin de criterios bsicos para
la elaboracin del presupuesto
participativo
Estimacin de la estructura presupuestal y los techos por cada rubro.
Eleccin de delegados para el proceso.
Determinar los tipos de proyectos para su financiamiento.
Segmentacin territorial (zonales o comunal).
Asignacin de recursos.
Los criterios de priorizacion de proyectos y sus ponderaciones.
Emisin de la ordenanza municipal que regula el proceso.

Paso
4. Primer taller informativo distrital
5. Talleres zonales o comunales
descentralizados de priorizacion de
proyectos Presentacin de los proyectos por los Comits de Desarrollo Comunal(CODECO).
6. Taller central distrital
7. Taller distrital de aprobacin del
presupuesto participativo
Ejecucin y evaluacin del presupuesto participativo
Paso
8. Ejecucin de los proyectos
priorizados
9. Participacin de los vecinos en la
ejecucin
10. Evaluacin participativa del proceso
y de la ejecucin presupuestal
Fuente: Jeri, Pedro (2004).
63
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Formulacin del presupuesto
Actividad
Sensibilizacin sobre la inseguridad alimentaria.
Presentar el sistema de vigilancia distrital (SIVIDEL) con los indicadores de
pobreza, mas la clasificacin de comunidades por rango de pobreza.
Informe balance sobre la gestin econmica del gobierno local.
Presentar el plan de desarrollo distrital, sealando los avances y dificultades
para finalmente validar previa evaluacin.
Presentar el diseo del proceso los pasos a seguir en la formulacin del
presupuesto participativo, los representantes zonales, el mecanismo de
ejecucin, los montos asignados por tipo de proyecto.
Aprobacin de las reglas de juego y de los criterios de priorizacion de proyectos.
Determinar quienes son los delegados a la asamblea.
Aprobacin del cronograma del proceso.
Presentacin del SIVICO por cada comunidad para evaluar los indicadores de
pobreza.
Calificacin y preseleccin de proyectos.
Coordinaciones con el CODECO para asistir como delegado al taller central
distrital.
Presentacin del SIVIDEL distrital con los indicadores de pobreza de las
comunidades mas pobres del distrito.
Presentacin del presupuesto y los techos presupustales para los diferentes
tipos de proyectos a financiar.
Informe de los talleres zonales.
Priorizacion de proyectos Inter-zonales.
Priorizacion de proyectos de impacto distrital.
Priorizacion de proyectos interdistritales.
Redaccin del acta con proyectos priorizados.
Informe y presentacin del equipo tcnico.
Aprobacin de la propuesta del equipo tcnico.
Actividad
Formulacin del Plan Institucional de Apertura.
Emisin de la ordenanza municipal.
Cronograma de inversin aprobado en al mesa de concertacin.
Definicin de mecanismos de evaluacin y seguimiento(SIVIDEL, metodologa e
indicadores).
Conformacin de los comits de vigilancia por proyectos.
Capacitacin a los comits de vigilancia.
Reporte bimensual, trimestral del avance de los proyectos vigilados.
Consolidar los reportes de los comits de vigilancia.
Taller central de anlisis de logros, problemas y lecciones aprendidas.
Formulacin del informe memoria del presupuesto participativo por parte de la
municipalidad.
64

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

3.2 Participacin, presupuestos y gestin
pblica. Anlisis de casos
Seguidamente se realiza un anlisis de los casos descritos
anteriormente, desde ejes temticos tales como el presupuesto
participativo, como condiciones de eficiencia y eficacia. En
el caso de la eficiencia, se analiza la estructura de gasto
corriente frente al gasto de inversin; mientras que en el caso
de la eficacia se analiza la vinculacin entre la priorizacin de
proyectos y los ejes estratgicos de desarrollo. De este modo
se analiza la estrategia y modelo de desarrollo local.
Las experiencias de presupuesto participativo
apoyadas por USAID e implementadas por
CARE Per en 2002-2003
Un producto especfico del proceso de presupuesto participativo,
dado el porcentaje del presupuesto definido participativamente
es la estructura de proyectos y actividades ejecutados en el ao.
Incluso el analizar esta estructura brinda elementos adicionales
para la propuesta, ya que se cuenta con informacin de
estructura para el presupuesto total, como para el presupuesto
de inversin. Se ha utilizado datos disponibles del MEF para el
ao 2005, que refleja la priorizacin participativa realizada el
ao 2004. En general, se puede indicar que la calidad y sentido
estratgico de las estructura de proyectos ha mejorado, pero
todava queda margen para mejorar; y los niveles de eficiencia
son heterogneos.
En el caso del distrito de Accocro, de acuerdo a datos de
presupuesto por actividad/proyecto del ao 2005, no obstante
tener una escala de presupuesto de distrito rural pequeo,
muestra un alto porcentaje de gasto administrativo (31% bajo
gestin administrativa ms 12,7% bajo conduccin y orientacin
superior). De los 879,8 mil nuevos soles de presupuesto en
el ao 2005, lo estrictamente correspondiente a inversin
fue de 318,7 mil nuevos soles (36,2) del presupuesto total,
considerndose el resto como gasto corriente. De esta inversin,
el 37,2% corresponde a infraestructura de riego, seguido de la
infraestructura para el saneamiento rural (letrinas).

Tabla 23:
Accocro. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005)

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 42.225 4,8%
COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES 27.982 3,2%
CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES 11.574 1,3%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 111.352 12,7%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 32.325 3,7%
CONSTRUCCION DE LETRINAS 53.894 6,1%
CONSTRUCCION DE PUENTES 8.000 0,9%
CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD 33.535 3,8%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 118.445 13,5%
ELECTRIFICACION URBANA Y RURAL 25.059 2,8%
GESTION ADMINISTRATIVA 273.746 31,1%
MEJORAMIENTO DE TROCHAS CARROZABLES 5.215 0,6%
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 136.448 15,5%
TOTAL 879.800 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

 65

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 24:
Accocro. Presupuesto de inversin (2005)

Actividad/ proyecto Total %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 42.225 13,2%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 32.325 10,1%
CONSTRUCCION DE LETRINAS 53.894 16,9%
CONSTRUCCION DE PUENTES 8.000 2,5%
CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD 33.535 10,5%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 118.445 37,2%
ELECTRIFICACION URBANA Y RURAL 25.059 7,9%
MEJORAMIENTO DE TROCHAS CARROZABLES 5.215 1,6%
TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 318.698 100,0%
Presupuesto de inversin (% Presupuesto total) 36,2%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

El gasto de capital (inversin) en Churcampa representa el
48,7% del presupuesto total del distrito, lo que implica un
gasto corriente de 51,3%. Sin embargo, el gasto administrativo
representa poco ms del 40% del presupuesto total. No
obstante que el gasto de inversin es ms alto que el promedio
de los municipios (indicador positivo de eficiencia), el gasto
administrativo representa la mayor parte del gasto corriente, lo
cual refleja niveles de ineficiencia. Del presupuesto de inversin
del distrito de Churcampa, 41,4% se orienta a la construccin
de trochas carrozables, 24,4% se orienta a la construccin de
centros educativos, y 6,7% a la construccin de infraestructura
de desage. Sin embargo, todava se observa algunos proyectos
no prioritarios, como es el caso de la construccin del palacio
municipal, que representa el 15% del presupuesto de inversin
local.
66

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 25:
Churcampa. Presupuesto por actividad/ proyecto (2005)

Municipalidad Distrital de Paucar

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %
ADMINISTRACION DE RECURSOS MUNICIPALES 11.291 0,5%
AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 15.000 0,6%
APOYO COMUNAL 28.400 1,2%
CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES 9.526 0,4%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 196.952 8,1%
CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO 47.000 1,9%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 290.000 11,9%
CONSTRUCCION DE MICRO SISTEMA DE RIEGO 30.319 1,2%
CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL 172.034 7,0%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 492.990 20,2%
CONSTRUCCION SISTEMA DE DESAGUE 80.000 3,3%
DEFENSA MUNICIPAL AL NIO Y AL ADOLESCENTE (DEMUNA) 8.400 0,3%
ENCAUZAMIENTO DE RIOS 25.000 1,0%
GESTION ADMINISTRATIVA 793.253 32,5%
MANTENIMIENTO DE PARQUES Y JARDINES 18.000 0,7%
MANTENIMIENTO VIAL LOCAL 14.400 0,6%
MEJORAMIENTO DE SISTEMA DE RIEGO 30.000 1,2%
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 125.410 5,1%
PROMOCION E INCENTIVO DE LAS ACTIVIDADES ARTISTICAS Y CULTURALES 3.000 0,1%
PROMOCION PESQUERA 8.000 0,3%
SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA 22.242 0,9%
SUPERVISION Y CONTROL 20.818 6,4%
TOTAL GENERAL 2.442.035 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

 67

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 26:
Churcampa. Presupuesto de inversin (2005)

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 15.000 1,3%
CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO 47.000 3,9%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 290.000 24,4%
CONSTRUCCION DE MICRO SISTEMA DE RIEGO 30.319 2,5%
CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL 172.034 14,5%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 492.990 41,4%
CONSTRUCCION SISTEMA DE DESAGUE 80.000 6,7%
ENCAUZAMIENTO DE RIOS 25.000 2,1%
MEJORAMIENTO DE SISTEMA DE RIEGO 30.000 2,5%
PROMOCION PESQUERA 8.000 0,7%
Total Presupuesto de Inversin 1.190.343 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

Paucar es uno de los distritos con mayor presupuesto dentro 2005 de S/. 2,47 millones, de los cuales poco ms de un milln
de la provincia de Acobamba. Tena un presupuesto para el ao est destinado a la inversin (40,8%).

Tabla 27:
Paucar. Presupuesto por actividad/proyecto (2005)

Municipalidad Distrital de Paucar

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %
AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 15.000 0,6%
AMPLIACION DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA 50.000 2,0%
APOYO COMUNAL 662.065 26,8%
COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES 71.811 2,9%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 133.000 5,4%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 30.000 1,2%
CONSTRUCCION DE LETRINAS 30.000 1,2%
CONSTRUCCION DE LOCALES COMUNALES 40.000 1,6%
CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD 70.000 2,8%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 50.000 2,0%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 30.000 1,2%
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL 30.000 1,2%
GESTION ADMINISTRATIVA 681.000 27,6%
68

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Municipalidad Distrital de Paucar

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 430.986 17,4%
PROMOCION DEL COMERCIO 120.000 4,9%
SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA 26.000 1,1%
TOTAL 2.469.862 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

Tabla 28:
Paucar. Presupuesto de inversin 2005

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 15.000 1,5%
AMPLIACION DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PUBLICA 50.000 5,0%
APOYO COMUNAL 662.065 65,7%
CONSTRUCCION DE CENTROS EDUCATIVOS 30.000 3,0%
CONSTRUCCION DE LETRINAS 30.000 3,0%
CONSTRUCCION DE LOCALES COMUNALES 40.000 4,0%
CONSTRUCCION DE PUESTOS DE SALUD 70.000 7,0%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 50.000 5,0%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 30.000 3,0%
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL 30.000 3,0%
TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 1.007.065 100,0%
PRESUPUESTO DE INVERSIN (%PRESUPUESTO TOTAL) 40,8%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

Observando la estructura del presupuesto de inversin 2005,
resalta el bajo porcentaje de inversin asignado a obras de
agua potable, saneamiento bsico o a infraestructura educativa
o de riego agrcola, explicado ya que un 65,7% de la inversin
figura bajo el rubro de apoyo comunal.
Un 60% del presupuesto distrital de Iguan es considerado
como inversin, un ratio eficiente, y un 40% de gasto corriente.
Al interior del gasto de inversin, el 39% se orienta a la
electrificacin rural, 25% se orienta a la construccin de la
infraestructura de riego, y 23% a la construccin de trochas
carrozables, entre las inversiones ms importantes.
 69

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 29:
Iguan. Presupuesto por actividad/proyecto (2005)

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 25.000 4%
COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES 8.478 1%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 62.061 11%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 88.968 15%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 83.448 14%
ELECTRIFICACION RURAL 140.402 24%
GESTION ADMINISTRATIVA 89.223 15%
OBLIGACIONES PREVISIONALES 21.407 4%
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 51.702 9%
REHABILITACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 19.492 3%
Total 590.181 100%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

Tabla 30:
Iguan. Presupuesto de inversin (2005)

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 25.000 7%
CONSTRUCCION DE SISTEMA DE RIEGO 88.968 25%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 83.448 23%
ELECTRIFICACION RURAL 140.402 39%
REHABILITACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 19.492 5%
Total Presupuesto de Inversin 357.310 100%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

70

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 31:
Acobamba. Presupuesto por actividad/proyecto (2005)

Municipalidad Distrital de Paucar

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %
AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 30.000 0,9%
APOYO COMUNAL 26.194 0,8%
APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 375.452 11,0%
COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES 59.147 1,7%
CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES 93.000 2,7%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 284.940 8,3%
CONSTRUCCION DE COLISEOS 20.000 0,6%
CONSTRUCCION DE COMPLEJOS RECREACIONALES 110.000 3,2%
CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL 200.000 5,9%
CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL 200.000 5,9%
CONSTRUCCION DE PLAZA DE ARMAS 60.000 1,8%
CONSTRUCCION DE RELLENO SANITARIO 100.000 2,9%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 60.000 1,8%
CONTROL SANITARIO 154.625 4,5%
DEFENSA MUNICIPAL AL NIO Y AL ADOLESCENTE (DEMUNA) 0 0,0%
GESTION ADMINISTRATIVA 771.355 22,6%
INFRAESTRUCTURA TURISTICA 30.000 0,9%
MEJORAMIENTO DE LOCALES COMUNALES 72.000 2,1%
MEJORAMIENTO DE PARQUES 297.804 8,7%
OBLIGACIONES PREVISIONALES 54.067 1,6%
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 169.469 5,0%
REHABILITACION DE CARRETERAS 220.000 6,4%
SUPERVISION Y CONTROL 29.159 0,9%
TOTAL 3.417.212 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

En Acobamba, de los S/. 3,42 millones para el ao 2005,
S/. 1.77 corresponde a inversiones, lo cual representa
el 52% del presupuesto total. Dentro de esta estructura
se observa casi 40% de la inversin en tres proyectos
(construccin de mercado municipal, construccin de
palacio municipal y mejoramiento de parques), que no
se condicen con la problemtica de la provincia. Ntese
el bajo presupuesto asignado a obras de ampliacin de
infraestructura de agua potable. Este presupuesto de
inversin del ao 2005 expresa la priorizacin participativa
de recursos y proyectos realizada el ao 2004. Acobamba
viene mostrando un avance positivo en lo que respecta
a considerar en su gestin como prioridad la seguridad
alimentaria. Tal es as, que segn fuentes oficiales, en
su presupuesto 2007, se ha considerado un 20% del
presupuesto para temas de seguridad alimentaria 53.

53 Declaraciones de Jefe de PRONAA-MIMDES. En: http://www.elcomercioperu.com.pe/EdicionImpresa/Html/2006-10-18/ImEcVidayFuturo0598169.html

 71

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 32:
Acobamba. Presupuesto de inversin 2005

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 30.000 1,7%
APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 375.452 21,1%
CONSTRUCCION DE COLISEOS 20.000 1,1%
CONSTRUCCION DE COMPLEJOS RECREACIONALES 110.000 6,2%
CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL 200.000 11,3%
CONSTRUCCION DE PALACIO MUNICIPAL 200.000 11,3%
CONSTRUCCION DE PLAZA DE ARMAS 60.000 3,4%
CONSTRUCCION DE RELLENO SANITARIO 100.000 5,6%
CONSTRUCCION DE TROCHAS CARROZABLES 60.000 3,4%
INFRAESTRUCTURA TURISTICA 30.000 1,7%
MEJORAMIENTO DE LOCALES COMUNALES 72.000 4,1%
MEJORAMIENTO DE PARQUES 297.804 16,8%
REHABILITACION DE CARRETERAS 220.000 12,4%
TOTAL INVERSIN PRESUPUESTO 2005 1 775.256 100,0%
PRESUPUESTO INVERSIN (% PRESUPUESTO TOTAL) 52%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

En general los presupuestos municipales tienen una estructura
de 30% de gastos de inversin y 70% de gastos corrientes.
En algunos casos sucede que existen transferencias directas
para inversin como es el caso del Canon u otros, que dan
como resultados que los porcentajes de los gastos de inversin
sean mayores a los del 30%, pero en otros casos la mayor
eficiencia del gasto y las capacidades de gestin permiten tener
porcentajes mayores de inversin. En los casos analizados
todos los gobiernos locales tiene tasa de inversin superior al
30%, destacando Acobamba con una tasa superior al 50%
Presupuesto y gestin pblica en el gobierno
regional de Ancash
El proceso del presupuesto participativo en el gobierno
regional para el 2007 se da inicio con la Resolucin Directoral
N 011 2006-EF/76.01, que aprueba el instructivo N 001-
2006-EF/76.01 Proceso del Presupuesto Participativo Ao
Fiscal 2007. Por su parte, con Ordenanza Regional N 007-
2006-REGION ANCASH/CR se inici el proceso del presupuesto
participativo para el ejercicio fiscal 2007, tambin se aprob
el reglamento para la inscripcin de los agentes participantes,
cronograma de actividades y la conformacin del Equipo tcnico
del gobierno regional de Ancash con Resolucin Ejecutiva
Regional N 0280 2006-REGION ANCASH/PRE. En el proceso
de presupuesto participativo 2006, para la priorizacin de los
proyectos a ejecutarse en el ao 2007, podemos destacar el
nivel de institucionalizacin regional que se le da al proceso
contribuyendo con las normas que sustentan los compromisos
institucionales para garantizar un proceso formal y transparente
como son: la ordenanza de aprobacin de un instructivo
regional poco acostumbrado en este mbito, ordenanza de
inicio del proceso y la aprobacin del reglamento de inscripcin
de agentes participantes.
En el proceso de presupuesto participativo 2006, han
participado 768 agentes participantes (591 varones y 177
mujeres), lo cual implica una brecha importante de participacin
de las mujeres, aunque ha venido reducindose en los ltimos
aos. Por su parte, en el taller final de priorizacin de proyectos,
han participado 204 agentes inscritos.
72
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 3
El diseo que se ha tenido... Ha sido participativo, justamente
el GR ha constituido el equipo tcnico, siendo parte la mesa
de concertacin y tambin otras organizaciones. Ah se han
determinado 8 provincias o zonas estratgicas, ah se han
involucrado las 20 provincias y se ha mejorado los niveles de
representatividad (800 participantes de todo Ancash) Los
niveles de participacin ha sido bastante fluidos en el ltimo
taller. (Entrevista a Gerente de Planeamiento y Presupuesto,
Gobierno Regional de Ancash).
los miembros que integran el consejo de coordinacin regional
est conformados por los alcaldes provinciales y 13 miembros
de la sociedad civil, escogidos mediante elecciones, entonces la
participacin en la reunin de consejo regional casi la mayora
lo hace los alcaldes provinciales, y en cada uno de los talleres
la participacin es totalSe (acord) que tambin podan ya que la Mesa Regional de Concertacin bajo la coordinacin
participar los alcaldes distritales como miembros (agentes)en
el Consejo Regional Este ao habido una mejor dinmica
de participantes, a parte de eso tambin hemos identificado
agentes participativos que representa no slo a una provincia
sino a varios y son agentes que representan a la Regin, creo
que eso es un punto muy importante. (Gerente de Planeamiento
y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Asimismo la experiencia muestra un avance en lo
correspondiente a mayor participacin de la mujer, avance que
requiere potenciarse y sostenerse en estrategias permanentes,
buscando que ademas de participar en el proceso mejoren
significativamente sus posibilidades y capacidades propositivas
y de decisin en la definicin de la carta de proyectos
priorizados Dicha participacin habra mejorado ms en los
espacios locales.
..a nivel general la participacin de la mujeres va creciendo,
no hay todava igualdad en trminos numricos hablando, pero
s se nota que va creciendo cada vez ms la incorporacin de
la mujer con algunas iniciativas, yo creo que por ah todava
hay que trabajar bastante (Gerente de Planeamiento y
Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Lo sealado anteriormente abona a que el proceso no solo
avanza en participacin, sino en representatividad tambin, de
tal modo que la priorizacin de los proyectos responda a la
integralidad del territorio y a una mayor representatividad de
actores, en este caso la presencia de la mujer es clave para
tener otra orientacin en la priorizacin de los proyectos. La
conformacin del Consejo de Coordinacin Regional (CCR), con
los 20 alcaldes de las provincias, como representantes de los
distritos, y 13 miembros de la sociedad civil, que han buscado
representar la diversidad de organizaciones existentes-, indican
un avance en este sentido.
Con la conformacin de los Consejos de Coordinacin Local y
Regional (CCL, CCR) ha quedado poco precisos los roles de las
Mesas de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, La
contrastacin en varias zonas del pas es que dichas instancias
de concertacin (CCR Y CCL) no operan dinmicamente y
si bien promueven acciones de incidencia, no se vinculan
necesariamente a la gestin de los proyectos y de las inversiones.
En la experiencia en Ancash se observa una situacin contraria,
de CARE- ha tenido la capacidad de vincularse estratgicamente
con las entidades del gobierno central, regional y locales,
como con las organizaciones de la sociedad civil. La mesa ha
priorizado temas en la agenda regional (donde destaca el de
seguridad alimentaria y reduccin de la desnutricin crnica
infantil) y ha promovido la articulacin interinstitucional y la
priorizacin de recursos y proyectos.
. Y ms an lo importante de la mesa es que ha llevado
propuestas de seguridad alimentara, que van a favor de
la poblacin digamos haciendo conciencia un poco mas a
las autoridades que tambin deben preocuparse por ese
item, como gobierno regional nos preocupaba que todo el
presupuesto se vaya a la infraestructura fsica, . Sabemos
ahora que si el nios de 0 a 3 aos no est bien alimentado y
nutrido lo estamos perdiendo para el futuro. (Gerente de
Planeamiento y Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
La experiencia del presupuesto participativo del gobierno
regional se inicia en al ao 2004. En los dos primeros aos, no
se hizo una priorizacin de calidad como para elaborar perfiles
de proyectos. Prevalecan los proyectos de infraestructura fsica,
en temas no necesariamente ligados a los ejes estratgicos
de desarrollo regional. Del inicio del proceso a la fecha se
vienen mostrando avances en trminos de aprendizaje social
e institucional, tal como el valorar y priorizar crecientemente
proyectos que apuntan a fortalecer el capital humano, tales
como la nutricin, la seguridad alimentaria; o los proyectos que
favorezcan mejores condiciones de insercin econmica y de
construccin de competitividad.

. Los presupuestos participativos en el gobierno regional
se inician a partir de 2004, no se tenan actividades de
capacitacin previas. Uno de los avances a la fecha es que
ahora se buscan proyectos de impacto regional, de acuerdo
a sus competenciaseste proceso ha sido un proceso de
interaprendizaje para la poblacin, porque no slo se ha
ido a rescatar ideas o necesidades, ..se ha capacitado
priorizando el tema la niez, infancia en desnutricin crnica
que incluso eso es ya se ha trabajado en todos los lugares y
es un tema de seguridad alimentaria, como principal elemento
para superar la pobreza.. (Gerente de Planeamiento y
Presupuesto, Gobierno Regional de Ancash).
Los criterios de priorizacin para las fichas de proyectos es
una etapa clave que marca la orientacin y la definicin de
prioridades en los proyectos, buscando garantizar:
Una relacin y consistencia entre los proyectos
priorizados y el plan concertado de desarrollo regional
(vinculacin entre inversin y ejes estratgicos).
La focalizacin de proyectos en espacios en pobreza
extrema y exclusin.
La no atomizacin de los recursos, tal que se ha
ponderado puntaje slo a los proyectos, cuyo monto
sea superior a los 800 mil nuevos soles.
La priorizacin de proyectos que resuelvan la
problemtica multidistrital o multiprovincial.
El nivel de cofinanciamiento que tendra el proyecto.
El nivel de avance del proyecto dentro del ciclo de los
proyectos.
Promover proyectos de impacto regional, articulados
al PDCR, pero que reconozcan espacios territoriales
no incluidos en otros procesos como lo interdistrital y
lo interprovincial, adems de apostar por espacios de
pobreza extrema y de exclusin.
Uno de los aspectos que agregan calidad y condiciones
de xito en el proceso, y que se constituye una limitacin
en gran parte de los municipios rurales del pas, es lo que
respecta al monto y porcentaje del presupuesto anual que se
define participativamente. Los instructivos anuales que emite
el MEF, y en especfico el instructivo para el 2007 seala
que el presupuesto disponible, viene a ser el total menos
73
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
las obligaciones ineludibles, tales como pago de personal,
obligaciones sociales y pensiones, el servicio de la deuda
pblica (en caso de emprstitos externos), o la atencin de
sentencias judiciales en condicin de cosa juzgada. Como se
encuentra planteado en el instructivo, este tema no quedara
necesariamente preciso, ya que no existen rangos promedio
entre lo que se pueden encontrar el presupuesto disponible,
desde frmulas como porcentaje del presupuesto de inversin.
Asimismo, considerar como gasto ineludible gran parte del
gasto corriente puede limitar las posibilidades de eficiencia en
la gestin.
Estando ante un gobierno regional que se ha beneficiado
con los techos presupuestales definitivos y con montos muy
significativos, queda como reto asumir una metodologa que
considera estos nuevos mrgenes con rondas complementarias
de talleres que permitan asignar y priorizar estos recursos
tambin participativamente o que en el proceso se considere
una carta complementaria que permita el uso de estos recursos
como parte del proceso participativo.
El presupuesto disponible para el proceso 2007 ascendi
a S/. 26.003.279, que representa el 21% del monto de
inversiones consideradas en el presupuesto de apertura
2007, lo cual indica que el monto decidido participativamente
es aun bajo y que hay todava un gran margen de inversiones
que deben gestionarse participativamente durante el ao
2007.
Los datos a nivel de actividad/proyecto del presupuesto del
gobierno regional 2005 muestran una fuerte concentracin en
11 actividades, que concentran el 90% del presupuesto total de
dicho ao. En cada actividad se consideran tanto presupuestos
de gasto corriente, como de inversin. Las actividades/proyectos
que tienen ms peso en el presupuesto son las referidas a la
educacin, seguida de salud. En ambos casos el presupuesto
financia principalmente gasto de personal de planilla, seguido
de bienes y servicios, y otros gastos corrientes.
Una perspectiva ms especfica se tiene al observar la concentracin
de la inversin (que es la que se define participativamente). Tal es
as que, solo ocho actividades/proyectos contaban con inversin
para el ao 2005, destacando los proyectos en proceso de
viabilidad y la inversin del rubro gestin de proyectos. En el caso
de los proyectos nuevos, se sealan cinco que cubren los S/.
31,55 millones de inversin de ese ao.
74

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Tabla 33:
Regin Ancash. Temas con mayor ponderacin en el Presupuesto del Gobierno Regional 2005 (por actividad/proyecto)

Actividad/ proyecto Monto (nuevos soles)

1. Atencin bsica de salud 13.865.896
2. Atencin especializada de salud 18.169.019
3. Desarrollo de la educacin preescolar 24.797.834
4. Desarrollo de la educacin primaria de menores 121.486.959
5. Desarrollo de la educacin primaria de menores 95.657.230
6. Desarrollo de la educacin tcnica 6.797.290
7. Gestin administrativa 26.766.526
8. Gestin de proyectos 5.950.209
9. Investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico 4.020.881
10. Obligaciones previsionales 74.099.811
11. Proyectos en proceso de viabilidad 18.494.006
Total 410.105.661
Total Presupuesto 2005 GR 455.108.604
% respecto presupuesto total 90%

Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (DNNPP-MEF).

Tabla 34:
Gobierno Regional de Ancash. Inversiones 2005 (nuevos soles)

Actividad/ proyecto Monto (nuevos soles)

1. Construccin canal integrador Santa - San Bartolo. 700.000
2. Construccin de alcantarillado de Gorgorillo 1.946.901
3. Construccin de establecimientos de salud 590.000
4. Construccin y mejoramiento de carreteras 750.000
5. Gestin de proyectos 5.950.209
6. Mantenimiento de caminos departamentales 319.776
7. Proyectos en proceso de viabilidad 18.494.006
8. Remodelacin canal Chimbote 2.800.000
Total Inversiones GR 2005 31.550.892

Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF (DNNPP-MEF).

Producto del proceso participativo 2007, la regin cuenta con como municipios, entre otros. El sector que tiene una mayor
un programa de inversiones multianual de S/. 1.759,5 millones ponderacin en el programa de inversiones es transportes
del cual el 92,1% del total sera financiado con presupuestos 35,8%, seguido del sector agropecuario con 29,5%, y educacin
del gobierno regional, y el resto con contrapartes, tales y cultura con 11,9%. El presupuesto promedio por proyecto
 75

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

oscila de 944,1 mil nuevos soles en proyectos de educacin y
cultura hasta 5.570,4 millones de nuevos soles en el caso de
Transportes, con un nivel promedio de S/. 2.127,5 millones de
nuevos soles por proyecto, lo cual es positivo desde el criterio
de la subsidiaridad de los proyectos financiados con recursos
del nivel regional (no atomizacin de presupuestos regionales
para proyectos pequeos correspondientes al nivel local).
El programa de inversiones se compone de 827 proyectos,
donde el 27,9% corresponde a proyectos agropecuarios, 26,7%
a proyectos de educacin y cultura, y 13,7% a proyectos de
transportes. El presupuesto determinado tiene una naturaleza
de programa multianual, ya que el presupuesto de inversin
determinado representa aproximadamente 11 veces ms que lo
correspondiente a inversin segn el presupuesto de apertura
regional para el ao 2007.
En el Presupuesto de Apertura 2007 (donde de refleja el
producto del presupuesto participativo 2007 realizado en el
ao 2006), 13 actividades/proyectos concentran el 78% del
presupuesto total, destacando nuevamente los gastos en
materia de educacin, seguido de las obligaciones previsionales
(pago seguros y pensiones) y la atencin en salud. De acuerdo
con la Ley del Canon, los gobiernos regionales entregan a las

Tabla 35:
Programa de Inversiones Multianual del Gobierno Regional 2007 definidos en el Presupuesto Participativo. Indicadores varios

Total
Presupuesto
Presupuesto Presupuestos Presupuesto
Gobierno
Gobierno Re- Proyectos N Proyectos por proyecto
Ejes % % Regional (%
gional (nuevos incluyendo por eje promedio
Total Ppto
soles) contrapartes (nuevos soles)
Proyectos)
(nuevos soles)
Pesquera 16.907.000 1,0% 16.907.000 1,0% 100,0% 7 0,8% 2.415.286
Industria 11.590.000 0,7% 12.790.000 0,7% 90,6% 4 0,5% 3.197.500
Salud 105.227.458 6,5% 106.117.458 6,0% 99,2% 59 7,1% 1.798.601
Vivienda y 82.862.912 5,1% 88.406.912 5,0% 93,7% 68 8,2% 1.300.102
Saneamiento
Transportes 577.723.576 35,6% 629.462.485 35,8% 91,8% 113 13,7% 5.570.464
Turismo 43.543.610 2,7% 47.511.234 2,7% 91,6% 33 4,0% 1.439.734
Energa y Minas 69.205.636 4,3% 69.205.636 3,9% 100,0% 55 6,7% 1.258.284
Cvico e 7.176.000 0,4% 7.176.000 0,4% 100,0% 5 0,6% 1.435.200
Institucional
Educacin y 202.276.119 12,5% 208.649.092 11,9% 96,9% 221 26,7% 944.114
Cultura
Ecologa y 52.597.771 3,2% 53.597.771 3,0% 98,1% 31 3,7% 1.728.960
Medio Ambiente
Agropecuario 451.488.485 27,9% 519.662.389 29,5% 86,9% 231 27,9% 2.249.621

Total 1.620.598.568 100,0% 1.759.485.977 100,0% 92,1% 827 100,0% 2.127.553

Fuente: elaboracin propia, sobre datos del proceso de presupuesto participativo regional 2007.
76

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

universidades nacionales de su jurisdiccin el 20% de lo que les
corresponde por concepto de canon minero. En el presupuesto
regional 2007, dicho monto asciende a S/ 29,65 millones
(aproximadamente US$ 9,1 millones), fuerte transferencia de
recursos financieros para los objetivos de investigacin de la
universidad, objetivos que deben vincularse con las prioridades
del desarrollo regional.
A partir de la estructura del presupuesto 2007, se identifica los
rubros con menor presupuestal asignado. En este caso, se han
seleccionado 10 actividades/proyectos que solo concentran
el 0,86% el presupuesto total. Dentro de esta estructura
destaca por ejemplo el poco presupuesto asignado a obras de
electrificacin rural (32% de la poblacin regional carece de
servicio de electricidad, concentrada en las zonas rurales), lo

Tabla 36:
Regin Ancash. Actividades/proyectos con mayor ponderacin en el Presupuesto de Apertura GR 2007 (nuevos soles)

Total Presupuesto Apertura GR Apertura 661.893.628 %

1. Ampliacin y mejoramiento del estadio rosas pampa de Huaraz. 8.675.511 1,3%
2. Atencin bsica de salud. 16.357.657 2,5%
3. Atencin especializada de la salud. 25.391.966 3,8%
4. Desarrollo de la educacin pre-escolar. 30.053.270 4,5%
5. Desarrollo de la educacin primaria de menores. 145.330.329 22,0%
6. Desarrollo de la educacin secundaria de menores. 114.421.130 17,3%
7. Desarrollo de la educacin tcnica. 7.322.657 1,1%
8. Gestin administrativa. 32.394.824 4,9%
9. Obligaciones previsionales. 80.037.350 12,1%
10. Rehabilitacin y mejoramiento de la carretera Puente Pomachaca - Llamellin. 9.971.079 1,5%
11. Rehabilitacin, mejoramiento y construccin de la carretera : Callejn de 9.446.470 1,4%
Huaylas - Chacas - San Luis.
12. Servicios de apoyo al diagnostico y tratamiento. 8.139.199 1,2%
13. Transferencias a universidades pblicas. 29.656.277 4,5%
Total actividades/ proyectos. 517.197.719 78,1%

Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas-MEF.

cual implica un mayor perodo de tiempo para la ejecucin de
estas obras, dada la escala de financiamiento requerida para
este tipo de proyectos. Asimismo se ha asignado presupuestos
bastante bajos a lo que corresponde a educacin preescolar y
la prevencin de riesgos y daos de la salud.
En el presupuesto 2007, se registra un fuerte incremento
en el monto de inversiones (S/. 124 millones frente a 31,5
en el 2005), explicado principalmente por el crecimiento de
los recursos asignados por Canon Minero, como se explic
anteriormente. Estos recursos estaran posibilitando un mayor
desarrollo de proyectos, como se muestra en la tabla adjunta.
 77

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 37:
Regin Ancash. Temas estratgicos con bajo presupuesto. Presupuesto de Apertura 2007

% del presupuesto
Actividad/ Proyecto Nuevos soles
apertura 2007
1. Ampliacin del sistema de electrificacin rural Conchucos Maraon. 1.000.665 0,15
2. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de Lacramarca Baja sectores 554.444 0,08
Carrizales Tpac Amaru y La Mora-Chimbote.
3. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de las localidades del distrito de 596.952 0,09
Quinuabamba Pomabamba.
4. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de los anexos: Los Maleos-El 399.120 0,06
Milagro-El Campamento-Los Amautas-14 Incas-Santa Rosa-La Victoria-Casc.
5. Ampliacin del sistema de electrificacin rural de los caseros Marcopampa, 844.382 0,13
Punap, Santa Rosa, Macashca, Cotucancha - distrito de Quillo Yungay.

6. Ampliacin del sistema de electrificacin rural del casero de Mitucro. 89.439 0,01
7. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de las 2.435.489 0,37
localidades de los distritos de Ocros-Santiago de Chilcas - Acas - Provincia de

8. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de los caseros 729.618 0,11
del Valle de Llanganuco, distrito de Yungay.
9. Desarrollo de la educacin para nios de 0 a 3 aos. 77.728 0,01
10. Prevencin de riesgos y daos para la salud. 5.725.137 0,86

Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas-MEF.

En la estructura de la inversin 2007, el mayor peso est en
la construccin de infraestructura vial, seguida de la de salud
y educacin. Ntese no obstante que montos destinados a la
mejora del estadio de Huaraz son similares al que se destina
a proyectos de mejoramiento de carreteras, lo cual indica una
priorizacin deficiente.
En el sentido de la orientacin estratgica de los proyectos
priorizados, uno de los criterios que en la gestin de un
gobierno regional se debe observar es cunto se cumple el
principio de subsidiariedad de la descentralizacin, que refiere a
que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de
gobierno sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de

Tabla 38:
Regin Ancash. Actividades/Proyectos con mayor ponderacin en el presupuesto de inversin de apertura 2007
Actividad/ proyecto Nuevos soles %
1. Ampliacin del sistema de electrificacin rural (varios). 3.485.002 2,8%
2. Ampliacin y mejoramiento del estadio Rosas Pampa de Huaraz. 8.675.511 7,0%
3. Ampliacin y mejoramiento del sistema de electrificacin rural de las localidades de 2.435.489 2,0%
los distritos de Ocros- Santiago de Chilcas - Acas - Provincia de Ocros.
4. Asfaltado de la carretera Quinuacocha hasta la zona arqueologica. 1.600.000 1,3%
5. Construccin canal de irrigacin L lama - Quiches - localidad de Llama - distrito de 1.683.774 1,4%
Quiches - Provincia de Sihuas.
6. Construccin de la Alameda Cultural - Quilcay. 1.600.000 1,3%
78

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3
5. Construccin canal de irrigacin L lama - Quiches - localidad de Llama - distrito de
Quiches - Provincia de Sihuas.

Actividad/ proyecto Nuevos soles %

7. Construccin de la carretera Rahuapampa - Chupan, distrito de Huachis, provincia 1.305.374 1,1%
de Huari.
8. Construccin de la carretera Rapayan - Ro Maraon. 1.730.212 1,4%
9. Construccin de la carretera Villa de Japia - Quenhuaragra - Pachachaca, distrito de 2.944.594 2,4%
Mirgas, provincia Antonio Raymondi.
10. Construccin de la infraestructura de los servicios de la institucion educativa n 1.953.726 1,6%
88042 en el asentamiento humano Villa Las Palmas distrito Nuevo Chimbote.
11. Construccin de la trocha carrozable Huarochiri - Callhuash. 1.840.579 1,5%
12. Construccin de la trocha carrozable Quinuabamba - Yamyan. 992.433 0,8%
13. Construccin de los servicios educativos, en la institucin educativa 1.867.048 1,5%
n 88116 - Jos Mara Arguedas de Cachipampa.
14. Construccin del canal Llullumara - San Juan - distrito de Yupan. 1.089.057 0,9%
15. Construccin del puente sobre el Ro Santa en el marco del proyecto de la carretera 2.586.943 2,1%
Casma - Huaraz.
16. Construccin del sistema de riego Marqui. 1.188.268 1,0%
17. Construccin y mejoramiento del canal Ocupampa - Mutgo - distrito de Aquia. 1.121.088 0,9%
18. Creacin del pabelln de servicios intermedios: laboratorio y diagnostico por 3.633.201 2,9%
imgenes del hospital Vctor Ramos Guadia.
19. Estudios de pre-inversin. 1.179.374 1,0%
20. Mejoramiento de acceso a los servicios de salud en el hospital de apoyo de Recuay - Red 3.200.000 2,6%
Recuay.
21. Mejoramiento de calles en la zona nor este del distrito de Nuevo Chimbote. 1.414.711 1,1%z
22. Mejoramiento de la capacidad diagnstica y resolutiva de los servicios de atencin 1.262.490 1,0%
materno - infantil en la Microred de Sihuas, regin de Salud Ancash.
23. Mejoramiento de la capacidad operativa de los servicios del centro de salud 3.200.000 2,6%
Llamellin - Microred Llamellin - Red Huari - diresa Ancash.
24. Mejoramiento de la capacidad resolutiva del servicio materno infantil del hospital de 1.987.589 1,6%
apoyo San Ignacio de Casma - Microrred Casma.
25. Mejoramiento de la carretera Motocache Jimbe. 2.918.777 2,4%
26. Mejoramiento de los servicios de salud del Hospital de Apoyo II-1 de la provincia de 3.300.000 2,7%
Yungay.
27. Mejoramiento de los servicios de salud del hospital de apoyo Nuestra Seora de las 3.300.000 2,7%
Mercedes de Carhuaz - Red Carhuaz.
28. Mejoramiento del canal Wecrococha - Pochgoj y ampliacin del canal tramo: 3.365.945 2,7%
Pochgoj - Lucma - Llumpa - Mariscal Luzuriaga - Ancash.
29. Mejoramiento y ampliacion del colegio integrado Jos Mara Arguedas del centro 1.213.722 1,0%
poblado de Chavn.
30. Programa de caminos departamentales. 1.162.782 0,9%
31. Reconstruccin de la infraestructura del colegio nacional Virgen de Ftima de 1.958.462 1,6%
Huarmey.
32. Recuperacin y ampliacin del colegio integrado N 86377 Julio Rocca Illini - 1.562.852 1,3%
Pomallucay.
34. Rehabilitacin de la carretera Yungay - Llanganuco. 2.040.553 1,6%

Actividad/ proyecto
35. Rehabilitacin y mejoramiento de la carretera Puente Pomachaca - Llamellin.
36. Rehabilitacin, mejoramiento y construccin de la carretera: Callejn de Huaylas - 9.446.470
Chacas - San Luis.
Total (% presupuesto de inversin 2007)
Fuente: elaboracin propia, sobre informacin de DNNPP-MEF.
los servicios del Estado a la comunidad54. Se debe contrastar
con la definicin de principio de subsidaridad planteada en el
instructivo de presupuesto participativo que plantea que cada
subnivel de gobierno de invertir en propio mbito sin competir
con los otros es decir el gobierno regional debe invertir en
proyectos de impacto regional y no en el provincial ni en el
distrital y que implica para este tema en que consistencia existe
entre los proyectos ejecutados por el gobierno regional y el
conocimiento de la problemtica para su solucin en este nivel.
De la informacin analizada para el caso regional, se puede decir
que la priorizacin de proyectos tiene una dbil relacin an
con los criterios de subsidiaridad y de estrategia de desarrollo
territorial. La mayor parte de los proyectos priorizados en el
proceso participativo 2006 tienen como mbito capitales de
provincia, donde un bajo porcentaje de los proyectos resuelven
problemticas multidistritales o multiprovinciales. Para poner
dos ejemplos, la inversin agregada de transportes con la
agropecuaria concentra el 63,5% del programa de inversin
multianual. En el primer caso, no figura ningn proyecto como
multiprovincial, y slo un 20% de los proyectos sobre el tema
de transportes se refieren como mbito a ms de una provincia,
que representan un 39,5% del presupuesto asignado al tema,
siendo el resto proyectos de escala local provincial o incluso
de vinculacin de una ciudad con un distrito. En el caso de los
54 Tomado de Ley N 27783, Ley Orgnica de Bases de Descentralizacin.
79
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
Nuevos soles %
9.971.079 8,0%
7,6%
95.689.451
77%
proyectos agropecuarios, los proyectos considerados como
multidistritales representan el 13% del total asignado al tema.
lo que nos demuestra que aun no se recupera el principio de
subsidiariedad como debera lo correcto y que el gobierno
regional aun compite con la inversin distrital y provincial con
las ventajas presupuestales respectivas.
Como se ha visto en el captulo correspondiente al contexto
del proceso en el pas, la legislacin del Sistema Nacional de
Inversin Pblica (SNIP) se ha flexibilizado en varias ocasiones,
tal que hoy son las Oficinas de Programacin de Inversiones
(OPI) del gobierno regional, como de los gobiernos locales-
segn sea el caso-, las que deben evaluar y aprobar los
proyectos. Por la escala de financiamiento de los municipios
(aquellos que superen los S/.3 millones anuales) deben
conformar sus unidades de evaluacin de proyectos. Pero
la realidad en la regin es que son pocas las unidades OPI
(destacan la del gobierno regional y la de Huaraz), con lo que
se dilata la velocidad a la que deben formularse y evaluarse los
proyectos.
En el portal de proyectos del SNIP-NET figuran tres proyectos
presentados por el Gobierno Regional. Ntese que no se cuentan
con proyectos vinculados a ejes de desarrollo que muestren
avances en el ciclo de proyectos de inversin pblica.
80

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

Proyecto Fecha presentacin Estado Costo (S/.)

Mejoramiento de la prestacin Julio 2005 Perfil observado. 1.632.323,00
de servicios de la unidad de En evaluacin.
servicios de equipos mecnicos Delegacin OPI-GR.
del Gobierno Regional de
Ancash.
Construccin de los servicios Noviembre 2006 Perfil presentado. 50.000,00
higinicos del Gobierno En evaluacin.
Regional de Ancash y varios Delegacin
distritos. OPI-GR.
Mejoramiento de la Mayo de 2005 Perfil aprobado. 98.417,00
interconexin del servicio de Viable.
Internet a intranet de la sede Delegacin OPI-GR.
central del gobierno regional.

Fuente: extrado de http://www.mef.gob.pe/DGPM/portal.php

El modelo de gestin en el distrito de
Independencia (Ancash)
En Independencia, el presupuesto participativo ha significado
un aprendizaje continuo en los ltimos aos, mejorando sus
condiciones de eficiencia y de eficacia. Nos aproximaremos
desde varias dimensiones:
Fortalecimiento de la inclusin, la participacin
y la representatividad.
En el primer ao de la experiencia (2003) el presupuesto
participativo local se elabor con la codireccin de la mesa
de concertacin de lucha contra la pobreza, donde hubo
participacin sin necesaria representatividad. A la fecha se
ha avanzado con la conformacin de la Junta de delegados
vecinales comunales, donde se conjuga la participacin tanto de
las zonas urbanas, como de las zonas rurales. Existe importante
avance de representantes territoriales, faltara hacer esfuerzos
mayores para incorporar a representantes por ejes y sectores
excluidos, como a los ms pobres, mujeres jvenes.
. En el distrito se tiene 13 barrios de la zona urbana y 15 de
los centros poblados rurales,.. a travs de la Junta de Delegados
se capacit a los participantes al presupuestos participativo,
sobre los criterios que deberan tomar en cuenta para la
priorizacin de los proyectos Ahora se tiene se tiene un
CCL con 15 alcaldes de los Centros Poblados y la participacin
de Sociedad Civil, y aparte la Junta de los Delegados que son
80.(Emperatriz Aguirre, Teniente alcalde del Municipio de
Independencia)
Mejora en la calidad en los proyectos
priorizados.
La consistencia entre los proyectos priorizados y el plan de
desarrollo ha ido mejoran progresivamente desde la primera
experiencia a la fecha. Una expresin de esto es que en el ltimo
proceso para el presupuesto 2006 se aprob un proyecto que
aunque es de un monto menor (S/. 50 mil) viene apoyando
el trabajo desde la mesa de concertacin de lucha contra la
desnutricin infantil, que posibilita contratar personal de salud
en cuatro microrredes, personal que apoya la asistencia en
prcticas de salud.
Por otro lado, se viene cumpliendo los criterios de priorizacin
establecidos por el MEF, que garantizan un alineamiento entre
la priorizacin hacia poblacin con mayores condiciones de
pobreza y exclusin.
 81

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 39:
Inversiones 2005 en la municipalidad distrital de Independencia. (Por accin/ proyecto)

Inversin
Acciones /Proyectos %
(nuevos soles)
Apoyo social y obras de emergencia 20.000 0,8%
Construccin de centros de salud 96.000 3,8%
Construccin de centros educativos 86.000 3,4%
Construccin de sistema de abastecimiento de agua potable 113.000 4,4%
Construccin sistema de desage 1.225.767 48,0%
Desarrollo productivo 100.000 3,9%
Electrificacin rural 374.000 14,7%
Fortalecimiento institucional 20.000 0,8%
Mejoramiento de sistema de abastecimiento de agua potable 102.000 4,0%
Mejoramiento de sistema de abastecimiento de agua potable y desage 90.000 3,5%
Pavimentacin de calles 313.000 12,3%
Rehabilitacin de parques 13.095 0,5%
Total Inversin 2005 2.552.862 100,0%

Fuente: elaboracin propia, sobre datos DNPP-MEF.

La priorizacin de los proyectos, de acuerdo a los presupuestos
de inversin asignados en el ao 2005 (producto del proceso
de presupuesto participativo 2004) muestra que el 48%
de la inversin se orienta a la construccin de sistemas de
agua potable, mientras que el 14,7% lo hace para dotar de
electricidad rural a los centros poblados. Una estructura similar
se observa en el presupuesto participativo 2006.
El monto de inversin definida participativamente representa
cerca del 30% del monto de Canon y Sobrecanon transferido
a la municipalidad en el presupuesto modificado, mientras que
en el caso del presupuesto 2006, el monto de inversin de los
proyectos priorizados representaba aproximadamente el 60%
de los recursos de Canon asignados, lo cual representa ratios
de eficiencia positivos.

Tabla 40:
Municipalidad de Independencia
Relacin de proyectos priorizados participativamente para el ao 2005

N Presupuesto participativo para el 2005 Monto (S/.)

01 Desage condominial de Paccha 180.000
02 Desage condominial de Llupa 196.767
03 Desage condominial de Secsepampa-Marcapampa 191.000
04 Desage condominial San Juan de Rodeo 185.000
05 Agua potable de San Jernimo de Emara 45.000
06 Agua potable de Jinua 68.000
07 Desage condominial de Quenuayoc 187.000
08 Electrificacin red primaria de Ancomarca 123.000
82

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 3

N Presupuesto participativo para el 2005 Monto (S/.)

09 Mejoramiento red de electrificacin secundaria San Juan de Pisco 51.000
10 Construccin centro de salud C.P.M. Chavn 96.000
11 Red de electrificacin secundaria de Matcor 98.000
12 Red de electrificacin secundaria de Uqua 102.000
13 Mejoramiento de agua y desage de Cancariaco-Vichay 90.000
14 Alcantarillado y pistas av. Las Puyas y calle Los Magryes 203.000
15 Parque recreacional Inti Raymi-Cascapampa 76.000
16 Pavimentacin av. Universitaria-Nicrupampa 203.000
17 Construccin de desage de Chequio 97.000
18 Construccin y ampliacin de agua potable de Unchus 102.000
19 Alcantarillado pluvial y pavimentacin Patay Bajo 165.000
20 Desage condiminial de Chotayoc 189.000
21 Construccin de dos aulas del C.N. Antonio Raymondi 86.000

Fuente: informacin oficial del proceso en el distrito de Independencia-Ancash.

Tabla 41:
Proyectos priorizados presupuesto participativo 2006 de las Municipalidad Distrital de Independencia

Proyecto Ubicacin Monto (S/.)

Electrificacin redprimaria San Antonio y Ocsharotuna Marcac 142.000
Desage y pavimentacin pasaje Huaraz Huai Nicrupampa 103.632
Desage Acovichay Alto Acovichay 187.580
Desage condominial caserio El Milagro Atipayan 131.188
Cerco perimtrico Escuela de Uquia y loza deportiva Uquia 146.012
Canal Huacrajirca Av. Monterrey-Ro Santa Quinuacocha 706.860
Desage condominial Huacrajirca Huanchac 138.882
Desage condominial caserio Carianpampa Marian 126.060
Desage condominial de Matara Canshan 64.280
Desage condominial canal de Cochac Cochac 44.773
Pavimentacin Av. Primavera Nueva Florida 370.000
Desage y alcantarillado Monterrey Monterrey 140.000
Pavimentacin calles Urb. El Ancashino Vichay 190.000
Construccin de cuatro aulas CE Especial Hellen Keller Centenario 91.226
Construccin de desage Chua Alto Pongor 60.000
Construccin puente carrozable Santa Cruz Llupa 70.000
 83

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Proyecto Ubicacin Monto (S/.)

Construccin plazuela de Unchus Unchus 125.000
Pavimentacin calles Diamantes y Huandoy Palmira 250.000
Cerco perimtrico CE N 86085 Chequio 75.000
Desage condominial de Huallahuilca Huallahuilca 194.483
Cambio de postes de electrificacin Los Olivos 75.000
Carretera de integracin Shancayan medio - Sierra Hermosa Shancayan 185.000
Ampliacin agua potable Quenuayoc 110.000
Desage caserio Collana Chontayoc 380.000
Desage condominial de Paccha Paccha 198.289
Canal de irrigacin Pacchac Tinyash 183.890
Construccin de cuatro aulas C.E. San Cristobal Paria 205.000
Mesa de trabajo para la educacin Independencia 40.000
Mesa de concertacin de lucha contra la desnutricin crnica Independencia 50.000
Puesto de salud de Churap Churap 125.000
Desage condominial Santa Rosa Canshan 69.326
Canal de irrigacin Ucushpampa Cantu 150.000
Construccin de dos aulas y servicios higinicos Yarush 95.814
Total 5.335.572

Fuente: informacin oficial del proceso.

En la gestin local del distrito de Shupluy

Grfico 6:
Shupluy tena un presupuesto modificado para el ao 2005 de
S/. 484.609, compuesto en un 35% por gasto de inversin y
en un 65% por gasto corriente, y que estaba financiado en un
65% por recursos del FONCOMUN, seguido de un 27% con
recursos del Canon y Sobrecanon. Es un distrito rural con bajo
nivel de presupuesto.
De acuerdo a datos del presupuesto de apertura para el distrito,
este asciende a S/. 1.363.987, que implicara un crecimiento de
181,5% respecto al presupuesto del ao 2005. Este importante
incremento en el presupuesto se explica principalmente por el
crecimiento de los recursos del Canon y Sobrecanon.

Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.

 84
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 3
Grfico 7:
Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.
Grfico 8:
Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.
La inversin 2005 ascendi a S/. 170.422, que representaba
el 35% del presupuesto total de la municipalidad, inversin que
en un 77% se financiaba con recursos del Canon y Sobrecanon.
La escala de inversin de este ao es baja, y expresa la
priorizacin participativa del ao realizada en el ao 2004. La
inversin se concentra principalmente en la construccin de
trochas carrozables, seguido de sistemas de agua potable.
En el proceso, favorecido por la articulacin interinstitucional de
los distritos de la subcuenca, se han determinado proyectos a
gestionar en el nivel provincial y regional. Se estn presentando
proyectos de desarrollo de la cadena productiva del palto, y el de
infraestructura de riego en la cordillera negra. En cuanto a los
proyectos presentados al SNIP, en el caso de Shupluy figura solo
un proyecto, presentado el ao 2004, sobre la construccin del
puente San Cristbal aprobado y declarado viable por la Oficina
de Programacin de Inversiones del Gobierno Regional.
En la gestin local del distrito de Tambillo
El distrito de Tambillo, segn datos del MEF, tuvo un presupuesto
el ao 2005 de S/. 555,8 mil nuevos soles, del cual S/. 244,55
mil correspondieron a inversiones (44%), de acuerdo a la
clasificacin de actividad/proyecto.
De la estructura de la inversin 2005, se observa que las
mayores ponderaciones se tienen en la construccin de canales
de regado, como la construccin de viveros municipales. La
inversin del distrito es pequea (S/. 20379 nuevos soles
mensuales promedio). Sin embargo, se observa una priorizacin
en temas poco estratgicos y prioritarios, como la construccin
del mercado municipal, o construccin de comedores, frente
a una mayor escala al tema de agua y saneamiento o la
electrificacin rural. No obstante el comentario anterior, la
inversin asignada a temas de agua potable, saneamiento,
salud y generacin de ingresos econmicos es creciente en los
ltimos aos, como se muestra en el grfico siguiente.
Grfico 9:
Fuente: datos del Municipio de Tambillo.
La poblacin co-financia los proyectos con mano de obra y
materiales de la zona, generalmente el 30% del costo de los
proyectos es aporte no monetario lo cual indica el compromiso
de los beneficiarios, adicionalmente siempre hay un tercero
 85

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Tabla 42:
Distrito de Tambillo. Presupuesto total

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 24.074 4,3%
APOYO COMUNAL 3.500 0,6%
APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 12.145 2,2%
COMEDORES, ALIMENTOS POR TRABAJO, HOGARES Y ALBERGUES 29.151 5,2%
CONDUCCION Y MANEJO DE LOS REGISTROS CIVILES 140.028 25,2%
CONDUCCION Y ORIENTACION SUPERIOR 7.487 1,3%
CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO 50.000 9,0%
CONSTRUCCION DE COMEDORES 20.000 3,6%
CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL 30.000 5,4%
CONSTRUCCION DE VIVEROS MUNICIPALES 54.112 9,7%
ELECTRIFICACION RURAL 20.000 3,6%
EQUIPAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES 15.000 2,7%
GESTION ADMINISTRATIVA 16.187 2,9%
MEJORAMIENTO DE PUESTOS DE SALUD 19.218 3,5%
PROGRAMA DEL VASO DE LECHE 114.919 20,7%
TOTAL PRESUPUESTO 555.821 100,0%

Tabla 43:
Distrito de Tambillo. Presupuesto de Inversin

Actividad/ proyecto Total (nuevos soles) %

AMPLIACION DE SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE 24.074 9,8%
APOYO SOCIAL Y OBRAS DE EMERGENCIA 12.145 5,0%
CONSTRUCCION DE CANALES DE REGADIO 50.000 20,4%
CONSTRUCCION DE COMEDORES 20.000 8,2%
CONSTRUCCION DE MERCADO MUNICIPAL 30.000 12,3%
CONSTRUCCION DE VIVEROS MUNICIPALES 54.112 22,1%
ELECTRIFICACION RURAL 20.000 8,2%
EQUIPAMIENTO DE LOCALES MUNICIPALES 15.000 6,1%
MEJORAMIENTO DE PUESTOS DE SALUD 19.218 7,9%
TOTAL PRESUPUESTO DE INVERSIN 244.549 100,0%
% PRESUPUESTO TOTAL 44%
86
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 3
que puede ser una ONG o cualquier otra institucin publica
que siempre esta aportando una tercera parte, esto esta
permitiendo al gobierno local estirar el escaso presupuesto
para ejecutar ms obras con aporte mnimo. Esta situacin ha
permitido inculcar el espritu de corresponsabilidad en cada una
de las comunidades al momento de ejecutar un proyecto, por
otro lado el gobierno local ha logrado desarrollar la capacidad
de apalancar fondos en dos o tres veces ms de su aporte.
La poblacin organizada empieza a ensayar una vigilancia sobre
el uso eficiente del presupuesto en funcin a lo acordado en el
presupuesto participativo. La poblacin vigila el cumplimiento
de los acuerdos de los proyectos priorizados, son los nicos
que se ejecutan si hubiere desviacin de fondos hacia proyectos
no priorizados inmediatamente solicitan rendicin de cuentas al
alcalde y sus funcionarios.
A la fecha en el presupuesto participativo estn priorizando
otros proyectos, como: construccin de iglesias, construccin
de casas comunales, construccin de cementerio y otros. En
el caso de salud mayormente como es la alimentacin en los
nios, desnutricin infantil, nutricin en gestantes y control de
gestantes. Y en caso de la produccin se estn priorizando
canales de irrigacin como el canal lateral del Proyecto Cachi,
es una obra bastante importante para mejorar la produccin
Tabla 44:
Distrito de Tambillo. Presupuesto de Apertura 2007, por grupo de gasto
Personal y obligaciones sociales
Bienes y servicios
Otros gastos corrientes
Inversiones
Total
Fuente: elaboracin propia, sobre datos de DNPP-MEF.
agrcola, la ganadera y otros Realmente en ese presupuesto
participativo a la fecha estamos participando todas las
comunidades especialmente los dirigentes, presidentes
comunales, los promotores de salud, los lderes comunales.
Realmente con ello estamos conociendo cuanto presupuesto
hay, los proyectos, y que necesidades tenemos para cada
comunidad (Vicepresidente de la comunidad de Uchuypampa
del Distrito de Tambillo).
Es que a travs de estos instrumentos que tenemos SIVIDEL
en el distrito, en la comunidad tienen el SIVICO, stas nos hacen
ver realmente que comunidades todava estn por debajo del
estndar que podramos llamar a nivel del distrito, en ese
sentido nos sirve para asignar presupuesto a cada una de las
comunidades priorizando a aquellos que estn en la extrema
pobreza, en este caso estamos trabajando en el tema de
desnutricin y generacin de ingresos econmicos ( Alcalde
de la Municipalidad Distrital de Tambillo).
No se ha podido acceder a cifras del presupuesto 2006. En el
2007, el presupuesto distrital se incrementara notoriamente,
segn se indica en la tabla adjunta, se habra incrementado de
modo importante para el ao 2007, en trminos generales, con
un ratio de inversin del orden del 66%.
Nuevos soles %
87.260 7,4%
238.488 20,1%
81.760 6,9%
779.000 65,7%
1.186.508 100,0%
 Tabla 45:
Distrito de Tambillo. Proyectos en actual gestin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

Nombre del Proyecto de Estado

Fecha Act. UF Pliego U. Formuladoras Estudio Act. Evaluacin Delegacin Costo
Inversin Pblica Viabilidad
Construccin canal de riego 30/05/2006 Municipalidad Provincial de Sub Gerencia de Formulacin Perfil Observado En evaluacin OPI GL 155.192,00
Nio Yucaes-Tambillo, provincia Huamanga de Proyectos
de Huamanga-Ayacucho
Construccin de canales 21/05/2003 Gobierno Regional de Ayacucho Proyecto Especial Ro Cachi Perfil Presentado En evaluacin OPI GN 6.163,00
laterales unidades de
riego Tambillo, Bellavista,
Uchuypampa, Pucara
Circuito Eco-Turstico del Valle 03/01/2005 Gobierno Regional de Ayacucho Regin Ayacucho-Sede Central Perfil Observado En evaluacin OPI GR 163.710,00
de Yucaes en el distrito de
Tambillo
Construccin canal de riego 30/05/2006 Municipalidad de Huamanga Sub Gerencia de Formulaciones Perfil Observado En evaluacin OPI GL 127.872,00
Ccaccaan-Tambillo- provincia de Proyectos
de Huamanga - Ayacucho
Agua y saneamiento Tambillo 01/09/2006 Fondo Nacional de Fondo Nacional de Perfil Aprobado Viable UF 65.549,00
- PRONASAR (REHAB) Compensacin y Desarrollo Compensacin y Desarrollo
Social - FONCODES Social - FONCODES
Ampliacin de infraestructura 21/03/2005 Gobierno Regional de Ayacucho Regin Ayacucho - Sede Central Perfil Presentado En evaluacin OPI GR 498.189,00
de la institucin educativa
pblica N 38913 Pinao, del
distrito de Tambillo
Rehabilitacin de la 04/02/2004 Ministerio de Transporte y MTC-Provias Departamental Perfil Aprobado En evaluacin DGPM 12.315.070,00
Carretera Ayacucho-Tambillo- Comunicaciones
Pumaccahuancca
Ampliacin de aulas 21/10/2004 Gobierno Regional Ayacucho Regin Ayacucho-Sede Central Perfil Aprobado Viable OPI GR 222.621,00
y ambientes del C.E.
Agropecuario TTE CNEL EP
Gustavo Escodero Otero de
Tambillo
Ampliacin del puesto de 11/08/2006 Municipalidad de Huamanga Sub Gerencia de Formulacin Perfil Aprobado Viable OPI GL 13.076,00
salud Tambillo, provincia de de Proyectos
Huamanga-Ayacucho

A nivel de los proyectos ms importantes para el desarrollo del distrito en el SNIP, destacan las aprobadas por la Oficina de Programacin de Inversiones
(OPI) de la municipalidad provincial de Huamanga, donde se encuentra el proyecto de ampliacin del puesto de salud; as como la construccin del canal de
riego Nio Yucaes Tambillo, y el de Ccaccaan Tambillo; en los evaluados por la OPI del gobierno regional se encuentran el de infraestructura de riego Tambillo
Bellavista Uchuypampa Pucar, el de un circuito ecoturstico, el de ampliacin de infraestructura de un colegio, como de un centro educativo agropecuario; y en
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

los evaluados por el gobierno central, est la rehabilitacin de infraestructura de agua y saneamiento (PRONASAR), y la rehabilitacin de la carretera Ayacucho
Tambillo Pumaccahuancca.
87
88
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 4
CAPTULO 4: CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES DE POLTICA
Y ESTRATEGIA
4.1 Sobre los procesos desarrollados
En trminos generales, se puede decir que el proceso a nivel
del Gobierno Regional de Ancash, como de gobiernos locales
de Ancash, Ayacucho, Huancavelica y Apurmac muestran
avances importantes, aunque todava queda un largo camino
por recorrer en trminos de eficiencia y eficacia.
En la experiencia del Gobierno Regional de Ancash
En los ltimos aos, principalmente entre el 2005
y 2007 la regin Ancash en general, y el gobierno
regional en especfico han visto incrementados sus
presupuestos notablemente, explicados principalmente
por el incremento del canon minero, lo cual ha hecho
crecer el presupuesto de inversiones entre 3 y 4 veces
ms. Asimismo se ha evidenciado como en estos mismos
aos, los presupuestos que finalmente se asignan en
el ao (presupuestos modificados) han resultado
bastante mayores que los iniciales de apertura, lo cual
es probable que ocurra durante el ao 2007, debido
a los buenos precios internacionales de los minerales.
lamentablemente estos nuevos recursos que viene
hacer los mayores no han ido siendo incorporados
a los procesos participativos como si ocurren otras
regiones como la del Cusco por ejemplo.
Pero se ha observado empricamente tambin que los
ratios de gestin no estn alineados a condiciones de
eficiencia. Esto se refleja en los altos gastos corrientes
y en especfico los correspondientes al gasto de
personal, el bajo gasto de inversin respecto al gasto
corriente, como los bajos niveles de ejecucin de la
inversin. El que se cuenten con mayores volmenes de
recursos por fuente del canon minero puede significar
poco si al final del ao el porcentaje de ejecucin de
esos recursos son bajos, lo cual implica no solo un
sub aprovechamiento de esa oportunidad y reversin
de recursos a la caja fiscal central, pero perdindose
tambin la oportunidad de generar las bases para un
desarrollo sostenible a partir de los nuevos recursos
que esta teniendo la regin y que de no generar un
desarrollo econmico basado en otras alternativas
diferentes y adicionales a la minera no se volvern a
tener en los aos posteriores.
El plan estratgico regional tiene una estructura de
objetivos estratgicos poco alineados entre ellos
y con poca organizacin de jerarqua de objetivos,
tal que estrategias o acciones principales aparecen
como objetivos, en un instrumento que debe ser para
la gestin estratgica y para el alineamiento de los
instrumentos operativos, que tiene ms de 10 objetivos
estratgicos. Se ha notado tambin que dicho plan no
cuenta con una estructura de indicadores jerarquizados
tambin que permita una mejor gerencia.
En cuanto a la calidad de las priorizaciones
participativas, la informacin analizada indica todava
una fuerte concentracin de los proyectos en temas
de infraestructura, lo cual no es malo, y es lo que
aun viene ocurriendo a nivel nacional, pero resulta
limitado para construir roles efectivos de promocin
del desarrollo econmico y social de los gobiernos
regionales, establecidos por ley. Est ampliamente
sustentado que para promover el desarrollo econmico
requiere mucho ms que apoyo a la infraestructura
productiva, o que el desarrollo social requiere ms que
infraestructura educativa y de salud. En un contexto
de descentralizacin como el actual, las acciones
y proyectos nuevos son aquellos que desarrollen
capacidades humanas para la generacin de nuevos
conocimientos y cambios tecnolgicos para competir
(calidad educativa y de la salud, capacidades para ser
competitivos, etc.). Pero la rigidez en la concepcin de
inversin manejada oficialmente limita las posibilidades
de desarrollar proyectos en esta perspectiva. La
principal fuente de inversin del gobierno regional
(canon minero) solo puede ser utilizado por definicin
en inversin, la cual es entendida como proyectos
de infraestructura. Al respecto se hace necesario un
mayor anlisis y exploracin del concepto de inversin,
tanto para el financiamiento de proyectos, como para
el registro presupuestal. Segn testimonios recogidos,
la poblacin aun no percibe la importancia de los
proyectos de desarrollo sostenible ligados al desarrollo
humano y por el contrario aun siguen manteniendo

propuestas vinculadas a proyectos de infraestructura,
aunque la tendencia a priorizar proyectos de inversin
econmica tambin comienza a tener su significado.
En la priorizaciones participativas se observa tambin
poca asignacin de recursos a actividades/ proyectos
como los de electrificacin rural, o los de educacin
inicial, que resultan claves para cerrar dficit de la
problemtica regional.
En el proceso participativo 2007, se ha dado un avance
en lo que respecta a evitar la atomizacin de recursos
en proyectos pequeos y que no corresponden con
el nivel de subsidiaridad regional. Esto se evidencia
por el monto promedio de proyectos del programa
de inversiones multianual derivado en el presupuesto
participativo, como en el porcentaje de proyectos
multidistritales o multiprovinciales, que aunque son
bajos an, muestran un proceso positivo. Lo cual
contribuye a la tendencia nacional de las regiones a
priorizar proyectos de impacto regional con montos
cada ves mas altos.
El programa de inversiones multianual que asciende a
ms de 1500 millones de nuevos soles aparece como
bien estructurado, aunque requiere un anlisis ms
profundo. Un elemento que se ha identificado es que
dicha estructura no se refleja adecuadamente en el
presupuesto por actividad del primer ao (2007).
El proceso ha apoyado mejores condiciones de
participacin, como de inclusin y ejercicio de
ciudadana. El nivel de representatividad ha mejorado
sobre todo a nivel territorial, aunque hay un buen
margen para mejorar an, y la participacin de las
mujeres ha crecido aunque se encuentra bastante
rezagada respecto a la de los varones, y no se tiene
informacin precisa de la participacin de los jvenes
y de otros sectores ms excluidos y empobrecidos.
Un aspecto que ha sido notado como problema es
el de articulacin y desarrollo territorial. Testimonios
diversos captados indican que el nivel de articulacin
entre los procesos de presupuesto participativo
regional con los locales provinciales y distrital es
limitado y marginal, lo cual favorece ineficiencias. El
establecimiento de mnimos de monto por proyecto
para aprobarse en el presupuesto participativo del
89
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
gobierno regional viene posibilitando precisamente
evitar que proyectos que no corresponden con el
nivel de gobierno entren en la priorizacin. Pero hay
elementos del mismo diseo del proceso nacional
que limitan la articulacin, tal como que resultara
inconveniente que ste se inicie en el nivel regional
y pase al nivel local luego, limitando el tiempo para
que el gobierno regional pueda identificar y disear
aquellos proyectos que involucren intervenciones de
varios distritos y provincias. Sin embargo es preciso
resaltar que la tendencia en los instructivos y en las
experiencias regionales es que la inversin prioritaria
sea a travs de los ejes estratgicos del plan de
desarrollo regional, para evitar que los municipios
provinciales y distritales vean en el presupuesto ha
una nueva fuente de financiamiento a ser distribuido
entre todas los gobiernos locales, perdindose el
enfoque integrador que se puede conseguir a travs
de la aplicacin del PDCR.
Un elemento que ha sido notado tambin es que con
las variaciones entre el presupuesto de apertura con
los modificados, casi siempre a favor de los segundos,
el porcentaje del presupuesto de inversin que se
define participativamente resulta incierto y reducido.
Esto es as, ya que el ejercicio participativo se realiza
tomando como referencia en primer lugar el techo
del ao en curso y luego (en el segundo semestre
del ao o incluso en el cuarto trimestre) el techo del
ao siguiente, que coincide con el presupuesto de
apertura. No hemos observado mecanismos salvo
omisin-, del presupuesto participativo que permita
hacer participativo este presupuesto incremental. Al
contar con mayores presupuestos, el gobierno regional
ejecuta ms proyectos, pero no necesariamente bajo
una metodologa participativa. Esto explicara en
parte porque el conjunto de proyectos priorizados
participativos representa una parte pequea an del
presupuesto de inversin anual, como ha sido notado
en el captulo correspondiente en el caso del ao
2007.
Desafos:
Ancash, conjuntamente con Cajamarca y Cusco se
encuentran entre las regiones que percibirn mayores
90
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 4
recursos y presupuestos en los prximos 10 o 15 aos,
lo cual puede significar un cambio transformacional de
fondo en las condiciones econmicas y sociales, en tanto
sea adecuadamente aprovechada como oportunidad,
y se cuenten con las capacidades y los factores clave
para ello. Los recientes datos del Mapa de Pobreza
presentado por el gobierno nacional muestra como
en estas mismas regiones, aun hay niveles altos de
analfabetismo, de desnutricin crnica, de carencia de
servicios sociales bsicos, que afectan mucho ms a
las poblaciones rurales en trminos relativos; pero a
las urbana marginales en trminos absolutos, en un
contexto de crecimiento del nmero de pobres en
las ciudades intermedias, no siendo consistente con
las crecientes fuentes de financiamiento. acentuando
las inequidades y poniendo en la agenda prioritaria
promover desarrollo econmico inclusivo y con
equidad.
Esto requiere de una adecuacin de la estrategia, como
de las capacidades y los instrumentos de gestin. Por
lo observado, el gobierno regional requiere ajustar el
plan estratgico, buscando una mayor capacidad de
gerencia de la estrategia, con objetivos medibles y
verificables, y con indicadores que transiten del simple
registro al monitoreo efectivo. Requiere asimismo un
fortalecimiento integral de la Oficina de Programacin
de Inversiones (OPI) que han ganado mayores
funciones con la descentralizacin del SNIP, y que
actualmente recibe proyectos de distritos y provincias,
adicionalmente a los de naturaleza regional, para
declarar su viabilidad.
El gobierno regional, al ser uno de los que recibe
mayores recursos por concepto de canon minero,
debe generar una accin de incidencia que posibilite
que proyectos que sin ser gasto corriente, aportan
al desarrollo humano, y no se reducen al tema de
infraestructura. Esto podra implicar una moderada
reforma o addenda a la ley del canon actualmente
existente, con lo cual la regin estara haciendo uso
de su iniciativa legislativa, que muy poco o aun no se
usado, es importante resaltar que por los recursos
existentes y los progresos logrados en el PP esta
regin podra convertirse en un referente nacional
para otras regiones.
En cuanto al proceso de presupuesto participativo, la
metodologa requiere recoger mecanismos para hacer
participativo tambin el presupuesto incremental
distinto del inicialmente presupuestado. Estando ante
un gobierno regional que se ha beneficiado con los
techos presupuestales definitivos y con montos muy
significativos, queda como reto sumir una metodologa
que considere estos nuevos mrgenes con rondas
complementarias de talleres que permitan asignar y
priorizar estos recursos tambin participativamente o
que en el proceso regular se considere una cartera
complementaria para la ampliacin presupuestal que
permita el uso de estos recursos como parte del
proceso participativo.
El monto del presupuesto que se define
participativamente corresponde principalmente al
presupuesto de inversin, el cual llega en el caso del
Gobierno Regional entre el 10 y el 20% del presupuesto
total. La normatividad si bien indica que el presupuesto
a realizarse participativamente debe establecerse
deduciendo al monto total los denominados gastos
ineludibles y obligaciones fijas, la evidencia indica que
los montos definidos participativamente son menores
a esta regla. En el instructivo para el ao 2008 se
planteara que los recursos del canon tambin deben
de ser parte del proceso participativo, para lo cual el
gobierno regional debe mejorar su metodologa y sus
orientaciones estratgicas para orientar al inversin
hacia la implementacin de los ejes de desarrollo pero
tambin a generar capacidades regionales competitivas
y colocar en su agenda de prioridades la lucha contra
la pobreza.
La experiencia de Independencia representa sin duda
una de las experiencias de gestin ms innovadoras
para el caso de un distrito con presupuesto creciente
elevado por el canon y sobre canon. La experiencia
es innovadora en la gestin del medio ambiente,
como en los procesos econmicos y de fomento de la
participacin.
Es una buena experiencia de cmo un municipio puede
transitar efectivamente de roles tradicionales de
administracin de recursos hacia roles de promocin
del desarrollo.

La experiencia del municipio de Independencia-
Ancash
El municipio al igual que en el caso del gobierno
regional, ha visto incrementado su presupuesto y
especialmente su presupuesto de inversin, explicado
principalmente por el canon minero, que representa
ms de partes de la inversin anual.
En Independencia, se muestra una diferencia
importante entre los presupuestos de apertura con
los presupuestos modificados.
Las priorizaciones participativas muestran una buena
priorizacin de proyectos de promocin del desarrollo
humano, como es la de infraestructura de agua y
saneamiento (saneamiento condominial), como a la
infraestructura productiva. Destaca el financiamiento
que siendo moderado (50 mil nuevos soles) ha
servido para impulsar la iniciativa de lucha contra la
desnutricin crnica.
En Independencia se ha enriquecido la normatividad
sobre concertacin (comits vecinales comunales),
articulando representaciones tanto de las
comunidades y barrios, lo cual ha favorecido una
mayor participacin y representatividad en el proceso.
Tambin se ha consolidado la vigilancia ciudadana y se
han desarrollados ejercicios de rendicin de cuentas
El presupuesto que ha sido definido participativamente
ha representado un buen porcentaje del presupuesto
de inversin, lo cual es un indicador de calidad del
proceso.
La experiencia del municipio de Shupluy-Ancash
El caso de Shupluy es ejemplificador de cmo un
municipio con un bajo presupuesto, y que no se ve
directamente favorecido por los cnones energticos.
Se deberia generar un fondo regional de apoyo a los
gobiernos locales que no son favorecidos por los
ingresos de Canon
En la experiencia destaca la priorizacin de la seguridad
alimentaria en la gestin local. Al respecto, la accin del
programa Redes Sostenibles de Seguridad Alimentaria
(REDESA) de CARE Per ha sido estratgica en la
91
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
generacin de condiciones institucionales y de gestin
local para priorizar dicha problemtica.
La inversin se ha concentrado en temas como el agua
y saneamiento, y el nivel de inversin es ms alto que
el promedio. En otros proyectos el monto invertido es
bajo, tendiendo a la atomizacin pero con recursos
escasos es poco lo que se puede invertir.
La experiencia del municipio de Tambillo-
Ayacucho
La experiencia de Tambillo estuvo apoyada tcnicamente
por CARE Per desde el programa REDESA (Redes
Sostenibles para la Seguridad Alimentaria) en el
perodo 2001-2006, programa cuyo propsito fue
el de reducir la desnutricin crnica de menores de
03 aos, a travs de estrategias de incremento de
ingresos econmicos, reduccin de la prevalencia de
diarrea y la mejora de las prcticas de alimentacin
infantil. Un factor impulsor de la seguridad alimentaria
en Tambillo ha sido la construccin y el fortalecimiento
de instituciones comunitarias, tales como las
comunidades campesinas, dotndoles de mecanismos
y herramientas de gestin.
El presupuesto participativo se ha constituido en
Tambillo en una oportunidad para priorizar recursos
hacia la resolucin de la problemtica de la inseguridad
alimentaria.
Tambillo muestra como un modelo de gestin comunal
y local, a travs de los comits de desarrollo comunal
(CODECO), y de los sistemas de vigilancia comunitaria
y local del desarrollo (SIVICO, SIVIDEL) posibilitan
una mayor debate comunitario democrtico sobre las
prioridades de inversin, lo cual enrique las dinmicas
de talleres y momentos del instructivo oficial del
presupuesto participativo, en especfico a travs de los
CODECO; y a travs del SIVICO y SIVIDEL, se identifican
aquellas familias y comunidades con mayores niveles
de carencias y pobreza en los talleres del presupuesto
participativo, aportando de este modo a una mayor
eficiencia y equidad solidaria en la asignacin de los
recursos presupuestales a proyectos. En casos en los
que el proceso de organizacin y concertacin de la
ciudadania avanzo ejemplarmente es posible comenzar
92
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 4
a plantear la constitucin de sistemas de planificacin
y participacin ciudadana promovidas desde los
presupuestos participativos y la planificacin local.
Se evidencia en el distrito como los presupuestos
asignados a la problemtica de inseguridad alimentaria
se han incrementado, tienen un gasto de inversin
respecto a su presupuesto total ms alto que en otos
espacios cercanos, y de viene priorizando proyectos
de agua y saneamiento como de infraestructura de
riego.
El proceso participativo de participacin en el presupuesto
anual en los distritos del espacio centro sur andino expresa
varios elementos a rescatar para el anlisis:
CARE Per, con el apoyo de USAID, ha apoyado en
los aos 2002-2003 el proceso de presupuesto
participativo en espacios de alta pobreza, exclusin y
que haba sido afectada por la violencia del conflicto
armado. Dichas experiencias realizadas en territorios
de las regiones de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac,
han aportado a la normatividad posterior del proceso,
como de la reglamentacin operativa.
En general, se puede afirmar que el proceso ha
incrementado los niveles de participacin de la
poblacin, sea esta pasiva solo asistencia a las
reuniones y/o talleres-, o sea activa, a travs de una
capacidad propositiva y de iniciativa en los mismos. La
predisposicin de los actores sociales es positiva hacia
la mayor presencia en los espacios de priorizacin del
presupuesto anual.
Cabe sealar que en varios de los espacios analizados,
esta participacin ha sido desconcentrada a nivel
zonal, lo que ha facilitado una mayor dinmica en
el proceso y mayor involucramiento de la poblacin.
Se viene revirtiendo situaciones precedentes donde
haban sesgos en la asignacin de los presupuestos
hacia un grupo de comunidades.
No obstante lo anterior, todava hay margen para una
mayor participacin en los jvenes, las mujeres y las
comunidades indgenas, estas ultimas tradicionalmente
excluidas en los espacios de decisin.
En complemento se evidencia una heterogeneidad en
la representatividad.
La vigilancia ciudadana es todava marginal en el
proceso de participacin Se requiere al respecto
promover mecanismos para esta vigilancia.
En el proceso participan las comunidades campesinas.
Sin embargo, las autoridades comunitarias en la
mayora de los casos lo hacen sin consulta previa con
sus poblaciones. No obran como efectivos portavoces o
representantes de las demandas de la comunidad. Los
espacios de planificacin local no tendran una base
comunal, a partir de la cual se definan las prioridades.
Reconociendo la mayor participacin en los procesos
en los espacios estudiados, los planes de desarrollo
no necesariamente se constituyen en orientadores
para dicha priorizacin. Es heterogneo el nivel
de consistencia entre los planes de desarrollo y los
presupuestos participativos.
En especfico resulta relevante como aspecto positivo,
es que un criterio de puntuacin adicional para priorizar
los proyectos sea que estn vinculados con los planes
de desarrollo.
A travs del presupuesto participativo, se vienen
asignando recursos a mejores proyectos, aunque
no es generalizado. Los distritos de Iguan, e incluso
Huaccana, muestran mejores proyectos con ms
sentido estratgico-derivados de la priorizacin
participativa. Sin embargo, todava se observan
proyectos tradicionales, ligado a la infraestructura
urbana.
La divisin territorial del presupuesto viene posibilitando
una mayor equidad en la asignacin del presupuesto.
En trminos de eficiencia, la experiencia de
presupuesto participativo ha sido muy til, ya que ha
permitido mejorar la asignacin de los recursos, sea
a nivel zonal y distrital, como por niveles de pobreza.
Y en el momento de la priorizacin de proyectos, los
criterios aplicados han apuntado a seleccionar aquellos
proyectos con mayor impacto potencial.
En relacin a la calidad de los proyectos, no se puede
decir nada concluyente, debido a que se requerira

informacin de evaluacin ex - ante de los mismos.
Sin embargo, se ha observado que los proyectos
conformantes del programa de inversiones anual, por
ejemplo en el distrito de Huaccana, muestra proyectos
de inters, inditos en un plan de inversiones
tradicional, con proyectos que apoyen el fortalecimiento
del capital social, y capacidades de sectores claves de
la sociedad, como los educadores.
En prcticamente todos los casos estudiados se
observa un alto ratio de gasto administrativo sobre
el presupuesto de inversin, que rebasan promedios
ms o menos convencionales. Esto tiene que ver, tanto
con ineficiencias administrativas y por otro lado, con
bajos presupuestos relativos.
Reconociendo la mayor participacin en los procesos
en los espacios estudiados, los planes de desarrollo
no necesariamente se constituyen en referentes
orientadores para dicha priorizacin. Es heterogneo
el nivel de consistencia entre los planes de desarrollo
y los presupuestos participativos.
En especfico resulta relevante como desde los
aspectos positivos, es que un criterio de puntuacin
adicional para priorizar los proyectos sea que estn
vinculados con los planes de desarrollo.
A travs del presupuesto participativo, se vienen
asignando recursos a mejores proyectos, aunque
no es generalizado. Los distritos de Iguan, e incluso
Huaccana, muestran mejores proyectos con ms
sentido estratgico-derivados de la priorizacin
participativa. Sin embargo, todava se observan
proyectos tradicionales, poco vinculados a la
estrategia y prioridades del desarrollo.
La divisin territorial del presupuesto viene
posibilitando una mayor equidad en la asignacin
del presupuesto. Comunidades que anteriormente no
se vean beneficiadas con recursos del presupuesto
anual, lo hacen hoy.
En trminos de eficiencia, la experiencia de
presupuesto participativo ha sido muy til, ya que ha
permitido mejorar la asignacin de los recursos, sea
a nivel zonal y distrital, como por niveles de pobreza.
Y en el momento de la priorizacin de proyectos, los
93
Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
criterios aplicados han apuntado a seleccionar aquellos
proyectos con mayor impacto potencial.
En relacin a la calidad de los proyectos, no se puede
decir nada concluyente, debido a que se requerira
informacin de evaluacin ex - ante de los mismos.
Sin embargo, se ha observado que los proyectos
conformantes del programa de inversiones anual, por
ejemplo en el distrito de Huaccana, muestra proyectos
de inters, inditos en un plan de inversiones
tradicional, con proyectos que apoyen el fortalecimiento
del capital social, y capacidades de sectores claves de
la sociedad, como los educadores.
En prcticamente todos los casos estudiados se
observa un alto ratio de gasto administrativo sobre
el presupuesto de inversin, que rebasan promedios
ms o menos convencionales. Esto tiene que ver, tanto
con ineficiencias administrativas y por otro lado, con
bajos presupuestos relativos.
Observando las cifras del presupuesto total y del
presupuesto de inversin para el ao 2005 y 2006
se identifica heterogeneidad en la priorizacin de
proyectos, producto del presupuesto participativo. En
la mayora se evidencia priorizacin de proyectos de
agua y saneamiento o de infraestructura de servicios
sociales, y los ratios de inversin frente al gasto total
son altos.
4.2. Aportes al Presupuesto Participativo
como proceso nacional.
Una de las expresiones principales de participacin, ya que est
institucionalizada, es la del presupuesto participativo. Dicho
proceso tiene un balance positivo en cuanto al fomento de la
participacin ciudadana, aunque exhibe varias limitaciones que
son desafos pendientes, y que tienen que ver con la calidad
de los proyectos priorizados participativamente, como en los
montos del presupuesto anual que se definen participativamente,
el tratamiento integral del territorio, entre otros factores. Una
de las limitaciones del presupuesto participativo en el Per
es que la participacin se limita a los talleres para priorizar
proyectos, y a pesar que la normatividad plantea que se debe
incorporar a la ciudadana en el seguimiento al cumplimiento de
los acuerdos, como a la vigilancia de los mismos, los avances
han sido limitados como en los casos evaluados.
94
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 4
El presupuesto participativo es un proceso relativamente
nuevo en el Per. El balance en trminos generales es
positivo, aunque se muestran limitaciones y factores crticos
que deben revertirse para mejorar la efectividad del proceso.
Seguidamente se plantean elementos positivos y negativos
del mismo, identificados de evaluaciones diversas, como de
hallazgos de las experiencias locales y regionales analizadas en
el presente documento:
a.- Aspectos positivos
Segn datos del MEF, en el proceso de presupuesto
participativo 2005, se movilizaron ms de 30 mil
personas, priorizando 1.488 proyectos a nivel de
gobiernos regionales y 10.985 proyectos a nivel de
gobiernos locales, que han implicado ms de S/. 2.600
millones (731,15 millones en el caso de los proyectos
priorizados por los gobiernos locales y 842,83 millones
en los priorizados por los gobiernos regionales). El
eje con mayor ponderacin en los presupuestos de
proyectos priorizados es transportes (58,3% del total
en el caso de los gobiernos locales y 32,7% en el caso
de los gobiernos regionales).
Se ha mostrado que el presupuesto participativo no
atomiza los recursos en el nivel regional, tal que el
58% del valor total de proyectos aprobados tienen
cada uno un valor superior al milln de nuevos soles, a
diferencia del caso de los gobiernos locales, donde los
resultados an son bastante variados.
Un logro importante es que si se compara los
presupuestos de inversin principalmente locales de
antes con los actuales, se deriva que hay un crecimiento
importante de proyectos priorizados y financiados
en las zonas rurales (de favorecen a familias ms
pobres) respecto a las urbanas. de consolidarse
esta tendencia estaremos logrando que los gobiernos
locales incorporen en sus agendas polticas la lucha
contra la pobreza como una prioridad.
En el sentido de la corresponsabilidad, se ha
incrementado la participacin de la poblacin
organizada en el cofinanciamiento de los proyectos,
logrndose ampliar los recursos para los procesos
participativos quedando como reto incorporar
otros recursos de la cooperacin internacional , los
programas sociales y de los sectores, como tambin del
sector privado El presupuesto participativo le ha dado
desafos concretos a las instancias de concertacin,
como los Consejos de Coordinacin Local y los Consejos
de Coordinacin Regional (CCL, CCR), al aprobar los
acuerdos participativos y remitirlo al Concejo Municipal
y al Concejo Regional para su aprobacin definitiva.
Distribucin ms eficiente de los recursos pblicos con
criterios participativos.
Afirmacin de una nueva cultura poltica que favorece
la resolucin de conflictos a travs del dilogo.
Se ha avanzado en cambiar el modo de tomar
decisiones sobre proyectos e inversin, sobre la base
de diagnsticos participativos.
El proceso ha fomentado un mayor involucramiento
social en los asuntos pblicos, reduciendo incentivos
de prcticas de corrupcin. Destaca la participacin
en las zonas rurales como agentes participantes de
las autoridades comunales, que anteriormente se
encontraban excluidos de la toma de decisiones en
este tema.
La inclusin de nuevos actores sociales en el
presupuesto participativo genera nuevas condiciones
para el surgimiento de un nuevo tipo de liderazgos.
b.- Aspectos negativos
Si bien hay un nivel de participacin en el proceso, la
representatividad del mismo no est necesariamente
garantizada, lo cual lleva a sesgos en la determinacin
de las prioridades de proyectos. en muchos casos los
comits tcnicos estn asumiendo la decisin final y
las gerencias regionales estn incidiendo y decidiendo
a partir de su capacidades para desarrollar proyectos
en el marco del SNIP.
Incumplimiento de los acuerdos tomados en los
presupuestos participativos. Implica que ms all
de las priorizaciones realizadas, se ejecutan otros
proyectos. Parte de la explicacin est en que es

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
el Concejo Municipal el que por norma aprueba el
presupuesto anual, que puede diferir del acuerdo
participativo, aunado a que no existan mecanismos
de vigilancia ciudadana eficaces. este seria uno de
los principales puntos crticos de los procesos de
presupuesto participativo.
Si bien los instructivos anuales que orientan la
operacin del proceso podan apresurar la revisin y
actualizacin de los planes concertados de desarrollo
por lo que desde el instructivo del 2005 solo se
habla de presupuesto participativo y ya no de plan
concertado de desarrollo-, esto se hizo bajo el
supuesto que la dinmica de elaboracin y revisin
de los planes de desarrollo estaran a cargo del
Centro de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), cuya
operacin se dilat y que tendr partida presupuestal
recin a partir del ejercicio presupuestal 2007. Esto
ha generado en la prctica, una mayor desconexin
entre los planes de desarrollo y los presupuestos de
inversin anuales. Una alternativa es desarrollar un
sistema de planificacin regional que cubra parte de
este vaco y los gobiernos regionales direcciones el
desarrollo articulando los diferentes subniveles de
gobierno a tres de la planificacin y el presupuesto
participativo.
La calidad de los proyectos priorizados y luego
formulados son en definitiva una limitacin del proceso.
Existen ejemplos emblemticos como el mirador
obelisco en Tambopata (cost 1,9 millones de nuevos
soles), la piscina y jacuzzi termal en la provincia
de Huancavelica (cost 570 mil nuevos soles), el
auditorio plaza en la provincia de Huancavelica (cost
700 mil nuevos soles), entre otros proyectos que
desfavorecen a la descentralizacin de recursos hacia
los gobiernos locales y regionales. aun no se logrado
que el presupuesto participativo sea el espacio donde
se priorice una buena y total inversin del desarrollo.
La participacin de los grupos poblacionales es an
limitada en el proceso de priorizacin de presupuestos
y proyectos (jvenes, mujeres, personas con
discapacidad, poblaciones indgenas). La participacin
de estos actores en la mayora de casos se vera como
95
un evento y no como un proceso. Al respecto, se
hacen necesarios mecanismos previos de capacitacin
y de ejercicio ciudadano, que posibiliten un mejor
desempeo de los agentes participantes en los talleres
de presupuesto participativo.
En el proceso presupuestal, se da una participacin
marginal e incluso nula de: sector privado, universidades,
partidos polticos, medios de comunicacin, y colegios
profesionales.
Las estructuras municipales no logran concretar los
cambios para estar preparadas para los procesos
participativos porque responden a un modelo de
gestin burocrtico.
Sobre expectativas de la poblacin respecto
a los proyectos colisiona con las restricciones
presupuestales. Lo que exige mejorar las capacidades
de concertar y priorizar proyectos de mayor impacto
as como incorporar otras fuentes de financiamiento.
La normatividad sobre el presupuesto participativo
es bastante burocrtica, y desde los Consejos de
Coordinacin Local y Regional (CCL, CCR), instancias de
concertacin, se limita la insercin de organizaciones
sociales en el proceso participativo.
Poca capacidad de propuesta de los actores,
especialmente de los grupos tradicionalmente
excluidos.
En general, uno de los principales riesgos de la
descentralizacin, como lo indica literatura y evidencia
diversa, es el subcentralismo y la captura de los
beneficios de la descentralizacin por parte de elites
locales con mayor informacin y que incluso pueden
desarrollar redes de corrupcin con un capital
social fuerte. En la experiencia de presupuestos
participativos, no se puede evidenciar an, pero por
las diferencias entre lo que se acuerda y lo que se
ejecuta, se percibe que se manifestaran presiones de
elites locales y grupos de inters para priorizar unos
proyectos y no los acordados en el proceso.
96
Experiencia de gestin local y presupuesto participativo
CAPTULO 4
Una evidencia a la fecha es que el presupuesto si
est atomizado en los gobiernos locales, y lo es
por el limitado presupuesto para el gran nmero de
municipios, -aunque es ms preciso decir el excesivo
nmero de municipios para el limitado presupuesto-,
lo que se refleja por ejemplo en que el 76% de los
municipios tienen un presupuesto menor a un milln
de nuevos soles. Cabe sealar que el Per es uno de
los pases con mayor nmero de gobiernos locales
en la regin. Es importante desarrollar esfuerzos
para generar asociativismo municipal que incorpore
proyectos interdistritales a travs del presupuesto
regional.
Los funcionarios regionales de los sectores del
gobierno central pueden participar de los talleres
del presupuesto participativo. Sin embargo, los
presupuestos del gobierno central (de inversin)
no son sometidos a la priorizacin participativa. los
sectores ministeriales se han convertido en nuevos
demandantes cuando lo ideal seria que contribuyan
con nuevos recursos a los procesos.
Escasa operatividad de los Comits de Vigilancia de
los acuerdos participativos y en el proceso en su
conjunto.
Limitaciones en el proceso de capacitacin e
informacin a la sociedad civil.
Existen municipios que buscan hacer participativo el
100% de sus inversiones, otros no, y coinciden con los
que reciben mayores recursos (canon y sobrecanon), no
obstante que en la ley sobre presupuesto participativo
se refiere que este se debe desarrollar sobre la base
de todas las fuentes de ingresos existentes.
Pocos proyectos priorizados en el presupuesto
participativo orientados a temas de desarrollo social
y capital humano.
Poca capacidad de generacin fiscal de los gobiernos
locales, principalmente de las zonas rurales, donde
existe una mayor dependencia de las transferencias
del gobierno central.
Faltan mayores mecanismos de transparencia en el uso
del gasto corriente frente a la poblacin, lo cual puede
generar interpretaciones sobre corrupcin. Los gastos
de mantenimiento podran ser parte de los procesos
participativo.
El instructivo anual del proceso, emitido por el MEF, se
viene aplicando en niveles provinciales, aunque no en
Lima Metropolitana y se complica su aplicacin en los
municipios distritales rurales, por ejemplo.
Normatividad poco precisa respecto a la rendicin de
cuentas por parte de las municipalidades.
Poca participacin de los regidores y el Concejo
Municipal en los talleres de priorizacin de proyectos.
Aunque el instructivo plantea que deben ellos quienes
garanticen la participacin de todos, siendo este ahora
su principal funcin en los procesos de PP pero que en
general no lo han asumido.
No aplicacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica.
Persistencia de un sesgo de construccin de obra
fsica en la priorizacin de proyectos.
El aporte ms importante de las experiencias
analizadas en el presente documento es mostrar como
el presupuesto participativo se puede inscribir en un
marco de gestin local, ya que si el primero nos define
el qu priorizar, resulta pendiente el como hacerlo.
El como lograr con los proyectos priorizados resultados
y objetivos de desarrollo corresponde a la esfera
de las estrategias de gestin, donde el presupuesto
participativo es un componente. En el caso del distrito
de Independencia-Ancash, se ha observado como
ha logrado desarrollar la funcin de promocin de
desarrollo econmico (fondo de garanta de apoyo a las
cadenas productivas) y desarrollo social (priorizacin
del saneamiento en la gestin, tratamiento de residuos
slidos y del medio ambiente); o en Tambillo-Ayacucho,
donde el presupuesto participativo es apoyado en su
calidad con informacin directa proporcionada por
los SIVICOS y el SIVIDEL, o donde las priorizacin

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica
participativa de los proyectos pasan de ser una suma
de eventos segn la normatividad oficial a ser un
proceso social de deliberacin y debate democrtico en
los Comits de Desarrollo Comunal (CODECO). Si bien
el presupuesto participativo se encuentra normado y
reglamentado, y se viene avanzando con informacin
y capacitacin a que se constituya en una efectiva
poltica pblica, resulta pendiente normar sobre los
otros aspectos de la gestin, que tienen que ver con
que tanto las municipalidades, como los gobiernos
regionales asuman nuevos roles y prcticas de gestin
impulsoras de desarrollo econmico y social.
Mayor precisin en la normatividad respecto a los montos
del presupuesto que se priorizan participativamente,
el cual es heterogneo entre municipios y gobiernos
regionales. No obstante que el instructivo anual seala
que el presupuesto disponible es el total menos lo
ineludible y obligacin fija, se ha constatado que en la
mayor parte de casos, y en las experiencias analizadas,
el presupuesto se hace participativo principalmente
sobre la inversin, que es baja respecto al total, no
incorporando las actividades presupuestales que
tienen que ver con acciones de capacitacin, o de
mejora de aspectos cualitativos en salud y educacin
(por ejemplo capacitacin a maestros, a madres
en prcticas de salud y alimentacin, formacin de
lderes, etc.) figuran en los presupuestos como gasto
corriente, son relevantes en trminos de desarrollo,
pero no se hacen participativos.
Otro desafo identificado se refiere a la necesidad
de que la normatividad sobre el proceso brinde
orientacin respecto a la priorizacin participativa
de los presupuestos que efectivamente recibe el
municipio o el gobierno regional en el ao, que es
mayor en la mayora de casos del presupuesto inicial
de apertura, sobre el que se define la inversin para
el ejercicio participativo. Al iniciarse el proceso en el
97
primer trimestre del ao, el gobierno de la jurisdiccin
determina el monto presupuestal a ser definido
participativamente sobre la base de la informacin
del ao anterior. El MEF le informa sobre el valor del
techo presupuestal anual en el mejor de los casos
en el tercer trimestre del ao, cuando el proceso ya
est definiendo las prioridades de inversin para el
aos siguiente. La diferencia entre los presupuestos
iniciales y los finales pueden ser de magnitud como es
el caso de los gobiernos favorecidos por los cnones
energticos, con lo cual existe el riesgo de que el
ejercicio participativo se realice sobre una fraccin muy
pequea de la inversin o del presupuesto disponible.
Como se encuentra el proceso hoy, no hay mecanismos
que garanticen el cumplimiento de los acuerdos
participativos por parte de la poblacin. Se requiere
fortalecer la funcin de vigilancia ciudadana de los
acuerdos participativos, desarrollando capacidades
en los actores sociales, ya que se ha observado que
se dan diferencias entre los acuerdos participativos
y el presupuesto propuesto por los Consejos de
Coordinacin Local y Regional a los Gobiernos, y
diferencias en los presupuestos anuales aprobados
formalmente por las autoridades, con lo cual el
presupuesto participativo pierde eficacia en la ltima
etapa.
Una priorizacin participativa de proyectos y recursos
sin visin de desarrollo carece de sentido estratgico.
Se necesita vincular nuevamente el presupuesto a las
estrategias o planes de desarrollo, planes que deben
mejorarse en calidad tcnica.
Un tema que ha sido bastante referido en relacin a la
lentitud en la ejecucin de los proyectos de inversin
pblica, ha sido el Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP), herramienta diseada para lograr una
mayor eficiencia en la asignacin de recursos.
98

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

CAPTULO 4

Recuadro 9:
El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)

Por la Ley N 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP, de junio de 2000, se crea un mecanismo estatal de evaluacin
de los proyectos que utilizarn recursos pblicos, denominados Proyectos de Inversin Pblica (PIP) (donde se incluyen recursos de
fuente recursos ordinarios, crdito externo, e incluso donaciones y transferencias). La finalidad del SNIP segn indica la norma fue
optimizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin. Los criterios orientadores de esta propuesta fueron: el generar
economas y eficiencias en la inversin, para lo cual se debe priorizar y elegir entre alternativas para la resolucin de los problemas
sociales y econmicos, dada una restriccin presupuestal. Este filtro tcnico hacia una mayor calidad cruza transversalmente todo el
Ciclo de los Proyectos (Perfil-Prefactibilidad, Factibilidad-Expediente Tcnico-Ejecucin-Evaluacin Ex Post). Algunas de las herramientas
utilizadas por el sistema en la evaluacin eran: el VAN (valor actual neto) privado y social (utilizando precios sombras preestablecidos);
la TIR (tasa interna de retorno privada y social), y el ratio Costo/Efectividad, este ltimo principalmente orientado a proyectos de
sectores o naturaleza social. Bajo esta norma, era el Ministerio de Economa, desde la Oficina de Inversiones, quien conduca y evaluaba
conjuntamente con las Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) de los ministerios (en el caso de los proyectos y programas de
sectores del gobierno nacional). A este nivel se trataba de un proceso conducido centralmente.
Desde sus inicios el SNIP fue objeto de diversas crticas, especialmente de los gobiernos regionales y locales. stos sealaban que el
sistema requera una sustentacin tcnica demasiado detallada. Por otro lado, desde la sociedad civil la crtica se centr en hacer que
los gastos en, por ejemplo, proyectos de capacitacin sean contemplados como gastos de inversin. Algunos gobiernos subnacionales
y sectores de la sociedad civil han sealado que el SNIP es un factor que frena e incluso paraliza la inversin en regiones y localidades.
Las limitaciones del SNIP sumadas a la escasez real de cuadros tcnicos competentes en la evaluacin y formulacin de proyectos
llevaron a una lenta ejecucin de los gastos de inversin, en particular en aquellos gobiernos regionales o municipalidades que reciben
importantes recursos por Canon y Sobrecanon.
De la aprobacin del SNIP al ao 2004 se han implementado algunas normas que han ido flexibilizando el sistema para un mayor
desembalse de recursos, como por ejemplo que las Oficinas de Programacin e Inversiones (OPI) de los gobiernos regionales
tengan mayores facultades para declarar viabilidad de los proyectos. Asimismo, una resolucin del MEF autoriz a las OPI a declarar la
viabilidad de proyectos que se enmarquen en programas de Energa o Transporte Terrestre que requieran una inversin mxima de 6
millones de nuevos soles, como los que se enmarquen en programas con una inversin mxima de 4 millones de nuevos soles, o que
se enmarquen en las competencias de los gobiernos regionales o locales, o que hayan sido formulados por una unidad formuladota
del propio gobierno regional o que no requieran financiamiento mediante crdito externo o aval del Estado. Por su parte, el limite de
presupuesto que una OPI de una municipalidad puede dar viabilidad es de 750 mil nuevos soles.
Con la Ley 28802 (julio 2006) que modifica la Ley SNIP, se flexibiliza ms el sistema y se asigna mayor responsabilidad en la aprobacin
de los proyectos locales y regionales, como su declaracin de viabilidad, a las OPI de los gobiernos regionales y locales. Slo pasarn
por el SNIP central, los proyectos que se financien con endeudamiento externo o que conlleve aval o garanta del gobierno central.
Con el reglamento del SNIP (Diciembre 31, 2006), se precisa que los gobiernos locales y regionales tienen mayor flexibilidad para dar
viabilidad a los proyectos, fortaleciendo sus Oficinas de Programacin de Inversiones (OPI), en un contexto donde la viabilidad dada en
el nivel central se limita a proyectos que implican crdito externo.

Fuente: elaboracin propia, sobre fuentes diversas.

Con las ltimas normas dictadas sobre el SNIP, la principal donde tienen completa flexibilidad para implementar Oficinas
responsabilidad en la celeridad en la ejecucin de proyectos de Promocin de Inversiones (OPI) que den viabilidad a los
de inversin est en los gobiernos locales y regionales, proyectos.
 99

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

Lista de Acrnimos
ANC: Asociacin Nacional de Centros
ASI: Alcantarillado Sanitario Integral
CAP: Cuadro de Asignacin de Personal
CCL: Consejo de Coordinacin Local
CCR: Consejo de Coordinacin Regional
CDD: Comit de Desarrollo Distrital
CND: Consejo Nacional de Descentralizacin
CODECO: Comit de Desarrollo Comunal o Comunitario
DIRESA: Direccin Regional de Salud
DNPP-MEF: Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas
DESC: Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
FOGEL: Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Local
FONCOMUN: Fondo de Compensacin Municipal
FONCOR: Fondo de Compensacin Regional
FONCODES: Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
GR: Gobierno Regional
IICA: Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
LOM: Ley Orgnica de Municipalidades
LOGR: Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
MCLCP: Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza
MEF: Ministerio de Economa y Finanzas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MOF: Manual de Organizacin y Funciones
ONG: Organismo no gubernamental
OPI: Oficina de Programacin de Inversiones
PAP: Presupuesto Analtico de Personal
PAT: Proveedores de Asistencia Tcnica
PCM: Presidencia del Consejo de Ministros
100

Experiencia de gestin local y presupuesto participativo

PDC: Plan de Desarrollo Concertado

PDCR: Planes de Desarrollo
PEI: Plan Estratgico Institucional
PIA: Presupuesto Institucional de Apertura
PIGARSI:Proyecto Integral de Gestin Ambiental de Residuos Slidos de Independencia
PIM: Presupuesto Institucional Modificado
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POA: Plan Operativo Anual
PP: Presupuesto Participativo
PREBAM: Programa de Equipamiento Bsico de Maquinarias Pesadas para los Gobiernos Locales del
ex Ministerio de la Presidencia
REDESA: Programa Redes Sostenibles para la Seguridad Alimentaria
ROF: Reglamento de Organizacin y Funciones
SIVICO: Sistemas de Vigilancia Comunitario
SIVIDEL: Sistema de Vigilancia del Desarrollo Local
SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica
TUPA: Texto nico de Procedimientos Administrativos
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
 101

Aportes a la participacin, la gobernabilidad y la gestin pblica

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