Capacidad estatal y desarrollo econmico en el

Per: evidencia a nivel municipal

Abel Camacho, lvaro Cox y ngel Guilln*

Versin preliminar, no citar
Junio, 2016
Resumen
Siguiendo el modelo propuesto por Acemoglu, Garga-Jimeno y Robinson (2015), mostramos
evidencia emprica que la capacidad estatal es un factor relevante para explicar el desarrollo
econmico a nivel local en el contexto peruano. Encontramos un efecto positivo y significativo
de la capacidad estatal, medida a travs del nmero funcionarios pblicos, sobre indicadores de
desarrollo como el IDH o los ingresos familiares locales. Para corregir los problemas de doble
causalidad recurrimos a datos histricos como fuente de variacin exgena. En particular
usamos como instrumentos el nmero de funcionarios coloniales a nivel local y la cercana de
las localidades a los principales caminos coloniales. Asimismo, estimamos las externalidades
entre municipios y el rol del Estado Central como proveedor de servicios locales (e.g.
educacin, salud, seguridad policial). Como principales hallazgos tenemos que la capacidad
estatal es complementaria entre municipios, generndose spillovers por los servicios pblicos de
un municipio hacia distritos vecinos, y a su vez con el Gobierno Central. por tanto un aumento
de la capacidad estatal a todo nivel, un Estado ms grande, generara un efecto positivo y
amplificado sobre el desarrollo econmico local. (JEL D85, H41, H77, O17, O18)

_____________________________
* Abel Camacho: Universidad Torcuato Di Tella, lvaro Cox: Pontifcia Universidad Catlica do Rio de Janeiro.
ngel Guilln: APOYO Consultora (aguillen@apoyoconsultoria.com).
 Capacidad estatal y desarrollo econmico en el
Per: evidencia a nivel municipal

1. Introduccin
El Estado, viejo desconocido

Martin Tanaka (2010)

La capacidad del Estado Peruano o en especfico, su falta de capacidad, es uno de los

argumentos centrales al momento de explicar las limitaciones al desarrollo econmico peruano.
Diversas propuestas de reformas del Estado como las discutidas en Pease y Peirano (2008) y
Adrianzen et al (2010) plantean que el fortalecimiento de la capacidad estatal a todo nivel,
nacional y local, es una condicin necesaria para el desarrollo. As, una capacidad estatal ptima
vendra dada por el cumplimiento de las leyes, una adecuada regulacin de la economa y la
provisin de bienes pblicos de calidad.

La relacin positiva entre la capacidad del Estado y el desarrollo econmico ha sido planteada
desde Weber; segn el que, una burocracia profesional meritocrtica trabaja con horizontes de
largo plazo en lugar de seguir actividades rentistas, propiciando la generacin de bienes y
servicios que contribuyen al crecimiento econmico. En esa lnea, y en pocas recientes,
Johnson (1982), Amsdem (1989) y Wade (1990) atribuyen el fuerte crecimiento econmico de
los pases del este asitico durante la segunda mitad del siglo XX a una slida presencia del
Estado. Mientras, como ejemplo contrario se muestra a Latinoamrica con una bajo desarrollo
de capacidades estatales y pobre desarrollo econmico (Centeno, 2002).

Diversos estudios empricos tienden a respaldar la relacin positiva entre la capacidad estatal y
el crecimiento econmico. Por ejemplo, Rauch y Evans (2000) someten a prueba la hiptesis
weberiana sobre una muestra conformada por pases en desarrollo. Gennaioli y Rainer (2007) y
Michalopoulos y Papaioannou (2013) encuentran una relacin positiva entre el proceso de
centralizacin precolonial africano y su nivel de desarrollo actual. Mientras, Dincecco y Katz
(2014) muestran evidencia de una relacin de largo plazo entre la capacidad del Estado para
cobrar impuestos y el crecimiento econmico de los principales pases europeos. En tanto,
Acemoglu, Garga-Jimeno y Robinson (2015), utilizando datos de Colombia encuentran que la
capacidad estatal local es importante a la hora de explicar indicadores de desarrollo a nivel
municipal.

Si bien existen varios anlisis sobre la capacidad del Estado Peruano como los trabajos
recopilados en Tanaka (2010) que examinan el Estado a varios niveles (nacional, regional y

-2-
local) o el trabajo de Herrera y Mlaga (2004) que mide la eficiencia municipal y la vincula con
algunas variables relacionadas al desarrollo distrital. No existe un estudio emprico que permita
evaluar las implicancias de la capacidad estatal en el desarrollo econmico. En ese sentido, el
propsito de este artculo es contribuir con la literatura, examinando la relacin entre la
capacidad estatal y el desarrollo econmico peruano. En particular, nos concentramos en el
desarrollo econmico local, que cobra relevancia dado el actual proceso de descentralizacin.

La metodologa planteada para estimar la relacin entre la capacidad estatal y el desarrollo

econmico local sigue la propuesta de Acemoglu, Garga-Jimeno y Robinson (2015), en
adelante AGJR, que proponen un modelo de juegos de redes para explicar la capacidad estatal y
los spillovers entre municipios y sus implicancias sobre el desarrollo local. Para comprender los
mecanismos del modelo planteado por AGR es necesario primero definir algunos conceptos. En
primer lugar, la capacidad estatal es representada por la presencia de funcionarios dentro de la
jurisdiccin gubernamental analizada. Esta aproximacin va en lnea con la definicin de poder
infraestructural creada por Mann (1984) que hace alusin a la capacidad del Estado de penetrar
en la sociedad civil e implementar sus acciones en un determinado territorio.

En segundo lugar, el desarrollo de la capacidad local, en el caso concreto del estudio, la

determinacin del nmero de funcionarios, es una decisin de las autoridades locales y a su vez
depende de la capacidad de los municipios vecinos y de la presencia local del Gobierno Central.
Por ejemplo, considerando que las fronteras entre distritos se diluyen entre poblaciones vecinas,
la disposicin de capacidad local (burocracia, agentes de seguridad, recolectores de tributos,
etc.) por parte de un municipio termina afectando a la poblacin de distritos vecinos (spillovers)
y por tanto a sus decisiones de oferta de capacidad estatal. Asimismo, la disposicin de
capacidad estatal por parte del Gobierno Central que puede concentrar sus servicios en uno o
pocos distritos en una determinada zona puede influir sobremanera en la determinacin de las
capacidades locales. De ah, que esta interaccin entre las decisiones de capacidad estatal puede
ser modelada travs de un juego de red, donde cada municipio escoge sus mejores respuestas
frente a las estrategias de los dems jugadores.

En tercer lugar, al ser la capacidad estatal determinada por la decisin de las autoridades existe
un claro problema de endogeneidad. En concreto de doble causalidad, dado que el desarrollo
econmico genera una mayor cantidad de recursos que termina facilitando la implementacin de
capacidades estatales tanto a nivel local como nacional. De otro lado, la capacidad estatal puede
verse afectada por factores institucionales y sociales que no son observados. Es as, que usamos
la capacidad estatal local del Per en la poca de la colonia como fuente de variacin exgena
para identificar los efectos de la capacidad estatal en el desarrollo y aislar los efectos de los

-3-
factores institucionales. En particular, usamos como instrumentos de identificacin la presencia
de las oficinas y de funcionares coloniales, y la red de caminos coloniales.

Una de las ventajas de aplicar la metodologa de AGJR al caso peruano es su capacidad de

identificar no solo la implicancia de la capacidad estatal en el desarrollo econmico local, sino
estimar el peso de las externalidades generados por las decisiones de los distritos vecinos. Los
efectos de la capacidad estatal de distritos aledaos puede ser de dos tipos: de sustitucin o de
complementariedad. En el primer caso, tendramos un problema de municipios free-rider que
podran invertir poco en aumentar su capacidad estatal y beneficiarse de la capacidad de otros,
lo cual llevara a un equilibrio subptimo. En el otro caso, si los municipios creen que se
benefician de la capacidad estatal ajena, entonces sus decisiones son complementarias y se
generan spillovers que terminan amplificando el efecto positivo de la capacidad estatal en el
crecimiento local. Esta complementariedad puede originarse de muchas maneras. Por ejemplo,
los votantes pueden ejercer presin a sus autoridades por equiparar la provisin de servicios
pblicos de sus vecinos; algunas acciones como el combate de la criminalidad requieren de la
accin conjunta de varios municipios; o la provisin de servicios pblicos que por economas de
escala no pueden estar en un solo distrito y requieren la coordinacin de varias autoridades
locales, como los servicios judiciales, los rganos de direccin de los servicios de educacin o
salud, entre otros.

As, el presente estudio emprico pretende analizar la relacin entre la capacidad estatal y el
desarrollo econmico local tomando en cuenta las interacciones estratgicas entre los
municipios y la presencia del Estado Central como un jugador adicional en la provisin de
servicios pblicos locales. Los parmetros claves del modelo AGJR a estimar son: i) el efecto de
la capacidad estatal en el desarrollo local; ii) el efecto de complementariedad o spillovers entre
distritos vecinos; y iii) los parmetros de respuesta de cuanto de la capacidad estatal depende de
la capacidad de los vecinos, as como de la capacidad dispuesta por el Gobierno Central.

El estudio de AGJR pone especial nfasis en el desarrollo de las capacidades locales y encuentra
que el aporte del Gobierno Central a la formacin de capacidades estatales es marginal. Sin
embargo, para el caso peruano creemos que el peso del Gobierno Central puede ser ms
relevante por varias razones. Primero, pese a que las reformas de descentralizacin de ambos
pases se iniciaron en los 80s, en el Per recin a partir del ao 2004 se inici el real proceso de
descentralizacin con la transferencia de recursos a los municipios locales (Dargen y Vergara,
2011). Segundo, en el caso Colombiano parte importante de la capacidad y burocracia local es
decidida a nivel municipal, siendo quiz el caso ms relevante de los servicios de educacin y
salud, mientras en el caso peruano, ambos servicios son aun decididos por el Gobierno

-4-
Nacional1. Tercero, el proceso de descentralizacin peruano an no se ha acentuado y el proceso
de formacin de macrorregiones ha quedado estancado, razn de peso para creer que el peso del
Gobierno Nacional tiene un peso relevante en la formacin de capacidades estatales locales.

La estimacin del modelo AGJR para el caso peruano muestra varios resultados que van en
lnea con la literatura terica y emprica, mostrando que la capacidad estatal incide
positivamente en el desarrollo econmico local. Asimismo se encuentra que las decisiones
estratgicas de los municipios son complementarias a las de sus vecinos y a la capacidad del
Gobierno Central; es decir, un mayor nivel de capacidad estatal a todo nivel genera spillovers
que amplifican sus efectos positivos sobre el crecimiento econmico. Finalmente, a diferencia
del caso colombiano, se encuentra que el Gobierno Central explicara poco menos de la mitad
de la capacidad estatal a nivel local por lo que an es un jugador importante en el desarrollo
local.

De los hallazgos encontrados se pueden derivar algunas recomendaciones de poltica

econmica. Primero, fortalecer la capacidad estatal local provista por autoridades locales y
nacionales a travs de la expansin del nmero de funcionarios que brindan servicios bsicos
como salud, educacin, seguridad; es decir el tamao del estado debe crecer, sobre todo en el
mbito local2. Segundo, considerando el peso de los spillovers generados por la interaccin de
municipios locales, el proceso de formacin de macrorregiones no debera ser abandonado, sino
por el contrario potenciar un mayor peso de gobiernos mesoregionales que ayuden a potenciar
las sinergias a nivel local. Tercero, la capacidad estatal del Gobierno Central es importante y
complementaria a las capacidades de los gobiernos locales. Por tanto, se debe reforzar los
servicios dados por el Gobierno Central, aumentar su cobertura y calidad, sobre todo en zonas
con baja capacidad estatal.

Estas conclusiones van en contraposicin de polticas que buscan una descentralizacin

presurosa basada solo en transferencia de recursos y atribuciones sin considerar la respuesta de
los municipios en trminos de inversin en capacidad estatal no solo de infraestructura fsica
sino de una meritocracia weberiana. Como se observa, los municipios se ven influenciados por
las decisiones de sus vecinos, y dado una probable desigualdad de recursos los incentivos para
una inversin de capacidad estatal que genere spillovers es bastante limitada. Por ello, en base a
la evidencia encontrada, creemos que el fortalecimiento del proceso de descentralizacin
depende de una Estado Central fuerte con una gran presencia en el mbito local y que trasfiera
atribuciones (educacin, salud, seguridad) en la medida que se generan capacidades estatales

1
Si bien los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden construir infraestructura educativa o de salud y/o provisionar
equipamiento no tienen la facultad de contratar personal, que a fin de cuentas resulta siendo la capacidad ms relevante en la
provisin de estos servicios.
2
Usando como medida de tamao del Estado, el porcentaje del presupuesto respecto al PBI, tenemos que Estado peruano tiene una
tamao de 18%, mientras en los pases desarrollados esta tasa sobrepasa el 40%.

-5-
slidas en una zona determinada. La implementacin de macrorregiones puede contribuir a
generar estas capacidades.

El resto del documento est organizado de la siguiente manera. La Seccin 2 presenta una breve
descripcin del modelo AGJR a ser aplicado. La Seccin 3 presenta los datos a ser usados
incluidas las variables histricas a ser usadas como instrumentos. La Seccin 4 detalla la
implementacin emprica y los resultados. Finalmente, la Seccin 5 contiene las conclusiones
del estudio.

2. El Modelo AGJR
El modelo planteado por Acemoglu, Garga-Jimeno y Robinson (2015), denotado como AGJR,
busca precisar cules son los efectos de la capacidad estatal sobre el desarrollo econmico as
como evidenciar los spillovers que se crea producto de la interrelacin de las municipalidades.
As, empezamos definiendo al subndice como indicador de municipalidad y a como una
matriz n-x-n con entradas dados por:

( )

Donde denota la distancia entre los centroides de las municipalidades y . Por su parte,
es una medida de la variabilidad de la altitud entre los centroides de los distritos. As, el
parmetro captura la fortaleza de los efectos que una municipalidad puede tener sobre otras
dependiendo de las variables geogrficas.

Por otro lado, definamos a ( ) como el conjunto de municipalidades conectadas a , es decir

aquellas municipalidades que crearn spillovers sobre la municipalidad. En este trabajo el
conjunto ( ) est definido como aquellas municipalidades adyacentes3 a la municipalidad .
De este modo podemos definir la matriz simtrica ( ) con entradas representando la
existencia de una conexin as como la fuerza de la misma. Particularmente:

()
{ ()

Consistentemente con lo planteado, se plantea que los diferentes indicadores de desarrollo

dependen de la capacidad estatal propia, as como aquela de sus vecinos. De este modo
podemos definir a como la dimensin de prosperidad de la siguiente manera :

( ) ( ) ( )

3
Tambin se considera adyacente a aquella municipalidad con la que se comparte un vrtice.

-6-
Donde es la capacidad estatal de la municipalidad . Por su parte, ( ) es el efecto de la
capacidad estatal en el desarrollo del propio distrito donde es el efecto que se desprende de
variables observables mientras que recoge un efecto no observable que ser modelado como
un efecto aleatorio. Por otro lado, captura cualquier interaccin entre la capacidad estatal
local y la de los vecinos y el efecto directo de la capacidad estatal de los vecinos en el
indicador de desarrollo . Asimismo, ( ) denota a la fila de la matriz ( )y denota al
vector de capacidad estatal. Finalmente son no observables de media cero. Es importante

resaltar que si bien depende de cada indicador de desarrollo, los dems parmetros no. Esto
es as en tanto estos parmetros tambin estn presentas en la ecuacin de mejor respuesta y esta
ltima es independiente de la dimensin de prosperidad que se est considerando.

Por otro lado, dndole una forma funcional a las preferencias de las municipalidades sobre los
diversos indicadores de desarrollo. Se puede obtener luego de un proceso de optimizacin la
ecuacin que identifica a la mejor respuesta de la municipalidad i como4:

( )

Donde es un parmetro de preferencias que busca capturar la des-utilidad que tiene el

gobierno municipal al expandir su propia capacidad estatal5. De este modo, insertando a

( ) en ( ) ( ) ( ) , se obtiene:

( )

La nueva expresin de no incluye ni al afecto de la propia capacidad estatal sobre el

desarrollo ni la interaccin . Esto, debido al proceso de optimizacin que realiza la
municipalidad. As, es un inconveniente que deber ser resuelto en la aproximacin emprica.

Existen tres problemas que deben ser abordados en la metodologa empleada. El primer
problema es que una vez incorporada la mejor respuesta, la relacin entre prosperidad y
capacidad estatal no incluye ni a la interaccin , ni al efecto de la capacidad estatal propia
sobre el desarrollo . El segundo problema est relacionado a la estimacin del efecto de la
capacidad estatal de los vecinos sobre la capacidad estatal de la propia municipalidad, en
particular, existe un problema de endogeneidad pues la capacidad estatal de los vecinos afecta la
capacidad estatal de la municipalidad, pero la capacidad estatal de la municipalidad afecta a la
capacidad estatal de los vecinos. El tercer y ltimo problema es que, ms all de las

4
El lector interesado puede acceder al artculo de Acemoglu et al (2014) donde podr encontrar la explicacin en las pginas 10 y
11 as como en el anexo 1
5
Esta des-utilidad se puede deber a las preferencias de la municipalidad por utilizar sus recursos para fines diferentes al desarrollo
local.

-7-
interacciones entre la capacidad de las municipalidades, la capacidad estatal es endgena al
desarrollo local.

Acemoglu et al (2014) encuentran solucin a cada uno de estos problemas 6. En particular, para
el primer problema, los autores platean que estos valores pueden ser recuperados de la

estimacin de la mejores respuesta; es decir, de ( ) . En cuanto al segundo

problema, plantean utilizar la aproximacin de Bramoulle, Djeebari y Fortin (2009) en la que,
aplicando su teora a este caso, no se utiliza la capacidad estatal de los vecinos de la
municipalidad, sino la capacidad estatal de los vecinos de los vecinos que no son vecinos de la
municipalidad. Finalmente, en cuanto al tercer y ltimo problema, los autores plantean el uso de
presencia estatal histrica como variables instrumentales.

Tomando en cuenta las restricciones planteadas por estos problemas se plantea que el intercepto
de la ecuacin de mejor respuesta , sea una funcin desconocida de ( )7, y que adems
dependa de un efecto fijo departamental. En ( ), el vector representa a un conjunto de
controles y caractersticas propias de la municipalidad ; por su parte, es un vector de
presencia estatal colonial. As la ecuacin de mejor respuesta puede ser planteada como:

( ) ( )

Donde es el efecto fijo departamental. Anlogamente, para la relacin entre los indicadores
de desarrollo y la capacidad estatal podemos escribir:

( )

As, se ha llegado a las relaciones que sern estimadas. La variable instrumental utilizada para
medir capacidad estatal histrica es la distancia del centroide de cada distrito a las redes
coloniales de carreteras. Para ello se ha utilizado data georeferenciada en Arcgis sobre los
distritos actuales y se ha creado un mapa de carreteras coloniales tomando como referencia al
mapa propuesto por Laviana (1986). Por su parte, la fuente para los indicadores de capacidad
estatal, as como los de desarrollo, han sido precisados cuando se describieron estos datos.
Finalmente se precisa que se estn utilizando dos instrumentos, la capacidad estatal histrica de
la municipalidad y la capacidad estatal histrica de los vecinos de los vecinos que no son
vecinos de la municipalidad. As, al estar el modelo perfectamente identificado, no resulta
posible contrastar la validez interna del instrumento; sin embargo, si es posible analizar la
potencia del mismo.

6
Ac se resear las soluciones, el lector interesado en las comprobaciones puede referirse al artculo original.
7
En este caso ser aproximada linealmente

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3. Los Datos
La estimacin del modelo planteado requiere de una gran cantidad de datos a nivel de distrito,
por lo que se necesitaron mltiples fuentes. Los datos utilizados pueden ser agrupados en cinco
grandes grupos para facilitar su exposicin. Estos son: variables de capacidad estatal, variables
de prosperidad (o desarrollo), variables histricas, variables de network y, finalmente,
covariables. La tabla 1 presenta las estadsticas descriptivas de estas variables.

Tabla 1. Estadsticas descriptivas

Variables Mnimo Mximo Promedio Mediana SD

Capacidad estatal Nmero de trabajadores municipales 1.0 5,718.0 92.9 27.0 258.4
Nmero de trabajadores del gobierno central 2.0 18,565.0 396.5 128.0 1,077.7

Desarrollo Poblacin con Educ. secundaria completa 0.1 100.0 45.6 44.3 22.6
Esperanza de vida al nacer 51.7 83.5 72.7 73.4 5.3
ndice de Desarrollo Humano 0.1 0.8 0.3 0.3 0.1
Ingreso familiar per cpita 100.0 1,596.1 392.4 317.7 261.0

Variables histricasDistancia a carretera colonial ms cercana - 739,740.3 48,606.2 26,070.9 74,040.6

Agencias estatales coloniales - 3.0 0.1 - 0.4
Trabajadores estatales coloniales - 331.0 0.4 - 8.2
Poblacin del partido(provincia) 1792 1,675.0 62,029.0 27,648.4 25,266.0 17,271.1

Covariables Dist a la va nacional ms cercana - 739,740.3 48,618.7 26,084.9 74,038.5

Latitud - 189,485.3 1,154,873.3 443,763.6 391,946.7 310,519.0
Longitud 7,988,606.0 9,925,160.0 8,795,459.0 8,708,609.5 397,154.1
Area 77.3 3,555,516.3 70,259.8 20,724.0 207,106.9
Altitud 2.0 4,801.0 2,235.2 2,771.5 1,382.4
Poblacin 181.0 1,025,929.2 16,431.8 4,564.5 50,628.9

Nmero de distritos 1,834

Como ha sido discutido anteriormente, la definicin de capacidad estatal es en s complicada,

por lo que las variables a ser utilizadas son solamente proxys. Particularmente, se utiliza el
nmero de trabajadores como proxy de capacidad estatal de una institucin en particular. En
este trabajo se estima la capacidad estatal de la municipalidad y la capacidad estatal del
gobierno central en cada distrito. As, para obtener el nmero de trabajadores municipales se
cuenta con el Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) del ao 2012. Por su parte,
para obtener el nmero de trabajadores del gobierno central, se utiliza el nmero de trabajadores
de sus tres principales instituciones, esto es el personal de hospitales manejados por el MINSA;
el personal de colegios manejados por el MINEDU y el nmero de policas. Para el primero, se
cuenta con las estadsticas a nivel de distrito directamente publicadas por la Oficina General de
Estadstica e Informtica del MINSA. En cuanto al personal de colegios a nivel de distrito, este
puede ser construido a partir del Censo Escolar de 2012. Finalmente, para obtener el nmero de
policas se cuenta con el Censo Nacional de Comisaras de 2012.

En cuanto a los ndices de prosperidad, se utilizan cuatro indicadores: poblacin con educacin
secundaria, esperanza de vida al nacer, ingreso familiar per cpita e ndice de desarrollo
humano. Las cuatro variables son calculadas por el PNUD para el ao 2012. A pesar de que el

-9-
ndice de desarrollo humano es un resumen de las otras tres variables, se explota la
heterogeneidad en la distribucin de las variables relacionadas a educacin, salud e ingresos
para identificar cul es el canal a travs del cual la capacidad estatal afecta el nivel de desarrollo
observado.

Por otro lado, entre las variables histricas se cuenta con el nmero de trabajadores coloniales,
el nmero de agencias coloniales, la distancia (desde el centroide del distrito) a la carretera
colonial ms cercana y la poblacin del partido en 1792 (equivalente a las actuales provincias)
al que perteneca el distrito. El nmero de trabajadores coloniales y el nmero de agencias son
obtenidos de la Gua poltica, eclesistica y militar para 1793 de Hiplito Unanue. El trabajo de
Unanue distingue tres tipos de agencias: administracin pblica, estanco y servicio postal.
Tanto la administracin pblica, como el estanco se ubicaban en los principales pueblos y
ciudades de la poca, por lo que es relativamente fcil encontrar una equivalencia entre aquellos
centros poblados y los distritos actuales. En cambio, el servicio postal inclua a una mayor
cantidad de pueblos, muchos de ellos pequeos, complicando la obtencin de una equivalencia.
Afortunadamente, estos se encontraban a lo largo de rutas que unan las principales ciudades del
virreinato, lo que facilit la identificacin de los distritos.

En cuanto a la distancia del centroide de los distritos a la carretera colonial ms cercana, en

primer lugar se calcul las coordenadas de los centroides de los distritos utilizando el mapa del
Per publicado por el MINAM; luego las carreteras coloniales fueron obtenidas de Laviana
(1986). Estas fueron digitalizadas en ArcMap y la distancia fue, posteriormente, calculada
usando el mismo software. Finalmente, la poblacin de los partidos de 1792 fue obtenida de
Vollmer (1967). Para obtener las equivalencias entre los partidos de 1792 y los distritos actuales
se utiliz el mapa de Golte (1980), el cual fue digitalizado y, posteriormente, comparado con los
distritos actuales. Los datos de Vollmer (1967) y Golte (1980) sealan que el espacio
efectivamente administrado por el Per no inclua a las actuales regiones ubicadas en la selva
peruana, es decir: Loreto, San Martn, Ucayali y Madre de Dios. Asimismo, Puno se encontraba
temporalmente bajo la administracin del Virreinato del Ro de la Plata, por lo que, a pesar de
que Golte (1980) lo incluye en su mapa, Vollmer (1967) no presenta datos sobre los cinco
partidos puneos. Todos estos datos fueron completados con los datos presentados por
Seminario (2015) para el ao 1827.

Por su parte, en cuanto a las variables de network, se encuentra tres matrices. La primera de
ellas, la matriz D, contiene la distancia geodsica en kilmetros entre los centroides de todos los
distritos, es decir, es una matriz de 1834 por 1834. La segunda matriz, A, contiene el valor de 1
en la fila i j si es que los distritos i y j son adyacentes (se incluye a aquellos distritos que
comparten un vrtice). Finalmente, la matriz E contiene un indicador de variabilidad en altura

- 10 -
de los distritos; particularmente, este es estimado como la raz cuadrada de la diferencia, en
valor absoluto, de las alturas de los distritos i y j. Las distancias, el estado de adyacente o no y la
altura de los distritos es calculado en ArcMap a partir del mapa distrital del MINAM y, para el
caso de la altura, a partir de la data de elevacin del SRTM 90m Digital Elevation Database
v4.1.

Finalmente, entre las covariables, se encuentra la distancia a las vas nacionales ms cercanas, la
longitud y latitud del centroide del distrito, la superficie del distrito, la elevacin del centroide
del distrito y la poblacin en 2012. La distancia a las vas nacionales fue calculada en ArcMap a
partir de datos del MTC para diciembre de 2011. La latitud, longitud y rea, a partir del mapa
distrital del MINAM, mientras que para la altura se utiliz, adems la data del SRTM 90m
Digital Elevation Database v4.1. Por ltimo, la poblacin distrital fue obtenida del PNUD.

4. Resultados
Los resultados de estimar la ecuacin de mejor respuesta son presentados en la tabla 1. Las
especificaciones mantienen los supuestos de linearidad para la funcin g(ci,xi). Todas las
variables han sido transformadas al nmero de desviaciones estndar que los separa de la media.
En la matriz de controles x se encuentra la latitud, longitud, tamao del distrito y poblacin de
2007 como controles; los coeficientes, sin embargo, no son reportados al no ser relevantes para
el anlisis. Se precisa que los efectos fijos departamentales, se incorporaron en el anlisis
mediante el uso de dummies regionales.

As, los coeficientes correspondientes a la columna VI (Variables instrumentales) son el punto

de referencia para esta investigacin, sin embargo, para hacer un de anlisis de robustez, se
incluyen los resultados obtenidos por Mnimos Cuadrados Ordinarios. La variable instrumental
utilizada para capacidad estatal es el log del nmero de trabajadores en cada municipalidad
distrital. La columna 1 es la estimacin base que presenta relaciones preliminares para explicar
la capacidad estatal del distrito. La columna 2 es una estimacin por variables instrumentales
utilizando el log de la poblacin como covariable exgena. Finalmente, la columna 3 trabaja con
la hiptesis de que esta ltima variable sufre de endogeneidad y se instrumentaliza con la
poblacin histrica recogida del censo 1792.

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Tabla 2. Resultados de ecuacin de mejor respuesta a capacidad estatal

M ejor respuesta de equilibrio

Capacidad estatal: log del nmero de trabajadores
OLS IV IV
Panel I (1) (2) (3)
ds i /ds j 0.002 0.003 0.002
(0.001) (0.001) (0.001)
ds i /d(funcionarios estatales coloniales i ) 0.174 0.163 0.177
(0.083) (0.081) (0.077)
ds i /d(oficinas estatales coloniales i ) 0.199 0.211 0.075
(0.073) (0.076) (0.106)
ds i /d(distancia a camino colonial i ) 0.006 0.009 -1.993
(0.037) (0.037) (1.227)
Panel II
Funcionarios coloniales de vecinos 1.226 1.205
(0.209) (0.230)
Oficinas coloniales de vecinos 0.232 0.448
(0.632) (0.656)
Distancia a camino colonial de vecinos -3.884 -3.853
(0.649) (0.647)
Funcionarios coloniales de vecinos de vecinos 4.945 5.248
(1.420) (1.398)
Oficinas coloniales de vecinos de vecinos -5.760 -6.227
(2.049) (2.089)
Distancia a camino colonial de vecinos de vecinos -1.050 -1.076
(0.523) (0.533)
R2 primera etapa 0.766 0.760
F-test de exclusin de instrumentos 100.56 890.3
F-test p-value 0.000 0.000
Test de sobreidentificacin 4.053 6.350
Chi2 p-value 0.542 0.385
Log poblacin Control Control Instrumento
Observaciones 1834 1834 1834

Para poder implementar la estimacin se necesita una estimacin previa del componente de
interrelaciones entre un distrito y sus vecinos (Ni()s), por ello, en una primera etapa (Panel II)
se estima este trmino mediante variables instrumentales debido al problema de endogeneidad
referido lineas arriba. Las covariables utilizadas se muestran en la tabla 1 e incluyen distintas
dimensiones de relacionamiento y capacidad histrica del estado en la poca colonial.
Finalmente, en la segunda etapa, habiendo calculado la matriz de interrelaciones entre distritos
se procede a estimar la ecuacin de optimizacin de la municipalidad distrital. En Panel I se
presentan los efectos marginales que tienen cada uno de los componentes explicativos de la
capacidad estatal de la municipalidad i. Nuestras estimaciones muestran un efecto network muy
dbil que tiene un distrito sobre otro. Una explicacin posible para este resultado es el grado de
centralizacin poltica que ha tenido, histricamente, y tiene el pas. El proceso de
descentralizacin poltica, aunque existen antecedentes que no tuvieron resultados, slo
comenz en el 2003. Por otro lado, la capacidad que tiene la municipalidad para llevar a cabo su
labor para con la sociedad, instrumentalizada con variables de capacidad estatal histrica,
muestran un efecto positivo sobre la capacidad estatal de la municipalidad. Esto tiene un
importante

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La tabla 2, busca evidenciar las relaciones entre la capacidad estatal y cuatro indicadores de
desarrollo considerados relevantes. En todos los casos reportamos los efectos que tiene la
capacidad estatal sobre variables de prosperidad de la poblacin. Como se observa la capacidad
estatal parece tener un claro sesgo hacia variables monetarias (lo cual refleja un claro sesgo
poltico hacia una poblacin que valora ms beneficios de corto plazo que afectan positivamente
los ingresos de las familias). Un resultado interesante es que la capacidad estatal tiene un efecto
negativo sobre la educacin (una explicacin importante es la centralizacin que existe en el
policy design de este sector y el poco presupuesto que ha tenido en general). Nuevamente, el
efecto network sobre los indicadores de bienestar de un distrito es bastante bajo coherente con la
debilidad que existe en el proceso de descentralizacion que fue puesto en marcha solo en los
ltimos aos.

La relacin positiva se mantiene para todos los indicadores, al analizar el efecto que tienen las
municipalidades vecinas sobre el bienestar de la propia municipalidad. De este modo, la
hiptesis planteada se cumple: la capacidad estatal afecta positivamente al desarrollo distrital y
est acompaada por efectos de spillover dbiles entre municipalidades. Finalmente, se discute
la calidad del instrumento utilizado. A pesar de que no se ha podido testear economtricamente
la exogeneidad, se presume que al ser una variable que tiene ms de 200 aos de antigedad, no
debera presentar un problema de endogeneidad con los indicadores de desarrollo y capacidad
estatal actuales. Asimismo, el R2 estimado en las primeras etapas de las variables
instrumentales son lo suficientemente grandes para afirmar que es, en general, un buen
instrumento.

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Tabla 3. Capacidad estatal e indicadores de desarrollo

Capacidad estatal: log del nmero de trabajadores municipales

Efectos en indicadores de bienestar
Poblacin con educacin secundaria Esperanza de vida al nacer ndice de desarrollo humano (IDH) Ingreso familiar
OLS IV IV OLS IV IV OLS IV IV OLS IV IV
Panel I (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3) (1) (2) (3)
dp i /ds i 0.118 0.119 -0.045 -0.009 0.1310 0.185 0.2570 0.500 0.314 0.294 0.695 0.495
(0.018) (0.117) (0.128) (0.019) (0.086) (0.121) ( 0.017) (0.119) (0.118) (0.020) (0.127) (0.118)
dp i /ds j 0.003 0.003 0.004 0.0006 -0.0005 -0.0003 0.003 0.002 0.003 0.004 0.002 0.003
(0.001) (0.001) (0.002) (0.0004) (0.0007) 0.0007 (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
Panel II
R2 primera etapa 0.628 0.515 0.628 0.515 0.628 0.516 0.628 0.510
F-test exclusin de instrumentos 46.28 30.98 46.28 30.99 46.28 30.98 46.28 30.99
F-test p-value 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Primera etapa de modelo lineal
R2 primera etapa 0.920 0.920 0.930 0.930 0.920 0.920 0.920 0.920
F-test exclusin de instrumentos 526.7 523.7 524.6 522.1 350.3 459.4 344.4 475.4
F-test p-value 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000

Log poblacin Control Control Instrumento Control Control Instrumento Control Control Instrumento Control Control Instrumento
Observaciones 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834 1834
La relacin positiva se mantiene para todos los indicadores, al analizar el efecto que tienen las
municipalidades vecinas sobre el bienestar de la propia municipalidad. De este modo, la
hiptesis planteada se cumple: la capacidad estatal afecta positivamente al desarrollo distrital y
est acompaada por efectos de spillover entre municipalidades. Finalmente, se discute la
calidad del instrumento utilizado. A pesar de que no se ha podido testear economtricamente la
exogeneidad, se presume que al ser una variable que tiene ms de 200 aos de antigedad, no
debera presentar un problema de endogeneidad con los indicadores de desarrollo y capacidad
estatal actuales. Asimismo, el R2 estimado en las primeras etapas de las variables
instrumentales son lo suficientemente grandes para afirmar que es, en general, un buen
instrumento.

La estimacin del caso general; es decir, cuando el Estado Central es un jugador ms en la

provisin de servicios y bienes pblicos a nivel local, puede apreciarse en la Tabla 4. A
diferencia de la estimacin precedente, de equilibrio parcial, solo el IDH y el ingreso familiar
era influenciado por la capacidad estatal local, mientras el nivel de educacin secundaria y la
esperanza de vida no eran influenciados por la capacidad estatal. Sin embargo, cuando se
incluye las capacidades del Gobierno Central, la relacin con todos los indicadores de bienestar
resulta ser positiva ello debido a que los servicios de salud y educacin son principalmente
atribuciones del Gobierno Central. De otro lado de los parmetros estructurales se puede dar
cuenta que el Estado juega un rol complementario e influye de forma importante en el desarrollo
local.
Tabla 4. Estimacin de parmetros estructurales

Capacidad estatal nacional

Estimacin Estimacin
predeterminada endgena
(sistema GM M ) (simulacin GM M )
Parmetros estructurales (1) (2)
0.004 0.004
(0.001) (0.002)
(Educacin secundaria) 0.456 0.550
(0.286) (0.253)
(Esperanza de vida) 0.364 0.455
(0.105) (0.213)
(IDH) 0.675 0.719
(0.310) (0.294)
(Ingresos familiares) 0.675 0.719
(0.310) (0.294)
0.031 0.016
(0.001) (0.089)
E[ i ] 0.003 0.005
(0.001) (0.000)
0.009
(0.006)
Parmetros CES 526.7
0.650
(0.194)
0.231
(0.115
Observaciones 1834 1834

5. Conclusiones
Esta investigacin representa un primer avance en el estudio de la relacin entre la capacidad
estatal y el desarrollo econmico para el caso peruano. Se ha realizado un esfuerzo en recopilar
datos del siglo XVIII para poder sobrepasar el problema de endogeneidad existente entre las
variables estudiadas. No obstante, es posible profundizar el anlisis en futuros trabajos
atacndolo desde tres puntos de vista. El primero, es la incorporacin del rol del Estado a nivel
Regional en el anlisis; el segundo, es la incorporacin de ms instrumentos para capacidad
estatal histrica; y el tercero, es la identificacin de hotspots para localizar en qu lugares se
daran mayores efectos sobre el bienestar producto de un aumento de la capacidad estatal.

Los estimados han confirmado la relacin esperada entre capacidad estatal y desarrollo
econmico para los diferentes indicadores de desarrollo empleados. En particular, los resultados
sugieren que incrementar la capacidad estatal tendra efectos positivos en la el ndice de
desarrollo humano y los ingresos familiares. Asimismo, se ha encontrado evidencia importante
de los spillover existentes entre las municipalidades; as, se ha dejado una ventana abierta a los

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hacedores de poltica para que profundicen las inversiones en capacidad estatal local. Sin
embargo, por lo relevante de estas polticas para generar desarrollo local, es preciso que el
marco regulatorio que tiene influencia sobre las municipalidades sea revisado de tal modo que
se garantice la existencia de incentivos para invertir en capacidad estatal.

Asimismo se encuentra que las decisiones estratgicas de los municipios son complementarias a
las de sus vecinos y a la capacidad del Gobierno Central; es decir, un mayor nivel de capacidad
estatal a todo nivel genera spillovers que amplifican sus efectos positivos sobre el crecimiento
econmico. Finalmente, a diferencia del caso colombiano, se encuentra que el Gobierno Central
explicara poco menos de la mitad de la capacidad estatal a nivel local por lo que an es un
jugador importante en el desarrollo local.

De los hallazgos encontrados se pueden derivar algunas recomendaciones de poltica

econmica. Primero, fortalecer la capacidad estatal local provista por autoridades locales y
nacionales a travs de la expansin del nmero de funcionarios que brindan servicios bsicos
como salud, educacin, seguridad; es decir el tamao del estado debe crecer, sobre todo en el
mbito local. Segundo, considerando el peso de los spillovers generados por la interaccin de
municipios locales, el proceso de formacin de macrorregiones no debera ser abandonado, sino
por el contrario potenciar un mayor peso de gobiernos mesoregionales que ayuden a potenciar
las sinergias a nivel local. Tercero, la capacidad estatal del Gobierno Central es importante y
complementaria a las capacidades de los gobiernos locales. Por tanto, se debe reforzar los
servicios dados por el Gobierno Central, aumentar su cobertura y calidad, sobre todo en zonas
con baja capacidad estatal.

Por tanto, en base a la evidencia encontrada, creemos que el fortalecimiento del proceso de
descentralizacin depende de una Estado Central fuerte con una gran presencia en el mbito
local y que trasfiera atribuciones (educacin, salud, seguridad) en la medida que se generan
capacidades estatales slidas en una zona determinada. La implementacin de macrorregiones
puede contribuir a generar estas capacidades.

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