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El Presupuesto Por Resultados. Un Instrumento Innovativo de Gestión Pública PDF
El Presupuesto Por Resultados. Un Instrumento Innovativo de Gestión Pública PDF
La Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N 28927,
trae en su captulo IV una de las grandes innovaciones que, en materia de gestin
presupuestal, se han dado en el Per en los ltimos tiempos: la implementacin del
Presupuesto por Resultados. Ser esta nueva forma de gestionar los recursos pblicos
la panacea para impulsar el desarrollo econmico y social en el pas? De qu manera
contribuir a superar la pobreza?
Este hecho ha dado lugar a una revisin sustancial de las medidas que deben
adoptar los pases en desarrollo, y ha comenzado a producirse un desplazamiento de la
atencin de la inversin en obras de infraestructura fsica hacia inversiones sociales y
productivas que se consideran ms idneas para contribuir al incremento de los ingresos
de los ms pobres: la agricultura, los caminos rurales, las microempresas, las obras de
agua y saneamiento, la nutricin y la rehabilitacin de los asentamientos humanos
marginales.
Esta orientacin tiene que ver con una nueva conciencia sobre el verdadero
objetivo de las acciones de desarrollo que actualmente est centrado en la persona
humana.
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Asesor en Gobernabilidad y Desarrollo en el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado
CIPCA. - Docente de la Maestra en Gerencia Social a Distancia, de la Pontificia Universidad.Catlica
del Per.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) introdujo desde
1990 el concepto de desarrollo humano que, en su representacin ms reciente, tiene
una formulacin ambiciosa y amplia: sostiene que las personas constituyen la verdadera
riqueza de las naciones, y que el desarrollo, por lo tanto se refiere a la ampliacin de las
opciones que tiene la gente para vivir en la forma que valora. De esta forma, es mucho
ms que el crecimiento econmico, que es slo un medio aunque muy importante- de
ampliar las opciones de la gente1.
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criterios tradicionales de funcionamiento de las instituciones pblicas y de la
administracin de los recursos. Implica pasar de una administracin donde se privilegia
exclusivamente el control en la aplicacin de normas y procedimientos, a una
administracin que se comprometa ante los ciudadanos a la obtencin de resultados y a
rendir cuentas de la ejecucin de los mismos.
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El diagnstico de Armijo concluye que el contexto organizacional de la
administracin pblica peruana no favorece la orientacin de la gestin hacia resultados,
por cuanto, entre otros elementos, hay mucha precariedad en las reas de planificacin,
evaluacin de la gestin pblica, y rendicin de cuentas pblicas con informacin del
desempeo del gasto pblico.
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planear el uso de los recursos sino entender y dirigir el gasto de los mismos para obtener
determinados resultados orientados al desarrollo de los pueblos.
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La implementacin del modelo de presupuesto por resultados en Chile ha
permitido, adems, que los objetivos y elementos que lo componen sean cada vez ms
comprendidos y apoyados por los diferentes actores de los que depende y se relaciona,
generando vnculos ms fuertes entre planeacin, presupuestacin y evaluacin,
obligando a una discusin de poltica pblica ms integral y coordinada.
Es evidente una dbil integracin entre las diversas fases del proceso
presupuestario, adems que la funcin de evaluacin presupuestaria est escasamente
desarrollada, lo cual dificulta la mejora de la asignacin presupuestaria sobre la base de
la informacin de los resultados obtenidos cada ao. En general, las metas que se
monitorean son referidas a los insumos y no a productos o resultados, y hay poca
utilizacin de la informacin disponible del presupuesto para fines de rendicin de
cuentas. Por ltimo, las iniciativas de planificacin y evaluacin desarrolladas por
instituciones del gobierno central no estn coordinadas y no entregan informacin
relevante para mejorar la calidad del gasto, ni para transparentar el uso de los recursos
pblicos.
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Adems, dado los ltimos sucesos de corrupcin en el Per, en la dcada pasada,
ha devenido en inevitable la necesidad de generar mayor transparencia en la utilizacin
de los recursos pblicos y de promover la rendicin de cuentas, lo cual ha producido un
nuevo rumbo para alcanzar los objetivos propuestos y vigilar los progresos.
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poblacin las carencias ms sentidas por la ausencia de resultados visibles y socialmente
apreciados.
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El compromiso central de la Vigsimo Cuarta Poltica de Estado incide en la
necesidad de que el Estado atienda las demandas de la poblacin y asegure su
participacin en la gestin de polticas pblicas y sociales, estableciendo en la
administracin pblica mecanismos de mejora continua en la asignacin, ejecucin,
calidad y control del gasto fiscal.
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Con la creacin del Sistema Nacional de Presupuesto11, a finales del 2004, ya no
se ve al presupuesto pblico solamente como la expresin cuantificada, conjunta y
sistemtica de los ingresos y gastos a atender durante el ao fiscal, sino que se le
avizora como un instrumento de gestin del Estado peruano que posibilita el logro de
sus objetivos y metas. De esta manera, se pone nfasis en una gestin presupuestaria
orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economa y calidad.
El SNIP como seala Eduardo Morn (2006)13- de alguna manera filtra los
malos proyectos de inversin pblica pero hay muchsimo gasto corriente en la forma
de programas y proyectos que no pasan por el SNIP pero que tampoco tienen una
evaluacin previa y ex post que permita saber si esos fondos deberan volver a asignarse
al ao siguiente.
Por otra parte, las leyes de presupuesto del sector pblico de los ltimos aos,
aunque han persistido en mantener la estructura del presupuesto por programas, es decir
de una gestin presupuestal con una dinmica operativa basada en la cadena funcional
programtica, paulatinamente han ido incorporando disposiciones sobre disciplina,
racionalidad y austeridad, as como sobre la revisin de los procesos y procedimientos
institucionales, con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en el gasto
pblico, y posibilitar el cumplimiento de los objetivos propuestos.
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En todo caso, se evidencia en el Gobierno Nacional una estrategia sostenida para
fomentar una Gestin por Resultados que incluya la modernizacin del presupuesto
pblico y la generacin de estadsticas en el nivel regional y local para facilitar el
monitoreo. Esta estrategia se complementa con la mejora de la capacidad de
preparacin, priorizacin, ejecucin y evaluacin de proyectos en todos los niveles de
gobierno.
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En ese sentido ha dicho el Ministro- ms que incrementar el presupuesto social,
hace falta focalizar adecuadamente el gasto. De nada sirve incrementar el gasto en
medicinas para combatir las enfermedades de los nios si no se invierte primero en
mejorar los servicios de saneamiento, toda vez que la mayor parte de enfermedades por
combatir estn ligadas a trastornos gastrointestinales por la mala calidad del agua.
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La discusin de fondo sostiene Eduardo Morn - es cmo encaramos el
ejercicio de cambiar la forma de elaborar el presupuesto pblico. Un segundo tema de
fondo es el permanente uso de crditos suplementarios. Un funcionario de la Direccin
de Presupuesto de Chile resea Morn- deca que ellos no tenan ningn crdito
suplementario. Crdito suplementario es una forma elegante de decir plata extra que
entra, plata extra que gasto.
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Bajo esta perspectiva de orientacin hacia los resultados, la Ley de Presupuesto
del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, establece la implementacin del
Presupuesto por Resultados21, promoviendo en su etapa de incorporacin, instrumentos
tales como la programacin presupuestaria estratgica, metas fsicas, indicadores de
resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluacin.
La norma ordena que los indicadores de resultados son de uso obligatorio para
las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Asimismo, los Pliegos presupuestarios estn obligados a sustentar sus proyectos de
presupuesto y ejecucin sobre la base de la informacin generada por los indicadores de
resultados y las evaluaciones especficas.
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Desempeo es suficiente?; Se requiere cambiar los procesos de trabajo y la
organizacin de las instituciones?; Existe un modelo nico de Presupuesto por
Resultados a implementar?; Se requiere una Ley para implementar un Presupuesto por
Resultados?; Podemos tener una Gestin de Presupuesto por Resultados sin una gran
dosis de transparencia y de participacin?
Sin afn de dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas, Shack, de
modo enunciativo, especifica algunas de las iniciativas que considera importantes para
llevar adelante la reforma: a) Concepcin integral pero implementacin gradual y
progresiva. Implica un cambio en la forma de pensar y de actuar al interior de la
Administracin Pblica. Adicionalmente a la Ley, es necesario difundir los avances y
consolidarlos legalmente; b) Claridad en la lgica de operacin de un Presupuesto por
Resultados con nfasis en la incidencia no mecanicista en la asignacin de los
recursos. Se debe tener en cuenta la realidad idiosincrsica institucional, formal e
informal, y las capacidades tcnicas en cada espacio y tiempo; c) Ante la complejidad
de la realidad y la incidencia de factores externos en el desempeo de la gestin
pblica, se requiere una combinacin inteligente de distintos instrumentos; y d) El
Presupuesto por Resultados requiere de la adecuacin de los sistemas administrativos
en conjunto y no slo del Presupuesto, por lo cual se requiere de un consenso poltico
slido. Se necesita <<mapear>> e interactuar con los actores y construir alianzas.
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Acciones preliminares ejecutadas por el MEF
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la presupuestacin por resultados; y (iv) una evaluacin de la presupuestacin
participativa en los gobiernos locales.
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Gestin por Resultados que permita, gradualmente, enfrentar las limitaciones de los
procesos de planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin.
NOTAS
1
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano,
2001.
2
ARMIJO Marianela. Diagnstico Preliminar de la Gestin por Resultados en el Per. BID. julio 2005.
3
ARELLANO David. Dilemas y Potencialidades de los Presupuestos orientados a Resultados. Limites
del gerencialismo en la reforma presupuestal. Buenos Aires, 2001 (CIDE, DT. DAP, Mxico, 96)
4
GUZMN Marcela. Sistema de Control de Gestin y Presupuesto por Resultados. La Experiencia
Chilena. Santiago de Chile, 2004
5
Ley N 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, vigente desde Enero de 2003,
su modificatoria Ley N 27927, y su Reglamento D.S. N 072-2003-PCM
6
Ley N 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento D.S. N 171-2003-EF.
17
7
El Reglamento de la Ley N 28056 faculta la conformacin de los Comits de Vigilancia, Control del
Presupuesto y Gestin de los Gobiernos Regionales y Locales. A partir del ao 2006, de acuerdo al
Instructivo publicado por el MEF se pueden conformar, adems, Comits de Vigilancia de Obra.
8
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). El Presupuesto Participativo en el Per: Lecciones
aprendidas y desafos. Documento de Trabajo. Lima, Junio 2005
9
Ley N 27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, vigente a partir del 30 de enero
de 2002
10
Ley N 28112 publicada el 28 de noviembre de 2003
11
Ley N 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. Sustituy a la antigua Ley N
27209 o Ley de Gestin Presupuestaria del Estado.
12
Ley N 27293 Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica y su Reglamento D.S. N 157-2002-EF
13
MORN Eduardo. Presupuesto 2007: Entre la austeridad y la eficiencia. En: Anlisis de Polticas N
38 CIES. Lima, 2006
14
Fondo Monetario Internacional (FMI). Per: Proyecto Piloto en Inversin Pblica y Poltica Fiscal.
Noviembre de 2004
15
MARCEL Mario. Gestin Burocrtica y Gestin Presupuestaria por Resultados: Experiencia
Internacional. Ro de Janeiro, agosto 2006.
16
Ministerio de Economa y Finanzas MEF. Hacia una Gestin Presupuestaria basada en Resultados.
Presentacin de la DNPP. Lima, 2006
17
Declaraciones del Ministro de Economa y Finanzas, Dr. Luis Carranza Ugarte, publicadas en el diario
El Comercio el 29 de diciembre de 2006.
18
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Presentacin del Ministro de Economa, Dr. Luis Carranza
Ugarte, en el Congreso el 6 de setiembre de 2006, para sustentar el proyecto de presupuesto pblico 2007.
En: www.mef.gob.pe - 14 de enero de 2007
19
MORN Eduardo. Op.Cit. Ver nota N 13.
20
Declaraciones del Presidente de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica, Dr.
Luis Alva Castro, y del Vicepresidente de la misma Comisin, Walter Menchola, publicadas en el Portal
del Congreso de la Repblica. En: www.congreso.gob.pe - 14 de enero de 2007
21
Ley N 28927 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007. Captulo IV, artculos
10 a 16.
22
SHACK Nelson. Presupuesto por Resultados: Algunas ideas por discutir. Ponencia presentada en el
Taller de Lanzamiento de Proyectos Efectividad del Desarrollo y Gestin Presupuestaria por Resultados,
realizado en Montevideo Uruguay, del 23 al 27 de octubre de 2006.
23
Banco Interamericano de Desarrollo - BID. Documento: Estrategia y Plan de Accin para la
Efectividad en el Desarrollo y una Gestin por Resultados en el Per. Informacin tomada del portal web
del BID: www.iadb.org . 15 de enero de 2007
24
ZURBRIGGEN Cristina y BERRETA Nora. Capacidad Poltica y Tcnica en la Gestin de las
Polticas y los Presupuestos Pblicos. (Panel: Valor Pblico y Capital Institucional). Documento
presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
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