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La Gestion Publica Su Situacion Actual PDF
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DE ADMINISTRACIN PBLICA
Serie
NUEVAS LECTURAS DE POLTICA y GOBIERNO
Coordinada por
Mauricio Merino
La gestin pblica
Traduccin de
MNICA UTRILLA DE NEIRA
LA GESTIN PBLICA
Su situacin actual
BARRY BOZEMAN
(coordinador)
Estudio introductorio de
ENRIQUE CABRERO MENDOZA
7?7
r),
ro
RESERVADOS TODOS LOS DERECHOS. Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o
transmitida en ninguna forma ni por ningn mtodo, electrnico o mecnico, incluyendo
la fotocopia, la grabacin o cualquier tipo o sistema de almacenamiento y recuperacin
de informacin, sin permiso escrito de la editorial.
ISBN 968-16-4917-6
Impreso en Mxico
PRLOGO
No creemos que sea un fracaso reconocer que los captulos que contiene
este lihro no embonan en categoras claras e inconfundibles. Si uno de
nuestros objetivos es reflejar lo mejor que se ha escrito en cierto campo,
y si ese campo est fragmentado y en plena fermentacin intelectual, en-
tonces un volumen representativo puede ser igualmente fragmentado
y reflejar las disonancias de su mbito.
La primera parte contiene algunas declaraciones sucintas acerca de la
naturaleza de la gestin pblica: lo que es, lo que podra ser, lo que debie-
ra ser. Estas breves definiciones se prepararon especialmente para este
libro. Los captulos de la segunda parte incluyen declaraciones crticas
acerca de los requisitos de la teora y el estado de la teora actual sobre la
gestin pblica. La tercera parte est formada por captulos que proponen
teoras, demuestran nexos tericos y sintetizan corrientes tericas de la
gestin pblica. La cuarta parte presenta estudios que tratan de la eficien-
cia y de las dimensiones estratgicas de la gestin pblica. La interseccin
PRLOGO 9
AGRADECIMIENTOS
11
LOS COLABORADORES
lidad. A lo largo de este texto y de otros similares, se reconoce que este cam-
po es ms intuitivo, emprico y descriptivo de lo que sera deseable desde
la perspectiva de una ciencia social. Como lo ha mencionado Laurence
Lynn, 10 los trabajos acumulados por esta corriente han sido poco siste-
mticos y con investigacin terica casi nula.
Si bien se argumenta que la administracin pblica tradicional ha teni-
do un fuerte sesgo discursivo y ha sido ms rica en informacin que en ha-
bilidades y herramientas para enfrentar problemas concretos, parecera
surgir ahora con la gestin pblica el otro extremo riesgoso: muchas expe-
riencias concretas, enseanzas sugerentes, pero una ausencia de discurso
filosfico y de un bagaje conceptual sistematizado. De hecho, el riesgo es
acumular un conjunto de trabajos en torno a un objeto de estudio comn,
pero sin haber construido una disciplina que los integre y sintetice. Como
sugiere Bozeman, un campo construido slo por la prctica y el conoci-
miento tcito est en riesgo de perder la orientacin, puesto que sta debe
ser terica.
Entre los libros que contribuyen ms claramente a ir consolidando el
campo de la gestin pblica, no slo ricos en su capacidad descriptiva de
la realidad sino tambin en su solidez conceptual, podemos mencionar
los de HecIo (1978), Almond (1988), Hood y Jackson (1991), Ingraham y
Kettl (1992), Lynn (1966), e indudablemente los trabajos realizados y co-
ordinados por Bozeman (1987 y 1993). Por cierto, no podramos decir que
estos trabajos constituyen un todo coherente; se trata de un campo en
construccin; de hecho, incluso en este libro Bozeman nos advierte de
una dispersin y fragmentacin de textos, lo cual no es ms que un reflejo
de la situacin de la disciplina.
La primera y segunda partes de este libro nos presentan diversos pun-
tos de vista respecto de la naturaleza y objeto de estudio de la gestin p-
blica. Hal G. Rainey plantea en su ensayo que si bien la reflexin ha sido
hasta ahora rica y diversa, todava es necesario pasar de la meditacin a la
produccin de una teora. Otros de los textos sostienen que el reto es el
equilibrio adecuado entre teora y prctica, como lo expresa Laurence
Lynn, para quien el camino es la adopcin de conceptos interrelaciona-
dos; para James Perry, por su parte, el asunto debe ser resuelto a partir de
una relacin clnica entre teora y prctica; finalmente, para Frost-Kumpf
y Wechsler esto deber pasar por un proceso de maduracin de teoras
con base emprica y por un ajuste de mayor complementacin entre aca-
dmicos y prcticos preocupados por la disciplina.
Ciertamente l~ orientacin prescriptiva de la disciplina, que la lleva a
buscar recomendaciones basadas en el anlisis emprico para ofrecer al
10 L. Lynn en un trabajo reciente (1996) profundiza en una interesante discusin sobre la
gestin pblica como arte, ciencia y profesin.
26 ESTUDIO INTRODUCTORIO
26727
ESTUDIO INTRODUCTORIO 29
13 Una discusin ms amplia respecto a este punto se presenta en Enrique Cabrero (1996).
34 ESTUDIO INTRODUCTORIO
BIBLIOGRAFA
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de la Administracin Pblica en Amrica Latina, INAP, Mxico.
36 ESTUDIO INTRODUCTORIO
Como la gestin pblica guiada por las escuelas de polticas -el enfo-
que P- fue ms la respuesta a un problema que una idea o una oportuni-
dad, sigui siendo un concepto nebuloso. Se comprendi que de alguna
manera deba ser una gestin complementada por el anlisis de las polti-
cas; pero, aparte de esto, hubo poco acuerdo inicial.
Resulta significativo que casi ninguna de las personas que salieron de
la escuela de polticas como "especialistas en gestin pblica" tuviese an-
tecedentes o siquiera una identificacin con la administracin pblica.
Algunos eran economistas "renegados". Otros eran ms practicantes que
acadmicos. Otros eran politlogos de orientacin institucional.
Desde sus azarosos comienzos, la gestin pblica guiada por las escue-
las de polticas pblicas empez a cristalizar y adquirir su propia identidad.
El enfoque se ha centrado en la llamada gestin de las polticas de alto nivel. El
inters no recae en la administracin cotidiana de las dependencias, ni si-
quiera en la gestin estratgica de las mismas, sino, antes bien, en la fun-
cin del administrador (o ejecutivo poltico) en las polticas de alto nivel.
A menudo los ejemplos utilizados en los cursos de gestin pblica del
enfoque P se centran ms en los ejecutivos polticos que en los funcionarios
pblicos experimentados. Y, como podamos esperar, este enfoque hace
mucho hincapi en los aspectos polticos de la gestin pblica.
La bibliografa que ha originado el enfoque P es en gran parte aterica
y no cuantitativa, orientada hacia reglas prescriptivas basadas en la prc-
tica. El mtodo de investigacin preferido tambin es el mtodo de ense-
anza predilecto: el anlisis de estudios de casos. En realidad, hasta los
cursos de doctorado en gestin pblica en ocasiones incluyen la interpre-
tacin de casos. Es fcil entender por qu a menudo se considera que el
enfoque P representa el lado "blando", mientras que el anlisis de las pol-
ticas representa el lado "duro".
Pese a estos puntos comunes, los mritos de los dos enfoques divergen
considerablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son:
44
1. PREGUNTAS IMPORTANTES
PARA LA INVESTIGACIN
HAL G. RAINEY
gas, mltiples y conflictivas; por ello, resulta difcil sostener que las orga-
nizaciones y los administradores pblicos se enfrentan a contextos distin-
tos en este sentido. En lugar de profundizar ms en el asunto, me limitar
a decir que aclarar el carcter y la aplicabilidad de esta afirmacin comn
acerca de las metas del sector pblico. hara una aportacin muy impor-
tante a nuestro entendimiento de la gestin pblica. Tambin podra au-
mentar nuestra comprensin del control y la direccin sociales por medio
de los procesos polticos, en contraste con el control a travs de mercados
econmicos.
DEPENDENCIA
Los administradores pblicos son, a la vez, los jefes y los agentes. En ambos
caracteres debern enfrentarse con una informacin asimtrica, conflictos
de intereses y aversiones a correr riesgos. Los administradores pblicos de-
ben captar los problemas esenciales que implican el establecimiento y el
mantenimiento de relaciones entre jefes y agentes.
El reencuadre
Bolman y Deal (1991) sugieren que las organizaciones se pueden ver a travs
de cuatro enfoques distintos. Los administradores pblicos deben com-
prender la lgica de los diferentes marcos analticos para interpretar las
actividades de las organizaciones, y deben poder aplicar varios de ellos al
problema en que estn inmersos (es decir, reenmarcar el problema).
LA TEORA EN LA GESTIN PBLICA 51
Las redes
El tipo psicolgico
Cestos de basura
Los instrumentos
* Habilidad para descubrir unas cosas mientras se buscan otras. [N. del T.]
52 IMGENES DE LA GESTIN PBLICA
HACE 10 aos fui coeditor de Public Management: Public and Priva te Pers-
pectives (Perry y Kraemer, 1983), obra que intentaba definir el mbito re-
lativamente nuevo de la gestin pblica. Ese libro, junto con las colabora-
ciones de otro pequeo nmero de estudiosos (muchos de los cuales estn
representados en este volumen), influy al expresar la insatisfaccin que
haba contra la administracin pblica y la gestin genrica tradicionales
y al iniciar un campo identificable de gestin pblica.
Este volumen constituye una transicin en el desarrollo de la gestin
pblica. Casi todo el ltimo decenio se dedic a legitimar la gestin pbli-
ca -con todo lo que ello entraa- y a convencer a otros estudiosos de
que los administradores pblicos s constituan y deban constituir una
diferencia, pidiendo testimonios a los practicantes de esta disciplina acer-
ca de la necesidad y el valor de la gestin pblica como empresa identifi-
cable, y estableciendo que nuestro conocimiento acerca de cmo los ad-
ministradores constituyen una diferencia no se debe slo al azar. Ha
terminado el periodo de legitimacin; estamos entrando ahora en una eta-
pa ms seria, en la que se debe desarrollar un conocimiento debidamente
valorado.
Esta nueva etapa ser mucho ms exigente que la primera. Qu debe
tratar de aportar la teora de la gestin pblica? En pocas palabras, dar-
nos generalizaciones tiles y prcticas sobre cmo deben actuar los admi-
nistradores pblicos en diversas situaciones. La frase "tiles y prcticas"
pretende sugerir que la teora de la gestin pblica debe ser pertinente
y orientada hacia problemas concretos. Tambin creo firmemente en el
adagio tantas veces repetido de Kurt Lewin de que no hay nada tan prcti-
co como una buena teora. De este modo, el imperativo de que la teora sea
til y prctica resulta limitante, pero no mucho.
La accin apropiada que emprendan los administradores pblicos pue-
de diferir de acuerdo con las circunstancias; no existe una "mejor mane-
ra" de responder a cada situacin. Al mismo tiempo, los estudiosos deben
poner atencin al desarrollo de la teora acerca de facetas o situaciones
particulares que definen los dominios de la accin administrativa. Estos
dominios incluyen el contexto organizacional e interorganizacional, la
53
54 IMGENES DE LA GESTIN PBLICA
LEE FROST-KuMPF
y BARTON WECHSLER
Los INTENTOS por definir el trmino teora de la gestin pblica nos traen
a la memoria la antiqusima fbula (hoy, tal vez, ya trillada) de los cinco
ciegos del Indostn que encontraron bloqueado su camino por un enorme
elefante. Cada uno de ellos describi lo que tena enfrente, valindose de
sus limitados datos sensoriales para interpretar y guiar sus conclusiones.
No es sorprendente que cada uno diese interpretaciones muy distintas
acerca de la naturaleza del obstculo. Como cada cual juraba que slo l
conoca la verdadera descripcin, no se pusieron de acuerdo sobre su au-
tntica naturaleza. Sin un eficaz acuerdo intersubjetivo que guiara su inves-
tigacin, los cinco ciegos no lograron actuar de consuno en forma acertada.
y como los cinco ciegos, los eruditos y practicantes de la disciplina intentan
comprender algo llamado gestin pblica y actuar en consecuencia utili-
zando diferentes marcos de referencia, distintas capacidades de observa-
cin y diversos instrumentos de investigacin y prctica.
Existe cierto peligro de que los intentos por definir el trmino teora de
la gestin pblica produzcan resultados no muy distintos de los descubri-
mientos fragmentarios de los cinco ciegos del Indostn; pero los miem-
bros de las comunidades acadmica y practicante tambin deben tener
cuidado de no incluir cosas dispares, no relacionadas e inconmensurables
dentro de un concepto comn todava mal definido. Este problema fue
bien expresado hace varios aos en una caricatura de The New Yorker en
que apareca cada uno de los cinco ciegos afirmando haber descubierto
un elefante, cuando en realidad se haban encontrado con una vbora, una
hoja, una pared, un rbol y una brizna de hierba. sta es la paradoja cen-
tral de la investigacin en las ciencias del diseo. Constantemente nos en-
frentamos a la brecha que hay entre teora y prctica. Los especialistas
que tratan de comprender el carcter de la gestin pblica desde una pers-
* Se nos ha hecho ver que nos encontramos entre los muchos que han tratado de mostrar
el estado actual de la administracin pblica y la teora de la organizacin por medio de esta
fbula. Nuestra investigacin no nos indica una genealoga bien definida. Gareth Morgan se
refiere a la fbula, aunque sin mencionar una fuente, en su libro Images of Organization
(1986); Dwight Waldo la utiliza dos veces en las crticas de libros en la Public Administra-
tion Review (1961,1978), pero cita como fuente a Mason Haire (1959). No pudimos precisar
si la fbula se origin con Haire o si fue empleada antes que l.
56
UNA METFORA ARRAIGADA EN UNA FBULA 57
pectiva "terica" se esfuerzan por minimizar los errores del tipo II (es de-
cir, reducir la probabilidad de no rechazar la hiptesis de cero cuando en
realidad es falsa). Como resultado, los estudiosos suelen centrarse en la
capacidad del experimento, la prueba o el mtodo (o mtodos) de medi-
cin para detectar las diferencias autnticas. Por contraste, casi todos los
que practican esta disciplina estn ms interesados en minimizar los erro-
res del tipo I; es decir, los practicantes tienden a concentrarse en dismi-
nuir la probabilidad de rechazar una hiptesis de cero que en realidad es
cierta. La causa de sus preocupaciones es razonable: a saber, la necesidad
de no gastar recursos escasos en nuevas iniciativas programticas o de po-
lticas planteadas por la hiptesis alterna, hasta que las pruebas no obli-
guen a imponer decisiones de una accin colectiva que probablemente
modificar las circunstancias supuestas en la hiptesis de cero. En su
afn por conservar la integridad de juicios definidos por normas profe-
sionales radicalmente distintas, tanto los tericos como los prcticos,
a semejanza de los ciegos del Indostn, corren el riesgo de cometer un
error del tipo III, en que definiran y resolveran un problema que no era el
planteado, pero, eso s, en trminos muy precisos. Aunque estn expues-
tos a cometer el mismo error, no es sorprendente que tericos y prcti-
camente lo hagan en direcciones sumamente distintas y por muy diferen-
tes razones.
Sea como fuere, la pregunta que no encontr respuesta cuando recurri-
mos a la fbula -y que es decisiva en la tarea de definir la teora de la ges-
tin pblica- es por qu, como los cinco ciegos, no hemos logrado definir
con precisin el fenmeno (la teora de la gestin pblica) que encontra-
mos, y actuado en consecuencia. Nuestra incapacidad de integrar obser-
vaciones individuales en un conocimiento compartido y en una accin
colectiva eficiente se debe a una limitada capacidad de observacin,
a mala comunicacin interpersonal o a pura inexperiencia con la teora de
base emprica? Es difcil encontrar respuestas a esta pregunta porque las
descripciones individuales de lo que "es" o lo que"debera ser" la teora de
la gestin pblica probablemente variarn a lo largo de una gama bas-
tante grande, compleja y cambiante de dimensiones, lo cual producir
muchas ideas, conceptos, proposiciones, medidas y pruebas diferentes.
Los planteamientos sumamente especficos acerca de la naturaleza de
la teora de la gestin pblica, como las descripciones idiosincrsicas que
hicieron los cinco ciegos, no es probable que produzcan las mejoras de-
seadas a la teora y la prctica, ni que generen acuerdos intersubjetivos
ms congruentes y duraderos acerca de las caractersticas que definen la
gestin pblica como terreno de prctica profesional o dominio para la in-
vestigacin acadmica. De hecho, la historia de nuestra disciplina da
pruebas claras de nuestra incapacidad para establecer un dominio intelec-
58 IMGENES DE LA GESTIN PBLICA
tual distintivo. Los esfuerzos anteriores por lograr una definicin de este
dominio nicamente han servido para aumentar la disonancia y la discor-
dia de nuestras voces dispares y para causar disputas que a menudo deni-
gran las posiciones, las metas y los propsitos atribuidos por los practi-
cantes a los acadmicos y viceversa.
En contraste con la situacin de las disciplinas tradicionales, las teoras
de la gestin pblica se forman, se ponen a prueba y se aplican en la prc-
tica. La teora de la disciplina est, debe estar y no puede dejar de estar en-
carnada en la prcticante de la disciplina. Por consiguiente, aun cuando
se puedan mantener separadas las teoras de la gestin pblica de su prc-
tica, considerando que representan distintas formas de una actividad so-
cial colectiva, no se las puede separar en su contenido sustantivo ni en la
influencia de su mutua interaccin. Esto significa que las comunidades
acadmica y practicante estn mucho ms que inextricablemente unidas;
son fuerzas inseparables que hacen presin directa sobre la construccin,
la prueba y la aplicacin de la teora de la gestin pblica. No es posible
separar con exactitud ideas, conceptos, proposiciones e hiptesis en do-
minios de teora y prctica; las acciones, las decisiones y la cultura de una
comunidad definen y redefinen las acciones, las decisiones y la cultura de
la otra (Barley, Meyer y Gash, 1988).
Nuestra incapacidad para lograr progresos tericos sustantivos se
debe, al menos en parte, a profundas diferencias personales sobre cmo
cada uno de nosotros se desempea al crear categoras y clasificar pensa-
mientos, observaciones y experiencias vitales bajo el rubro gestin pblica.
Como nuestros puntos ciegos y nuestros prejuicios nos impiden abrazar
las fuerzas dinmicas que dan forma a la gestin pblica como campo de
prctica profesional y dominio de la investigacin acadmica, es probable
que nuestros intentos por definir la disciplina generen muchas esperanzas
mientras producen grandes decepciones, tanto para los acadmicos como
para los practicantes.
La persistencia de estos puntos ciegos y prejuicios genera preguntas
acerca de las estrategias necesarias para construir y utilizar con eficiencia
una teora definitiva de la gestin pblica. Cmo podemos superar los
obstculos que nosotros mismos ponemos ante nuestro estudio y nuestra
prctica? Cules modelos del proceso de investigacin debemos seguir?
Cmo pueden practicantes y estudiosos llevar las prcticas de los admi-
nistradores pblicos al campo de la investigacin y al de la accin?
Lo que "es" o lo que "debera ser" la teora de la gestin pblica no se
podr descubrir siguiendo el trillado camino de las ciencias naturales.
En la actualidad hay muchas razones para cuestionar, si no para rechazar
directamente, las descripciones reconstructivas post hoc del proceso de
investigacin en las ciencias naturales. El modelo de tales ciencias no es una
UNA METFORA ARRAIGADA EN UNA FBULA 59
gua apropiada para hacer teoras sobre la gestin pblica porque no tiene
en cuenta, entre otras cosas, la naturaleza prescriptiva, dirigida hacia el
futuro y orientada hacia la accin de la gestin pblica como ciencia del
diseo (Simon, 1969). Esto significa que los esfuerzos de la comunidad
acadmica por crear, poner a prueba y sugerir aplicaciones de teoras a la
prctica de la gestin pblica no producirn -en un aislamiento acad-
mico- un gran progreso sustantivo de nuestro conocimiento o compren-
sin, ni grandes mejoras de nuestras prcticas administrativas. Los espe-
cialistas deben ir ms all de lo relativamente sencillo de producir
definiciones, conceptos, proposiciones e hiptesis, de medidas y pruebas,
acerca de lo que colectivamente llamamos gestin pblica.
Creemos que existe un gran potencial para unificar las afirmaciones
hechas por los practicantes y los resultados de la investigacin reflexiva y
sistemtica de los acadmicos; sin embargo, muchos insisten en la dicoto-
ma entre teora y prctica, en distinguir el mbito de la investigacin del
campo de la accin. Y al hacerlo, los eruditos denigran las "teoras" de los
practicantes, mientras, sin rumbo, buscan una especie de piedra de Rose-
tta que les permita descifrar la prctica de la gestin pblica. Se debe re-
chazar la dicotoma entre teora y prctica en favor de un enfoque colecti-
vo ms interactivo para teorizar acerca de la prctica de la gestin
pblica; este enfoque incluira el trabajo tanto de los acadmicos como de
los practicantes.
Los esfuerzos por definir lo que es la teora de la gestin pblica deben
tratar de investigar, aprender y actuar mediante la prctica de la gestin
pblica, en una tarea compartida y colectiva. Como tal, la gestin pblica
incluye a personas socialmente activas, involucradas en encuentros per-
sonales que son creados por (y que crean) interpretaciones sumamente
personales y subjetivas acerca de una accin social colectiva organizada
y pblicamente sancionada (Harmon, 1981). Adoptar esta perspectiva nos
permitir reconocer que los practicantes actan como acadmicos por de-
recho propio: como "cientficos personales" que tratan de dar un sentido
al mundo que los rodea mientras intentan actuar sobre l (Kelly, 1955).
Los practicantes, en comn con sus colegas acadmicos, crean y utilizan
teoras personales para hacer interpretaciones sumamente subjetivas y
personales, que sirven como base para la continuidad de sus relaciones in-
terpersonales. A partir de estas posiciones sumamente subjetivas y dilo-
gos extensos, se podr desarrollar una comprensin compartida que sirva
como fundamento de una accin colectiva organizada.
Nuestra actitud pide un enfoque ms holstico para la creacin de la teo-
ra. Este enfoque exigira una apreciacin mucho ms profunda de los nexos
dinmicos que hay entre teorizar acerca de las prcticas de la gestin p-
blica y llevar a la prctica nuestras teoras sobre esta disciplina. Esto sig-
60 IMGENES DE LA GESTIN PBLICA
nen poco O nada que ver con la teora tradicional o los objetivos de la
investigacin?
2. Hasta qu punto el conocimiento "asistemtico" acerca de la ges-
tin pblica es til para la creacin de teoras?
3. Hay aspectos en que el conocimiento asistemtico es adverso a la
formacin de teoras?
4. Cmo debemos integrar y explotar la diversidad de conocimientos
cuando intentamos crear una teora explicativa?
Pese a que aqu nuestro principal inters es la creacin de una teora expli-
cativa "de tipo cientfico" -completa, con declaraciones axiomticas,
principios puente (Hempel, 1966) e hiptesis que puedan ponerse a prue-
ba-, gran parte del conocimiento que se refleja en la bibliografa sobre
gestin pblica no es cientfico en su mtodo, tono e intencin; antes bien,
es terico, "artesanal", descriptivo o personalista. Esta bibliografa -que,
por conveniencia, puede incluirse bajo el rubro general de bibliografa de
sabidura- es mucho ms vasta y, en muchos aspectos, ms influyente
que el corpus de obras conceptuales y empricas que caben en el trmino
de bibliografa que busca una teora.
Consideremos el caso de la bibliografa acerca de las diferencias entre
lo pblico y lo privado. Gran parte de lo que se supone acerca de las dife-
rencias entre las gestiones pblica y privada tiene su origen en la biblio-
grafa de sabidura: informes de experiencias personales de los practicantes
(Blumenthal, 1983), ancdotas sugerentes (Allison, 1979), "conocimiento
ordinario" (Kennedy, 1983), estudios prescriptivos diversos (Bozeman
y Straussman, 1990; Nutt y Backoff, 1992), as como intercambios de ret-
rica (Moe, 1987, 1988a; Bozeman, 1988) y polmica (Goodsell, 1983). La
influencia positiva o negativa de tales obras sobre la creacin de una teo-
ra prepara el escenario para el problema E/I: cmo detectar, para utili-
CUADRO V.I. Tipologa del conocimiento en la gestin pblica y privada
EL CONOCIMIENTO ORDINARIO
Bibliografa de sabidura
Ventajas de la inclusividad
CONCLUSIONES
gestin pblica necesita su propio credo, que tal vez podra incluir los
artculos siguientes:
Investigacin experimental
Investigacin de "gedanke"
Toda investigacin tiene algn tipo de base emprica; pero quienes practi-
can la investigacin de gedanke ("gran cerebro") dependen tanto de la lgica
84 PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA
dores no hacen slo una cosa; no estn buscando el nico factor clave que
establezca la diferencia. Los administradores saben que no hay un solo
factor que haga alguna vez la diferencia. La repercusin de cualquier fac-
tor por s solo es indetectable. De ah que el desafo para el administrador
consista en crear una combinacin de factores -no la combinacin, sino
una combinacin- que produzca los resultados deseados.
La teora de la contingencia sugiere que la eficacia de acciones admi-
nistrativas especficas o de estilos de liderazgo depende de la situacin.
En algunas situaciones funcionan mejor ciertos estilos de liderazgo; en
otras son ms apropiados otros estilos (Fiedler, 1967,1974). El enfoque
ms eficiente depende de la situacin. Sin embargo, la obra de Taylor so-
bre "administracin cientfica" nos ha dejado un legado duradero. Perso-
nas que nunca han odo hablar de Frank B. Gilbreth, que jams utilizaran
su frase "una mejor manera" y que se reiran de la idea de hacer un estudio
de tiempo y movimiento (Gilbreth, 1912) utilizan implcitamente la supo-
sicin operativa de que en realidad hay "una mejor manera", y esos admi-
nistradores y estudiosos estn buscndola constantemente.
Por qu habra de ser ptimo un enfoque para una situacin especfica?
Por qu no podran varios enfoques funcionar igualmente bien en el mis-
mo conjunto de condiciones? Como el administrador no debe emprender
una sola actividad sino una combinacin de actividades, no existe mucha
razn para creer en una "mejor combinacin de actividades" para la situa-
cin actual. El administrador no se dedica a la bsqueda de lo ptimo (y
no slo porque sea fcil de "contentar"); mejor dicho, no tiene un nico
motivo para creer que exista una "mejor"combinacin de acciones que sea
considerablemente superior a cualquier otra combinacin posible.
Estar cerca de la cima de una duna de arena es casi como estar cerca
de la cima de otra duna de arena, y es difcil, o quiz imposible, decir
cul es mejor.
Hay muchas y diversas maneras de llegar a lo alto de una de estas dunas.
Cada enfoque tiene sus obstculos propios.
Administradores y organizaciones diferentes encuentran fciles o di-
fciles de superar obstculos distintos. La cantidad de esfuerzo nece-
sario para llegar a lo alto de una duna de arena depende no slo de
las caractersticas del enfoque electo sino de la coincidencia entre stas
y las peculiaridades del administrador y la organizacin.
Un enfoque que funcion para un administrador el ao pasado puede
no funcionar para un segundo administrador este ao. De hecho, un
enfoque que ayer funcion para un administrador puede no funcio-
nar para esa misma persona el da de maana. Otro rasgo importan-
te de las dunas de arena es que desde abajo no se puede decir dnde
est la cima, ni cul es la mejor manera de llegar all; por ello, el ad-
ministrador tiene que avanzar, por decirlo as, a tientas hacia la cima
(vase Behn, 1988).
Lograr que la organizacin decida cul duna subir puede ser una ta-
rea de liderazgo ms difcil que conseguir el ascenso.
El camino electo puede ser menos importante que lograr que el cere-
bro y los msculos de todos los miembros de la organizacin se cen-
tren en la tarea de ascender la duna.
LA INVESTIGACIN DE ANLISIS DE CASOS 89
haba propuesto conquistar en principio; o tal vez la duna original, por ca-
prichos de los vientos polticos, simplemente haya desaparecido. En cada
caso, el gua y la organizacin tendrn que redefinir su propsito y partir
en busca de nuevas dunas. Y a veces, habiendo llegado a un punto til
(pero no al verdadero objetivo), el gua deber cantar victoria y lograr que
todos desciendan a salvo antes de que sople un huracn.
tin pblica. Por ejemplo, muchos politlogos creen que han estado estu-
diando la gestin pblica durante ms de un siglo, y como prueba sealan
el clebre artculo de Woodrow Wilson (1887). Otros afirman que la inves-
tigacin de la aplicacin es en realidad el estudio de la gestin pblica con
otro nombre. Sin embargo, el propio movimiento de la gestin pblica ha
rechazado corts pero firmemente ambas tradiciones al crear una nueva
teora.
El movimiento de la gestin pblica, en especial la parte que ha brota-
do del estudio de la estrategia corporativa en las escuelas comerciales, se
jacta de haber creado un nuevo enfoque que comparte muy poco con estas
tradiciones ms antiguas. Se ha alimentado en las escuelas de polticas
pblicas y ha dado frutos en la Association for Public Policy Analysis and
Management. Sus estudiantes tratan de sacar lecciones de aplicacin ge-
neral a partir del estudio de casos y de las experiencias personales; y al de-
sarrollar su mensaje, toman poco de la experiencia acumulada de la inves-
tigacin de la administracin pblica y del estudio de su aplicacin. Sin
embargo, dadas las tradiciones de estos dos campos, cabe preguntar si la
nueva rama del movimiento de la gestin pblica ofrece en realidad algo
nuevo o si no es ms que un capricho de quienes la han desarrollado. Es
la investigacin de la gestin pblica simplemente una investigacin de
administracin pblica o un estudio de su aplicacin? Qu innovaciones
introduce? Tienen algo que aportar las tradiciones antiguas?
Preguntas no contestadas
nombrados de alto nivel y los funcionarios electos, por una parte, y los tc-
nicos, por otra. Los administradores dedican casi todas sus energas a dos
tareas decisivas (Thompson, 1967). De los funcionarios superiores deben
obtener los recursos necesarios (presupuestos, personal, autoridad) para
cumplir la tarea burocrtica. De los funcionarios inferiores deben solici-
tar la conducta necesaria para que se haga el trabajo. Ambas tareas exigen
mediacin. No slo requieren gran habilidad tcnica para comprender
y controlar lo que estn haciendo los tcnicos, sino tambin considerable
sagacidad poltica para tratar con el medio poltico que los rodea, frecuen-
temente lleno de conflictos.
Tercero, hay un nivel institucional poblado por los polticos nombrados
de rango superior, que ocupan el centro de gran parte de la bibliografa
sobre la gestin pblica. La labor de los institucionalistas es lograr apoyo
poltico trazando la mejor estrategia (como lo reconoce en realidad la bi-
bliografa sobre la gestin pblica). Sin ese apoyo es imposible cumplir la
tarea burocrtica o administrar con eficiencia los programas. Por tanto,
los administradores de rango superior-los institucionalistas- desempe-
an un papel decisivo (pero no el nico) en la gestin pblica.
La visin ms importante de Parsons es que estas funciones alteran las
lneas de autoridad burocrtica tradicionales. Cada uno de estos tres nive-
les de la burocracia suele exigir tipos de conducta caractersticos. En cada
nivel hay tareas predecibles que suelen llevarse a cabo de cierto modo,
y estas tareas varan de manera considerable en cada nivel. Parsons tam-
bin arguye que la presencia de estas diversas funciones produce rupturas
relevantes en la cadena de mando conforme desciende por la burocracia.
La conducta de un nivel superior a uno inferior no incluye simplemente
explicar, con detalles cada vez mayores, las decisiones de los funcionarios
de rango superior; antes bien, la gestin pblica es una empresa caracte-
rsticamente distinta en diversos estratos de la burocracia, porque los bu-
rcratas desempean funciones claramente distintas.
IMPLICACIONES
Yo les dije:
-Comisionados, nunca les he mentido, y no vaya mentirles ahora.
Le dije a la seora que se nos haban agotado las formas simplemente
porque pude darme cuenta de que vena a causar los. Pero tambin le
dije que le conseguira algo de leche para sus nios, algunos alimentos
y un tanque de gasolina. Yo no saba que ustedes la queran dentro del
condado.
Ellos dijeron:
-Gracias, Jim. Gracias.
Dos o tres das despus, todo apareci en el peridico y a m me cesa-
ron. No les quedaba opcin. Pero el da en que me despidieron, el direc-
tor de la oficina de asistencia del estado me llam para ofrecerme otro
empleo con mejor paga. As son las cosas.
LA INVESTIGACIN PREVIA
Las interrupciones
Este chiste plantea una cuestin seria. Qu tan breve puede ser un
cuento -cun sucinta la trama, cun pocos los detalles- antes de dejar
de serlo? Como lo subraya este chiste, los miembros de la misma subcul-
tura ponen en sus cuentos un entendimiento extensamente compartido
y slo necesitan claves para llenar los espacios. Muchos de los relatos re-
cabados para esta investigacin son poco ms que machotes huecos,
adornados con unos cuantos detalles. Algunos son fragmentos, sin verda-
deros comienzos ni conclusiones. Irnicamente, cuanto ms trunco sea el
cuento ms puede revelarnos acerca del contexto social en que se narra
(Boje, 1991). Empero, es ms difcil interpretar los significados de cuen-
tos sumamente truncos, lo cual puede exigir la ayuda de los "enterados".
Una ventaja de estudiar cierto nmero de cuentos sobre el mismo tema es
que las tramas comunes pueden sugerir los elementos que se han dejado
fuera de un cuento trunco.
Los MTODOS
La recabacin de cuentos
La interpretacin de los relatos pas por varias etapas. Cada uno se inclu-
y en el programa de computadora ETHNO (Heise, 1988a). (Para otro
ejemplo del empleo de ETHNO, vase Eder y Enke, 1991.) ETHNO analiza
las estructuras de los acontecimientos, como los descritos en los relatos.
En contraste con los programas de anlisis de contenido, ETHNO gua al
usuario a travs de una secuencia de preguntas para describir las relacio-
nes lgicas que hay entre los hechos. Luego define una "gramtica de pro-
duccin" guiada por una secuencia de reglas de "si ... entonces" (Heise,
1988b, p. 186). La gramtica de produccin se organiza jerrquicamente
y supone, por abandono de toda oposicin, que los sucesos previos son re-
quisitos necesarios para los hechos posteriores, y que estos ltimos "ago-
tan" los primeros. Sin embargo, el programa s permite el "no agotamien-
to" y las vueltas al pasado. Adems, ETHNO ayuda al usuario a crear niveles
de abstraccin y generalizaciones. Una vez descritos los hechos del relato,
el usuario puede aadirle ramificaciones que ilustren versiones ms gene-
rales, como tramas relacionadas con diversos relatos.
El anlisis con ETHNO impone un rigor de construccin a la interpreta-
cin de los diversos relatos. Exige que el usuario examine cmo se vincu-
lan los hechos e identifique cundo las secuencias violan las reglas de la
lgica. Importa subrayar que el investigador, no el programa de computa-
dora, es el que toma las decisiones acerca de la estructura del relato:
ETHNO hace preguntas, el investigador da las respuestas; entonces, el progra-
ma traza diagramas que resumen las decisiones del investigador. La ventaja
principal de ETHNO es que enfoca la atencin en las relaciones que hay entre
los elementos del relato y hace explcitos los juicios del investigador.
El programa tambin alienta al usuario a identificar los pasos lgicos
que excluy el narrador. Heise (1988a, p. 7) arguye que los investigadores
etnogrficos deberan considerar aadir o pasar por alto ciertos elemen-
tos del texto, de modo que las interpretaciones correspondan a los modelos
generales. No sugiere que se modifiquen los relatos; ms bien afirma que
no se puede restringir las interpretaciones a una versin particular del
cuento. Heise observa: "Los investigadores cuantitativos, con sus elabo-
radas teoras del error, hacen algo as rutinariamente; se supone que toda
observacin particular es falible".
Por desdicha, los diagramas de ETHNO no son fciles de resumir en el
gran nmero de relatos que aqu examinamos. El anlisis de ETHNO es
RELATOS QUE CUENTAN LOS ADMINISTRADORES PBLICOS 129
ms til para guiar las interpretaciones del autor que para exponer y resu-
mir observaciones. Por ello, no presentaremos diagramas de ETHNO para
cada relato; no obstante, en la prxima seccin ofreceremos los diagra-
mas correspondientes a las siete tramas e interrupciones bsicas.
Una vez definida la estructura fundamental del relato, la hemos com-
plementado con dos niveles de interpretacin. Primero, hemos definido
un replanteamiento ms general del relato especfico; por ejemplo, el re-
planteamiento de "La broma imprctica" es: "El burcrata de baja jerar-
qua est aislado de la poltica. El funcionario electo se pone en contacto
con el burcrata. ste rechaza la intrusin del poltico. El funcionario
electo amenaza al burcrata de baja jerarqua. El funcionario electo se
pone en contacto con el administrador de nivel superior. El ejecutivo pol-
tico protege al burcrata". Esta versin del primer cuento vuelve a narrar-
se en funcin de papeles y de hechos estereotipados, no en funcin de per-
sonas y hechos especficos. Los detalles que hacen caracterstico este
relato se han suprimido pero no olvidado. Siguen siendo importantes
para las interpretaciones que analizaremos en la prxima seccin. Los pa-
peles y hechos estereotipados restantes son elementos de otros relatos;
aparecen en diversas combinaciones en muchos de los cuentos recabados
para esta investigacin. El replanteamiento es una trama, no un relato,
que est relacionada con los hechos especficos del relato en particular.
Segundo, examinamos entonces las tramas individuales para discrimi-
nar tramas ms generales que podran referirse a cierto nmero de rela-
tos. Los cuentos individuales no corresponden directamente con estas tra-
mas ms generales; algunos omiten detalles decisivos, mientras que otros
frustran las expectativas creadas por la trama. La correspondencia imper-
fecta es bsica para la interpretacin. La frustracin de las expectativas de
la trama es un elemento central del significado de los relatos -elemento
que slo puede comprenderse por medio de comparaciones con relatos si-
milares-. Es importante notar que el modo en que est escrita la trama
determina las interrupciones: si la norma son unos camareros rudos, en-
tonces la cortesa viola (o interrumpe) la trama del restaurante. Hemos es-
crito las tramas generales para describir un resultado positivo desde la
perspectiva del administrador pblico-narrador. Aplicamos esta regla de
decisin para identificar las interrupciones de los relatos, que correspon-
den al punto de vista del narrador. (Las tramas generales se describen en
la prxima seccin.) Tambin codificamos la informacin descriptiva
para cada relato. Casi tres cuartas partes de los relatos fueron narrados
por funcionarios pblicos de carrera de nivel medio; los otros fueron na-
rrados por polticos designados por nombramiento. La mitad de las tra-
mas incluye la intromisin poltica o la intrusin de funcionarios electos,
en decisiones rutinarias o propiamente administrativas (desde el punto de
130 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
vista de los narradores). Un 15% describe conflicto, y otro 15% define una
cooperacin entre dependencias administrativas y funcionarios electos.
Un 10% de los relatos trata de una advertencia y voz de alarma, y otro 10%
no es fcil catalogar. Un 40% de los relatos es de experiencias personales,
20% fue escuchado y 40% pertenece a una cultura comn. Un 60% de los
relatos incluye alguna forma de interrupcin de la trama. En 15% el actor
principal se enfrenta a un obstculo y lo supera; en 22% el protagonista
comete un error; en 18% el protagonista se ve obligado, por otros o por los
acontecimientos, a romper con la trama. En un pequeo nmero de rela-
tos, la trama se interrumpe por un giro hacia atrs. Las interrupciones es-
pecficas se analizan con las tramas especficas.
Intromisin poltica
1
El burcrata de baja jerarqua
I
El burcrata de baja jerarqua
se resiste a las demandas obedece a las demandas
del funcionario electo del funcionario electo
I I
El funcionario electo presiona Resultado: el burcrata
al administrador de alto nivel de baja jerarqua pierde
I el tiempo y viola las reglas
I I
El burcrata El administrador
de baja jerarqua elude de alto nivel cede ante
las demandas el funcionario electo
del funcionario electo
1 ---,
I
Resultado: el burcrata Resultado: el burcrata
I
El burcrata
de baja jerarqua completa de baja jerarqua pierde de baja jerarqua
el trabajo el tiempo y viola las reglas opone resistencia
al administrador
de alto nivel
Trama 2: Intromisin poltica en la toma I
de decisiones administrativas El administrador
de alto nivel
reprende
Los "cabilderos" al burcrata
ejercen presin Analistas polticos de baja jerarqua
estudian la cuestin
sobre el funcionario electo I
I
La dependencia
El burcrata
de baja jerarqua
propone polticas obedece al administrador
racionales de alto nivel
I
Resultado: el burcrata
El funcionario electo presiona de baja jerarqua pierde
a la dependencia para que haga un cambio el tiempo, viola las reglas
1 y entra en conflicto
l # I con el supervisor
La dependencia La dependencia
cede a la presin resiste a l::a...p::r.;:;e.:;si:..::..:n~_....,~
~I --,
I
Resultado: polticas I po 1"trcas 7 El fu ncionario
Se a doptan
. I . e lecto
subptimas de la dependencia toma represalias
I I
Resultado: polticas La dependencia
ptimas sigue resistiendo
I
Clave: Resultado: estancamiento
de las polticas
Trama comn
Interrupcin de la trama comn
Trama interrumpida
132 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
El conflicto
Trama 3: Los esfuerzos de los funcionarios electos por controlar a los bur-
cratas. Esta tercera trama es similar a las dos primeras, pero no va unida
a una decisin especfica. Describe los esfuerzos ms generales de los fun-
cionarios electos por hacer que los burcratas accedan a sus deseos, y los
juegos de poder causan el conflicto. Estos relatos se desarrollan por lo ge-
neral en las dependencias e incluyen a servidores pblicos de carrera,
a funcionarios electos, o bien a polticos por nombramiento. El relato t-
pico empieza cuando el actor poltico trata de afirmar su control sobre los
134 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
I I 7 ~/
I
I
El administrador El administrador El funcionario electo
de alto nivel de alto nivel acepta la posicin
no est bien enterado no es deferente de administrador
I~--I
de alto nivel
El funcionario electo
I
Resultado: el administrador
rechaza las demandas de alto nivel controla
del administrador las polticas
de alto nivel
I
Resultado:
el administrador
de alto nivel
queda humillado
La cooperacin
A menudo. los leg isladores no son amables con la gente de las dependencias.
E1lc.:isbdor normal me llamara y me exigirla, no me pedira. De vez en cuan-
do. un lcg islador a quien conozco realmente bien me llamar y me pedir algo:
"/ Podra usted darnos, por favor. cierra informacin?" Eso es algo totalmente
distinto. Un legislador es un gusano minsculo, No puede obtener nada de un
empleado dt'l gobierno del estado porque es demasiado exigente.
Este relato contiene la trama bsica: los burcratas cooperan con los
buenos funcionarios elcctos v--Ios legisladores corteses- y no lo hacen
u 1I1 los ma los fu llC ionarios dectos (los que son descorteses y exigentes).
nadas electos, aun cuando est violando reglas y leyes, Tambin cabe se-
alar que este relato es muy viejo, El hecho ocurre en una oficina de servi-
cios sociales de un condado, y estas oficinas fueron eliminadas hace ya
ms de 20 aos. Sin embargo. el mensaje sigue siendo oportuno.
Otro ejemplo ms sencillo de la trama 6 incluye una dependencia que
TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
La vo;: de alerta
Trailla 7: Dar la \'0;: de alerta v pagar las consecuencias. Cinco de los 54 re-
latos tratan de una voz de alerta. Este tipo de relatos son ejemplos de con-
nieto ~' a la vez de cooperacin; incluyen un conflicto entre burcratas de
carrera v sus supervisores, pero una cooperacin. al menos implcita. con
los funcionarios electos, Este anlisis se complica debido a que ninguno
de los cinco relatos sobre una voz de alerta tiene un final favorable a los
qUL' la dieron. O bien reprimieron su disensin o bien sufrieron represa-
lias de sus supervisores v fueron aislados por sus compaeros. La trama se
basa en esta norma, aunque esta visin negativa puede provenir de la es-
caso (k los relatos recabados. Lo notable de la represalia como elemento
nos obliga a hacer nuevas investigaciones sobre quienes dan la voz de
alerta (Parrncrdcc, Ncar v Jcssen, 1982).
Los cuentos en que alguien da la voz de alerta incluyen al menos dos ni-
veles dentro de la burocracia: la tensin central ocurre entre el trabajador
de bajo nivel. que hace pblicas sus preocupaciones o considera hacerlo.
\' su jefe. quien trata de impedir la divulgacin y lo castiga si difunde su in-
conformidad, Los funcionarios electos desempean el papel de quien fa-
vorece o recibe la informacin del trabajador. Los cinco relatos ocurren
en las dependencias. La trama comn empieza cuando el funcionario de
alto nivel insiste en exigir conformidad y obediencia. Los funcionarios
electos exigen cierta informacin interna, que el "alarmista" les da. El fun-
cionario de nivel superior toma represalias v los compaeros del "alarmis-
ta" se alejan de l.
La interrupcin ms comn, como en "El que se trag el silbato", es que
el "alarmista" cede a la presin de arriba y no informa a los funcionarios
electos. Estos relatos, que los burcratas se narran entre s, expresan la
presin que hay en las organizaciones pblicas por sofocar toda disen-
sin, por mantener ocultas las cosas v limitar la informacin. Por muy he-
roico que sea, dar la voz de alarma es algo que rara vez tiene un final feliz.
al menos en estos relatos (vase la figura \'lIIA).
RELATOS QUE CUENTAN LOS ADMINISTRADORES P1JBLICOS 13'1
El funcionario
electo recibe informacin,
pero se obstaculiza la carrera
del burcrata de baja jerarqua
ANLISIS
142
EVALUACIN CRTICA DE "REFOUNDING PUBUC ADMINISTRATION" 143
El cuadro IX.1 muestra una lista mnima de ocho criterios para la nueva ges-
tin pblica, y la mayor parte de este captulo pretende ver si Reiounding
pasa esta prueba, general pero til. Refolmding a menudo no lo logra. En
otra obra (Golembiewski, 1977) aparece la razn de ser de los criterios,
y Refounding no recibe un trato singular al ponerse a prueba contra ellos
(o, algunos diran, al ser crucificado en una cruz de normas). Antes he ex-
puesto mi propia obra al mismo trato (Golembiewski, 1977); por ello, tal
vez se me podr acusar de masoquismo, pero no de selectividad.
las postuladas entre los sectores. Dependiendo de cada nivel, misin, his-
toria, cultura, etc., las organizacones privadas pueden diferir fundamen-
talmente de las pblicas o no mucho (Rainey, 1991). Esta insistencia tam-
bin salva a Refounding de la necesidad de hacer frente (o de negar con
mejores datos) a la generalizacin de que las aplicaciones en las empresas
versus el gobierno de varias "formas organizacionales" innovadoras tie-
nen tasas de xito similarmente altas (Golembiewski, Proehl y Sink, 1981;
Nicholas, 1982).
cretas", pueden existir ya que "la gente [las vive] una junto con la otra".
Dado que el inters pblico se busca de esta manera, el autor del captulo
nos dice extensamente que podemos "lograr la isonoma, la forma ms
alta de gobierno: el gobierno por todos en relacin" (p. 239; cursivas en el
original).
Lo que todo esto significa es por lo menos discutible; pero Refounding
parece ofrecer una especie de autoridad libre de valores o de valores rela-
tivos. Por definicin, el "inters pblico" se convierte en "conciencia", que
evoluciona para cada individuo a partir de un "inconsciente... trascenden-
te del valor". Con ello, la vida se simplifica en cierto sentido. Y he aqu el
claro mensaje final:
Cualquier sistema de valor es en principio tan bueno como cualquier otro porque
de acuerdo con la relacin adecuada del ego con el s mismo no son los compro-
misos de valor de una persona los que dan forma a sus acciones. Antes bien, las
acciones se derivan de la relacin del individuo con el s mismo, y son condicio-
nadas por ella [...] Lo que cuenta, en cuestin de bien y de mal [...] es cmo trans-
curre la energa conforme avanza desde su fuente en el inconsciente hasta con-
vertirse en accin. Ocurre un mal cuando [la energa en transicin] hace erup-
cin o queda bloqueada (10 cual es simplemente el preludio a la erupcin)
[p. 215; las cursivas son mas].
Una vez ms, Refounding no nos ofrece una limitacin normativa externa
para la gestin. En realidad, al menos en el captulo central sobre la auto-
ridad, Retounding presenta las cuestiones normativas (algunas o todas) en
trminos de la relacin de un individuo con el "s mismo": la energa del
inconsciente de alguna manera deviene libremente en accin cuando el
ego y el "s mismo" se encuentran en la "relacin apropiada". Esto pasa
por alto cuestiones conceptuales como la transformacin de la conciencia
individual en la variedad pblica, que constituye el inters pblico. Emp-
ricamente, Refounding tambin omite preguntas decisivas: Cun proba-
ble es que el ego y el "s mismo" queden "debidamente alineados"? Y qu
ocurre cuando no lo estn?
Tales cuestiones, as como la ideacin subyacente, tienen consecuen-
cias enormes. Apoyan una dicotomia neosimoniana entre poltica y admi-
nistracin, en que la esfera de esta ltima es la de un "eficiente proceso
social" y (aparentemente) lo "racional". La poltica trata de lo "colectivo"
y lo "irracional": "otros nombres para el inconsciente" (p. 236).
Adems, en el nivel micro, Refounding fundamenta la "Perspectiva de la
Dependencia" en los valores mientras, curiosamente, anula su propia con-
cepcin. En esencia, dada una "mala" organizacin, parecen improbables
los procesos y resultados optimistas; y Refounding reconoce en un punto
EVALUACIN CRTICA DE "REFOUNDING PUBLIC ADMINISTRATION" 157
CONCLUSIONES
Refounding no est a la altura de los ocho criterios que nos han servido
aqu para poner a prueba el desarrollo de la administracin pblica como
campo de aplicacin y anlisis. Refounding puede influir en nuestro dilo-
go poltico, pero deja mucho ms sin hacer o lo esboza torpemente.
X. LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS
COMO UN BIEN COLECTIVO:
UNA PERSPECTIVA ESTRATGICA
SOBRE LA GESTIN DE PROGRAMAS SOCIALESo'c
LAURENCE E. LYNN, JR.
en ciertas condiciones especficas, puede verse que las polticas federales deter-
minan directamente la conducta del programa local hasta el nivel microsocio-
lgico. Puede verse que el 'fracaso' de los esfuerzos locales fluye sistemtica-
mente desde la estructura de la formulacin de polticas, especialmente en la
medida en que intereses contradictorios, encarnados en las polticas, socavan
recursos importantes que las dependencias locales necesitan para lograr la sa-
tisfaccin de su clientela sobre una base cotidiana.f
Weisner y Room dicen que los cambios en las polticas pblicas respec-
to al financiamiento del tratamiento del alcoholismo han alterado la natu-
raleza y la razn de ser del tratamiento." Requerimientos financieros han
llevado a ciertas dependencias a intensificar su inters en "reunir clien-
tes", en especial a partir del sistema de justicia penal, y a presionar a sus
proveedores para que cambien su hincapi de la motivacin del diente
y el tratamiento voluntario a "pasar por encima de la oposicin" y mante-
ner a sus dientes fuera del sistema de justicia penal. Por necesidad, las
lealtades de los proveedores han pasado de sus clientes a las fuentes de
clientela: patronos, sindicatos y custodios de quienes se encuentran en li-
bertad bajo palabra. 10
programas que, irnicamente, tienen como uno de sus principales propsitos promover la
innovacin. Vase Borchelt (1989, p. 3). Las consecuencias de poner en vigor una parcela
particular de legislacin social pueden incluir resultados imprevistos, pero no necesaria-
mente indeseables. Para un ejemplo interesante de un resultado benigno en el caso de la Ley
de Ayuda y Cuidado a la Adopcin, vase Testa y Goerge (1988).
11 Los participantes en la coalicin que obtiene la aprobacin del estatuto pueden llegar a
compartir la creencia (convencidos, por ejemplo, por un empresario poltico) de que se justi-
fican unas costosas intervenciones estatutarias en la conducta privada porque impiden que
surjan problemas sociales an ms costosos, o porque sustituyen intervenciones costosas
por otras que lo son menos. Vanse Hardin (1982, pp. 35-37); Margolis (1991, pp. 83-105).
Desde luego, puede no haber incentivo entre los participantes potenciales para cooperar en
una coalicin promotora, y de ah puede resultar un dilema del prisionero. Para la equiva-
lencia esencial de los juegos del dilema del prisionero y los problemas de la accin colectiva,
vase Harding (1982, pp. 25-30).
166 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
12 Esta interpretacin acerca de las polticas pblicas como si tomaran forma concreta
en una transaccin culminante entre un cliente y un funcionario pblico se encuentra den-
tro de la tradicin de Carl Friedrich: "Las polticas pblicas, dicho sin ambages, son un pro-
ceso continuo, cuya formulacin es inseparable de su ejecucin". Vase Friedrich (1940,
p. 6). Vanse tambin Lipsky (1980, pp. 13-25); Elmore (1982). En forma similar, yo he dicho
en otra parte que la interpretacin que los interesados hacen de las acciones gubernamenta-
les que los afectan es la nica manera til de definir las polfticas pblicas con propsitos
analticos. Vase Lynn (1987, pp. 28-32). ,
LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS COMO UN BIEN COLECTIVO 167
JUEGOS y RESULTADOS
17 Vanse Cox, Brogan y Dandridge (1986, pp. 603-618); Pesso (1978, p. 311): "Por regla
general, los trabajadores encargados de la contratacin no desarrollaron relaciones con los
solicitantes".
18 Vase Attewell y Gerstein (1979).
19 Hoch y Hemmens (1987) informan sobre los esfuerzos hechos por incorporar ayudan-
tes informales en un sistema de ayuda formal. Los ayudantes formales asociados a una de-
pendencia, conceban el servicio como una relacin instrumental con un cliente, mientras
que los ayudantes informales (a menudo amigos, vecinos o feligreses) conceban el servicio
en trminos de reciprocidad y relacin.
LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS COMO UN BIEN COLECTIVO 169
Juego 1
Cliente
Solicitudes Solicitudes
confiables no confiables
Destaca el acceso
Trabajador del cliente 3.3 1.4
de servicio
Impone el cumplimiento
procesal 4.1 2.2
Juego 2
Trabajador de servicio
Administrador pblico
Cooperacin activa
con la autoridad Cumplimiento pasivo
poltica de las directrices
Delegacin de autoridad
Formulador en administradores
de las de carrera 3.3 1.4
polticas
Ejercicio visible de
control administrativo 4.1 2.2
NOTA: Los nmeros representan un orden de preferencia de los cuatro resultados. en el que
4 representa el ms alto y 1 el ms bajo.
El Juego de la Poltica
32 Las actitudes de los trabajadores de servicio hacia los administradores son enfocadas
por Halachmi (1980); Rose-Ackerman (1981), y Hardin (1991).
33 Vanse, por ejemplo, los estudios clsicos de Heclo (1977) y Kaufman (1981). Vase
tambin Lynn (1981).
34 Vase, por ejemplo, Lynn (1991). El mejor tratamiento analtico de las cuestiones in-
traorganizacionales se encuentran en Dunleavy (1984).
LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS COMO UN BIEN COLECTIVO 175
oculta, y peores para los funcionarios que "se pasan al bando local" y bus-
can establecer relaciones de confianza y cooperacin de largo plazo con
burcratas taimados, los cuales han visto ir y venir a polticos nombrados
y saben cmo engaarlos. Por un razonamiento similar, los burcratas
pueden creer que les ir mejor si pueden seducir al poltico nombrado, y
que les ir peor si ste se los gana. Entonces, es probable que como en los
otros juegos, la defeccin unilateral sea el mejor resultado, y la coopera-
cin no correspondida sea el peor para ambos.
De este modo, el juego entre ejecutivos polticos y sus subordinados
puede ser un dilema del prisionero; pero si se invierte la posicin de la co-
operacin mutua y la defeccin mutua, tambin puede ser un juego de
empate. En este ltimo, como en un dilema del prisionero, ambos partici-
pantes tienen la no cooperacin como estrategia predominante; sin em-
bargo, en contraste con el dilema del prisionero, el empate produce el es-
tado ptimo de Pareto, y ninguna de las dos partes tiene incentivos para
buscar la cooperacin."
El juego. Para desarrollar este argumento, se supone que las inter- acciones
entre quienes formulan las polticas y los administradores pblicos toman
la forma del juego 3 en el cuadro X.I: otro dilema del prisionero. En los si-
guientes prrafos analizamos las consecuencias de otras estructuras de re-
sultados.
Resultados interdependientes
Debe ser evidente que estos juegos no estn aislados entre s;37 es pro-
bable que sus resultados sean interdependientes, y puede decirse que los
juegos son anidados." Si los participantes logran comunicarse entre s o
hacerse seas y, por tanto, correlacionan sus estrategias, los resultados
de otros juegos pueden afectar la probabilidad de cooperar en el juego en
cuestin, llegando al grado de inducir cooperacin en los dilemas del
prisionero." En general, la probabilidad de cooperar aumenta con las
mejoras de los resultados por cooperacin y las reducciones de los mis-
dilema del prisionero, a menos que se juegue primero el juego cuyos resultados son interde-
pendientes y ambos participantes dispongan de informacin sobre el resultado. De este
modo, lo importante es la secuencia del juego, Tsebelis (1990, p. 72).
40 Vase Tsebelis (1990, p. 72).
41 Los resultados que ocurren en los otros mbitos de un cliente pueden afectar, asimis-
mo, los resultados percibidos en el Juego de la Prestacin de Servicio. Kane plantea el inte-
resante argumento de que una "experiencia repetida con falta de controlo tildada de incom-
petente hace menos probable que la gente reconozca despus las acciones potencialmente
eficaces". En otras palabras, los resultados percibidos por los clientes del hecho de cooperar
con los trabajadores de servicio pueden ser afectados por sus experiencias de controlo efi-
ciencia en otras esferas de sus vidas. Vase Kane (1987, p. 411).
42 Vase Foster (1990, pp. 235,237). La simetra del dilema del prisionero ilumina el poder
y los incentivos de los clientes para explotar a los trabajadores de servicio. La simetra tam-
bin explica la conducta de buscar al rector, por los agentes potenciales, y el patrocinio de
organizaciones no lucrativas que simpaticen con sus misiones. Vase Sosin (1985). La eco-
noma de un fenmeno relacionado con ste, la "actividad de la influencia", se analiza en
Milgrom y Roberts (1987).
43 Lipsky (1980, pp. 58-59): "Si una parte trata de controlar a la otra, la segunda parte pue-
de aumentar los costos de que la primera parte obtenga o ejerza el control, aun si la primera
es indiscutiblemente ms poderosa".
178 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
Por regla general, los jugadores pueden crear estrategias contingentes [correla-
cionadas] si pueden comunicarse, si pueden escribir contratos o si pueden en-
trar en una interaccin repetida. En cada uno de estos casos pueden utilizar su
comunicacin previa, su contrato o su conducta en rondas anteriores del juego
para coordinar o correlacionar sus estrategias.t>
serva que los contratos reales rara vez se asemejan a los que predecira la
teora de la relacin entre el rector y el agente. Lo aplicable de la teora se
ve socavado por los costos de la transaccin de especificar relaciones
complejas, por las dimensiones inconmensurables del desempeo y por la
importancia de las recompensas no econmicas como motivadoras de
la conducta."
Por ejemplo, los participantes rara vez tienen una tarea unidimensio-
nal: los administradores y trabajadores de servicio desempean tareas
con muchas dimensiones de variada complejidad. En un resultado impor-
tante para la gestin pblica, Holmstrom y Milgrom muestran que el pago
de un salario fijo, cualquiera que sea el desempeo medido, puede ser su-
perior a los contratos de desempeo que, al ser incompletos en relacin
con todos los aspectos pertinentes del trabajo, deforman indebidamente
los incentivos de la dependencia."
formulan las polticas pueden aislarse de todo contacto con los adminis-
tradores de carrera, y stos pueden visitar rara vez el campo.
Vemos de esta manera que la posibilidad de repeticin no garantiza
que nazca una cooperacin; para que surja una cooperacin voluntaria en
un juego repetido, "un cooperador condicional debe poder supervisar la
conducta de [otros participantes] para asegurarse de que estn desempe-
ando sus partes y no aprovechndose de l".60 Como concluyen Bendor y
Mookherjee: "en las verdaderas organizaciones, los problemas de supervi-
sin, de percepcin errnea, de incertidumbre acerca de las estrategias
subyacentes de los propios colegas, arrojan dudas sobre la capacidad de
las estrategias descentralizadas de reciprocidad para estabilizar la coope-
racin"." aunque esta conclusin depende en parte de las dimensiones del
grupo; en las dependencias pequeas la supervisin puede ser ms eficaz.
Existen cualesquiera otras razones para mostrarse optimista respecto
a la posibilidad de lograr los beneficios adicionales de la cooperacin vo-
luntaria? Algunos tericos han sugerido que la forma institucional que
ms probablemente obtendra los beneficios de la cooperacin son las
"estructuras anidadas, que combinan estrategias de cooperacin condi-
cional en niveles locales y estrategias de incentivos selectivos en el nivel
global".62 En las jerarquas de las polticas sociales, la cooperacin en el
Juego de la Prestacin de Servicio puede reflejar normas de confianza que
surgen entre los clientes y los trabajadores de servicio, tal vez reforzadas
por compromisos ticos de los trabajadores sociales, valores y experien-
cias compartidos, y simple familiaridad. Dentro de la burocracia se puede
edificar la cooperacin coordinada en el Juego de la Gestin Pblica sobre
incentivos materiales y simblicos disponibles para los altos administra-
dores (asignacin de recursos a discrecin, acceso a quienes toman las de-
cisiones, reconocimiento de xito) y para los subordinados (capacidad de
aportar informacin no documentada, posesin de informacin poltica
valiosa, ofertas de cooperacin colateral).
Las jerarquas formales pueden revelar poco de la extensa red de rela-
ciones interpersonales e intraorganizacionales que acaso tenga cierto peso
sobre la conducta de los participantes en el sistema. No obstante este sis-
tema informal puede subdividirse en subsistemas semiautnomos o
"laxamente unidos" -oficinas regionales o de campo, oficinas de presu-
puesto, personal jurdico, redes de representantes de grupos de inters,
funcionarios nombrados y su personal, personal profesional que se ve su-
mamente afectado-, es muy probable que muchos de estos subsistemas
estn intercomunicados a travs de una variedad de formas no jerrquicas
60 Taylor (1982), p. 53.
61 Bendory Mookherjee (1987, p. 131).
62 Ibid., p. 144; Simon (1969).
184 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
Dilemas administrativos
63 Attewell y Gerstein (1979, p. 325) informan que la presin para cumplir con los detalla-
dos protocolos establecidos por la Food and Drug Administration cre intensos conflictos de
funcin para los trabajadores de servicio, desgarrados entre el dilema de impedir el abuso
de la metadona y cambiar la conducta de los adictos. Irnicamente, un recurso importante
LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS COMO UN BIEN COLECTIVO 185
69 Knott y Miller (1987, p. 267). Para otro anlisis del control legislativo sobre la burocra-
cia, vanse Ingram y Schneider (1990); Weiss y Gruber (1984); Gruber (1987). Vase tam-
bin Lynn (1991).
LA REALIZACIN DE LAS POLTICAS COMO UN BIEN COLECTIVO 187
70 Heckathorn y Maser (1990); McCubbin, Noll y Weingast (1987, 1989); Horn y Shepsle
(1989). Vase tambin Gauthier (1990).
71 Calvert, McCubbin y Weingast (1989); Macey (1991); Mitnick (1975); McCubbin
v Schwartz (1984); Ingraham y Ban (1986); Halachmi (1989).
72 Un estudio de los servicios para los nios vctimas de abuso y negligencia mostr, por
ejemplo, que la eleccin de si tomar a un nio en custodia protectora, en contraste con dejar
al nio en el hogar con servicios a domicilio para impedir nuevos abusos, casi nunca fue
considerada por el Department of Children and Family Services de Illinois, porque las fun-
ciones de investigacin y prestacin de servicios eran responsabilidad de unidades organi-
zacionales separadas, lo que haca sumamente problemtica la cooperacin entre ambas
(Schuerman, Stagncr, Johnson y Mullen, 1988).
Consideremos los requerimientos que la Ley de Apoyo a la Familia impone a los estados
como agentes de las polticas sociales nacionales. Entre otras cosas, los funcionarios del es-
tado deben ofrecer los beneficios de la Ayuda a las Familias con Hijos Dependientes (AFDe)
a los nios que viven con sus dos padres si el proveedor principal est sin empleo; extender la
cobertura de Medicaid de alrededor de un ao a muchos individuos que ahora son inelegi-
bIes; exigir a los padres menores de 20 aos sin un diploma de secundaria, que participen en
programas educativos; establecer un programa de Oportunidades y Capacidades Bsicas de
Empleo (JOBS), con cuatro componentes indispensables y dos opcionales, y exigir que los de-
rechohabientes no exentos de AFDC, a quienes el estado garantice el cuidado de los nios,
participen dentro de lo razonable; garantizar la seguridad y la atencin a la salud infantil
a individuos para quienes tales servicios son necesarios para que participen en el programa,
y rembolsar otros costos relacionados con el trabajo; informar a todos los solicitantes y dere-
chohabientes sus derechos y obligaciones segn esa ley; incluir al sector privado en la pla-
neacin y el diseo de programas de JOBS; retener de los salarios el apoyo para los nios en
todos los casos en que haya una orden del tribunal; emitir normas de establecimiento de la
paternidad; emitir lineamientos de apoyo del estado a los nios (y exigir que los jueces
y otros funcionarios los utilicen); obligar a las personas que se encuentran en procesos por
paternidad a que se sometan a pruebas genticas (a menos que haya buenas razones para no
hacerlo), y crear y aplicar sistemas automticos de procesamiento de datos y recuperacin
de informacin en todo el estado. A los estados se les concede discrecionalidad para llevar a
cabo estos nuevos mandatos; pero los niveles generales de eficiencia del desempeo oficial
se prescriben en la ley, y se har una evaluacin federal de los resultados.
188 TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
194
XI. LA ACCIN ESTRATGICA
Y EL CAMBIO TRANSFORMACINAL:
EL DEPARTMENT OF MENTAL HEALTH DE OHIO
Los mtodos
cin a travs de estas pautas bsicas nos dar cierta comprensin tanto
del contenido como de los aspectos del proceso de una estrategia transfor-
macional. Tambin sugerir cmo el contexto estratgico y las bases ope-
rativas de los servicios de salud mental en Ohio fueron restructurados en
forma fundamental durante el periodo de cinco aos.
Conseguir apoyo entre los principales interesados fue la primera pauta es-
tratgica que pudimos identificar. Los jefes del ODMH recibieron apoyo
considerable de interesados tanto internos como externos en puntos crti-
cos del proceso de transformacin. El partidario ms importante fuera de
la dependencia fue el gobernador Richard Celeste, quien dio su apoyo per-
sonal, moral y poltico a las iniciativas estratgicas de jefes del ODMH.
SUS intervenciones ayudaron a mantener la direccin estratgica general
adoptada por los dirigentes del departamento, lo cual les permiti seguir
desarrollando polticas y programas que produjeron cambios fundamen-
tales en el sistema de salud mental de Ohio. Esto fue cierto sobre todo du-
rante las primeras etapas del proceso de cambio, cuando los adversarios
de las iniciativas del departamento se mostraron especialmente vociferan-
tes, tanto en la legislatura como en los medios informativos. El apoyo de
Celeste no flaque ni siquiera cuando la oposicin incluy importantes
personajes de su propio partido poltico. El gobernador tambin se esfor-
z por aplacar los temores de varios grupos dedicados a la salud mental
fuera de la dependencia, quienes dudaban de las credenciales del director
como profesional de la salud mental.
Una de las formas ms importantes en que el gobernador Celeste de-
mostr su apoyo fue asignando al director ya los miembros de la adminis-
tracin superior del departamento varias tareas de peso y grupos de traba-
jo del gabinete. La participacin dentro de estos escenarios aument la
visibilidad y credibilidad de los jefes del departamento entre otras depen-
dencias y distritos electorales. Los grupos del gabinete y las tareas impor-
tantes entre las dependencias permitieron a los jefes del ODMH obtener la
cooperacin de aquellas dependencias cuyas polticas, programas y servi-
cios ejercan influencia sobre el sistema de salud mental de Ohio y sus
consumidores. Los esfuerzos de cooperacin entre las dependencias fue-
ron decisivos para lograr la transformacin del ODMH, ya que muchos de
los consumidores de servicios de salud mental vivan en comunidades y
estaban sujetos, en diversos grados, a los servicios de apoyo social, econ-
mico, psicolgico y mdico que ofrecan dependencias estatales y locales
ajenas al ODMH. Estos grupos tambin permitieron desarrollar y compartir
200 LA ESTRATEGIA Y LA GESTIN PBLICA
Utilizar la preparacin
Acciones simblicas
Respuestas a la oposicin
Los jefes del ODMH empiezan Los jefes del ODMH establecen El director del ODMH copreside
a planear el proceso el Programa de Apoyo un grupo del gabinete que estudia
de salud mental con grupos Comunitario las condiciones de las personas
clave (dic. 1983) y el Comit Asesor sin hogar (ene. 1984)
con fondos del NIMH
(oct.-nov. 1983)
Los jefes del ODMH desarrollan empresa cooperativa Los jefes del ODMH fortalecen
para la capacitacin vocacional para el trabajo junto los servicios de administracin
con la Rehabilitation Services Commission de casos mejorando las definiciones
de Ohio (oct. 1983) de stos (feb. 1984)
GRFICA XI.2. Coalineacin de acciones estratgicas que incluyen a los jefes del ODMH
(marzo de 1984-noviembre de 1984)
Se inicia un cambio en las definiciones de servicio Acopio de fondos obtenidos
de administracin de casos (feb. 1984) para grupo juvenil (oct. 1984)
Algunos grupos clave se oponen activamente Los jefes del ODMH extienden
a los conceptos de servicio y direccin, el programa de atencin externa
esbozados en el documento (abr.-jun. 1984) a hospitales selectos de salud mental
I 7 (otoo de 1984)
CONCLUSIONES
bre lo difcil que es para ellos esta disposicin, especialmente los que han
tenido experiencia bsica en el sector privado. Como secretario del Teso-
ro, Michael Blumenthal no pudo controlar el proceso de formulacin de
las polticas como lo haba hecho cuando era presidente de Bendix. Vio se-
veramente limitada su capacidad de decidir qu polticas seguir, quin ha-
bra de participar en su desarrollo, cmo se las desarrollara y quin las
administrara: "Nadie, ni siquiera el presidente, tiene esa clase de poder"
(Blumenthal, 1983, p. 30). En cambio, comparti la formulacin de polti-
cas con otros, dentro y fuera de su organizacin, ya que "todos [sentan]
un inters legtimo en la accin y deban participar" (ibid.). Adems de los
nmeros adicionales de personas que participan en los debates sobre pol-
ticas, el proceso se complica por los intereses y objetivos divergentes
de los participantes. En la empresa, la junta de directores y accionistas de
Blumenthal tena intereses comunes, que comparta con la administra-
cin superior. Por contraste, los miembros del Congreso y los funciona-
rios de gobierno no representan un grupo monoltico; todos ellos tienen
antecedentes muy diversos y representan intereses de electores muy dis-
tintos:
Por definicin, no se puede complacer a todos, y cualesquiera que sean las pol-
ticas que se adopten, es seguro que seremos atacados y criticados, lo que no ocu-
rre en el sector privado. Por ello, lo que se aprende es que en este empleo no hay
manera de complacer a los votantes como se puede complacer a los interesados
en el sector privado. Hay que aprender a adaptarse a esa situacin y sobrevivir a
ella [Blumenthal, 1983, p. 29].
La adaptacin al medio
La toma de decisiones
EL DEPARTMENT OF DEFENSE
Las dependencias desean recibir gua, por una mezcla de razones buenas y ma-
las. Las razones buenas son: facilitar su diseo y la aplicacin de programas efi-
caces y su responsabilidad. Las razones malas -malas desde el punto de vista
del Presidente- son reducir su incertidumbre a expensas de los requerimien-
tos de desempeo del presidente [Hammond, 1988, p. 9].
LA TOMA DE DECISIONES
externos, que ejercen gran influencia sobre las polticas del DOD, y con
sistemas internos mal desarrollados para integrar el departamento, el se-
cretario de la Defensa tiene instrumentos mnimos con los cuales admi-
nistrarlo. En esas condiciones, es difcil llevar a la prctica la teora de
gestin estratgica en una dependencia multiorganizacional.
Cambio de personal
ANLISIS y CONCLUSIONES
Adaptacin H
del ambiente
?
Modelo empresarial
Coordinacin
interna
L H
Fracaso xito
las teoras parciales del xito y el fracaso que han contribuido a la com-
prensin de las intervenciones exitosas o fracasadas.
El segundo problema incluye el gobierno, que se refiere al ejercicio del
poder. Define las condiciones en que pueden unirse y mantenerse las coa-
liciones triunfantes de autoridad, de modo que pueda proceder la accin
pblica. La cuestin del gobierno nos recuerda que las concepciones de la
gestin pblica no son accidentes de la naturaleza; son asignaciones deli-
beradas de recursos y trabajo a personas en condiciones de competencia
en que se toman decisiones, se fijan o se descartan objetivos, y los vence-
dores y vencidos resultan as por programas de accin. Por ello, se requiere
energa para aparecer problemas en busca de solucin y soluciones en
busca de problemas (Cohen, March y Olsen, 1972), y se necesitan coalicio-
nes polticas triunfantes para mantener unidas esas parejas obligatorias
de problemas y soluciones. La importancia del poder ha quedado confir-
mada en una extensa bibliografa, la cual documenta que la gestin pblica
exitosa necesita la aceptacin de la autoridad administrativa (Barnard,
1938; Neustadt, 1960; Chase y Reveal, 1983; Lynn, 1987; Heymann, 1987;
Ostrom, 1990; Chubb y Moe, 1990), mientras que los administradores
pblicos que fracasan, o bien fueron incapaces de conseguir suficientes
poder y "energa" para tomar decisiones y establecer prioridades (Cohen,
March y Olsen, 1972; O1son, 1965), o pusieron el poder donde no deban,
de modo que les result imposible resolver eficazmente los problemas
(Chubb y Moe, 1990). Las teoras parciales en el cuadro XIII. 1, que enfocan
la cuestin del gobierno, se designan con la letra G.
En tercer lugar, las intervenciones y el gobierno tcnicamente adecua-
dos son condiciones necesarias aunque insuficientes para el xito de la
gestin pblica. El fracaso puede presentarse de muchas maneras, sobre
todo en el nivel de operacin de organizaciones, burocracias e institucio-
nes, en que los operadores no logran convertir metas y propsitos en pro-
gramas de ejecucin (Wilson, 1989; Lipsky, 1980). En ocasiones, a la ad-
ministracin de operaciones se le ha llamado el "bajo juego de administrar
las polticas pblicas" (Lynn, 1987); y no es de sorprender que una medida
del fracaso ejecutivo haya sido definida por la incapacidad de los ejecuti-
vos polticos para idear e instalar decisiones que afecten las operaciones
centrales por medio de las cuales se realiza el trabajo autntico (Lynn.
1987). La bibliografa sobre operaciones nos ofrece muchos sabios conse-
jos sobre cmo los administradores pblicos pueden crear rutinas para
enfrentarse a jefes y directores, a agencias de personal, y para interactuar
eficazmente con funcionarios electos, interesados especiales y medios de
informacin (Chase y Reveal, 1983).
El ingrediente decisivo en la administracin de operaciones es la incer-
tidumbre. El xito requiere una reduccin de sta por parte de los opera-
HACIA UNA TEORA DEL XITO EN LA GESTIN PBLICA 245
LAS PRUEBAS
Se puede derivar una teora del xito? Una ojeada al cuadro XIII.! nos su-
giere que, como mnimo, el xito de la gestin pblica depende de lograr
tres posiciones estratgicas. Primera, la intervencin propuesta no puede
tener fallas tcnicas. Dada la factibilidad tcnica, la segunda prueba es
de gobierno: una coalicin autorizada de intereses debe desear que ocurra
una intervencin y estar dispuesta a sostener su fundamento para man-
tener unidos los diseos de programas estratgicos en condiciones de com-
petencia. En tercer lugar, debe haber claridad y precisin de operaciones
acerca de las tareas decisivas que se deban desempear. En conjunto, in-
tervencin, gobierno y claridad de operaciones forman una tricotoma de
normas que definen lo que funciona y lo que no funciona.
Funciona la teora de la tricotoma? Una teora til debera poder ex-
plicar los resultados de casos de xito y fracaso en la gestin pblica. Sin
embargo, se introduce aqu un problema clsico: los diseos de investiga-
cin experimental y cuasiexperimental pueden sugerir muchas posibili-
dades tericas para poner a prueba una teora, pero estn limitadas las
opciones de investigacin. Por una parte, la autntica toma de decisiones
administrativas tiene dificultades para establecer grupos de control con
los cuales determinar tratamientos e intervenciones que en general se
consideren exitosos. Por otra, los anlisis de series de tiempo interrumpi-
das exigen a menudo extraordinaria paciencia y buena suerte para que
puedan generar suficientes datos longitudinales a fin de saber si la admi-
nistracin ha sido eficiente. Por ltimo, los estudios de casos del supuesto
xito o fracaso se enfrentan a problemas tericos (Yin, 1982a), pues se
pueden plantear preguntas acerca de un complemento faltante: si el xito
es el nico ejemplar, entonces las condiciones en que habra resultado un
fracaso de la accin administrativa se vuelven difciles de especificar y, en
todo caso, son especulativas; pero si el nico ejemplo es de fracaso, enton-
246 LA ESTRATEGIA Y LA GESTIN PBLICA
ces tambin pueden ser confusos los requerimientos del xito. (Qu ha-
bra podido evitar el desastre del Challenger? Administrativamente, no
basta decir: "Haca demasiado fro para lanzarlo el28 de enero de 1986".)
Un segundo problema, que aumenta la confusin, es que las definicio-
nes mismas de xito y fracaso son elusivas y estn sujetas a interpretacio-
nes y evaluaciones conflictivas. Las metas verdaderas de la accin pblica
son a menudo difciles de precisar. Adems, el fracaso puede producir va-
lores positivos en muchas formas indirectas. Asimismo, a menudo genera
la curva de aprendizaje que lleva al xito. Por contraste, el xito rara vez es
puro. Con frecuencia contiene costos y consecuencias con los que, o bien
no se cont en el momento inmediato a los hechos, o bien no fueron regis-
trados en "libros mayores" que fueran ampliamente reconocidos y que
circularan mucho. Nuestro enfoque es ms limitado, pues nos concentra-
remos en los "xitos juzgados", en los que existe un consenso general acerca
del xito y el fracaso. Por ello, buscaremos casos en que se comprendieron
las metas pblicas, se lanzaron las iniciativas y los esfuerzos resultantes
hicieron lo que se intentaba, segn las evaluaciones de analistas y obser-
vadores bien situados. Aqu, xito y fracaso son conceptos claramente li-
mitados, que no requieren una defensa sobre la base de "verdad". Por lo
dems, no se pedir al lector que comparta las tendencias y las opiniones
del autor.
Un muestreo accidental de xito y fracaso limitados ofrece cierta pro-
mesa. Por ejemplo, si fuera posible muestrear de tal modo que se pudiesen
enumerar y comparar los casos aceptados de xito y fracaso, el anlisis
podra responder al menos a dos tipos de preguntas. Primera, qu tienen
en comn todos los xitos y todos los fracasos? Segunda, qu factores se
pueden encontrar bajo un rubro, pero no bajo el otro? El consenso acerca
de xito y fracaso evita muchas cuestiones analticas paralizantes, simple-
mente colocando el juicio de los resultados ms all de todo debate: xito
y fracaso se toman como algo ya dado. Sin embargo, se dificulta dar res-
puestas claras a estas preguntas por el muestreo accidental, pues no hay
un lmite fijo a los nmeros y tipos de variables que entran en juego en un
espacio y un tiempo no controlados. Por ello, existe el riesgo de que el exa-
men de casos complejos de xito y fracaso no pueda revelar nada en comn,
ni siquiera entre resultados comunes aceptados.
A pesar de todas estas cortapisas, en el cuadro XIII.2 aparece una lista
de xitos y fracasos. La lista se basa en un muestreo de casos que fueron
documentados por alguna forma de anlisis, y no por opiniones arbitra-
rias del autor. La enumeracin, desde luego, no es completa, y en algunos
casos podra dar lugar a controversias. Se han encontrado triunfos disi-
mulados en medio de desastres aparentes. Como ya se mencion, los xi-
tos contienen a menudo costos ocultos. Adems, se omitieron muchos
HACIA UNA TEORA DEL XITO EN LA GESTIN PBLICA 247
Fracaso xito
de las pautas que condujeron al xito y de las que se asocian con el fraca-
so. Evitaramos as la trampa terica que se encuentra en la bibliografa
popular sobre la "excelencia" administrativa (Peters y Waterman, 1982;
Gitlow y Gitlow, 1987), la cual asla los ejemplos putativos de excelencia
(no se admiten casos de fracaso), cuyas propiedades se examinan con base
en la suposicin de que su simple existencia "demuestra" la excelencia.
Otro supuesto frecuente es que las lecciones del sector privado se pueden
transferir automticamente al sector pblico (Duncan, Ginter y Capper,
1991). Esta evaluacin del "enfoque de excelencia" para el anlisis de casos
comparativos merece una breve digresin porque revela el dilema al cual
debe enfrentarse la teora.
Supngase que aceptamos que los buenos administradores pblicos de-
ben hacer cuatro cosas para tener xito (Duncan, Ginter y Capper, 1991):
concebir y mantener una visin, proporcionar un estilo de enseanza y de
desarrollo de liderazgo, fomentar la innovacin al nivel de la creatividad
popular, y atender a las necesidades de los clientes. stas son mximas
alentadoras. Son humanas y motivadoras y poseen una validez de sentido
comn basada en la experiencia. Pero tambin, como los "proverbios de
administracin" (Simon, 1957) examinados antes, son problemticas e
incompletas. En realidad, si estas cuatro cualidades son bsicas para lograr
el xito, entonces cmo deberemos considerar los ocho atributos de Pe-
ter y Waterman de las compaas mejor administradas (1982)? Hay ahora
12 reglas (o menos, una vez tenidos en cuenta los traslapes)?; y qu decir
de los 14 puntos de Deming para el desempeo con calidad total (Gitlow
y Gitlow, 1987)? Hay ahora 26 reglas? Entonces, deberemos aadir a la
lista la sabidura especial y las visiones de un administrador tan experi-
mentado como Gordon Chase (Chase y Reveal, 1983)? En realidad puede
ser muy larga la lista de los atributos de la "excelencia".
Sin embargo, la verdadera prueba para semejante lista no es su longi-
tud sino la generalidad terica, la cual depende a su vez de la necesidad
y la suficiencia de las reglas generales de "excelencia". En los ejemplos
acabados de citar, la cuestin consiste en saber si las mximas dadas son
necesarias, suficientes, o ambas cosas. No hay xito que pueda lograrse
sin los "cuatro mgicos" principios? Y si slo son condiciones necesarias,
qu se debe aadir para lograr la suficiencia? Por ejemplo, debern los
cuatro principios ser complementados por la tecnologa? Por incentivos?
Por actos de polticas? O por las tres cosas? O bien, esos principios son
claves necesarias y suficientes (slo basta introducirlos, y los resultados
quedarn asegurados)? El lector podr ver fcilmente hacia dnde deriva
este argumento.
El cuadro XIII.2 genera una muestra accidental de experimentos que
surgen con toda naturalidad, y con los cuales se pueden evaluar las teoras
250 LA ESTRATEGIA Y LA GESTIN PBLICA
parciales derivadas del cuadro XIII.!. Si es verdad que una teora del xito
y el fracaso nos lleva a esperar que la intervencin. el gobierno y las opera-
ciones son necesarias y suficientes para el xito en la gestin pblica. en-
tonces se est forjando ya el principio de una hiptesis que pueda ponerse
a prueba.
Sin embargo. es necesario aclarar algunos conceptos antes de que so-
metamos la teora de la tricotoma a los hechos de cada caso. Por interven-
cin de problemas, queremos decir la base de una dependencia o de un
programa (o falta de ella) en un plan de tratamiento que sea tcnicamente
posible, oportuno y de escala suficiente para que pueda haber expectati-
vas razonables de xito. Las intervenciones defectuosas incluyen trata-
mientos tcnicos que no se pueden hacer funcionar (las intervenciones
que exijan que el agua corra corriente arriba estn condenadas de ante-
mano, cualesquiera que sean las configuraciones de gobierno y la admi-
nistracin de operaciones). Por ejemplo, los vuelos espaciales tripulados
slo son posibles cuando se han creado propulsores slidos o lquidos para
que los cohetes puedan levantar las cargas necesarias, cuando la fsica del
plasma se ha desarrollado hasta el punto en que materiales resistentes
al calor se pueden adaptar a la construccin de vehculos de reingreso.
y cuando se han miniaturizado suficientemente las computadoras y los sis-
temas de orientacin. Para tomar un ejemplo obvio de fracaso, la decisin
de llevar insurgentes a tierra sin cobertura area a Baha de Cochinos,
para enfrentarse a las fuerzas de Castro. estuvo condenada al fracaso porque
la intervencin misma fue defectuosa: una fuerza invasora reducida, obli-
gada a avanzar por un pantano para enfrentarse a su adversario, raramente
podr abrumar a una fuerza ms numerosa que no haya sido sorprendida
por astucia estratgica. disimulo tctico y aplicacin pronta de poder. Las in-
tervenciones fatalmente defectuosas no pueden ser redimidas por el apoyo
pblico (gobierno), o por una limpia ejecucin y desempeo de tareas cr-
ticas (operaciones).
Gobierno se refiere a la aplicacin de poder y autoridad en una forma
que compromete a importantes actores polticos con las decisiones admi-
nistrativas. Existen condiciones obligatorias y autorizadas de gobierno
cuando una coalicin triunfante de intereses polticos apoya un curso de
accin definido. No se debe confundir el gobierno con la resolucin de pro-
blemas sustantivos; el gobierno consiste en autorizar y habilitar una ac-
cin, sin lo cual debe considerarse que falta el compromiso requerido
para que una intervencin tcnica sea completa. Casi todos los ejemplos
de xito de programas encontraron un modo de resolver la cuestin del
gobierno (aunque las tcnicas para hacerlo variaran segn las circunstan-
cias). Por ejemplo, se asegur el apoyo bipartidista del Congreso al Plan
Marshall mediante el nombramiento de un republicano, Paul Hoffrnan,
HACIA UNA TEORA DEL XITO EN LA GESTIN PBLICA 251
CONCLUSIONES
Aunque slo fuera esto, tal vez el captulo sugiera que los anlisis sistem-
ticos de los xitos y fracasos de la gestin pblica no son del todo vanos.
Pueden encontrarse teoras parciales en abundancia. Los casos de xito
son tan abundantes como los ejemplos de fracaso. Es falso que la gestin
pblica no se haya anotado xitos asombrosos de los que podamos apren-
der, ni teoras sobre las cuales basar mejoras en la prctica. Adems, estos
descubrimientos no suplantan ni contradicen una rica y creciente biblio-
grafa sobre xito, excelencia, desempeo, innovacin y espritu de em-
presa en las gestiones privada y pblica. Slo hemos de esperar que llegue
a establecerse un marco en el cual puedan apreciarse muchas colabora-
ciones fecundas.
254 LA ESTRATEGIA Y LA GESTIN PBLICA
del puerto haya llevado a cabo otras cosas, una de ellas no fue la independencia
poltica. De hecho, la historia temprana de la administracin del puerto se puede
comprender siguiendo el modelo de toma de decisiones del "cesto de basura", en
que la poltica circul por todo el cesto.
XIV. EL IMPACTO DE LOS TRIBUNALES
SOBRE LA GESTIN PBLICA
ROSEMARYQ'LEARY
y JEFFREY D. STRAUSSMAN
Por tanto, nos interesa saber si hay una investigacin basada en prue-
bas que apoye las afirmaciones de una interaccin entre los tribunales
y las dependencias, que encontramos en la bibliografa revisada.
Este captulo concluye que, pese a un caldeado debate sobre el tema de
la interaccin entre tribunales y dependencias, son endebles los funda-
mentos empricos de la mayor parte de las conclusiones acerca del impac-
to de los tribunales sobre la gestin pblica. Aunque en la bibliografa se
encuentran algunas obras conceptuales poderosas, basadas la mayora de
las veces en anlisis jurdicos de casos, pocos especialistas han estudiado
EL IMPACTO DE LOS TRIBUNALES SOBRE LA GESTIN PBLICA 261
tores a estas conclusiones? Una vez ms, ninguno de los tres intenta expli-
car su mtodo de investigacin. Los mtodos bsicos que se pueden infe-
rir son exmenes de las decisiones de los tribunales y de la obra de otros
autores, junto con razonamiento puro. No se nos da ningn testimonio
emprico que apoye las conclusiones concernientes a la prdida de un
"manto de neutralidad" ni se plantean proposiciones respecto a las conse-
cuencias de semejante prdida para la gestin de las dependencias admi-
nistrativas. Sin embargo, Rosenbloom ofrece ciertas proposiciones in-
formales, las cuales predicen que el impacto de los tribunales sobre la
administracin pblica tendr los efectos siguientes: se socavar la jerar-
qua, se disminuir la impersonalidad, se intensificar la especializacin,
se pondr de relieve la formalizacin, se fortalecer la administracin de
personal pblico orientada por el mrito, y es probable que aumente el ta-
mao de las burocracias pblicas (1983, pp. 214-217).
3. La actividad judicial puede dar por resultado polticas "errneas"
o "malas". Dos autores, Glazer (1978) y Melnick (1983), describen la inter-
accin judicial-administrativa y llegan a la conclusin de que los tribunales
pueden tomar decisiones "incorrectas" sobre polticas. Pregunta Glazer:
"Deben los jueces administrar los servicios sociales?", y luego presenta
cinco hiptesis sobre el efecto de la toma de decisiones administrativas
por la judicatura acerca de las polticas sociales. Una hiptesis predice
que los jueces, conforme intervengan ms a menudo en la administracin,
otorgarn mayor peso al conocimiento terico que al conocimiento prc-
tico de los administradores, y que esa dependencia respecto del conoci-
miento terico puede hacer que las polticas sociales giren en una direccin
"errnea". Melnick (1983), examinando las decisiones de los tribunales
sobre la Ley de Aire Limpio, nos ofrece ejemplos de decisiones judiciales
que l considera polticas "malas".
La debilidad fundamental de esas conclusiones son los juicios de valor
y las dificultades de medicin inherentes a todo intento por precisar lo
"errneo" o "malo". (Algunos escritores, conscientemente, se han negado
a hacer tales determinaciones. Por ejemplo, Cooper, 1988, en su obra so-
bre los tribunales federales y los gobiernos estatales y locales, declara SU
renuencia a involucrarse en ese debate.) En el mejor de los casos, tenemos
en la bibliografa un puado de ejemplos de lo que ciertos autores consi-
deran decisiones "errneas" o "malas", ejemplos levantados sobre una base
emprica muy endeble y que no son generalizables.
Se puede lograr algn progreso sobre esta proposicin? Robert Wood,
quien fue superintendente de las escuelas de Bastan en 1979 y 1980, iden-
tifica tres efectos adversos del derecho correctivo sobre la gestin pblica.
En primer lugar, las rdenes de los tribunales son a menudo inflexibles
porque se mantienen en vigor, a menos que sean revisadas por un juez,
EL IMPACTO DE LOS TRIBUNALES SOBRE LA GESTIN PBLICA 265
CAPACIDAD y COMPETENCIA
que los jueces tratan a menudo el problema fuera de sus reas de especia-
lizacin. La frase parece bastante directa: un diploma en derecho aumenta
la capacidad de una persona para ser abogado, no administrador pblico.
La administracin, el presupuesto, la administracin de personal y temas
especficos de las polticas no se ensean en las escuelas de derecho.
Es inevitable que los jueces traten con problemas fuera de sus reas de cono-
cimiento. (Por definicin, un administrador "generalista" tambin carece
de pericia especfica en el rea de polticas.)
Cramton, Horowitz y Rosenbloom parecen fundamentar sus conclu-
siones en un examen de las decisiones judiciales y en la obra no emprica
de quienes los precedieron. Melnick basa su conclusin en los mismos
materiales, as como en investigaciones de archivo y entrevistas. Wood fun-
damenta su crnica sobre su experiencia como superintendente del sistema
escolar de Bastan.
Lo malo de esta proposicin es que no est completa. Suponemos que
la falta de especializacin tiene consecuencias negativas; pero, consecuencias
para qu? Con excepcin de las proposiciones informales de Rosenbloom,
no se precisan las consecuencias para la administracin. Puede suponerse
que las consecuencias recaeran sobre la capacidad del administrador para
iniciar y aplicar la misin estratgica de su dependencia, pero tal supuesto
se basa ms en la proposicin que en lo que nos dicen estos autores. ste
es un campo que aguarda ser explorado.
11. Las rdenes de los tribunales pueden alterar procesos dentro de las or-
ganizaciones cientficas. Las rdenes de los tribunales pueden alterar los
procesos cientficos, a menudo con "graves ramificaciones" (O'Leary,
1989). Asimismo, con frecuencia los procesos cientficos tienen "largos
nexos" (Thompson, 1967) que incluyen una interdependencia serial. Cier-
tas acciones deben realizarse con base en otras acciones antes de poder
entregar los productos finales: se deben completar estudios cientficos y
recabar datos, y los datos deben analizarse antes de poder desarrollar re-
gulaciones tcnicas. Es necesario que personas de la misma categora ha-
gan la revisin. O'Leary descubri que, a menudo, la EPA no poda cumplir
con las decisiones de los tribunales porque estos pasos fundamentales no
se haban completado, o bien haban pasado por alto ciertos pasos necesa-
rios y emitan normas cientficas mal concebidas. Esto exacerbaba las li-
mitaciones de tiempo. Este descubrimiento tiene repercusiones sobre otras
organizaciones pblicas (como la Nuclear Regulatory Commission, el De-
partment of the Interior, la National Aeronautics and Space Administra-
tion y agencias ambientales de los estados), que dependen de anlisis cien-
tficos slidos como fuente primaria de informacin y de credibilidad. Por
desgracia, no hay estudios del impacto de los tribunales sobre otras organi-
zaciones pblicas que se dedican a los procesos cientficos.
sin de que los jueces a menudo se niegan a creer en la pericia de los admi-
nistradores. En su estudio de los tribunales y la EPA, Melnick hace una
crnica de este hecho. La debilidad bsica de la obra de Melnick de 1983
consiste en que todas sus conclusiones se basan en unos cuantos estudios
de casos selectos, en una estrecha rea estatutaria que slo afecta a una
dependencia federal. Por tanto, se ha expresado una preocupacin no por
la exactitud de los descubrimientos en particular sino por la metodologa
empleada, una posible tendencia en la seleccin y la posibilidad de gene-
ralizar los resultados. Se necesitarn mayores investigaciones.
(1989) concluye que, en sus 20 aos de historia, la EPA slo una vez ha lo-
grado aprovechar la decisin de un tribunal para obtener una asignacin
especial del Congreso. Una vez ms, la obra de O'Leary, aunque longitudi-
nal, slo trata de una dependencia.
17. A menudo hay que tomar fondos de otros programas y canalizarlos al
programa implicado en la decisin del tribunal. Allerton (1976), quien ha
escrito acerca de los efectos de las decisiones de los tribunales sobre las
instituciones de salud mental de Virginia, descubri que stas fueron obli-
gadas a reordenar sus prioridades, con objeto de tener fondos disponibles
para cumplir con las rdenes del tribunal. Las consecuencias redistributi-
vas de las decisiones de tribunales tambin han sido analizadas por Ho-
rowitz (1983), Hale (1979) y Straussman (1986). O'Leary (1989) describe
la respuesta tpica de la EPA a las rdenes del tribunal como "reprograma-
cin", en que se trasladaron fondos de un programa a otro dentro de una
oficina, o hasta de una oficina a otra. Resulta reveladora una observacin
de Miller e Iscoe (el primero fue comisionado del Deparment of Mental
Health de Texas):
este estudio est la conclusin de que tal accin produce una transferen-
cia de poder presupuestario de los administradores a los jueces, reducien-
do la discrecionalidad de los administradores. Harriman y Straussman
(1983) han estudiado el impacto de las decisiones de los tribunales sobre
instituciones correccionales del Estado. A pesar de que afirman que los
tribunales han influido sobre los gastos de las prisiones, sus resultados
muestran menor gasto por preso en los estados que han intervenido en di-
chos procesos de ley. Pero tambin han descubierto que en 15 estados que
haban recibido rdenes de los tribunales por condiciones anticonstitu-
cionales en una o ms prisiones, el gasto de capital se increment durante
los cinco aos siguientes a las rdenes de los tribunales. Un estudio
ms reciente de Taggert (1989) ha puesto en duda ese resultado. Chilton y
Talarico (1990) han examinado el impacto presupuestario del caso Guthrie
vs. Evans, en Georgia. Observan un aumento considerable de gasto (medido
en trminos acumulados y en trminos de costo por reo). Sin embargo,
hasta la fecha nadie, considerando otras posibles explicaciones, ha conce-
bido un estudio para determinar el efecto de los litigios sobre la expansin
presupuestaria de las organizaciones pblicas.
19. Las decisiones de los tribunales pueden frustrar los recortes presupues-
tarios y fomentar juegos de presupuesto. Hales (1979) supone que muchos
funcionarios pblicos pueden cooperar libremente con jueces y deman-
dantes con la esperanza de obtener dinero adicional. Hale no ofrece prue-
bas empricas en apoyo de su afirmacin, pero concluye que estos juegos
presupuestarios oportunistas a menudo funcionan en ventaja de la admi-
nistracin. O'Leary (1989) documenta el hecho de que los programas im-
puestos por los tribunales fueron los nicos puntos considerados a salvo
del recorte presupuestario durante el rgimen de Anne Gorsuch (Burford)
corno administradora de la EPA. O'Leary y Wise (1991) nos proporcionan
un estudio de un caso de cooperacin entre demandante y demandado en
Kansas City, pero concluyen que su impacto sobre la administracin fue
devastador. Sin embargo, no se ha efectuado una investigacin emprica
generalizable para precisar la repercusin de las decisiones de los tribu-
nales sobre los recortes de presupuesto en general.
20. Las rdenes de los tribunales afectan la moral del personal. La capaci-
dad del administrador pblico para administrar su organizacin se ve
afectada en parte por la moral, que a su vez puede ser influida por rdenes
de los tribunales. Aqu encontrarnos algunos testimonios de un estudio de
caso de las correccionales y de un estudio de la EPA. Una lnea de argu-
mentacin, basada en entrevistas y en la observacin de los participantes,
mUestra que las rdenes de los tribunales han socavado la moral y la auto-
ridad del personal de la prisin (Ekland-Olson y Martin, 1988, 1990); pero
O'Leary (1989) se sorprendi al encontrar precisamente lo opuesto en la
278 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
En este captulo hemos hecho una revisin de las "veinte mejores" propo-
siciones de la literatura concernientes al efecto de los tribunales sobre la
gestin pblica. Qu sabemos?
Parece haber acuerdo en que la intervencin de un tribunal puede alte-
rar, y altera, las actividades de los administradores pblicos. Esto lo sabe-
mos por un pequeo nmero de estudios de casos. Por ejemplo, sabemos
que algunos administradores pblicos utilizan los litigios como palanca
en sus negociaciones con las legislaturas. Tambin sabemos que algunos
jueces mantienen una supervisin extensa de las dependencias adminis-
trativas, pero otros no. No obstante, no tenemos proposiciones respecto a
las condiciones en que una estrategia administrativa o judicial tendr pro-
bablemente ms o menos xito que otra. Sin embargo, lo ms importante
es que la mayor parte de la bibliografa ha centrado su enfoque en los tri-
bunales, no en los administradores de las organizaciones afectadas por
los tribunales.
Cmo sabemos lo que sabemos? Sabemos lo que sabemos principal-
mente por anlisis de casos de derecho, "sabidura" y pensamiento con-
ceptual. Hay pocas pruebas empricas que apoyen la mayor parte de las
20 proposiciones. Aunque los anlisis de casos de derecho, relatos de per-
sonas "de dentro" y pensamiento conceptual son requisitos necesarios de
una investigacin sostenible en esta rea, no resultan suficientes.
Lempert (1970) sugiere tres maneras de determinar el efecto de las
leyes aprobadas por las legislaturas, mtodos que se pueden modificar y
aplicar para discernir el impacto de las decisiones de los tribunales sobre
la gestin pblica. La primera consiste en comparar la misma organiza-
cin pblica antes y despus de la decisin del tribunal, observando toda
modificacin de conducta que parezca haber sido resultado de la decisin.
La segunda es comparar organizaciones similares que han pasado por ta-
les juicios y las que no han pasado por ellos, suponiendo que sin los juicios
EL IMPACTO DE LOS TRIBUNALES SOBRE LA GESTIN PBLICA 279
DURANTE largo tiempo los tericos han afirmado la capacidad del presi-
dente de los Estados Unidos para afectar el desempeo de las dependen-
cias administrativas. La estructuracin del gobierno federal hace muy ra-
zonable esa capacidad, ya que tales dependencias son por lo general una
rama del poder ejecutivo. (Las comisiones independientes son la excep-
cin a la regla general de inclusin de dependencias administrativas bajo
la rama ejecutiva. Por consiguiente, no incluiremos aqu estas comisiones
dentro del trmino dependencia o burocracia, a menos que se indique es-
pecficamente.) Sin embargo, al continuar el estudio de las facultades del
presidente, se puso en claro la capacidad de las dependencias administra-
tivas para escapar del control presidencial. Un resultado de estos esfuer-
zos tempranos por estudiar las dependencias administrativas fue que la
burocracia lleg a conocerse como la cuarta rama del gobierno de los Es-
tados Unidos (Wood, 1988). Se retrat a la burocracia federal como una
fuerza renegada del gobierno nacional.
Recientemente, tanto en la ciencia econmica como en la poltica, se ha
vuelto popular el esfuerzo por precisar lo que hace la burocracia. La obra
de Terry Moe ha ayudado a desplazar el enfoque de los elementos de la bu-
rocracia que no pueden ser controlados hacia las fuerzas que s controlan
o moderan las acciones de la burocracia (Moe, 1982, 1984, 1985). El pro-
psito de la investigacin aqu expuesta es examinar la influencia del pre-
sidente sobre la Division of Antitrust, que es una dependencia de coaccin
situada dentro del Department of Justice.
Hacer cumplir las leyes antimonopolio ha sido, desde hace mucho
tiempo, responsabilidad del Department of Justice, el cual forma parte de
la rama ejecutiva. Ya se ha observado que la Division of Antitrust est ais-
lada de la supervisin del Congreso (Sanders, 1986). El presidente, como
fuerza principal de la rama ejecutiva, da forma a las polticas de aplica-
cin dentro del Department of Justice. Cada presidente ha dispuesto de la
capacidad de determinar las polticas econmicas nacionales mediante el
uso (o falta de l) de las fuerzas especiales de la divisin. Por tanto, resulta
apropiado que enfoquemos aqu al presidente como principal forjador de
las polticas.
280
EL PAPEL DEL PRESIDENTE 281
El presupuesto
Poderes de nombramiento
La agenda legislativa
La mayor parte de las obras actuales no tiene en cuenta el papel de las po-
lticas presidenciales al momento de la toma de posesin del presidente y
los esfuerzos que pueden hacer las dependencias administrativas por
adaptar su conducta a esas polticas (Wood, 1988, es una excepcin nota-
ble a esta mayora). Aunque sta es una variable difcil de cuantificar, las
primeras declaraciones del presidente recin electo ofrecen un buen indi-
cador de la direccin que seguir durante su administracin (Conlan,
1988).
En el proceso de tratar de comprender las influencias que determinan
la conducta de la dependencia, investigadores y tericos han creado dos
lneas distintas de teora dentro de la poltica burocrtica: la teora de la
relacin entre el rector y el agente, y la autonoma burocrtica (Bendor,
1988). Cada una subraya un aspecto particular de la dependencia, el cual
se considera que determina sus resultados.
Optimizacin de la conducta
Asimetra de la informacin
LA AUTONOMA BUROCRTICA
ron a los cambios ocurridos en las tasas de aplicacin de las leyes antirno-
noplicas. El estudio de Eisner y de Meier evala el papel de la EPa y de los
economistas de la escuela de Chicago en la EPa, analizando datos longitu-
dinales encontrados en los archivos de los casos. La hiptesis primaria fue
que, conforme cobraba mayor fuerza la EPa dentro de la dependencia, los
tipos de demandas presentadas habran debido mostrar un cambio: de acu-
saciones por consorcio y monopolio a acusaciones por fijacin de precios.
y se encontr apoyo para esta hiptesis. La conclusin a la que se lleg es
que el cambio presenciado en la aplicacin al comienzo del gobierno
de Reagan puede remitirse a la influencia de la escuela de Chicago en los
confines de la divisin, y no al cambio del medio poltico.
Aplicar la teora de la autonoma a la pregunta planteada en este estu-
dio sera bastante simplista: la Division of Antitrust es parte de la buro-
cracia federal; por tanto, un examen de la actividad aplicadora de la divi-
sin con un enfoque en la autonoma burocrtica parece esencialmente
razonable. Sin embargo, hay otras razones que hacen interesante este
caso desde la misma perspectiva. La Division of Antitrust tiene un perso-
nal de profesionales: abogados y economistas (Eisner y Meier, 1990).
Por tanto, es una estructura organizacional que ser muy resistente a los
esfuerzos de cambio originados en el exterior. La divisin tambin se
encuentra aislada de la supervisin del Congreso (Sanders, 1986), lo que
facilita el ejercicio de la discrecionalidad. Un ejemplo de esta actitud
discrecional puede verse en una reciente declaracin del director de la
Division of Antitrust, James F. Rill, quien anunci que los cambios pre-
supuestarios no afectaran los esfuerzos de sta por aplicar la ley ("Anti-
trust Lawyer Rises to Stardom....", 1990). Aunque esta declaracin no
nos revela nada del proceso presupuestario, es interesante observar que
Rill considera que un instrumento importante de cambio es impotente
en su divisin.
Es claro que la funcin del presidente al influir sobre los resultados de
la Division of Antitrust podra examinarse desde la perspectiva de la teora
de la relacin entre el rector y el agente o desde la de la autonoma buro-
crtica. Los ejemplos que se presentan aqu del uso de modelos en compe-
tencia no pretenden ser una revisin de las implicaciones de estos mode-
los, ni se los ofrece corno resolucin de las perspectivas opuestas. Cada
perspectiva pretende explicar fenmenos muy similares desde bases muy
distintas y, en el proceso, omite una explicacin de alguna parte del fen-
meno especfico estudiado. Eisner y Meier (1990) reconocen que se hicie-
ron recortes al presupuesto en la Division of Antitrust; tambin observan
que los cortes presupuestarios del presidente Reagan recayeron despro-
porcionadamente sobre los abogados de la divisin. Afirman:
288 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
jerarquas polticas que unen las dependencias con los actores polticos
(Bendor, 1988). Se plante la hiptesis de que existan tres "intervencio-
nes": la toma de posesin, los primeros efectos del presupuesto y el nom-
bramiento y la renuncia de la directora de la EPA, Anne Gorsuch (Bur-
ford). Se utilizaron modelos de Box-Tiao para evaluar la presencia de
cambios en los niveles de actividad de supervisin y anulacin de la EPA
durante el periodo 1977-1985.
Por causa del nivel "micro" de sus datos, Wood pudo documentar el he-
cho de que el periodo que sigui a la toma de posesin se caracteriz por
una intensificacin de la actividad de hacer cumplir las leyes. Adems, los
efectos predichos de las reducciones presupuestarias ocurrieron nueve
meses despus de que stas se llevaron a cabo. La capacidad de la organi-
zacin para continuar y hasta intensificar sus esfuerzos de aplicacin de
la ley en los nueve meses transcurridos entre la toma de posesin del pre-
sidente Reagan y la puesta en vigor de los primeros cambios presupuesta-
rios que l realiz, se atribuye al uso cuidadoso de los abundantes recur-
sos. As pues, este descubrimiento apoya la perspectiva de la autonoma
burocrtica. Los cambios hechos al presupuesto s redujeron la aplica-
cin, lo cual puede comprenderse mejor a partir del modelo de la relacin
entre el rector y el agente. El despido de la directora de la EPA tuvo el efec-
to esperado de permitir un aumento de la actividad de supervisin y anu-
lacin. Tanto la perspectiva de la relacin entre el rector y el agente como
la de la autonoma burocrtica podan prever este resultado.
El inters del presidente Reagan en modificar la EPA ha sido tema de
gran parte de la investigacin emprica sobre la interaccin entre el presi-
dente y la burocracia. La EPA no fue la nica dependencia gubernamental
afectada por el presidente. El nivel de regulacin federal de las actividades
empresariales se volvi cuestin de importancia para Reagan durante
su campaa, y fue un elemento de su "nuevo federalismo", que, a su vez,
constituy gran parte de su agenda (Conlan, 1988). Este enfoque en la
regulacin empresarial hizo que la manipulacin de los esfuerzos por
aplicar las leyes antimonoplicas fuese un mtodo lgico para alcanzar
una meta de la poltica presidencial.
Datos y mtodos
den el valor de cada caso en los datos utilizados en este estudio sobre la
base de la fecha de la ltima accin. Por ejemplo, un caso presentado
el l de julio de 1977 y despachado e11 de julio de 1978 tendra un valor de
la variable DURACIN de 365 (das). Se colocara entonces este valor en el
conjunto de datos en el quinto de los 44 trimestres, sobre la base del 1 de
julio de 1978, fecha de despacho. Una vez calculada y ordenada por tri-
mestres la DURACIN de cada caso, se obtuvo el promedio de todos los va-
lores de DURACIN dentro de cada trimestre. ste fue el medio utilizado en
el anlisis estadstico.
RESULTADO. El resultado del caso -el nivel de seguimiento, luego del cual
ya no se tom ninguna accin- queda incluido como indicador del es-
fuerzo de la divisin por aplicar la ley. Los datos del FJC incluyen informa-
cin sobre el progreso procesal de los casos cuando ces la actividad de
aplicacin de la ley. Los diferentes tipos de progreso procesal identifica-
dos en los datos del FJC no constituyen asuntos (el trmino asunto, como
aqu lo empleamos, es un legalismo para indicar la existencia de una cues-
tin de derecho o de hecho que es apropiada para un foro judicial): no ac-
cin; no asunto, accin; asunto, no preproceso, no accin; asunto, no pre-
proceso, accin; preproceso, no proceso; terminado durante el proceso en
el tribunal; terminado durante el proceso con jurado,' sentencia despus del
proceso en el tribunal, y sentencia despus del proceso con jurado. Para el
presente estudio se registraron estas categoras. Se utiliz el esquema de
recodificacin siguiente:
HIPTESIS
Hiptesis 1
Hiptesis 2
EL ANLISIS
Tpara HO:
Estimacin Error parmetro
Variable DF del parmetro estndar =0 Prob /T/
Anlisis de varianza
Valor de F Prob > F
17.419 0.0001
0.5604 R 2 ajustada
R2 0.5282
Durbin-Watson D 1.679
Autocorrelacin
de primer orden 0.151
Los RESULTADOS
617.81
AA
581.29 ~
544.76 A
A~A
508.24 A AA
l:i 471.72 A AAA
'O AA
' 435.19 A AA
...;:l'" AAA
""O
398.67 A AA
AA
'"o
""O 362.14 A AA
..c::o 325.62 A
;a 289.09 A
1: 252.57 A
...oo. 216.05 A
~ 179.52 A
143.00 A
106.47 A
69.95 A
33.42 A
-+--t- -+--~--+--+
o 10 20 30 40 50
Tendencia
Anlisis de varianza
Valor de F Prob F
1.358 0.2691
R 2 ajustada
2
R 0.0904 0.0238
Durbin-Watson D 2.102
Autocorrelacin
de primer orden -0.081
Anlisis de varianza
Valor de F Prob F
7.693 0.0003
R 2 ajustada 0.3134
R2 0.3602
Durbin-Watson D 2.482
Autocorrelacin
de primer orden -0.247
298 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Anlisis de varianza
Valor de F Prob F
11.714 0.0001
R 2 ajustada 0.4221
2
R 0.4615
Durbin-Watson D 1.581
Autocorrelacin
de primer orden 0.192
Anlisis de varianza
Valor de F Prob F
1.568 0.2116
R 2 ajustada
2
R 0.1029 0.0373
Durbin-Watson D 2.049
Autocorrelacin -0.059
de primer orden
ELPAPEL DEL PRESIDENTE 299
TparaHO:
Estimacin Error parmetro
Variable DF del parmetro estndar =0 Prob ITI
Anlisis de varianza
Valor de F Prob F
2.990 0.0419
R 2 ajustada
2
R 0.1795 0.1195
Durbin-Watson D 1.994
Autocorrelacin -0.007
de primer orden
COMENTARIO
Resultado
Expediente de caso
Duracin
EL PRIMER ARGUMENTO
cualesquiera que sean sus efectos utilitarios sobre el contenido de las de-
cisiones.
Entonces, qu es lo que est tratando de captar el concepto de ventaja
injusta? En relacin con quin est teniendo una ventaja injusta la orga-
nizacin que ha contratado al ex funcionario pblico? Puede suponerse
que la respuesta es que la organizacin tiene semejante ventaja respecto a
los partidarios de otras polticas que traten de influir sobre las decisiones
del gobierno y que no han contratado a ex funcionarios gubernamentales.
Pero esta respuesta plantea otras dos preguntas. Primera, existe alguna
diferencia importante entre la ventaja que obtiene una organizacin al
lograr contratar a ex funcionarios y otras ventajas que las organizaciones
puedan derivar de sus recursos financieros superiores, o de un gran n-
mero de miembros influyentes, o de su concentracin en distritos congre-
sionales clave, etc.? Segunda, hay alguna razn para que el gobierno re-
gule, por medio de la legislacin, la posesin de las ventajas injustas que
pudieran tener ciertos grupos, en comparacin con otros grupos, en el
proceso poltico, y por qu habra de ser esta injusticia una preocupacin
pblica?
Hablar de "ventaja injusta" parecera enfocar una visin del modo en
que la gente debera interactuar en general yen el proceso poltico en par-
ticular. La idea de justicia capta el concepto de que las personas no debe-
ran buscar ventaja sobre otras con base en consideraciones ajenas a los
mritos de las cuestiones que van a decidirse. Parece injusto que yo, en la
vida privada, aproveche que la persona que est contratando a un nuevo
contador es mi to, para que se me contrate a m a ocupar un cargo para el
cual apenas estoy calificado. Una ventaja injusta en una situacin de puer-
ta giratoria resulta muy similar a la anterior. Con vistas al futuro, seme-
jante ventaja origina el problema de que podra caerse en una decisin
errnea. Sin embargo, tambin crea el problema -considerando el pasa-
do- de que se ha tratado con injusticia a varias personas al dejarlas arbi-
trariamente en desventaja. Ese trato injusto subsiste inclusive si quienes
tratan de manera injusta a otros no logran en realidad obtener la decisin
final que los funcionarios gubernamentales hubieran tomando tendencio-
samente en su favor. El problema de poner arbitrariamente en desventaja
a quienes no tienen a un ex funcionario del gobierno para que los repre-
sente es el que parece captar el contenido de una idea de "ventaja injusta",
la cual es independiente de toda tendencia de la decisin sobre polticas
pblicas que surja de la representacin hecha por el ex funcionario (Sher,
1987).
En cuanto a saber si contratar ex funcionarios pblicos resulta ms
injusto que otras manifestaciones de recursos superiores de una organiza-
cin y por qu, las situaciones que se pueden despachar ms fcilmente
310 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
polica lo que ocurre tras bambalinas? Sin embargo, esa objecin no sera
muy slida. En el curso normal de los negocios, los bufetes y las empresas
consultoras tienen registros en que se les cargan a los clientes los gastos
por los servicios requeridos, yesos registros seran una mdica fuente de
informacin sobre quien ha estado ayudando o asesorando. De manera si-
milar, las asociaciones comerciales normalmente disponen de directorios
u organigramas en que aparecen las reas de polticas y los empleados res-
ponsables de ellas. (Desde luego, sera posible falsificar cualquiera de es-
tos tipos de informacin para no ser detectado, pero ste no es aqu un
problema mayor que en muchas otras esferas del derecho penal.) Sin em-
bargo, si slo se est brindando ayuda y asesora, por hiptesis, no se est
dando uso a los contactos internos para influir sobre las decisiones. Tam-
bin podra utilizarse el conocimiento interno para ayudar a otros a in-
fluir sobre el gobierno como, por ejemplo, informando de manera directa
a quienes representan a un cliente acerca de la estrategia del gobierno en
un caso, o acerca de cules son los argumentos que probablemente impre-
sionaran a los funcionarios con quienes est tratando el cliente. Pero de-
saparece as por lo menos una parte de la fuerza del argumento del cono-
cimiento y los contactos internos en favor de las restricciones de puerta
giratoria. Y gran parte de la fuerza de este argumento se encuentra en la
parte relativa a los "contactos", como lo sugiere la imagen de vender in-
fluencia (no de vender informacin).
Por ltimo, para quienes se preocupan por los peligros que las restric-
ciones de puerta giratoria pudieran entraar para la libertad, el argumen-
to del conocimiento y los contactos internos tiene la ventaja adicional de
justificar un conjunto limitado de restricciones que an deja a los funcio-
narios de gobierno muchas oportunidades de ocupar puestos que inclu-
yan contactos con sus antiguas dependencias o trabajar para patrones que
interacten con aqullas.
Sin embargo, si el nico argumento que pudiera hacerse en favor de las
restricciones de puerta giratoria fuera el del conocimiento y los contactos
internos, nos costara mucho trabajo comprender ciertos rasgos de las res-
tricciones de puerta giratoria actuales, as como muchas tensiones impor-
tantes que han surgido en el debate sobre ellas.
En cierta forma, las restricciones de puerta giratoria en vigor, o que
han sido invocadas por muchos de quienes han participado en el debate,
son ms fuertes de lo que justificara el argumento del conocimiento y los
contactos internos. Muchas personas han apoyado la prohibicin de ayu-
dar o asesorar, adems de representar. De hecho, el Congreso aprob se-
mejante prohibicin en la Ley de tica en el Gobierno de 1978, como par-
te de la restriccin bienal para ex funcionarios pblicos de tratar con sus
antiguas dependencias cuestiones que hubiesen estado bajo su responsa-
312 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
EL SEGUNDO ARGUMENTO
una institucin social que trata con grandes nmeros de personas, apare-
cen varios argumentos utilitarios para tales normas. El ms obvio de
dichos argumentos incluye los costos de la deteccin. Es mucho menos
costoso detectar las violaciones a una regla puesta a una conducta espec-
fica y fcil de observar ("Se prohbe conducir a ms de 90 kilmetros por
hora", "Se prohbe trabajar para una industria que se haya regulado an-
tes"), que detectar la conducta subyacente que esa regla pretende prevenir
(Schauer, 1991, pp. 43-52,145-149). Si alguien tratara de determinar si la
conducta real de los funcionarios pblicos fue influida por el empleo
que esperan obtener despus de dejar el servicio gubernamental, habra que
supervisar un nmero enorme de decisiones de muchsimos funcionarios, y
no habra una fuente de datos para supervisarlos (como los sistemas de
computadora de las bolsas de valores, que la Securities and Exchange
Commission utiliza para supervisar el comercio de acciones sospechoso).
Tendramos que observar la conducta, en el cargo, no slo de los funcio-
narios que despus se fueran a empleos posgubernamentales sospechosos
sino tambin de los que nunca lo hicieran, ya que estos ltimos podran
dejar que la perspectiva de un empleo posterior en el sector privado influ-
yera sobre su conducta, aun cuando tal empleo nunca se materializara.
Adems, sera muy difcil demostrar que las decisiones de un individuo
estando en el gobierno fueron influidas por la perspectiva de un empleo
posterior en la industria. Para probar un delito penal, se necesita sin duda
ms que una simple correlacin entre una decisin, o incluso una pauta
de decisiones, y el empleo que una persona aceptara despus de salir del
gobierno. Un testigo que, la vspera de tomar una decisin importante,
viera a un funcionario comiendo con un ejecutivo de la empresa afectada
por la decisin, yen la que el funcionario acabara por aceptar un empleo,
podra ayudar a convencer a un jurado. Este testimonio podra ser an
ms convincente si el testigo oyera que el ejecutivo estaba haciendo la
oferta de un empleo lucrativo al funcionario. Y el fiscal tambin podra
obtener registros telefnicos que mostraran numerosas llamadas telefni-
cas del funcionario a la empresa y a su departamento de personal. Pero la
prueba "ms all de toda duda razonable" sigue siendo difcil, y el alto
nivel de la misma alentar al culpable a inventar excusas y evadir el cas-
tigo. Debido a los costos de la deteccin, el fracaso para establecer una
regla puede considerarse injusto porque permitira que el culpable que-
dara impune por la incapacidad prctica de detectar y luego castigar sus
fechoras.
Las reglas que establecen limitaciones al empleo que se puede aceptar
despus de abandonar el servicio del gobierno en lugar de limitarse a cas-
tigar las decisiones tendenciosas tambin pueden disuadir de tomar seme-
jantes decisiones ms de lo que podra hacerlo una norma estrechamente
318 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
cados del culpable. Si no fuera por este ltimo, la persona honrada no ten-
dra que preocuparse por intromisiones en su intimidad ni por venganzas
de los acusadores, ya que en esta rea no habra necesidad de ninguna
acusacin.
En la mayor parte de los ejemplos problemticos que analizamos antes
-la persona que puede manejar sin peligro a alta velocidad, la persona
que dispara contra el corazn de alguien que lleva un chaleco protector,
etc.-la injusticia potencial slo existi en casos raros e inslitos. En cam-
bio, sa no es la situacin de las injusticias causadas por las restriccio- nes
de puerta giratoria. Versiones crebles de "ablandamiento" parecen suge-
rir que puede ser un problema para cierto nmero de funcionarios pbli-
cos; pero las pruebas empricas existentes, ya analizadas, indican que
puede haber al menos tantos funcionarios, o tal vez ms an, que no se de-
jarn influir as. Adanse a esto la situacin normal de las personas que
tratan de cambiar de empleo -porque, digamos, no estn satisfechas en
sus trabajos actuales, o deben desplazarse junto con el cnyuge-, y
los hechos habituales (como el de que alguien probablemente busque tra-
bajo en un rea en que ya se haba preparado, y que los contactos hechos
en un empleo a menudo son buenas guas para otros empleos), y se volve-
r cada vez ms clara la probable extensin de la injusticia de castigar a
personas que por s solas no han hecho nada malo. Aunque los altos costos
de deteccin puedan implicar en realidad que un mundo sin restricciones de
puerta giratoria permitira injustamente que algunos quedaran impunes,
nuestro sistema jurdico suele atribuir mayor peso a evitar el castigo del
inocente que a asegurar la sancin de los culpables.
En resumen, bien podramos justificar una legislacin de puerta girato-
ria pese a las restricciones que tal legislacin impone a los funcionarios
honrados, cuyas decisiones no habran sido influidas. Pero el caso est
cerrado, y la preocupacin por el tratamiento injusto dado a los hombres
probos debe ocasionar inquietud.
Otra cuestin planteada por el argumento de "ablandamiento" es la de
la naturaleza exacta de la impropiedad que se objeta cuando las decisio-
nes son influidas por la perspectiva de un empleo futuro. Una respuesta
rpida podra ser que la impropiedad constituye una desviacin de la im-
parcialidad oficial. Un funcionario pblico cuyas decisiones son influidas
por la perspectiva de obtener un empleo cuando deje el servicio guberna-
mental no enfoca, segn esta opinin, las cuestiones con criterio abierto.
Esa influencia desva el contenido de las decisiones del gobierno del juicio
imparcial del funcionario acerca de lo que requiere el bien pblico, para
favorecer los intereses de sus futuros patrones.
Esta respuesta est muy cerca de ser la correcta, creo, pero en cierto as-
pecto importante no es exacta. As lo sugiere la misma actitud tolerante
320 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
EL TERCER ARGUMENTO
espera que alguien trabaje para el gobierno sin aprender nada ni recibir
una paga; por ello, el hecho de que los servicios armados ofrezcan a sus re-
clutas empleos que les pagan algo, o prepararlos para cargos posguberna-
mentales relativamente modestos, no debe ser considerado un problema.
Si el ideal del espritu cvico en el servicio pblico es fomentar una con-
ducta y una disposicin ticas en la vida cotidiana de los ciudadanos, en-
tonces ese ideal debe obtener una aceptacin lo bastante general entre los
funcionarios pblicos para que los ciudadanos vean que en realidad est
presente como norma moral. Las restricciones estatutarias de puerta gira-
toria no crean por s solas espritu cvico; simplemente regulan una con-
ducta. No obstante, esas mismas restricciones promueven el desarrollo de
una disposicin de espritu cvico en el gobierno. En primer lugar, como
ya se not, pueden inhibir a las personas que buscan el lucro econmico
para que, antes que nada, no acepten empleos gubernamentales. En se-
gundo lugar, envan una seal a los funcionarios pblicos acerca del ideal
del espritu cvico en el servicio pblico y, con ello, promueven la difusin
de dicho espritu entre quienes son sensibles a las seales del medio. En
tercer trmino, dado que las actitudes brotan a menudo de la conducta,
en lugar de causar simplemente la conducta, los lmites a cualesquiera accio-
nes que no muestren espritu cvico pueden producir el desarrollo autntico
de un espritu cvico verdadero (Kelman, 1974). En cuarto lugar, al difi-
cultar ms las defecciones del espritu cvico, las restricciones tambin
protegen un bien colectivo (la norma del espritu cvico) contra el peligro
de las defecciones en masa (ya que las personas que deseen sostener la
norma se considerarn "crdulas" si otras defeccionan). Por ltimo, a los
ciudadanos les cuesta trabajo leer en el corazn de los funcionarios pbli-
cos, pero les cuesta menos comprender su conducta. Una persona egosta
que, debido a las restricciones de puerta giratoria, no lucre econmica-
mente dentro del servicio gubernamental podr sostener la norma del
espritu cvico en el servicio pblico, aun si tiene negra la conciencia.
Desde el punto de vista del argumento del lucro en el servicio pblico
existe, pues, un grave problema en el hecho de que consideraciones de jus-
ticia hacen muy difcil justificar las restricciones absolutas a aceptar em-
pleos posgubernamentales en organizaciones que la misma persona regu-
l mientras estaba en el gobierno. Las limitaciones a lucrar en el servicio
pblico que mejoran la calidad de las decisiones en el gobierno crean cier-
to valor (es decir, algunas decisiones mejores), aun si las restricciones son
muy incompletas. Por contraste, el valor que crean las restricciones de
pUerta giratoria, mediante el despliegue pblico de buenas intenciones,
espritu cvico y no materialismo, exige que se cree una impresin general
de que estos rasgos de carcter en realidad prevalecen entre los funciona-
rios pblicos. Si las restricciones de puerta giratoria son tan limitadas que
330 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
CONCLUSIONES
pus de dejar los cargos que tengan. Y, desde luego, hay una legislacin
(como los requisitos para otorgar licencias) que limita la libertad de las
personas para vender sus servicios a quienes estn dispuestos a adquirir-
los. Si alguien acepta por voluntad, en un contrato de empleo, renunciar a
cierto ejercicio especfico del derecho a la libertad, no se estar cometiendo
ningn atentado contra ese derecho, ya que el acuerdo inicial es volunta-
rio. Esto slo se volvera problemtico si alguien conviniera en renunciar
a toda la libertad que de otra manera tendra (como en un contrato de ven-
derse como esclavo), ya que al renunciar por completo al derecho a la li-
bertad se socavara la justificacin -a saber, el derecho a la libertad-
que se hace al argir la propia libertad de estar de acuerdo con el contrato
original. Los tribunales han sostenido generalmente que las personas pue-
den firmar contratos de empleo en que renuncien al ejercicio del derecho
a la libertad, siempre que el inters legtimo del patrn al pedir esa renun-
cia no sea sobresedo por alguna consideracin del bien pblico, proble-
ma que, podemos suponer, no interviene aqu. Por ejemplo, en el caso de
Snepp vs. United Sta tes, la Suprema Corte sostuvo una clusula de los con-
tratos de empleo de la CIA que prohbe a un ex empleado de la CIA publicar
cualquier asunto relacionado con su servicio en la organizacin sin antes
haber sido revisado y aprobado por la propia CIA.
Las restricciones impuestas a los negociadores comerciales y los fun-
cionarios de la defensa, as como las posibles restricciones sugeridas a los
abogados de la Securities and Exchange Commission, probablemente
generarn dificultades considerables para el gobierno tratar de reclutar
personal capacitado para trabajar en estas dependencias, adems de
volver mucho ms difcil a las organizaciones privadas beneficiarse de las
habilidades que estos trabajadores hubiesen desarrollado al servicio del
gobierno. Una vez ms, debern considerarse esas limitaciones slo si se
toma en serio el valor de evitar el lucro en el servicio pblico. Si ste es el
caso, entonces el gobierno deber estar dispuesto a pagar algo para lograr
ese objetivo. Habremos de aumentar los salarios de los funcionarios en las
dependencias donde ms se limiten los empleos posteriores al del gobier-
no, hasta un nivel en que an sea posible atraer, para hacer carreras conti-
nuas en el gobierno, al menos a aquellos jvenes talentosos que se sientan
comprometidos con el servicio pblico (aun si los salarios no son lo bas-
tante altos para atraer a cualquiera). Sin esos aumentos de salario, la pr-
dida de talentos y la disminucin resultante en la calidad de las decisiones
del gobierno podran volverse tan abrumadoras que hubiera que sacrifi-
car tristemente el ideal del espritu cvico en el servicio pblico.
Si se aumentaran los salarios, bien podramos preguntar si tales fun-
cionarios no estaran "lucrando en el servicio pblico" con sus propios
salarios en el gobierno, y mediante un empleo posterior, con un ingreso
334 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
vitalicio esperado similar en las dos situaciones. Pero no acepto este ar-
gumento. Hablar de "lucrar" sugiere que alguien est aplicando algo
tomado de una esfera, donde se espera que adopte un punto de vista tico,
para lograr un beneficio en una esfera diferente, ms gobernada por el
inters egosta. De este modo, podramos acusar a la madre Teresa de apro-
vecharse de su labor entre los pobres de Calcuta si vendiera la historia de
su vida a un productor de Hollywood por varios millones de dlares y se
embolsara el dinero; pero si.la gente de todo el mundo que la admira reu-
niese la misma cantidad de dinero para drsela como gesto de gratitud
por toda una vida de servicio, probablemente nadie le hara esa acusa-
cin. Tambin es ms probable que se hable de "lucrar" si alguien en reali-
dad abandona la esfera en que haba estado activo para ganar ahora dine-
ro. Si a los funcionarios de gobierno se pagan salarios ms altos por su
trabajo, el dinero no proceder de una esfera diferente, regida por normas
distintas, y los funcionarios no tendrn que irse a otras esferas como con-
dicin para recibir beneficios. Por tanto, no parece surgir el problema de
lucrar en el servicio pblico.
Creo, sin embargo, que los salarios del gobierno deben mantenerse por
debajo de los del sector privado. Esto significa que, siendo igual todo lo
dems, el gobierno atraer a personas menos competentes; pero no todo
lo dems es igual: el gobierno atraer a algunas personas talentosas com-
prometidas con el servicio pblico; y otras personas talentosas, que slo
trabajarn para el gobierno si los salarios son plenamente competitivos,
pueden carecer de todo compromiso con el servicio pblico y, por tanto,
no ser el tipo de personas que el gobierno desee atraer. No obstante, en
algn punto de la disparidad de salarios entre los sectores privado y pbli-
co, la prdida de competencia empieza a pesar ms que la ganancia del
servicio pblico. Al relacionar los salarios del gobierno con los del merca-
do, podr creerse que esta propuesta viola el principio de compensacin
al mrito al que tpicamente tiende el gobierno, que relaciona la compen-
sacin con las habilidades y responsabilidades (ya que, por ejemplo, dos
abogados del gobierno con preparacin, experiencia y responsabilidades
similares pueden recibir diferentes salarios segn si trabajan para la NLRB
o para la EPA). Los salarios del mercado reflejan la demanda tanto como la
oferta, y esto puede parecer injusto. No es ste el lugar de entrar en una
discusin sobre las complejas cuestiones filosficas que rodean el proble-
ma de saber si son justas las recompensas que se basan en la demanda y la
oferta. Sin embargo, deber observarse que se pueden establecer argu-
mentos en ambos sentidos, y que la mayora, si se le pidiera pensar en ello,
se inclinara a ver elementos tanto de arbitrariedad como de justicia en los
niveles de compensacin influidos por la demanda. El principio no es tan
claramente injusto que llegue a sugerir que el gobierno no est poniendo
QU TIENE DE MALO LA PUERTA GIRATORIA? 335
encontraba ah, sin una tarea a la que pudieran aplicarse sus facultades.
Podramos decir, as, que se volvi una solucin en busca de un problema;
los comisionados y los miembros del personal-y algunos externos- bus-
caron problemas regionales que pudieran aprovecharse para demostrar
que esta empresa regional vala el tiempo y la energa empleados en crearla.
La cantidad en aumento de autos y camiones que congestionaban las carre-
teras y los transbordadores entre Nueva Jersey, Manhattan y Staten
Island proporcion el problema al que pareca ajustarse admirablemente
la "solucin".
Confirman estos cambios al programa de la administracin del puerto
la opinin general de que la supervivencia es el objetivo supremo de todas
o de casi todas las organizaciones? Herbert Kaufman ha utilizado la historia
temprana de la administracin del puerto junto con la historia de la Polio
Foundation, como casos eminentes para ilustrar la tesis de la "superviven-
cia organizacional" (Kaufman, carta a este autor, octubre de 1990). No es-
toy seguro de que esto sea exacto en cuanto a la administracin del puerto o
de que sea la mejor va para comprender los giros y vueltas de la depen-
dencia durante los aos veinte y los posteriores. Si el objetivo bsico de los
creadores de la dependencia era plantear un "programa de ferrocarriles",
entonces el abandono de ese plan -y la adopcin de un programa compe-
titivo- sugieren que la supervivencia (de empleos individuales y tal vez de
un sentido de propsito til) se puede atribuir a un motivo predominante.
Sin embargo, si la meta bsica era fomentar la cooperacin entre dos estados
frecuentemente antagnicos en asuntos comunes (transporte, contami-
nacin del agua, desarrollo econmico), entonces los cambios que presen-
ciamos a fines de los aos veinte merecen un anlisis causal ms profun-
do. Creo que sta es la situacin como fue percibida por los principales
actores de la poca. Tal vez pueda usarse el caso de la administracin del
puerto para refutar el argumento de que la supervivencia de las organiza-
ciones ofrece una manera persuasiva de explicar por qu las organizacio-
nes, sean pblicas o privadas, se comportan como lo hacen.
Estas cuestiones ponen de relieve el problema general de cmo pode-
mos analizar con mayor utilidad la conducta de las organizaciones y los
factores que generan los cambios en ellas y, de manera general, en la so-
ciedad. El historiador nos recuerda que "necesitamos asegurarnos de
cmo ocurrieron las cosas da tras da antes de que podamos saber por qu
sucedieron". Pero difcilmente podramos ser tan detallistas; algunas su-
posiciones analticas determinarn nuestra seleccin de los hechos y las
pautas. Y aqu nuevamente puede ser til la norma de Butterfield, como lo
sugiere Blair Worden:
342 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Empecemos en los primeros aos del siglo xx, pues ah -en el carcter de
los tiempos y en la imaginacin creadora de un hombre- encontraremos
una parte decisiva de la explicacin de los orgenes de la administracin
del puerto, sus primeras limitaciones y sus triunfos ulteriores. Durante los
aos que van de 1900 a 1915, el "carcter de los tiempos" en la metrpoli
biestatal de Nueva York era la rivalidad comercial y el conflicto poltico
entre la ciudad y el poblado, entre el poltico de camarilla y el reformador,
y entre quienes se identificaban con el centro comercial mundial de Man-
hattan y los fuereos de Nueva Jersey, donde el predominio de Nueva York
era considerado como un imperialismo injusto. La historia de la adminis-
tracin del puerto comienza con esta rivalidad y pugna, y se desarrolla en
la bsqueda de estrategias de desarrollo econmico y ventaja local, utili-
zando el comercio como mquina de crecimiento econmico.
El ascenso de la ciudad de Nueva York a la primera categora de las ciu-
dades mundiales, y gran parte de la expansin econmica que se extendi
hasta Nueva Jersey y los suburbios de Nueva York, estuvo vinculado en
forma decisiva con el comercio internacional y de cabotaje. Para 1915,
casi la mitad del comercio internacional de la nacin pasaba por el puerto
de Nueva York, y all converga un vasto sistema de compaas de bu-
ques de vapor y lneas frreas. En ambos estados, una compleja disposi-
cin de terminales ferroviarias y martimas gener miles de empleos re-
lacionados directamente con el sistema de transporte, y otros miles con el
comercio al menudeo, la construccin de casas y oficinas, y el desarrollo
industrial.
Las ventajas econmicas ligadas a un vigoroso comercio internacional,
de cabotaje e intrarregional no fueron distribuidas en forma pareja entre
las ciudades y los poblados de la metrpoli, y en realidad se dio un marca-
do contraste entre los beneficios que recibieron Nueva Jersey y su estado
hermano. Manhattan fue el centro predominante para la toma de decisio-
nes de empresas y actividades de oficina asociadas con el comercio mar-
timo, y la mayor parte de las prsperas terminales martimas quedaron lo-
calizadas a lo largo de las riveras de Manhattan y Brooklyn. En el lado
oeste del Hudson haba cientos de kilmetros de vas frreas, que traan
carga de todo el continente a travs de Nueva Jersey hasta grandes termi-
nales ferroviarias sobre o cerca de la costa del Hudson, en Jersey City, Ho-
boken y poblaciones menores. La modesta vitalidad econmica generada
por los ferrocarriles en Nueva Jersey fue superada vastamente por la acti-
vidad y el impacto en el lado de Nueva York.
344 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Tal fue el primer paso -la creacin de una institucin de alcance metro-
politano-. Sin embargo, en el complejo terreno poltico del rea de Nueva
York, se daran varios pasos en falso -y habra una docena de hallazgos
casuales- antes de que la administracin del puerto pudiese aadir algn
poder poltico y econmico importante a su bandera de regionalismo.
El convenio dio a la nueva dependencia un vasto campo de accin
potencial. El carcter abierto del mandato fue comprendido por los seis co-
misionados designados para la administracin del puerto en la primavera
de 1921, pues casi todos ellos haban sido miembros de la comisin bies-
tatal de estudio. Designaron a Cohen consejero de esta autoridad, lo que
asegur que hubiese al menos una imaginacin inquieta que pensara
acerca de estrategias polticas y jurdicas en favor de la causa de la depen-
dencia. Pero tambin hubo una tarea especfica regional en la legislacin
de la agencia y en su historia legislativa. Se exigi a la administracin del
puerto fijar su atencin durante sus primeros meses de vida en resolver
qu plan fsico debera emprenderse para superar la congestin y los cos-
tos que implicaba el manejo de la carga ferroviaria y martima en ambos
lados del puerto. Se esperaba consultar extensamente al pblico y nego-
ciar con los ferrocarriles, con la esperanza de que su plan pudiese obtener
apoyo generalizado.
Para sondear el sentimiento regional, la administracin del puerto cre
un comit asesor de asociaciones empresariales y cvicas en el verano de
1921; identific 114 organizaciones de todos los rumbos de la metrpoli
que estuvieron representados en el comit, y celebr reuniones con todo el
grupo y con subcomits de diversas reas. La dependencia tambin se re-
uni con funcionarios pblicos locales de la regin durante el verano y el
otoo de 1921, e inici discusiones con las 12 empresas ferroviarias. En
estas reuniones, la administracin del puerto se bas en las ideas de mejora-
miento de los ferrocarriles que su personal haba estado desarrollando
desde 1917, Y aadi ms ramales de ferrocarril siempre que fueron pedidos
por una considerable votacin local.
En diciembre de 1921, la administracin del puerto anunci su Plan
General para el Desarrollo del Distrito Portuario. ste tena por objetivo
un extenso sistema de vas frreas por toda la regin biestatal, incluyendo
un tnel para trenes de carga, que ira desde Nueva Jersey, pasando bajo
Upper Bay, hasta Brooklyn, adems de terminales martimas unificadas
para transbordos de ferrocarril a barcos, y un tnel para el ferrocarril de
carga que pasara por Manhattan. La administracin del puerto anunci
350 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Este nuevo movimiento poltico tuvo sus races en otro proyecto que
surgi durante la era ferroviaria. Desde el decenio de 1880, un diseador
de puentes austro-estadunidense, Gustav Lindenthal, haba estado bus-
cando apoyo a su propio plan para mejorar la eficiencia del transporte re-
gional en la zona de Nueva York-Nueva Jersey. La clave del plan de Lin-
denthal era un inmenso puente que pasara por encima del ro Hudson
para llegar al centro de Manhattan; tendra cabida para 12 vas frreas que
concentraran las lneas ferrocarrileras de la regin de Nueva Jersey, las
haran pasar por encima del ro y luego las conectaran con terminales de
transbordo de ferrocarril a barcos a lo largo de los muelles de Manhattan.
En su primera versin, el puente ferroviario de Lindenthal entraba en
Manhattan por la calle 23. Un plan revisado, del que se dio aviso en 1921,
hizo llegar el puente a la calle 57; como discreto reconocimiento al cre-
ciente uso de vehculos de motor, aadi 20 carriles para automviles a su
docena de vas frreas (Shanor, 1988).
Lindenthal fue uno de los ingenieros de puentes ms grandes del mun-
do, y su asombrosa propuesta capt la imaginacin de los neoyorkinos,
quienes calcularon la importancia de su ciudad por el tamao de estos
maravillosos proyectos de construccin. Pero su costo era no menos pas-
moso -200 millones de dlares o ms- y ni los ferrocarriles ni los fun-
cionarios electos se mostraron muy ansiosos de aadir esta suma a las
cargas ya existentes. Tambin los jefes de la ciudad se sintieron desalenta-
dos al pensar en enormes trenes de carga y en 20 carriles de automviles
que desembocaran en el distrito central de los negocios en Manhattan.
La nueva administracin del puerto estudi el plan de Lindenthal en 1921
y lo rechaz en favor del sistema de trenes de carga adoptado en diciem-
bre del mismo ao. Esto no desalent a Lindenthal, quien tild de miope a
la administracin del puerto e inici una campaa destinada a obtener el
apoyo de las empresas y del gobierno para su gran proyecto. Y de este es-
fuerzo, para consternacin de Lindenthal, surgi una campaa para un
cruce del Hudson muy distinto, un puente que sera construido y que de-
terminara el futuro de la administracin del puerto as como el desarrollo
suburbano en el sector noroccidental de la regin, y que influira sobre el
pensamiento de Franklin Roosevelt al terminar su periodo de gobernador y
prepararse para ir a Washington.
Al trazar su puente combinado para ferrocarriles y automviles, Lin-
denthal haba contratado como su principal ayudante a Othmar Ammann,
quien haba trabajado antes con l en el puente ferroviario de Hell Gate
(que pasa por encima del East River). Mientras Lindenthalllevaba adelan-
te su campaa por el puente de la calle 57, durante el otoo y el invierno
de 1921 y hasta el verano y el otoo de 1922, Ammann lleg, renuente, a la
conclusin de que los obstculos polticos y financieros a los que se en-
352 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Lo que Julius Henry Cohen, Othmar Ammann y sus colegas haban creado
en 1931 era un gran puente -que terminaron antes de lo esperado y con
menor costo- y una organizacin cuya gran reputacin se deriv en gran
356 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
parte de ese asombroso logro. El efecto del puente George Washington so-
bre la regin de Nueva York y sobre el destino de la administracin del
puerto fue inmenso, y se manifest en diversas direcciones.
En primer lugar, se dej sentir la influencia del puente sobre el desarro-
llo suburbano en las vastas tierras abiertas que se extienden desde Fort
Lee y sobre la congestin de trnsito en el centro de la regin. En cuanto
las legislaturas estatales en Albany y Trenton autorizaron a la administra-
cin del puerto a construir el puente de Fort Lee, los propietarios de bie-
nes races y otros empresarios, a travs de todo el norte de Jersey, se per-
cataron de lo que el gigantesco puente significara para el desarrollo
residencial y comercial de su zona. El puente desplazara a un conjunto de
transbordadores (que por entonces, dentro de la regin de Nueva York,
eran el nico modo de cruzar el Hudson), abreviando el tiempo de viaje
hasta Manhattan y los puntos del este. Aunque se complet antes el tnel
Holland, en 1927, el puente de la administracin del puerto se encontrara
14.5 kilmetros ms al norte, lejos del congestionado ncleo y, por tanto,
sera atractivo para los residentes y otros viajeros que fueran y vinieran de
Bergen, Morris, Rockland (Nueva York) y otros condados del noroeste.
El nuevo puente tambin sera de gran valor para los camioneros que lleva-
ran y trajeran bienes de Nueva Inglaterra, Westchester y el Bronx, a quie-
nes les agradara llegar al resto del continente por un puente situado muy
al norte del congestionado centro de la regin, en lugar de avanzar lentsi-
mamente por las atiborradas calzadas de Manhattan hasta Canal Street,
donde el tnel Holland los llevara por debajo del ro Hudson, para salir a
las atestadas calles de Jersey City.
Las esperanzas de fraccionadores y funcionarios locales se realizaron;
durante los aos treinta y cuarenta, el puente George Washington tuvo un
profundo efecto, atrayendo a quienes trabajaban en el distrito empresa-
rial de Nueva York para buscar hogares en los suburbios del noroeste,
y convirtiendo los valles rurales de Bergen y puntos situados al norte y al
oeste en enclaves suburbanos de clase media. El puente tambin favoreci
el trnsito de camiones que llegaban de la ciudad de Nueva York, West-
chester y Nueva Inglaterra a sitios localizados al oeste del Hudson -el
rea de Trenton, Filadelfia, Beln, Pittsburgh y Chicago-, fortaleciendo
de ese modo la ventaja competitiva de los camioneros que trataban de
atraer trfico de carga de los ferrocarriles que iban siendo abandonados.
En segundo lugar, al realizar este complejo proyecto con estupenda efi-
cencia, la administracin del puerto demostr que no slo era un grupo
de planificadores; tambin se le poda emplear como instrumento de
accin pblica. Su xito con este proyecto coloc a los jefes de la adminis-
tracin del puerto en una posicin inmejorable cuando sostuvieron que a
las comisiones de Puentes y Tneles deba quitrseles el control del tnel
LA ADMINISTRACIN DEL PUERTO DE NUEVA YORK 357
Holland y ponerlo en sus propias manos (Doig, 1993, cap. 7). En realidad,
los antecedentes de la administracin del puerto parecan verdaderamente
impresionantes en comparacin con los de los constructores del tnel Ho-
Iland, quienes haban comenzado su obra en 1919; sus primeros esfuerzos
se vieron frustrados por oposiciones y conflicto poltico, y completaron la
tarea en 1927, muchos aos despus del plazo concedido y con un presu-
puesto excesivo.
Desde antes que se completara el gran puente, Julius Henry Cohen ha-
ba captado la importancia de esta comparacin. En cuanto a accin efi-
caz para resolver problemas regionales, sin duda los antecedentes de la
administracin del puerto eran mejores. Adems, mantener en manos se-
paradas los dos cruces del Hudson significara arriesgarse a una compe-
tencia destructiva cuando cada uno tratara de atraer el trnsito mediante
la reduccin del peaje por debajo del nivel de su competidor. Asimismo, si
tneles y puentes futuros eran responsabilidad de la administracin del
puerto, podran emplearse las ganancias generadas en el puente de Fort
Lee y en el tnel Holland para construir esos cruces futuros, en lugar de
pedir asignaciones legislativas. Por tanto, el consejero de la Administracin
del Puerto se convirti en un buscador de oportunidades razonable, exi-
giendo que a su dependencia se le diese jurisdiccin sobre todos los cruces
de vehculos a travs del Hudson. Mientras la conclusin del puente avan-
zaba, los gobernadores y las legislaturas de ambos lados del Hudson final-
mente se pusieron de acuerdo con Cohen y sus colegas, y a comienzos de
1931 los dos estados permitieron que la administracin del puerto contro-
lara el tnel Holland con sus crecientes ingresos de peaje. Tambin convi-
nieron en que la autoridad debera tener facultades monoplicas sobre to-
dos los cruces interestatales que en el futuro pudieran construirse entre
Nueva Jersey y el Empire State.
Esta "fusin", como se la llam, dio a la administracin del puerto los
ingresos de peaje del tnel Holland, que sumaron millones de dlares
anuales incluso durante la Depresin. A corto plazo, esto asegur que la
dependencia no se declarara en quiebra; sin los ingresos del tnel, esto ha-
bra sido muy posible. La propia administracin del puerto se encontr
cargada de deudas por los bonos emitidos con objeto de financiar los
puentes de Staten Island, que producan pocos ingresos, y el puente de
Fort Lee, el cual no produjo ningn ingreso hasta finales de 1931 y slo
una cantidad modesta en 1932 y 1933 (Bard, 1942). El peaje del tnel
Holland tambin permiti a la administracin del puerto comenzar un
tercer cruce del Hudson, el tnel Lincoln, en 1931, antes de que la depen-
dencia biestatal cayera en la parlisis de los peores aos de la Depresin.
Mirando ms hacia el futuro, esta fusin signific que la administra-
cin del puerto podra -una vez terminadas la Depresin y la segunda
358 LAS INSTITUCIONES POLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
LA INNOVACIN Y LA ADMINISTRACIN
DE LA TECNOLOGA
Resulta apropiado que la nica seccin de este libro que tiene slo dos captulos
sea la que ofrece estudios cuantitativos de la gestin pblica. Reconocemos que un
objetivo de este texto es la inclusin de piezas ms extensas, y la mayora de los es-
tudios cuantitativos tienen un enfoque un tanto ms estrecho; pero la proporcin de
este tipo de investigaciones incluidas en el volumen constituye un reflejo razona-
blemente preciso de la proporcin en la bibliografa sobre la gestin pblica.
Los temas que se estudian en los dos captulos de esta seccin -informtica,
tecnologa e innovacin- parecen invitar al anlisis cuantitativo, pero no existe
una relacin necesaria entre el tema y el mtodo. Daniel T. Bugler y Stuart Brets-
chneider tratan de comprender los determinantes de la adopcin de nueva tecno-
loga de informacin por los administradores pblicos. Razonan que un inters en
tal tecnologa o en la innovacin es anterior a la adopcin de la misma y, por ello,
enfocan los factores relacionados con dicho inters. Su estudio, como muchos
otros estudios cuantitativos de la gestin pblica, se basa en respuestas dadas a
encuestas; en este caso, se utiliz un cuestionario enviado por correo a ms de mil
administradores de procesamiento de datos y a casi tres mil administradores de
programas de gobiernos estatales. Los autores supusieron que los administrado-
res de sistemas de informacin administrativa (MIS) estaran ms interesados en
las nuevas tecnologas de informacin que los administradores de programas,
pero esta suposicin result errnea. A menudo, la bsqueda de nuevas soluciones
tcnicas es impulsada por la necesidad que tienen los administradores de progra-
mas de resolver problemas, lo cual aumenta su inters y los obliga a contarse entre
los primeros que adoptan una tecnologa. Por contraste, administradores ms ex-
perimentados de MIS (y tal vez ms escpticos) -los que tendran que enfrentarse
a los problemas tecnolgicos creados por los sistemas nuevos- suelen preferir las
tecnologas probadas y, por tanto, menos probablemente propondrn nuevas
adopciones.
James L. Perry, Kenneth L. Kraemer, Debora E. Dunkle y John Leslie King se
interesan tambin por los administradores y los usuarios de los sistemas informa-
tivos; e igualmente, enfocan las motivaciones que rodean toda innovacin. Utili-
zando el "anlisis del juicio social", los autores tratan de determinar los criterios
subyacentes de los administradores al decidir las aplicaciones de la computadora.
Su hiptesis fue que los enfoques y criterios de los administradores diferiran
como resultado de las funciones diversas que hay en las jerarquas de las organiza-
ciones y las diferencias de orientacin profesional. Los autores ofrecieron 25
paquetes hipotticos de software, junto con criterios para evaluarlos, a los partici-
pantes, a quienes se les pidi calificar la probabilidad de que compraran el soft-
ware de acuerdo con los pesos relativos asignados a los criterios. Los administradores
calificaron la mejora de productividad y servicios como criterios importantes; en
cambio no dieron tanta importancia a la innovacin y el aumento del reconoci-
miento profesional. Es de inters especial el que las pautas de calificacin dadas
por los administradores superiores variaran poco en relacin con las de otros ad-
ministradores.
364
XVIII. EL IMPULSO DE LA TECNOLOGA
O LA REALIZACIN DEL PROGRAMA: EL INTERS
EN NUEVAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN
DENTRO DE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS>':
DANIEL T. BUGLER
y STUART BRETSCHNEIDER
Tipo de necesidades/ .
problemas
Factores
de la organizacin -1
!;
~ --- .n __._..:! L_ __ ..
I
I
Informacin I
I
Busca ...--.... - Inters --.~ Intencin : ...... -.~ Aplicacin
I I
: (Iniciacin de adopcin de la innovacin) :
I I
Factores
'-:=~=:J--I---~
ambientales
!
Factores
!
.._-_ __ __ j
tecnolgicos
Funcin
organizacional
Interaccin .-.-------............
con el medio
.
j
l. .
: Inters en la nueva:
I tecnologa 1
: de informacin :
Importancia de la tecnologa
de informacin actual
para la organizacin
--:~]l---"
i
Otras variables
!
..1
de la organizacin
i
Caractersticas .......................................!
ambientales
dividuales son malas para predecir una conducta innovadora dentro de las
organizaciones; pero las funciones o puestos administrativos s son buenos
predictores de la participacin en los esfuerzos innovadores. Los estudios
de la innovacin tambin han sugerido la importancia del contacto con
gente de fuera de la organizacin para cobrar conciencia de una innova-
cin y aplicarla (Tornatzky y Fleischer, 1990; Bozeman, 1982; Bozeman Y
Loveless, 1983). Los porteros saltan los lmites de la organizacin para
traer informacin nueva. Los administradores sirven de porteros, transfi-
riendo a los usuarios internos informacin de fuentes externas a la orga-
nizacin, y su inters en la innovacin es importante para producir cam-
bios (Damanpour, 1991; Tornatzky y Fleischer, 1990).
Por este anlisis, y por nuestro modelo de iniciacin del proceso de
adopcin de innovaciones, podemos esperar que ciertos factores influyan
sobre el nivel de inters en las nuevas tecnologas de informacin. La fi-
gura XVIII.2 presenta un modelo de esos factores. En este modelo, el inters
por las nuevas tecnologas de informacin es afectado por las funciones
organizacionales asignadas a los administradores que toman las decisio-
nes acerca de la adquisicin de tecnologa, por las interacciones de la
EL IMPULSO DE LA TECNOLOGA O LA REALIZACIN DEL PROGRAMA 371
LA RECABACION DE DATOS
Este grupo de variables refleja los factores que se espera influyan sobre el
inters en las nuevas tecnologas de informacin, los cuales se derivan de
factores distintos de los ya identificados en las hiptesis principales. Dos
variables reflejan diferencias en los antecedentes de los administradores
que puedan representar requerimientos de sus funciones, mientras que el
resto enfoca diferencias organizacionales obvias.
El nivel de un administrador en la jerarqua de una dependencia puede
surtir un efecto considerable sobre el inters en las nuevas tecnologas de
EL IMPULSO DE LA TECNOLOGA O LA REALIZACIN DEL PROGRAMA 375
Comercio 239 16
Educacin 64 4
Empleo 119 8
Ambiente 273 18
Salud 106 7
Humana/socia! 257 17
Seguridad/delito 269 18
Transporte 144 9
Otra 61 4
Desviacin
Variable N Media estndar Mnima Mxima
LSIZE 2 196 5.29 2.01 11.06
INOUT 2 166 19.38 5.15 8.00 40.00
INFBAR 2 155 23.08 6.34 6.00 42.00
SUMEFFCT 1 888 24.48 6.93 10.00 50.00
PHILOS 2 106 18.47 5.29 4.00 28.00
SUMTECH 2051 19.12 5.60 8.00 40.00
SUMCOMM 2 169 8.12 2.76 3.00 15.00
SUMDP 2 160 8.34 2.78 4.00 20.00
El modelo formal
Fuente DF Coeficiente Pr > ITI Coeficiente Pr > ITI Coeficiente Pr > ITI
INTERCEPCIN 1 3.008 0.0001 2.983 0.0001 1.896 0.0001
PAPEL 1 0.092 0.3058 0.395 0.0001 -0.114 0.0356
VOICEC I - - -0.563 0.0001
TELECOMC 1 -0.646 0.0007
EMAILC
OFFICEC
PRINTC
ANLISIS
les sugiera que se cree que los usuarios de computadoras son ms inteli-
gentes, ms dinmicos y de mayor categora (Safayeni, Purdy y Higgins,
1989; Kraemer y King, 1986). Una explicacin ms probable es que los ad-
ministradores de programas estn intentando encontrar soluciones inno-
vadoras a problemas reales (Huber, 1990; Bozeman y Loveless, 1983). Las
tecnologas en las que estn interesados -la tecnologa para ingresar
informacin y la de usuario final- son sistemas de apoyo directo a los
servicios de programas. Por ello, el inters en las nuevas tecnologas de in-
formacin refleja la preocupacin por lograr que se hagan las cosas.
La segunda hiptesis fue importante en cada modelo. Confirma investi-
gaciones anteriores: mayores flujos de informacin, dentro y fuera de la
organizacin; probablemente generarn un creciente inters en las nue-
vas tecnologas de informacin (Bozeman, 1982; Bozeman y Loveless,
1983; Perry y Danziger, 1980; Tornatzky y Fleischer, 1990). El aumento del
nmero de grupos con los que una dependencia comparte informacin se
ha relacionado con un mayor inters en las nuevas tecnologas de informa-
cin. El incremento de los contactos con dependencias externas aumentar
la necesidad de una mejor tecnologa de informacin y despertar la con-
ciencia de lo que esta rea significa en otras organizaciones.
La tercera hiptesis -que el inters en la nueva tecnologa est impulsa-
do, en parte, por percepciones de barreras ms altas para compartir infor-
macin- result importante para dos tipos de tecnologas: las que inten-
sifican las comunicaciones y aquellas que aumentan las capacidades de
informacin. Por ello, se descubri que las percepciones de barreras ms
altas para compartir informacin se relacionan con niveles ms altos de
inters en todas las tecnologas de comunicaciones, telecomunicaciones,
y de voz; y se descubri que se asocian con un gran inters en las tecnolo-
gas de procesamiento de datos, tecnologas para exhibir informacin y
sistemas de informacin geogrfica.
Estos descubrimientos indican que las organizaciones pblicas buscan
nuevas tecnologas de comunicacin para superar las barreras tcnicas
que hacen a las comunicaciones lentas, costosas o difciles. Al mismo
tiempo, buscan nuevas tecnologas que mejoren sus capacidades de infor-
mar a dependencias externas. Por ello, el deseo de bajar los costos motiva
la bsqueda de nuevas tecnologas asociadas a la recabacin de datos
para mejorar la integridad y confidencialidad de los mismos, y mejorar la
capacidad de hacer anlisis precisos. Las organizaciones pblicas suman su
inters en las nuevas tecnologas (soluciones potenciales) con las percep-
ciones actuales de los problemas que tienen para compartir informacin.
Los resultados de la cuarta hiptesis no fueron los que se esperaban.
Las tres medidas acumuladas y cuatro de los modelos individuales contie-
nen efectos considerables al nivel de 0.10 o mejor. Cuando las organiza-
EL IMPULSO DE LA TECNOLOGA O LA REALIZACIN DEL PROGRAMA 391
CONCLUSIONES
REVISIN DE LA BIBLIOGRAFA
concluye que aun cuando las burocracias pblicas pueden tener ms aver-
sin a los riesgos, las innovaciones que adoptan pueden mejorar los servi-
cios ms que la eficiencia.
Otros han dado a entender que algunas innovaciones incluyen intercam-
bios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrtico. Resu-
miendo la investigacin efectuada sobre computacin en los gobiernos fe-
deral, estatal y local, Kraemer y Kling (1985) identifican dos modelos para
la adopcin de sistemas de computadora. Segn el modelo racionalista, la
tecnologa computacional sirve a los ciudadanos ofrecindoles ms servi-
cios en forma ms equitativa. Segn el modelo de la poltica de refuerzo,
las computadoras son instrumentos para los intereses ms poderosos.
De acuerdo con este modelo, los sistemas computarizados se utilizan sobre
todo para operaciones de rutina y control general. Por ello, otra dimen-
sin de la motivacin para innovar es la toma de decisiones y el control.
Kraemer y Kling convienen con Feller en que la adopcin de tecnologas
no es impulsada bsicamente por consideraciones de eficiencia, sino que
sugieren que la eficiencia en el servicio resulta menos importante que el
reforzamiento de las disposiciones de poder existentes.
La investigacin del crecimiento burocrtico hecha por Hannaway
(1987), en la que se examina a los administradores de oficinas centrales en
un gran distrito escolar, da nuevo apoyo a la idea de que la eficiencia en la
produccin es secundaria y que el control es la motivacin bsica para in-
novar. Hannaway sostiene que el crecimiento se debe ms a la atencin de
los administradores hacia las preocupaciones inmediatas que a cualquier
maximizacin de la utilidad. Afirma que el administrador est "tratando
de lograr que se haga una tarea casi ilimitada sin comprender claramente
las relaciones de medios y fines que intervienen, o el significado de gran
parte de la retroalimentacin recibida, y sin correr muchos riesgos perso-
nales" (p. 129).
Mohr (1969) identifica una cuarta motivacin potencial para innovar
en las organizaciones pblicas: el status profesional. En un estudio de or-
ganizaciones de salud, Mohr arguye que los grandes departamentos deci-
den adoptar un gran nmero de programas, en lugar del menor nmero de
stos que sera apoyado en los niveles superiores. Infiere que esta eleccin
refleja una innovacin motivada por el status, y razona que esa pauta de
adopcin refleja "una innovacin motivada en gran medida por el afn
de prestigio y status profesional, de parte del funcionario y de otros miem-
bros del departamento de salud" (p. 122).
Una quinta motivacin para innovar, que puede residir en la novedad
de un proceso o producto, es el simbolismo de la innovacin. Las personas
pueden favorecer un nuevo producto o proceso simplemente porque es
nuevo y representa un modo alternativo de hacer las cosas. Una innova-
396 LA INNOVACIN Y LA ADMINISTRACIN DE LA TECNOLOGA
HIPTESIS
Los MTODOS
y mejor manera de hacer las cosas, pero que incluya algn riesgo. Una
aplicacin sumamente prometedora aunque riesgosa recibir una califi-
cacin alta. Una aplicacin menos prometedora aun de bajo riesgo recibi-
r una calificacin baja.
A cada interrogado se le dio un total de 25 paquetes hipotticos de soft-
ware, en que los cinco criterios variaban para cada paquete. Se pidi a cada
interrogado hacer una evaluacin general sobre la probabilidad de hacer
su compra con base en la importancia relativa que atribuyeran a cada uno
de los criterios. Por ejemplo, para un perfil de software se pidi al interro-
gado que calificara, en una escala de 1 (baja probabilidad de compra) a 10
(alta probabilidad de compra), si la aplicacin sera seleccionada para su
uso si fuera de alta productividad (la) e innovacin (9), baja en profesio-
nalismo (l), y toma de decisiones y control (2), y neutra en la mejora del
servicio (5). Cada uno de los interrogados tom 25 decisiones respecto a
las aplicaciones, con un total de 25 ponderaciones para cada uno de los
cinco criterios.
El anlisis de regresin lineal mltiple se utiliz para obtener las des-
cripciones de juicio. Se supuso que la forma del juicio era una funcin li-
neal y acumulativa. La evaluacin general de la probabilidad de compra
del software (decisin) es la variable dependiente, y las calificaciones ponde-
rales preasignadas (claves) para los criterios son las variables indepen-
dientes. Las ponderaciones beta obtenidas del anlisis de regresin refle-
jan el sopesamiento relativo a cada una de las cinco claves. La R mltiple
nos da una indicacin de lo bien que el modelo de regresin puede prede-
cir las decisiones observadas.
Este anlisis emplea datos obtenidos durante un estudio intensivo del
uso de computadoras en 46 ciudades y un condado durante 1988. Los in-
vestigadores pasaron de una a dos semanas-persona efectuando investiga-
cin de campo en cada lugar, recabando datos acerca de las condiciones
locales, de los sistemas polticos y administrativos, y de los sistemas de in-
formacin. Los mtodos de recopilacin de datos incluyeron entrevistas
semiestructuradas con altos administradores, profesionales de sistemas
de informacin (SI) y personal de los departamentos. Adems, se distribu-
yeron cuestionarios de usuario a casi cinco mil empleados. Tales cuestio-
narios enfocaron preguntas acerca de 25 perfiles de aplicaciones y los
usos y efectos de la computarizacin. En este captulo slo utilizaremos
las respuestas de los 464 administradores superiores (alcaldes o subalcal-
des, administradores de ciudad o ayudantes de administradores de ciu-
dad), jefes de departamento y administradores de SI que respondieron a la
seccin de valores del cuestionario del usuario. Las tasas de respuesta
a dicha seccin variaron segn el tipo de funciones: 75% de altos adminis-
tradores, 68% de jefes de departamento, y 85% de administradores de SI.
MOTIVACIONES PARA INNOVAR EN LAS ORGANIZACIONES PBLICAS 399
Los RESULTADOS
GRUPO 2 (N = 75)
Controladores de la organizacin
Mejora del servicio 0.55 37%
Productividad 0.46 31%
Toma de decisiones y control 0.35 24%
Innovacin 0.08 6%
Profesionalismo 0.03 2%
R mltiple = 0.80 (medida de acuerdo)
GRUPO 3 (N = 74)
Dominante de eficiencia
Productividad 0.66 46%
Mejora del servicio 0.33 23%
Toma de decisiones y control 0.29 20%
Innovacin 0.07 5%
Profesionalismo 0.07 5%
R mltiple = 0.80 (medida de acuerdo)
GRUPO 4 (N = 40)
Los que evitan riesgos
Productividad 0.53 35%
Mejora del servicio 0.43 29%
Toma de decisiones y control 0.30 20%
Innovacin -0.18 12%
Profesionalismo 0.04 3%
R mltiple = 0.76 (medida de acuerdo)
a Grupos basados en el mtodo de varianza mnima de Ward (distancias euclidianas al
402 LA INNOVACIN Y LA ADMINISTRACIN DE LA TECNOLOGA
Subgrupos
El anlisis anterior indica que las pautas de juicio fueron muy constantes
a travs de los tipos de funciones. Todas las variaciones en las pautas de
toma de decisiones pasaron a travs de las funciones en los gobiernos lo-
cales. Para identificar las variaciones, se efectu un anlisis de grupo.
El anlisis de grupo, presentado en el cuadro XIX.2, indica que entre los
administradores hubo cuatro subgrupos. El grupo 1, al que llamaremos
las dominantes de productividad y mejora del servicio, fue motivado igual-
mente por consideraciones de eficiencia y eficacia; a otros valores, inclui-
do el control burocrtico, se les atribuy un nivel de importancia bajo; el
grupo 2, los controladores de la organizacin, se preocup tanto por las im-
plicaciones sobre el control de la organizacin como por las consecuencias
relacionadas con la eficiencia y la eficacia. Este grupo de administradores
fue el ms numeroso de la muestra. El grupo 3, las dominantes de eficien-
cia, fue impulsado por preocupaciones respecto a la productividad por en-
cima de todos los dems factores; slo una proporcin relativamente
pequea de la muestra cay en este grupo. El grupo 4, los evitadores de riesgos,
no slo intent maximizar la eficiencia, la eficacia y el control, sino tam-
bin evitar las innovaciones que parecieran muy riesgosas.
En los cuadros XIX3 y XIX.4 aparece una evaluacin de las diferencias
entre los miembros de los cuatro grupos. Se computaron los anlisis de
varianza para una serie de caractersticas y factores en que se esperaba
que difirieran los grupos: medio gubernamental, caractersticas de los
CUADRO XIX.3. Anlisis de varianza por grupos sobre el medio, las caractersticas
de los servicios de informacin y las variables individuales
Caractersticas individuales
Proporcin masculina 0.88 0.81 0.87 0.82 0.84 0.472
Proporcin con un grado profesional 0.53 0.53 0.42 0.36 1.94 0.123
Proporcin que asisti a reuniones
profesionales 0.83 0.83 0.78 0.65 2.52 0.058
Edad promedio 46.07 47.03 45.21 44.04 1.103 0.380
Aos de experiencia en computacin 10.94 9.89 11.03 10.54 0.45 0.715
Proporcin con preparacin
en programacin 0.24 0.17 0.28 0.14 2.24 0.084
Proporcin con labor de curso
en computadoras 0.81 0.75 0.80 0.75 0.48 0.696
Frecuencia de uso de informacin basada
en computadoras en los informes" 5.10 5.11 4.93 0.63 0.595
Frecuencia de uso directo de computacin
en el trabajo"
a Calificaciones en el ndice: 1 = nunca, 2 = al menos una vez al ao, 3 = varias veces al ao, 4 = varias veces al mes, 5 = varias veces a la
semana, y 6 = diariamente. El ndice se calcul tomando el mximo (lo ms frecuentemente hecho) de las actividades siguientes: solicitar
a otros que obtengan informacin de archivos computarizados o recibir informes que contengan datos de esos archivos.
b Calificaciones en el ndice: 1 = nunca, 2 = al menos una vez al ao, 3 = varias veces al ao, 4 = varias veces al mes, 5 = varias veces a la se-
mana, y 6 = diariamente. Se calcul el ndice tomando el mximo (lo ms frecuentemente hecho) de las actividades siguientes: usar una mi-
crocomputadora, usar una microcomputadora como terminal de una computadora ms grande, emplear una microcomputadora en una
red de rea local, o utilizar una terminal de computadora.
CUADRO XIX.4. Anlisis de varianza de actitudes de grupo hacia la computacin
ANLISIS
FORMULACIN DE POLTICAS
Y GESTIN PBLICA
Los tres captulos de esta ltima seccin presentan reflexiones acerca de grandes
cuestiones de la gestin pblica. Desde el "ahuecamiento" del Estado hasta las fr-
mulas para compartir el poder y la especulacin acerca de la gestin pblica en el
prximo siglo, estos captulos abarcan los desarrollos que han venido a alterar las
tradiciones de la gestin pblica.
H. Brinton Milward, Keith G. Provan y Barbara A. Else examinan las implica-
ciones de la subcontratacin y del "gobierno por interpsita persona". Los autores
intentan determinar el funcionamiento del proceso de "ahuecamiento", analizando
un sistema de salud mental de una comunidad y contrastando luego el "ahueca-
miento" del sector pblico con lo que ocurre en una organizacin del sector privado,
Nike, que ha pasado por una transformacin similar. Los autores identifican
un conjunto de variables al parecer asociadas con el "ahuecamiento" y sugieren
que en estudios futuros se midan esas variables, lo cual podra revelarnos cmo tal
"ahuecamiento" vara entre diversos mbitos polticos, estados, naciones y niveles
de gobierno.
John M. Bryson y Barbara C. Crosby presentan un marco ideado para ayudar
a que planificadores y analistas de las polticas operen con mayor eficiencia en
"situaciones de poder compartido, en que nadie en particular est al mando". Para
mostrar su marco, se basan en un estudio de caso de la creacin del Consejo Me-
tropolitano de Ciudades Gemelas y sus efectos ulteriores sobre la coordinacin
y planeacin de polticas regionales.
Por ltimo, Mark A, Emmert, Michael M. CrowyR. F. Shangraw, Jr., utilizan la
literatura de estudios de futuro como "datos secundarios" para llegar a conclusio-
nes respecto del probable ambiente venidero de la gestin pblica y hacer algunas
prescripciones acerca de respuestas eficientes de la gestin pblica a tendencias
probables en el futuro. Este enfoque es importante porque, como lo indican sus
autores, la teora de la gestin pblica se basa en tecnologa y conceptos caducos.
Los temas examinados por los autores incluyen la complejidad social y organiza-
cional, la privatizacin y la interaccin entre los sectores pblico y privado, el
cambio tecnolgico, la diversidad de la fuerza de trabajo, la escasez, el individua-
lismo, el ambientalismo y los procesos de transicin. Como en los otros dos cap-
tulos de esta seccin, los autores centran su anlisis en el estudio de un caso: el
Programa de Restauracin Ambiental y Desechos del Department of Energy de los
Estados Unidos. Las alentadoras prescripciones de los autores incluyen el diseo
organizacional. Sostienen que los diseadores de organizaciones que traten de en-
frentarse al porvenir e incorporen en sus diseos las probables tendencias futuras
podran mejorar de manera considerable la calidad de la gestin pblica.
410
xx. QU ES EL "ESTADO HUECO"?"<
H. BRINTON MILWARD, KEITH G. PROVAN
y BARBARA A. ELSE
participaron literalmente en cada fase del programa, pues casi ninguna tarea
importante de la EPA dej de darse por contrato. Los contratistas investigaron
las peticiones de la Ley de Libertad de Informacin recibidas por la dependen-
cia. Redactaron memorandos a los altos funcionarios de la EPA. Prepararon tes-
timonios para el Congreso. Escribieron regulaciones y redactaron acuerdos in-
ternacionales en nombre de la EPA. Prepararon y escribieron declaraciones de
trabajo para otros contratistas y luego evaluaron su desempeo. Inclusive es-
cribieron el informe anual para el Congreso del programa Superfondo [Kettl,
1991, p. 12].
sostuvo que el sistema slo podra alcanzar esta meta si los fondos se rela-
cionaban directamente con el nmero de clientes al que atenda. Por otra
parte, el estado dijo sencillamente que todo lo que tena era un presupues-
to de cerca de 13 millones de dlares para servicios de administracin de
casos. Subyacente en esta disputa, haba un desacuerdo sobre cuntos en-
fermos mentales graves residan en la comunidad. El clculo del estado
arroj una poblacin de casi 1 600 personas, mientras que las proyeccio-
nes preliminares de la administracin estimaron esta cifra entre 2 200
y 3 500 (dependiendo de la definicin de enfermedad mental grave). Aun-
que funcionarios del estado revisaron su estimacin de la poblacin y la
incrementaron al 800, siguieron sosteniendo que el presupuesto ya esta-
ba fijo y no se poda aumentar.
La organizacin "acept" el clculo de 1 800 del estado, limitando las
admisiones a ese tope: la idea era seguir admitiendo, con el tiempo, a to-
dos los adultos locales gravemente enfermos, y luego hacer presin sobre
el estado para que aprobara ms fondos. Esto oblig a la comunidad pro-
fesional a enfrentarse a la realidad de quines seran atendidos por la
agencia de administracin de casos. En este punto, el problema consisti
en seleccionar los primeros 1 800 clientes a quienes atendera la institucin.
En el momento en que se publicaron las listas de clientes, se inform a los
otros proveedores locales que la poblacin residual no ingresara en las
mismas y, por tanto, se quedara fuera del sistema de capitacin y adrni-
nistracin de casos hasta que el estado aportara ms fondos. Esta deci-
sin caus oleadas de indignacin en toda la comunidad de la salud men-
tal: los proveedores locales, comparando sus listas de clientes con la lista
de la dependencia administrativa, observaron que muchos de sus clientes se
haban quedado fuera.
Puesto que casi todos los funcionarios locales de salud mental parecan
estar de acuerdo en que el papel adecuado de dicha institucin de admi-
nistracin de casos era prestar servicios y supervisarlos, y como en gene-
ral se convino en que hacer pasar a los clientes de una agencia a otra no
era, ni con mucho, lo ptimo, se tom una importante decisin estratgi-
ca sobre la carga de clientes. En negociaciones entre la entidad y la agen-
cia de administracin de casos, sta acept asumir la responsabilidad por
los cerca de 1 800 clientes catalogados formalmente como enfermos men-
tales graves, mientras continuaba atendiendo a un nmero considerable-
mente mayor.
QU ES EL "ESTADO HUECO"? 421
ANLISIS
La contratacin
menor de lo que pareci, pues las grandes dimensiones del rea y la diver-
sidad tnica acaso hayan producido cierta especializacin por geografa
o etnicidad. En el rediseo del sistema comunitario de salud mental pare-
ci existir un intento por mantener bajo el nivel de competencia, otorgan-
do nichos especficos a cada proveedor local. Esto fue verdad respecto a la
admisin de clientes, al tratamiento de pacientes externos y al resto del
continuum de la atencin. Aunque el nivel de competencia entre los pro-
veedores acab por ser bajo, hubo mucho conflicto entre stos durante el
rediseo del sistema. Pero el nivel de conflicto se redujo al entrar en opera-
cin el nuevo sistema.
El control
La delegacin
El grado de delegacin de poder a terceras partes fue muy alto en este sis-
tema de salud mental comunitario. En l, simplemente no haba funcio-
narios pblicos electos ni nombrados. Era un sistema dominado por los
proveedores. Al ser dbil la autoridad pblica, mucho poder qued en ma-
nos de los profesionales de la salud mental. Al no haber jerarqua, hubo
poca responsabilidad general ante funcionarios electos. En el sistema, los
clientes estuvieron representados por el grupo local de la alianza en pro de
los enfermos mentales, y hubo puestos de "abogado pblico" con fondos
QU ES EL "ESTADO HUECO"? 423
La coordinacin
El control financiero
En este caso, el estado ejerci cierto control sobre las finanzas del siste-
ma, mediante una serie de contratos emitidos a la entidad y luego a los
proveedores locales. El estado se vali de persuasin y ocasionalmente de
amenazas para tratar de influir sobre el diseo del sistema o la conducta
de las organizaciones que lo integraban. El estado pudo ejercer esta in-
fluencia mediante su control de la mayor parte del financiamiento para el
sistema. En contraste con la situacin en la "corporacin hueca", este
control financiero no procedi de lo especfico de los contratos con las
organizaciones proveedoras. En la medida en que el estado pudo ejercer
QU ES EL "ESTADO HUECO"? 425
Investigacin y desarrollo
El mercadeo
El diseo
CONCLUSIONES
Accin humana:
primera dimensin
del poder
Ideas, reglas,
modelos, medios
de comunicacin
y mtodos: segunda
dimensin del poder
Estructura
"profunda": tercera
dimensin del poder
Dentro de las organizaciones y entre ellas, la accin est vinculada con re-
glas, recursos y relaciones de transformacin (o las dimensiones del po-
der), primordialmente por medio del diseo y uso de foros, arenas y tribu-
nales. stos son los medios sociales bsicos que utilizan los seres humanos
en situaciones de poder compartido para comunicarse, tomar decisiones
y emitir fallos, respectivamente. En estos medios, los seres humanos se
basan en estructuras o relaciones sociales (reglas organizacionales e inter-
organizacionales, recursos y relaciones de transformacin) para producir
efectos instrumentales (como documentos de discusin, declaraciones de
polticas o planes de accin), al mismo tiempo que reproducen relaciones
y estructuras sociales organizacionales e interorganizacionales. La repro-
duccin en este caso implica "continuar fortaleciendo, alterando o debili-
tando esas relaciones sociales sin las cuales no sera posible la produccin
de los resultados deseados (por ejemplo, planes, informes, recomendacio-
nes)" (Forester, 1989, p. 71; vase tambin Giddens, 1979). En otras pala-
bras, los actores se basan en reglas, recursos y relaciones de transforma-
cin, incluyendo las relaciones sociales, para crear accin, la cual despus
recrea las estructuras (reglas, recursos y relaciones de transformacin)
que, para empezar, hicieron posible la accin. Por tanto, las estructuras
son reglas, recursos y relaciones de transformacin, organizados como
propiedades de sistemas sociales, y se caracterizan por la "ausencia del
sujeto" (Giddens, 1979). Nuestra teora de foros, mbitos y tribunales pone
de relieve el papel central desempeado por ideas, reglas, modos, medios de
comunicacin y mtodos que gobiernan tanto la continuidad como la
transformacin de las estructuras y, por tanto, la produccin y la repro-
duccin -o la estructuracin- de los sistemas sociales (Giddens, 1979).
Una apreciacin de la estructuracin implica que los planificadores
ejercen su mayor influencia sobre la accin y los resultados si enfocan la
segunda dimensin del poder; es decir, fortaleciendo, debilitando o alte-
rando ideas, reglas, modos, medios de comunicacin y mtodos que divi-
den lo que es tericamente posible en lo que es posible en realidad y lo que
no lo es.
En un mundo de poder compartido, los planificadores rara vez prescri-
ben acciones y dictan condiciones a otros actores. De manera similar, no
parece probable que los planificadores logren hacer cambios significativos
en las estructuras sociales "fundamentales" subyacentes. No obstante, los
planificadores pueden influir de manera significativa sobre ideas, reglas,
modos, medios de comunicacin y mtodos utilizados para vincular la ac-
cin con la estructura social fundamental -en parte, sencillamente por-
436 FORMULACIN DE POLTICAS Y GESTIN PBLICA
Una concepcin holstica del poder exige una comprensin de cmo estn
conectados los tres tipos bsicos de acciones relacionadas con las polti-
cas pblicas -comunicacin, toma de decisiones y aplicacin, y fallo-,
con las tres dimensiones del poder y cmo interactan los tipos como par-
te de unas prcticas sociales recurrentes. En general, estamos de acuerdo
con la opinin de Giddens (1979,1984) de que las prcticas sociales son
vistas como la dinmica regular producida por la interaccin -en pau-
ta- de actores humanos autorizados e influidos por reglas, recursos y re-
laciones de transformacin en situaciones especficas. As, las prcticas
sociales pueden verse como sistemas de interaccin que tienen propieda-
des estructurales pero que, en s mismas, no son estructuras.
Todas las prcticas sociales incluyen comunicacin, toma de decisio-
nes y la sancin de la conducta, al menos hasta cierto punto; pero ese pun-
to depende de la prctica (vase Healey, McNamara, Elson y Doak, 1988).
Esto nos llevar, en secciones ulteriores de este captulo, a un anlisis ms
detallado del diseo y uso de foros, mbitos y tribunales, prcticas que
subrayan diferencialmente los distintos tipos de acciones relacionadas
con las polticas.
Para aplicar el enfoque a situaciones reales, es necesario identificar
y examinar aquellas prcticas sociales principalmente asociadas con cada
tipo de accin relacionada con las polticas. A la prctica social que resul-
ta sobre todo en la creacin y comunicacin de significado, la llamamos el
diseo y uso de foros; a la prctica social que da por resultado fundamen-
talmente la adopcin y aplicacin de polticas y planes, el diseo y uso de
mbitos, y a la prctica social que da por resultado principalmente la re-
gulacin normativa de la conducta, el diseo y uso de tribunales (vase fi-
gura XXI.l).
LA PLANEACIN DE POLTICAS 437
Por todo ello, resumimos, con objeto de llegar a una visin triplemente
tridimensional del poder -es decir, la capacidad de afectar y efectuar el
cambio- en situaciones reales en que se tiene que compartir el poder, de-
bemos localizar foros, mbitos y tribunales pertinentes, y comprender y
explicar su operacin. En la siguiente seccin describimos con mayor de-
talle el diseo y el uso de estos tres elementos.
Los FOROS
En la sociedad actual abundan los foros. Por ejemplo, hay grupos de dis-
cusin y sesiones de "lluvia de ideas", debates formales, audiencias pbli-
cas, priorizacin de tareas, y conferencias; peridicos, televisin y radio;
obras de teatro y otras formas de dramatizacin, y publicaciones populares
o profesionales. Los foros pueden estar limitados a un lugar (audiencias
pblicas) o no limitados (peridicos, televisin, radio).
En el caso del Twin Cities Metropolitan Council, Verne Johnson, Ann
Duff, Robert Einsweiler y otros organizaron mltiples foros a mediados
de los sesenta para comprender y delinear los problemas que afectaban el
rea metropolitana y encontrar soluciones a los problemas. La liga de ciu-
dadanos de Johnson organiz la priorizacin de tareas que produjo estudio
tras estudio. Duff presidi el recin creado Council of Metropolitan Lea-
gues of Women Voters, el cual estudi y analiz problemas como el de la
contaminacin del agua.
Desde 1962, la Metropolitan Planning Commission (MPC) emprendi el
Programa Conjunto para Uso de la Tierra y Transportes, que reciba parte de
sus fondos del gobierno federal. Los foros iniciales, que Einsweiler y su per-
sonal organizaron, reunieron a representantes de Minneapolis y Sto Paul;
a funcionarios de caminos estatales, locales y federales; a funcionarios
encargados de la vivienda, y a personal de la propia MPC para analizar los
problemas pblicos resultantes del crecimiento urbano en el rea de las ciu-
dades gemelas. Esas discusiones produjeron varios informes en que se
demostraba que los aspectos esenciales de la vida urbana de alta calidad
-vivienda al alcance de todos y transporte digno de confianza- escasea-
ran si continuaban las pautas y prcticas actuales de desarrollo.
A finales de 1965, los participantes en el Programa Conjunto enfocaban
las recomendaciones tendientes a minimizar los problemas que haban
identificado. En esta etapa, los participantes en el programa trabajaron jun-
to con el Elected Officials Review Committee (que consista de cerca de
trescientos funcionarios electos de toda el rea metropolitana) y el comit
asesor de ciudadanos (que comprenda a cerca de cien personas).
Otros grupos que patrocinaron los foros sobre problemas metropolita-
LA PLANEACIN DE POLTICAS 439
Los organizadores de los foros que echaron las bases para establecer el
Consejo Metropolitano tenan, sin duda, una gran capacidad de comuni-
cacin. Johnson, Duff, Einsweiler y otros contaban con una larga expe-
riencia en la organizacin de priorizacin de tareas, y de comits, y la pro-
duccin y publicacin de informes en coyunturas crticas. Su status
tambin les dio un mayor acceso a los medios de comunicacin de masas.
Los esquemas interpretativos (Schutz, 1967) son marcos intersubjetivos
de organizacin que los seres humanos utilizamos para estructurar la
cognicin, interpretacin o comprensin de los hechos en formas que
sean significativas y que nos permitan articular y evaluar los elementos de
tales esquemas como los valores o intereses deseados detrs de nuestra
comunicacin prctica (Balan, 1980; Bartunek, 1988; Wildavsky, 1987).
Estos esquemas incluyen las creencias, expectativas y reglas por medio de
las cuales interpretamos nuestra experiencia personal y el conocimiento
social que recibimos. De esta forma, la interpretacin se basa en nuestra
propia experiencia y en nuestro conocimiento de las experiencias de los
dems. El conjunto de esquemas interpretativos de una persona queda es-
tructurado por un conjunto de "pertinencias" determinadas por sus inte-
reses (Schutz, 1967; Bernstein, 1976).
Dentro de un foro, los esquemas interpretativos competitivos, conflicti-
vos o contradictorios, deben ser mediados, al menos parcialmente, como
requisito indispensable para que surja alguna clase de accin concertada.
Tanto las normas de pertinencia y de comunicacin pragmtica como los
modos de argumentacin y las reglas de acceso desempean funciones deci-
sivas en la mediacin entre esquemas interpretativos incompatibles.
Como ya hemos observado, hay un aspecto personal en la pertinencia;
pero tambin existe sin duda un aspecto social, pues generalmente los
foros particulares no estn abiertos a la discusin de cualquier tema,
sino ms bien ste debe estar relacionado con la ocasin que motiv el
uso del foro.
En los foros que condujeron a la creacin del consejo, varios esquemas
interpretativos dominaron la discusin:
ros influyen poderosamente sobre quin dice qu, dnde, cundo, por
qu, y cmo y quin escucha. Al hacerlo, tambin influyen de manera po-
derosa sobre cules decisiones, conflictos, cuestiones y preferencias de
polticas se discuten y cules no. Por ejemplo, hacer que las personas
de mayor experiencia sean las primeras que hablen en una reunin podra
inhibir a las personas ms jvenes; u obligar a la gente a hablar slo de "la
cuestin del momento" podra dificultar la redefinicin de esa cuestin.
Pero las reglas ms poderosas son las que hacen que la gente se ausente de
la discusin. Por ejemplo, celebrar reuniones en lugares o momentos, o a
un costo que haga difcil o imposible la asistencia de las partes interesadas
es algo que, sin duda, alterar las discusiones, los debates o la delibera-
cin resultantes, al modificar el conjunto de personas entre quienes se de-
sarrollar la comunicacin.
En los foros en que se debati la necesidad de nuevos mecanismos de
gobierno en las ciudades gemelas, el acceso fue mediante invitacin.
Se invit a un grupo de personas de lite relativa (lderes empresariales,
planificadores, miembros de la Citizens League y funcionarios locales)
a asistir a los foros organizados y a las sesiones informales de estrategia
en que se discuti la creacin del consejo. Los organizadores del foro tam-
bin incluyeron a legisladores, ya fuese invitndolos a los foros o envindo-
les copias de los informes preparados en conjuncin con los foros. En el
debate acerca del gobierno regional participaron sobre todo personas cu-
yos trabajos los obligaban a dedicar tiempo a cuestiones regionales, o
cuyos empleos les dejaban tiempo para las actividades cvicas. Un resultado
de todo esto fue que los participantes en el foro quiz llegaron ms fcil-
mente a un consenso sobre su direccin general que si se hubiesen incluido
grupos ms diversos.
En suma, el diseo y uso de los foros en circunstancias particulares
provoca dos cosas. Primera, establece la base estructural (colectiva) de
una posible lista de decisiones, asuntos, conflictos y preferencias polticas
que se pueden discutir, debatir o deliberar. Segunda, media en la transfor-
macin de esa lista en una lista de las verdaderas decisiones, asuntos, con-
flictos y preferencias de polticas que se debatirn y otra lista de las que no
se tocarn.
En el caso del consejo, la lista potencial de decisiones, asuntos, conflic-
tos y preferencias de polticas resultante del diseo y uso de los foros ex-
cluy toda consideracin de asignar al gobierno del estado la responsabi-
lidad exclusiva de resolver los problemas de la zona. Tambin se descart
la posibilidad de no hacer nada. Todas las decisiones, asuntos, conflictos
y preferencias de polticas reales analizados incluyeron algn papel para
los gobiernos federal, estatal y local, as como para grupos ajenos al go-
bierno.
444 FORMULACIN DE POLTICAS Y GESTIN PBLICA
Los MBITOS
Los TRIBUNALES
regin del consejo mismo. Entonces, ste utiliz su jurisdiccin para re-
solver conflictos entre autoridades gubernamentales locales y la autori-
dad metropolitana.
Los mtodos de solucin de conflictos gobiernan el proceso de resolu-
cin en casos especficos. Los mtodos afectan de manera considerable
los resultados del proceso, ya que sancionan cierta conducta y ciertas de-
cisiones, mientras proscriben otras (vanse Filley, 1975; Fisher y Ury,
1981; Susskind y Cruikshank, 1987; Fisher y Brown, 1988; Gray, 1989).
Adems, puesto que los mtodos de resolucin de conflictos difieren en la
manera y extensin en la cual invocan o se remiten a normas especficas,
tambin varan en su eficacia como mtodos de control social. Por tanto, la
seleccin de mtodos es una de las acciones ms importantes en todo tri-
bunal, puesto que diferentes mtodos favorecern distintos objetivos de
los actores.
Los mtodos habituales de resolucin de conflictos incluyen el uso de
un intermediario, la mediacin, el arbitraje y la sustitucin del consenti-
miento por la ley y el oficio, lo que se ha convertido en el mtodo tradicio-
nal en los tribunales de los Estados Unidos. Los mtodos difieren en el
grado del que dependen del consentimiento o la coercin, por una parte, y
de las soluciones no dictomas o dictomas, por la otra. En las primeras,
cada parte recibe algo; en las ltimas, "el ganador se lleva todo" (Shapiro,
1975,1981).
Los tribunales formales intentan, de diversas maneras, evitar la inesta-
bilidad y las dificultades de las soluciones coercitivas y dictomas. El pri-
mer modo consiste, simplemente, en evitar las soluciones dictomas, ante
todo convirtiendo las disputas por algo que es indivisible (como lesiones,
allanamiento o violacin de contrato) en algo que sea divisible (principal-
mente dinero), y tornando las disputas por cuestiones legales o ilegales en
disputas por el "equilibrio de las desigualdades" (Shapiro, 1975, p. 228).
Los tribunales tambin pueden canalizar la mayor parte del conflicto en
casos legales por medio de negociaciones entre las partes adversas, las
cuales se ven amenazadas por una ltima accin formal del tribunal si fa-
llan las negociaciones. Los instrumentos de dichas negociaciones (proce-
dimientos de mediacin o arbitraje) a menudo se integran en contratos
legales obligatorios entre las partes (Williamson, 1985). Otra solucin
consiste en dar a la parte perdedora varios canales de apelacin. Por ejem-
plo, el consejo tuvo autoridad para pasar por encima de los planes locales
de uso de la tierra que entraran en conflicto con sus polticas, pero los go-
biernos locales podan apelar de las decisiones del consejo ante los tribuna-
les del estado. Por ltimo, los tribunales suelen depender de las propias par-
tes para aplicar las condiciones del acuerdo. Caractersticamente, los
tribunales tienen capacidades limitadas para supervisar el cumplimiento
LA PLANEACIN DE pOLTICAS 451
de sus fallos y slo a peticin de una de las partes reintervienen para ase-
gurarse de su cumplimiento (Shapiro, 1975).
Por ltimo, las reglas que gobiernan el acceso a la participacin en los
tribunales influyen poderosamente sobre qu conflictos residuales sern
resueltos de acuerdo con cules normas y, por tanto, sobre cules accio-
nes -y sobre todo cules decisiones y preferencias de polticas- sern
autorizadas y cules no. El acceso se puede basar en pruebas de violacin
de reglas o dao demostrado; en reglas formales (incluyendo las reglas de
apelacin); en posicin, precedente, costumbre y recursos financieros; o en
algn otro criterio. Cualesquiera que sean las reglas particulares, la inclusin
de algunos actores y la exclusin de otros influir de manera poderosa
sobre las disputas que se planteen y se resuelvan, y sobre quin se benefi-
ciar del proceso y quin no.
Cuando el consejo acta como tribunal, resolviendo conflictos entre su
propia autoridad y la autoridad local, los funcionarios y ciudadanos loca-
les, deseosos del triunfo de la autoridad local, tienen acceso al tribunal,
pero naturalmente ste se ve abrumado por el acceso de los propios miem-
bros del consejo y los miembros de su personal. Un desequilibrio de acceso
similar ocurre cuando el consejo acta como tribunal para resolver con-
flictos entre su propia autoridad y la de otras dependencias regionales.
En suma, como en el caso de los foros y las arenas, el diseo y uso de los
tribunales en circunstancias particulares hacen dos cosas. Primera, crean
una lista potencial de conflictos residuales que se pueden plantear y resol-
ver, y de acciones que se pueden condonar. Segunda, transforman esa lis-
ta en la lista de conflictos reales que se han enfocado y las acciones que se
han sancionado moralmente, yen la lista de las que no lo fueron.
En el caso del consejo, las autoridades estatales resolvieron los conflic-
tos entre la autoridad metropolitana, la autoridad de la legislatura del es-
tado, la autoridad del gobierno local y los derechos individuales. Los tri-
bunales del estado tambin sancionaron y, con ello legitimaron las
acciones del consejo.
Antes de dar por terminado nuestro estudio de los tribunales, debemos
decir algo ms acerca de su papel como mecanismos generales de control
social. Debemos analizar la funcin de los tribunales ms all de la resolu-
cin de disputas residuales especficas. Los tribunales sirven como meca-
nismos generales de control social, sobre todo porque la resolucin de
conflictos casi invariablemente depende de las normas generales sosteni-
das por la sociedad en su conjunto (o, en el caso de la resolucin de con-
flictos intraorganizacionales, por organizaciones particulares dentro de
la sociedad). El empleo de tales normas para regular las disputas reprodu-
ce el control social sobre la base de dichas normas. El nexo entre los tribu-
nales y el control social general se vuelve an ms claro con la sustitucin
452 FORMULACIN DE pOLTICAS Y GESTIN PBLICA
CONCLUSIONES
RESUMEN y CONCLUSIONES
Cada uno de los captulos de este libro subraya que la teora de la gestin
pblica es algo emocionante en estos das; adems, demuestra la vitali-
dad, el alcance y la diversidad de la investigacin y la teora de la gestin
pblica. A veces, el concepto de diversidad es superior al de fragmenta-
cin o desorganizacin. La pregunta debe ser: La emocin generada por
partes y piezas individuales de la teora de la gestin pblica realmente
significa mucho? Hay aqu algo ms que un grupo de personas interesan-
tes "dndose cuerda" a s mismas? Existe una disciplina naciente? Hay
una escuela (o varias escuelas) de pensamiento? Hay siquiera un campo
de estudio? O bien (citando a Doig, quien a su vez cit a Cohen y March):
Es la investigacin de la gestin pblica simplemente un "cesto de basu-
ra" de una teora, en que las soluciones persiguen a los problemas?
Desde luego, hay algunos elementos de "cesto de basura". Vacilamos
bajo el peso intelectual de las teoras, explicaciones, ideas y conceptos fa-
voritos de algunos, que se han importado para dar forma a la teora de la
gestin pblica. Consideremos el captulo de Lynn y la declaracin inicial
de la primera parte. Sugiere que debemos basarnos en la teora de la de-
pendencia, la teora de la coalicin y una variedad de enfoques tericos.
En su captulo sigue su propio consejo, lo cual es loable. Otros captulos se
basan en fragmentos y piezas de la teora jurdica (O'Leary y Straussman),
la historiografa (Doig) y hasta en estudios del futuro (Emmert y otros).
No parece haber ninguna razn para reducir el nmero o la variedad de
las epistemologas, las teoras y los conceptos que enfocan los problemas
de la gestin pblica. Sin embargo, al llegar a cierto punto, empezamos a
preguntarnos si la gestin pblica, con tantas cosas atractivas en su peri-
feria, no estar enteramente hueca en el centro. No conducen todos los
caminos a ninguna parte?
La pronta y voluble respuesta es que la teora de la gestin pblica sale
ganando con su diversidad. Pero este blsamo optimista, aunque muy
atractivo, sufre ante la realidad de que en esencia no existe una teora de la
gestin pblica (al menos, no si excluimos las teoras entroncadas en
la economa, la ciencia poltica, la historia y otras disciplinas). Aunque
ciertamente no hay nada malo en aplicar el funcionalismo, la teora de la
475
476 CONCLUSIN: EN BUSCA DEL NCLEO DE LA GESTIN PBLICA
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Knorr-Cetina, K, 75, 79 Litterer, J. A., 237
Knott, J. H., 178n, 186n Lodahl, J., 74
Koening, H. O., 257, 280 Long. D. A., 247
Kolderie, T., 439 Lorsch, J., 82
Koteen, J., 215 Loveless, S., 78, 367-368, 370, 372, 390
Kotter, J., 85 Lukes, S., 432
Kraemer, K L., 53,65,364,367,369, Luttwak, E. N., 229, 232
372,375,389-390,392,393,395 Lynn, L. E., Jr., 44, 49,63,78, 103,
Krumholz, N., 429, 454 118, 162, 163n, 172n, 174n, 186n,
Kuhn, T., 74, 79 239,242-244,429,454,475
Kutchins, H., 173n
Kutner, M. H., 379 Macey, J. R., 187n
MacLeod, R., 74
Laffin, M. J., 444-445 Madison, J. 147,413
Laird, W., 419 Mahaffie, J. R., 458
Lamb, C. M., 271 Mahler, J., 124
Lambright, W. H., 367 Mahoney, M., 98
Lan, Z., 78 Mainzer, L., 78
Landau, M., 412 Mallar, C. D., 247
Landsbergen, D., 77,442 Mandelbaum, S., 429
Lane, J. P., 369,375,389,392 Mandell, M., 73
Lau, A. W., 68, 71 Mansbridge, J., 393
Laudan, L., 79 March, J. G., 51,119,120,241,243,
Laudon, K C., 369 244,340,367,369,475
Lauth, T., 294 Margolis, H., 165n
Lawless, M. W., 412 Marien, M., 458
Lawrence, P., 82 Martin, J., 124
Lederer, A. L., 389 Martin, S. J., 275, 277
Lempert, R., 278 Maser, S. M., 187n
Levin, M. A., 105,242,243,248 Mathieson, K., 367
Levine, J. P., 67, 217,219,222,243, Mayer, R. T., 119
245,279 Maynard-Moody, S., 118-119
Levinthal, D., 167n, 181n Mayo, G. E., 81
Lewin, K, 53, 63 Mazmanian, D., 243
Lewis, E., 247 McClelland, G. H., 396
Lewis, M., 72 McCubbin, M. D., 187n, 283, 288
Liebman, C., 65 McCurdy, H. E., 65, 241
Light, P., 282 McGregor, E. B., Jr., 194,239,240
Lilienthal, D. E., 247, 254 McNamara, P., 429, 433, 436-437, 454
Lincoln, Y., 196 McNamara, R., 231
Lind, A., 324 McPherson, K A., 230-231
Lindblom, C. E., 89,217,219,225,444 Meadows, D. L., 463
Lindenthal, G., 351-353 Mechling, J. E., 247
NDICE ONOMSTICO 523
Kansas City, escuelas de, 266, 268, 277 mantenimiento, equilibrio con la tarea,
Kemeny Commission, 253 152-154
Marshal Space Flight Center, 112
League ofWomen Voters, 431, 438, Massport, 342
445 Maxwell School of Citizenship and
lenguaje, en estrategia de cambio, 203, Public Affairs, 41, 308n, 429n
204,212 MeI, subcontratacin, 411
ley de Agua Limpia, 271 Meadowlands, Authority 342
ley de Aire Limpio, 263, 264, 273 Medcad, 191n
ley de Apoyo a la Familia, 162, 187n medios de informacin, y
ley de Ayuda y Cuidado a la Adopcin, administracin estratgica,
162,l64-165n 225-226, 233-234
ley de Chase, 94-95 mejora en el servicio, como motivacin
ley de Educacin de Escuelas para innovar, 394, 397, 399-402,
Elementales y Secundarias (ESEA), 406-407
247,253 mercadeo, en Estado hueco, 426
ley de Educacin para todos los Nios mercados, jerarqua y clanes, en teora
Minusvlidos, 162 de la gestin pblica, 49
NDICE ANALTICO 535
Prlogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Conferencia Nacional de Investigacin sobre Gestin Pblica. 7
Organizacin del libro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
El compilador. . . . . . . 11
Los colaboradores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Estudio introductorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Gestin pblica, la administracin pblica de siempre bajo
un nuevo disfraz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Leer el texto desde la perspectiva de la gestin pblica . 24
Leer el texto desde la perspectiva latinoamericana " 29
Bibliografa . . . . . . . . . . . . 35
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Dos conceptos de gestin pblica. . . . . . . . . 37
Descenso de las polticas pblicas: el enfoque P . 38
De los negocios para arriba: el enfoque B . . . . 39
Una sntesis posible. . . . . . . . . . . . . . . . 40
Implicaciones para la teora de la gestin pblica. 42
Primera parte
IMGENES DE LA GESTIN PBLICA
541
542 NDICE
Segunda parte
PROBLEMAS PARA LA CREACIN DE UNA TEORA DE LA GESTIN PBLICA
Tercera Parte
TEORAS DE LA GESTIN PBLICA
Cuarta parte
LA ESTRATEGIA Y LA GESTIN PBLICA
Quinta parte
LAS INSTITUCIONES pOLTICAS Y LA GESTIN PBLICA
Sexta parte
LA INNOVACIN Y LA ADMINISTRACIN DE LA TECNOLOGA
Sptima parte
FORMULACIN DE POLTICAS Y GESTIN PBLICA