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TAXONOMA EN GESTIN PARA RESULTADOS Y MONITOREO Y EVALUACIN

Proyecto: Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, a travs del aprendizaje Sur-Sur y del intercambio de conocimientos.

Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD)


Banco Mundial (BM)

Gestin para Resultados, GPR

Contenido
1. Definiciones de GPR 2. Cronologa 2.1 El concepto de gestin basada en resultados 2.2 La GPR en el mundo desarrollado 2.3 La GPR y su origen en la Nueva Gestin Pblica 2.4 Contribuciones del sector privado 3. Grandes proyectos de modernizacin en la GpR 4. El Monitoreo y la Evaluacin en la GpR 5. Fuentes y Referencias

Definiciones de GPR
Gestin por Resultados o Gestin para Resultados?
Los trminos acuados por Peter Drucker Management by Objectives (MBO) y Managing for Results (1954 y 1964) ayudan a esclarecer el tema. En el contexto de la disciplina del management (gestin), Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives y managing FOR results. Su traduccin al espaol es gestin (direccin) por objetivos y gestin para resultados. El CLAD y el Banco Interamericano de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) sealan que el objetivo ltimo de la GPR en el sector pblico es generar capacidad en sus organizaciones para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno. En funcin de esto, proponen la siguiente definicin: La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.

Dimensiones de la GPR
1. El resultado es lo clave 2. Adquisicin de responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido 3. Interconecta los componentes de la gestin para optimizar su funcionamiento 4. Cultura que hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos

El valor del resultado en la gestin pblica


El resultado que busca un gobierno es la maximizacin de la creacin de valor pblico, que se crea al satisfacer necesidades o demandas que:

sean polticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimacin democrtica; su propiedad sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica; requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que modifiquen ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios legtimos de bienes pblicos (Moore 1995).

Objetivos que se le asignan a la GPR


1. Ofrecer a los responsables de la administracin pblica los elementos de informacin, conocimiento e intervencin que les permitan controlar y optimizar el proceso de creacin de valor a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que se espera de la accin del gobierno.

2. Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los organismos pblicos para que puedan rendir cuentas y as permitir que la ciudadana, los rganos de control y la comunidad internacional puedan evaluar su gestin. 3. Contribuir a la asignacin descentralizada de objetivos y responsabilidades, y a la evaluacin del desempeo de quienes ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de incentivos y sanciones. Las funciones primordiales de gobierno han cambiado desde el ejercicio de la autoridad a las de ser un ente regulador del mercado, promotor del desarrollo y proveedor de bienestar.

Otras definiciones
1. Gestin basada en resultados: Estrategia de gestin que se centra en el desempeo y el logro de productos, efectos e impacto. Trmino conexo: marco lgico. Fuente: Glosario de los principales trminos sobre evaluacin y gestin basada en resultados. OECD , http://www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf 2. Gestin para Resultados: Modelo que propone la administracin de los recursos pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno, en un perodo de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la accin de las organizaciones del Estado con relacin a las polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad. http://www.sipalonline.org/glosario.html 1 [Volver]

2. Cronologa
2.1 El concepto de Gestin basada en resultados
En el mbito pblico la popularidad de los trminos monitoreo y evaluacin aparece cronolgicamente antes que la Gestin para Resultados. Ambos son contemporneos de eficacia y eficiencia, los conceptos en los que se bas la Nueva Gestin Pblica en los 80. En el mbito privado son muy anteriores, y datan de los 50, cuando Peter F Drucker plante la Gerencia Por Objetivos, GPO (management by objectives, MBO), segn la cual el proceso de establecer objetivos y monitorear su progreso debera permear toda la organizacin. La GPO se hizo posible a partir del desarrollo de sistemas de informacin en las dcadas siguientes, en los 60 y 70. Aunque la GPR aparece como un enfoque actual (que es posible por el desarrollo de diversas reas, entre ellas las TICs, el M&E y el gobierno digital), ha estado implcita desde que se plante la NGP (inspirada en el sector privado, donde la gerencia siempre se ha juzgado por lograr sus objetivos), cuando se busc relacionar la gestin del presupuesto con el desempeo de las dependencias. Segn la OECD (OECD, 2000), el concepto Gestin basada en resultados fue introducido por la United States Agency for International Development (USAID) en 1994 para fomentar la descentralizacin en la toma de decisiones y asociar las asignaciones presupuestarias ms a objetivos que a actividades. Citando textualmente a OECD:

USAID

introduced Results Based Management in 1994 in order to encourage decentralization of decision-making, and link budget allocations to objectives rather than activities. They presented a paper describing their experience. Some of the lessons they highlighted included the importance of collaborating with partners in performance management, and the need to use a variety of performance indicators and balance annual performance assessment and reporting with longerterm sustainable issues. They also stressed that assessment of results is just one factor in resource allocation decisions; other important factors include development needs, foreign policy considerations, and contributions of other donors.

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2.2 La GPR en el mundo desarrollado


Un examen breve de las tendencias en Europa muestra que:

en pases como Francia, Alemania o Irlanda el foco de atencin es la reforma de los procesos presupuestarios. En otros pases como Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia el nfasis se coloca en el monitoreo de actividades y productos. Adems, la Unin Europea, y en alguna medida Espaa, intentan incrementar sus capacidades para la evaluacin de las polticas, los resultados y los servicios pblicos sin trabajar necesariamente con indicadores de productos. Por otra parte, Australia, Estados Unidos y el Reino Unido estn comprometidos tanto con el monitoreo de los productos como con la evaluacin de los resultados (Ruffner, 2002).

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2.3 La GPR y su origen en la Nueva Gestin Pblica


Definicin de NGP
La Nueva Gestin Pblica (NGP) es una filosofa y corriente de modernizacin de la administracin pblica que se ha desarrollado desde la dcada de los 80, orientndose a la bsqueda de resultados y de la eficiencia, principalmente por medio de la gestin del presupuesto pblico 2. La NGP enfatiza en la aplicacin de los conceptos de economa, eficiencia y eficacia en la organizacin gubernamental, as como en los instrumentos polticos y sus programas, esforzndose por alcanzar la calidad total en la prestacin de los servicios, todo ello, dedicando menor atencin a las prescripciones procedimentales, las normas y las recomendaciones 3. A este objeto, el actual sistema de actuacin pblica se mueve en dos direcciones 1. Reduciendo las diferencias respecto al sector privado en trminos de personal, sistemas de remuneracin y mtodos de gestin.

Por ejemplo, se introducen conceptos, prcticas y tcnicas destinadas exclusivamente al control de resultados, de donde surgen los desarrollos de sistemas de monitoreo. 2. Disminuyendo el volumen de reglas y procedimientos que articulan la gestin, mediante la desregulacin, la descentralizacin y la introduccin de competencia y transparencia en la rendicin de cuentas . Por ejemplo, estableciendo reglas uniformes para contratar e incurrir en gastos, como en los sistemas de compras del Gobierno que operan a travs de portales de compra en la red, por la va de crear una competencia entre las ofertas de proveedores.

Marco Terico de la NGP


La figura siguiente (Garca Snchez, Isabel Mara, 2007) lista los planteamientos tericos que han contribuido a conformar una base para el desarrollo de la NGP:

Las teoras de Public Choice y de los Costos de Transaccin han soportado las reformas con privatizaciones e introduccin de competencia. El Neo-Tailorismo ha impulsado la racionalizacin normativa (desburocratizacin, simplificacin y racionalizacin de procesos) y las nuevas polticas de personal. La Teora de la Agencia ha promovido la mayor transparencia y rendicin de cuentas.

Estas teoras han dado sustancia a las tres fases sucesivas o al orden lgico que siguen los pases durante sus procesos de modernizacin de la administracin pblica: Reformar la Estructura, Racionalizar las funciones y Transparentar la Administracin.

Fuente: Garca Snchez, Isabel Mara (2007)

Cronologa de la NGP
Diversas corrientes y posiciones doctrinarias sobre el desarrollo de Amrica Latina han incidido en la evolucin de la Nueva Gestin Pblica (NGP) en la regin:

Consenso de Washington: mayor rol del mercado y una orientacin de lo pblico hacia el mismo Consenso de Santiago: mayor eficiencia, eficacia, economa y responsabilizacin de la gestin pblica. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina (Documento CLAD; SIARE)

Consenso de Washington
El Consenso de Washington (Williamson, John, 1989) es un trmino acuado por John Williamson, en 1989, para reflejar el conjunto de polticas econmicas impulsadas en los 80 por las instituciones de Washington-DC (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y el Departamento del Tesoro de los EE.UU.) para los pases de la Regin agobiados por la crisis de la deuda externa. Las medidas concretas propuestas eran: Disciplina fiscal; Eliminacin de subsidios indiscriminados (va controles de precios) y sustitucin por programas sociales a los estratos pobres y fomento a sectores productivos claves; Reforma impositiva (ver Grandes proyectos, Reforma de Los sistemas tributarios); Tasas de inters reales positivas orientadas por el mercado; Tipos de cambio competitivos; Liberalizacin del comercio (eliminacin de cuotas, aranceles bajos y uniformes); Liberacin de (trabas a) la inversin externa; Privatizacin de empresas estatales; Desregulacin de los mercados (trabas a su ingreso, restricciones a la competencia, con controles slo justificados (ambientales, proteccin de consumidores, vigilancia del sistema financiero); y Derechos a la propiedad (marcas registradas). Aunque dicho paquete busc en un principio implantar medidas que devolviesen la solvencia a los gobiernos (esencialmente disciplina fiscal y equilibrio en la balanza comercial), se asoci desde 1990 a un modelo neoliberal, basado en un fundamentalismo de mercado. Sus crticos han sostenido que reflejaba la influencia que EE.UU. deseaba ejercer sobre Latinoamrica, dado que se planteaba como un programa amplio acerca del rol del gobierno en el conjunto de la poltica econmica de cada pas. Al ser contemporneo de la Nueva Gestin Pblica, y coincidir en un mayor rol del mercado, el consenso se asoci a ella. Sin embargo, la NGP es un concepto ms amplio, que busca eficiencia, responsabilizacin y rendicin de cuentas.

El Consenso de Santiago
En 1998 la CEPAL propuso, a travs del Pacto Fiscal, un re-direccionamiento de las reformas del Estado enfatizando el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la gobernabilidad. Tambin otras instituciones, como el Banco Mundial, comenzaron a revalorizar el rol de las instituciones estatales en el desarrollo y a relativizar la importancia de las "fallas de mercado" en comparacin a las "fallas institucionales". En el mbito poltico estas propuestas se formalizaron durante la Cumbre de las Amricas de 1998, en el denominado Consenso de Santiago (o neo-Consenso de Washington). Surgi as una segunda generacin de reformas, con programas gubernamentales dirigidos a desarrollar mecanismos de evaluacin de gestin, entre los cuales se cuentan sistemas de indicadores de desempeo asociados en algunos casos a los procesos de planeacin de objetivos institucionales a nivel macro, al proceso presupuestario, y/o al establecimiento de

convenios por desempeo como instrumentos de responsabilizacin de los directivos pblicos (Bonnefoy y Armijo, 2005). De esta manera, se asoci el M&E a la Nueva Gestin Pblica como recurso o herramienta para superar las fallas institucionales, abriendo as el camino a la conceptualizacin de la GESTIN BASADA EN LA RESPONSABILIZACIN SOBRE LOS RESULTADOS.

Controversia sobre la NGP


Debate en el Banco Mundial
Ver: http://web.archive.org/web/20051112074952/www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/debate1.htm

Los fracasos de las polticas pblicas bien intencionadas El caso de la Poltica Educacional
El objetivo primordial de toda poltica educacional, segn al menos el 80% de la poblacin, es el desarrollo de los diversos talentos de los alumnos, as como de cualidades individuales como la iniciativa (Raven, J., 1994). Qu revelan los diagnsticos? Una multiplicidad de falencias, como por ejemplo, la falta de entendimiento sobre cmo desarrollar talentos mltiples.

El Estado versus el mercado en la erradicacin de la pobreza


Las controversias sobre cunta intervencin pblica y cunto mercado es necesario para generar crecimiento y conducir a la justicia social se han centrado con frecuencia en el tema de la erradicacin de la pobreza.
Los defensores del mercado como impulsor del libre emprendimiento argumentan que, siendo el libre mercado el
mejor mecanismo para impulsar el crecimiento econmico, el generar en las empresas el valor agregado necesario para subir el monto total de sus nminas, permitira premiar una mayor productividad laboral con sueldos ms altos, y as lograr una elevacin general de los salarios. Esto reducira las desigualdades sociales entre capital y trabajo y la pobreza en general: sin crecimiento, se argumenta, no se pueden subir los salarios, pues no hay con qu pagarlos. Al fijar los salarios segn su productividad, el mercado no slo sera el mecanismo ms eficiente de asignacin de recursos (segn la teora econmica del ptimo de Pareto, que demuestra que se maximiza la produccin al usar los recursos en proporcin a sus productividades marginales), sino tambin el mejor estmulo para que los individuos aspiren a educarse adecuadamente y a superarse, buscando los mayores ingresos. Adems, los salarios altos en los sectores ms competitivos conduciran a los mejores trabajadores hacia ellos, creando as un crculo virtuoso de crecimiento y superacin de la pobreza.

Los que argumentan sobre la necesidad de la intervencin pblica, por medio de polticas sociales integrales para
erradicar la pobreza, apuntaran ms bien a un crculo vicioso creado entre el mercado y la desigualdad social. El mercado, como nico mecanismo de asignacin de los ingresos familiares, perpetuara la pobreza, al castigar la falta de preparacin laboral con bajos salarios, lo que impedira a los trabajadores disponer de recursos para pagar su educacin y la de sus hijos (quienes estaran obligados por ello a seguir siendo improductivos y pobres). Por su parte, los trabajadores bien capacitados y por eso ms productivos, alcanzaran altos salarios con el libre mercado, lo que les permitira dar a sus hijos niveles privilegiados de educacin, que a su vez les garantizaran mantenerse en los niveles de ingresos altos.

Sin un aparato pblico que organice y financie una educacin de alta calidad y sin costo para las familias de menores ingresos, que no pueden pagarla, no sera posible salir de este crculo, en el que slo los hijos de las familias de los estratos altos acceden a los buenos trabajos del futuro. Estas polticas sociales requeriran un nivel de ingresos fiscales por impuestos redistributivos, que gravasen a los 4 sectores de altos ingresos.

Persistencia de la Desigualdad
Lo que ha puesto en evidencia el debate sobre el Consenso de Washington es que Latinoamrica era la regin con mayor desigualdad en ingresos en 1950, y ha continuado sindolo desde entonces, tanto durante los perodos de las polticas de sustitucin de importaciones dirigidas por el Estado como durante los subsecuentes perodos de liberalizacin con orientacin al mercado (Read, Michael, (2007) Forgotten Continent, citado por Wikipedia). Una razn que explicara la persistencia de esta situacin, o ms bien, la falta de xito de ambas polticas para enfrentarla, sera la 5 6 circunstancia de que ambas se centraban en buscar el crecimiento , y ninguna abordaba expresamente el combate a la pobreza .

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2.4 Contribuciones del Sector Privado


En el perodo inicial de la nueva gestin pblica, particularmente durante la dcada en que las reformas asociadas a la NGP coincidieron con el influjo inicial del Consenso de Washington, un conjunto de metodologas y tcnicas del mbito de la planificacin y administracin de negocios y de la gerencia en el rea privada fueron fuentes de inspiracin para las reformas pblicas.

Tcnicas de gestin empresarial tiles en la AA.PP.


a) Tcnicas estudiadas tradicionalmente
Las tcnicas de gestin empresarial desarrolladas en el rea privada que se han considerado tradicionalmente de utilidad potencial en la administracin pblica son las siguientes: Planificacin Estratgica, Gestin del Cambio Organizativo, Direccin por Objetivos, Direccin de Proyectos, Gestin de Servicios, Marketing, Direccin de Operaciones, Diseo Organizativo, Direccin de Recursos Humanos, Gestin Financiera, Sistemas de Informacin y Control de Gestin (Lopez ,2002). El siguiente cuadro muestra cules de ellas pueden usarse directamente, cules deben ser adaptadas creativamente y cules requieren ser conceptualizadas: GRADO DE ADECUACION DE LAS TECNICAS DE GESTION EMPRESARIAL A LA ADMINISTRACION PUBLICA

Fuente: Echebarra y Mendoza (999)

Ms recientemente, algunos pases han ampliado sus herramientas de M&E asociadas a las funciones de aprendizaje y mejoramiento de gestin, con dos tcnicas o vertientes consideradas en el mejoramiento de procesos: la Gestin por Procesos y los Sistemas de Gestin de Calidad con certificacin ISO 9001:2000. Estn relacionadas por enfocarse ambas en la visin del cliente sobre las actividades.

b) Gestin por procesos


La gestin por procesos es un concepto de la ingeniera de procesos que propone una forma de organizacin diferente de la clsica organizacin funcional, en la que prima la visin del cliente sobre las actividades de la organizacin. Los procesos as definidos son gestionados de modo estructurado y sobre su mejora se basa la de la propia organizacin. La gestin por procesos se centra en los distintos aspectos de cada proceso: qu se hace (cul es el proceso y quien es la persona o personas responsables), para quin (quines son los clientes externos o internos del proceso, es decir, sus destinatarios) y cmo deben ser los resultados del proceso (para adecuarse a las necesidades de los destinatarios). La metodologa de gestin por procesos aporta una forma estructurada de identificar los destinatarios de cada proceso, conocer sus expectativas, definir objetivos e indicadores (de calidad, coste, productividad, etc.) para el proceso y coordinar diferentes departamentos funcionales que intervengan en el proceso (http://es.wikipedia.org/wiki/Gesti%C3%B3n_por_procesos ).

c) Implantacin de Sistemas de Gestin de Calidad con certificacin ISO 9001:2000 El Programa de Mejoramiento de Gestin PMG en Chile

Consiste en la suscripcin y cumplimiento de compromisos de mejoramiento de gestin en reas especficas, por parte de todas las instituciones pblicas (sobre 130). Los sistemas objeto de mejoramiento son alrededor de 10 y corresponden a las reas de Recursos Humanos, calidad de atencin a usuarios, Planificacin y Control con gestin territorial integrada, y Administracin Financiera. Se destaca adems el enfoque de gnero, promoviendo la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. El Cuadro siguiente muestra los objetivos del programa por reas. Los cumplimientos estn vinculados a un pago por desempeo a los funcionarios.

Acreditacin e incentivos. La acreditacin o validacin tcnica de los requisitos es efectuada por parte de una Red de Expertos, conformada por instituciones del sector pblico con responsabilidad en cada uno de los sistemas. La validacin tcnica de los requisitos constituye la primera instancia de evaluacin del cumplimiento de los objetivos de gestin. La evaluacin definitiva se efecta por parte de un Comit Triministerial (Interior, SEGPRES y Hacienda), sobre la base de los antecedentes que entrega la Red de Expertos.

El incentivo monetario establece que el cumplimiento de los objetivos de gestin comprometidos en un PMG anual dar derecho a los funcionarios del servicio respectivo a un incremento de un 5% de sus remuneraciones durante el ao siguiente, siempre que la institucin haya alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales comprometidos, y de un 2,5% si dicho cumplimiento fuere igual o superior a 75% e inferior a 90%. Acreditacin externa independiente. A partir del 2005 se introdujeron los primeros elementos para transitar, gradualmente, hacia un mecanismo de certificacin externa de los sistemas de gestin de acuerdo a la norma ISO (International Standard Organisation). Esta modalidad se ha denominado Programa Marco Avanzado. La evaluacin de los PMG 2004 arroj como resultado que el 75% de las instituciones obtuvo un logro entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, mientras un 20 % alcanz entre un 75% y 89%. En el 2005 un total de 22 servicios pblicos se comprometieron para la etapa de preparacin de la certificacin en dos de estos sistemas. Para 2006 alrededor de 60 servicios pblicos se incorporaron al Programa Marco Avanzado.

Condiciones para neoempresariales

una

implantacin

exitosa

de

estrategias

Se ha discutido sobre las dificultades de implantacin de contribuciones del sector privado, que se han probado exitosas en un conjunto de pases desarrollados (Reino Unido, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Canad, con una tradicin administrativa que se ha tendido a denominar anglosajona), al llevarlas a las administraciones pblicas de los pases latinos. Un autor trabaj sobre un conjunto de condiciones que se transcriben a continuacin (Rami Matas, Carles, 2001): Como conclusin, se puede afirmar que las estrategias neoempresariales de la Nueva Gestin Pblica pueden ser tiles para mejorar la economa,
eficacia y eficiencia de las administraciones pblicas de los pases latinos y contribuir al desarrollo humano de estas sociedades. Pero para que el rendimiento positivo de estas estrategias sea posible hay que atender, al menos, cuatro requisitos:

1. En

primer lugar, definir un modelo de Estado autctono como resultado del pacto social de cada pas e implantar unas nuevas instituciones pblicas acordes con la tradicin histrica y la cultura administrativa de cada nacin para evitar los fenmenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e imperfecto. la implantacin de valores neopblicos: al principio hay que asentar unos valores pblicos bsicos y sobre ellos edificar valores de carcter eficientista.

2. En segundo lugar, hay que equilibrar los valores de empresa asociados a las estrategias ms relevantes de la Nueva Gestin Pblica con 3. En tercer lugar, hay que implantar la Administracin Relacional invirtiendo en capacitacin tcnica de los empleados pblicos para que
stos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestin de redes.

4. Finalmente, un cuarto requisito transversal consiste en implantar un servicio civil de carrera que permita canalizar y consolidar una
cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia tcnica de los empleados pblicos.

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3. Grandes proyectos de modernizacin en la GpR

En Amrica Latina han venido producindose una serie de grandes reformas vinculadas a la GPR. El seguimiento y evaluacin de sus impactos es condicin para su mejoramiento en eficiencia y efectividad. Entre ellas, destacan las siguientes:

Presupuestacin Por Resultados Sistemas Nacionales de Inversin Pblica, SNIP Sistemas de Administracin Financiera Integrada, SAFI Sistemas de Compras Sistemas de Alta Direccin Pblica, SADP Sistemas de Monitoreo y Evaluacin, M&E Sistemas de Gestin de Calidad con certificacin Reformas a los sistemas de impuestos internos (Braun, Miguel, 2007, IDB-CIPPEC)

Estos proyectos se documentan en la seccin Grandes Funciones de Gobierno apoyadas por la GPR y el M&E. [Volver]

4. El Monitoreo y la Evaluacin en la GpR


El M&E es un proceso de apoyo que debe acompaar a las funciones principales de gobierno - planificacin, presupuestacin, gestin y rendicin de cuentas _ a todo lo largo, y que constituye el mecanismo por excelencia para generar una retro-alimentacin que de viabilidad al mejoramiento de gestin. Integrar en un diagrama de flujo los productos del seguimiento y evaluacin con las principales funciones de gobierno (que son asistidas por los sistemas de M&E), ayuda a visualizar la gestin de gobierno como un todo (en el cual los diversos niveles se relacionan entre s en una secuencia precisa) y como un ciclo (a lo largo del cual surgen las demandas de informacin), donde la funcin de evaluacin permite optimizar la efectividad y la eficiencia necesarias a la gestin pblica. As, cuando las polticas pblicas pueden ser evaluadas, reformuladas y reencauzadas, lo que es factible con el M&E, ganan en efectividad y en eficiencia, generando un crculo virtuoso en que los recursos liberados permiten aumentar el alcance de las polticas sucesivamente. A continuacin se presentan tres diagramas de flujo: i. La Figura N 1 El enfoque del cliente en el M&E de las funciones de gobierno - Funcin Planificacin muestra el ciclo de la planificacin, que comienza con la concrecin de una imagen-pas y sigue con un flujo a lo largo de tres niveles sucesivos, desde lo ms macro, dnde se configura una prospectiva amplia, hasta lo ms micro, dnde se planifican las actividades de los rganos ejecutores. Este flujo de acciones de planificacin (dibujado de izquierda a derecha por comodidad) se completa con un flujo inverso de retro-alimentaciones, el M&E de carcter poltico.

ii.

iii.

La Figura N 2 El enfoque del cliente en el M&E de funciones de gobierno - Funcin Presupuestacin muestra un ciclo enteramente paralelo y similar al anterior, de la funcin de presupuestacin, que en cada nivel da origen a la programacin de los recursos a ser usados por las polticas pblicas, a travs de sus rganos ejecutores (servicios, programas, institutos, etc.), con presupuestos que se van agregando desde el nivel de programas y proyectos, hasta el nivel nacional. Paralelo al flujo de presupuestos, aparece el flujo de informacin del seguimiento y evaluacin de su ejecucin, que constituye la informacin del (sub-sistema de) M&E de Presupuesto Para Resultados (PPR). La Figura N 3 El enfoque del cliente en el M&E de las funciones de gobierno - Funcin Rendicin de Cuentas muestra la rendicin de cuentas como un flujo de informacin que se entrega a los sujetos que deben ser informados en cada nivel (ciudadanos, autoridades, Congreso), que debe ser evaluada y explicada en funcin de las necesidades de sus destinatarios.

Los conceptos presentados en estos diagramas corresponden al enfoque de marco lgico, metodologa que contribuye a reforzar la gestin pblica orientada a resultados. Tambin, la experiencia del Proyecto de Fortalecimiento del M&E en Amrica Latina, de Banco Mundial-CLAD, aporta elementos a los mismos.

VISIN DE CONJUNTO
Los tres diagramas son en realidad partes de uno solo, cuyo objetivo es hacer evidente que una gestin para resultados puede ser abordada con un enfoque de sistemas, en el que se destaca en una forma simplificada el rol clave que debe representar el M&E en la gestin pblica. Otro aspecto que destaca es la necesidad de que el M&E se enfoque y se alinee con la estrategia nacional, desde su nivel macro al micro.

TRES NIVELES DE ACTUACIN


Para facilitar el dibujo, los tres diagramas han sido puestos por separado y el flujo principal en cada diagrama ha sido representado de izquierda a derecha (podra ir de arriba hacia abajo, por similitud con los organigramas). Los flujos, tanto de planificacin como de presupuestacin, recorren tres niveles de actuacin pblica: a. El nivel MACRO, encargado de representar los intereses fundamentales del Gobierno y darles una expresin temporal de largo plazo, con una prospectiva que puede adoptar diversos nombres (agenda o compromisos presidenciales, grandes prioridades nacionales, imagen pas) y que conforma un conjunto de lineamientos estratgicos para el nivel siguiente. En funcin del detalle con que los lineamientos definan qu se quiere hacer, cmo, con qu y para quin, pueden llegar a constituir un documento tipo plan nacional (para un perodo de gobierno). b. El nivel MESO, donde se realiza la funcin primordial de inteligencia del gobierno, que es el dar expresin concreta a los lineamientos presidenciales estableciendo la causalidad, esto es, definiendo cules deben ser las actuaciones pblicas necesarias para alcanzar los objetivos que conforman la imagen pas (las precondiciones a cumplir sucesivamente para alcanzarlos). Este nivel, que corresponde a los ministerios operativos y se abre as en 10 a 15 ramas a partir del tronco presidencial, tiene un elemento especialmente difcil de representar, que es el del nivel territorial o regional. En otras palabras, a este nivel se define, se negocia y se resuelve en cada sector la franja delimitadora del poder central versus el de las regiones, con los conflictos y tensiones que ello trae aparejado. La expresin prctica de este nivel la constituyen los planes sectoriales y regionales, que estarn complementndose y apoyndose en la medida en que respondan a los lineamientos superiores, y que constituirn a su vez lineamientos para el nivel siguiente, el micro. c. El nivel MICRO es el de los rganos operativos. Abrindose desde las ramas del nivel meso, puede alcanzar, por ejemplo, de 300 (caso de Chile) a 800 (caso Brasil) elementos, entre programas, servicios, direcciones o institutos autnomos, proyectos, etc. Siguiendo el diagrama, los planes y presupuestos de estos rganos deben responder al nivel anterior y as hacia atrs, para realizar lo que les corresponda de acuerdo con la misin del gobierno.

4.3 ENFOQUE AL CLIENTE


El enfoque al cliente para la funcin de M&E (propio de los sistemas de gestin de calidad con certificacin ISO 9001:2000), se plantea como el elemento aglutinante del conjunto.

No hay forma prctica que desde dentro de los departamentos en que se desarrollan y gestionan los sistemas de M&E, con una visin centrada en la ingeniera de los sistemas, se entiendan cabalmente las necesidades de informacin de los usuarios, la oportunidad y frecuencia con que esa informacin se requiere, cmo hacer amigables los formatos y qu tendencias comunicar, sin una actitud proactiva para conocer el perfil de cada usuario, acomodando la informacin de M&E a partir del mismo. Elementos claves a considerar en el perfil son las caractersticas culturales del usuario (que pueden ser posibles obstculos, como el recelo a fuentes de informacin externas) y el entorno cambiante, que constantemente vuelve obsoletas unas variables y pone de actualidad otras. Los diagramas muestran una ruta de las especificaciones que es necesario solicitar a los clientes del M&E para dibujar su perfil, las que pueden agruparse en dos instancias: las especificaciones 1, que surgen de los procesos de planificacin y presupuestacin y determinan los indicadores a construir, desde los que midan el xito de lograr objetivos de planes y presupuestos hasta los de eficiencia, y las especificaciones 2, ms cambiantes, que sealan la forma de la informacin al momento de entregarla.

NECESIDAD DE COORDINACIN
Los diagramas de flujo muestran lo que podra considerarse una situacin ideal, que permitira una efectiva gestin por objetivos y para resultados, basada en la informacin de seguimiento y evaluacin que permita su mejoramiento continuo, en forma cclica. En la prctica, el camino para hacer operativa esta concepcin sera trabajar en desarrollar sus elementos (las casillas, que indican los productos de cada nivel) y las uniones entre ellos (las flechas, que sealan a los usuarios de los productos, aquellos organismos que los deben usar como insumos determinantes de sus propios productos). Al considerar la amplitud que puede alcanzar el rbol de los flujos, que va abrindose desde un tronco comn hasta cientos de ramas en el ltimo nivel, resalta la importancia de: 1. La coordinacin oportuna de las actuaciones pblicas desde un nivel a otro, que implica, por ejemplo, que todo organismo reciba oportuna y cabalmente los lineamientos, los usuarios, las metas y los recursos a los que debe ceirse, y sepa adems claramente con que otros organismos debe coordinarse, y a cules otros debe dar a su vez lineamientos similares. Esto, que en general est plasmado en los diversos procesos y procedimientos de la administracin, debe ser revisado con una ptica de conjunto como la que muestran los diagramas. 2. La coordinacin que debe existir (paralelamente a la que se da en la gestin) en la funcin de M&E, pues en cada nivel se depende de los sub-sistemas de M&E de los organismos del nivel inferior, que deben proveer de informacin de entrada (indicadores y evaluaciones), as como de los del nivel superior, a quienes se debe proveer la informacin que solicitan. Este flujo, que debe coordinarse desde lo detallado a lo central, va conformando la retroalimentacin que llega finalmente hasta la agenda presidencial misma. Por ejemplo, la respuesta a la pregunta de un Director de organismo de por qu se cumplen (o no) las metas para los beneficiarios de un componente de un proyecto, puede obtenerse a partir de la evaluacin del cumplimiento de las actividades que componen dicho componente; dicha respuesta a su vez puede aclarar por qu se cumplen o no los objetivos estratgicos del ministerio al que est adscrito el proyecto, etc.

3. Esta coordinacin (del M&E con los niveles de sistemas de M&E inmediatamente inferiores) debe darse tambin entre los flujos de M&E de tipo poltico y de tipo presupuestario (en la regin es usual que estn separados, como en el caso de Chile), si es que verdaderamente se busca que la evaluacin de las polticas pblicas pueda comparar los beneficios y costos sociales entre intervenciones pblicas alternativas. En la prctica, ya en el nivel meso y en el macro, la evaluacin que busque determinar las causas de la efectividad de las polticas pblicas y cmo lograr su mejoramiento, debe ser integrada, esto es, debe nutrirse simultneamente de indicadores de los productos y resultados (outcomes) y de indicadores de los recursos, tanto presupuestados como ejecutados. Ahora bien, es probable que esta coordinacin del M&E se logre con naturalidad en la medida en que las funciones y actuaciones pblicas mismas se vayan integrando y coordinando mejor (como se dijo previamente, en la medida en que las administraciones trabajen en las casillas y en las flechas sealadas en estos diagramas). Si esto no ocurre, los sistemas de M&E no tendrn estmulo para coordinarse y sus nexos con las funciones pblicas que constituyen sus mercados (planificacin, presupuesto, gestin y rendicin de cuentas) no tendrn la fuerza necesaria para institucionalizar esta funcin.

NECESIDAD DE LIDERAZGO
An cuando el esquema representado en estos diagramas muestra un objetivo que es buscado desde la concepcin de la nueva gestin pblica y seala una estrategia para conseguirlo (fortalecer los eslabones y conexiones que conforman el ciclo plan-presupuesto-gestin-evaluacin-rendicin de cuentas), lograrlo no es una tarea ni sencilla ni rpida, pues implica generar una cultura que lo acepte y que lo internalice como algo natural, para luego impulsarlo y mejorarlo. Esta cultura debe sustituir a la anterior, y lograr generarla requiere un liderazgo que surja desde la fuente primaria del ciclo, esto es, desde la cabeza misma de gobierno (que es la principal interesada en mejorar la gestin). Un liderazgo fuerte a nivel de la funcin de M&E no puede por s solo lograr esta tarea. Lo que puede y debe lograr un liderazgo en M&E, es promover una visin integral (un enfoque de sistemas) que seale cmo el mismo debe alinearse con la estrategia nacional, desde su nivel macro hasta el ms micro. En cierto modo, esto implica para el M&E simplificarse, ahorrar recursos excesivos (en elaborar y almacenar indicadores y en contratar y analizar evaluaciones), y enfocarse hacia la estrategia de gobierno. [Volver]

Fuentes y Referencias
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14. Rami Matas, Carles (2001), Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 21, Caracas, CLAD. 15. Raven, J. (1994), Managing Education for Effective Schooling: the Most Important Problem Is to Come to Terms with Values, Unionville, New York, Trillium Press; Oxford, U.K., OPP Ltd., now available from the author at 30, Great King Street, Edinburgh EH3 6QH), http://en.wikipedia.org/wiki/Public_management 16. Read, Michael (2007), Forgotten Continent http://en.wikipedia.org/wiki/Washington_Consensus 17. SIPAL (2005), Glosario del Sistema Regional de Buenas Prcticas de Gestin Pblica en Amrica Latina y El Caribe (SIPAL), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Chile, http://www.sipalonline.org/glosario.html 18. Subsecretara de la Gestin Pblica Repblica Argentina (2008), Gestin para resultados, http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/paginas/sitio/gestion_por_resulta dos.htm#1 19. Vsquez, David (2006), Experiencias de nueva gestin pblica en Colombia, Uruguay, Espaa, Inglaterra y Nueva Zelanda, Serie Informe No 22, Biblioteca del Congreso Nacional, Chile. 20. Wikipedia, (A), New Public Management, http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management 21. Wikipedia (B), Public Management http://en.wikipedia.org/wiki/Public_management 22. Williamson, John (1989), Latin American Readjustment: How Much has Happened, Washington, Institute for International Economics http://en.wikipedia.org/wiki/Washington_Consensus

Tcnicas de gestin empresarial


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Condiciones para una implantacin exitosa


23. Lpez, Andrea (2002), La Nueva Gestin Pblica: Algunas Precisiones para su Abordaje Conceptual http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/docs/biblioteca_y_enlaces/ngpfin al.PDF 24. Rami Matas, Carles (2001), Los problemas de la implantacin de la nueva gestin pblica en las administraciones pblicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 21, Caracas, CLAD. [Volver]

1 SIPAL, es un Sistema Regional de Informacin de Buenas Prcticas de Gestin Pblica en Amrica Latina y el Caribe, el cual contiene un glosario de trminos en su pgina Web: http://www.sipalonline.org 2 Ver en Wikipedia la clasificacin de New Public Management:
Category: Theories (from Wikipedia) Sub-category: Political science theories Sub-category: New Public Management NPM The NPM is oriented towards outcomes and efficiency through better management of public budget. Its main strategies are (http://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management):

splitting large bureaucracies into smaller, more fragmented ones, applying competition between different public agencies (as it is known in the private sector), and between public agencies and
private firms, and

incentivization on more economic lines. 3 La NGP ha sido relacionada con la Gestin para Resultados (GPR) y ms recientemente Gestin para Resultados para el Desarrollo (GPRD). Sin
embargo, estos conceptos no expresan lo mismo. Ver la seccin sobre GPR.

4 Estas reflexiones buscan ofrecer una visin equidistante que, desde el punto de vista de las generaciones nuevas, plantea un
repeticin en los argumentos y aspira a superar diferencias que han persistido ms de la cuenta.

agotamiento y

5La observacin de las economas ms maduras no daba lecciones claras, pues en diversos pases ricos las desigualdades persistan, dndose
incluso en ellos la existencia de bolsones de pobreza crtica, de indigencia y de exclusin, que continuaban an despus de sucesivos gobiernos de corte liberal o social. Dos referentes contribuan a ampliar las opciones: - la Doctrina Social de la Iglesia Catlica, por medio de las grandes encclicas desde la poca de Juan XXIII y posteriores; - el mundo del socialismo real, que dur como opcin visible hasta la cada del muro de Berln y la disolucin de la URSS.

6 Con relacin a esto, se mencionaba frecuentemente en la arena poltica el costo social, aludiendo a la supuesta necesidad de postergar las
aspiraciones de las clases bajas, posponiendo el consumo de sus familias en beneficio de la inversin privada y pblica que sentara las bases del crecimiento. No est claro si tras los planteamientos sealados estaba la idea de que la desigualdad se superara de facto, automticamente, una vez alcanzado el desarrollo, o de si habra que construir entonces una mayor equidad por medio de una poltica social y redistributiva, an no concebida ni diseada. Ver al respecto en el informe de Indicadores de Proteccin Social los enfoques anglo-sajn y europeo sobre la cohesin social.