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Oficina Nacional en Guatemala
Monitoreo e
indicadores
Texto de apoyo al proceso de
construccin de un Sistema
Regional de Indicadores sobre
Atencin y Educacin Inicial
Otto Valle
Otto Rivera
1 Monitoreo
La teora de la planificacin del desarrollo define el seguimiento o monitoreo como un
ejercicio destinado a identificar de manera sistemtica la calidad del desempeo de un
sistema, subsistema o proceso a efecto de introducir los ajustes o cambios pertinentes
y oportunos para el logro de sus resultados y efectos en el entorno. As, el monitoreo
permite analizar el avance y proponer acciones a tomar para lograr los objetivos;
Identificar los xitos o fracasos reales o potenciales lo antes posible y hacer ajustes
oportunos a la ejecucin.
Con un extendido consenso sobre la finalidad del monitoreo, como se define en el
prrafo anterior, en la actualidad existen dos tendencias sobre el significado y el
alcance de los sistemas de seguimiento o monitoreo. Una tendencia enfatiza la
coincidencia entre lo planificado y lo ocurrido. La otra en el conocimiento que se deriva
de las acciones de seguimiento.
La primera tendencia descansa en una visin racional del proceso de planificacin. De
este modo se asume que dados ciertos insumos se obtendrn determinados resultados
y efectos. En correspondencia con esta tendencia, el acento del monitoreo es el
anlisis sistemtico del proceso de implementacin y el criterio de valoracin es la
mayor o menor coincidencia entre lo planificado y lo ocurrido. As, el foco de atencin
es la verificacin si se ha cumplido lo planificado y sugerir cambios para reducir la
discrepancia entre uno y otro momento.
En la otra tendencia con el monitoreo se busca verificar la validez de una hiptesis,
retroalimentarla y consecuentemente tomar decisiones estratgicas y operativas
fundamentadas sobre una base emprica, y por tanto el monitoreo se traduce, en un
proceso de produccin y gestin de conocimientos empricos y en una fuente de
aprendizaje que contribuye a una mayor pertinencia y efectividad.
Elementos del plan de monitoreo
Un plan de monitoreo est compuesto por una secuencia de acciones necesarias para
la medicin y el anlisis del desempeo, dichas acciones incluyen el desarrollo de un
plan o enunciado, un esquema de indicadores y un esquema de metas.
Plan o enunciado: esta parte describe la racionalidad o el sentido que
sustenta la iniciativa con respecto a la realidad que se pretende modificar.
Dicho sentido se expresa en la manera en que se articulan las actividades, los
resultados, los objetivos y los efectos buscados.
Esquema de indicadores: cada objetivo, resultado o producto son medidos
por una serie de indicadores con sus valores respectivos (unidades de medida),
los responsables y las fuentes para la recopilacin de los datos sobre el
desempeo. Algunas veces los valores de los indicadores estn desagregados
en aspectos ms especficos. Por ejemplo: en el indicador Nmero de alumnos
promovidos, puede interesar desagregarlos en: i) regin del pas; ii) nio o
nia; iii) poblacin indgena o no indgena.
Esquema de metas durante el perodo: este componente permite
identificar el comportamiento de los indicadores durante un determinado
perodo de tiempo a definir (trimestral, semestral, anual etc.). Los indicadores
pueden medirse o cotejarse con referencia al pasado respecto a los valores de
la Lnea de Base, o bien a futuro, con respecto a las metas definidas para el
ciclo de tiempo definido.
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El proceso de Ilustracin 1
monitoreo es Secuencia del monitoreo
cclico, es decir, rota
continuamente en
torno a diferentes
nfasis funcionales - Captacin de Comparacin el nivel
desde la toma de informacin de desempeo
esperado
datos hasta las
intervenciones de
nfasis o
reorientacin. La
Ilustracin 1 muestra
los elementos del ciclo
de monitoreo, y las
relaciones que Implementacin de Decisin sobre las
acciones correctivas o acciones correctivas o
guardan entre s. de retroalimentacin de retroalimentacin
En el orden de la
ilustracin, los
elementos del ciclo del
monitoreo se
describen enseguida.
Captacin de datos, de las fuentes establecidas y posterior registro en los
instrumentos respectivos; Comparacin de los datos contra el nivel esperado de
cumplimiento; Decisin respecto de las acciones correctivas o de retroalimentacin
necesarias de acuerdo a la informacin obtenida;
Implementacin que pondr en prctica las acciones correctivas o de
retroalimentacin.
2 Indicadores
Los indicadores son, sustancialmente, informacin utilizada para dar seguimiento y
ajustar las acciones que un sistema, subsistema, o proceso, emprende para alcanzar el
cumplimiento de su misin, objetivos y metas. Un indicador como unidad de medida
permite el monitoreo y evaluacin de las variables clave de un sistema organizacional,
mediante su comparacin, en el tiempo, con referentes externos e internos.
Dos funciones bsicas son atribuibles a los indicadores: la funcin descriptiva, que
consiste en la aportacin de informacin sobre el estado real de una actuacin o
proyecto, programa, poltica, etc.; y la funcin valorativa que consiste en aadir a la
informacin descriptiva un juicio de valor, lo ms objetivo posible, sobre si el
desempeo est siendo o no el adecuado, para orientar la posterior toma de decisiones
que hace parte del denominado ciclo de monitoreo.
Caractersticas de los indicadores
No existe un conjunto distintivo de indicadores correctos para medir un nivel de
actuacin. Lo que existe es un rango de posibles seales para medir el cambio en las
variables con grados diversos de certeza. Las referencias de distintos autores sobre las
caractersticas de los indicadores varan entre un mayor o menor nmero, pero de
manera general un buen indicador se caracteriza por ser medible; preciso;
consistente; y sensible.
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Medible: Un indicador debe ser medible en trminos cuantitativos o
cualitativos. La mayor utilidad de un indicador es poder hacer una comparacin
entre la situacin medida y la situacin esperada. Lo anterior, se facilita si
durante la planificacin, al formular los objetivos y fijar las metas, la redaccin
se hace de tal forma que sea posible su medicin durante el monitoreo y la
evaluacin.
Preciso: un indicador debe estar definido de forma precisa, debe ser
inequvoco, es decir, no permite interpretaciones o dudas sobre el tipo de dato
a recoger. Durante el monitoreo, distintas personas recopilarn los datos para
medir un indicador, ya sea porque se cubrirn reas extensas (el territorio
nacional por ejemplo) o porque se recopilarn datos sobre perodos extensos
de tiempo (un perodo de gobierno). En esas circunstancias es posible que,
debido a rotacin de personal, nuevas personas sean responsables por la
recopilacin y anlisis de datos. En todos los casos es importante que todas las
personas que recopilan datos hagan las mediciones de la misma manera, esto
se facilita con indicadores precisos.
Consistente: Un indicador tambin debe ser consistente an con el paso del
tiempo. Si un indicador ha de proporcionar una medida confiable de los
cambios en una condicin de inters, entonces es importante que los efectos
observados se deban a los cambios reales en la condicin y no a cambios en el
propio indicador.
Sensible: Finalmente, es cardinal que un indicador sea sensible. Un indicador
sensible cambiar proporcionalmente y en la misma direccin que los cambios
en la condicin o concepto que se est midiendo.
Tipologas de indicadores
Usualmente el diseo o elaboracin de indicadores y su respectiva clasificacin permite
mucha flexibilidad de acuerdo a lo que es necesario controlar o evaluar. Por ejemplo:
la forma como se estn utilizando los recursos; el nivel de cumplimiento de los
objetivos, los cambios asociados a una actuacin, etc. En todos los casos, la clave esta
en seleccionar el conjunto de indicadores pertinentes para cada necesidad de
monitoreo o evaluacin. De manera general las tipologas de indicadores se diferencian
en funcin de tres aproximaciones: a) La posicin relativa que ocupan los indicadores
en el proceso de de trabajo que es objeto de monitoreo o evaluacin; b) El objetivo de
anlisis pretendido con el uso de indicadores; y c) El mbito de medicin de los
indicadores.
a) Por la posicin relativa que ocupan los indicadores, estos se clasifican de la
siguiente manera:
Indicadores de Insumo: se disean para dar seguimiento a la disponibilidad de
condiciones bsicas para la produccin de bienes y/o servicios esperados. La
disponibilidad de recursos financieros es el insumo ms utilizado en este nivel de
seguimiento.
Indicadores de Proceso: se utilizan para el monitoreo de la pertinencia de los
procesos de transformacin que se estn llevando a cabo para generar los bienes y/o
servicios esperados. En este nivel el seguimiento se concentra en la verificacin del
avance en la consecucin de las metas en el marco de los procesos de trabajo de la
organizacin.
Indicadores de Resultado: Permiten monitorear el nivel de cumplimiento de las
metas institucionales. Se denominan tambin indicadores de productividad. La atencin
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en este nivel, se concentra en establecer s los productos y/o servicios esperados, se
han generado en forma oportuna y con la calidad requerida.
Indicadores de Impacto: Se disean para dar seguimiento a los cambios en el
entorno atribuibles a la ejecucin del proyecto, programa o poltica. Muchas veces se
miden a travs de encuestas.
b) Por el objetivo de anlisis pretendido con el uso de indicadores, estos se
clasifican como:
Indicadores de eficiencia
Los indicadores de eficiencia se usan para dar seguimiento al rendimiento de la
organizacin en la transformacin de los recursos en bienes y servicios. Es decir miden
el nivel de ejecucin del proceso, se concentran en el Cmo se hicieron las cosas y
miden el rendimiento de los recursos utilizados por un proceso. Tienen que ver con la
productividad.
Indicadores de eficacia
La eficacia de una organizacin se mide por el grado de satisfaccin de los objetivos
fijados en sus programas de actuacin, o de los objetivos incluidos tcita o
explcitamente en su misin. Es decir, comparando los resultados reales con los
previstos, independientemente de los medios utilizados. Nos indica si se hicieron las
cosas que se deban hacer, los aspectos correctos del proceso. Los indicadores de
eficacia se enfocan en el Qu se debe hacer, por tal motivo, en el establecimiento de
un indicador de eficacia es fundamental conocer y definir operacionalmente los
requerimientos de receptor de los productos o servicios, de los beneficios que produce
la organizacin. De lo contrario, se puede estar logrando una gran eficiencia en
aspectos no relevantes. En el monitoreo y evaluacin en organizaciones
gubernamentales, la eficacia suele ser difcil de medir, puesto que no siempre existen
metas claras, en parte debido a que las demandas del pblico y ofertas polticas estn
cargadas de ambigedad.
Indicadores de Equidad
La equidad se mide en funcin de la posibilidad de acceso a los servicios pblicos de
los grupos sociales menos favorecidos en comparacin con las mismas posibilidades de
la media del pas. Desde esta perspectiva, el principio de equidad busca garantizar la
igualdad en la posibilidad de acceso a la utilizacin de los recursos entre los que tienen
derecho a ellos. Es decir, la medicin de la equidad implica medir el nivel de justicia en
la distribucin de los servicios pblicos.
Acerca de la medicin de la calidad de la educacin
La calidad de la educacin es un concepto normativo y multifactorial; porque en su
definicin intervienen, al menos, dimensiones correspondientes a la filosofa, la
pedagoga, la cultura, la sociedad y la economa.
En efecto, desde el punto de vista de la filosofa, la educacin es de calidad cuando los
objetivos propuestos en los curricula estn basados -y estn dirigidos a promover- los
valores que los diferentes sectores de las sociedades a las cuales pertenecen los
respectivos sistemas escolares, consideran deseables. Al evaluar el cumplimiento de
esta condicin se aplica el criterio que se conoce con el nombre de relevancia.
Desde la perspectiva pedaggica, la educacin es de calidad cuando se alcanzan las
diversas finalidades propuestas en los respectivos currculos. La evaluacin del
cumplimiento de esta condicin se lleva a cabo mediante la aplicacin del criterio
conocido con el nombre de eficacia.
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En el mbito de la cultura, la educacin es de calidad cuando sus contenidos y
mtodos parten de las condiciones, posibilidades y aspiraciones de cada uno los
conglomerados sociales hacia los cuales est dirigida. Al evaluar el cumplimiento de
esta condicin se aplica el criterio de pertinencia. Es importante aclarar, al respecto,
que ello no significa perpetuar acrticamente todas las pautas culturales prevalecientes
en los ambientes en los que estn inmersos sus destinatarios, ya que eso implicara
una simple transmisin intergeneracional de dichas pautas y, como se sabe, la
educacin tambin est llamada a desempear un papel activo e importante -mediante
la formacin del pensamiento crtico en los procesos de transformacin social y
cultural.
Desde el punto de vista social, la educacin es de calidad cuando las oportunidades de
recibirla -as como las de participar en los beneficios sociales derivados de la misma- se
distribuyen equitativamente entre los diversos sectores de la sociedad que la reciben.
Desde esta ptica, la evaluacin es efectuada mediante la aplicacin del criterio de
equidad.
Finalmente, en el mbito de la economa, la educacin es de calidad cuando los
recursos utilizados al impartirla son aprovechados de la mejor manera posible y si, al
hacerlo se optimiza la relacin existente entre los beneficios derivados de la misma, y
los costos incurridos al generarla. Al evaluar el cumplimiento de esta condicin se
aplica el criterio de eficiencia.
En sntesis, para los propsitos de este estudio se considera que la educacin es de
calidad cuando est dirigida a satisfacer las aspiraciones del conjunto de los sectores
integrantes de la sociedad a la que est dirigida; si, al hacerlo, se alcanzan
efectivamente las metas que en cada caso se persiguen; si es generada mediante
procesos culturalmente pertinentes, aprovechando ptimamente los recursos
necesarios para impartirla y asegurando que las oportunidades de recibirla y los
beneficios sociales y econmicos derivados de la misma se distribuyan en forma
equitativa entre los diversos sectores integrantes de la sociedad a la que est dirigida.
Como el objetivo de este estudio es proponer un conjunto de indicadores del impacto
social de la educacin que puedan ser construidos mediante la utilizacin de datos ya
disponibles (o mediante informacin que pueda ser fcilmente construida) as como
mediante la aplicacin de procedimientos que no slo sean accesibles a los
investigadores especializados, se ha optado por proponer aqu obtener un conjunto de
datos que puedan ser interpretados como "sntomas" del comportamiento del impacto
aludido en diversas dimensiones del mismo.
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Construyendo el Sistema Regional de Indicadores Educativos
En materia de Primera Infancia
Esto tiene un particular nfasis cuando se trata de la Primera Infancia PI-, entiendo
por ella a las nias y nios desde el momento de su gestacin hasta los 6 aos de
edad.
La evidencia demuestra que la mejor inversin que pueden hacer los pases es en su
Primera Infancia as como que los pases que reportan las mayores tasas de retorno
son aquellos que ha invertido precisamente en ella, desde una perspectiva de
integralidad.
Sin embargo, nuestros pases adolecen de registros fiables sobre Primera Infancia, a
pesar que las acciones emprendidas por los servicios de salud y recientemente de
nutricin han enfocado sus esfuerzos en el binomio madre-nio, no existen, an,
esfuerzos articulados para dar cuentas exactas de las condiciones de vida de estos
menores.
Dicha situacin generalizada nos permite aseverar que se hace necesario contar con
sistemas de informacin precisos, eficaces y eficientes que no solo den cuenta del
estado situacional de la PI sino permita tomar decisiones prontas y acertadas en pro
del mejoramiento de sus condiciones de vida.
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Las instituciones responsables para cada uno de estas intervenciones, en Educacin,
por ejemplo, las Secretaras y Ministerios de la regin, de manera sistemtica
recolectan informacin general tanto en el registro de matrculas inicial como final en
cada ciclo escolar.
Se hace necesario contar con instrumentos confiables que permitan asegura los datos
a efecto que estos correspondan con las necesidades de informacin que requieren los
tomadores de decisiones.
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Distintos enfoques curriculares: estndares, competencias e indicadores
A lo largo de los ltimos aos, la regin ha registrado una serie de innovaciones en los
enfoques educativos teniendo como teln de fondo los procesos de reformas
educativas, en sus diferentes niveles, grados de profundidad y referentes tericos,
aunque muchos se han quedado ms en modas igualmente pasajeras.
Una discusin inacabada gira en derredor de que es primero, si los estndares o las
competencias, en los pases en donde tienen presencia ambos enfoques, se ha
procedido a realizar un trabajo tcnico de alineacin de criterios en virtud que son
dos enfoques distintos que tratan de encontrarse en un mismo contexto, el hecho
pedaggico, colocando a los docentes en un predicamento a la hora de planificar e
intervenir en el saln de clases.
Por su parte, un currculo organizado por competencias eje y reas para el desarrollo
de los aprendizajes, en donde las primeras se han establecido para cada uno de los
niveles del sistema educativo, de esa cuenta se contemplan Competencias Marco, de
Ejes, de rea y de Grado o etapa.
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Formulacin y seleccin de Indicadores
Es la realidad de cada pas y la percepcin del comportamiento de la regin la que
permitir formular, seleccionar e incluso agrupar los indicadores que harn parte del
Sistema Regional de Indicadores Educativos de la Primera Infancia SRIEPI-, para lo
cual tambin deben ser considerados los marcos legales nacional e internacional.
Indicadores de contexto:
Niveles de estudios de la poblacin
Porcentajes de la poblacin por ubicacin geogrfica: rural urbano
Demanda terica de educacin inicial y pre-primaria
Poblacin no atendida por los sistemas educativos
Producto Interno bruto per cpita
Coeficiente de Gini
Indicadores de insumos:
Gasto pblico en educacin de PI como porcentaje del PIB
Gasto Pblico como porcentaje del gasto pblico total
Gasto pblico en educacin de PI
Salario de educadores y docentes en relacin al PIB per cpita
Relacin de nias y nios por educadores y docentes
Proporcin de nias y nios que reciben alimentacin escolar
Proporcin de establecimientos con condiciones mnimas para atender a las
nias y nios
Costo por nia y nio
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Descripcin
Indicadores de contexto:
Niveles de estudios de la poblacin
Tomando en cuenta que se hace necesario, segn la opinin de los expertos, de diez
aos de escolaridad para salir de la lnea de pobreza, es fundamental conocer el nivel
de escolaridad de la sociedad centroamericana, a efecto de determinar las acciones
necesarias a implementar para el mejoramiento de la situacin educativa total.
Coeficiente de Gini
Combatir la desigualdad de la regin y los pases que la conforman implica tambin
abordar los temas cruciales de aquello que denominados factores asociados a la
educacin. Las inequidades imperantes constituyen obstculos que profundizan las
diferenciaciones sociales en el mbito de la enseanza.
Indicadores de insumos:
Gasto pblico en educacin de PI como porcentaje del PIB
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En la ltima dcada, diversos pases han hecho un enorme esfuerzo incrementando el
gasto pblico en educacin, situacin que ha repercutido favorablemente en este
indicador, pero el cual demandar su sostenibilidad poltica y financiera.
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Insumos por producto:
Tasa neta de incorporacin a la educacin inicial
Aunque el aumento en el ingreso de nias y nios a la educacin preprimaria es
significativo a nivel regional, an no se puede decir lo mismo de la educacin inicial.
Abordar a la primera infancia, implica necesariamente hacer esta concatenacin tanto
para establecer la correlacin entre una etapa y la otra como para medir el impacto en
el progreso educativo de las nias y los nios.
Porcentaje de desercin
Las condiciones de pobreza y pobreza extrema con sus factores asociados impiden
tanto el acceso como la continuidad en las iniciativas y programas de atencin a la PI.
En muchas ocasiones, la baja autoestima y la debilidad de las fuerzas sociales de las
familias ms pobres, provocan que ni siquiera las madres de familia hagan el esfuerzo
de acercarse a uno de estos programas. As mismo el miedo provocado ms por los
rumores, pero en otros momentos resultan ciertos, de la probabilidad de perder a sus
hijos ms pequeos a causa de no contar con las condiciones mnimas para brindar
proteccin y abrigo, son razones de peso para no inscribir o bien retirar a sus hijas e
hijos de estas iniciativas.
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Tasa de terminacin
Uno de los mecanismos de evaluacin del xito de los programas consiste con lo que
se ha sealado con anterioridad, establecer la relacin entre la tasa de matriculacin y
la tasa de terminacin, en donde tanto es importante determinar las causas de la
desercin, como se ha visto en el indicador anterior, como establecer los
determinantes que han provocado la finalizacin con xito de los programas de
atencin integral de la PI.
Salud:
Incremento anual de la asignacin presupuestaria para acciones de salud
preventiva
Competencias establecidas en la legislacin y polticas pblicas en materia de
salud a los municipios con mayores ndices de mortalidad infantil
Campaas de vacunacin y estrategia de sensibilizacin a nivel nacional, en
medios de comunicacin masiva
Incremento anual de la asignacin presupuestaria para acciones de salud
preventiva
Elaboracin e implementacin de planes operativos municipales de gestin e
implementacin de servicios bsicos
Nutricin:
Legislacin sobre seguridad alimentaria y nutricional
Sistemas efectivos de monitoreo del estado nutricional de la PI.
Campaas de informacin y sensibilizacin sobre alimentacin y nutricin
Implementar el sistema de vigilancia del cumplimiento de la legislacin sobre
seguridad alimentaria y nutricin
Acciones especficas de incidencia en los currcula nacionales sobre
alimentacin y nutricin
Plan Nacional de Capacitacin en salud y nutricin para mujeres en edad
reproductiva en las comunidades con vulnerabilidad alimentaria.
Nmero de capacitaciones para mujeres embarazadas
Dotacin de suplementos nutricionales (hierro, cido flico y vitaminas) a
adolescentes embarazadas
Alianzas estratgicas para la verificacin del cumplimiento de la legislacin
sobre seguridad alimentaria y nutricin, al nivel nacional y local.
Elaboracin de Planes Comunitarios y Municipales a favor de la PI.
Talleres de capacitacin dirigidos a madres y padres de familia, lderes
comunitarios y autoridades locales en materia de PI
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Educacin
Indicadores de Contexto
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Indicadores de Descripcin del Sistema
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Indicadores de Recursos en Educacin
No. Indicador Pas
Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panam
1 Recursos Humanos
1.1 Nmero de educadores y
docentes para la atencin
de la PI
Mujeres
Hombres
1.2 Formacin de educadores
y docentes para la atencin
de la PI
1.3 Acreditacin de
educadores y docentes
para la atencin de la PI
2 Recursos Pedaggicos
2.1 Currculo de Educacin
Inicial
2.2 Desarrollo de estndares
educativos para la EPI
2.3 Textos, materiales, juegos
2.4 Nmero de
establecimientos para la
atencin de la PI
Pblicos
Privados
3 Financieros
3.1 Asignacin presupuestaria
anual en Relacin al
Presupuesto asignado a
Educacin
3.2 Asignacin presupuestaria
anual en Relacin al
Presupuesto General del
Estado
3.3 Crecimiento porcentual
anual del Presupuesto
3.5 Relacin proporcional de
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los recursos asignados en
relacin al PIB nacional
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Indicadores de Desempeo del Sistema Educativo
No. Indicador Pas
Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panam
1 Nmero de nias y nios
de 0 a 6 aos atendidos
1.1 Nias
1.2 Nios
2 Tipo de programas en
curso
3 Tiempo destinado a la
atencin de la PI por
programa
4 Nmero de personal por
centro de atencin a la PI
4.1 Descripcin del personal
por funcin por centro
5 Nmero de ambientes por
centro de atencin
6 Criterios de evaluacin de
programas
7 Criterios de evaluacin del
personal por programa
8 Tasa de incremento de
cobertura anual
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Indicadores de Calidad de la Educacin
No. Indicador Pas
Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panam
1 Poblacin 0 3 aos
1.1 Nias
1.2 Nios
2 Salarios de educadores,
docentes y personal que
atiende a la PI
3 Tipo de servicios
complementarios que
reciben las nias y los
nios
3.1 Alimentacin
3.2 Complementos
nutricionales
3.3 Controles de peso y talla
3.4 Visitas domiciliares
4 Porcentaje del crecimiento
de la matrcula anual
5 Porcentaje de la desercin
anual
6 Principales causas de la
desercin
7 Criterios para medir el logro
educativo de la EPI
8 Criterios para medir el
impacto del logro educativo
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