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INFORME 2006
Ernesto Stein
Mariano Tommasi
Koldo Echebarra
Eduardo Lora
Mark Payne
Coordinadores
Elaborado para:
2006, Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N. W.
Washington, D. C. 20577
Estados Unidos de Amrica
Tel.: (202) 623-1753; Fax: (202) 623-1709
2006, Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede
ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea
electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de
almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID.
Nota de agradecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix
Captulo 1
Panorama general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Captulo 2
Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas . . . . . . . . 11
Captulo 3
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Captulo 4
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial . . . . . 65
Captulo 5
Actores de la sociedad civil ............................................ 97
Captulo 6
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de
formulacin de polticas y los resultados de las polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Captulo 7
La formulacin de polticas en diferentes pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
viii NDICE
Captulo 9
La politizacin de los servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Captulo 10
Dos clases de polticas educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Captulo 11
Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin . . . . 265
Captulo 12
Nueva ptica para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Joaqun Vial y Raquel Zelaya Rosales facilitaron material informativo. Carlos Andrs
Gmez-Pea, Laura Clavijo, Carolina Mandalaoui y Mara Miyar Busto colaboraron en la
La historia del desarrollo econmico y social de Amrica Latina est dominada por
la bsqueda de nuevos paradigmas: formas simplificadas de entender cmo funcionan la
economa y la sociedad que ofrecen a los gobiernos distintas alternativas para las polti-
cas que han de adoptar. Amrica Latina se las ha tenido que ver con distintos y sucesivos
paradigmas, desde el desarrollo autrquico de la posguerra, dirigido por el Estado, hasta
la disciplina macroeconmica y la liberalizacin del comercio exterior que propona el
Consenso de Washington en los aos noventa. Como ocurre con otros paradigmas, la
regin ha perdido entusiasmo por el Consenso de Washington y se encuentra ahora en
bsqueda de un nuevo paradigma que ofrezca mejores resultados econmicos, ms esta-
bilidad y mayor equidad.
En este informe se cuestiona la lgica de esta bsqueda. La Fuente de la Eterna Juven-
tud y El Dorado eran fantasas, como tambin lo son las frmulas mgicas para acelerar
el crecimiento y erradicar la pobreza. Ciertas ideas sencillas pueden ayudar a movilizar
la sociedad, pero rara vez son suficientes para entender los procesos del cambio funda-
mental. Lamentablemente, no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida del desarrollo
sostenible y la prosperidad para todos.
En ediciones previas de este informe se han analizado varios aspectos de la reforma
econmica, social e institucional y los pros y contras de las diversas opciones de polticas.
Lo que queda claro es que cualquiera fuere el mbito de la poltica, no existe una frmula
nica que pueda aplicarse a todas las circunstancias; la eficacia de las medidas de poltica
depender de la manera en que se debatan, aprueben y ejecuten las medidas de poltica.
Por lo tanto, en lugar de centrarse en el contenido y la orientacin de determinadas po-
lticas, este informe se centra en los procesos cruciales que dan forma a las polticas, las
4 CAPTULO 1
Un paisaje variado
Mientras que algunos pases pueden mantener la orientacin bsica de sus pol-
ticas durante largos perodos, creando as un entorno predecible y estable, otros
experimentan cambios frecuentes en las polticas que aplican, lo que suele ocurrir
cada vez que cambia el gobierno.
Mientras que algunos pases pueden adaptar sus polticas rpidamente a los cam-
bios de las circunstancias externas o innovar cuando las polticas no dan resulta-
dos, otros pases reaccionan lentamente o con grandes dificultades y mantienen
polticas inadecuadas durante largos perodos.
Mientras que algunos pases pueden implementar y hacer cumplir en forma efec-
tiva las polticas promulgadas por el Poder Legislativo o el Ejecutivo, en otros la
calidad de la implementacin es muy deficiente.
Mientras que algunos pases adoptan medidas de poltica que se centran en el
inters pblico, en otros las polticas estn plagadas de tratamientos especiales,
procedimientos irregulares y exenciones.
1
Payne et al. (2002).
2
Los resultados del proyecto, que se benefici del aporte de profesionales y acadmicos de varias disci-
plinas, pueden verse en http://www.iadb.org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_
id=82.
Panorama general 7
Mensajes principales
El proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de poltica (el
proceso de formulacin de polticas o PFP) tiene un fuerte impacto en la calidad de las
polticas pblicas, en particular en la capacidad de los pases para crear un entorno esta-
ble para las polticas, adaptarlas toda vez que sea necesario, ejecutarlas y hacerlas cumplir
con eficacia, y velar por que siempre se adopten en favor del inters pblico.
2. Hay que tener cuidado con las recetas de poltica universales que
supuestamente operan con independencia del tiempo y del lugar en que
son adoptadas.
La experiencia reciente recogida en pases de Amrica Latina con las reformas del Con-
senso de Washington demuestra que existen reformas con orientacin y contenido
similares que pueden acarrear resultados muy diversos. Uno de los peligros que puede
correrse al propugnar la adopcin de recetas universales y una de las motivaciones
fundamentales de este informe es que las polticas no se adoptan ni se ejecutan en el
vaco, sino que deben operar dentro del contexto de las instituciones polticas del pas.
Estas instituciones, as como los procesos de formulacin e implementacin de polticas
que dichas instituciones a su vez ayudan a conformar, pueden tener una profunda inci-
dencia en el xito o el fracaso de cualquier medida de poltica.
Un corolario del punto precedente es que los mritos de los cambios potenciales de las
reglas polticas e institucionales deben considerarse con mucho cuidado, a fin de enten-
der claramente cmo encajan esas reglas dentro de la configuracin institucional ms
amplia. Las generalizaciones sobre los mritos de diferentes regmenes polticos, sistemas
electorales o adjudicacin constitucional de facultades entre los distintos poderes no
resultan muy tiles. Una ptica del equilibrio parcial que subraye la importancia de una
dimensin institucional nica puede dar lugar a reformas institucionales y de polticas
mal orientadas. Para poder formular propuestas adecuadas de reforma de polticas y de
reformas institucionales, debe satisfacerse el requisito previo y fundamental de compren-
der cmo operan en general la poltica y los procesos de formulacin de polticas en cada
pas especfico, con su propia trayectoria histrica.
Los lderes polticos pueden desempear una funcin vital como catalizadores en el de-
sarrollo de las instituciones. El liderazgo funcional puede alentar procesos deliberativos
que permitan que las polticas y las instituciones se adapten a las necesidades y deman-
das de la sociedad. No obstante, el liderazgo tambin puede ser disfuncional: en lugar de
contribuir al desarrollo institucional, los lderes disfuncionales pueden generar el efecto
opuesto. Su acumulacin de poder les permite lograr que se hagan las cosas, s, pero a
costa del debilitamiento de las instituciones.
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Captulo 2
Un enfoque metodolgico para
comprender la poltica de las polticas
El proceso de formulacin de polticas puede entenderse
como una sucesin de intercambios entre actores polticos
que interactan en escenarios formales e informales.
1
Dichos estudios se realizaron en el marco del proyecto de la Red Latinoamericana de Investigacin del
BID sobre instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resultados de poltica (www.idb.
org/res/index.cfm?fuseaction=LaResNetwork.StudyView&st_id=82).
12 CAPTULO 2
2
En el captulo 5 se abordan algunos aspectos del papel que juegan algunos actores sociales informales
clave en el proceso de formulacin de polticas (PFP).
3
Hirschman (1967).
4
Israel (1987).
5
Vase, por ejemplo, North (1990). Shirley (2005) presenta una excelente resea de los trabajos publica-
dos sobre el tema.
Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas 13
6
Vase, por ejemplo, Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002).
7
Estas discusiones tambin han sido planteadas por economistas en trabajos relevantes del rea de eco-
noma poltica. Por ejemplo, Persson y Tabellini (2000, 2003) estudian el impacto de distintas formas de
gobierno y leyes electorales sobre numerosos resultados de poltica fiscal.
8
En la parte II se proporcionan referencias de estos trabajos y se resumen algunas conclusiones relevantes
para este estudio. Dado que la mayor parte de los documentos de base se ha centrado en las democracias
presidenciales de Amrica Latina, en este informe no se hace hincapi en la distincin entre parlamen-
tarismo y presidencialismo.
14 CAPTULO 2
informe hace hincapi en las interacciones entre todas esas variables. Como se muestra
en varios ejemplos en los captulos siguientes, dichas interacciones son no-aditivas, es
decir: el efecto de una determinada regla o caracterstica institucional depende de todo el
conjunto de reglas y caractersticas institucionales.
Este marco conceptual
El enfoque metodolgico9 considera a las polticas
pblicas como el resultado
Este estudio adopta un enfoque ms bien eclctico, ins- de intercambios comple-
pirndose para ello en diversas disciplinas, pero tambin
presenta un marco conceptual, que se describe brevemente jos entre actores polticos
a continuacin. La representacin grfica del marco puede a travs del tiempo.
verse en el grfico 2.1. Para ser fieles a la metodologa, y
para facilitar la exposicin, conviene empezar con la variable dependiente (algunos as-
9
Una descripcin ampliada de este marco se encuentra en Spiller, Stein y Tommasi (2003), el documento
metodolgico para el proyecto sobre instituciones polticas, procesos de formulacin de polticas y resul-
tados de poltica del BID.
16 CAPTULO 2
Interacciones
en equilibrio
general
Caractersticas de
sectores especficos
pectos clave de las polticas pblicas) para llegar a los factores polticos e institucionales
que las determinan.
a las exportaciones, pero con diferentes grados de xito.10 Rodrik atribuye esos xitos a
aspectos tales como la coherencia con la cual se implement la poltica, quin estaba a
10
Rodrik (1995).
11
Vanse, por ejemplo, Barro y Gordon (1983), Calvo (1996, Seccin V), Drazen (2000, Seccin II), Levy
y Spiller (1994) y Rodrik (1989).
12
Rodrik (1989, p. 2). Vanse Calvo (1996, seccin V) y Calvo y Drazen (1998) para modelos que forma-
lizan los efectos de las polticas de duracin incierta en varios contextos econmicos.
18 CAPTULO 2
Los PFP, as como las polticas, son sumamente complejos. Mltiples actores, con
diversas facultades, horizontes e incentivos, interactan en diferentes escenarios. Existen
13
Los horizontes temporales son factores determinantes muy importantes del comportamiento poltico.
Los actores con horizontes de largo plazo tienen ms probabilidad de establecer los acuerdos intertempo-
rales necesarios para mantener polticas efectivas. Por el contrario, los actores con horizontes temporales
cortos tendern a maximizar los beneficios polticos y de poltica de corto plazo, en detrimento del
fortalecimiento institucional de largo plazo y de la credibilidad y calidad de las polticas. Este nfasis en
los horizontes temporales tiene como fuente destacadas publicaciones sobre economa institucional y su
aplicacin a la poltica. Vase, por ejemplo, Dixit (1996), y las referencias all incluidas.
20 CAPTULO 2
forma en que interactan con otros actores en diversos escenarios. Gran parte de esta
investigacin se ve reflejada en la parte II de este informe.
Un elemento clave de este informe es que ciertos aspectos importantes de las polticas
pblicas dependen de manera fundamental de la habilidad que tienen los actores pol-
ticos para llegar a acuerdos intertemporales y para asegurar su cumplimiento, esto es,
de su habilidad para cooperar. En entornos polticos que facilitan tales acuerdos, las
polticas pblicas tienden a ser de mejor calidad, menos sensibles a los shocks polticos y
ms adaptables a las condiciones econmicas y sociales cambiantes. Por el contrario, en
entornos que dificultan la cooperacin, las polticas sern muy inestables (sujetas a vai-
venes polticos) o muy inflexibles (incapaces de adaptarse a los shocks socioeconmicos),
estarn mal coordinadas y las inversiones en las capacidades del Estado sern menores.14
Qu condiciones favorecen la cooperacin? Los resultados de la teora de los juegos su-
gieren que la cooperacin es ms fcil de lograr si:
Estas condiciones estn asociadas con algunas caractersticas de los jugadores y esce-
narios clave, como el Parlamento, el sistema de partidos, el Poder Judicial y la burocracia.
Estas intuiciones sobre los factores determinantes de la cooperacin guan el anlisis de
algunos de los principales actores y escenarios en la parte II.
La parte III comienza (en el captulo 6) con el anlisis y la medida de las caractersti-
cas de las polticas que constituyen la variable dependiente. En lo que resta del captulo 6
y en el captulo 7 se intenta identificar aspectos del funcionamiento del PFP que afectan a
esas caractersticas de polticas. Siguiendo el marco conceptual analizado anteriormente,
las polticas pblicas efectivas requieren actores polticos con horizontes temporales re-
lativamente largos, as como escenarios institucionalizados para la discusin, la negocia-
cin y el control del cumplimiento de los acuerdos polticos y de polticas. En el captulo
6 se examinan algunas contrapartes empricas de esas caractersticas: se estudian los
incentivos de los ejecutivos, las capacidades de formulacin de polticas del Parlamento,
la independencia del Poder Judicial y el desarrollo de sistemas de servicio civil, y se los
asocia, mediante tcnicas estadsticas, a las caractersticas de las polticas. En el captulo
14
Spiller y Tommasi (2003) desarrollan un modelo de este vnculo entre la cooperacin y los aspectos de
las polticas pblicas, como estabilidad, adaptabilidad y coordinacin.
Un enfoque metodolgico para comprender la poltica de las polticas 21
1
Tsebelis (2002).
2
Cox y McCubbins (2001).
3
Shugart y Haggard (2001).
22 CAPTULO 2
7 se tratan varios estudios de casos de determinados pases, para ilustrar con ms detalle
algunas de las interacciones entre los mltiples factores que entran en juego.
15
Los ejemplos de polticas fueron elegidos para ilustrar algunas ideas generales del informe, pero no son
de ninguna manera exhaustivos.
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Segunda parte
Actores y escenarios del
proceso de formulacin
de polticas
En la segunda parte se examinan uno por uno estos actores para considerar en
profundidad cules de sus caractersticas afectan a los distintos aspectos de las polticas
pblicas. La interaccin entre los actores, al participar en los procesos de formulacin de
polticas en diferentes pases y sectores de polticas, se examina en el resto del informe.
Pgina en blanco a propsito
Este es el primero de tres captulos en los que se examina el papel que desem-
pean distintos actores en el proceso de formulacin de polticas (PFP). Se centra en
un grupo de actores que son fundamentales para elaborar polticas en sistemas de-
mocrticos: los partidos polticos, la legislatura y el presidente. Constituyen el ncleo
central de actores, y tienen funciones importantes en la representacin democrtica,
la definicin de la agenda de polticas, y la formulacin, adopcin y ejecucin de las
polticas. De ms est decir que sus funciones en estas etapas del proceso no son ex-
clusivas, sino que las comparten con otros actores con roles formalmente establecidos
en la Constitucin, como el gabinete, el Poder Judicial y la burocracia, as como con
una amplia gama de actores con roles ms informales, como los grupos empresariales,
los sindicatos, los medios de comunicacin, los movimientos sociales y los organismos
internacionales.
La operacin del sistema democrtico y las caracte-
rsticas de los resultados de las polticas estn altamente Las distintas configu-
influenciados por la naturaleza del sistema de partidos raciones institucionales
polticos, la estructura y el funcionamiento de la legisla-
pueden ayudar a que el
tura y las limitaciones e incentivos de los presidentes, as
como por la interaccin de todos estos factores. El captulo presidente lleve a cabo su
3 comienza destacando la importancia de examinar las programa de gobierno, o
interacciones entre estos actores protagnicos y las reglas
impedirlo.
del juego que afectan a dicha interaccin.
28 CAPTULO 3
1
Linz (1990), Di Palma (1990) y Linz y Stepan (1978).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 29
2
Vanse Alston et al. (2005a) y el captulo 7 de este informe.
30 CAPTULO 3
Orientacin al inters pblico. Son mejores las polticas pblicas si el presidente obtiene
lo que quiere? No necesariamente. Dado que los presidentes son elegidos por jurisdiccio-
nes nacionales, suelen tener intereses ms acordes a los bienes pblicos nacionales que
los legisladores, que tienden a favorecer a sus jurisdicciones locales. No obstante, los pre-
sidentes no siempre actan como los planificadores sociales idealizados que se describen
en los libros de texto de economa, que procuran el mximo bienestar social. Aunque
se preocupen por el inters pblico, los presidentes, como cualquier poltico, tambin
tienen ambiciones personales y polticas.
Qu determina los incentivos del presidente? Entre otros factores, la estructura
del sistema de partidos puede desempear una funcin importante. Por ejemplo, si el
funcionamiento de los partidos polticos est dominado por polticas clientelistas, los
3
Vase Molinas y Prez-Lin (2005).
4
Chasquetti (2004) aporta datos empricos concluyentes de estas consecuencias al analizar una muestra
de 51 gobiernos latinoamericanos entre 1980 y 2000. De los 10 gobiernos que no pudieron obtener una
casi mayora en la legislatura, independientemente o dentro de una coalicin, en seis de ellos el presi-
dente o los legisladores no completaron sus perodos establecidos constitucionalmente.
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 31
presidentes y otros polticos se preocuparn ms por generar los recursos que necesitan
para mantener ese sistema clientelista que es la base de su apoyo poltico, y les interesar
Estabilidad de las polticas. La capacidad del presidente para llevar adelante su pro-
grama de gobierno tambin puede dar lugar, en ciertas circunstancias, a la inestabilidad
de las polticas. Considrese el caso hipottico de un pas con un sistema bipartidista.
Cada uno de los partidos cuenta con apoyo estable de
alrededor de la mitad del electorado y, por lo tanto, se Los sistemas de partidos
alternan en el poder. Ambos partidos son programticos,
de manera que compiten principalmente sobre la base de
influyen en la viabilidad
distinciones en sus ideas y propuestas de polticas, que de las relaciones entre los
suelen mantenerse estables. Las reglas electorales tienden a poderes Ejecutivo y Legis-
producir gobiernos mayoritarios y partidos disciplinados,
de manera que las polticas son adaptables. Algunos ana-
lativo, en las posibilida-
listas consideraran que este es un escenario favorable para des de coordinacin en el
una democracia presidencial. Sin embargo, ni siquiera este Congreso y en los incen-
escenario idlico de partidos estables con preferencias es-
tables garantiza una caracterstica muy importante de las
tivos de los funcionarios
polticas pblicas: la estabilidad. electos para atender con-
Si, por ejemplo, en trminos ideolgicos uno de los juntos ms estrechos o
partidos es de derecha y el otro de izquierda, las polticas
podran oscilar de un extremo al otro cada vez que hubiera
ms amplios de intereses
un cambio de gobierno.6 La apertura del comercio exterior de la sociedad.
5
Vase el argumento clsico a favor de los frenos y contrapesos en The Federalist Papers. Los autores James
Madison, Alexander Hamilton y John Jay llamaban facciones a los intereses especiales y sostenan que
la mejor manera de fomentar el bien pblico era contraponer las distintas facciones entre s en un sistema
de frenos y contrapesos y de gobierno limitado.
6
Partidos inestables y preferencias inestables podran exacerbar an ms la volatilidad de las polticas, lo
que resultara en cambios de polticas incluso dentro del mismo gobierno.
32 CAPTULO 3
Los partidos polticos son protagonistas centrales del PFP, as como tambin, de manera
ms general, del funcionamiento de un sistema democrtico. Un elemento indispensa-
ble de la democracia es la convocacin a elecciones con regularidad para distribuir el
control de los cargos gubernamentales y los escaos legislativos. Los partidos polticos
reclutan candidatos para esos puestos, movilizan el apoyo electoral y definen sus as-
piraciones en materia de polticas en caso de que tengan cabida en el nuevo gobierno.
Adems de ocuparse de funciones directas en las elecciones, los partidos tambin
desempean otros papeles clave en la formacin de los gobiernos, la organizacin de
la labor legislativa, y la articulacin y agregacin de intereses y preferencias de los ciu-
dadanos.8
El PFP de un pas est influido, directa e indirectamente, por la estructura y orga-
nizacin de los partidos polticos. Por ejemplo, en algunos pases, los partidos incluso
los que no estn en el poder participan activamente en la definicin y articulacin de
los programas de polticas y se involucran en forma efectiva en los debates sobre poltica
pblica, en ocasiones con ayuda de centros de estudios afiliados (vase el captulo 5). Las
caractersticas del sistema de partidos tambin afectan al PFP de manera ms indirecta,
influyendo, por ejemplo, en la viabilidad de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, en las posibilidades de coordinacin en el Congreso y en los incentivos de
los funcionarios electos para atender conjuntos ms estrechos o ms amplios de intereses
de la sociedad.
7
Esta seccin se basa extensamente en Jones (2005).
8
Mainwaring y Scully (1995); Sartori (1976); Lipset y Rokkan (1967).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 33
Las caractersticas del sistema de partidos no solo interactan entre ellas, sino
tambin con otras instituciones y actores, como la presidencia, la legislatura y el Poder
9
Vase Mainwaring y Scully (1995).
34 CAPTULO 3
vos a los electores (como puestos en el sector pblico, contratos del Estado, recursos en
efectivo o alimentos) y son juzgados por los electores principalmente por su capacidad
10
Vase Jones (2005). El ndice de institucionalizacin del sistema de partidos se basa en las cuatro di-
mensiones formuladas en Mainwaring y Scully (1995).
11
Proyecto de Elites Latinoamericanas (PELA), 19942005.
12
Vanse detalles sobre la construccin de los ndices de componentes y del ndice agregado en el apn-
dice de datos y en Jones (2005).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 35
Varias caractersticas del sistema de partidos que interactan unas con otras tambin
tienen una influencia importante en la interaccin entre los poderes Ejecutivo y Legisla-
tivo: el nivel de fragmentacin legislativa; el tamao del contingente del presidente en la
legislatura y el grado de disciplina partidaria (es decir, el grado al que los miembros del
partido del presidente en la legislatura responden a las instrucciones de los dirigentes del
partido y/o del presidente).
A su vez, la fragmentacin del sistema de partidos y el tamao del contingente pre-
sidencial en la legislatura estn influidos por las caractersticas del sistema electoral. Los
sistemas electorales de representacin proporcional, en los cuales se eligen varios miembros
del Congreso por cada distrito electoral, alientan una mayor fragmentacin que los sis-
13
Vanse detalles sobre la construccin del ndice en el apndice de datos y en Jones (2005).
14
Las puntuaciones de Nicaragua en los dos ndices pueden ser engaosas. El sistema bipartidista que
hace que Nicaragua aparezca institucionalizado es en parte resultado de la legislacin presentada por
los dirigentes de los dos partidos principales para restarle oportunidades a otros partidos de registrarse
legalmente y de competir con eficacia. Adems, si bien los partidos difieren en su orientacin ideolgica,
su comportamiento concreto parece ser ms clientelista que programtico.
36 CAPTULO 3
a. Argentina b. Chile
Nmero de legisladores
Nmero de legisladores
20
15
15
10
10
5
5
0 0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
temas mayoritarios, en los que solo se elige un legislador por distrito. En los sistemas pro-
porcionales la fragmentacin de los partidos tiende a aumentar cuando los distritos son
ms grandes (es decir, el nmero de legisladores elegidos por distrito es mayor) y cuando
se utilizan frmulas ms equitativas para traducir la proporcin de votos de los partidos
en nmeros de escaos legislativos.
Tambin son pertinentes otros aspectos del sistema electoral. La coincidencia de
elecciones de legisladores y presidente propicia una mayor concentracin de votos y es-
caos del partido del presidente que cuando esas elecciones se celebran por separado, o
cuando las elecciones de legisladores tienen lugar a mediados del perodo presidencial.
El sistema empleado para elegir al presidente tambin puede tener efectos indirectos
sobre la fragmentacin del sistema de partidos. El sistema de ballotage (o eleccin a doble
vuelta)15 tiende a desalentar la formacin de alianzas y propicia la proliferacin de par-
tidos, en tanto que los sistemas pluralistas de eleccin presidencial tienden a alentar la
concentracin de votos en un nmero menor de partidos.
La proporcin de escaos que controla el partido oficial, el grado de fragmentacin
del sistema de partidos y la cohesin de los partidos gobernantes tienen repercusiones
15
En este sistema, para que un candidato gane en la primera ronda debe obtener una mayora del total de
votos emitidos (50% ms uno). Si ningn candidato gana por mayora, los dos candidatos que recibieron
el mayor nmero de votos en la primera ronda tienen que desempatar en una segunda ronda.
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 37
importantes en la capacidad del Poder Ejecutivo para llevar a cabo su programa de go-
bierno. Tambin inciden en el mecanismo de negociacin y los tipos de intercambios
16
Cox y Morgenstern (2002).
17
Cox y McCubbins (2001).
38 CAPTULO 3
Nota: El ndice del nmero efectivo de partidos legislativos se calcula tomando el inverso de la suma
de los cuadrados de las proporciones de escaos de todos los partidos (Laakso y Taagepera 1979). El
ndice de proporcionalidad del diseo del sistema electoral va de 1 a 5, siendo 1 = sistema mayoritario
(magnitud promedio del distrito, MPD = 1); 2 = baja proporcionalidad (MPD = 2-4); 3 = proporcionalidad
moderada (MPD = 4-10); 4 = proporcionalidad alta (MPD = 10-20), y 5 = proporcionalidad muy alta (20-
distrito nacional).
Fuente: Jones (2005) y clculos de los autores.
de las dos elecciones legislativas ms recientes de cada pas.18 Brasil, Ecuador y Bolivia
se encuentran en el extremo de mayor fragmentacin, con un gran nmero de partidos
18
El objetivo de este ndice es medir el nmero de partidos de manera tal que se capten los efectos del
sistema de partidos en el funcionamiento real del sistema poltico. Por ejemplo, si tres partidos obtienen
cada uno una proporcin casi igual de los escaos disponibles en la legislatura, el valor del ndice es
aproximadamente 3. Pero si dos de los partidos reciben el 45% de los escaos y el tercero solo el 10%, el
valor del ndice es 2,4. El valor del ndice es ms bajo porque se esperara que este sistema fuera ms afn
a un sistema bipartidista por la manera en que opera. Vanse detalles sobre la construccin de este ndice
en el apndice de datos y en Jones (2005).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 39
19
En Chile las alianzas electorales estables que existen desde 1989 se consideran partidos.
20
Vanse, por ejemplo, Foweraker (1998) y Cheibub; Przeworski y Saiegh (2004).
21
Vase Chasquetti (2004). La formacin de coaliciones estables puede ser complicada cuando se combi-
nan sistemas de partidos fragmentados con altos niveles de polarizacin ideolgica, pero es difcil deter-
minar el umbral exacto al cual esto tiende a convertirse en un problema. Como se seal anteriormente,
probablemente sea beneficioso que haya cierto grado de diferencia programtica entre los partidos para
asegurar la gobernabilidad democrtica.
40 CAPTULO 3
Un solo
Nota: Los gobiernos se cuentan como gobiernos de coalicin mayoritaria si la coalicin se mantiene
durante ms de la mitad del perodo presidencial. De otra manera, estos gobiernos se categorizan como
coaliciones minoritarias.
Fuente: Martnez-Gallardo (2005b) y clculos basados en datos de Payne et al. (2002).
Desde 1990 hasta 2004, en una muestra de 18 pases latinoamericanos, solo el 20%
de los perodos presidenciales-legislativos22 se caracterizaron por tener mayoras de un
solo partido, o el 36% si tambin se incluyen los casos en que el partido oficial se acer-
caba a la mayora.23 Durante este perodo eran comunes las mayoras (o casi mayoras)
unipartidistas en pases como Argentina, Costa Rica, Honduras y Mxico. Los gobiernos
de coaliciones estables, o por lo menos relativamente estables, eran frecuentes en Brasil,
Chile y Uruguay, entre otros. En cambio, los gobiernos minoritarios eran especialmente
comunes en Ecuador y Guatemala (cuadro 3.2).
22
Los perodos presidenciales-legislativos pueden cambiar cuando cambia el presidente (debido a elec-
ciones, renuncia, juicio poltico o golpe de Estado) y cuando se elige un nuevo Congreso a mediados del
perodo presidencial. Entre 1990 y 2004 hubo 95 perodos presidenciales-legislativos en los 18 pases
latinoamericanos.
23
Una casi mayora se define como un caso en que el presidente tiene ms del 45% de los escaos en
ambas Cmaras del Congreso (o en la asamblea nacional).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 41
programas legislativos.
El grado en que los le-
gisladores responden a los dirigentes del partido nacional est determinado por los
incentivos que proporciona el sistema electoral y por el proceso de nominacin de can-
didatos, as como por otras formas de recompensas y castigos que pueden utilizar los
lderes partidarios o el presidente. En este estudio se utiliza un ndice de centralizacin
de partidos para medir cmo responden los legisladores a los lderes nacionales de los
partidos polticos (grfico 3.3).24 El ndice se centra principalmente en las fuentes de apa-
lancamiento de los dirigentes partidarios que emanan del sistema electoral, pero existen
otros incentivos que afectan al grado de centralizacin, como el control de los lderes
partidarios sobre la asignacin de legisladores a las comisiones legislativas y su control
sobre la agenda legislativa.
El primer componente de este ndice se centra en el grado al que los dirigentes na-
cionales del partido o los candidatos individuales son responsables de determinar quin
puede presentarse como candidato y cul es su posicin en la lista electoral. Cuando los
lderes nacionales del partido son quienes en gran medida determinan estos dos facto-
res, los legisladores tienen un mayor incentivo para adherir a la lnea del partido en la
legislatura.
La segunda dimensin de este ndice se centra en las caractersticas bsicas del sistema
electoral, como la dimensin territorial de los distritos electorales (nacional, regional, un
solo miembro, o una combinacin de las anteriores) y la posibilidad de que el electorado
pueda escoger entre candidatos individuales en lugar de votar nicamente por listas preselec-
24
El ndice fue elaborado por Mark Jones. Vanse ms detalles en Jones (2005).
42 CAPTULO 3
cionadas del partido. La centralizacin es mayor cuando los legisladores son elegidos en un
solo distrito nacional o en grandes distritos con listas cerradas y bloqueadas de partidos.
Una caracterstica final del sistema de partidos que puede afectar al funcionamiento de
la democracia y a los resultados de las polticas es el grado de nacionalizacin. Se supone
que en un sistema nacionalizado los partidos suelen tener un alcance nacional y tienden
a expresarse y a actuar con una orientacin nacional comn, en lugar de estar divididos
por temas regionales o subnacionales y centrarse en ellos. En sistemas de partidos muy
nacionalizados, es probable que los temas nacionales sean medulares para la carrera del
legislador. El Poder Ejecutivo podra tener mayor capacidad de forjar coaliciones legisla-
tivas centradas en temas nacionales, dada la necesidad de negociar con solo unos pocos
dirigentes de los partidos nacionales clave. En condiciones de poca nacionalizacin par-
tidaria, los dirigentes del partido central pueden no estar tan bien situados para hablar
en nombre de todo el partido y para brindar su apoyo legislativo.
Tambin es probable que las diferencias en el grado de nacionalizacin tengan con-
secuencias para las polticas pblicas. Cuando la base de apoyo de un partido es relativa-
mente constante en diferentes unidades geogrficas, es mucho ms probable que se trate
a todas las unidades de la misma manera respecto de las decisiones relativas a asuntos
tales como transferencias a unidades subnacionales, reforma administrativa, inversiones
pblicas y subsidios. En cambio, cuando el apoyo vara mucho en las distintas unidades
geogrficas, ser ms probable que las decisiones se basen en parte en el grado de apoyo
electoral que el partido recibe en unidades geogrficas especficas. En un sistema de par-
tidos nacionalizado, es probable que las polticas pblicas se orienten ms hacia el logro
del bien comn nacional.
Un enfoque parcial para evaluar la nacionalizacin de los sistemas de partidos es exa-
minar la distribucin del voto popular por partidos de distintas jurisdicciones territoria-
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 43
les del pas.25 En el grfico 3.4 GRFICO 3.4 ndice de nacionalizacin del siste-
se muestran las puntuaciones ma de partidos (basado en datos de
las elecciones ms prximas a 2002)
25
Con esta medicin no se podra evaluar correctamente la nacionalizacin del sistema de partidos si sus
sedes regionales difieren en su orientacin programtica o en su base de apoyo.
26
Esta seccin se basa extensamente en Saiegh (2005).
27
Morgenstern (2002).
44 CAPTULO 3
tos legislativos del Poder Ejecutivo y tienen poca capacidad o disposicin para analizar
con detenimiento la conducta del gobierno.28 Entre estos dos extremos existe una amplia
28
Una legislatura marginal puede ser la contraparte de un presidente o jefe de gobierno dominante o
encontrarse en una situacin donde las polticas se formulan mediante un debate entre el Poder Ejecu-
tivo y los legisladores del partido oficial, sin que la legislatura en su conjunto desempee una funcin
significativa.
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 45
29
Saiegh (2005).
30
Morgenstern (2002).
46 CAPTULO 3
n.c.: no corresponde. Dado que la Repblica Dominicana se incluy slo en la encuesta de 2004, no se
muestra ese promedio.
Nota: La primera y segunda columnas muestran el porcentaje de respuestas a la pregunta sobre
la existencia de mucha o alguna conanza en el Congreso, realizada por la encuesta de
Latinobarmetro. La primera pregunta corresponde al promedio de respuestas de 1996 a 2004 y la
segunda a 2004. La tercera columna es la puntuacin media asignada por ejecutivos de empresas en
la encuesta de 200405 del Foro Econmico Mundial al responder a la pregunta Cun ecaz es su
Parlamento/Congreso nacional como institucin legislativa y supervisora?
Fuentes: Latinobarmetro (19962004) y Foro Econmico Mundial (2005).
centivos para tratar de pasarlo por alto o reducir al mnimo la funcin de la legislatura
en el PFP.
Como se observa en el cuadro 3.4, ni el pblico en general ni los ejecutivos de em-
presas internacionales tienen un alto grado de confianza en el Congreso en la mayora
de los pases de la regin. Segn Latinobarmetro, en los ltimos 10 aos en promedio el
pblico en general tena la opinin ms favorable del Congreso en Uruguay, Chile, Hon-
duras y Costa Rica, y la menos favorable en Ecuador, Bolivia y Guatemala. En cambio, las
puntuaciones promedio que indicaron los ejecutivos de empresas, de acuerdo con datos
del Foro Econmico Mundial, son ms altas en Chile y Brasil y ms bajas en Venezuela,
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 47
El rol de la legislatura en el PFP est definido por una serie de factores, entre los cuales
cabe mencionar el alcance de sus potestades constitucionales en relacin con el Poder
Ejecutivo; el equilibrio de fuerzas partidarias en los poderes Ejecutivo y Legislativo; la
estructura, la organizacin, los procedimientos y la capacidad tcnica de la legislatura, y
los objetivos de sus miembros, derivados de incentivos electorales y partidarios.
Macroestructura de la legislatura
Una primera caracterstica que puede afectar a la funcin que desempea la legislatura
en la formulacin de polticas es la estructura unicameral o bicameral. Nueve pases
de la regin Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Mxico, Paraguay, Repblica
Dominicana y Uruguay tienen legislaturas bicamerales. Dependiendo de factores tales
como la manera en que se eligen los miembros de las dos Cmaras y el equilibrio de fa-
cultades legislativas entre ambas, una legislatura bicameral puede ser un punto de veto
separado en el PFP que afecta tambin al grado al que estn representados los intereses
territoriales. Por ejemplo, cuando el Senado es elegido en un solo distrito nacional simul-
tneamente con el presidente y en los mismos comicios (como en Uruguay), es menos
probable que acte como un punto de veto adicional y en general no se modifica apre-
ciablemente la forma en que se representan los intereses territoriales. Pero cuando los se-
nadores son elegidos separadamente del presidente sobre la base de distritos provinciales
(como en Argentina) y la representacin no est vinculada a la poblacin, entonces es
mayor la posibilidad de que la Cmara alta se convierta en un punto de veto separado y
acente el grado al que estn representados los intereses regionales en la formulacin de
polticas. Habida cuenta de la complejidad que aade esa consideracin del Senado y la
falta relativa de informacin comparativa, el anlisis que se presenta a continuacin se
centra principalmente en la Cmara baja, o en la asamblea nacional cuando el Congreso
es unicameral.
Potestades constitucionales
Si bien todos los pases latinoamericanos de habla espaola y portuguesa que se consi-
deran en este informe han adoptado una forma presidencial bsica de gobierno similar
a la de Estados Unidos, existen diferencias considerables con respecto a las facultades
relativas que confiere la Constitucin a los poderes Ejecutivo y Legislativo. Suriname y
Guyana, y varios pases del Caribe, por su parte, cuentan con sistemas parlamentarios
o semipresidenciales, lo que entraa diferencias en la naturaleza de la relacin entre los
poderes Ejecutivo y Legislativo y el rol esperado de la legislatura en el PFP. En el recuadro
3.1, basado en el caso de Jamaica, se subrayan algunas de estas diferencias.
48 CAPTULO 3
1
Basado en Meja Acosta (2005).
31
Con la excepcin parcial de Uruguay, donde (como en Estados Unidos) el presidente necesita la apro-
bacin legislativa para los nombramientos del gabinete.
50 CAPTULO 3
32
Mainwaring y Shugart (1997).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 51
nico responsable del clculo estimativo de los ingresos fiscales. La legislatura no puede
incrementar el gasto en ninguna partida presupuestaria ni introducir enmiendas que
33
PNUD (2005).
Cuadro 3.5 Facultades legislativas de los presidentes de Amrica Latina
Facultades proactivas Facultades reactivas
Para Para Subtotal de Subtotal de Facultades
emitir ejecucin facultades Veto Veto Iniciativa facultades Facultades de legislativas
Pas decretosa presupuestaria proactivasb total parcial exclusiva reactivasb plebiscito en generalb
52 CAPTULO 3
Chile 0,33 0,73 0,50 0,85 0,85 0,67 0,77 1,00 0,66
Brasil 1,00 0,91 0,96 0,15 0,15 0,67 0,38 0,00 0,62
Ecuador 0,33 0,73 0,50 1,00 0,69 0,33 0,62 1,00 0,59
Colombia 0,67 0,64 0,66 0,31 0,31 0,67 0,46 1,00 0,59
Per 0,67 0,73 0,70 0,15 0,15 0,33 0,23 1,00 0,50
Argentina 0,33 0,45 0,38 0,85 0,85 0,00 0,48 0,50 0,44
Panam 0,17 0,55 0,33 0,77 0,77 0,33 0,58 0,00 0,43
Uruguay 0,17 0,64 0,37 0,54 0,54 0,33 0,45 0,00 0,38
El Salvador 0,00 0,82 0,35 0,77 0,00 0,00 0,22 1,00 0,33
Venezuela 0,33 0,64 0,46 0,08 0,08 0,00 0,04 1,00 0,30
Guatemala 0,33 0,18 0,27 0,77 0,00 0,00 0,22 1,00 0,29
Repblica 0,00 0,64 0,27 0,92 0,15 0,00 0,31 0,00 0,27
Dominicana
Honduras 0,33 0,36 0,34 0,77 0,00 0,00 0,22 0,00 0,26
Mxico 0,17 0,36 0,25 0,92 0,00 0,00 0,26 0,00 0,24
Bolivia 0,00 0,27 0,12 0,85 0,00 0,33 0,38 0,00 0,23
Costa Rica 0,00 0,64 0,27 0,77 0,00 0,00 0,22 0,00 0,23
Paraguay 0,00 0,64 0,27 0,23 0,23 0,00 0,13 0,00 0,19
Nicaragua 0,00 0,73 0,31 0,15 0,15 0,00 0,09 0,00 0,19
a
En esta medicin se incluyen tanto la facultad del presidente para emitir decretos como la de denir la agenda legislativa, por ejemplo, declarando una
legislacin como urgente, lo que implica un perodo ms breve para que acte el Congreso.
b
Promedios ponderados.
Nota: Las variables de las facultades legislativas han sido normalizadas en una escala de 0 a 1.
Fuente: PNUD (2005).
34
Carey y Shugart (1995).
54 CAPTULO 3
Organizacin de la legislatura
35
Jones (2005). Vase tambin Jones et al. (2002).
56 CAPTULO 3
36
Alston et al. (2005a); Crdenas, Junguito y Pachn (2005).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 57
Las legislaturas relativamente limitadas por lo general aprueban las iniciativas del
Poder Ejecutivo tras efectuar nicamente cambios menores y no son muy activas
ni efectivas en la funcin de supervisin del Ejecutivo.
Las legislaturas reactivas obstruccionistas son potencialmente ms activas en la formu-
lacin de polticas, pero su funcin es principalmente la de vetador directo, por lo
general, bloqueando o aprobando iniciativas del Ejecutivo. Este tipo de legislatura
rara vez participa mucho en la definicin final del carcter tcnico o distributivo de
las polticas propuestas por el Ejecutivo ni en la supervisin activa de su ejecucin.
Las legislaturas reactivas constructivas pueden desempear las funciones que ca-
racterizan a las legislaturas reactivas obstruccionistas, pero adems pueden de-
terminar de manera significativa el contenido de las polticas enmendando las
iniciativas del Ejecutivo. Tambin pueden desempear la funcin de supervisin
con cierta eficacia.
Las legislaturas proactivas, adems de desempear las funciones de las legislaturas
reactivas obstruccionistas y reactivas constructivas, ocasionalmente tambin pue-
den tomar la iniciativa para determinar la agenda, y elaborar propuestas de polti-
cas propias. Ninguna legislatura de la regin ha exhibido de manera permanente
estas caractersticas proactivas.
37
La tipologa, con algunas diferencias en la definicin y los nombres de las categoras, se ha tomado de
Morgenstern (2002).
Cuadro 3.6 Resumen de mediciones de las capacidades legislativas
Experiencia Nmero
promedio Porcentaje de promedio de Conveniencia ndice de
Confianza en Eficacia de de los legisladores comisiones en Fuerza para capacidad
el Congreso, los rganos legisladores con estudios que participa de las seguir Pericia del
Pas promedioa legislativosb (aos) universitariosc c/legislador comisiones una carrera tcnica Congreso
58 CAPTULO 3
Argentina 20,5 1,6 2,9 69,6 4,50 Medio Bajo Bajo Bajo
Bolivia 19,9 1,8 3,3 78,4 1,66 Medio Medio Medio Medio
Brasil 24,9 3,1 5,5 54,0 0,92 Medio Alto Alto Alto
Chile 36,0 3,7 8,0 79,4 1,95 Alto Alto Alto Alto
Colombia 20,3 2,7 4,0 91,6 0,86 Alto Alto Medio Alto
Costa Rica 29,9 2,2 2,6 80,4 2,09 Alto Medio Bajo Medio
Repblica
Dominicana n.c. 2,0 3,1 49,6 3,54 Bajo Alto Bajo Bajo
Ecuador 13,3 1,7 3,5 83,1 1,26 Alto Medio Bajo Medio
El Salvador 27,7 2,1 3,9 64,0 2,44 Medio Alto Bajo Medio
Guatemala 19,9 1,8 3,2 68,4 3,24 Bajo Medio Bajo Bajo
Honduras 30,8 2,6 3,0 73,1 2,34 Bajo Bajo Bajo Bajo
Mxico 27,4 2,0 1,9 89,5 2,43 Alto Medio Medio Medio
Nicaragua 23,1 1,6 3,5 85,6 1,96 Bajo Medio Medio Medio
Panam 22,5 1,8 5,8 81,3 1,86 Medio Alto Bajo Medio
Paraguay 25,0 2,2 5,5 75,4 3,15 Bajo Alto Bajo Medio
Per 22,1 1,7 5,2 92,9 2,44 Bajo Bajo Bajo Bajo
Uruguay 38,2 2,7 8,8 68,4 0,98 Alto Alto Bajo Alto
Venezuela 27,8 1,4 4,9 74,6 0,97 Medio Medio Bajo Medio
a
Latinobarmetro (19962004).
b
Foro Econmico Mundial (20042005).
c
Proyecto PELA (2002).
n.c.: no corresponde. Dado que la Repblica Dominicana se incluy solo en la encuesta de 2004, no se muestra ese promedio.
Fuente:: Latinobarmetro (19962004); Foro Econmico Mundial (2005); proyecto PELA (varios aos), y Saiegh (2005).
Fuente
y/o proactivas. Las que tienen capacidades ms dbiles tendern a desempear un papel
limitado en la formulacin de polticas o a ser activas, pero de manera bastante obstruc-
38
Saiegh (2005), basado en el proyecto PELA (2005).
39
Los pases se colocaron en los diferentes grupos utilizando un anlisis por conglomerados, tcnica
estadstica empleada para clasificar a los casos en grupos, o conglomerados, de manera que el grado de
asociacin sea fuerte entre los miembros del mismo conglomerado y dbil entre miembros de diferentes
conglomerados.
40
La correlacin entre el ndice de capacidad del Congreso y un ndice objetivo que excluye las variables
subjetivas es 0,91.
60 CAPTULO 3
Los presidentes
En Amrica Latina los presidentes desempean una funcin predominante para determi-
nar el programa de gobierno y formular propuestas en materia de poltica. Cmo incide
el papel central del presidente en los resultados de las polticas? Qu experiencias han
tenido los presidentes en cuanto a su capacidad para llevar adelante sus programas de
gobierno y mantener su influencia y prestigio, y en cuanto a su orientacin al inters
pblico? Las respuestas a estas preguntas deben centrarse en los factores que restringen,
habilitan y motivan las opciones y acciones del presidente. Es ms, dado que la presiden-
cia tiene una ponderacin especial en Amrica Latina, tambin desempean un papel
ciertas cualidades personales del mandatario (vase la explicacin que se incluye a con-
tinuacin y el recuadro 2.1).
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 61
Restricciones
Fuentes: Basado en datos del PNUD (2005) y Jones (2005). Como los presidentes son
elegidos por una mayora o
pluralidad del voto nacional,
sus incentivos basados en el rgimen electoral tienen mayor cobertura que los de los
legisladores individuales, que suelen ser elegidos en jurisdicciones regionales ms pe-
queas y por lo tanto no se dedican en la misma medida a proporcionar bienes pblicos
nacionales. Por lo tanto, los presidentes tienen una perspectiva de carcter ms nacional
y ms amplia en la base jurisdiccional a la que sirven. Pero los escndalos por corrup-
cin que se han suscitado en torno a algunos presidentes latinoamericanos, durante o
despus de sus mandatos presidenciales, ponen de manifiesto que las ambiciones de los
presidentes no siempre se limitan a procurar el bien pblico, y aunque esa siga siendo su
intencin, no siempre logran hacerlo.
Ms all de la meta de servir al inters pblico, los presidentes, como la mayora de
los polticos, estn motivados por metas personales y polticas. Por un lado, la mayora de
los presidentes se preocupan por incrementar o mantener su estima pblica, su influen-
cia poltica y su poder, en parte para ser ms eficaces como dirigentes, pero tambin para
tener ms posibilidades de que sus visiones y programas triunfen sobre los de los dems.
Por otra parte, los presidentes tambin estn motivados por ambiciones personales y
polticas un poco ms delimitadas, como retener su liderazgo en un partido poltico, pro-
curar su reeleccin (si lo permite la Constitucin, o si no es difcil modificarla), premiar
a los amigos y aliados que los ayudaron a llegar a la presidencia y los estn ayudando a
mantenerse en ella, o incrementar el nmero de seguidores y el poder de su partido en
el largo plazo.
En algunos entornos institucionales, estas ambiciones personales y polticas no
interfieren seriamente con la meta de servir al inters pblico general. La mejor manera
Los partidos polticos, las legislaturas y los presidentes 63
de concretar los deseos de un presidente de labrarse una posicin dentro del partido,
fortalecer la base de apoyo del mismo o ser reelegido, por ejemplo, en algunos contextos,
41
Andrs Oppenheimer, Region May Need European-Style Primer Ministers, Miami Herald, 24 de abril
de 2005.
64 CAPTULO 3
minado momento por mayora o pluralidad del voto popular pueden hacer uso de su
autoridad temporal y controlar el Estado para seguir eliminando los desafos potenciales
Hasta cierto punto, los presidentes pueden superar las restricciones y definir los resul-
tados de su gobierno mediante opciones estratgicas, por ejemplo, en la manera de pre-
sentar y ordenar sus prioridades en materia de polticas, el recurso a la consulta popular,
el uso de sus facultades legislativas o la negociacin con posibles oponentes en la legis-
latura, y el ejercicio de sus facultades para nombrar a los ministros del gabinete y otros
funcionarios de gobierno.
Adems, el poder del presidente, ms all de las funciones formales, parece estar
rodeado de lo que se ha llamado carisma institucional. Este es un tipo de influencia deri-
vada de la manera en que los dems perciben la presidencia que en ocasiones permite un
mayor rango de accin, sobre todo en tiempos de crisis. El carisma institucional adquiere
mucho ms valor en combinacin con aptitudes interpersonales que pueden intensificar
considerablemente el poder real de la presidencia. No es posible medir con objetividad
el grado en que estos rasgos fortalecen la autoridad presidencial, pero la experiencia de-
muestra que su contribucin al PFP y a la ejecucin de las polticas puede ser decisiva.
Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.
Captulo 4
El gabinete, la burocracia,
los gobiernos subnacionales
y el Poder Judicial
La justicia y el poder deben ir de la mano, para que lo
que sea justo sea poderoso y lo que sea poderoso sea justo.
Blas Pascal, matemtico, fsico y filsofo francs, 16231662
Este captulo se centra en otros cuatro actores con roles formalmente asignados
en el proceso de formulacin de polticas (PFP): el gabinete de ministros, la burocracia,
los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial. Como ocurre con los actores que se
examinaron en el captulo 3, el alcance y la naturaleza de los roles que desempean
varan considerablemente de un pas a otro, en parte debido a las diferencias en las re-
glas formales e informales asociadas con cada actor, y en
parte debido a las interacciones con las caractersticas del Ciertas caractersticas re-
proceso ms general de formulacin de polticas. Dado el
lacionadas con la estabili-
alcance de este informe, la exposicin sobre los gobiernos
subnacionales se restringe al anlisis de su rol potencial dad, la coordinacin y la
para influir en las decisiones de poltica nacional o en su formacin de un gabinete
ejecucin, y no en las decisiones de poltica subnacional.
pueden tener efectos im-
portantes en aspectos clave
El gabinete de ministros1 de las polticas pblicas.
1
Esta seccin se basa en el trabajo de Martnez-Gallardo (2005b).
66 CAPTULO 4
del gabinete tienden a asumir un rol ms restringido como ayudantes del presidente. En
cambio, en los sistemas parlamentarios, por lo general los ministros del gabinete tam-
Para fomentar polticas de largo plazo y para que los ministros puedan ejecutar programas
y polticas hasta su culminacin, probablemente sea necesario cierto grado de estabilidad
de los funcionarios en los cargos de gabinete. La rotacin frecuente de los ministros del
gabinete tiende a generar una orientacin ms de corto plazo de las polticas y cambios
ms frecuentes de direccin. Un perodo de nombramiento ms largo tambin facilita y
mejora la eficiencia de la delegacin de responsabilidades y tareas a los burcratas, lo cual
es esencial para la implementacin eficaz de las polticas. Cuando hay cambios frecuen-
tes en el gabinete pueden producirse vacos de liderazgo que a su vez pueden dar lugar a
inercia burocrtica e incluso a corrupcin. Adems, si la permanencia de los ministros en
sus cargos es mayor, los ministros pueden acumular valiosas capacidades especficas para
la esfera de poltica en la que se desempean, as como desarrollar aptitudes polticas y
gerenciales que tienden a mejorar la calidad de su desempeo en las diferentes funciones
de formulacin de polticas.
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 67
Capacidad de coordinacin
2
La divergencia puede ser no solo ideolgica, sino tambin con respecto a intereses en trminos ms
amplios. Por ejemplo, los miembros del gabinete pueden provenir de diferentes partidos que estn con-
centrados en ciertas regiones del pas o que representan conjuntos muy diferentes de intereses sociales.
68 CAPTULO 4
gobierno de Fernando De la Ra, si bien casi todos los ministerios estaban encabezados
por polticos del mismo partido que el del presidente el Partido Radical, los polticos
3
Martnez-Gallardo (2005a).
4
Martnez-Gallardo (2005b).
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 69
La manera en que los presidentes utilizan su poder para nombrar y destituir a los miem-
bros del gabinete puede tener efectos importantes sobre su capacidad de obtener apoyo
legislativo suficiente para promulgar polticas, y sobre la estabilidad y la eficacia de la
formulacin de polticas en el gobierno.
El nombramiento de los miembros del gabinete puede servir para obtener respaldo
poltico, ya que constituye un medio para que los partidos polticos en su conjunto, y los
polticos individualmente, influyan en la poltica a un grado en que no es posible hacerlo
desde la legislatura. Los puestos de gabinete pueden otorgar a los partidos y a los polticos
control sobre importantes reas de poltica pblica, y recursos presupuestarios que pue-
den utilizarse para fines polticos. No obstante, los incentivos para mantener coaliciones
interpartidarias y para que los legisladores de la coalicin se adhieran a la posicin del
gobierno, tienden a ser menores en sistemas presidenciales que en sistemas parlamenta-
rios. Esto se debe a que el jefe de gobierno y los legisladores son elegidos por separado y
sus perodos de nombramiento estn predeterminados y, por lo tanto, su supervivencia
en el cargo no depende de que puedan mantener el apoyo mayoritario al gobierno.
Al escoger quienes ocuparn las carteras en el gabinete, el presidente debe equilibrar
los objetivos de mantener el respaldo poltico con los de asegurar que las personas nom-
bradas tengan suficiente experiencia en sus reas respectivas y adopten polticas razona-
blemente coherentes con la lnea de pensamiento del presidente, adems de que puedan
trabajar juntos en forma relativamente bien coordinada. Estas dos ltimas inquietudes
cobran especial importancia cuando se nombran personas de diferentes partidos para
crear un gobierno de coalicin. El caso de Bolivia, que se trata en el recuadro 4.1, ilustra
cmo se utilizaron los nombramientos de los miembros del gabinete para sustentar coa-
liciones de gobierno.
5
Oszlak (2003).
6
Martnez-Gallardo (2005b).
70 CAPTULO 4
Las aptitudes de los funcionarios del gabinete como expertos en su campo, como
administradores y como promotores de las polticas del gobierno probablemente tengan
7
Esta seccin se basa en el trabajo de Zuvanic e Iacoviello (2005).
72 CAPTULO 4
asiticos, en cuyo caso se considera que un Estado fuerte y autnomo, apoyado en una
burocracia altamente profesional y meritocrtica, ha sido un factor clave para el xito.
Para analizar la burocracia se requiere un anlisis del empleo pblico, que es su materia
constitutiva fundamental. El empleo pblico tiene una dimensin cuantitativa y otra
cualitativa. Es esta segunda la que resulta ms relevante para entender la capacidad insti-
tucional y la efectividad de la burocracia. Por consiguiente, en este estudio no se dedica
mucha atencin al anlisis de las mediciones cuantitativas de la burocracia, en particular
porque los datos empricos que se presentan a continuacin indican que no existe una
correlacin estrecha entre el tamao y la calidad de la misma.
Una aproximacin cualitativa conduce a examinar en qu medida las burocracias
estn dotadas de los atributos institucionales necesarios para el desempeo de los roles
normativos que se les ha asignado en una democracia representativa. Para realizar este
anlisis, en este trabajo se utilizaron los datos, los ndices y las conclusiones de un estu-
dio de diagnstico institucional del servicio civil realizado en 18 pases de la regin.8
El grado de autonoma de la burocracia puede medirse con el ndice de mrito (gr-
fico 4.2), que evala el grado en que existen garantas efectivas de profesionalismo en
8
Estudios comparativos de los sistemas de servicio civil de 18 pases latinoamericanos realizados como
parte del dilogo regional de poltica del BID sobre gestin y transparencia de la poltica pblica.
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 73
9
El ndice de mrito burocrtico (grfico 4.2) y el ndice de capacidad funcional burocrtica (grfico 4.3)
fueron elaborados en el contexto del dilogo regional de poltica del BID sobre gestin y transparencia de
la poltica pblica. Se cre asimismo un marco analtico con criterios detallados para evaluar estas varia-
bles, y un grupo de consultores lo aplic a los pases. Se determin la concordancia con el marco analtico
de los informes nacionales y los ndices resultantes y las observaciones se enviaron a los representantes
de los pases solicitndoles sus comentarios. Vase ms informacin en el apndice de datos.
10
Vase el apndice de datos.
74 CAPTULO 4
11
Vase el apndice de datos.
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 75
(porcentaje de la poblacin)
calidad es relativamente dbil 5
Tamao de la burocracia
Mxico
(0,26), dado que entre los pa- Repblica Dominicana Costa Rica
4
ses cuyas burocracias son dis-
Per
funcionales (y tambin entre Brasil
3 Paraguay
las funcionales), figuran algu- Ecuador Bolivia
nas de gran tamao y otras de 2 El Salvador Honduras
Chile
Nicaragua
tamao pequeo.
Guatemala
1 Colombia
Configuraciones P
burocrticas y roles 0
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
prevalecientes
Disfuncional Funcional
ndice de desarrollo del servicio civil (escala 01)
Las burocracias de los pa-
ses de Amrica Latina no son
Nota: El tamao de la burocracia se dene como el porcentaje de la pobla-
actores homogneos, sino cin total empleada en el sector pblico. El ndice de desarrollo del servicio
conjuntos de organizaciones civil es una combinacin de los ndices de mrito, eciencia y capacidad.
Fuente: Carlson y Payne (2003); Longo (2005).
complejas e interdependien-
tes, con diferencias en cuanto
a su autonoma y capacidad.
Esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinmica in-
terna del aparato estatal y el grado en el que distintas partes de la burocracia pueden
cumplir roles diferentes y hasta contradictorios en un mismo pas.
Tomando como punto de partida este supuesto, en el grfico 4.5 se presenta una ca-
tegorizacin bsica de los diferentes tipos de burocracias que se encuentran en los pases
de la regin. Aunque se basa en estudios de casos cualitativos de los sistemas de servicio
civil de la regin, la categorizacin (y los ejemplos de los pases) no es precisa, y se realiza
nicamente con fines ilustrativos. La prevalencia de estos tipos de burocracia vara de
un pas a otro, y los distintos tipos tambin pueden coexistir en un mismo pas. Cada
uno est moldeado por el contexto histrico y por las prcticas polticas predominantes.
Asimismo, cada tipo de burocracia muestra una propensin a desempear determinados
roles en el proceso de formulacin de polticas, aunque pueden existir excepciones que
exceden el alcance de este anlisis.
Burocracia administrativa. Esta forma clsica de burocracia se caracteriza por una baja
capacidad y un grado relativamente alto de autonoma. Est compuesta por el aparato
que ejerce funciones administrativas en los diversos ministerios y sectores del Estado.
Este mbito est normalmente cubierto por normas formales de mrito, que no se apli-
can en la prctica y que representan intentos frustrados o a medio camino de desarrollar
una burocracia weberiana tradicional (es decir, racional, jerrquica y basada en mritos).
Los funcionarios se nombran sobre la base de criterios ms polticos que meritocrticos,
76 CAPTULO 4
Administracin
ADMINISTRATIVA MERITOCRTICA
Equipos de
Unidades ejecutivas de asesores tcnicos
proyectos internacionales
Burocracias clientelares (Repblica
Dominicana, Paraguay y pases
Baja centroamericanos con excepcin
de Costa Rica)
Fuente: Compilacin de los autores sobre la base de informacin obtenida de estudios comparativos de sistemas de servicio
civil de 18 pases de Amrica Latina realizados como parte de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica del BID.
pero pueden tener cierta estabilidad en sus cargos. Su grado de competencia tcnica y la
orientacin hacia un buen desempeo son bajos. Se trata de los mbitos ms afectados
por recortes presupuestarios (en algunos pases, como Per o Uruguay, la dotacin de
recursos a estos rganos se ha congelado). Esta categora abarca las burocracias de Per,
Venezuela y Ecuador (en el nivel ms bajo de la categora en trminos de autonoma y
capacidad), y las de Argentina, Colombia, Costa Rica y Uruguay (en el nivel ms alto).
Este tipo de burocracia tiene una reducida capacidad de ejercer un rol activo en las
distintas etapas del proceso de formulacin de polticas. Su escasa capacidad le impide
tener una influencia efectiva en la fase de toma de decisiones, que en general se lleva a
cabo en la superestructura poltica de los ministerios. Pueden desempear algn rol en
la implementacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control de procedi-
mientos burocrticos y no hacia la gestin efectiva de los servicios. Su potencial como
recurso para el intercambio poltico es limitado como consecuencia de la relativa falta
de rotacin de los funcionarios y el progresivo declive de su importancia debido a las
reducciones de los niveles generales de empleo pblico.
Burocracia clientelar. Se caracteriza por su baja autonoma y baja capacidad. Este grupo
est conformado por funcionarios pblicos que ingresan temporalmente al gobierno bajo
criterios de lealtad o afiliacin partidaria. Las rotaciones ministeriales o los cambios de
gobierno influyen en la conformacin de las plantas de recursos humanos y pueden im-
plicar cambios masivos de funcionarios. Un caso particular de este tipo de burocracia se
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 77
genera cuando el control del acceso y la permanencia no estn en manos del sistema de
partidos, sino de organizaciones sindicales. Los casos ms acentuados se encuentran en
profesional de su trabajo. Integran este grupo las burocracias administrativas en las que
se ha preservado el mrito y la capacidad, como en los casos de Chile o Brasil (carreras y
Autoridades subnacionales12
Casi todos los pases latinoamericanos han pasado por un proceso de descentralizacin
poltica y fiscal en los ltimos aos. Actualmente, en la mayora de los pases de la re-
gin los alcaldes son electos, en lugar de ser nombrados por el gobierno nacional. Los
cuatro pases federales Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, junto con Colombia,
12
Esta seccin se basa en el trabajo de Monaldi (2005).
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 79
Sistema electoral y sistema de partidos. Las caractersticas del sistema utilizado para se-
leccionar a los representantes ante la legislatura nacional son importantes porque definen
los incentivos de los legisladores. Entre los factores pertinentes cabe citar la naturaleza de
los mecanismos empleados por los partidos para nombrar a los candidatos, sobre todo el
rol que desempean las autoridades regionales en el proceso de nominacin; el grado de
influencia de los ejecutivos regionales en la carrera poltica de los legisladores nacionales,
incluidas sus probabilidades de obtener cargos en gobiernos regionales al terminar sus
mandatos en la legislatura; el hecho de que las provincias/estados se utilicen o no como
distritos electorales, y el hecho de que las elecciones presidenciales coincidan o no con
las elecciones legislativas nacionales y con las elecciones regionales. Cuando las autorida-
des regionales inciden en la nominacin de candidaturas, en la probabilidad de que los
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 81
legisladores sean elegidos y en la carrera poltica de los legisladores al terminar sus man-
datos, tienen ms influencia en el comportamiento de los legisladores de sus provincias,
13
Varias de estas caractersticas fueron en s mismas opciones de poltica en algn momento previo, pero
pueden considerarse fijas en el corto plazo para el tratamiento de otras reas de poltica. Tommasi (2002)
analiza estas interacciones dinmicas en el caso de Argentina.
82 CAPTULO 4
Argentina
14
Alberto Rodrguez Sa, que ocup la presidencia durante una semana tras la renuncia de Fernando de
la Ra, tambin haba sido gobernador de una provincia relativamente pequea.
84 CAPTULO 4
El sistema electoral est basado en listas cerradas con las provincias como distritos
electorales. Esto permite que los lderes partidarios provinciales en general y los gober-
Brasil
Varios factores heredados en la poca del retorno a la democracia a mediados de los aos
ochenta contribuyeron inicialmente a dar a los gobernadores estatales de Brasil un papel
significativo en la formulacin de polticas nacionales. Sin embargo, las tendencias re-
cientes han diluido en cierta medida la importancia de dicho rol. Estas tendencias han
estado relacionadas con la institucionalizacin de la democracia y con otras reformas
institucionales que se adoptaron como reaccin ante la grave crisis fiscal que el pas pa-
deci a principios de la dcada de 1990.
15
Spiller y Tommasi (2003); Jones et al. (2002).
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 85
16
Lehoucq et al. (2005).
17
Rodrguez (1997).
18
Lehoucq et al. (2005).
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 87
ladores y hasta cierto punto con respecto a la determinacin de la carrera futura de los
legisladores, que no pueden ser reelectos.
El Poder Judicial21
19
Este sistema de coparticipacin de impuestos reemplaz al impuesto nacional a las ventas por un im-
puesto al valor agregado (IVA). Para incorporarse al SNCF, los estados renunciaron a su autoridad sobre
impuestos adicionales en el mbito estatal a cambio de una participacin garantizada en el IVA.
20
Rodrguez (1997).
21
Esta seccin se basa en el trabajo de Sousa (2005).
22
Tate (1992); Shapiro y Stone Sweet (2002).
88 CAPTULO 4
Jugador con poder de veto. En esta funcin, el Poder Judicial veta leyes sobre la base de la
Constitucin, pero tambin en parte sobre la base de sus propias preferencias. Si el Poder
Judicial es independiente y desempea esta funcin, puede ser ms difcil modificar las
polticas de manera arbitraria, y adems los poderes Legislativo y Ejecutivo tendrn que
tener en cuenta las preferencias del Poder Judicial. La funcin de veto es ms amplia y
tiene un impacto ms profundo cuando las decisiones de las cortes se aplican a la ley
en general y no slo al caso especfico al que se refiere la decisin. Dada la tendencia a
plasmar muchos aspectos de la poltica pblica en la Constitucin, la funcin del Poder
Judicial se ha ampliado en este sentido.
Jugador proactivo. Cuando los tribunales revisan las leyes para determinar su intencin
legislativa, o cuando dan nuevas interpretaciones a la legislacin sobre la base de sus
opiniones, estn imponiendo sus propias preferencias sobre los resultados de las polti-
cas que se adoptan. Entre los aspectos institucionales que favorecen este tipo de funcin
cabe mencionar los que permiten a los tribunales emitir un fallo en ausencia de un caso
concreto, incluso antes de que se adopte una determinada ley, y cuando los fallos de los
tribunales sobre la constitucionalidad de las leyes son aplicables de manera general y no
solo a un caso especfico.
rbitro imparcial. Las cortes pueden velar por la aplicacin efectiva de las polticas p-
blicas actuando como un agente externo que hace cumplir los compromisos asumidos
por otros jugadores (incluso los que estn plasmados en la Constitucin) y como media-
dor entre las partes contratantes. Las cortes desempean esta funcin cuando evitan que
el Poder Ejecutivo se exceda en sus facultades, por ejemplo, legislando por decreto sobre
asuntos en los cuales no le corresponde hacerlo; cuando impiden que el gobierno aplique
impuestos que supuestamente no debe imponer, o cuando protegen la autonoma de un
banco central independiente en la conduccin de la poltica monetaria. El desempeo
eficaz de la funcin de rbitro imparcial puede facilitar los acuerdos polticos necesarios
para adoptar reformas de poltica y contribuir as a la puesta en prctica justa y eficiente
de esas reformas.23
23
Un ejemplo de esta funcin puede observarse cuando un gobierno reniega de compromisos asumidos
en el marco de un programa de privatizacin, y confisca o nacionaliza a la empresa privatizada sin debida
justificacin. Si los tribunales revocan la decisin de nacionalizacin, el Poder Judicial habr desempe-
ado su funcin de rbitro.
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 89
24
El cuadro 4.2 se basa en los estudios de los 10 pases incluidos originalmente en el proyecto sobre el
PFP que se llev a cabo utilizando la metodologa de este informe, as como otros estudios cualitativos
de casos.
90 CAPTULO 4
la coincidencia entre sus preferencias y las de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Como
actores de polticas, los tribunales pueden contribuir a la volatilidad de las polticas.
El nivel de independencia del Poder Judicial en un pas dado est relacionado con el po-
tencial de que los jueces acten individualmente de acuerdo con sus propios objetivos de
poltica y el potencial de que los tribunales, colectivamente, participen en el PFP.
La independencia del Poder Judicial puede definirse como la capacidad de tomar
decisiones conforme a la ley y no basndose en factores polticos externos o internos.25
Tiene cuatro dimensiones interrelacionadas: independencia sustantiva, o la facultad de
tomar decisiones judiciales y ejercer sus funciones oficiales con sujecin a ninguna otra
autoridad salvo la ley; independencia personal, o estabilidad en el cargo y libertad de
intimidacin o amenazas; independencia colectiva o participacin judicial en la admi-
nistracin central de los tribunales, e independencia interna, o independencia de los
superiores y colegas del sistema judicial.26
Se destacan varias caractersticas del Poder Judicial que afectan a la independencia:
el grado de autonoma presupuestaria; el nivel de transparencia y el uso de criterios me-
ritocrticos en el proceso de nominacin de candidaturas y designacin de jueces; la es-
tabilidad en el cargo y el alcance de las facultades de revisin judicial. La independencia
judicial efectiva depende tambin del comportamiento de otros actores, por ejemplo, de
la posibilidad de que el presidente o los partidos polticos interfieran con los tribunales
de manera regular. Esto, a su vez, depende de los incentivos de dichos actores.
25
Dakolias (1996, pgs. 7-8).
26
Shetreet (1985).
27
Vase Sousa (2005).
92 CAPTULO 4
Sistema de nombramiento
28
Este sistema es similar al que se emplea en Estados Unidos.
El gabinete, la burocracia, los gobiernos subnacionales y el Poder Judicial 93
29
Navia y Ros-Figueroa (2005).
94 CAPTULO 4
Recuadro 4.2 Una funcin cada vez ms amplia del Poder Judicial
en Mxico*
No se dispone de datos.
a
Foro Econmico Mundial. Esta variable es la respuesta promedio de los ejecutivos de empresa
encuestados en cada pas al enunciado: El Poder Judicial de su pas es independiente de inuencias
polticas de funcionarios de gobierno, ciudadanos o empresas (1 = no, existe una fuerte inuencia; 7 = s,
es totalmente independiente).
b
Feld y Voigt (2003). El ndice de independencia judicial de facto de Feld y Voigt se basa en criterios
objetivos como la duracin efectiva del nombramiento de los magistrados, desviaciones de la duracin
del nombramiento de jure, remocin de los jueces antes de concluir su mandato, aumentos del nmero
de jueces de la Corte y cambios en el presupuesto de la Corte Suprema y en el ingreso real de los
magistrados, entre otras cosas (vase el apndice de datos).
30
Brewer-Caras (1997).
96 CAPTULO 4
potencial de participacin de los tribunales en la poltica est corroborada por los indica-
dores de independencia judicial de facto de los que se dispone. El cuadro 4.3 presenta dos
31
Feld y Voigt (2003).
32
Aunque el indicador de Feld y Voigt tiene la ventaja de ser objetivo, presenta algunas desventajas.
Primero, la informacin recopilada por estos autores es incompleta y, debido a problemas con la dis-
ponibilidad de datos, varios pases fueron codificados sobre la base de un subconjunto pequeo de los
criterios incluidos en el ndice. Segundo, en situaciones en las cuales los tribunales de un pas responden
a los deseos del Poder Ejecutivo y, a su vez, los jueces no son destituidos y su presupuesto y sus ingresos
no se recortan, segn este ndice, el Poder Judicial se clasificara como independiente. En vista de estas
debilidades y de que la medicin de Feld y Voigt abarca un conjunto de pases ms pequeo que la mues-
tra de este estudio, en el resto del informe se utiliza el ndice de independencia judicial publicado por el
Foro Econmico Mundial.
Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.
Captulo 5
Actores de la sociedad civil
La poltica es un asunto demasiado serio
para dejarlo en manos de los polticos.
Charles de Gaulle, presidente de Francia (18901970)
Las empresas1
1
Esta seccin se basa en gran medida en Schneider (2005).
Actores de la sociedad civil 99
muchos y suelen aparecer en la prensa, o puede ser cerrada e informal, como en el caso
de la corrupcin.
Formas de participacin
Las empresas pueden optar por participar en el PFP de diversas formas. La forma de par-
ticipacin incide en la calidad de la poltica.
Firmas. Las empresas pueden actuar por su cuenta. Cuanto ms amplios sean sus in-
tereses comerciales, menos estrecha ser su orientacin poltica. Los conglomerados
ms grandes y diversificados que abarcan varios sectores tienden a tener intereses ms
amplios que las firmas ms pequeas y especializadas. Adems de su gran tamao y su
pequeo nmero, los conglomerados son ms propensos a llevar a cabo una accin colec-
tiva y coordinada y a presionar para que se adopten polticas que redunden en beneficios
ms amplios (ms orientados al inters pblico), especialmente polticas para mejorar el
funcionamiento de la economa en su conjunto.
Movilidad del capital. Con su capacidad para mover capital, las empresas pueden tener
un efecto directo, no coordinado e impersonal en las polticas cuando los encargados
de formular polticas tratan de adoptar aquellas medidas que ayudan a atraer capital o a
mantener las inversiones existentes. La movilidad del capital no es una forma deliberada
de participacin de las empresas en la formulacin de polticas, pero sirve de limitacin
y tiende a reducir la gama de opciones de polticas que los encargados de formularlas
tienen en cuenta.
Cartera de opciones
Las empresas invierten en poltica por medio de una gama de actividades polticas.
En principio, los empresarios racionales equilibran su cartera de inversiones polticas
a fin de aprovechar las oportunidades cambiantes, es decir que trasladan las inversiones
polticas a las actividades que ms rinden. El lugar donde concentren precisamente sus
inversiones depender, en gran medida, de su percepcin de las oportunidades de influir
que el sistema poltico ofrece.
Los empresarios suelen utilizar varios de esos canales al mismo tiempo, pero algunos
tienden a prevalecer debido a la ndole del asunto y el entorno poltico del pas. Esas
opciones se examinan a continuacin.
dencia de las contribuciones de empresas. No obstante, durante las elecciones fluyen millones
de dlares, de forma tanto legal como ilegal, de las empresas a los polticos. Las firmas suelen
Corrupcin lisa y llana. Las empresas a veces tratan de comprar influencias directa-
mente por medio de la corrupcin lisa y llana. Obviamente, se trata de una forma de
influencia muy hermtica y opaca. La corrupcin tiende a estar conectada a polticas
muy especficas y generalmente est ms relacionada con su implementacin (cuando se
adjudican fondos, contratos u otras oportunidades a determinadas firmas) y la vigilancia
de su cumplimiento (cuando se fijan y aplican sanciones).
2
Schneider (2005).
3
Schneider (2004, 2005).
102 CAPTULO 5
y beneficios de las polticas son ciertos o inciertos y si son inmediatos o a largo plazo. Al-
gunas polticas, como los cambios en las tasas impositivas y las prestaciones de jubilacio-
nes, tienen costos inmediatos y seguros. Otras, especialmente muchas reformas recientes
orientadas a facilitar el funcionamiento de los mercados, tienen costos ms inciertos.
En el caso de la privatizacin, por ejemplo, es bien sabido que los nuevos propietarios
normalmente despiden trabajadores, pero no se sabe con certeza cuntos y cundo. La
poltica social (educacin y atencin de salud) y las reformas administrativas requieren
grandes inversiones a largo plazo en reformas institucionales y tienen consecuencias
inciertas.
Las empresas, igual que otros grupos, generalmente se movilizan cuando los costos
son inmediatos y ciertos (cuadro 5.2). Cuando las reformas son a ms largo plazo y los
costos y beneficios inciertos y difusos, las empresas tienden menos a ofrecer un apoyo o
una oposicin sostenidos al cambio propuesto.
El alcance de la poltica si es amplio, como los cambios generalizados en las tasas
impositivas o la poltica de educacin, o estrecho, como la privatizacin de cierto tipo de
firmas tambin es importante para las empresas (cuadro 5.3). A la mayora de ellas les
resulta difcil actuar colectivamente con respecto a polticas de gran alcance. Por consi-
guiente, las empresas no tienden a invertir en este tipo de polticas, excepto por medio de
asociaciones amplias, lo cual puede ser una gran ayuda para los encargados de formular
polticas si temen la oposicin de las empresas, como en el caso de la liberalizacin del
comercio, a la cual las empresas no se han opuesto colectivamente.
Las empresas tienden ms a intensificar sus inversiones cuando se enfrentan con po-
lticas ms estrechas que afectan directamente a sus intereses a corto plazo. El problema
en estos casos consiste en evitar que los grupos ms interesados capten la poltica.
Actores de la sociedad civil 103
Nota: Las partes sombreadas indican una participacin ms intensa de las empresas.
Fuente: Schneider (2005).
En los pases con un Estado relativamente dbil, como Guatemala (vase el recuadro 5.1),
los intereses empresariales suelen dominar el PFP. Es importante fomentar un Estado
fuerte que pueda frenar el poder de las elites empresariales. Sin embargo, no parece rea-
lista tratar de mantener a las empresas al margen de la formulacin de polticas. El cierre
de algunos canales formales de participacin probablemente conduzca a encauzar esa
influencia por otros medios menos transparentes. Por consiguiente, el desafo desde el
punto de vista de la poltica no es eliminar la influencia de las empresas, sino orientarla
de manera que contribuya a la obtencin de buenos resultados.
Actores de la sociedad civil 105
Compromisos a ms largo plazo entre los encargados de formular polticas y las em-
presas. Dos tipos de participacin de las empresas propician compromisos a ms largo
plazo. El primero es la representacin de las empresas en los consejos de polticas. Si los
representantes de las empresas y las instancias normativas interaccionan repetidamente
en estos mbitos, tienen incentivos para adquirir una buena reputacin y cumplir los
compromisos asumidos en el consejo de polticas. En cambio, si saben que no van a vol-
ver a reunirse y negociar, tienen mayores incentivos para no cumplir y todo compromiso
intertemporal que asuman ser menos creble.
4
Esta seccin se basa en gran medida en Hughes (2005).
106 CAPTULO 5
5
Bennett (2003, p. 141).
6
Hughes (2005).
7
Altheide (1996); Bennett (2003).
Actores de la sociedad civil 107
se oponan.8 Los polticos y funcionarios utilizan tcnicas tales como montar eventos
(o pseudoeventos) que satisfagan la necesidad de los periodistas de obtener imgenes
8
Bresser-Pereira (2003).
9
Swanson (2004).
10
Vase Freedom House (2004).
11
Pritchard (1992).
108 CAPTULO 5
dosucesos orquestados por los polticos y otras personas influyentes para manejar las
noticias, las filtraciones calculadas y los intereses personales y profesionales de los due-
Formulacin de polticas. En esta etapa, las opciones son menos numerosas, se toman
decisiones sobre aspectos especficos de las polticas y los medios de comunicacin
tienen dos efectos principales en el PFP. Primero, como los medios tienden a presentar
sucesos o asuntos en trminos de crisis, su cobertura lleva a los formuladores de pol-
ticas a actuar de forma rpida y visible y a tomar medidas simblicas, en vez de buscar
soluciones duraderas. Esta presin resulta especialmente fuerte cuando la cobertura es
negativa, como ocurre con la mayor parte de la cobertura informativa relacionada con
las polticas de gobierno. Por ejemplo, cuando en Argentina, a raz de la crisis de 2001,
resurgi la inflacin y hubo protestas por diversas razones, en los reportajes se exiga que
los encargados de formular polticas hicieran algo, pero no se deca qu.
Segundo, los medios de comunicacin influyen en la formulacin de las polticas por
medio del marco que utilizan para estructurar las crnicas. Los periodistas organizan las
noticias, incluso las ms sencillas, en marcos de interpretacin. Estos marcos, que se cen-
tran en algunos aspectos de inters periodstico en desmedro de otros, confieren legitimi-
dad a ciertos actores, propuestas de polticas y perspectivas del mundo. Tambin pueden
impedir efectivamente que ciertas opciones penetren en la conciencia del pblico.
Los formuladores de polticas pueden realizar sus propios intentos de presentar un
asunto en un marco determinado o de volver a presentarlo en un marco diferente. En
Uruguay, por ejemplo, los encargados de formular polticas trataron de presentar la re-
forma administrativa de una manera que encontrara eco en una cultura de la poltica
nacional que valora el papel del Estado en la economa. Por consiguiente, adoptaron una
estrategia moderada para evitar un debate prolongado. Adems, difundieron la reforma
en un gran proyecto de ley de presupuesto y descentralizaron su ejecucin, evitando as
el escrutinio de la prensa.
Adopcin de polticas. El rol de los medios informativos durante esta fase depende de la
atencin que le presten los medios de comunicacin. Si la cobertura es escasa, la reforma
posiblemente se estanque debido a la falta de urgencia. Sin embargo, si se mantienen ale-
jados de la mirada del pblico, los encargados de formular polticas tienen ms margen
para negociar, promover intereses especiales o incluso buscar el propio provecho. Por
otra parte, una mayor cobertura puede impulsar el debate pblico y las deliberaciones.
Si la prensa les da seguimiento, los encargados de formular polticas pueden pagar muy
caro un comportamiento en beneficio propio o en beneficio de los intereses de un grupo
favorecido a expensas del bienestar del pblico. En general, los medios estn menos inte-
Actores de la sociedad civil 109
resados en informar durante la fase de adopcin a menos que algn aspecto satisfaga la
necesidad de dramatismo y personalizacin en las crnicas.
12
Vase Hughes (2005).
13
Latinobarmetro (2004).
112 CAPTULO 5
Los sindicatos14
Los sindicatos latinoamericanos siempre han sido participantes decisivos en el PFP, pero
su influencia ha disminuido en los ltimos 20 aos. Los sindicatos, uno de los pocos
grupos bien organizados que estaban en condiciones de proporcionar una base electoral
a las nuevas elites que surgieron despus de la Segunda
Guerra Mundial, fueron artfices fundamentales de los
La influencia de los sin- sistemas de partidos de posguerra en los pases latinoame-
dicatos en el PFP sigue ricanos. Su poder de negociacin aument con la poltica
dependiendo de alianzas de industrializacin basada en la sustitucin de importa-
ciones, que protega a sus empleadores de la competencia
polticas y de su poder y promova el empleo en el sector de las manufacturas. La
de negociacin, principal- disminucin subsiguiente del nmero relativo de votantes
mente en el sector pblico. sindicalizados y el efecto de la liberalizacin de la eco-
noma en su poder de negociacin frenaron la influencia
poltica de los sindicatos. Sin embargo, todava inciden en
el PFP, segn la ndole de sus alianzas con los partidos polticos y otros actores sociales y
su capacidad de accin colectiva en el sector pblico.
Los sindicatos se organizan para defender los intereses de sus afiliados por medio de
la accin colectiva (negociaciones colectivas, huelgas), estrategias polticas (presiones,
huelgas generales) y servicios sociales (cooperativas, seguro mdico, jubilacin). Todas
estas estrategias requieren la delegacin de facultades de los afiliados en los dirigentes
sindicales, quienes organizan la accin de los trabajadores a cambio de concesiones para
mejorar su situacin, as como de recompensas por representarlos. Estas ltimas pueden
consistir en beneficios materiales o de poltica de distintos tipos. Como la mayora de los
gobiernos de la regin siempre han tratado de impedir la sindicalizacin, desde el prin-
cipio se elaboraron estrategias polticas para adquirir el derecho a sindicalizarse y hacer
huelga. En Amrica Latina estas estrategias consistieron en muchos casos en alianzas con
partidos de los trabajadores, que no eran clasistas sino que incluan sindicatos como un
importante sector representado. La alianza de los sindicatos con partidos de los trabaja-
dores en el perodo posterior a la Depresin redund en beneficios materiales para los
trabajadores y en una mayor facilidad para sindicalizarse.
14
Esta seccin se basa en gran medida en Murillo (2005b).
Actores de la sociedad civil 113
Los lazos establecidos en esa poca entre los sindicatos y los partidos polticos, como
el Partido Justicialista de Argentina (PJ), el Partido de los Trabajadores de Brasil (PTB), el
15
En cambio, las empresas por lo general no han tenido los lazos partidarios de los sindicatos, a pesar de
que, individualmente, los empresarios tengan afiliaciones polticas. Por lo tanto, las asociaciones empre-
sariales influyen en la poltica basndose ms en su poder econmico y sus contactos personales, lo cual
se describe en la primera parte de este captulo y en Schneider (2005).
16
Collier y Collier (1991).
17
Roberts (2002).
114 CAPTULO 5
En las polticas que prefieren los sindicatos inciden las caractersticas de la organizacin
del movimiento sindical y de la competencia por la conduccin (es decir, el nmero de
grupos polticos que compiten por el apoyo de los trabajadores). El nivel en el cual se
realizan las negociaciones colectivas (empresa, industria o nacin) determina la medida
en que los sindicatos pugnan por polticas beneficiosas para todos los trabajadores. Solo
las confederaciones de sectores o de toda la economa (organizaciones mximas) faculta-
das para negociar en el mbito nacional pueden evitar el parasitismo de otros sindicatos,
que tal vez traten de llegar a un arreglo mejor exclusivamente para ellos en el mbito de
una compaa o sector. La presencia o ausencia de organizaciones centrales influye en
la capacidad de los sindicatos para coordinar su accin en todo intercambio intertempo-
ral con las empresas o el gobierno. El grado de sindicalizacin refleja la situacin de los
sindicatos representativos y la medida en que pueden evaluar el efecto de las polticas en
sus afiliados. Por ltimo, los esquemas de competencia por la conduccin afectan a los
incentivos de los dirigentes sindicales, quienes al celebrar acuerdos intertemporales sobre
cuestiones de poltica, tambin quieren asegurarse de no perder su rol de representantes
de los trabajadores. Como se muestra en el cuadro 5.4, los sindicatos varan de un pas
latinoamericano a otro en lo que respecta a estas caractersticas.
La estructura del movimiento sindical a menudo es un legado de la legislacin labo-
ral, que reglamenta el nivel de las negociaciones colectivas, los esquemas de competencia
por la conduccin y los incentivos para organizar confederaciones. Estas caractersticas,
a su vez, influyen en la preferencia por determinadas polticas segn el alcance de sus
efectos y en la autoridad que tienen las confederaciones sobre sus afiliados, as como en
los incentivos de los dirigentes sindicales para celebrar acuerdos intertemporales.
Por ejemplo, es ms probable que los sindicatos prefieran polticas de gran alcance
cuyos beneficios abarquen a todos los trabajadores, como la estabilidad macroeconmica,
si una confederacin centralizada puede imponer a todos los trabajadores el costo de las
restricciones salariales, evitando as la desviacin de los salarios en los sectores ms com-
petitivos. En Mxico, por ejemplo, aunque la Confederacin de Trabajadores de Mxico
(CTM) no es la nica organizacin mxima, es la ms importante. Tiene gran autoridad
con respecto a la seleccin de dirigentes y las negociaciones colectivas sobre los sindi-
catos afiliados, que representan a todos los sectores. Por consiguiente, durante los aos
ochenta fue ms fcil negociar precios mximos en Mxico que en Argentina, donde la
Confederacin General del Trabajo (CGT) no tiene autoridad sobre los sindicatos afilia-
dos y las negociaciones colectivas industriales permitieron que algunos se beneficiaran
sin asumir carga alguna a expensas de otras industrias.
18
Vase Etchemendy y Palermo (1998).
Actores de la sociedad civil 115
En Mxico los lazos partidarios entre el PRI gobernante y la CTM tambin fueron
decisivos para los arreglos intertemporales en torno a los salarios mximos (los sindicatos
tuvieron que restringir el aumento de los salarios a fin de que la inflacin fuese menor
ms adelante). En Brasil, en cambio, los esfuerzos para llegar a acuerdos sobre salarios
fracasaron durante los aos ochenta, en parte debido a que las distintas confederaciones
no podan coordinar la accin de sus integrantes, pero tambin debido a que la confe-
deracin principal estaba aliada a un partido de la oposicin, lo cual le daba mayores
incentivos para no cumplir ningn acuerdo al que se llegara.
Los lazos partidarios no garantizan necesariamente los acuerdos intertemporales si
los sindicatos deben competir por el liderazgo. En Venezuela, aunque durante los aos
noventa la confederacin predominante estaba aliada a Accin Democrtica (AD) el
partido gobernante, la competencia por el liderazgo entre partidos de izquierda en la
Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV) llev a los dirigentes sindicales de Ac-
cin Democrtica a oponerse a las polticas de estabilizacin del presidente Carlos Andrs
Prez de 1989 a 1991 por temor de parecer que estaban vendidos a un aliado en el poder.
Por lo tanto, al definir las preferencias polticas de los sindicatos, es importante analizar
no solo sus lazos con los partidos polticos, sino tambin su capacidad para cumplir lo
prometido y sus incentivos para celebrar acuerdos intertemporales.
19
El empleo en el sector pblico como porcentaje del empleo urbano disminuy un tercio en Argentina,
Honduras, Panam y Per, y un quinto en Costa Rica y Ecuador desde fines de los aos ochenta hasta
fines de los noventa (OIT, 1999).
20
Para 1998 el nivel de desempleo abierto era de dos dgitos en Argentina, Colombia, Panam, Uruguay
y Venezuela. En ese mismo ao el sector informal lleg a representar 59% del empleo urbano en Ecuador
(OIT, 1999).
Actores de la sociedad civil 117
21
Murillo y Schrank (2005).
22
Murillo (2005a); Murillo y Schrank (2005).
118 CAPTULO 5
se debe a que mientras que las leyes colectivas de trabajo afectan solamente a los trabaja-
dores sindicalizados, las leyes laborales individuales comprenden a todos los trabajadores
23
Murillo (2005a).
24
Murillo y Schrank (2005).
25
Murillo (1999).
Actores de la sociedad civil 119
tica en la legislacin laboral y otras polticas de amplio alcance con costos concentrados
para sus afiliados. De esta forma, continan forjando alianzas con partidos polticos y
Durante la dcada pasada en Amrica Latina se produjo un drstico aumento del poder
de los movimientos sociales, importantes no solo en cuanto al nmero sino tambin en
cuanto a su impacto poltico. La democracia ha posibilitado un amplio ejercicio de los
derechos y de la libertad de expresin, de reunin y de realizar manifestaciones. Sobre
la base de esos derechos y libertades, la protesta social se ha convertido en un instru-
mento poltico eficaz, que en algunos casos ha alcanzado
Los movimientos sociales una escala y una intensidad suficientes para provocar la
renuncia forzosa o la destitucin de presidentes (vase el
se han convertido en ac-
cuadro 5.6).
tores polticos complejos e Segn los puntos de vista tradicionales, los movi-
influyentes. mientos sociales surgan de un comportamiento que se
apartaba de la norma, bsicamente como resultado de pro-
cesos de atomizacin social, alienacin y frustracin. Sin embargo, ha ganado terreno un
punto de vista diferente segn el cual estos movimientos estn compuestos por personas
racionales, socialmente activas y bien integradas en la comunidad que tratan de defen-
der sus intereses por vas diferentes de las que ofrecen las instituciones reconocidas. En
vista de su ndole generalmente pacfica y de autogestin, y gracias al apoyo que reciben
26
PNUD (2005).
Actores de la sociedad civil 121
de los medios, que ayuda a darles publicidad, a legitimarlos y a amplificarlos, los movi-
mientos sociales se han convertido en actores polticos complejos e influyentes. De vez
en cuando, las manifestaciones sociales pueden ser un instrumento eficaz para la accin
de actores polticos bien arraigados en el sistema poltico tradicional.
Las protestas que estallaron como consecuencia del fraude electoral y la corrupcin
del gobierno de Alberto Fujimori en Per pueden asociarse a este tipo de crisis. Las ma-
Brasil-MST
Argentina-Blumberg, 2004
GENERAL
Venezuela-Caracazo,, 1989
Venezuela-Caracazo
Ecuador-Indgenas -Arequipazo
Per- o
Per-Arequipazo Brasil-Collor de Mello, 1992
Guatemala-Serrano, 1993
Ecuador-Bucaram, 1997
Paraguay-Cubas, 1999
Per-Fujimori, 2000
Ecuador-Mahuad, 2000
Costa Rica-ICE, 2000 Argentina-De la Ra, 2001
Bolivia-Snchez de Lozada, 2003
Argentina-Piqueteros
Argentina-Piqueteros Hait-Aristide, 2004
Ecuador-Gutirrez, 2005
REACTIVO
del ICE y grupos ambientalistas, pero la aprobacin del proyecto de ley de privatizacin
por parte del Congreso provoc protestas masivas que recibieron amplio apoyo social.
Los movimientos sociales de cada uno de los cuadrantes del grfico 5.1 pueden tener
efectos diferentes en el PFP. Si son constructivos, los movimientos sociales organizados
en torno a reivindicaciones concretas tienden a desempear un papel en la formulacin
de la agenda; si no lo son, tienden solamente a esgrimir el poder de veto. Un ejemplo
del papel que pueden cumplir en la formulacin de la agenda es el caso Blumberg, de
Argentina. En abril de 2004, durante el gobierno de Nstor Kirchner, hubo numerosas
manifestaciones de ciudadanos que reclamaban mayor seguridad y el fortalecimiento de
las leyes contra el crimen. El movimiento, iniciado por Juan Carlos Blumberg, cuyo hijo
haba sido secuestrado y posteriormente asesinado, protestaba contra la inseguridad y la
delincuencia crecientes, principalmente en la provincia de Buenos Aires. Las protestas
llevaron al gobierno a incorporar la lucha contra el delito en la agenda poltica y a la
aprobacin en tiempo rcord de varias reformas del Cdigo Penal.
En cambio, los movimientos de masas espontneos y no estructurados tienden a
convertirse en un factor desestabilizador general en el PFP, con consecuencias no siempre
previsibles para las polticas. La mayora de las veces les introducen mayor inestabilidad,
ya que los nuevos gobiernos tratan de distanciarse de las polticas que causaron la cada
de los gobiernos anteriores. En los pases donde tales movimientos se producen con fre-
cuencia, llevan a otros actores polticos a adoptar un enfoque a corto plazo que puede
desalentar las inversiones en capacidad poltica.
La prominencia y el impacto crecientes de los movimientos sociales plantean una
pregunta importante: son buenos o malos para la gobernabilidad democrtica? La res-
puesta no resulta sencilla. Desde un punto de vista positivo se puede afirmar que una
sociedad civil participativa y organizada (de la cual los movimientos sociales organizados
son un ejemplo) puede ser un componente fundamental de un gobierno representativo
Actores de la sociedad civil 127
27
Esta seccin se basa en gran medida en Santiso y Whitehead (2005).
128 CAPTULO 5
conocimiento, pueden mejorar la calidad del debate sobre la poltica pblica, introducir
alternativas, facilitar la formulacin de la agenda, fortalecer su ejecucin y darle segui-
Oficinas de asesoramiento legislativo. Algunos pases han desarrollado una buena capa-
cidad tcnica en la legislatura. Como se seala en el captulo 3, un Congreso con buena
capacidad tcnica para el PFP es un factor importante para las caractersticas fundamen-
tales de la poltica pblica.
En Brasil las oficinas asesoras de las Cmaras alta y baja del Congreso cuentan en
total con unos 500 profesionales. Estas oficinas han sido reconocidas como un factor
decisivo para garantizar que los acuerdos y las transacciones polticas que se realizan
en el marco de las negociaciones del Congreso no menoscaben la calidad tcnica de las
leyes. Asimismo, hay indicios de que, con el apoyo de esas oficinas, el debate poltico se
ha vuelto ms riguroso, el dilogo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo se ha vuelto
ms complejo y exigente, y la cobertura de los debates por los medios de comunicacin
se ha centrado ms en los aspectos tcnicos de la legislacin.28
28
Alston et al. (2005a).
Actores de la sociedad civil 129
capacidad tcnica que van acumulando constituye una buena base para una plataforma
programtica slida y congruente.
de esas reformas fue la creacin de la Alta Direccin Pblica, que se encarga de un pro-
ceso de seleccin por mrito para 735 cargos gerenciales que anteriormente haban sido
No es el ms fuerte de la
especie el que sobrevive,
ni el ms inteligente,
sino el ms adaptable
al cambio.
Charles Darwin
Pgina en blanco a propsito
En este captulo se ofrece una primera mirada a los vnculos que existen entre
las instituciones polticas y los resultados de poltica pblica. En lugar de centrarse en el
contenido o en la orientacin de las polticas, se enfatiza una serie de caractersticas de las
polticas pblicas que incluyen su estabilidad, su adaptabilidad, y el grado en que procu-
ran satisfacer el inters pblico junto con sus factores determinantes institucionales.
El material que se presenta en este captulo deber considerarse de carcter ex-
ploratorio. Es un primer intento de vincular las caractersticas de las polticas que se
discutieron en el marco conceptual del captulo 2 a ciertos factores institucionales. El
nmero limitado de pases para los cuales se dispone de datos detallados sobre polticas e
instituciones impide que el anlisis estadstico vaya, por el momento, ms all de ciertas
correlaciones bsicas.
El enfoque de seccin transversal (cross-section) entre pases aqu adoptado se comple-
menta con casos de pases y estudios sectoriales comparativos ms detallados en los cap-
tulos siguientes. En su conjunto, este anlisis transversal, los casos de pases y los estudios
sectoriales ofrecen una buena visin de los vnculos que existen entre las instituciones po-
lticas, los procesos de formulacin de polticas (PFP) y los resultados de poltica pblica.
Aun as, este informe no pretende ser la ltima palabra sobre estos importantes
temas. Su objetivo es echar a andar un programa de trabajo que permita comprender
mejor los PFP, sus determinantes institucionales y su impacto sobre los resultados de las
140 CAPTULO 6
Estabilidad: la medida en la cual las polticas son estables en el curso del tiempo.
Adaptabilidad: la medida en la cual pueden ajustarse cuando fallan o cuando
cambian las circunstancias.
Coordinacin y coherencia: el grado en que las polticas son el resultado de accio-
nes bien coordinadas entre los actores que participan en su diseo e implementa-
cin, y son coherentes con polticas conexas.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.
Orientacin al inters pblico: el grado en que las polticas procuran promover el
bienestar general.
Eficiencia: el grado en que reflejan una asignacin de los recursos escasos que
garantice altos rendimientos.
Hay varias razones por las cuales este estudio se centra en estas caractersticas clave.
En primer lugar, desde el punto de vista del desarrollo, estos aspectos son tan importan-
tes como el propio contenido de las polticas en tanto que ingredientes para el desarrollo
econmico.
Segundo, en muchos casos el vnculo entre el contenido de las polticas y la natura-
leza del PFP es bastante tenue, en comparacin con el vnculo de estos procesos con las
caractersticas identificadas anteriormente. Considrese el caso en que dos partidos con
preferencias muy diferentes se alternan en el poder en un sistema poltico que genera una
mayora en el Congreso para el presidente y pocos incentivos para la cooperacin entre
los partidos. Dentro de este contexto institucional, el contenido de las polticas puede
oscilar entre dos extremos (de baja a alta proteccin, de mercados de capital abiertos a
controles de capital, de la apropiacin de entidades regulatorias a la expropiacin de
activos privatizados). En cambio, una caracterstica importante de las polticas pblicas
su inestabilidad tender a persistir.
Tercero, desde un punto de vista metodolgico, estas variables pueden ser medidas
para diferentes reas de poltica, generando as ms datos y facilitando una correlacin
ms precisa entre los procesos de formulacin de polticas y sus resultados.
A continuacin se describe cada una de estas caractersticas o cualidades clave de las
polticas pblicas, que dentro del marco conceptual de este informe constituyen las va-
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 141
riables dependientes, es decir, los resultados de poltica pblica que este estudio est tra-
tando de explicar. Adems de analizar su pertinencia, este trabajo procura medir dichas
1
Una falla de los datos del ICM es que son subjetivos y tienden a verse afectados por el ciclo macroeco-
nmico. Cuando a los pases no les va bien, los ejecutivos de empresas tienden a darles una calificacin
mala en todas las variables. Eso se corrige hasta cierto punto promediando los ndices correspondientes
a todos los aos sobre los cuales se dispone de datos. Aun as, podra tener un efecto negativo en pases
como Argentina, que han tenido un desempeo econmico deficiente durante la mayor parte del perodo
sobre el cual se dispone de datos del ICM.
2
Weaver y Rockman (1993).
3
En algunos casos, se les pidi a los encuestados que se centraran en perodos ms especficos: antes y
despus de la Constitucin de 1991 en el caso de Colombia; antes y despus del fin de la hegemona del
Partido Revolucionario Institucional (PRI) en Mxico (1997); antes y despus de la cada del rgimen de
Stroessner (1989) en Paraguay, y antes y despus de la introduccin de elecciones populares de goberna-
dores en Venezuela (1988). En esta seccin, los valores de cada uno de estos pases reflejan su desempeo
en el ltimo perodo. En el captulo 7 se discuten ciertos cambios de estos aspectos de las polticas pbli-
cas que tuvieron lugar en algunos de estos pases.
142 CAPTULO 6
en lugar de presentar los valores de los ndices para cada pas, en este informe se agrupan
los pases en cada dimensin en tres categoras diferentes (baja, media o alta, segn el
Algunos pases parecen capaces de sustentar la mayora de las polticas a lo largo del
tiempo. En otros las polticas se revierten con frecuencia, a menudo cada vez que cam-
bian los vientos polticos. El hecho de contar con polticas estables no significa que estas
no puedan variar, sino que los cambios tendern a responder a shocks econmicos, o al
fracaso de polticas previas, y no a cambios de ndole poltica. En pases con polticas es-
tables, los cambios tienden a incrementarse de manera gradual, consolidan los logros de
gobiernos anteriores y generalmente se realizan por consenso. En cambio, los entornos
de polticas voltiles se caracterizan por grandes oscilaciones y por la falta de consulta
con los diferentes grupos de la sociedad. Como se seal en el captulo 2, en este estudio
se asocia la estabilidad de las polticas pblicas con la capacidad de los actores polticos
para concertar y hacer cumplir acuerdos intertemporales que permitan preservar ciertas
polticas fundamentales (polticas de Estado) ms all del mandato de determinados fun-
cionarios pblicos o coaliciones. De esta manera, la nocin de estabilidad de las polticas
est directamente vinculada a la nocin de credibilidad de las polticas que se trat en
el captulo 2.5
La medicin de la estabilidad de las polticas empleada en este estudio se basa en
la encuesta del ICM y en la encuesta de capacidades del Estado. Adems, se utiliza una
variable sobre la volatilidad de las polticas basada en el ndice de libertad econmica de
Fraser. Este ndice, que el Instituto Fraser ha publicado con regularidad desde 1974, mide
el grado en que las polticas y las instituciones de los pases contribuyen a la libertad
econmica (incluidas dimensiones tales como el tamao del gobierno, la proteccin de
los derechos de propiedad y la libertad de los mercados). Dado que se hace hincapi en la
estabilidad de las polticas, no se utiliza el nivel de libertad econmica medido por el n-
dice, sino su volatilidad. El ndice de estabilidad de las polticas tiene seis componentes:
4
La metodologa empleada para agrupar a los pases en las distintas categoras se explica detalladamente
en el apndice de datos.
5
Esta nocin de estabilidad de las polticas tambin est directamente relacionada con la nocin de de-
terminacin (resoluteness) que presentan Cox y McCubbins (2001), tal como se plantea en el recuadro
2.2.
6
Se elimin la tendencia de la serie de datos de cada pas antes de calcular la desviacin estndar, de
manera que los pases que avanzaron de manera uniforme hacia una mayor (o menor) libertad de los
mercados durante el perodo no fueron caracterizados como pases con polticas voltiles.
144 CAPTULO 6
Adaptabilidad
Es conveniente que los pases puedan adaptar sus polticas en respuesta a cambios en las
condiciones econmicas, y que puedan modificarlas cuando es evidente que no estn
dando resultados. No obstante, a veces los gobiernos abusan de su discrecionalidad
para adaptar las polticas y ponen en prctica polticas oportunistas y unilaterales ms
prximas a sus propias preferencias o a las de sus electores. Esto puede dar como resul-
tado la volatilidad de las polticas, porque oscilan entre uno y otro extremo a medida
que se alternan en el poder diferentes grupos. En entornos polticos que no facilitan la
cooperacin, los actores polticos en ocasiones acuerdan limitar ese oportunismo estable-
ciendo reglas que son difciles de cambiar, por ejemplo, incorporando en la Constitucin
reglas sobre las prestaciones jubilatorias o las transferencias intergubernamentales. Esto
restringe la volatilidad de las polticas, pero a expensas de reducir su adaptabilidad. En
otros casos, un sistema poltico tiende a producir bloqueos legislativos, y se vuelve difcil
concretar el cambio. Cualquiera sea la razn, los pases con polticas poco adaptables no
podrn responder adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapados en polticas
inadecuadas durante perodos prolongados.
El ndice de adaptabilidad de las polticas que se emplea en este estudio (vanse las
evaluaciones de los pases en el cuadro 6.1) tiene dos componentes, ambos tomados de la
encuesta sobre capacidades del Estado. El primero plantea en qu medida hay innovacin
cuando fallan las polticas. El segundo se refiere al grado en que los gobiernos garantizan
la adaptabilidad de las polticas. Dado que en las encuestas internacionales como la del
ICM no se incluyen preguntas directamente relacionadas con el concepto de adaptabili-
dad de las polticas, esta medicin no es tan confiable como el ndice de estabilidad de las
polticas ni como otros ndices de la poltica pblica que se tratan en este captulo.
7
El anlisis por conglomerados es un mtodo de clasificacin que se utiliza para segmentar un conjunto
de casos. El objetivo es establecer un conjunto de conglomerados de manera que los casos del mismo
conglomerado se asemejen ms entre s que a los casos de otros conglomerados. En el apndice de datos
se presenta una explicacin ms detallada de esta metodologa.
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 145
Coordinacin y coherencia
Una poltica puede estar muy bien diseada, pasar sin cambio alguno por el proceso de
aprobacin y aun as ser totalmente ineficaz si no se implementa y se aplica efectiva-
mente. En muchos pases de Amrica Latina la calidad de la implementacin y la aplica-
cin efectiva de las polticas es bastante deficiente. Esto est asociado en parte a la falta
de burocracias capaces e independientes, as como a la falta de sistemas judiciales fuer-
tes. La calidad de la implementacin y la aplicacin efectiva de las polticas en un pas
determinado dependern en gran medida del grado en que los encargados de formular
polticas cuenten con los incentivos y los recursos para invertir en sus capacidades.
El ndice de implementacin y aplicacin efectiva empleado en este estudio (vanse
las evaluaciones de pases en el cuadro 6.1) se elabor a partir de cuatro componentes:
8
Vase Cox y McCubbins (2002). La balcanizacin se refiere a un proceso de fragmentacin o divisin
de una regin en regiones ms pequeas que a menudo son hostiles o no cooperan entre ellas. En el
caso de las polticas pblicas, el trmino se refiere a la fragmentacin de la formulacin de polticas, no
necesariamente a lo largo de fronteras geogrficas.
9
Sin embargo, como en el caso de la adaptabilidad, el ndice se basa en solo dos preguntas de la encuesta
de capacidades del Estado, de manera que probablemente las clasificaciones para esta categora no sean
tan confiables como otras que se basan en una gama ms amplia de variables.
146 CAPTULO 6
Eficiencia
Un aspecto crucial de una buena formulacin de polticas es la capacidad del Estado para
asignar sus escasos recursos a aquellas actividades de las que obtienen el mayor rendi-
miento. Esta caracterstica de las polticas guarda cierta relacin con la orientacin al
inters pblico, dado que en la medida en que los encargados de formular polticas favo-
rezcan indebidamente a sectores especficos en detrimento del inters general, se estaran
alejando de la asignacin ms eficiente de recursos. El ndice de eficiencia empleado en
este estudio (vanse las evaluaciones de pases en el cuadro 6.1) tiene dos componentes:
1. El grado en que la composicin del gasto pblico genera derroche (tomado del
ICM).
2. El grado en que los recursos estn focalizados en aquellas actividades en las que
son ms efectivos (pregunta de la encuesta sobre las capacidades del Estado).
10
Vase Cox y McCubbins (2001).
Cuadro 6.1 Caractersticas clave de las polticas pblicas
Implementacin y Coordinacin Orientacin al ndice de
Pas Estabilidad Adaptabilidad aplicacin efectiva y coherencia inters pblico Eficiencia polticas
Nota: Las caractersticas clave de las polticas pblicas se clasican en las categoras alta, media o baja utilizando el anlisis por conglomerados
(vase el apndice de datos). En el caso de Chile, su ndice de polticas est en una categora propia, muy alta, porque su desempeo fue superior al
de los dems pases, que fueron clasicados de la forma antedicha.
Estos ndices, cuyo propsito es captar aspectos de las polticas pblicas de un pas en los ltimos veinte aos o desde el retorno a la democracia, no
reejan necesariamente las caractersticas de las polticas del gobierno actual.
11
La correlacin entre el ndice general resultante y una medicin alternativa en la cual se ponderan las
diferentes caractersticas segn el nmero de subcomponentes de cada una de ellas (seis en el caso de la
estabilidad, dos en el caso de la adaptabilidad, etc.) es 0,99.
12
Como en el caso de los ndices considerados individualmente, los pases se agruparon utilizando un
anlisis por conglomerados. En este caso, Chile, cuya puntuacin en el ndice de polticas era mucho
mayor que la del resto de los pases, qued colocado en una categora propia (muy alta), mientras que
el resto de los pases se distribuy en las categoras alta, media y baja.
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 149
para este informe no incluye otros pases, pero los datos del Instituto Fraser y del ICM
abarcan un conjunto mucho ms amplio de pases. No es posible comparar a Amrica La-
Crecimiento del PIB per cpita, en dlares de EE.UU., segn la paridad del poder
adquisitivo (PPA) entre 1980 y 2002 (tomado de los indicadores del desarrollo
mundial del Banco Mundial).
El cambio en el ndice de desarrollo humano (IDH) del PNUD entre 1980 y 2002.
El IDH combina varias medidas de alfabetizacin y esperanza de vida con el PIB
per cpita para medir los logros de un pas en trminos de desarrollo humano.
La reduccin de los ndices de pobreza entre 19801990 y 1995-2000 (tomados de
los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial).
13
En esta comparacin no se incluyen los ndices de adaptabilidad y coordinacin porque estaban basa-
dos exclusivamente en la encuesta de las capacidades del Estado.
150 CAPTULO 6
Dos medidas diferentes de bienestar, elaboradas por el Banco Mundial, que combi-
nan mediciones de ingresos con diferentes mediciones de desigualdad del ingreso,
14
Vase en Gasparini (2004) una explicacin de estos ndices de bienestar.
15
En el caso de las correlaciones parciales, la idea es verificar si los pases cuyo ndice de polticas es ms
alto de lo previsto, dado su PIB per cpita inicial, tienden a tener indicadores del desarrollo tambin ms
altos de lo previsto, dado su ingreso inicial.
Cuadro 6.2 Aspectos clave de las polticas pblicas y desarrollo econmico: correlaciones simples y parciales
Pases latinoamericanos
Nmero
Coordinacin Implementacin y Orientacin al ndice de de obser-
Estabilidad Adaptabilidad y coherencia aplicacin efectiva inters pblico Eficiencia poltica vaciones
Crecimiento del PIB 0,643*** 0,543** 0,722*** 0,653*** 0,573** 0,674*** 0,700*** 18
por habitante 0,453* 0,445* 0,505** 0,545** 0,287 0,512** 0,509 ** 18
ndice de desarrollo 0,202 0,602*** 0,186 0,519** 0,199 0,375 0,376 18
humano (cambio) 0,418* 0,782*** 0,428* 0,711*** 0,464* 0,592*** 0,614*** 18
Reduccin de 0,467* 0,455* 0,427* 0,322 0,353 0,372 0,439* 17
la pobreza 0,339 0,377 0,268 0,235 0,177 0,226 0,300 17
ndice de bienestar 0,791*** 0,685*** 0,950*** 0,688*** 0,839*** 0,856*** 0,871*** 16
(Sen) 0,649*** 0,610 ** 0,800*** 0,590 ** 0,639*** 0,739*** 0,730*** 16
ndice de bienestar 0,791*** 0,630*** 0,949*** 0,635*** 0,817*** 0,826*** 0,843*** 16
(Atkinson) 0,647*** 0,548** 0,796*** 0,528** 0,605** 0,704*** 0,695*** 16
Pases en desarrollo
Nmero
Coordinacin Implementacin y Orientacin al ndice de de obser-
Estabilidad Adaptabilidad y coherencia aplicacin efectiva inters pblico Eficiencia poltica vaciones
No est disponible.
* ** ***
Signicativo al 10% Signicativo al 5% Signicativo al 1%
Nota: Para cada variable de bienestar listada en la columna de la izquierda, en la primera lnea se presentan correlaciones simples con cada una de
las variables polticas del encabezamiento de las columnas, mientras que en la segunda lnea se presentan (en bastardillas) correlaciones parciales
(controlando el efecto del PIB por habitante de 1980).
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 151
Fuente: Banco Mundial (varios aos), Stein y Tommasi (2005), Gasparini (2004), y PNUD (varios aos).
16
Dado que el objetivo es establecer vnculos entre las variables institucionales y la calidad de las polti-
cas y no identificar a los pases con las mejores o las peores polticas, se omiten los nombres de los pases
en los diagramas de dispersin presentados aqu.
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 153
salidad. Por ejemplo, ambas variables podran explicarse mediante una tercera, como
el nivel de desarrollo econmico. Por eso, se verific si el vnculo entre estas variables
Los partidos son organizaciones cuya funcin es representar y combinar diversos inte-
reses de la sociedad y como tales son, por naturaleza, organizaciones de amplio alcance
que podran facilitar las negociaciones polticas en el PFP.
Como se seala en el captulo 3, la estructura y la organizacin de los partidos po-
lticos y de los sistemas de partidos de un pas pueden tener una fuerte influencia en el
PFP. Los partidos polticos pueden desempear un rol directo en el PFP, pero tambin
pueden hacerlo en forma indirecta, a travs de su interaccin con (y su influencia en)
otras instituciones. Por ejemplo, en algunos pases los partidos son actores importantes
en la definicin y articulacin de programas de poltica en el mbito nacional y estn
en condiciones de participar en forma efectiva en debates sobre poltica pblica, aun
cuando estn en la oposicin. Pero las caractersticas del sistema de partidos tambin
pueden afectar al PFP de una manera ms indirecta, por ejemplo influyendo en la via-
bilidad de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, en las posibilidades de
coordinacin en el Congreso o en los incentivos de los funcionarios electos para atender
conjuntos ms limitados o ms amplios de intereses sociales. Esta seccin se centra en al-
gunas caractersticas de los partidos y los sistemas de partidos que les dan ms amplitud a
los partidos para su participacin en la definicin de las polticas, y analiza los efectos de
esas caractersticas en la calidad de las polticas pblicas. Una de esas caractersticas es el
grado de institucionalizacin. Los partidos y los sistemas de partidos institucionalizados,
sobre todo cuando adems son programticos, sern ms proclives a alentar horizontes
temporales prolongados, y a impedir que los polticos desarrollen comportamientos opor-
tunistas. Tambin pueden facilitar negociaciones intertemporales, dentro del partido y
entre diferentes partidos, porque es ms probable que los compromisos contrados por los
actuales dirigentes de los partidos se respeten en el futuro. Otra caracterstica que podra
facilitar la amplitud de la participacin de los partidos es su atencin relativa a cuestiones
de orden nacional, como lo indican las mediciones de nacionalizacin de los sistemas de
17
Esto se hizo utilizando correlaciones parciales en lugar de correlaciones simples. En el caso de las corre-
laciones parciales, la idea es determinar si los pases cuyo ndice de capacidad del Congreso es superior al
previsto, dado su nivel de ingreso inicial, tienden a tener ndices de polticas que tambin son ms altos
de lo previsto, dado su nivel de ingreso.
Cuadro 6.3 Correlaciones de las variables institucionales y polticas con caractersticas clave de las polticas
Nmero
Coordinacin Implementacin y Orientacin al ndice de de obser-
Estabilidad Adaptabilidad y coherencia aplicacin efectiva inters pblico Eficiencia poltica vaciones
*** ** *** ** ***
ndice de capacidad 0,740 0,570 0,754 0,503 0,624 0,614*** 0,699*** 18
del Congreso 0,722*** 0,543** 0,752*** 0,472** 0,601*** 0,606*** 0,679*** 18
154 CAPTULO 6
partidos. La eficiencia con que los partidos desempeen sus funciones en el PFP tambin
depender de los principales incentivos y orientaciones de sus actores clave.
18
Al mismo tiempo, hay casos en los cuales los sistemas de partidos estn sumamente institucionalizados
y producen polticas relativamente efectivas, pero a su vez impiden la participacin poltica. Un claro
ejemplo lo constituye Venezuela, en los aos sesenta, setenta y ochenta. Vase una explicacin ms de-
tallada sobre este pas en Monaldi et al. (2005) y en el captulo 11 de este informe.
156 CAPTULO 6
4
ndice de poltica = 2,04 ndice de poltica = 2,06
3
ndice de poltica = Muy alto ndice de poltica = Alto ndice de poltica = Medio ndice de poltica = Bajo
Nota: Los valores reportados muestran el promedio del ndice de poltica de los pases incluidos en cada cuadrante. Se ha
omitido a Nicaragua en este grco porque su puntuacin en los ndices programtico y de institucionalizacin puede resultar
equvoca (vase la nota 14 del captulo 3).
Es ms probable que surjan polticas con buenas propiedades en entornos donde hay
ms cooperacin al formularlas. La implementacin y la aplicacin efectiva adecuadas
facilitan esa cooperacin y por ende mejoran la calidad de las polticas. El Poder Judicial
19
Vase tambin la explicacin que se presenta en el captulo 11 sobre el impacto de la introduccin de
las elecciones de gobernadores y alcaldes en el PFP de Venezuela.
158 CAPTULO 6
en la implementacin de
las polticas y por eso es
3,0
probable que algunas de sus
caractersticas y capacidades
2,5
repercutan en la calidad de
la implementacin. Por otra
2,0 parte, la calidad de la buro-
cracia tambin puede afectar
1,5 a la capacidad de otros acto-
res polticos para negociar y
1,0 hacer cumplir acuerdos in-
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
tertemporales. De hecho, la
ndice de independencia del Poder Judicial (escala de 1 a 7) delegacin de funciones en
una burocracia competente
Fuente: Stein y Tommasi (2005), y Foro Econmico Mundial (2004).
podra, en algunos casos, ser
la mejor manera de hacer
cumplir la ejecucin intertemporal de los acuerdos polticos. Los ministros y, en trmi-
nos ms generales, los gabinetes, tambin desempean una funcin crucial en el diseo,
el debate y la implementacin de las polticas pblicas en Amrica Latina.
A continuacin se analiza de qu manera algunas caractersticas del Poder Judicial,
el gabinete y la burocracia inciden en las propiedades de las polticas pblicas.
El Poder Judicial
De todas las funciones que desempea el Poder Judicial en la organizacin poltica, hay
una que es particularmente importante dentro del marco conceptual que se presenta en
el captulo 2: la de rbitro imparcial, que asegura la aplicacin efectiva intertemporal de
decisiones polticas y de poltica previas, que se reflejan en la Constitucin y en las leyes.
Un Poder Judicial que desempea este rol con eficacia mejorar algunas caractersticas de
las polticas pblicas, como la estabilidad y la aplicacin efectiva. Por lo general, la Corte
Suprema o una institucin equivalente se encarga de que el presidente no se extralimite
en sus funciones frente al Congreso, y que ninguno de los poderes viole la Constitucin.
El Poder Judicial no estar en buenas condiciones de desempear este rol si no es inde-
pendiente del Poder Ejecutivo de turno.
En el grfico 6.6 se muestra el ndice de polticas con respecto a la medicin de la in-
dependencia del Poder Judicial realizada por el Foro Econmico Mundial, que se trat en
el captulo 4. La correlacin entre estas dos mediciones es 0,835, y resulta significativa al
nivel de confianza de 99%. Por consiguiente, la presencia de un rbitro razonablemente
independiente resulta ser muy importante para determinar si el juego poltico genera
polticas de buena calidad. Esta aseveracin parece ser vlida para cada una de las carac-
tersticas de las polticas que se analizan en este estudio.
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 159
20
Vase, por ejemplo, Iaryczower, Spiller y Tommasi (2002).
21
Sousa (2005).
22
Vase, por ejemplo, Tsebelis (2002).
23
Cox y McCubbins (2001).
160 CAPTULO 6
positiva con la independencia judicial (0,866 y 0,705, respectivamente, y en los dos casos
significativas al nivel de confianza de 99%). Esta observacin es contraria a lo que cabra
El gabinete
La burocracia
24
Vase tambin el cuadro 6.3. La medicin de ministros y funcionarios nombrados con una trayectoria
en la administracin pblica utilizada en el grfico 6.8 fue tomada de Rauch y Evans (2000) y se basa en
las respuestas a una encuesta de expertos que fueron clasificadas en una escala de 1 a 3. El apndice de
datos contiene ms detalles. La correlacin entre la proporcin de ministros y otros altos funcionarios
de los ministerios (secretarios y subsecretarios) con una carrera en el servicio civil y el ndice de polticas
es 0,411. Si bien las correlaciones entre ambas variables del gabinete y los ndices de poltica no son es-
tadsticamente significativas, esto se debe al tamao muy reducido de la muestra de pases (ocho) de los
que se dispone de datos sobre el gabinete. La significancia estadstica es un criterio demasiado exigente
para imponerlo en una muestra tan pequea.
162 CAPTULO 6
25
Payne et al. (2002).
Las instituciones polticas, el funcionamiento del sistema de formulacin de polticas 163
sugiere el marco conceptual de este informe, parece ser necesario un anlisis ms inte-
ractivo y con ms matices. Esto constituye una fuerte motivacin para realizar estudios
Conclusiones preliminares
Muy Alto
Chile Alto 4,60 65 0,90 8,00 0,59
Alto
164 CAPTULO 6
Medio
Bolivia Medio 1,70 56 0,71 0,00 0,24
Rep. Dominicana Bajo 3,60 74 0,84 0,00 0,28
Honduras Bajo 1,90 68 0,91 2,00 0,16
Per Bajo 1,90 53 0,50 0,00 0,16
Bajo
Argentina Bajo 1,80 62 0,59 2,00 0,50
Ecuador Medio 1,90 53 0,74 1,00 0,18
Guatemala Bajo 2,20 48 0,76 0,00 0,21
Nicaragua Medio 1,60 70 0,88 8,00 0,19
Panam Medio 2,20 67 0,78 0,00 0,08
Paraguay Medio 1,40 64 0,73 1,00 0,16
Venezuela Medio 1,20 55 0,61 0,00 0,37
No est disponible.
a
No se dispone de suficientes datos sobre la nacionalizacin del sistema de partidos en relacin con Colombia para 2002. En el caso de Ecuador, los
datos sobre la nacionalizacin del sistema de partidos corresponden a 1998.
Nota: Los pases se clasifican primero segn su ndice de poltica (muy alto, alto, medio y bajo) y despus alfabticamente en cada grupo. Los
Nota:
valores de cada variable correspondientes a cada pas estn sombreados: el azul oscuro representa valores muy altos o altos, el celeste representa un
valor mediano y el blanco (sin sombreado) indica valores bajos.
Fuente:: Stein y Tommasi (2005), Jones (2005), Zuvanic e Iacoviello (2005) y Foro Econmico Mundial (2004).
Fuente
26
Mailath, Morris y Postlewaite (2001).
166 CAPTULO 6
1
El valor de la correlacin entre interrupciones constitucionales y estabilidad es -0,667 y
resulta signicativo al 99%. Es evidente que en estos casos la causalidad no es unidireccional:
el proceso es interactivo. Es probable que una interrupcin constitucional induzca horizontes
ms cortos, volatilidad de las polticas y mala coordinacin, pero tambin es probable que una
poltica deciente induzca resultados econmicos y sociales tambin decientes, y estos son
un caldo de cultivo para las interrupciones constitucionales. A los efectos de esta correlacin,
las interrupciones constitucionales de cada pas se midieron como la proporcin de perodos
presidenciales desde 1978 o desde el retorno a la democracia que fueron interrumpidos, ya sea
porque el presidente o la Legislatura no completaron sus mandatos.
2
Por ejemplo, Linz (1990).
3
Por ejemplo, Mainwaring (1993).
4
Chasquetti (1999); Cheibub, Przeworksi y Saiegh (2004).
Pgina en blanco a propsito
efectividad de las polticas. Para ilustrar este punto, en la segunda seccin del captulo
se analiza esta relacin inversa en el contexto de los cambios introducidos en el PFP de
Como cualquier otro pas, Chile tiene que enfrentar ciertas aspiraciones insatisfechas,
y sus resultados socioeconmicos, as como el funcionamiento de su sistema de formu-
lacin de polticas, han sido en algunos casos objeto de crticas. Aunque la pobreza se
haya reducido a la mitad de 1990 a 2003, bajando de casi el 40% al 19% de la poblacin,
la desigualdad del ingreso no ha disminuido. Un gran porcentaje de chilenos est insa-
tisfecho con los enclaves autoritarios, resabios del gobierno de Augusto Pinochet, y la
participacin poltica, sobre todo la de los jvenes, es baja.2
Aun as, de todos los pases incluidos en este estudio, Chile es el que tiene las mejo-
res caractersticas de las polticas pblicas. Es el que tiene el valor ms alto del ndice de
polticas y de la mayora de los componentes de ese ndice. Estas mediciones numricas
se confirman en los casos analizados en el estudio de casos sobre Chile en el que se basa
esta seccin.3
1
Esta seccin se basa en gran medida en Aninat et al. (2004), pero cabe aclarar que estos autores no son
responsables de la interpretacin que se hace en este captulo.
2
Vanse, por ejemplo, los ensayos que se presentan en Drake y Jaksic (1999). La mayora de esos enclaves
fueron desmantelados en los ltimos aos.
3
Aninat et al. (2004).
La formulacin de polticas en diferentes pases 171
4
En el momento de redactar este informe, varios de los principales partidos polticos haban convenido
en realizar una reforma constitucional que depurara de la Constitucin muchos de estos vestigios de la
dictadura, y en el Congreso ya se estaba debatiendo la reforma.
172 CAPTULO 7
La Constitucin dota al presidente de Chile de mucho poder. Sin embargo, los tres
presidentes que asumieron el mando desde el retorno a la democracia (Patricio Aylwin,
Eduardo Frei y Ricardo Lagos) han ejercido esa facultad de manera relativamente cui-
dadosa y consensuada. No cabe duda de que el presidente chileno fija el programa de
gobierno en el PFP ni de que tiene herramientas suficientes a su disposicin para, oca-
sionalmente, ejercer presin y lograr que se aprueben sus medidas preferidas. Muchas
polticas importantes se elaboran principalmente en el gabinete (con la asistencia de
ministros tcnicamente capaces y polticamente hbiles). Existe una prctica de nego-
ciacin y acuerdo que opera en varias etapas, que por lo general siguen una secuencia
determinada.8 Dado que Chile cuenta con partidos polticos e identidades partidarias
relativamente fuertes, en un principio el presidente trata de generar consenso para sus
polticas dentro de su propio partido, y luego dentro de su propia coalicin, por lo gene-
ral, negociando con los dirigentes de los otros partidos que forman parte de ella. Luego
comienzan las interacciones con la oposicin, generalmente en foros abiertos, como el
Congreso.
El aporte tcnico se incorpora al PFP en mltiples nodos. En Chile el gabinete y la
burocracia son muy slidos en comparacin con los estndares de la regin. Adems, el
pas cuenta con varios centros de estudios bien establecidos, razonablemente bien dota-
5
Segn una medicin de la efectividad de los rganos legislativos del Foro Econmico Mundial (que
puede interpretarse como una opinin pblica de ejecutivos de empresas), Chile ocupa el primer lugar
en Amrica Latina.
6
En el trabajo de Aninat et al. (2004) se presentan varios casos a modo de ejemplo.
7
Esta descripcin de la formulacin de polticas en Chile es una versin estilizada del proceso que se
emplea en muchos mbitos (inclusive en la mayora de las polticas econmicas y sociales). El proceso se
distingue claramente y es ms controvertido en algunas esferas, como la de los derechos humanos.
8
En aras de la simplicidad se describe una secuencia tpica, aunque cada negociacin tiene una secuen-
cia especfica que vara segn el tema.
La formulacin de polticas en diferentes pases 173
El sistema de partidos
muchos aos, aun cuando estn conformadas por partidos con diferentes plataformas
en distintos temas y dirigentes polticos con fuertes rivalidades personales. A pesar de
Resumen
El PFP chileno se caracteriza principalmente por un sistema de partidos con dos coalicio-
nes formadas desde hace mucho tiempo, un Poder Ejecutivo fuerte que controla en los
hechos el programa de gobierno, un Poder Judicial relativamente independiente, una bu-
rocracia relativamente libre de corrupcin (comparable con las de los pases de la OCDE),
y una serie de jugadores con poder de veto en el PFP que permite a los actores que se
ven perjudicados bloquear los cambios.10 El reducido nmero de actores que interactan
en forma repetida, as como la previsibilidad de la implementacin de las polticas y su
efectivo cumplimiento, da lugar a un PFP con bajos costos de transaccin e intercambios
polticos intertemporales crebles.
Chile parece encontrarse en la senda de la consolidacin institucional y de polticas.
Los gobiernos democrticos iniciales mantuvieron el ncleo de las reformas econmicas
emprendidas durante la dictadura militar, sin dejar de avanzar (aunque lentamente,
segn algunas opiniones) en el frente social y democrtico. Estos pasos se han dado con
9
El sistema binominal tambin discrimina contra terceros partidos que no forman parte de las principa-
les coaliciones. Esta falta de proporcionalidad es lo que genera las mayores crticas al sistema, que algunos
consideran como otro vestigio de la dictadura. En este estudio se sugiere que al evaluar los pros y los
contras, debern considerarse los efectos del equilibrio general del sistema en el PFP.
10
En los mbitos de derechos humanos y poltica militar se debe incluir a las fuerzas armadas entre los
jugadores con poder de veto.
La formulacin de polticas en diferentes pases 175
Tras varios decenios en los que la mayora de los pases latinoamericanos pas con fre-
cuencia de la democracia a gobiernos militares y viceversa, en los aos ochenta los pases
de la regin retornaron gradualmente al rgimen democrtico. Pero no todas las demo-
cracias son iguales. Si bien en algunas hay un grado relativamente elevado de inclusin,
en otras se excluyen ciertos partidos o sectores de la poblacin, ya sea explcitamente o
porque las reglas electorales y constitucionales impiden una representacin adecuada de
las minoras. Si bien algunas producen gobiernos decisivos capaces de adoptar y poner
en prctica con eficacia sus polticas, otras tienden a generar bloqueos en la legislatura, y
padecen graves problemas de gobernabilidad. Es bastante obvio que tanto la inclusin (o
la representatividad) como la efectividad son rasgos deseables; el problema es que a veces
no es sencillo avanzar en uno de ellos sin retroceder en el otro.
Considrese, por ejemplo, el impacto de las reglas electorales. Un sistema de repre-
sentacin proporcional con distritos de gran magnitud tendr un alto grado de repre-
sentatividad, porque la proporcin de escaos que se asigna a cada partido coincidir
ms con la proporcin de votos que corresponden a cada uno. En el lmite de la propor-
cionalidad perfecta, el nmero de partidos sera elevado y ningn grupo de electores de
tamao considerable quedara sin representacin. Sin embargo, a menos que se den las
condiciones para que el gobierno pueda formar y sostener una coalicin mayoritaria,
los sistemas multipartidistas son ms propensos a terminar en bloqueos legislativos, e
incluso a producir interrupciones democrticas. En el otro extremo del espectro, los
sistemas mayoritarios o de pluralidad dejan a algunos grupos sin representacin, pero
tienen muchas ms probabilidades de producir gobiernos mayoritarios que puedan llevar
a la prctica sus polticas.
En los ltimos decenios, los pases latinoamericanos tendieron a avanzar hacia un
mayor grado de inclusin. Esto resulta evidente en los casos de pases que han pasado de
una dictadura a la democracia, pero dicha tendencia es ms amplia. En Per, adems del
retorno al rgimen democrtico, los aos ochenta se caracterizaron por la significativa
expansin del sufragio. Aun los pases que haban estado regidos por gobiernos demo-
crticos durante muchos decenios se abrieron hacia una mayor inclusin. En Mxico el
final de la hegemona del Partido Revolucionario Institucional (PRI) dio lugar a cambios
importantes en cuanto a la representacin de las minoras polticas. Sumada a las eleccio-
nes para gobernadores, esta situacin ofreci nuevas oportunidades para que los polticos
lanzaran sus carreras fuera del control de los dirigentes del PRI. En Venezuela, caso que
se trata con ms detenimiento en el captulo 11, la introduccin de elecciones de gober-
nadores tuvo un impacto similar, porque rompi el fuerte control de las carreras polti-
cas que haba sido ejercido firmemente por los dirigentes nacionales de los dos partidos
tradicionales Accin Democrtica (AD) y el Comit de Organizacin Poltica Electoral
Independiente (COPEI) y termin con el acuerdo de colusin entre estos partidos que
176 CAPTULO 7
11
El Pacto de Punto Fijo fue firmado en 1958 por los principales partidos e implicaba compartir el poder
mediante la distribucin de cargos clave en el gabinete y la adopcin de polticas sociales y econmicas
comunes. Vanse ms detalles en el captulo 11.
12
Vase una caracterizacin ms completa del PFP de Colombia en Crdenas, Junguito y Pachn (2004).
Esta seccin se basa en el trabajo de estos autores.
13
Esta percepcin qued reafirmada en un conocido estudio de Urrutia (1991).
La formulacin de polticas en diferentes pases 177
de los dems pases de la regin.14 Pero aun en los casos en que el presidente no poda
contar con el respaldo de la legislatura, tena amplias facultades para legislar por decreto
14
Los auxilios parlamentarios, que eran fondos discrecionales asignados a cada miembro de la legislatura,
fueron introducidos en la reforma constitucional de 1968 pero posteriormente abolidos en la Constitu-
cin de 1991.
178 CAPTULO 7
15
Las modificaciones en la estructura de las papeletas de votacin y del financiamiento de las campaas
no eran en realidad partes de la reforma constitucional, pero fueron estipuladas por ley poco antes de
dicha reforma.
16
Los ponentes son legisladores que participan directamente en el debate de los proyectos de ley. Suelen
tener gran injerencia en su contenido y sus jurisdicciones tienden a verse ms favorecidas con relacin a
otras cuyos legisladores no se encuentran en esta posicin.
La formulacin de polticas en diferentes pases 179
Colombia II (1991presente)
fcil lograr la cooperacin entre 3,0
ellos. Si bien esta evolucin es Estabilidad
Adaptabilidad
positiva en cuanto a que ge- 2,5
Implementacin y
nera frenos y contrapesos ms cumplimiento
Efectividad
17
Si bien la medicin imperfecta de adaptabilidad que se utiliza en este estudio, y que se basa solo en
un par de preguntas de una encuesta, muestra una ligera mejora, el arraigo de una serie de aspectos de
poltica, as como el debate sobre la reforma tributaria en Colombia antes y despus de la reforma de la
Constitucin (vase el captulo 8), sugiere que, por lo menos en algunos mbitos, tambin disminuy la
adaptabilidad en los ltimos tiempos.
18
Sin embargo, el impacto de haber eliminado los auxilios parlamentarios ha sido tema de debate. Al-
gunos autores sostienen que aunque fueron formalmente eliminados, los auxilios han continuado en la
prctica de manera ms informal y menos transparente. Sostienen adems que los fondos utilizados en
estas prcticas se incrementaron con estas modificaciones en lugar de disminuir. Vanse, por ejemplo,
Vargas (1999) y Echeverry, Fergusson y Querubn (2004).
19
El caso de Venezuela, que tambin muestra esta tendencia, se describe en detalle en el captulo 11.
La formulacin de polticas en diferentes pases 181
Uno de los aspectos que ms preocupa sobre el funcionamiento de las democracias pre-
sidenciales es que encierran el potencial de que se presenten problemas de gobernabi-
lidad. A diferencia de su contraparte en las democracias parlamentarias, en un sistema
20
Esta seccin se basa extensamente en los trabajos de Araujo et al. (2004), Alston et al. (2005a) y Mueller
y Pereira (2005).
182 CAPTULO 7
21
En el caso de Brasil el grfico se refiere a la fragmentacin y al contingente presidencial en la Cmara
baja.
La formulacin de polticas en diferentes pases 183
22
Como se seal en el captulo 6, varios de estos factores estn determinados en forma conjunta.
Adems, son endgenos a otros factores importantes como el ingreso, el grado de divisin tnica y la
estructura econmica del pas, dimensiones con respecto a las cuales Brasil y Ecuador difieren significa-
tivamente. Siguiendo el enfoque principal de este informe, a continuacin se har abstraccin de estos
temas, y en su lugar se considerar la funcin de las instituciones polticas y de los PFP para explicar estas
diferencias en los resultados econmicos y polticos.
184 CAPTULO 7
Brasil
En Brasil los legisladores son elegidos por un perodo de cuatro aos mediante un sis-
tema de representacin proporcional de lista abierta. El hecho de tener una lista abierta
significa que los electores pueden votar por ciertos candidatos especficos de la lista del
partido e influir de esta manera en sus probabilidades de eleccin. Por lo general, este
sistema proporciona incentivos a los legisladores para responder a las preferencias y de-
mandas de sus distritos, en lugar de responder a los deseos de los dirigentes del partido.
No es sorprendente que las posibilidades de reeleccin dependan de manera crucial de
su capacidad para atender dichas demandas.
No obstante, en Brasil estas fuerzas electorales descentralizadoras estn compensadas
por otras caractersticas que dan lugar a una mayor disciplina partidaria. Los dirigentes
de los partidos tienen facultades para designar y sustituir a miembros de las comisiones
legislativas, que desempean una funcin relativamente importante en la formulacin
de polticas. Quiz lo ms destacado es que las interacciones entre el Poder Ejecutivo y
los legisladores por lo general no ocurren a nivel individual, sino por intermedio de los
lderes partidarios. Por lo tanto, al controlar el acceso de los legisladores individuales a los
beneficios que pudieran afectar sus posibilidades de reeleccin, los lderes de los partidos
pueden hacer que los legisladores voten de acuerdo con las preferencias del partido, lo
que da como resultado un grado relativamente elevado de disciplina partidaria. Por eso,
pese a que existen reglas electorales descentralizadoras, los partidos polticos brasileos
muestran un grado razonablemente alto de cohesin dentro de la arena legislativa, lo que
facilita los intercambios intertemporales cooperativos.23
Existen otros varios factores que contribuyen a la capacidad de formulacin de pol-
ticas del Congreso brasileo. Las tasas de reeleccin de los legisladores son relativamente
elevadas, por lo menos desde la perspectiva regional. Casi el 70% de los legisladores de
la Cmara baja procuran ser reelegidos y un 70% de los que presentan sus candidaturas
lo logran. Por lo tanto, cerca del 50% de los legisladores tiene experiencia legislativa pre-
via, lo que contribuye a una acumulacin de capacidades en materia de polticas y a una
perspectiva de ms largo plazo.
23
Gran parte de la literatura sobre ciencias polticas que trataba el tema de Brasil a principios de los
aos noventa explicaba las dificultades que tena el Poder Ejecutivo para que se aprobase su programa
de gobierno sobre la base de los incentivos derivados del sistema electoral y de partidos, incluido el
sistema electoral proporcional y de lista abierta (Ames 1995, 2001; Mainwaring 1997). En cambio, un
grupo subsiguiente de estudiosos se centr en la manera en que las reglas y estructuras que organizan el
proceso legislativo y la potestad del Poder Ejecutivo definen el comportamiento de la legislatura y dan
como resultado un proceso de toma de decisiones ms centralizado (Figueiredo y Limongi 2000; Pereira
y Mueller 2004).
La formulacin de polticas en diferentes pases 185
Ecuador
En Ecuador las reglas electorales para la legislatura han estado sujetas a numerosos cam-
bios. Hasta 1997 el pas tena un sistema electoral mixto para su Congreso unicameral.
Si bien los diputados nacionales eran elegidos en un solo distrito por un perodo de
cuatro aos, los diputados provinciales (que constituan ms del 80% del total) eran
elegidos en distritos provinciales con representacin proporcional por un perodo de
solo dos aos. Hasta 1994 la reeleccin inmediata estaba prohibida por la Constitucin
y, como resultado, la experiencia legislativa de los legisladores ecuatorianos era la ms
baja de la regin por un amplio margen. Debido a la breve duracin de los mandatos,
los legisladores tenan horizontes temporales cortos y no acumulaban capacidades para
formular polticas, ni tenan incentivos para desarrollarlas.
Las elecciones de mitad de perodo para diputados provinciales presentaban otra
importante desventaja: en general reducan an ms el tamao del contingente legis-
lativo del presidente, por lo que este tena muchas mayores dificultades para establecer
una coalicin ganadora que le permitiese llevar adelante su programa de gobierno. Por
ejemplo, durante el gobierno de Rodrigo Borja (1988-92) la proporcin de escaos con-
trolados por el partido oficial, Izquierda Democrtica, cay de 42,3% en la primera mitad
del perodo a 19,4% despus de las elecciones de mitad de perodo. Durante el gobierno
de Sixto Durn-Balln la proporcin que le corresponda al Partido Unin Republicana
se redujo de 15,6% a apenas 3,9%. En trminos ms generales, el tamao de la coalicin
que apoyaba al presidente en el Congreso se contrajo apreciablemente a lo largo del pe-
rodo presidencial, y las elecciones de mitad de perodo contribuyeron en buena medida
a esa reduccin.
En los ltimos aos hubo nuevos cambios en las reglas electorales para los legisla-
dores. Se derog la prohibicin a la reeleccin inmediata a tiempo para la eleccin de
186 CAPTULO 7
Brasil
En Brasil los magistrados de la Corte Suprema son designados por el presidente y con-
firmados por el Senado para perodos vitalicios, pero deben jubilarse a los 70 aos. Los
mandatos efectivos de estos magistrados han sido, en promedio, de ms de 10 aos, lo
que ubica a Brasil en el segundo lugar de Amrica Latina, despus de Chile (vase el
grfico 4.6 del captulo 4). En consecuencia, cada presidente suele designar un pequeo
nmero de los 11 magistrados de la Corte Suprema. Por ejemplo, durante los ocho aos
del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, solo se designaron tres magistrados. La
Constitucin de 1988 otorg mayor independencia a los tribunales, estableciendo que el
Poder Judicial determinara su propio presupuesto, y que los tribunales podran designar
24
Si bien ambos presidentes tienen facultades muy significativas, la naturaleza de las mismas es diferente.
El presidente de Brasil tiene una muy fuerte facultad para emitir decretos pero un poder de veto dbil, y
en Ecuador sucede lo contrario. Estas diferencias tambin pueden explicar la divergencia en los ndices
de xito de las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo.
La formulacin de polticas en diferentes pases 187
a los jueces de primera instancia. Todo esto se traduce en un grado relativamente elevado
de independencia del Poder Judicial, lo que segn el Foro Econmico Mundial, coloca a
Ecuador
25
En comparacin, Uruguay, el pas con la puntuacin ms alta de la regin, tiene un ndice de 4,8. Brasil
ocupa el sexto lugar en la regin en el ndice de independencia judicial de facto de Feld y Voigt (2003).
26
Quiz la mayor inquietud con respecto al Poder Judicial brasileo es la lentitud del sistema. En ocasio-
nes, los gobiernos han utilizado estratgicamente las demoras, sobre todo en relacin con la legislacin
tributaria, porque un fallo adverso de los tribunales podra terminar imponiendo restricciones solo a
gobiernos futuros. Vase Alston et al. (2005a).
27
Cabe citar, por ejemplo, la Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) y la Escola de Administrao
Fazendria (ESAF).
28
La sigla DAS corresponde a Direo e Assesoramento Superior. Actualmente, el nmero de cargos DAS es
de alrededor de 17.000 o 3,5% del servicio civil. Estos cargos no tienen un perodo de nombramiento
definido y la mayora de ellos se ocupan con personas que ya son parte de la administracin pblica,
como recompensa por su buen desempeo. Vase Shepherd y Rinne (2005).
188 CAPTULO 7
como moneda de cambio para conseguir apoyo poltico a la coalicin del gobierno. Antes
de 1998 el perodo de nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia
Brasil
29
Vanse Alston et al. (2005a) y Pereira y Mueller (2004). En el captulo 11 se incluye una explicacin
ms detallada de la discrecionalidad presupuestaria de Brasil.
190 CAPTULO 7
30
Vase Araujo et al. (2004).
31
Sin embargo, podan haberse interesado en aprobar transferencias a determinados grupos sociales o
tnicos.
La formulacin de polticas en diferentes pases 191
atractivo. Naturalmente, a medida que se acerca el final del perodo presidencial, este
mecanismo pierde casi todo su valor como moneda de cambio.
32
Brasil ocupa el segundo lugar en esta dimensin, de manera que no existe gran diferencia entre los dos
pases en esta dimensin.
33
Es interesante destacar que si bien el juicio poltico en Ecuador ha sido tema de gran debate, solo el 7%
de los 292 ministros de la muestra ha sido destituido por el Congreso utilizando este procedimiento.
34
Meja Acosta (2004).
192 CAPTULO 7
El proceso de formulacin
de polticas en accin
1
Citado en The Economist, 29 de mayo de 1997.
202 CAPTULO 8
del producto, pero con estructuras tributarias muy diferentes. Evidentemente no existe
un modelo econmico que explique los resultados de la poltica tributaria.
en este campo desde 1990 (un promedio de 4,2 reformas de ese tipo en la regin) y 11
pases latinoamericanos han llevado a cabo una reorganizacin general de su sistema
muy concentrado y las elites poderosas influyen en el sistema poltico por diversos me-
dios, tienden a estar protegidas de los vaivenes del sistema poltico: los contribuyentes
2
Vase una breve resea de los estudios sobre esta hiptesis en Melo (2004).
3
Cukierman, Edwards y Tabellini (1989).
4
Mahon (2004).
El arte de la poltica tributaria 205
afectan a las decisiones sobre ahorro e inversin). Otro problema consiste en desenmara-
ar los efectos directos o de equilibrio parcial de los impuestos, a diferencia de los efectos
5
Vase un resumen de la base terica y emprica de este argumento en Winer y Hettich (2003).
206 CAPTULO 8
que podra mejorar los resultados para algunos jugadores o para todos ellos. Los sistemas
tributarios pueden considerarse como el resultado de estas fuerzas opuestas.
6
Vase Shome (1999).
El arte de la poltica tributaria 207
refleja la intencin deliberada tanto de la Constitucin como del sistema poltico de aumen-
tar el tamao del Estado y usar los recursos fiscales con fines de redistribucin. El hecho de
terrorista. Este impuesto fue prorrogado tres aos ms en 2003. Por consiguiente, las
presiones sobre los ingresos fiscales han llevado a decisiones que hacen caso omiso de
distrito.7 Con el tiempo esto ha llevado a los partidos a aumentar el nmero de listas a fin
de captar el mayor nmero posible de escaos, fomentando a su vez la descentralizacin
7
Vase un anlisis del impacto del sistema Hare en la faccionalizacin de los partidos en el recuadro 7.1
del captulo 7.
210 CAPTULO 8
rica Latina desde el punto de vista fiscal, hasta tal punto que su principal fuente de in-
gresos fiscales, el IVA, se recauda principalmente en el mbito de los estados, lo cual rara
ron de 3% del PIB en 1999 y aportaron 2,5% del PIB en 20002002, en promedio, lo cual
indica que los impuestos temporarios resultaron eficaces como instrumentos de recauda-
Una administracin tributaria eficaz tambin ha sido decisiva para mantener la pro-
ductividad del sistema impositivo a pesar de su complejidad. Desde que se cre en 1969,
8
Melo (2004).
9
Los impuestos en cascada son aquellos que se aplican en ms de una instancia a un mismo artculo a
medida que pasa de la produccin a la venta minorista final. Por ejemplo, algunos impuestos sobre las
ventas (en particular en los casos en que un artculo est sujeto al pago de impuestos en ms de una etapa
de la produccin) son impuestos en cascada.
El arte de la poltica tributaria 213
10
Werneck (2000).
214 CAPTULO 8
11
ASIES (2005).
El arte de la poltica tributaria 215
12
ASIES (2005).
13
ASIES (2005).
216 CAPTULO 8
imposible alcanzar la meta de una carga tributaria de 12% en 2000, como se haba con-
venido en los Acuerdos de Paz, la Comisin de Seguimiento de los Acuerdos de Paz, a
14
Varias razones contribuyeron a explicar este cambio de posicin de las empresas. Los intereses empre-
sariales en general se haban opuesto al nuevo presidente Alfonso Portillo, perdiendo influencia en esa
coyuntura. En este contexto, la movilizacin efectiva del resto de la sociedad en torno a los Acuerdos de
Paz y la presin de la comunidad internacional impulsaron a los lderes empresariales a cooperar, en vez
de correr el riesgo de quedar aislados.
El arte de la poltica tributaria 217
y relativamente poco programticos, confiere un gran poder de facto a los grupos que
tienden a oponerse a las reformas.
15
El FMI (2005) calcula que la evasin del pago del IVA se sita entre 45% y 55%.
16
Banco Mundial (2003).
218 CAPTULO 8
17
Molinas, Prez-Lin y Saiegh (2005).
El arte de la poltica tributaria 219
18
FMI (2005).
220 CAPTULO 8
Conclusiones
1
Este captulo se basa en Bergara y Pereyra (2005).
222 CAPTULO 9
2
Spiller y Tommasi (2005, p. 519).
La politizacin de los servicios pblicos 223
Pocos
Politizacin
agentes
inevitable
importantes
favorables (por medio de la presin y a veces hasta la corrupcin lisa y llana), tratando
de captar a los rganos ejecutivos o a los organismos regulatorios que establecen los pa-
rmetros dentro de los cuales ellas operan (vase el grfico 9.1).
Debido a las posibilidades de politizacin, el entorno institucional desempea un
rol decisivo. Las instituciones que funcionan bien pueden proporcionar credibilidad y
estabilidad a las polticas en estos mercados. Tambin pueden limitar la posibilidad de
que las firmas reguladas capten a los rganos ejecutivos o a los organismos regulatorios
encargados de definir y hacer cumplir las reglas del juego.
A fin de reducir los riesgos de expropiacin para los inversionistas y evitar que estos
influyan en el diseo de polticas con el propsito de que les resulten favorables, la es-
Estudios de casos
Desde los primeros intentos de reformas del sector, la poltica en materia de servicios
pblicos de Argentina se ha caracterizado por la volatilidad, la influencia considerable
226 CAPTULO 9
pero no segn los precios de Argentina, sino segn los precios de Estados Unidos, sin
modificar el factor de productividad. Las firmas consideraron esta medida como una
3
Vispo (1999), citado en Celani (2000).
4
Spiller y Tommasi (2003).
228 CAPTULO 9
5
Vase AHCIET (2003).
La politizacin de los servicios pblicos 229
Comisin Antitrust (creada a principios de los aos setenta) decide que no hay suficiente
competencia, en cuyo caso los precios se regulan.
6
Basaes, Saavedra y Soto (1999).
7
Fischer y Serra (2002).
232 CAPTULO 9
8
Gmez-Lobo y Vargas (2002).
La politizacin de los servicios pblicos 233
tura, lo cual constituye una ventaja para el gobierno, especialmente en pocas de grandes
limitaciones fiscales. Sin embargo, esta aparente ventaja obra en contra del objetivo de
con una limitacin fundamental: no regulan la fijacin de tarifas en los sectores mo-
noplicos (potestad del Poder Ejecutivo). Asimismo, tienen una capacidad limitada
Como en los aos ochenta los inversores sufrieron expropiaciones directas e indirectas,
el principal desafo de los ltimos 15 aos para la formulacin de polticas en el mbito
de los servicios pblicos en Per ha sido lograr credibilidad en un contexto institucional
muy dbil. El resultado ha sido relativamente bueno, pero a expensas de introducir rigi-
deces importantes en la poltica sectorial. Aunque las polticas promovidas por sucesivos
gobiernos han procurado constantemente estabilizar las polticas para los sectores, en la
prctica su aplicacin ha sido voltil debido a la resistencia de la legislatura a la mayora
de las iniciativas del gobierno de Alejandro Toledo.
A partir de 1990, con la llegada del gobierno de Alberto Fujimori, en Per se intro-
dujo un programa de reformas de gran alcance en los sectores de infraestructura, basado
en la privatizacin de empresas pblicas de los sectores de las telecomunicaciones y la
energa. El programa de reformas, que formaba parte de una estrategia para desplazar al
Estado de todas las actividades empresariales y estabilizar la economa, fue la respuesta
del gobierno a un legado de nacionalizaciones sin indemnizacin (especialmente en el
sector bancario) y diversos episodios de expropiacin indirecta que haban eliminado
todo incentivo para invertir en Per.
A fin de llevar a cabo el proceso de privatizacin en
este entorno institucional adverso, el gobierno gener El caso de Per muestra
credibilidad por medio de una serie de leyes marco que las dificultades con que
ofrecan mayor certeza jurdica a las inversiones privadas,
especialmente las extranjeras. Las leyes permitieron la se enfrenta la poltica re-
celebracin de convenios de estabilidad jurdica con in- gulatoria cuando hay un
versores extranjeros. Estos convenios, que tienen fuerza dficit de credibilidad.
de ley, impiden que el gobierno cambie las condiciones
tributarias, imponga obligaciones laborales o limite la ca-
pacidad de las compaas para transferir utilidades o capital del pas. Por consiguiente, el
gobierno estaba dispuesto a sacrificar sus propias atribuciones para obtener credibilidad.
Firm acuerdos internacionales de proteccin de las inversiones, que permiten recurrir
a instancias de arbitraje internacional para la solucin de controversias, as como una
serie de acuerdos bilaterales. Si las instituciones nacionales para la proteccin de los
inversores no bastaban, el gobierno estaba dispuesto a importarlas en los casos en que
fuese necesario.
236 CAPTULO 9
9
Torero y Pasc-Font (2001).
La politizacin de los servicios pblicos 237
10
Campodnico (2000).
11
Aguilar (2003).
12
Esta zona es uno de los lugares donde el presidente Toledo tuvo el mayor apoyo electoral, y en su pla-
taforma electoral se opona a las privatizaciones.
238 CAPTULO 9
de poder entre las ramas ejecutiva y legislativa. A fin de promover la inversin privada,
era indispensable ofrecer amplias garantas. Todos los intereses pertinentes estaban ali-
Conclusiones
Las polticas y la regulacin de los servicios pblicos son susceptibles de politizacin de-
bido a los costos irrecuperables muy altos, las grandes economas de escala y de alcance,
y el consumo masivo. Estas caractersticas ofrecen a los gobiernos y a los polticos la po-
sibilidad de adoptar un comportamiento oportunista a fin de expropiar de forma directa
o indirecta a las compaas proveedoras de servicios y asumir el control de su cuasirrenta
en beneficio del fisco o de los consumidores. Estas caractersticas tambin llevan a las
firmas a adoptar un comportamiento monoplico, de modo que es necesario regularlas
para promover la eficiencia y proteger el bienestar de los consumidores. El riesgo de cap-
tacin de los reguladores por los regulados introduce mayor complejidad en los sectores
de los servicios pblicos.
Todos los organismos regulatorios se enfrentan con intereses contrarios a corto plazo,
no solo entre proveedores y consumidores, sino tambin entre las empresas instaladas y
las nuevas que podran entrar en el mercado, as como entre empresas en los distintos
segmentos de un sector (por ejemplo, entre los generadores y distribuidores de electri-
cidad). Por eso, el PFP en el mbito de los servicios pblicos es especialmente complejo.
No solo tiene influencias del PFP general del pas, sino tambin de complejos factores
institucionales, polticos y tcnicos inherentes a los sectores. A medida que el proceso
avanza y la estructura econmica e institucional del mercado cambia, las reformas de los
servicios pblicos tienden a alterar la formulacin de polticas en los sectores afectados
mediante la introduccin de nuevos agentes en el proceso, el cambio del equilibrio de
La politizacin de los servicios pblicos 239
1
Navarro (2002).
Dos clases de polticas educativas 243
2
De hecho, con frecuencia los conflictos generalizados son tanto el resultado del desmesurado poder de
los sindicatos como consecuencia directa de la falta de pago de salarios por parte del Estado y del incum-
plimiento de obligaciones conexas a su debido tiempo. Los sindicatos se declaran en huelga y consiguen
concesiones porque pueden hacerlo. El Estado promete lo que no puede cumplir; cuando fracasa, estalla
un nuevo conflicto.
244 CAPTULO 10
3
La excepcin que confirma la regla es Chile, que se analiza ms adelante en el captulo. En el marco
presentado tampoco se supone que hay cambios significativos en el PFP. Algunas de estas polticas bsi-
cas se alteran cuando se producen cambios de rgimen radicales o se dan circunstancias sumamente no
democrticas.
Dos clases de polticas educativas 245
4
Kaufman y Nelson (2004), y Grindle (2004a).
246 CAPTULO 10
Los tres actores que ejercen el poder de veto en la formulacin de la poltica edu-
cativa tienen preferencias complejas. A continuacin se presentan estas prefe-
rencias segn su orden de intensidad aproximada (lo cual significa, por ejemplo,
que si un sindicato debe elegir entre ms puestos de trabajo y la seguridad del
empleo para los docentes ya empleados, tiende a preferir la segunda opcin).
Dada esta dinmica, las otras principales caractersticas de la poltica educativa son
las siguientes:
noventa, Brasil llev a cabo una reforma radical del statu quo que abarc la descentrali-
zacin del financiamiento y la distribucin de responsabilidades a los distintos niveles
5
Vanse Hanson (1997) y Grindle (2004b).
6
Grindle (2004b).
7
Lehoucq et al. (2005).
250 CAPTULO 10
propuesta del Ejecutivo federal sobre la transferencia de atribuciones, los gobiernos sub-
nacionales pudieron pasar por la puerta cerrada y se manifestaron a favor de la descentra-
La iniciativa que deriv en el ANMEB era parte de un programa para vincular la remu-
neracin y los ascensos de los docentes a su desempeo. Fue un cambio radical dado que
jams haba existido una disposicin de este tipo y alter una poltica bsica. Aunque
el programa, que se denomin Carrera Magisterial, tambin tena por objeto mejorar la
capacitacin del profesorado,8 el componente que pudo resultar ms conflictivo era el
del pago por mrito.
En el mundo entero, los sindicatos docentes se han opuesto a los incentivos que vin-
culan la remuneracin al desempeo. Mxico en los aos noventa no fue la excepcin.
Por lo general, los sindicatos docentes tienen una marcada preferencia por aumentos
salariales generales que beneficien a todos sus miembros. Difcilmente pueda sostenerse
que un aumento salarial que beneficie solo a un subconjunto de docentes sea el producto
del esfuerzo y las negociaciones del sindicato, lo cual abre las puertas para que los docen-
8
Es probable que la capacitacin de los profesores, sobre todo en el empleo, haya sido la nica poltica
directamente encaminada a mejorar la enseanza, objetivo en que las preferencias de los sindicatos y del
Poder Ejecutivo estn plenamente alineadas. No es de sorprender que durante mucho tiempo, y ms all
de sus beneficios intrnsecos, esta consideracin haya sido uno de los componentes ms comunes de los
planes de educacin, los cuales siguen haciendo caso omiso a temas fundamentales como la capacitacin
antes del ingreso al servicio, los incentivos, el otorgamiento de licencias o los mecanismos que rigen el
reclutamiento y el ingreso a la profesin.
Dos clases de polticas educativas 251
tes concluyan que sus remuneraciones no dependen principalmente del sindicato, sino
de su desempeo como profesionales ya sea individualmente o en conjunto.
9
Navarro (2002).
252 CAPTULO 10
Argentina: descentralizacin
10
Spiller, Stein y Tommasi (2003).
11
Tommasi (2002).
12
Rivas (2004)
254 CAPTULO 10
13
Kweitel et al. (2003).
14
Corrales (2004).
Dos clases de polticas educativas 255
Este poder result tener lmites, sin embargo, cuando el Ejecutivo, confrontado con
la posibilidad de inminentes manifestaciones en el sector de transporte, eliminara el
15
Tommasi (2002).
256 CAPTULO 10
dades, y aumentar la capacidad del ministerio federal para poder disear y gestionar con
eficacia lo que se convertira en un ambicioso programa de reforma. La piedra angular
16
Draibe (2004).
Dos clases de polticas educativas 257
legislacin sobre educacin. Las nicas disposiciones que afectaron los intereses de los
docentes se alinearon completamente con las preferencias de los sindicatos estatales:
17
Alston et al. (2005a).
18
Draibe (2004).
258 CAPTULO 10
Actualmente, existe un amplio consenso en Brasil acerca de los mritos del Fundef.
Ha logrado mejorar considerablemente la coordinacin de la poltica educativa entre los
autoritario. Esta medida fue muy bien recibida por el sindicato y sus integrantes. Les otor-
gaba la antigedad, el status y las prestaciones que haban perdido cuando sus contratos
19
El primer ministro de educacin despus de la dictadura, Ricardo Lagos, reconoci abiertamente que
esta medida fue un elemento importante de concesin poltica entre los sindicatos y el Ejecutivo: Yo pri-
vilegi el sector de los profesores porque ellos estaban preocupados por el Estatuto Docente. El Estatuto
de los Profesionales de la Educacin, como otras expresiones de la poltica educativa de la Concertacin
Democrtica, represent un apropiado equilibrio entre continuidad y cambio (Espnola y de Moura
Castro, 1999, p. 46).
20
La adopcin del estatuto dio lugar a la insuficiencia fiscal prevista en muchas municipalidades, y al
fin y al cabo oblig al gobierno nacional a bonificar las remuneraciones de los docentes, lo cual socav
an ms el sistema de bonos educacionales. Despus, a partir de 1995, se aplicaron algunas medidas
correctivas. Vase Angell, Lowden y Thorp (2001) para un anlisis ms detallado del desarrollo poltico
de esta etapa de la formulacin de la poltica educativa de Chile.
21
Mizala et al. (2002).
260 CAPTULO 10
Pese a las mejoras generales en las condiciones de los docentes, los sindicatos siguie-
ron rechazando muchas reformas diseadas para mejorar la calidad. Sin embargo, entre
marzo de 1990 y marzo de 2001, las huelgas solo ocasionaron la prdida de 26 das de
clase; fueron pocos los casos en que la calle se transform en el escenario de conflicto.23
La oposicin de los sindicatos se manifest en declaraciones pblicas de los lderes sindi-
cales y en los intensos debates celebrados durante las negociaciones contractuales con el
Ejecutivo, aunque siempre con un grado considerable de cooperacin.
Esta combinacin de oposicin y cooperacin se hizo evidente durante el estableci-
miento del SNED. La propuesta se formul en 1996, tras el endoso de todos los partidos
polticos del Acuerdo Marco para la Modernizacin de la Educacin Chilena, un informe
pionero preparado por la Comisin para la Modernizacin de la Educacin que el presi-
dente Eduardo Frei (hijo) haba nombrado un ao antes. El informe forj un consenso
poltico generalizado sobre la prioridad que el sector pblico y el sector privado deberan
asignar al desarrollo educativo en la sociedad chilena. Entre las prioridades de una lista
muy breve, el informe estableci la necesidad de fortalecer la profesin docente. La Co-
misin public su informe tras celebrarse extensas consultas con representantes de todo
el espectro poltico. Es significativo que el sindicato de docentes haya sido renuente a
participar en la etapa de consultas, aunque al final endos el informe. Las fuertes presio-
nes que sintieron los lderes sindicales para no aislarse del resto de las fuerzas polticas
motivaron este respaldo.24
En este contexto de slido respaldo presidencial y multipartidario, el ministerio
inici negociaciones con el sindicato. Lo que estaba en juego desde el comienzo era el
aumento salarial que se haba vuelto un trmite ms de las negociaciones contractuales.
No obstante, el Ejecutivo ofreci mucho ms que un aumento salarial. A cambio, exi-
gi concesiones sustanciales del sindicato. Al sindicato le result imposible rechazarlas.
Primero, el Ejecutivo exigi cierto grado de flexibilidad sobre algunas caractersticas del
estatuto docente aprobado en 1991, diseadas para dar a las municipalidades un margen
de maniobra en la planificacin y administracin de sus presupuestos educativos. Cabe
22
Esta poltica expansiva se sustent en el gasto pblico en educacin, que tambin creci en los aos
noventa. Sucedi lo mismo con el financiamiento privado para la educacin, lo cual no deja de ser
una consideracin significativa dado que la proporcin de escuelas privadas en la educacin primaria
y secundaria de Chile es extraordinariamente alta: casi un 40% de las matrculas. La prosperidad de la
economa chilena durante este perodo constituy el mejor requisito econmico posible para que se diera
y se mantuviera esa expansin.
23
Cox (2003).
24
Nez (2003).
Dos clases de polticas educativas 261
sealar que ello significaba dar marcha atrs a la proteccin total de puestos de trabajo
vigente en virtud del estatuto de 1991. Segundo, se establecieron aumentos salariales por
25
Segn encuestas de opinin realizadas en esa poca, el respaldo a favor de la reforma educacional fue
significativo entre los profesores (Nez 2003). Ello parece respaldar la observacin de varios ministros
de educacin de ese perodo que afirmaron que su capacidad para establecer un dilogo directo entre el
ministerio y la base sindical, y no a travs de sus lderes, fue una de las claves del xito de las reformas
(Espnola y de Moura Castro 1999).
26
Delannoy (2000) y Navarro (2002).
27
Vase la descripcin detallada de los aspectos tcnicos del SNED en Mizala et al. (2002).
28
Aninat et al. (2004).
262 CAPTULO 10
Pese a que las situaciones y las instituciones de los distintos pases son muy diversas, y
que han experimentado toda una serie de episodios en la formulacin de polticas, hay
cierta coherencia en los lineamientos en los que se sustenta la poltica educativa:
Los actores clave con poder de veto son los sindicatos docentes, el Ejecutivo (sobre
todo el que quiere modernizar y es impaciente) y los actores regionales. Los
dems actores tienen una importancia relativamente menor.
Cada uno de estos actores tiene su propio sistema de preferencias que vara desde
el acuerdo total, cuando se trata de ampliar la cobertura, al profundo desacuerdo
con respecto a polticas cuya orientacin es mejorar la calidad o la eficiencia.
Los problemas de agencia son generalizados. Asimismo, en general es difcil llegar
a acuerdos intertemporales. Por consiguiente, incluso cuando se efectan cambios
trascendentales de poltica, no aumenta la adaptabilidad sino que se crean nuevas
rigideces.
Hay una clara distincin entre las polticas bsicas y las que no lo son. Las pri-
meras rara vez se cuestionan y nunca se reforman realmente. Las segundas son
susceptibles de cambiar, hasta el punto de volverse voltiles. La distinta fortuna
que ha tenido la reforma de polticas en el caso de estos dos tipos de polticas es
el resultado de la dificultad subyacente de los actores con poder de veto para lle-
gar a acuerdos a largo plazo al formular la poltica educativa. La nica excepcin
encontrada, la creacin de incentivos docentes en Chile, guarda estrecha relacin
con el excepcional PFP de ese pas, que ha permitido contrarrestar esa dificultad
con una serie de inversiones en mecanismos para afianzar la confianza y velar por
la aplicacin de las reglas.
Por ltimo, este anlisis ha demostrado que el resultado de cada episodio examinado
debe considerarse como una combinacin de elementos especficos del funcionamiento
del proceso de formulacin de la poltica educativa, y de la influencia que ejerce el PFP
Dos clases de polticas educativas 263
general en cada pas. El poder relativo del Ejecutivo con respecto al Congreso, el grado
de articulacin entre los sindicatos y los partidos polticos, el alcance de la elite regional,
bin la arena donde se producen muchos de los intercambios polticos que permiten que
se adopten ciertas polticas.
1
Este caso se basa en Monaldi et al. (2005) y Monaldi (2005).
2
Un tercer partido que haba celebrado el Pacto de Punto Fijo, la Unin Republicana Democrtica (URD),
abandon la coalicin en 1960.
3
Sobre todo, las listas de candidatos cerradas y bloqueadas para la legislatura, y la simultaneidad de las
elecciones legislativas y presidenciales.
4
Coppedge (1994).
Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin 269
en todos los partidos los dirigentes de los partidos nacionales desempeaban el rol ms
prominente, lo que constitua un importante incentivo para que los legisladores siguie-
5
Vase Crisp (2001).
270 CAPTULO 11
a
Promedio entre 1973 y 1988. Vase en el apndice de datos la explicacin del mtodo empleado
para calcular el nmero efectivo de partidos.
b
Promedio entre 1989 y 2003.
c
Vase el apndice de datos.
d
Promedio entre 1958 y 1988.
e
Promedio entre 1989 y 2000.
f
Vase el apndice de datos.
Fuente: Monaldi et al. (2005).
Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin 271
6
Vase Filc y Scartascini (2005).
272 CAPTULO 11
Brasil 7
7
Esta seccin se basa en el trabajo de Alston et al. (2005a, 2005b).
Descentralizacin, procesos presupuestarios y efectos de retroalimentacin 273
de gobierno, aunque por lo general controle una pequea proporcin de los escaos en
el Congreso.
Repblica Dominicana
8
Alston et al. (2005a).
9
En efecto, es ms difcil introducir o modificar gastos en el presupuesto nacional que reformar la Cons-
titucin.
10
Es importante sealar que estas reglas con respecto al uso de la cuenta 1401 cambiaron en 2002.
Como resultado, se ha reducido en forma significativa la discrecionalidad del presidente para distribuir
recursos.
11
Banco Central de la Repblica Dominicana (2005).
274 CAPTULO 11
que son necesarios para que ocurra una transaccin eficiente: beneficios del intercambio
para ambas partes y credibilidad. En Brasil, los beneficios del intercambio son claros. En
12
Algunos observadores creen que si se hubiera aprobado antes, se habra evitado la crisis financiera de
2003.
13
Es interesante sealar que los intentos de reducir impuestos se aprueban, en general, sin grandes com-
plicaciones.
Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados.
Quinta parte
Conclusiones
Aunque no pretende haber descubierto la piedra de toque del desarrollo, este docu-
mento examina un campo que en los ltimos aos ha recibido atencin creciente en la
Recomendaciones estratgicas
dos. Concebir las reformas no como un modo de alcanzar un modelo ideal sino de
mejorar gradualmente el modelo actual sobre la base de los recursos disponibles y
Los recursos pueden ser tiles como catalizadores del segundo y tercer elementos,
facilitando diversas actividades de asistencia tcnica, capacitacin y difusin, en
la medida en que su uso sea oportuno en el clima poltico de reforma.
Las variables han sido agrupadas por tema en el orden en el que aparecen en el texto.
ndice de parti- Este ndice mide el grado en que los partidos Jones (2005), basa- 3
dos program- son programticos, lo cual deriva a su vez do en datos del
ticos de tres componentes: 1) el nivel de polticas Latinobarmetro
programticas entre los simpatizantes del (2002, 2003, 2004) y
partido (electorado), 2) el nivel de polti- el Proyecto de Elites
cas programticas entre la elite del partido Latinoamericanas
(legisladores), y 3) el grado de volatilidad (PELA)
electoral en el pas (vase Volatilidad del
partido en el Congreso). Esta es la ecuacin
utilizada para calcular el ndice a partir de los
componentes:
1. Presenta- Evaluacin del control del partido sobre la Jones (2005), basa- 3
cin de candi- presentacin de candidatos legislativos. ndi- do en Alcntara
datos ce en una escala de 1 a 3, basado en quin Sez y Freidenberg
es el principal responsable de la decisin con (2001)
respecto a las candidaturas: 1 = candidatos,
2 = lderes regionales del partido y 3 = lderes
nacionales del partido.
5. Democracia Medicin del grado en que los afiliados Jones (2005), basa- 3
intrapartidaria participan en los procesos de adopcin de do en el Proyecto de
decisiones de los partidos. Basada en una Elites Latinoamerica-
pregunta de una encuesta (PELA 2005) que nas (PELA) (2005)
peda a los legisladores que evaluaran el
grado de democracia interna de sus partidos.
A partir de estas respuestas se elabor un
ndice en una escala de 1 a 3; los valores
ms altos indican sistemas que son menos
democrticos en el proceso de adopcin de
decisiones.
Legislaturas
Presidentes
3. Poderes de Son poderes en virtud de los cuales el pre- Payne et al. (2002), 3
plebiscito sidente puede convocar un plebiscito o un basado en datos
referndum. ndice en una escala de 0 a 1; del Programa de las
los valores ms altos representan un mayor Naciones Unidas
poder del presidente para convocar un ple- para el Desarrollo
biscito sin restricciones. (PNUD) (2005)
Burocracia
Poder Judicial
Sindicatos
Variables
macroe-
conmicas
Crecimiento Crecimiento promedio del PIB per cpita (en Banco Mundial 6
del PIB per dlares de Estados Unidos ajustados por (varios aos)
cpita paridad del poder adquisitivo) entre 1980 y
2002.
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