Está en la página 1de 76

Manual para la impartición del Módulo

manualok.indd 1 06/09/10 15:23


Directorio Institucional Coordinación
Luis Pineda

Investigación y Cuidado de la Edición


Laura Becerra Pozos
Luis Pineda

DECA, Equipo Pueblo, AC.

Ma. Eugenia Mata García


Presidenta
Laura Becerra Pozos Agradecemos los aportes y sugerencias de:
Directora Eugenia Mata García, Silvia Alonso Félix, Mar-
Areli Sandoval Terán co Aurelio Meneses Valencia, Mina Navarro
Coordinadora del programa de Diplomacia Trujillo, Oscar Pineda Téllez, Areli Sandoval
Ciudadana, DESCA, y Social Watch México Terán, Olga Guzmán Vergara, Ivette Lacaba
Luis Pineda Domínguez y Marcela Corona Sierra
Coordinador del Programa de Fortalecimiento
Municipal y Desarrollo Local

Francisco Field Jurado No. 51


Col. Independencia C.P. 03630
Distrito Federal, México
Tel + (52) (55) 55 39 00 15/55
www.equipopueblo.org.mx

Material elaborado para apoyar el proceso de


enseñanza aprendizaje durante la facilitación
del Módulo:
“Políticas Públicas y OSC en México” del
eje La Participación Ciudadana y su Inci-
dencia en las Políticas Públicas, del Progra-
ma de Profesionalización y Fortalecimien- “Este material se realizó con recursos del Progra-
to de las Organizaciones de la Sociedad ma de Coinversión Social, perteneciente a la Secre-
Civil 2010, de Indesol. taría de Desarrollo Social. Empero, la “SEDESOL”
no necesariamente comparte los puntos de vista
Ciudad de México, 2010 expresados por los autores del presente trabajo”.

manualok.indd 2 06/09/10 15:23


Presentación 5

Objetivos del Módulo 5

CONTENIDO
Capítulo I. La Participación Ciudadana 7

Concepto, Factores, Principios, Etapas y Niveles 9

Marco Jurídico de la participación ciudadana en los diversos


ámbitos de gobierno 14

Mecanismos de participación ciudadana


según su objetivo 16

Capítulo II. Conceptos básicos para entender 25


las Políticas Públicas
La Política 27

Entre lo público y lo privado 28

El Estado Benefactor 32

Ámbitos de las Políticas Públicas 37

Capítulo III. El Ciclo de la Política Pública 41

Ciclo de la Política Pública 46

Participación de las OSC en la promoción de


Políticas Públicas 50

Capítulo IV. Proceso de construcción de Políticas 53


Públicas para la Incidencia
Incidencia Política 57

Diseño del Plan para la Incidencia Política 59

Anexos 64
Marco Jurídico 64

Análisis de Poder 68

Fuentes Consultadas 72

Semblanzas de Docentes 75

manualok.indd 3 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

manualok.indd 4 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Presentación

L
as Organizaciones de la Sociedad Civil con la que actúan, en el diseño, gestión y
(OSC) en el diseño y gestión de las Po- evaluación de las políticas públicas.
líticas Públicas que presentamos, ha El capítulo I está dedicado a la participa-
sido diseñado para facilitar la impartición ción ciudadana, considerando que hoy no es
del módulo: Políticas Públicas y OSC en Méxi- posible imaginar la acción de gobierno sin el
co, en el marco del Programa de Profesiona- enfoque de la democracia participativa- deli-
lización de Indesol con el fin de actualizar, berativa. La participación social –ciudadana
documentar e instrumentar teórica y técni- es el vehículo fundamental de construcción
camente a quienes -desde sus espacios loca- de ciudadanía. Se abordan aquí las definicio-
les- se han decidido a mejorar y fortalecer su nes básicas, el marco jurídico que la reconoce
trabajo para contribuir, junto con las y los y promueve, las modalidades o mecanismos
tomadores de decisiones, a que la sociedad principales de la participación.
viva mejor. En el capítulo II se exponen los concep-
Considerando que el impulso de políticas tos básicos que nos ayudarán a entender las
públicas no es privativo de los gobiernos, que dimensiones de la política pública. Se inicia
involucra a la sociedad, pues se trata de de- con una referencia a la política, así como a
cisiones y medidas para asuntos o problemas la distinción entre lo público y lo privado; se
comunes, que por su dimensión e impacto se recuerda el trayecto del “Estado Benefactor”,
convierten en públicos, y que las organiza- para entrar a los ámbitos de las políticas pú-
ciones civiles se constituyen justamente por blicas y cerrar con una problematización so-
su interés en ellos, es que nos parece funda- bre la relación Estado – Sociedad en el marco
mental que se vean como actoras de interés de las políticas públicas.
público, con derecho a criticar, proponer y El ciclo de las políticas públicas es el con-
persuadir, para que se generen soluciones a tenido del capítulo III, en el que además de
los problemas sociales que atienden o ante definir el entorno en el que se desarrollan, se
los temas y ámbitos elegidos por cada una. identifican y explican las fases o momentos
En tal sentido se desarrollan cuatro ejes del llamado ciclo de las políticas públicas. En
temáticos que –desde nuestro punto de vista- su segundo apartado se abordan los recursos,
contribuirán a la comprensión y práctica de formas, problemas y retos de las organizacio-
la participación de las OSC y de la ciudadanía nes de la sociedad civil para participar en el

manualok.indd 5 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

diseño, gestión y evaluación de dichas polí- Objetivos del Módulo


ticas públicas.
Al capítulo IV le corresponde presentar el General
tema de la Incidencia Política, en qué consis- Contribuir al fortalecimiento de las com-
te, cuáles son los mínimos para influir entre
petencias específicas y generales de las
quienes toman decisiones, porque es un re-
y los integrantes de las OSC para propi-
curso para las organizaciones de la sociedad
civil en la promoción de políticas públicas y ciar una actitud proactiva en el diseño,
cómo proceder para contar con un Plan de gestión y seguimiento corresponsable, de
Incidencia viable, es decir, con posibilidades políticas públicas en los campos de inte-
de incidir en las políticas y gestión local.
rés institucional, en los ámbitos local, es-
Con el propósito de hacerlo accesible y di-
tatal y nacional.
dáctico, los cuatro capítulos del Manual inte-
gran un objetivo específico, un instrumento
de Autodiagnóstico que solo se propone como Específicos
un momento breve de reflexión de cada par- • Conocer el alcance, factores, principios,
ticipante, para que ubique su grado de cono- etapas, niveles, sustento legal y meca-
cimiento del tema que se abordará. Al final
nismos de la participación ciudadana
de cada capítulo se propone un Ejercicio de
Reflexión sobre las lecciones – aprendizajes; para la incidencia.
en los dos últimos se plantean ejercicios gru- • Conocer, analizar e interpretar las im-
pales de aplicación del conocimiento, en el plicaciones teóricas y prácticas de las
marco de la realidad o entorno local en que políticas públicas a partir de sus con-
trabajan las y los participantes del Módulo.
ceptos básicos.
Esperamos que el material que ofrecemos,
• Identificar las diversas propuestas, de
junto con el Módulo presencial y sobre todo
la reflexión colectiva de cada grupo, contri- las fases del ciclo completo de las polí-
buyan a mejorar la cualificación de las y los ticas públicas y conocer las opciones de
participantes para cumplir mejor con su tarea participación de las organizaciones de
y compromiso con la sociedad.
la sociedad civil en este proceso.
• Comprender el alcance de la incidencia
DECA, Equipo Pueblo, AC
y la metodología para diseñar y propo-
ner políticas públicas para influir en los
ámbitos de decisión gubernamental.

manualok.indd 6 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Capítulo I
La Participación
Ciudadana
Objetivo Conocer el alcance,
factores, principios,
etapas, niveles,
sustento legal y
mecanismos de
la participación
ciudadana para la
incidencia.

manualok.indd 7 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Autodiagnóstico
¿Qué sabemos sobre participación ciudadana?

1. ¿Sabe qué es la participación ciudadana?

Sí No

Explique

2. ¿Existe una relación entre democracia y participación ciudadana?

Sí No

3. ¿La participación de la ciudadanía está regulada por el gobierno mexicano?

Sí No

4. ¿Sabe qué es un mecanismo de participación ciudadana

Sí No

Ejemplo

5. ¿Las iniciativas de participación ciudadana se planean o pueden ser una


acción espontánea de un grupo de población?

Se planean Son una acción espontánea

manualok.indd 8 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

1. CONCEPTO, FACTORES, PRINCIPIOS, Brasil, han colocado como ingrediente insus-


ETAPAS Y NIVELES tituible a la participación de la ciudadanía,
con una visión amplia donde no solo emite
• Concepto votos, sino que estructura iniciativas, desa-
rrolla proyectos, supervisa y evalúa, junto y

L a participación ciudadana tiene una in-


tencionalidad que surge de la misma ciu-
dadanía, que busca una aproximación entre
de la mano con sus representados.
“…la participación ciudadana es un im-
portante componente de desarrollo humano,
las diferentes instancias de gobierno, los pues permite la realización de las capacida-
ciudadanos y ciudadanas en su conjunto, des, vocaciones y aptitudes de las personas”.
conlleva la decisión de la intervención en los (Rodrigo Borja)2
asuntos públicos, buscando incidir en las es- Se volvió relevante no solo porque re-
tructuras, relaciones institucionales, procedi- sultó funcional a varios enfoques de desa-
mientos y prácticas de gobierno, y con ello el rrollo, sino también, porque adquirió valor
empoderamiento. propio como un aspecto consustancial a la
La participación ciudadana se expresa democracia. De ahí la afirmación de que la
en las iniciativas organizadas por grupos de democracia es la conjugación del verbo parti-
personas reconocidos como miembros de una cipar en todos sus modos, tiempos, números
comunidad, que se integran en forma indi- y personas. Así la sustancia de la democracia
vidual o colectiva para exigir su derecho participativa es la participación de la ciuda-
histórico, en el caso de México incluido en danía. 3
la Constitución, a ser parte de una delibera- Es así que se ha rebasado la idea atrasa-
ción razonable para construir su proyecto de da de que las y los ciudadanos sólo sirven
nación, que asegure un nivel de vida ade- para votar y después obedecer. Un gobier-
cuado.1 no que se jacte de ser técnicamente serio y
Tradicionalmente a la ciudadanía se le ha políticamente justo, busca indiscutiblemen-
concebido solo como acompañante en las te que su gestión pública esté soportada por
gestiones gubernamentales debido a que a las los consensos y el acompañamiento de sus
autoridades se les ha conferido, mediante el ciudadanos y ciudadanas. Las gestiones pú-
voto popular, la gracia de la representación. blicas (oficinas de atención ciudadana) con
Sin embargo, en los últimos años, tanto en una óptica donde los y las gobernantes se
los distintos enfoques sobre desarrollo que colocan en una posición de superioridad con
surgieron a finales del siglo XX, como los de respecto a los gobernados y gobernadas, ex-
desarrollo integral, o el sustentable, así como, presan una clara separación entre la acep-
las iniciativas de participación ciudadana que tación ciudadana y el éxito de los planes y
tienen como experiencia emblemática la del proyectos.
Presupuesto Participativo de Porto Alegre,
2
Citado en: Enríquez Villacorta, Alberto y Rodríguez Mar-
cos. Participación ciudadana en San Salvador, Notas
1
Definición elaborada por el Proyecto Toolkit Founda- sobre una experiencia 1997-2003, San Salvador
tion, del que Equipo Pueblo es parte 3
Idem

manualok.indd 9 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

La participación ciudadana es un compo- cios locales, ante el deterioro de la calidad de


nente central de la construcción democrática vida y la pérdida de credibilidad.4
porque: Entre los conceptos que se han utilizado
a) Fortalece y legitima al gobierno y contri- como sinónimos de participación ciudada-
buye a la eficacia de su desempeño. na, destacan la participación comunitaria y
b) Interviene en la funcionalidad de la ges- la participación social, de los que se ofrece
tión pública y otorga mayor legitimidad a una breve definición en tanto que son co-
las políticas públicas. múnmente aplicados por las organizaciones
c) Amplía el espectro de la representación de civiles que las promueven en el espacio local.
la pluralidad social. Sin embargo, el hecho de denominarlas de
d) Propicia la inclusión de los intereses socia- diversa manera, aun reconociendo que pue-
les en la agenda pública. dan tener sus particularidades, no significa
e) Involucra a la ciudadanía en los procesos que alguna tenga un mayor valor o impac-
decisorios y en la regulación de la vida to, por lo que hay que reconocerlas a todas
pública. como distintas expresiones de participación
f) Valida la función de la sociedad civil y con- ciudadana.
tribuye a su fortalecimiento.
Participación comunitaria
Las prácticas de participación ciudadana
se identifican con la existencia de un gobier- Se encuentra frecuentemente en los munici-
no democrático, que reconoce en la construc- pios rurales y en colonias o barrios de los mu-
ción de ciudadanía el principio rector de la nicipios urbanos. Este tipo de participación se
democratización, y también una vía para la refiere a que los miembros de una comunidad
legitimación de sus funciones y la eficacia de toman decisiones colectivas y participan en
sus acciones; y desde esa convicción asume la la solución de problemas y en la satisfacción
responsabilidad de generar condiciones para de las necesidades como colectivo, frecuente-
hacerla efectiva. mente participan varias familias, que ponen
En esta perspectiva, además del diseño de el interés común por encima del individual.5
espacios e instrumentos para la participación, Un rasgo que la distingue de otros tipos
se requiere de una normatividad que los reco- de participación es su independencia relativa
nozca, así como el establecimiento de reglas con respecto a las definiciones o acciones del
claras para la relación entre las y los actores Estado y sus órdenes de gobierno. Es decir, es
participantes. relativamente autogestiva: trata de resolver
La participación ciudadana, entendi- los problemas independientemente de las ac-
da como el conjunto de actividades legales ciones del gobierno local, si logra su compe-
emprendidas por la ciudadanía, que están
directamente encaminadas a influir en la se- 4
Gestión y Participación. Guía Técnica No 2, Guevara
lección de los y las gobernantes y/o en las López, Elizabeth y Morales Sierra, Eduardo, Centro Fray
Julián Garcés, Derechos Humanos y Desarrollo Local, AC.
acciones tomadas por ellos, adquieren ahora México 2002 , pág. 9
mayor relevancia y protagonismo en los espa- 5
Idem. Pág. 13

10

manualok.indd 10 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

tencia estará satisfecha, pero sí no logra que luchar para poder seguir conservando su casa
el gobierno participe, resuelve sus problemas su modus vivendi.9
y necesidades de forma autónoma.6 Los diferentes procesos y acciones que im-
En tal sentido la participación comunitaria pulsan, están encaminados a la búsqueda del
puede definirse como formas de autogobierno bien común, como en el caso de Oaxaca, el
y resolución de conflictos locales que impo- tequio es el trabajo que de manera gratuita
nen a los individuos condiciones y funciones brindan todos los hombres y mujeres, inclui-
comunitarias determinadas, con independen- do los ancianos y menores, cada quién según
cia del gobierno o en constante interacción sus posibilidades y atributos, para una tarea
con él y con relativa autonomía.7 colectiva. La importancia a la par de nombrar
En los propios sistemas normativos inter- a las autoridades, también lo es en el sentido
nos que existen en las comunidades y pue- de la participación en la fiesta, en organizar-
blos indios, la dimensión comunitaria, es la se para vender sus productos, en la defensa
manera cómo se explicita la participación de sus recursos naturales, o como sucede en
ciudadana. En todo caso nos referimos a la el caso de los migrantes, que desde los luga-
Participación Ciudadana y Comunitaria, que res en donde se encuentran, reproducen estas
tiene un sentido más amplio, más allá de la formas de organización comunitaria e incluso
participación política electoral. Existen di- realizan actividades dirigidas al beneficio de
versas formas y expresiones de participación sus comunidades de origen.
ciudadana ligadas a la responsabilidad para Aunque no exclusivo de los indígenas,
satisfacer necesidades más inmediatas y coti- también existen otras expresiones de organi-
dianas y como tal, son reconocidas. 8 zación comunitaria, que se reproducen en la
Por tanto, pueden abarcar además de lo ciudad, en la medida en que van participando
electoral, las dimensiones: cultural, social, amplias capas de la población, que han ido
religiosa y económica. No solo como una tomando conciencia de sus derechos y deci-
manera de responder colectivamente a la den participar de manera organizada. Lo cier-
situación de pobreza en la que viven, sino to es que en las diferentes expresiones, en
recuperando el sentido colectivo de los pue- algunos casos cuentan con la amplia acepta-
blos originarios. Para los pueblos indígenas la ción y promoción de las autoridades munici-
comunidad es su casa grande, donde tienen pales, mientras que en otros, son las que se
que convivir, interactuar, discutir, celebrar y oponen, al sentir o suponer que la ciudadanía
se le escapa de su control.
La esencia de la participación comunita-
6
Idem. Pág. 13
7
Idem. Pág. 14 ria, tiene que ver con un proyecto común,
8
Los Sistemas Normativos, se refieren a las formas de con un beneficio colectivo y no individual.10
organización y toma de decisiones que se dan en los
pueblos indígenas, a través de la Asamblea Comunitaria,
en la que se reconoce el poder del conjunto, para tomar 9
La participación Ciudadana y Comunitaria, Abriendo
decisiones con un sentido del bien común, que abarca los caminos de la Participación, Los Cuadernos de la
lo social, religioso y comunitario, incluyendo el nombra- participación Ciudadana 1, Servicios para una Educación
miento de autoridades y el sistema de cargos de servicio Alternativa AC, Oaxaca, Enero 2009
comunitario. 10
Idem. Pág. 23

11

manualok.indd 11 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Participación social la sociedad para la solución de los problemas


que les interesan en particular.
La participación social se refiere a acciones La participación ciudadana tiene otra in-
colectivas de población organizada que obe- tención que surge de la misma ciudadanía,
dece a una búsqueda de mejores condiciones que busca una aproximación entre las dife-
de vida de una parte o sector de la población, rentes instancias de gobierno y los ciuda-
o que se siente amenazada en sus condicio- danos y ciudadanas en su conjunto, con-
nes de vida por algún cambio. La ciudadanía, lleva la decisión de intervenir en los asuntos
en el ejercicio de sus derechos, se organiza públicos, con la idea de incidir en las relacio-
frente al gobierno, frecuentemente con in- nes institucionales, procedimientos y prácti-
dependencia de él, sin importar las restric- cas de gobierno.
ciones que enfrentan para reivindicar sus Por eso la participación ciudadana ha de-
demandas.11 jado de ser un acto fortuito o voluntario que
Está ligada frecuentemente a un ejercicio no requiere una metodología o tecnología
libre y autónomo de la ciudadanía respecto al para desarrollarse. La participación ciudada-
gobierno, y en algunos casos antagónicos a na hoy está determinada por tiempos, con-
él. Se ve reflejada en formas de participación textos, objetivos, modalidades, etapas, nive-
organizada ya sea de sectores económicos, les y herramientas.
de demandas sociales urbanas o movimien-
tos sociales –feministas, ecologistas, pacifis- • Factores que propician la Participación
tas, juveniles, en pro de la niñez, la salud, la Ciudadana
educación, o el trabajo. La ciudadanía, en el
ejercicio de sus derechos, se organiza fren- La participación ciudadana requiere de fac-
te al gobierno, sin importar las restricciones tores que propicien su surgimiento y forma-
que enfrentan para reivindicar sus demandas. lización en las comunidades y programas de
En la participación social son actores im- gobierno:
portantes, los grupos sociales ya que en el a) Las demandas, expectativas y soluciones
libre ejercicio de sus derechos se movilizan, de problemas de la comunidad.
se organizan, demandan, solicitan acciones b) La información que brinda el propio go-
para la solución de problemas particulares bierno a la ciudadanía, lo que debería in-
o públicos, con independencia del gobierno cluir la posibilidad de diálogo, de comuni-
municipal pero teniéndolo como interlocutor cación y de interpretación.
inmediato. c) La posibilidad de creación de espacios o
La participación social se diferencia de la instituciones de participación ciudadanas.
comunitaria porque ésta se considera tradi- d) Una legislación que reconozca la diversi-
cional y se plantea atender problemas comu- dad y permita la innovación.
nes, mientras la social generalmente es sec- e) El fomento de una vida asociativa.
torial, es decir, moviliza a ciertos sectores de

11
Idem. Pág. 16 y 17

12

manualok.indd 12 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Principios iii. Visibilización de soluciones: Examen


para identificar la diversidad de opciones
La participación ciudadana debe partir de políticas, de los recursos disponibles o
principios básicos: que puedan movilizarse.
i. La libertad de incorporación —y desin- iv. Diseño de políticas: Selección de una
corporación— de las personas, buscando opción política óptima, la definición y
su institucionalización, pero no su corpo- concretización de la misma, que pueda
rativización ser puesta en práctica (viabilidad).
ii. La inclusión de las diversas formas, instan- v. Ejecución de la política: La operación de
cias y espacios de asociación de la ciudadanía la política.
iii. La corresponsabilidad social vi. Monitoreo, evaluación y seguimiento:
iv. La transparencia y la rendición de cuentas Supervisión de la ejecución, retroalimen-
v. La equidad de género tación de la efectividad y eficiencia de
vi. La Autodeterminación las medidas tomadas sobre el problema o
vii. La diversidad cultural de cara a la equi- asunto; el ajuste eventual de la política,
dad y la justicia planeación, organización y la implemen-
tación de medidas, después de finalizar
La participación ciudadana no puede ser la experiencia para asegurar la sustenta-
asumida como homogénea, al contrario, la bilidad de la solución del problema o el
ciudadanía debe de participar de acuerdo a manejo del tema.
sus intereses, capacidades y disponibilidad,
lo que garantiza que cada persona se com- Niveles
prometa con ella.
En cada una de las etapas, se puede parti-
Etapas cipar con diversos niveles, desde, solo es-
tar bien informados(as) hasta la responsa-
La participación ciudadana será más efectiva bilidad completa de la gestión de una fase
si obedece a un plan o procedimiento, ubi- en cuestión. Entre ellos encontramos los
cando los momentos o etapas. Lo primera es siguientes:
definir el propósito que se persigue con la i. Resistencia: Oposición activa de las per-
participación. Las etapas son generalmente: sonas a una medida o política planteada
i. Identificación del problema: Investiga- o instrumentada.
ción y discusión con el objeto de identi- ii. Oposición: Actitud de negación ante el
ficar los aspectos esenciales del problema planteamiento de una medida o política
o tema a enfrentar. y sus soluciones.
ii. Análisis del problema: Revisión del con- iii. Información: Entendida aquí como co-
texto, de los factores que influyen, los municación a las personas involucradas.
temas o las situaciones problemáticas iv. Consulta: Las personas involucradas tie-
para el impulso de posibles soluciones, o nen la oportunidad de expresar sugeren-
formas de intervenir en ellos. cias y preocupaciones.

13

manualok.indd 13 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

v. Construcción de consensos: Las perso- ticipar, y permitirá determinar los recursos


nas involucradas interactúan para enten- (financieros, de tiempo, etc.) necesarios para
derse entre sí, discutir varias opciones y alcanzar los propósitos planteados.
llegar a una posición negociada que sea
aceptable para todas.
vi. Toma de decisiones: Cuando la ciuda- 2. MARCO JURÍDICO DE LA PARTICI-
danía es directamente involucrada en la PACIÓN CIUDADANA EN LOS DIVER-
toma de decisiones y comparten la respon- SOS ÁMBITOS DE GOBIERNO
sabilidad por los resultados probables.
vii. Riesgos compartidos: La participación
ciudadana está personalmente implicada
en los resultados, incluido el riesgo de
U na experiencia vinculatoria entre ciuda-
danos, ciudadanas y gobiernos represen-
ta el mejor modelo de acercamiento hacia la
que no sean los esperados, de esta mane- gestión gubernamental participativa. El ar-
ra la responsabilidad es compartida. gumento es que mientras las acciones sean
viii. Asociación: Se construye con los dos an- desvinculadas de los recursos, legalidad e
teriores. Aquí los ciudadanos y ciudada- infraestructura, las posibilidades de institu-
nas no sólo toman parte en la toma de cionalización, de políticas públicas y norma-
decisiones y comparten los riesgos de tividad son mínimas.
los resultados, también participan en la El trabajo de consulta, diseño de metodolo-
implementación de las decisiones, sobre gías de intervención, la operación de proyec-
una base de igualdad con las otras perso- tos y la evaluación de las acciones, son ingre-
nas involucradas. dientes que aseguran el éxito de la iniciativa
ix. Autogestión: Significa la gestión ciu- ciudadana, legitiman a los gobiernos y pueden
dadana autónoma del problema, de esta colocarse en el umbral de la sustentabilidad.
manera le corresponde una responsabili- La ciudadanía se ve reflejada en los pro-
dad y un compromiso completos. La au- yectos y las obras, las aprehende, conserva y
togestión se considera el nivel más alto emula como banderas. Los gobiernos adquie-
de participación. ren una presencia y un consenso que garanti-
za otras obras y se convierten en correspon-
En la práctica, se dan experiencias en sables del ejercicio de gobierno.
donde estos niveles interactúan, de tal mane- Esta convicción se ha traducido en muy
ra que puede haber oposición y movilización, diversos esfuerzos de organizaciones civiles y
pero también capacidad de propuesta en la sociales por contar con un respaldo jurídico
política pública. que favorezca y haga efectiva la participación
La formulación de los propósitos de la par- ciudadana en las acciones de gobierno y po-
ticipación, tan concretos como sean posibles, líticas públicas.
sin duda ayudará al desarrollo adecuado de Los documentos jurídicos que garantizan
estrategias y procedimientos para la partici- la participación ciudadana corresponden a
pación ciudadana; encontrará las formas más los a los ámbitos federal, estatal y municipal.
apropiadas para motivar a las personas a par- Asimismo, hay leyes federales y estatales que

14

manualok.indd 14 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

incluyen -en algunos apartados- aspectos re- El tercer nivel se refiere a las Leyes Orgá-
lacionados con la participación ciudadana, o nicas Municipales o reglamentos municipales,
que siendo federales reconocen el nivel local. que como se sabe, son heterogéneas y diver-
En el Primer Nivel destacan la Constitu- sas, por lo que se recomienda recurrir a ellas
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los casos concretos.
la Ley de Planeación y la Ley Federal de Trans- No hay que olvidar que en el Sistema Nor-
parencia y Acceso a la Información Pública Gu- mativo Indígena, existen leyes que son acata-
bernamental, que establece la obligación del das por el conjunto de la comunidad, aunque
gobierno federal a dar a conocer la informa- no sean formales para la cultura occidental,
ción pública, incluyendo los recursos públicos. pero que incluso en momentos, adquieren
La ciudadanía tiene el derecho a acceder a mayor importancia para la comunidad.
toda la información pública, lo que la fortale- No es aceptable que el municipio, o me-
ce, pues es el primer paso de la participación jor dicho que la autoridad municipal decida
ciudadana. Además se cuenta con la Ley Fede- hacer una nueva autopista o carretera, sin
ral de Fomento de las Actividades Realizadas consultar e involucrar a los residentes en el
por Organizaciones de la Sociedad Civil y otras proyecto. Por tanto, es recomendable tomar
federales que recomiendan la participación en consideración que:
ciudadana en los ámbitos del desarrollo y la • El gobierno debe de responder a las nece-
política social. (Ver Anexo 1 del Manual) sidades y demandas de las personas, in-
Es importante tener en consideración volucrándolas en su identificación, en el
que no existe una Ley federal de fomento diseño y aplicación de políticas para aten-
o promoción de la Participación Ciudadana, derlas, lo que es una manera excelente
aunque ha sido una demanda constante de para asegurarse de que son adecuadamen-
grupos, organizaciones civiles y diversos sec- te atendidas.
tores de población, en los últimos años. • La gestión de gobierno y el desarrollo en
En el segundo nivel están las Constitu- particular, desde una perspectiva de la
ciones Políticas de cada Entidad Federativa y sustentabilidad, involucra un conjunto de
en el Distrito Federal, 19 de ellos cuentan temas de una amplitud y complejidad cre-
con Ley de Participación Ciudadana.12 De otro ciente. Para cumplir las tareas de la ges-
lado, solo seis entidades han aprobado una tión y el desarrollo exitosamente, la parti-
ley de Fomento a las Actividades que realizan cipación ciudadana es indispensable.
las OSC.13 • Las buenas ideas pueden hacer mucho
para mejorar el gobierno local y la ciuda-
danía directamente involucrada o afectada
12
La Leyes de participación ciudadana vigentes en los
estados son: Aguascalientes, Baja California, Baja Cali-
por un problema y generalmente tiene las
fornia Sur, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, mejores. Sus experiencias directas, pensa-
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, Quintana Roo, mientos y discusiones, proveen la creativi-
San Luis Potosí, Tamaulipas, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, dad e innovación necesarias para abordar
Yucatán y Zacatecas
13
Cuentan con Ley de Fomento: Baja California, Distrito temas delicados o complicados de manera
Federal, Morelos, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas satisfactoria para todos.

15

manualok.indd 15 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

• Finalmente, la participación ciudadana en lograr cambios en la esfera pública, orienta-


el gobierno local es casi siempre efectiva dos principalmente a activar los derechos de
por los costos. Los ciudadanos y ciudada- las personas, a equilibrar la distribución del
nas suelen ayudar a localizar maneras más poder y a construir democracia y equidad. Por
baratas de hacer las cosas, su voluntad tanto se reconocen desde la manifestación
de participación en la ejecución de polí- pública para oponerse o protestar por una
ticas puede reducir los costos financieros decisión, medida o política pública; pasando
de manera significativa, además en un por los procesos de exigibilidad de derechos,
sentido figurado, las autoridades locales hasta los de consulta para evaluar y/ o pro-
pueden pagar un alto precio cuando los poner salidas a las y los tomadores de decisio-
ciudadanos y las ciudadanas no están in- nes, que no han considerado a la ciudadanía
volucrados directamente en el proyecto. en el diseño de políticas. Al final, insistimos,
el resultado que se espera es la incidencia.
Por tanto, hay múltiples propuestas de
3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN clasificación de los mecanismos de participa-
CIUDADANA SEGÚN SU OBJETIVO ción ciudadana, producto de la experiencia,
de las prácticas de grupos y organizaciones

P ara que la participación ciudadana tenga


mayores márgenes de efectividad, además
de planearla y de reconocer el respaldo legal
civiles y de quienes, desde la academia, han
realizado ejercicios de abstracción para “de-
volverlos” en forma organizada, jerarquizada,
existente, debe seleccionar los mecanismos para su aplicación en nuevas iniciativas. Con
(herramientas) más adecuados. Las experien- base en esa producción conceptual se presen-
cias de participación -en países como el nues- ta una clasificación, según el objetivo, en la
tro- ha hecho posible el diseño de mecanismos que se da mayor peso e importancia a los que
diversos, que responden a las distintas inten- recurrentemente se aplican en el ámbito local
cionalidades o propósitos que se plantea. y de los que van más allá de ofrecer informa-
La selección de tales mecanismos, por tan- ción a la ciudadanía, y que suponen un grado
to, depende del problema o asunto del que se de participación e influencia en la toma de
trate, del sector o grupo de población que lo decisiones. Se consideran recursos para el
promueve, de la complejidad del tema, es de- ejercicio democrático, la base de la demo-
cir, de qué tan estratégica o significativa es la cracia deliberativa o directa, así como op-
intervención de la ciudadanía, o del alcance ciones para la incidencia política.14
que se le quiere dar: solo resistir, solo protes-
tar, o también proponer, operar, monitorear,
evaluar. En este módulo damos mayor peso a
aquellos mecanismos para una participación
que privilegia o se propone incidir o influir
en las decisiones y/o políticas públicas. 14
Participación Ciudadana. Texto de lectura, Módulo 6,
La incidencia supone una diversidad de Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hábitat y BM,
acciones y uso de instrumentos destinados a México, 2005

16

manualok.indd 16 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA SEGÚN SU OBJETIVO15

Tipo Definición o Ámbito Ejemplos

Consulta a Son instrumentos que establecen un mecanismo formal- - Acercamiento comunitario


comunidades izado de interlocución y diálogo con los representantes
de grupos o comunidades más o menos reconocibles. - Encuestas
Tratan de aprovechar el capital social existente
- Grupos especializados
Pretenden ser un mecanismo estable, con una com- o consultivos
posición determinada y periodicidad de las reuniones,
aunque con atribuciones muy cambiantes según los ca- - Comités o Consejos
sos Ciudadanos

La principal distinción de este grupo de instrumentos es


la que los divide según las comunidades, sean territoria-
les o sectoriales (mujeres, jóvenes)

- Diagnóstico rápido
Deliberación Son instrumentos que enfatizan la capacidad de reflex-
ión y diálogo de la ciudadanía y de grupos de referencia - Programación integrada

En este grupo pueden distinguirse dos grandes tipos. - Diseño participativo de planes
El primero se basa únicamente en la búsqueda de la in-
formación y deliberación ciudadana; mientras que en el - Presupuesto participativo
segundo este objetivo se combina con una selección de
las y los participantes, que los convierte en una muestra - Foros
representativa de la sociedad
- Cabildo abierto

Democracia Son instrumentos participativos cuya principal cualidad - Referéndum


Directa es la extensión de la participación haciéndola llegar al
máximo posible de ciudadanos - Plebiscito

Se pretende hacer posible que cualquier miembro de la - Revocación de mandato


comunidad participe directamente en la toma de deci-
siones - Consulta popular

Una parte de esos mecanismos nos sirve tanto para to- - Sufragio
mar decisiones concretas como para contribuir a democ-
ratizar el proceso de elección de representantes y hac- - Iniciativa popular
erlo más abierto a la influencia de la ciudadanía

15
Basado en Alicia Ziccardi (Coord.); Participación Ciudadana y Políticas Sociales en el Ámbito Local, Memorias
1; IIS – UNAM, COMECSO, INDESOL; México, 2004, pp. 29 – 38.

17

manualok.indd 17 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Tipo Definición o Ámbito Ejemplos

Evaluación e Son mecanismos o instrumentos de participación ciu- - Observatorio social


incidencia dadana para observar, vigilar, dar seguimiento y evaluar
en políticas procesos, políticas o programas de gobierno, con lo que - Monitoreo ciudadano
públicas fortalecen la transparencia en la gestión pública, la ren-
dición de cuentas y la colaboración entre servidoras y - Contraloría social
servidores públicos y ciudadanía para mejorar su gestión
- Observación electoral
La evaluación ciudadana regularmente tiene en la mira
proponer mejoras e influir en las decisiones sobre el dis-
eño y la aplicación de políticas públicas

Resistencia y Son los mecanismos que denotan una oposición activa o


oposición pasiva de la ciudadanía ante una determinada decisión - Marcha
o ausencia de medidas gubernamentales, ante un prob-
lema sentido - Plantón

Suelen ser mecanismos con una finalidad específica, - Mitin


de corta duración, con una composición heterogénea y
cambiante - Paros

Otros En los últimos veinte años encontramos muchas experi- - Mapas de inclusión y
encias que no aparecen en los grupos ya descritos. En exclusión social
parte de los casos se trata de variantes con distintos
nombres y pequeñas diferencias, en que los métodos - Talleres
organizativos se asemejan y encajan en las lógicas de
funcionamiento descritas - Ordenamientos territoriales

O bien de experiencias comunitarias particulares de una - Tequio


cultura o grupo
- Sistema de cargos y servicios

- Asambleas comunitarias

- Estatutos comunales

18

manualok.indd 18 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Mapa de Mecanismos de
Participación Ciudadana

Consulta a Evaluación e
Deliberación Democracia Resistencia y Otros
comunidades incidencia en
directa oposición
políticas públicas

Mapas de
Acercamiento Diagnóstico Referéndum Observatorio Marcha
inclusión y
comunitario rápido social
exclusión social

Encuestas Programación Monitoreo


Plebiscito Plantón Talleres
integrada ciudadano

Grupos Diseño Revocación de Ordenamientos


especializados o participativo de Contraloría social Mitín
mandato territoriales
consultivos planes

Comités o Presupuesto Consulta observación


consejos Paros Tequio
participativo popular electoral
ciudadanos

Sistemas de
Foros Sufragio
cargos y servicios

Cabildo abierto iniciativa popular Asambleas


comunitarias

Estatutos
comunales

Descripción de los mecanismos de partici- consultivas. Cuando las personas en estos


pación ciudadana grupos no se involucran en el diseño de
políticas y la toma de decisiones, el uso de
• Acercamiento comunitario: Se realiza a la herramienta es menos exitosa.
través de actividades importantes para la • Comités o Consejos Ciudadanos: Son
población, regularmente para recoger su de muy diversa naturaleza, sectoriales y
punto de vista. territoriales: de planeación, de desarrollo
• Encuestas: Conjunto de preguntas nor- social, de desarrollo rural, sustentable,
malizadas dirigidas a una muestra repre- de seguridad pública, vecinales, micro
sentativa de la población, con el fin de regionales, entre otros. Son espacios que
conocer estados de opinión o hechos es- permiten que la ciudadanía pueda tomar
pecíficos.16 decisiones sobre acciones que impulsa el
• Grupos especializados o consultivos: Se gobierno local, así como, evaluar, presen-
usan en las primeras etapas de una expe- tar propuestas, quejas, denuncias para ser
riencia, para la identificación del proble- tramitadas por el gobierno.17
ma, análisis o únicamente con funciones

16
Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Encuesta
visitado el 15 de julio de 2009 17
Idem. Pág. 44

19

manualok.indd 19 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

• Diagnóstico rápido: Análisis o valoración de donde, en muchos casos, son los jefes de
un problema o tema a través de la auto per- manzana y líderes locales afines a intere-
cepción de las y los actores involucrados. ses partidarios y de sector, los que deter-
• Programación integrada: La decisión de minan el plan de obras.
los entes municipales de integrar sus ac- • Foros: Herramientas similares a las mesas
ciones y coordinarlas a través de la parti- redondas, aunque en la práctica el término
cipación de la ciudadanía. parece referirse a reuniones con múltiples
• Diseño participativo de planes: Instru- contrapartes que son más incidentales y
mento público a través del cual se busca menos atractivas para sus participantes.
descentralizar y democratizar la toma de Sin embargo, en muchos casos, los foros no
decisiones, de tal forma que también se hacen ninguna diferencia, aparentemente
puede convertir o se convierte en el ins- su carácter sin ataduras, no los convierte
trumento con el que los grupos excluidos en una herramienta para incidencia o para
participan en la programación social, per- fortalecer la participación ciudadana.
mitiéndoles gozar de los beneficios de la Hay otros mecanismos de participación di-
política social. recta, que inciden en la gestión y desempe-
• Presupuesto Participativo: Se inicia con ño de los gobiernos locales, ya sea a través
una consulta general de necesidades y ex- de consultas públicas o elaboración de pro-
pectativas, con una estructura ciudadana puestas. En México existen, amparados por
representativa de cada localidad (barrio, la ley, varios mecanismos de este tipo.
calle, manzana). A continuación se esta- • Cabildo Abierto: Cuando las leyes esta-
blece una metodología para detectar las blecen que al menos un número de re-
necesidades sentidas por la comunidad y uniones del Cabildo al mes, tiene que ser
las reales, a través de un ejercicio de con- abierta, en las que la ciudadanía participa
sulta y convencimiento. Posteriormente con voz.
se operacionalizan esas necesidades, es • Referéndum: Consiste en someter un
decir, se priorizan por importancia y mon- asunto al voto popular. El referéndum
to disponible para su atención, para inte- por petición, parte de las y los electores
grarlas en un plan de desarrollo urbano, y posibilita que una ley propuesta sea so-
que el gobierno facilita y suministra. Se metida al voto popular antes de que entre
eligen representantes de comité de obra en vigor. Por regla general se exige que un
y después se crea un Comité General en- porcentaje determinado de votantes firme
cargado de legitimar y firmar este plan en la solicitud que permita un referéndum.18
corresponsabilidad. El referéndum como opción se origina
El presupuesto participativo tiene una cuando un organismo legislativo desea
gran diferencia con numerosos ejercicios pedir a una mayoría específica del electo-
“participativos” realizados en nuestro
país, por ejemplo, con COPLADE y COPLA- 18
Tomado de:http://www.ilustrados.com/publicaciones/
DEMUN (los convenios que firman los go- EpyAkAEkVAuKUBFAcb.php consultado el 7 de julio de
biernos Federal, estatal y municipal) en 2009

20

manualok.indd 20 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

rado que acepte una medida antes de que • Consulta Popular: Mecanismo por el que
se haga oficial. Los llamados referendos se convoca al pueblo para que decida so-
estatutarios y constitucionales son tam- bre un asunto particular de naturaleza
bién considerados necesarios por algunos pública.
gobiernos como parte de los procedimien- • Sufragio: Equivalente a voto, forma de
tos de validación de algunas medidas. expresión de la voluntad individual o cor-
Ambos referendos suelen exigir algo más porativa en distintos tipos de asambleas
que la mayoría simple para ser aprobados. e instrumento de participación en la vida
Son formas de hacer participar al electo- pública, incluyendo la elección de quienes
rado de un modo directo en los procesos gobernarán un pueblo o país.
legislativos de los gobiernos. El sufragio universal acabó por ser uno de
• Plebiscito: Reciben el nombre de plebisci- los instrumentos principales de las demo-
tos, las resoluciones tomadas por todo un cracias representativas contemporáneas,
pueblo a pluralidad de votos (mayoría de en las que el voto es personal (no puede
votos). Representan los actos de voluntad hacerse por delegación), libre (el Estado
popular mediante los que el pueblo exte- tiene la obligación de impedir cualquier
rioriza su opinión sobre un hecho deter- tipo de coacción) y secreto; y su garantía
minado de la vida política.19 es un rasgo definitorio del Estado de De-
Otras fuentes consideran que el Plebiscito recho21.
es una “Consulta que se realiza directa- • Iniciativa Popular: Cuando las leyes per-
mente al pueblo para que resuelva lo que miten que las personas presenten peticio-
considere más conveniente respecto a la nes avaladas por sus firmas, para que se
solución de un problema político de tras- tome en consideración un determinado
cendental interés o sobre la aprobación o asunto público, como puede ser una re-
repulsa de determinados actos de sus go- forma de estatuto o una ley.22
bernantes”. 20
Algunas Constituciones Estatales, Leyes
Destaca la naturaleza, eminentemente po- Orgánicas Municipales y Leyes de Parti-
lítica, del plebiscito al indicar como ejem- cipación Ciudadana, especifican también
plos del mismo la aceptación de una cons- el tipo de participación ciudadana que
titución o la manifestación de confianza deben promover los órdenes de gobierno;
en una persona o en un régimen político. los espacios y mecanismos en los que se
• Revocación de mandato: Cuando las le- concretan.
yes establecen la posibilidad de destituir • Observatorio Social: Instrumento de par-
a un(a) presidente(a), gobernador(a) o ticipación que responde al interés o falta
legislador(a) electo(a), antes de que ter- de credibilidad de la ciudadanía sobre la
mine el periodo por el que fue elegido(a).
21
Tomado de: http://www.proyectosfindecarrera.com/
definicion/sufragio.htm visitado el 16 de julio de 2009
19
Idem 22
Participación Ciudadana. Texto de lectura, Módulo 6,
20
Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Editorial Pineda, Luis y Mendoza, Alberto, SEDESOL, Hábitat y BM,
Porrúa; 31ª. Edición; México 2003; pag 408 México, 2005, pág. 43

21

manualok.indd 21 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

ejecución y/o resultados de una política o • Observación electoral: Entendida como


programa, ante la ausencia de mecanismos el conjunto de acciones ciudadanas que
de inclusión en el actuar gubernamental; dan seguimiento al desarrollo de las di-
a partir de la observación - vigilancia de ferentes etapas del proceso electoral, con
la operación e impacto de las políticas, la finalidad de contribuir a que éstos se
procesos y resultados de la gestión pú- realicen con transparencia, legalidad y
blica. Puede entonces incluir acciones de equidad, e inhibir irregularidades de los
monitoreo y prever informes públicos que actores políticos y sociales involucrados.
evalúan y hacen recomendaciones a las En sus inicios, la observación electoral no
instancias tomadoras de decisiones. tuvo reconocimiento legal, fue hasta la
• Monitoreo ciudadano: Consiste en la reforma electoral de 1996 que se incor-
realización de ejercicios sistemáticos, in- pora dicha figura en la legislación en la
dependientes y planificados para obser- materia.
var, dar seguimiento y proponer mejoras A lo largo de los más de 20 años de obser-
sobre aspectos como la manera en que las vación electoral ciudadana en México, las
y los servidores públicos toman decisio- organizaciones civiles interesadas, han
nes y utilizan los recursos públicos; cómo diseñado múltiples estrategias, metodolo-
se generan y cuáles son los resultados de gías y herramientas de observación de las
la gestión pública, su apego al marco le- diferentes etapas y acciones del proceso
gal y el cumplimiento de metas y planes electoral, metodologías que en no pocas
estratégicos, entre otros.23 ocasiones, han sido retomadas por las ins-
• Contraloría social: Participación ciu- tituciones electorales y partidos políti-
dadana cuya intervención en lo público cos.
está orientada a la vigilancia, control y • Marcha, plantón, mitin y paros genera-
evaluación de los programas y acciones les: Son los mecanismos que denotan una
de gobierno con la finalidad de elaborar oposición activa o pasiva de la ciudadanía
propuestas encaminadas a optimizar la ante una determinada decisión o ausen-
gestión gubernamental. Es un tipo de cia de medidas gubernamentales, ante un
participación que busca que la ciudada- problema sentido o de interés público.
nía organizada, o no, puedan intervenir Suelen ser mecanismos con una finalidad
en el curso de la esfera pública a través específica, de corta duración, con una
de su inclusión en órganos colegiados o composición heterogénea y cambiante.
comités -es decir, en forma directa-, • Mapas de inclusión y exclusión social:
o de manera indirecta por medio de la Mapas actualizados que permiten la vi-
activación de los sistemas de quejas y sualización de áreas geográficas que han
denuncia. sido más o menos favorecidas por políti-
cas públicas.
• Talleres: Es una técnica de enseñanza y
23
Guía para el Monitoreo; Consejo Ciudadano por la
Transparencia. Secretaría de la Función Pública, León V, sensibilización que se basa en la práctica.
Ana María, México, 2005, pág. 6 La variedad de formatos para esta herra-

22

manualok.indd 22 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

mienta es amplia. Una manera de dife- social, cultural y económico dentro de su


renciarlos es considerando su propósito; comunidad. Para poder acceder a ser una
parece haber tres básicos: autoridad municipal o agraria, en algunos
• Información y sensibilización municipios, se requiere haber cumplido
• Capacitación, generalmente para el con anterioridad los cargos.
desarrollo de habilidades • Asambleas comunitarias: Es el espacio
• Desarrollo de políticas y preparación fundamental de participación ciudadana,
para la toma de decisiones donde hombres y mujeres discuten y to-
man decisiones referentes a la vida pú-
• Tequio: Es el servicio gratuito que de ma- blica y privada de la población. En ella
nera organizada se da en una comunidad, también es en donde se eligen a las auto-
para realizar un trabajo que beneficiará ridades municipales o agrarias.
a la comunidad, como la construcción de • Estatutos comunales: Se refiere al docu-
escuelas, palacios municipales, caminos, mento que explicita la voluntad del con-
entre otros. junto de la comunidad, en torno a la for-
• Sistema de cargos y servicios: Se refiere ma en cómo ésa comunidad organiza su
al conjunto de funciones o responsabili- vida política, económica y social, incluida
dad que desempeñan los pobladores du- la parte relacionada con la propiedad y
rante toda su vida en los ámbitos político, uso del territorio.

23

manualok.indd 23 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


1. ¿Es la participación ciudadana un acto democrático?

Sí No

2. ¿Cuáles serían las diferencias más importantes entre la participación


comunitaria, la social y la ciudadana?

3. ¿Considera que la participación ciudadana es un acto fortuito?

Sí No

Por qué

4. ¿Qué importancia tiene el hecho de contar con un marco jurídico para


impulsar y promover la participación ciudadana?

5. ¿Cuáles son los mecanismos de participación ciudadana que se han impulsado


en su localidad o entidad? ¿y con qué intención?

24

manualok.indd 24 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Capítulo II
Conceptos básicos
para entender las
Políticas públicas

25

manualok.indd 25 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Autodiagnóstico
¿Qué sabemos de las políticas públicas?
1. ¿Describa brevemente la diferencia que existe entre los conceptos
“lo público y lo privado”?

2. ¿Qué es una política pública?

3. ¿A qué instancia le corresponde impulsar las acciones para alcanzar el


bienestar social en México?

Las instancias gubernamentales

Las instituciones privadas

Las organizaciones de la sociedad civil

No sabe

4. ¿A quién corresponde la decisión de promover una política pública?

Las instituciones multilaterales

El gobierno federal

Los gobiernos estatales y/o locales

La sociedad civil

La iniciativa privada

A cualquiera de las anteriores

5. ¿Cuáles son las acciones más importantes de política social en su entidad?

26

manualok.indd 26 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Presentación24 1. LA POLÍTICA

Cuando se trata el tema Política Pública, nos


viene a la mente, casi en automático, toda
acción de gobierno en cualquiera de sus ám-
C onviene recordar que es la política en
su sentido más amplio: La política, del
griego πολιτικος (pronunciación figurada:
bitos (federal, estatal, municipal) dirigida politikós, «ciudadano», «civil», «relativo al
a satisfacer carencias de ciertos grupos de ordenamiento de la ciudad»), es la actividad
la población. Se da por hecho entonces que humana que tiende a gobernar o dirigir la ac-
existen políticas públicas a favor de grupos o ción del Estado en beneficio de la sociedad.
sectores, y que es obligación del Estado aten- Es el proceso orientado ideológicamente ha-
der estas necesidades sociales. La política pú- cia la toma de decisiones para la consecución
blica está soportada por leyes y reglamentos de los objetivos de un grupo. El término fue
que justifican el denominado gasto social que ampliamente utilizado en Atenas a partir del
comprenden también el itinerario normativo siglo V antes de Cristo, en especial gracias a
que deben seguir tanto los operadores de la la obra de Aristóteles titulada, precisamente,
política como las y los beneficiarios. Política. El mismo Aristóteles definía al ser
En general se dice que las Políticas Públi- humano como un animal político. También se
cas son un conjunto de propuestas, objetivos, define como política a la comunicación dota-
decisiones y acciones de un gobierno cuyo fin da de un poder, relación de fuerzas.26
es resolver una cuestión que la ciudadanía o Definiciones clásicas apuntan a definir
el propio gobierno consideran prioritarios.25 política como el “ejercicio del poder” en re-
Para comprender mejor la complejidad que lación a un conflicto de intereses. Una pers-
enmarca las políticas públicas las abordamos pectiva opuesta contempla la política en un
en primer lugar en la política misma y ubi- sentido ético, como una disposición a obrar
camos las formas diversas o caminos que se en una sociedad utilizando el poder público
siguen para definirlas y operarlas. Sabiendo organizado para lograr objetivos provechosos
que también ocurre que ante una situación para el grupo. Así las definiciones posteriores
o problema determinado no se han diseñado del término han diferenciado poder como for-
políticas específicas. ma de acuerdo y decisión colectiva, de fuerza
En torno a los ámbitos de la política públi- como uso de medidas coercitivas o la amena-
ca, centramos la reflexión en el social, campo za de su uso.27
prioritario del quehacer de las OSC, por lo que Una definición intermedia, que abarque a
nos proponemos pensar la política social con las otras dos, debe incorporar ambos momen-
enfoque de política pública. tos: medio y fin, violencia e interés general o
bien común. Así, podría ser entendida como
la actividad de quienes procuran obtener el
24
Este capítulo se integró con los aportes del investiga- poder, retenerlo o ejercitarlo con vistas a un
dor Gilberto Segura Gámez
25
El ciclo de la Políticas Públicas, Diplomado en ge-
rencia de Políticas Públicas, mención Empleo. Ezucchini 26
Definiciones básicas de Wikipedia
David. Flacso República Dominicana 27
Idem

27

manualok.indd 27 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

fin que se vincula al bien o con el interés de y paralela al Estado. Vista así, no siempre el
la generalidad o pueblo.28 Estado será el fin de la política ni necesaria-
En su acepción más amplia, la política sig- mente lo que le dé sentido.30
nifica lo público, todo lo que refiere a situa-
ciones donde haya intereses comunes en un
grupo. Originalmente haría referencia a todo Por tanto, basta concluir aquí que la polí-
lo concerniente al ciudadano, o sea al miem- tica no es necesariamente “buena” o “mala”,
bro de la polis; es decir, todo lo civil, público, sino que depende de lo que se hace con ella,
y social por extensión. Esta cosa pública que como se le define, en que ámbitos se propo-
puede ser apropiada —como hemos dicho— ne, su coherencia e incoherencia como dis-
por un solo hombre, una familia o grupo o curso y como acción, con qué fines y medios
clase de hombres, o recuperada por toda la se plantea su realización (se busca integrar
sociedad. Recordemos, que Max Weber (1964) o dominar y de qué manera); se trata de una
explica cómo desde el siglo XVIII, conforme actividad necesaria para la supervivencia co-
los proletarios fueron expropiados de los me- tidiana e histórica de la especie, indispen-
dios de producción por una clase social espe- sable en el proceso de constitución del ser
cífica, también se presentó una expropiación humano como entidad que se autogenera y
de los medios de hacer política por otra clase autodesarrolla más allá de los impulsos bio-
de personas (la burocracia política). La apro- lógicos y genéticos. Lo importante es que
piación de lo público puede darse simple y sólo en los ámbitos donde se realiza la po-
sencillamente mediante la imposición de la lítica puede plantearse la posibilidad de la
definición de qué es lo público, es decir, qué democracia. La política, como espacio de op-
es lo común y asunto de todos.29 ciones y confrontación de diferencias, es el
campo necesario e indispensable donde hace
Desde esta perspectiva podemos leer a la presencia la democracia.31
política como una forma de relacionar, orga-
nizar e identificar a los seres humanos, es
decir, verla como un ámbito y una actividad 2. ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO
de integración, una forma de organizar y mo-
dificar la organización de las relaciones hu-
manas y de darles dirección y sentido. Con-
cebida así, podemos percibirla también como
P ara adentrarnos en el campo de las po-
líticas públicas hace falta reflexionar so-
bre lo que distingue lo público de lo privado,
algo que no forzosamente responde todo el asunto relativamente nuevo y en el que aún
tiempo al Estado. Es decir, que la política es no hay acuerdo total.
algo más que el Estado, es, incluso, anterior La construcción de espacios de relación
se deriva necesariamente de una concepción
distinta de los ámbitos de lo público y de
28
Idem
29
Tomado de Uribe Iniesta, Rodolfo. Dimensiones para
la Democracia Espacios y Criterios. Definición y Posi- 30
Idem
bilidades de la política. México, 2006 31
Idem

28

manualok.indd 28 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

lo privado, en el sentido de que privado es derivan de la ley, tales como: sector público,
aquello que responde a lo individual y frente seguridad pública, educación pública, salud
a lo cual el poder de decisión emana directa- pública. El hecho de que existan referencias
mente de la constitución propia del sujeto, a lo público, necesariamente tiene que ex-
mientras que lo público implicaría una no- plicarse por la existencia de su oposición: lo
ción de conjunto, una referencia a lo que es privado, así, en la cotidianeidad hablamos
de todos, pero sobre todo una construcción de: sector privado, propiedad privada, segu-
abstracta que no existe por sí sola, sino que ridad privada, educación privada o particular,
requiere de la civilidad y de los acuerdos.32 financiamiento privado, etc. Sin embargo,
Para su existencia, incluso lo privado requie- estas nociones comunes todavía no aclaran
re de la existencia de lo público, es decir, del suficientemente la frontera entre lo público y
reconocimiento de aquellos que viven en socie- lo privado – si es que acaso existe-.
dad, de que los bienes pueden ser de naturaleza Existen varias dimensiones en este tema:
privada, pero también de naturaleza pública. Y • Que existe multiplicidad de percepciones e
es que los sujetos únicamente se constituyen intereses entre la ciudadanía sobre lo pú-
en individuos públicos en tanto que se convier- blico y lo privado;
ten en ciudadanos y en tanto que son capaces • Que lo público y lo privado en cuanto a
de tomar decisiones como tales. 33 información está regulado por normas a
Los conceptos de lo público, lo privado, la partir de la Constitución y otras leyes;
justicia, la política, los derechos, el gobierno • Que existen instituciones públicas encar-
y la sociedad civil, son temas que se tocan, gadas de aplicar e interpretar la norma,
se entrelazan y se han vinculado de distinta que expresa finalmente que lo privado está
manera históricamente, así mismo, tanto en protegido por lo público, en un caso, y en
la teoría como en la práctica se pueden ad- otro, que lo privado se subordina a lo pú-
vertir diferencias sustantivas. A continuación blico;
intentamos una explicación separada, solo • Que por tanto, es una instancia, bajo di-
con fines pedagógicos. versos intereses, la que determina que es
lo público y que es lo privado. En el caso
Lo Público de la Ley de Transparencia existen dos ele-
mentos para determinar que se considera
A diario escuchamos o utilizamos frases privado, por ejemplo, la seguridad nacio-
como: tal asunto es de interés público, se tra- nal y los datos personales de las y los ciu-
ta de información pública, importancia públi- dadanos. Bajo este paraguas mucha de la
ca, servicio público, recursos públicos, en otro información puede o no ser proporcionada
sentido solemos referirnos a la formalidad de por parte de las instituciones de gobierno
las instituciones o a clasificaciones que se argumentando que esto debilitaría o pon-
dría en peligro la seguridad del país.
32
María de la Luz Casas; Entre lo Público y lo Privado.
Un espacio para la convivencia social a través de la
comunicación.
33
Ma de la Luz Casas, op. cit.

29

manualok.indd 29 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Nora Rabotnikof nos sugiere tres criterios ción de elegir representantes populares: son
o sentidos básicos de lo público: públicas las plataformas programáticas de
a) Lo público como lo que es de interés o de los partidos y los nombres de los candidatos,
utilidad común a todos, lo que atañe al en donde lo público termina en la acción de
colectivo, lo que concierne a la comunidad votar, pero una vez que los representantes
y, por ende, la autoridad de allí emanada, elegidos arriban al poder, la ciudadanía no
en contraposición a lo privado, entendido tiene posibilidades de conocer el cómo y por
como aquello que se refiere a la utilidad y qué toman las decisiones que le benefician o
el interés individual. le afectan negativamente. Esto da pie a re-
b) Lo que es y se desarrolla a la luz del día, lo flexionar no sólo sobre esta acción pública
manifiesto y ostensible en contraposición a sino a otras más donde se presentan proble-
aquello que es secreto, preservado, oculto. mas que exigen un proceso en la formulación
de políticas públicas.34
En el ámbito del Estado se apela a un ma-
nejo confidencial de cierta información por Conjeturas sobre lo público
razones de seguridad o efectividad de la ac-
ción pública, suele invocarse cuando se trata • Lo público debe verse como un proceso
de asuntos de la delincuencia organizada o cambiante, no estático, el encuentro so-
evitar daños en la imagen de algunas per- cial en el que todos ocupamos distintas
sonas en lo particular, remitiendo al secre- posiciones y con distintas perspectivas,
to bancario, el secreto fiscal y si de secretos pero al mismo tiempo – supone – interesa-
hablamos recordemos la “partida secreta” del dos en un mismo objetivo: el bien común,
Presidente que no obstante contener recursos que viene a ser el reto o la justificación
públicos de origen, no se conocía su monto y plena de lo público o quizá más exacta-
su ejercicio era totalmente discrecional. Aun- mente, de lo social.
que actualmente se dice que esta práctica ha • No es tan exacto identificar a lo público
desaparecido, la Constitución vigente sigue con todo aquello que tenga que ver con
admitiendo esa posibilidad. el gobierno, la realidad en este sentido
c) Lo que es de uso común, accesible para indica que puede haber asuntos que de
todos, abierto, en contraposición de lo ce- acuerdo al pacto social debiera atender el
rrado, que se sustrae a la disposición de gobierno y en la práctica no sucede así,
los otros, es aquello que al no ser objeto o viceversa temas tradicionalmente priva-
de apropiación particular, se halla abierto,
distribuido.
34
Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a
la oposición abierto/cerrado y es el que más relaciona pú-
Tal es el caso de las plazas, las calles, los blico/privado con la dimensión inclusión/exclusión. A lo
parques, que son abiertos y accesibles a todas cual agrega: El conflicto real o potencial con los derechos
las personas, sin embargo, hay situaciones individuales y la existencia de una pluralidad de formas
de vida hacen que lo común-comunitario y lo público en
que son manifiestamente públicas pero que general aparezcan, en todo caso, como algo que hay que
guardan restricciones como lo revela la ac- construir, no como algo dado

30

manualok.indd 30 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

dos que el gobierno retoma, o bien, una vierte en equivalentes los derechos y las
mixtura de ambos. Pero, es claro que no libertades individuales básicas, con los
es algo definido sino en continuo movi- comportamientos del liberalismo econó-
miento y cambio, eventos que exigen una mico, cuya única atribución es conseguir
interpretación y explicación, que lo públi- la satisfacción inherente a las necesidades
co no es algo dado sino es algo que se mo- reales o ficticios de los consumidores.37
difica y construye constantemente, donde
se abre un espacio para la participación B. Lo privado
ciudadana.
• Las esferas de lo público y lo privado han En efecto lo privado es una derivación dialéc-
sido poco estudiadas, particularmente en tica indisoluble de lo público que se expresa
el ámbito de su vinculación con la par- en el momento en que uno de ellos quiere
ticipación política. Sobre todo porque re- ejercer presencia pues genera una respuesta
gularmente se piensa en la participación inmediata contraria. Los ejemplos menciona-
política como una expresión exclusiva de dos ubican que las individualidades muy de-
la esfera pública y no como una resultante fendidas y referenciadas por diversos actores
de la racionalidad del sujeto en el campo sociales solo son privativas de las personas
de lo privado.35 cuando aluden a su intimidad orgánica y a las
• La filosofía política nos indica que tanto lo cosas, objetos o infraestructura que pueden
público como lo privado son concepciones ser propiedad de quien tuvo la oportunidad
relativamente recientes en la historia, y o puede obtenerlas mediante un intercambio
que la escisión entre ambos ámbitos tuvo de diversa índole.
un origen eminentemente pragmático-po- Si nos quedáramos con esta definición po-
lítico, que aparecen para justificar la apa- dríamos caer en la trampa de no ubicar con
rición del Estado por contraposición a la claridad que muchas acciones de las personas
actuación de la sociedad civil, cuando que tienen en realidad una dualidad intrínseca,
en realidad ambas dimensiones represen- pues pueden ser privadas y a la vez públi-
tan simplemente aspectos de un mismo cas. La voluntad de participar es un evento
fenómeno integral en los que se enmarca privado que es parte de la autonomía y liber-
el sujeto.36 tad de elección del sujeto. Sin embargo, esta
• En gran medida la transformación de los acción está influyendo en lo público porque
espacios de lo público y lo privado se debe está destinada a contribuir al bienestar de
a la vinculación errónea a la que se ha las personas con las que interactúa o a las
arribado en los últimos tiempos entre los que está dirigiendo su acción. Por ello, es im-
ideales del liberalismo político, que con- portante ubicar que cuando hablamos de par-
ticipación de la ciudadanía esta solo se puede
dar si existe una voluntad privada y con tal
35
Entre lo público y lo privado. Un espacio para la voluntad se nace o se adopta en algún mo-
convivencia social a través de la comunicación; María
de la Luz Casas
36
Idem 37
Idem

31

manualok.indd 31 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

mento. Un ejemplo pertinente es el Sufragio; es donde se ubica la política pública que ha


la persona y su libertad de elección es una desarrollado programas de asistencia social
acción privada, pero votar influye en una orientados a mitigar la pobreza y sus múlti-
situación de carácter público como lo es un ples efectos, tratando de universalizar servi-
gobierno. Por tanto, lo privado y lo público cios como la educación y la salud y en otros
reafirmamos tienen una relación intrínseca y casos enfocándose a la reducción o combate
casi indisoluble. a desigualdades específicas.
En cada momento histórico del desarrollo
Conjeturas respecto a lo privado de los países esta intervención estatal ha sido
diferente, dependiendo del contexto nacional
• Los hombres y las mujeres no pueden ser e internacional, el debate ha oscilado entre:
propiedad privada; qué tanto debe intervenir el Estado, qué y
• Las voluntades de los hombres y mujeres cómo hacerlo para regular las relaciones en-
son aspectos privados que influyen en lo tre el Estado y los distintos actores sociales.
público; El historiador inglés Eric Hobsbawm afir-
• La autonomía de las personas es el princi- ma que este concepto (Estado Benefactor)
pio de la libertad; comenzó a utilizarse a partir de los años cua-
• La libertad se gana defendiendo la auto- renta del siglo pasado, con el término inglés
nomía y la autodeterminación personal; welfare state (estado de bienestar anteceden-
• Sólo los objetos y las cosas pueden tener te del estado benefactor ), sin embargo, su
características privadas y absolutas por- origen puede encontrarse en las primeras
que su estatus se deriva de una transac- leyes de pobres que se emitieron en Ingla-
ción o intercambio de diversa índole. terra, a partir de 1601. En los albores de la
Revolución Industrial (1834) aparece otra ley
Como se aprecia, existe una franja muy donde se opera un cambio fundamental en lo
delgada entre lo público y lo privado que nos que había venido siendo el enfoque de la le-
enfrenta en un primer momento a restriccio- gislación acerca de la pobreza. Ley que queda
nes normativas, disposiciones que finalmente enmarcada dentro de la lógica de la Economía
se convierten en un medio, en medidas ins- Política.
trumentales, prácticas que regulan la interac- Lo que caracteriza también estas leyes es
ción social, con lo cual aparece otro espacio la invocación a la moralidad de la sociedad
que se agrega a lo público y lo privado. y consecuentemente el deber moral que tie-
nen los ricos de ayudar al más pobre, bajo la
idea de que habría que asistir a los que fatal-
3. EL ESTADO BENEFACTOR mente nacieron pobres, los principios de la
legitimación de la pobreza . Tales son los an-

E l Estado adquiere un doble papel, por una


parte promover e incentivar el desarrollo
económico y por otro, garantizar la estabili-
tecedentes de la ayuda pública que en nues-
tro tiempo se conoce como política pública,
ideas que por cierto no están muy distantes
dad política y social. En este punto objetivo de los actuales hombres más ricos del mundo

32

manualok.indd 32 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

que también emprenden acciones filantrópi- En el Welfare State aún se concibe al mer-
cas desprendiéndose de una parte minúscula cado competitivo como el mejor mecanismo
de su fortuna para ayudar a los pobres, que de coordinación, porque promueve la eficien-
no terminan de ser completamente filántro- cia en la asignación de recursos y propone la
pos pues su acción está también destinada a eliminación de las ganancias del monopolio,
la mitigación de los impuestos. para distribuir ese potencial de bienestar en-
Estas leyes expresan también de manera tre la población.38
incipiente los derechos de los excluidos aun
cuando en ello va explicita su estigmatiza- Características del Estado de Bienestar
ción y el reconocimiento en una categoría
social: el asistido, donde se agrupan los des- El Estado de Bienestar se concibe en un enfo-
empleados, los indigentes y todos los que no que social de mercado en donde hay un reco-
tienen medios de subsistencia. nocimiento pleno del Estado. Sin embargo, la
centralidad del mercado, como asignador de
El Estado de bienestar en México recursos y reproductor de la vida social, no
Contexto en el que surge el Estado es un modelo eficiente en la distribución del
de Bienestar bienestar social; se atribuye al Estado mismo
las funciones que promuevan políticas socia-
El final de la segunda década del siglo XX dio les universales, tendientes a elevar las condi-
pauta a un replanteamiento en el diseño insti- ciones de vida de la población en general.39
tucional de las economías del mundo, al eviden- En este sentido, los Estados benefactores “se
ciar la incapacidad de la centralidad del mercado adhieren a una firme vocación por el bienes-
y el debilitamiento del Estado para resolver la tar equitativamente distribuido.”40
peor crisis vista hasta ese momento. Las condiciones políticas y sociales que
Después de la Segunda Guerra Mundial se un Estado benefactor debe proveer son: Dere-
desarrolló con más vigor el reconocimiento cho al trabajo; seguridad social individual y
de la necesidad de la intervención estatal, no colectiva; promoción de la igualdad de opor-
sólo en el plano económico, sino también en tunidades; lucha contra la pobreza y justicia
el plano del bienestar social. social, entre otras.
El modelo de ordenamiento que imple- Las políticas que engloban a un Estado Be-
mentó el primer gobierno de la República nefactor no excluyen, sin embargo, el modelo
Federal Alemana después de la Segunda Gue- de mercado, sino simplemente, justifican la
rra Mundial, conocido como modelo social de
mercado, sustentado teóricamente por Walter 38
Vázquez Sánchez, Jorge, “Neoliberalismo y Estado
Eucken y Alfred Múller-Armack, se adoptó, Benefactor. El Caso Mexicano”, Aportes, Revista de la
de manera básica, en la mayoría de los paí- Facultad de Economía, BUAP, Año X, no. 30, Septiembre-
Diciembre de 2005, p. 57.
ses industrializados occidentales, sólo que al 39
Sarmiento, Julio M., “Exclusión Social y Ciudadanía
asumir distintas variantes en cada país en ge- Política. Perspectivas de las Nuevas Democracias Lati-
noamericas,” Última Década, Centro de Investigación:
neral se le ha dado en llamar Welfare State, Difusión Poblacional de Achupallas, no.008, Chile.
Estado del bienestar. [Pfaller, 1997: 2] 40
Vázquez Sánchez, Jorge, op. cit. p.57

33

manualok.indd 33 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

intervención del Estado en materia de distri- de derechos universales que no concluyó,


bución de bienestar para paliar las inequida- al mismo tiempo se generó una clase media
des e injusticias que promueve la mercantili- y se alimentó la idea de que la pobreza era
zación de la vida social. Es por eso, que en un un estadio transitorio y no un problema es-
Estado de bienestar la libertad individual de tructural. Desde hace treinta años en que se
los participantes del mercado debe ser tam- intensifica la globalización, el país transita
bién protegida, pero también regulada por el hacia una política pública radicalmente dife-
Estado en defensa de intereses públicos y del rente de todo el tiempo anterior. El antropó-
mercado mismo. Es tarea del Estado lograr la logo Saraví explica: “El Estado ya no solo no
transparencia del mercado e intervenir en los garantiza derechos universales (lo cual nunca
temas de bienes públicos y en la falta de fue el caso, sino que ahora ha abandonado
capacidad empresarial.41 la pretensión de lograrlo). No por las limita-
Así, un Estado benefactor debe garan- ciones de un Estado benefactor incompleto y
tizar el bienestar universal de la sociedad, limitado que no llega a las clases populares, y
así como la seguridad en materia de em- en particular a los pobres estructurales, como
pleo como medio de inclusión social. solía ser en el pasado. La ecuación se ha in-
Desde este enfoque, la fuente más im- vertido, y son ahora las clases privilegiadas
portante de la desigualdad distributiva es la y medias las que se retiran del paraguas del
concentración del patrimonio. El Estado debe Estado cediéndolo a los pobres y encontran-
procurar una amplia distribución del patri- do (en cierta medida forzosamente) su re-
monio, no mediante la expropiación, sino vía emplazo en el mercado. El Estado benefactor
la generación adicional de riqueza. Para ello, se ha transformado en un Estado Focalizado
el Estado debe decidir que parte del ingreso en aquellos que no tienen acceso al mercado.
corriente de los individuos se usa para gene- Pero a pesar de este achicamiento, el Estado
rar patrimonio [Pfaller, 1997: 5- 6].42 Focalizado continúa siendo limitado y no to-
dos logran hacer valer sus derechos sociales.
El Estado benefactor en México En el periodo que va de 1950-1980, Méxi-
co pasó de un Estado “benefactor” a un Esta-
La Revolución Mexicana de 1910, que tuvo do “neoliberal”, sin embargo, la adopción de
como resultado la primera Constitución Po- cada modelo enfrentó desafíos importantes.
lítica (1917) que consagró importantes dere- La intervención del Estado en México
chos sociales y formas de propiedad no priva- en los años cincuenta y sesenta le permitió
das, protegidas por el Estado, contribuyó a la lograr objetivos económicos y satisfacer al-
conformación del Estado social de derecho. gunas demandas sociales. En el aspecto eco-
Durante el periodo que va de la posrevolu- nómico, el Estado creó condiciones que redu-
ción, de 1930 a mediados de los años ochen- jeron los costos de producción de la naciente
tas, el Estado fue construyendo una política industria nacional y le aseguró un mercado
cautivo. En términos sociales “El Estado como
41
Op. cít. promotor de una política social, distribuyó
42
Op. cít. beneficios mínimos entre obreros, campesi-

34

manualok.indd 34 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

nos, clases medias y militares; los empresa- Además, el gobierno no sólo no escatimó
rios de los diversos sectores económicos, de en el gasto público en cuanto a los emplea-
nivel pequeño, mediano y magno, así como dos, sino también decidió comprar empresas
las trasnacionales obtuvieron sus respectivos de la iniciativa privada, aunque en realidad
y diferentes beneficios” [Lóyzaga, 2002: 31]43 no las necesitara. El gasto también se incre-
Entre las acciones gubernamentales, que mentó por el aumento constante de los sub-
tuvieron repercusiones importantes en los sidios.45
años posteriores, se encuentra el impulso Estas políticas, sin embargo, provocaron
al sector industrial mediante subsidios y la un gasto público desmesurado y consecuen-
construcción de infraestructura con el fin de temente el acelerado acceso de la economía
promover el desarrollo económico del país. mexicana al financiamiento internacional. La
Las políticas económicas de este periodo década de los setenta se caracterizó por un
estaban basadas en el ideal del desarrollo in- excesivo préstamo de bancos internacionales
dustrial sustentado por el Estado. La implan- y de inversionistas extranjeros a numerosos
tación de un modelo basado en la sustitución países de América Latina, evidentemente, en-
de importaciones, dando lugar a la protec- tre ellos México.
ción doméstica del sistema de tarifas, de los
grandes monopolios gubernamentales y de la Las dificultades que enfrentó
intervención del Estado en el financiamiento
de firmas mexicanas, ensanchó las funciones El Estado benefactor que prevaleció en Méxi-
del Estado en la distribución de capitales. co hasta los años ochenta y que se carac-
Durante los años sesenta, la política de Es- terizó por otorgar subsidios a productos y
tado se caracterizó por concebir al gasto pú- servicios ofrecidos por el sector público, y
blico como el medio principal para mejorar el tener bajo control los precios de los produc-
nivel de vida de la población mexicana. Una tos que ofrecía el sector privado46, terminó
forma que adoptó este gasto fue incrementar provocando una de la más grandes crisis en
el número de personas empleadas directa- la historia. El Estado mexicano había finan-
mente por el gobierno. “Sin contar los go- ciado su política benefactora bajo diversos
biernos estatales o municipales, el personal préstamos internacionales, ya para ese en-
empleado durante el gobierno de Luis Eche- tonces los principales bancos internacionales
verría aumentó casi 60% al pasar de 830 mil se percataron de que algo muy grave sucedía
a más de 1 350 mil personas.”44 en México. Para 1982, era evidente que el
país tenía una deuda enorme. Así pues, ese
mismo año, México fue el primero en decla-
rar que le era imposible pagarla, consecuti-
43
Lóyzaga de la Cueva, Octavio, “Neoliberalismo y Flexi- vamente diversos países de América Latina
bilización de los Derechos Laborales, UAM Azcapotzalco,
2001:31 (citado en Vázquez Sánchez, Jorge, “Neolibera- afirmaron tener la misma incapacidad, lo que
lismo y Estado Benefactor. El Caso Mexicano”, Aportes,
Revista de la Facultad de Economía, p. 70)
44
Enrique Cárdenas. Estructura Socioeconómica de Méxi- 45
Idem. Pág. 89
co. (México: Limusa, 2004). Pág. 88 46
Idem. Pág. 114

35

manualok.indd 35 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

desencadenó la “Crisis de la Deuda del Tercer La crisis del Estado benefactor y el redi-
Mundo”, la que presentaría un nuevo pano- seño de políticas públicas
rama político y económico para México.
Otra de las fallas del Estado benefactor Al igual que el Estado benefactor europeo en
mexicano es que en este periodo construyó los años setenta, el Estado benefactor mexi-
un sistema de representación de intereses, cano terminó con una triple crisis: fiscal,
calificado como corporativismo de Estado financiera y de legitimidad. Hacia 1983 se
[Schmitter, 1999; Aguilar, 1997: 154], asen- instrumenta en México el modelo neoliberal.
tado en coaliciones distributivas [Vélez y Va- De acuerdo con O’Higgins [1989: 83], el
rela, 1991] que fueron la base de la estabili- desmantelamiento del Estado benefactor se
dad política. concibió de manera muy mecánica, se buscó
La naturaleza corporativista del Estado eliminar de tajo el ámbito de la producción
mexicano se expresó en que “...las posibili- estatal, el de las finanzas públicas y el de la
dades de solución de las demandas dependen regulación en la prestación de los bienes y
de la adscripción, es decir, de la pertenencia los servicios.
a determinada organización, de la fidelidad La estrategia neoliberal desmanteló al Es-
política personal y no del ejercicio de un de- tado benefactor, a través de medidas como
recho ciudadano y de la validez de la deman- privatizar la producción y el acceso al bienes-
da...” [Gordon, 1995: 18]. tar. En este esquema, el crecimiento econó-
En este sentido, el Estado benefactor mico ha requerido de reformas estructurales
mexicano exhibió un formato atrasado, más que amplíen los espacios de oportunidad e
parecido al Estado mercantilista del siglo XVI incentiven la asignación eficiente de recur-
que a los avanzados Estados benefactores eu- sos. El Estado se ha orientado a promover es-
ropeos que se desarrollaron después de la Se- tas reformas.
gunda Guerra Mundial. La misma Sara Gordon El nuevo modelo ha fracasado rotunda-
nos explica que: “Al intercambiar apoyo polí- mente en la generación de oportunidades,
tico por solución de demandas, se dificulta y (…) En México, la reforma educativa ha li-
se desalienta la autonomía de los ciudadanos mitado el acceso a la educación superior, la
y se propicia la reproducción de relaciones reforma a las instituciones de salud práctica-
clientelares y de cacicazgos rurales y urba- mente ha significado su desmantelamiento,
nos” [Gordon, 1995: 118]. con la consecuente reducción de facto de la
Aunque la estrategia del Estado mexicano calidad de sus servicios; la creación de em-
fue intervencionista y alcanzó importantes pleos no ha logrado recuperar la pérdida de
objetivos sociales, distó mucho de una moda- éstos, en los periodos de crisis, el mercado
lidad benefactora avanzada, dado que las de- laboral no ofrece oportunidades a los jóvenes
cisiones sobre el gasto público se sustentaron y en general los puestos de trabajo tienen
en la negociación de intereses, -incluidos los baja remuneración e incertidumbre laboral.
del propio gobierno- y no en la plena vigen- Los logros en materia de combate a la pobre-
cia de los derechos sociales. za se han reducido a trasladar a los pobres
extremos a la línea de pobreza, al decil más

36

manualok.indd 36 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

bajo en la estructura de la distribución del nadas para influir sobre ciertas decisiones o
ingreso. actos en particular en el futuro”.
El Estado benefactor, aunque siguió adhe-
rido al desarrollo capitalista, reconoció las li- La dimensión y origen de las políticas públicas
mitaciones del mercado en materia distributi-
va, por lo que se planteó un claro objetivo en Un sistema político se nos presenta como
ese sentido. Sin embargo, su problema básico algo integral, como un todo, que para poder
fue que su orientación benefactora siguió de- analizarlo y entenderlo hay que tomar en
pendiendo del comportamiento cíclico de la cuenta distintos factores, componentes, y
producción. es aquí donde las políticas públicas como
La estrategia neoliberal, por su parte, ha productos del sistema político, su análisis
fracasado en su intento de generar un ciclo y estudio cobra gran importancia e impacto
largo de crecimiento alto y sostenido, tam- en el sistema ya que ellas pueden originar
bién se ha entrampado en el mantenimiento por un lado un clima de “tranquilidad” o de
de la estabilidad macroeconómica, presa de “inestabilidad”, sirven pues como un posible
los intereses del capital extranjero, incapaz mecanismo de evaluación del sistema políti-
de aminorar el atraso y acabar con la brecha co.48
de la desigualdad. Esta situación de deses- Las mismas se consideran como “deter-
peranza económica se ha articulado con la minados flujos del régimen político hacia la
percepción de atrofia y subdesarrollo en los sociedad”. “Son concebidas como “productos
sistemas político y de justicia.47 del sistema político”, no deben entenderse
como partes exógenas del mismo, sino como
constitutivas de las acciones o de los resul-
4. ÁMBITOS DE LAS POLÍTICAS tados de las actuaciones de los elementos
PÚBLICAS formalmente institucionalizados del sistema
político adscrito al ámbito del Estado”.

E l concepto de políticas públicas comenzó


a utilizarse en Estados Unidos y Alemania
en los años cincuentas y sesentas, el teórico
En principio las políticas públicas son las
acciones de gobierno, es el gobierno en ac-
ción, que busca como dar respuestas a las
de la administración norteamericana, Henry diversas demandas de la sociedad, como se-
Mintzberg, lo precisa: “El concepto políti- ñala Chandler y Plano, se pueden entender
ca pública ha significado desde hace mucho como uso estratégico de recursos para aliviar
tiempo para el sector público lo que el con- los problemas nacionales. Se trata pues, de
cepto estrategia significa para el sector pri- la idea que plantea Easton, de extraer recur-
vado, ambos consideran que es una guía un sos de la sociedad para volver a colocarlos en
plan, o un conjunto de directrices intencio- ella.49

47
Vázquez Sánchez, Jorge, “Neoliberalismo y Estado
Benefactor. El Caso Mexicano”, Aportes, Revista de la 48
Idem
Facultad de Economía. Pág. 71 -73 49
Idem

37

manualok.indd 37 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Sin embargo, podemos estar frente a po- no son comunes los procesos de consulta y
líticas públicas que provienen únicamente de menos aun de consenso entre todos los acto-
algún ámbito del Estado, para que la burocra- res involucrados.
cia las aplique, incluso, cabe señalar que no También podemos reflexionar la política
se circunscriben al espacio nacional, ya que pública desde otro ámbito: su ausencia, es
organismos internacionales u otros Estados decir, espacios y problemas donde no encon-
influyen en la aplicación de la política y aún tramos explícitamente una acción, algún pro-
financian su operación y puesta en marcha, yecto específico o siquiera un lugar en las
por ejemplo el proyecto “Salud Mesoamérica prioridades de la agenda pública. El no hacer,
2015” dirigido a la población más pobre de las el dejar pasar, el no querer ver la realidad
entidades del sur de México y países centro- o un problema agudo, constituye de alguna
americanos, donde interviene el capital pri- manera una decisión política.
vado de los hombres más ricos del mundo, el Hasta aquí hemos identificado dos formas
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y los de hacer la política pública. Aquella donde
representantes de los gobiernos participantes. hay explícitamente una intención o una in-
Por tanto, la política pública abarca un tervención pública de amplio impacto social,
amplio abanico de decisiones en donde no que no se incluyen a todos los actores involu-
necesariamente hace presencia la parti- crados; y la otra en la que el espacio público
cipación social o bien es mínima. Algunos o actor social está ausente dicha política.
ejemplos pueden ilustrarlo: los grandes li-
neamientos para México, son consensados en Los ámbitos de la política pública
grupos de trabajo de los países más impor-
tantes y fuertes económicamente, como el G Considerando que las políticas públicas se
20, el Fondo Monetario Internacional (FMI), diseñan y operan para responder a las nece-
el Consenso de Washington, el Banco Mundial sidades y situación de un país, es claro que
y el Banco Interamericano de Desarrollo. los ámbitos de la política pública son el eco-
En lo nacional la política fiscal se defi- nómico, el político y el social, que incorpora
ne en acuerdo con empresarios, aunque no la diversidad de acciones en el campo de la
exentos de otros ingredientes políticos en el seguridad, la justicia y el bienestar. Para los
juego del poder, entre los legisladores de dis- fines del Módulo que nos ocupa centramos
tintos partidos políticos; la política salarial este apartado en el social.
se ha establecido desde hace ya muchos años Un ámbito de las políticas públicas es el
en función de las variables salario mínimo e referido a la política social que también se
índice inflacionario, aunque subsisten nego- conoce como política de desarrollo social y
ciaciones particulares con sindicatos que no que es lo más publicitado por los distintos
se despegan sustancialmente de este proce- órdenes de gobierno. Esta noción de política
dimiento. En nuestra realidad social, desde lo tiene variados matices, para empezar retoma-
público, suelen encontrarse decisiones y for- mos al especialista en desarrollo social Fabián
mulación de programas públicos que afectan Repetto, quien afirma: “Las políticas sociales
a una buena parte de la sociedad en los que constituyen un subconjunto de las políticas

38

manualok.indd 38 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

públicas, entendidas éstas como la decisión y En cuanto a la participación ciudadana en


acción de una instancia estatal ante un tema el ámbito de la política social hasta ahora la
que forma parte de la agenda gubernamental. participación se ve –en el mejor de los casos-
El concepto de <política social> no tiene un como un asunto sólo de coherencia democrá-
límite preciso, no es una expresión técnica con tica, sin duda que también lo es, pero tam-
significado exacto… se utiliza para hacer re- bién es un asunto de eficiencia de la acción
ferencia a la política de los gobiernos respec- gubernamental; en las condiciones actuales
to a aquellas actuaciones que tienen impacto los recursos públicos, aún con incrementos
directo en el bienestar de los ciudadanos a razonablemente previsibles en caso de re-
través de proporcionarles servicios e ingresos. formas, serían totalmente insuficientes para
Por lo tanto, la parte más importante está hacer frente a las dimensiones que han ad-
formada por la seguridad social, la asistencia quirido los rezagos sociales acumulados, para
pública, los servicios sanitarios, la vivienda” que una política social sea viable se requerirá
El Consejo Nacional de Evaluación (CONE- que sea capaz de asumir como un activo la
VAL), adopta una definición más pragmáti- fuerza creativa de la sociedad, tanto de las
ca: “es razonable concebir a la política social iniciativas de los sectores sociales solidarios,
como aquellas acciones públicas dirigidas a como de los mismos destinatarios, se trata de
promover y proteger el desarrollo social, y al desarrollar la capacidad gubernamental para
gasto social como aquel concentrado en edu- converger con las capacidades organizativas
cación, salud, seguridad social, vivienda y que derivan de la cultura de la sociedad,
asistencia social”. como diría Kliksberg de aprovechar el capital
Como ya hemos apuntado, en la política social a favor del desarrollo.50
social es el Gobierno el que determina sus Por tanto –sugiere Manuel Canto-. Hay
características, pero no necesariamente tiene que repensar lo gubernamental ya que lo pú-
que intervenir una entidad en su ejecución, blico no se puede reducir a lo gubernamen-
el Gobierno puede delegar esta función a or- tal, pero por la misma razón tampoco puede
ganismos sin fines de lucro, como las ONG’s prescindir de él, por tanto pensar el futuro de
o bien a particulares, mediante algunos me- la relación gobierno sociedad, ahora de cara
canismos de coordinación, es el caso de las más hacia el gobierno, parece ser también un
guarderías infantiles del IMSS que amplía su punto central. En la literatura sobre el futuro
oferta mediante la subrogación del servicio de las acciones gubernamentales para el de-
a particulares; o bien el caso de fundaciones sarrollo social parece que existen ya algunos
privadas como la Fundación Telmex, Televisa, consensos que se pueden agrupar en los si-
Azteca. Esta última modalidad si bien parte guientes temas:
de principios de contenido social, en cuanto i) El gobierno seguirá siendo el agente racio-
al lucro, no siempre se da de manera pura nalizador de la política social a condición
este supuesto, ya que este tipo de acciones de no concebirse como el único agente ni
para las empresas se traducen también en como el único decisor, en la política social
exenciones de impuestos y en otros casos
francamente significa un negocio. 50
Idem

39

manualok.indd 39 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

tendrán que concurrir no sólo diversos los problemas derivados de la creciente com-
agentes, sino también distintos paradig- plejidad de la sociedad mexicana: migración,
mas con los cuales habrá que desarrollar descomposición social… de tal suerte que
intercambios y acuerdos; pudieran ser ya consagrados como el hori-
ii) Tomar como punto de partida los dere- zonte de largo plazo, me parece que no, que
chos universales y de ellos derivar leyes, sin duda hay muchas cosas que habrá que
es algo de fundamental importancia, pero mantener en el futuro próximo y otras que
reconociendo a la vez que las leyes mar- habrá no sólo que modificar, sino también
can los criterios de orientación, no las po- experimentar alternativas, esto es: pensar a
líticas específicas, las que deberán de es- la política social con enfoque de política
tar abiertas al debate y a la concertación pública.
pública con los agentes participantes; Por último, dice Canto, lo social con enfo-
iii) La política social no se podrá pensar como que de política pública, implica no sólo pen-
un paquete básico de servicios ni como sarlo en la dimensión de lo gubernamental
un catálogo cerrado, sino sobre la base (policy), sino también en la dimensión de
de derechos explícitos, deberá incorporar la política (politics), esto es: demandas de
un conjunto de posibilidades acordes con mayor participación ciudadana, de más atri-
las respuestas que demanda la diversidad buciones a los gobiernos locales, de mayor
social; transparencia en la administración pública,
iv) El gobierno ya no podrá ser el agente úni- pero sobre todo de consensos en torno de la
co en la prestación de servicios, sino que redistribución del ingreso y de los bienes pú-
deberá de desarrollar diversas fórmulas de blicos. El desafío no es, como en los países
combinación público – social – privado desarrollados, el paso del Estado de Bienestar
que hagan más viable la consecución de (que nunca hemos tenido) a la Sociedad de
metas razonables y medibles en el tiem- Bienestar (la que nunca podremos tener, si es
po; que en algún lado existe); nuestro dilema es
v) El gobierno entonces ya no podrá más más bien si nos conformamos con una demo-
percibirse como la cúspide de la pirámi- cracia de procedimientos que por la escasez
de, si acaso como el centro de una tupi- de resultados se mantenga en la precariedad,
da red en la que concurren multiplicidad o bien una democracia que sea sustentable en
de esfuerzos, la habilidad gubernamental el largo plazo porque reconozca no sólo de-
tendrá que ser para mantener su impul- rechos civiles y políticos, sino también eco-
so solidario o innovador y para construir nómicos y sociales, lo que implica el dilema
los consensos, esto es lo que las recientes entre una política social asistencial y com-
teorías de la administración pública le de- pensatoria o una política social como base
mandan. del desarrollo sostenido.51

La pregunta que queda planteada es si la


política social actual está dando respuestas a 51
Idem

40

manualok.indd 40 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


1. ¿Cómo entender la política para el bien común?

2. Ponga un ejemplo de lo público y lo privado

3. ¿Cuáles son los ámbitos de la política pública?

4. ¿Cuáles son las características ideales de la política social?

5. ¿Qué mecanismos tienen en su entidad de participación social para


promover iniciativas en el campo de la política social al gobierno?

41

manualok.indd 41 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

42

manualok.indd 42 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Capítulo III
El Ciclo de la
Política Pública
Objetivo Identificar las
diversas propuestas,
de las fases del ciclo
completo de las
políticas públicas y
conocer las opciones
de participación de
las organizaciones
de la sociedad civil
en este proceso.
43

manualok.indd 43 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Autodiagnóstico
¿Qué sabemos sobre el diseño e implementación de las políticas públicas?

1. ¿Conoce una definición de política pública?

Si No Cuál

2. ¿Sabe qué significa el ciclo de la política pública?

Si Explique

No

3. ¿Hace falta investigar para poder promover una política pública?

Si No

4. ¿Es necesario establecer alianzas o convenios con diversos actores para promo-
ver una política pública?

Si No ¿por qué?

5 ¿Conoce una experiencia local de promoción de una política pública desde la


sociedad civil?

Si No

44

manualok.indd 44 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

PRESENTACIÓN y largo plazo. Entre otras condiciones, para


responder a las demandas de la población, es
Como se expuso en el apartado anterior las fundamental contar con instituciones real-
políticas públicas tienen el fin de atender las mente eficaces y con voluntad para impulsar
necesidades de la población, resolver deter- reformas y políticas públicas adecuadas.
minados problemas, responder a las deman- Considerando lo anterior conviene recor-
das sociales, desde quienes ocupan cargos y dar los instrumentos que utilizan las insti-
responsabilidad en la administración pública. tuciones de gobierno que elaboran políticas
Por eso se dice que: “Un gobierno puede ser públicas, que vienen a ser instrumentos de
calificado como efectivo si el objeto que le acción de las políticas públicas. Dichos ins-
da vida es alcanzado, o si sus rendimientos trumentos son: “Las normas jurídicas, los
permanecen y crecen ante los imperativos servicios, los recursos financieros y la per-
públicos que tienen encomendados.” (Omar suasión”. 53
Guerrero, citado por Aguilar) En primer lugar, las normas jurídicas, se-
Sin embargo, pocas son las reivindicacio- gún Pallares, constituyen el único recurso
nes sociales que logran trasladarse al campo propio y exclusivo del Estado. “Es a través de
político, que normalmente resulta impermea- las normas jurídicas que los poderes públicos
ble para tales demandas sociales, actuando autorizan y establecen las actividades que
como una suerte de compartimento estanco. constituyen las políticas, y también, limitan
De igual manera, solo alguna que otra logra la discrecionalidad en el actuar de los que la
alcanzar el status políticas públicas. Para que elaboran y ejecutan”.54
dicha conversión se produzca es necesario En segundo lugar, elaborar las políticas
que las peticiones o exigencias sociales en requiere de los servicios de personal, infraes-
cuestión, presenten un perfil particularmen- tructura humana, organizativa y de material.
te problemático, en términos reales y poten- Son las distintas personas con grado de es-
ciales, es decir que constituyan lo que Jones pecialización que son utilizadas en la Admi-
(1984) entiende como problema público: “una nistración Pública, y son las encargadas de
demanda, una necesidad o una oportunidad elaborar las políticas, la realización práctica,
de intervención pública”, que requiere para descansa sobre sus hombros.
su tratamiento de una acción o intervención El tercer instrumento son los recursos ma-
pública que provocaría la necesidad imperio- teriales, aquí se destacan principalmente los
sa de actuar sobre las mismas, diseñando una financieros. Para poder llevar a cabo las polí-
política ex profeso para afrontarlas.52 ticas públicas es necesario que la Administra-
Las políticas públicas para que sean efec- ción tenga recursos, los que obtiene en su ma-
tivas exigen un cuidadoso proceso de diseño yoría del pago de impuestos de la ciudadanía.
e implementación. Hace falta reunir o con- Un cuarto elemento, es la persuasión,
tar con condiciones y recursos que aseguren que representa un instrumento efectivo muy
su operación de preferencia en el mediano
53
Idem
52
Lasswell (1955- 1971), El ciclo vital de las políticas 54
Idem

45

manualok.indd 45 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

importante, señala Pallares, que “los ciuda- decisiones y relaciones de distinto tipo en
danos consideran al gobierno como legítima contextos multideterminados.56
expresión de la interpretación mayoritaria de En todo caso reconocer las políticas pú-
los intereses generales de la sociedad”.55 blicas como un proceso no implica un orden
rígido, no se debe aprender como una evo-
lución secuencial, pues estamos hablando de
1. CICLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA demandas o problemas colectivos, de decisio-
nes en el marco de la administración pública,

J ustamente por su complejidad encontra-


mos diversas propuestas y esfuerzos de
análisis - conceptualización sobre el ciclo, el
de negociaciones entre ciudadanía- gobierno,
en fin de medidas que respondan a la ausen-
cia o ineficiencia de políticas en torno a de-
recorrido, fases o etapas que debe cubrir una terminado asunto.
política pública. No es fácil poner en marcha Pero el análisis no se puede obviar ya que
políticas públicas, hace falta metodología, re- una decisión plenamente deliberada, orien-
cursos y un procedimiento que involucra a tada a resolver problemas sociales, no pue-
diversos actores. El Proceso de las políticas de soslayar responsabilidades, limitaciones,
públicas es un conjunto de etapas de decisio- intereses y otros asuntos que acompañan al
nes y acciones. proceso. El análisis requiere indagar por cada
Siguiendo a Knoepfel y otros (2003), po- una de las fases que existen o coexisten du-
demos decir “… que el ciclo es un marco de rante la interacción política. 57
referencia que sirve para buscarle sentido al Adolfo Eslava considera que: “El ciclo es
flujo (proceso) de decisiones y procedimien- una herramienta que permite delimitar el
tos que (en la realidad) forman una política análisis de acuerdo con un conjunto de etapas
pública. Aguilar (1992) es mas explicito: “la que dan forma al desarrollo de las políticas.”
noción de policy process (ciclo) es propia- Significa que siempre hay un antes, un du-
mente un dispositivo analítico, intelectual- rante y un después que serán tan comple-
mente construido, para fines de modelación, jos como lo sean las condiciones, recursos y
ordenamiento, explicación y prescripción de tiempo para diseñarlas y operarlas. La lógica
una política. Como tal pertenece al orden ló- dice Eslava consiste en “…deliberar, hacer y
gico más que al cronológico, por lo que no evaluar para volver a deliberar.”
entiende ser la representación descriptiva Pallares (1988), como muchos otros auto-
de una secuencia de tiempos y sucesos que res, define un Ciclo Vital en tres fases esen-
efectivamente suceden uno tras otro”. Es un ciales: i) Formulación de las políticas públi-
artificio para denotar “sólo los componentes cas; ii) Implementación o aplicación práctica
lógicamente necesarios e interdependientes de las mismas, y iii) Evaluación de su rendi-
de toda política, integrados a manera de pro- miento. Lo que equivale igualmente a los tres
ceso”. Además, las políticas públicas se con-
forman por una gran cantidad de acciones, 56
Teoría y ciclo de las políticas públicas, Guillermo
Ejea Mendoza, México, 2006
55
Idem 57
Adolfo Eslava, El Ciclo de las políticas públicas

46

manualok.indd 46 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

momentos identificados de manera general: de nueve fases en el curso vital de las políti-
Diseño, Implementación y Evaluación. cas públicas:
El esquema cíclico no es un instrumento rí- 1. Decidir qué (identificación de la proble-
gido y estricto, no debe asumirse como única mática y definición de la agenda)
vía de configurar políticas, al contrario debe 2. Decidir cómo abordar dicha problemática
reconocerse como una herramienta flexible que (proceso de filtrado de temas-problemas)
permite plantear cuestiones anticipadamente y 3. Definición del problema focal
que simultáneamente posibilite su monitoreo, 4. Proyecciones de Futuro y Pronósticos
de manera que los distintos procesos puedan 5. Definición de objetivos, fines y priorida-
ser evaluados, cambiados o ajustados si se ubi- des
casen problemas de relevancia. 6. Análisis de opciones
En la literatura académica la idea del ciclo 7. Implementación, seguimiento y control
vital de la política arranca con Lasswell (1956 de políticas
y 1971) quien diseña el esquema de “ciclo 8. Evaluación y revisión
vital”, consistente en un curso secuencial por 9. Continuidad, secuencia o terminación de
fases, que abarca desde la identificación del las políticas
problema hasta la evaluación de las políticas.
Diseño que con los años resultará el referente Mientras que Carlos Ruíz Sánchez identifi-
básico en la temática. ca en su Manual para la elaboración de Polí-
Diversos autores van a redefinir y comple- ticas Públicas seis pasos: (Citado por Aguilar)
tar dicho diseño, así Kingdon (1984) propone 1. Identificar y definir el problema
una secuencia de procesos que incorpora los 2. Percibir la problemática actual o futura
siguientes pasos: 3. Seleccionar soluciones
1. Definición de la agenda 4. Establecer objetivos o metas
2. Definición de alternativas para la elección 5. Seleccionar los medios
3. Selección concluyente entre las alternati- 6. Implementarla
vas enumeradas
4. Implementación de la decisión. Partiendo de las definiciones de los auto-
res recuperados y con fines didácticos, pro-
Este esquema fue perfeccionado por Ho- ponemos el siguiente cuadro que integra los
gwood y Gunn (1984), quien plantea un ciclo contenidos fundamentales del Ciclo:

47

manualok.indd 47 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Ciclo de las políticas públicas (PP)58

Momentos de la PP Componentes Variables

Diseño o Definición de la agenda -Decidir que es un


Formulación problema público
Definición de alternativas -Identificar la
para la elección problemática,
causas y efectos
Selección concluyente -Cómo abordar
entre las alternativas o dicha problemática
soluciones enumeradas -Definir el problema
focal y concreto
-Considerar las
demandas de los
diversos sectores
- Valorar y elegir
alternativas u
opciones políticas
precisas
-Proyecciones de
futuro y pronóstico
-Definir Objetivos,
fines y prioridades

Operación/ Implementación Implementación de -Aplicación práctica


o aplicación la decisión seguimiento y
control de la política

Evaluación Evaluación de su rendimiento -Evaluación y revisión
o resultados -Continuidad o
reformulación
-Secuencia o
terminación de
la política

58
Diseñado con las propuestas del ciclo de la política pública, citados en el presente capítulo

48

manualok.indd 48 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Todos los pasos son indispensables, pero referente decisivo, puesto que estamos cons-
dentro del momento del Diseño o Formula- truyendo un futuro deseado.59
ción, si logramos identificar con precisión Una vez definidos los objetivos debe pro-
el problema, habremos avanzado un 50%. cederse a la elección de la política más
Hay que establecer claramente a quien afec- acorde; la relación de coherencia entre pro-
ta, en dónde se presenta y cuánto miden las blemática y política, debe ser directa y pro-
alteraciones que provoca el problema. Impli- porcional en razón de los diversos aspectos
ca el análisis tanto de la coyuntura como de anteriormente reseñados. Puesto que se trata
los aspectos sociales y políticos en el lugar de elegir la opción concreta de política, el
que se quiera implementar la política, ya que componente decisional y el proceso deciso-
la mayoría de las veces la ideología-política rio, resultan centrales.60 Algunos recomien-
del gobierno impide la realización del objeti- dan el estudio y selección de alternativas u
vo planteado. opciones políticas precisas y detalladas; ha-
Cuando se analiza la Solución al Proble- cer una valoración y comparación de las mis-
ma para el cual se creará la política pública mas, tomando en cuenta las ventajas e incon-
es conveniente valorar: i) El respaldo ideoló- venientes de cada una e incluso un análisis
gico-político; ii) los criterios políticos; iii) de costo –beneficio.61
los criterios técnicos; iv) los criterios admi- En cuanto al momento de la implemen-
nistrativos. tación o aplicación, la mayoría de autores
También hay que considerar los recursos considera que no existe una separación ta-
con los que podemos contar para la pla- jante y radical entre la etapa de formulación
neación y consecuente implementación de y la etapa de operación. Sería difícil deslin-
nuestra política, tanto tecnológicos como dar una de otra, de ahí que Barret y Fudge
administrativos, organización operativa, (1981) consideran la implementación “como
gasto, entre los más importantes. De igual un continuum de elaboración y acción en el
manera hay que ser cuidadosos al planear cual tiene lugar un proceso negociador en-
nuestra política ya que debemos tener en tre aquellos que quieren llevar la política a
cuenta la opinión de la sociedad (o de la la práctica y aquellos de los que depende la
parte de ella) a la que aplicaremos nuestros acción”. La implementación de las políticas
planes, porque desde nuestra visión nos públicas corresponde a las Administracio-
puede parecer una magnífica idea pero para nes Publicas, que son las responsables de las
las personas puede parecer perjudicial o be- mismas. Además se le considera la fase más
néfica. (Aguilar) crítica del ciclo porque el número de actores
La definición de objetivos, es uno de los involucrados aumenta mucho, así como las
momentos esenciales del ciclo, pues es sin expectativas e intereses.
duda la referencia básica de la política en
cuestión y el eje a partir del cual se calculan
las posibles desviaciones que en el proceso de
59
Adolfo Eslava, óp. cit.
60
Idem
implementación puedan producirse. Los obje- 61
El ciclo de las políticas públicas. Diplomado en Ge-
tivos o metas de la política, constituyen un rencia de Políticas Públicas, mención Empleo

49

manualok.indd 49 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Finalmente, el momento de la Evalua- 2. PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZA-


ción de las políticas públicas, implica el pro- CIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC)
ceso de monitoreo y control de las mismas, EN LA PROMOCIÓN DE POLÍTICAS PÚ-
con base en las posibles desviaciones de tra- BLICAS
yectoria en relación a los objetivos y metas
establecidas y los resultados efectivamente
alcanzados. Con la evaluación se constata el
grado de consecución de las metas definidas,
L a participación de las organizaciones de
la sociedad civil en el ciclo completo de la
política pública es una realidad y está reco-
con lo que se ajustan las expectativas respec- nocida no solo como una opción que los go-
to a las realidades conseguidas. Dicho ajuste biernos toman o dejan, sino como una expre-
evidenciará los cambios, o modificaciones que sión de la vida democrática y también como
en su caso corresponda introducir y realizar.62 un derecho social. Es un signo de la democra-
En definitiva, la Evaluación, de cara al con- cia participativa y de un gobierno efectivo.
junto del ciclo vital de las políticas, podría ser La sociedad civil ha dado muestras de su
considerada la fase más relevante por cuanto interés y capacidades para participar, dialo-
que evidencia los resultados de la política. gar y proponer en su caso, políticas públi-
Por último, conviene recordar que la fun- cas en los distintos campos o ámbitos en los
ción más importante de la deliberación públi- que trabaja e influye, muchas veces en ar-
ca y la elaboración de políticas es la definición ticulación con actores locales –comunitarios
de las normas que determinan cuando deberán igualmente interesados y comprometidos con
considerarse ciertas condiciones como proble- su entorno. La noción de política pública,
mas de política. La solución de los problemas comenta Manuel Canto Chac, centrada en la
puede tener diversas caras, distintas formas función gubernamental ya no es suficiente.
de solución y no solo una, por tanto se debe La distinción entre política pública y acción
considerar la mayor parte de las opciones y al pública está en el centro de la transformación
irlas analizando objetivamente descartar e ir de la relación gobierno –sociedad.
seleccionando las más viables.63 Aunque hay un capítulo dedicado a la
“Las decisiones importantes de políticas participación ciudadana aquí lo vinculamos
son algo más que simples esfuerzos por ac- al ejercicio de control ciudadano y la gestión
tuar de la mejor manera posible en la situa- gubernamental. Manuel Canto Chac, ubica los
ción inmediata que afronta el elaborador de distintos niveles de participación, así como
política. Tales decisiones se toman luego de ámbitos de las políticas públicas, consideran-
una deliberación cuidadosa y se juzgan por do su ciclo.65
sus efectos de largo plazo, antes que por sus
consecuencias inmediatas”.64

62
Adolfo Eslava, óp. cit.
63
Aguilar, Luis F, op cit
64
Majone, Giondomenico, Argumentación y persuasión 65
Canto Chac, Manuel, Introducción a las políticas pú-
en la formulación de políticas, México, CFE, Citado por blicas, En Participación Ciudadana y Políticas Públicas en
Aguilar el Municipio, MCD, México, 2002

50

manualok.indd 50 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Niveles de participación en las fases o ciclo de la política pública*


Niveles de participación/ Información Consulta Decisión Delegación Asociación Control
Fases del ciclo de la PP
D Agenda
I Análisis de
S
Alternativas
E
Ñ Decisión
O Formulación
Implementación
Evaluación

*El cuadro implica, en el marco del ciclo de la política pública, los diversos niveles posibles de participación de la
sociedad civil o grupos ciudadanos interesados en la incidencia, en determinada(s) política(s), que puede abarcar
una parte o el total del ciclo y de los niveles.

En las sociedades en donde se ha disten- parte del gobierno dirigida a cumplir ciertos
dido la relación gobierno-sociedad, gracias al objetivos. Lo que denota:
desempeño democrático de la ciudadanía y
sus organizaciones, la política pública tiende • Un origen estrictamente institucional de la
a concebirse más como acción que involucra acción orientada a problemas públicos.
activamente a los actores sociales que como • Que se privilegia el trabajo de los expertos
intervención gubernamental que promueve la y los decisores.
participación social.”66 • La política nace del desempeño técnico, le-
Manuel Canto Chac, ubica dos enfoques gal y administrativo de las burocracias.
en la elaboración de políticas públicas: • Es un producto para consumo de una socie-
La concepción “desde arriba” de las polí- dad pasiva o condescendiente.
ticas públicas, se asume como un programa
de acción gubernamental en un sector de la La concepción “desde abajo” de las polí-
sociedad o en un espacio geográfico, que se ticas públicas, se origina literalmente en la
acompaña con ciertas preferencias valorati- constelación de demandas sociales, y más
vas de quién toma la decisión, se respalda en propiamente en el corazón del conflicto de
la determinación de ciertos montos de recur- intereses de los diversos actores. El gobierno
sos y logra imponerse como un acto público a actúa en función de las presiones de los gru-
las y los “administrados”. En resumen, se en- pos sociales en un juego de suma positiva y
tiende la política pública como la acción por procesa las demandas en las políticas.
Este ejercicio desde abajo de las políticas
66
Idem
públicas reclama un conjunto de capacida-

51

manualok.indd 51 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

des y destrezas en las organizaciones de En el proceso de deliberación con las


la sociedad, no intercambiables las unas por instancias tomadoras de decisiones puede
las otras:67 ocurrir que el número de las organizaciones
• Capacidades organizacionales, relaciona- participantes resulte limitado y por tanto de-
das con el funcionamiento sostenible de jen fuera a otras que estén de una u otro
la organización, entendido éste como “... manera relacionadas con el tema o iniciativa
un ordenamiento sólido y estable con capa- que se está promoviendo. Por distintas razo-
cidad de financiamiento necesario para ob- nes, no siempre pueden participar todos los
tener certidumbre económica... un modelo que deben o se encuentran involucrados e in-
de funcionamiento eficaz... (y) un ejercicio teresados. Un resultado no deseado es que el
permanente de evaluación y aprendizaje”. número de escuchados- beneficiados sea mí-
• Destrezas técnicas, que “...les permiten nimo, o el que se conforme una suerte de in-
elaborar propuestas viables, factibles y re- terlocutor elite. Manuel Canto concluye este
plicables, ejecutar las acciones, darles se- punto con la siguiente reflexión:
guimiento y evaluarlas”. “La participación, aún en los espacios de-
• Destrezas políticas “...se refieren al estable- liberativos, no puede dejar de verse como una
cimiento de relaciones junto a otros actores relación de poder. Quienes insisten en que
afectados y/o interesados frente a alguna éste debe quedar fuera al hablar de la deli-
figura de autoridad, de manera correspon- beración, contribuyen con ello a restarle le-
sable e institucional”, también implican el gitimidad a sus diversos mecanismos, como si
conocimiento del gobierno de tal suerte que las relaciones de poder no jugaran en las ac-
“...aprovechan las coyunturas... y logran ciones orientadas con criterios democráticos.
insertarse en la arena de decisiones” El asunto de la democracia es si promueve el
• Arraigo social, a través del cual las organi- acceso de los más a las decisiones y si con
zaciones “...se articulan con los diferentes ello contrarresta las tendencias de las élites
actores de la comunidad o territorio... para a excluir. Al parecer los mecanismos de parti-
el diseño e implementación de la propuesta cipación y deliberación podrán jugar más su
o proyecto”. 68 papel incluyente en la medida en la que se
mantenga la demanda social por participar
Ahora bien aun cuando la intervención y se renueven las manifestaciones del poder
de las organizaciones de la sociedad civil en que fuerzan a las élites a abrir los espacios,
las decisiones públicas es una realidad cada estableciéndose así los equilibrios a través de
vez más frecuente en países como el nuestro, rediseños institucionales incluyentes.”69
hay siempre tensiones y retos que enfrentar, En la metodología. Las organizaciones y
algunos de los cuales están ampliamente ex- en particular las redes o articulaciones pue-
puestos en el texto citado de Canto. Desta- den enfrentar dificultades de carácter técnico
camos: – metodológico en los procesos de diálogo y
concertación con el gobierno, por falta de ex-
67
Idem
68
Idem 69
Idem

52

manualok.indd 52 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

periencia, escaso conocimiento del tema, di- No obstante, se reconoce también que la
ficultad para traducir acuerdos y objetivos en especialización de las y los líderes les permite
acciones prácticas y otras relacionadas con la participar con mayor eficacia en la resolución
estructura formal de la red. de aspectos específicos que requieren de infor-
De especialización. Otra de las tensiones mación calificada, en todo caso la interrogante
que acompaña a las experiencias de partici- que queda es si resultan compatible la especiali-
pación en políticas públicas, es la que se da zación y la visión de conjunto, por supuesto que
con la especialización en detrimento de la vi- esta interrogante no es válida sólo para la par-
sión global sobre los asuntos relevantes de la ticipación ciudadana, sino prácticamente para
localidad. Es decir, analizar a fondo los pro- todo ámbito de actividad humana.
blemas, a fin de resolverlos, implica un co- Terminamos este apartado diciendo que
nocimiento especializado, pero la resolución los instrumentos participativos por sí solos no
de los problemas –al estar habitualmente re- nos explican la dinámica de construcción de
lacionados unos con otros- no puede hacerse nuevas relaciones entre gobierno y sociedad,
sin una mirada de conjunto. Cuando se tra- sino que el grado de contribución que puedan
ta de las relaciones entre organizaciones de tener está en función de la dinámica políti-
la sociedad civil y gobierno, la raíz de este ca que experimente cada sociedad. No habría
problema se expresa como la tensión entre que olvidar que la concertación requiere de
las prácticas sectorializadas de la estructura transacción, de intercambio político, lo que
gubernamental y la visión de conjunto, de genera que en los ejercicios de concertación
demandas de solución global y no parcializa- se pongan en juego otro tipo de recursos,
da a los problemas, existente en las organiza- como son los simbólicos, los productivos, los
ciones civiles y sociales.70 políticos, y no solamente los discursivos. 71

70
Idem 71
Idem

53

manualok.indd 53 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


Ejercicio en grupo

Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones


participantes, realizar las siguientes actividades y responder las preguntas.

✔ Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la selección al azar.

✔ Entregar a cada representante de grupo la relación de los puntos a desarrollar,


en paralelo se proyecta la guía de trabajo.

✔ El facilitador(a) va de grupo en grupo resolviendo dudas.

✔ El representante de cada grupo expone las respuestas y propuesta y su grupo


apoya con más argumentos de ser necesario.

✔ Se establece un tiempo de preguntas u observaciones

✔ El facilitador(a) integra una conclusión junto con las y los participantes

Preguntas

1. Definan política pública en el marco de un sistema político

2. ¿Cuáles son los factores que intervienen en el proceso de la política pública?

3. ¿Cuál es el ciclo de una política pública? Enumeren

4. ¿Qué es lo central del proceso que sigue una política pública?

5. ¿Qué política pública promoverían desde el campo o ámbito en el que trabaja su asocia-
ción civil? Explique por qué, cómo y con qué otros actores de la entidad o localidad

6. Señalen en qué fases y niveles de la política participarán como OSC (usar cuadro)

54

manualok.indd 54 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Capítulo IV
Proceso de
construcción de
Políticas Públicas
para la Incidencia
Objetivo Comprender el alcance
de la incidencia y
la metodología para
diseñar y proponer
políticas públicas
para influir en los
ámbitos de decisión
gubernamental.

55

manualok.indd 55 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Autodiagnóstico
¿Qué tanto sabemos sobre estrategias de incidencia en la gestión local?

1 ¿Puede la ciudadanía plantearse la incidencia política en su localidad?

Si No Por qué

2 ¿Qué entiende por incidencia política?

3 ¿Qué necesita una organización civil o ciudadana para promover una política
pública?

4 ¿Qué mecanismos de participación conoce para la incidencia en la gestión local?


Especifique

5 ¿Conoce o ha participado en iniciativas ciudadanas para la incidencia en su


entidad o localidad?

Sí No ¿Cuál?

56

manualok.indd 56 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

1. La Incidencia en Políticas Públicas sectores de la población o a sectores más es-


pecíficos.

C omo ya se ha reiterado, la participación


ciudadana tiene distintos alcances, in-
tenciones y modalidades que al final buscan
Está dirigida a cambiar o innovar políticas
en temas específicos a partir de propuestas
también específicas. Una cosa es buscar que
intervenir en la vida política de la entidad o las autoridades solucionen un problema o
localidad y una de esas manifestaciones es la atiendan una demanda sin importar la mane-
incidencia política. Pero a la vez, la inciden- ra en que lo hagan; otra es proponer una po-
cia política, no es propiamente una actividad lítica específica frente al problema en cues-
de participación ciudadana, es un proceso tión. La idea de incidencia política se acerca
más amplio y diferente en su objetivo de mo- mucho más a la segunda posición: presentar
dificar políticas públicas en beneficio de los propuestas de políticas frente a problemas
intereses de los grupos ciudadanos o sectores sentidos por la sociedad o por un sector sig-
desfavorecidos, no sólo en el campo político, nificativo de la misma.
sino en diferentes ámbitos de acción pública: Hablamos de un proceso en el que se ne-
económica, social, servicios.72 gocia poder. A través de la incidencia efecti-
Se entiende por incidencia en las políti- va la participación ciudadana va más allá del
cas públicas, la capacidad de la población marco de los procesos electorales para llevar
organizada para participar, influir, modificar, las relaciones de poder entre los gobiernos y
o frenar –mediante la persuasión o presión- la sociedad civil a un plano de mayor igual-
la toma de decisiones del gobierno en cual- dad. Es un medio por el cual grupos o secto-
quiera de sus ámbitos con respecto a acciones res de la sociedad civil se involucran en pro-
estratégicas que tienden a resolver problemas cesos políticos para hacer valer sus intereses
públicos.73 particulares y al mismo tiempo volver a los
La incidencia política es un proceso de- gobiernos más responsables, transparentes y
liberado y sistemático que contempla la rea- abiertos a la participación ciudadana.
lización de un conjunto de acciones políticas Una situación se convierte en un proble-
de la ciudadanía organizada, dirigidas a in- ma objeto de incidencia política cuando se
fluir en quienes toman decisiones sobre polí- reconoce que para solucionarlo es necesa-
ticas, mediante la elaboración y presentación rio modificar políticas públicas y relaciones
de propuestas que ofrezcan soluciones a los de poder. De hecho, toda intervención por
problemas sociales o de la comunidad, con el desarrollo de la institucionalidad demo-
la finalidad de lograr cambios específicos en crática requiere modificaciones en políticas
el ámbito público, que beneficien a amplios sectoriales, regionales o nacionales y en las
relaciones de poder existentes en esos es-
72
Incidencia Política, Material de sensibilización y pacios.
capacitación; Programa Regional BioAndes, desarrollado En términos más específicos, es necesario
por la Asociación Para el Desarrollo Local -ASODEL hacer incidencia política cuando se identifica
73
Guevara López, Elizabeth y Eduardo Morales Sierra;
Gestión y Participación, Guía Técnica, Serie Guías de como causas centrales de un problema a al-
Formación en Derechos Humanos, México 2002. guna o algunas de las siguientes situaciones:

57

manualok.indd 57 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

• La ausencia de políticas adecuadas en coaliciones amplias y diseñar una variedad de


relación al problema en cuestión. estrategias y acciones a ser plasmadas en un
• La vigencia de políticas que afectan in- plan formal de incidencia. Es condición bási-
tereses de determinados sectores frente al ca que el grupo involucrado comparta aspira-
mismo. ciones en cuanto al sentido del cambio y ten-
• El incumplimiento sistemático de políti- ga la disposición paja expresar sus intereses.
cas existentes. Considerando la experiencia de diversas
organizaciones de la sociedad civil de Améri-
Se incide políticamente con los siguientes ca Latina se puede decir que generalmente se
propósitos plantean incidir por las siguientes razones:

• Elaborar propuestas de políticas frente a Razones para promover iniciativas de inci-


la ausencia de las mismas en relación a te- dencia política74
mas o asuntos específicos, públicos y so-
cialmente relevantes. ✔ Defender los derechos y hacerlos realidad
• Actuar sobre políticas existentes ante un ✔ Resolver problemas específicos
tema o asunto para eliminarlas cuando ✔ Traducir valores compartidos en políticas
afectan intereses de determinados sectores públicas que los reflejen
o para hacerlas efectivas ante a su incum- ✔ Generar canales de comunicación para
plimiento sistemático. expresarse más allá del voto
• Sensibilizar y educar a los hacedores de ✔ Hacer llegar sus propuestas a los toma-
políticas y a quienes las implementan y las dores de decisiones
ponen en práctica. ✔ Proponer una aproximación colectiva a
• Aportar en la construcción de estructuras un problema de índole social
para la toma de decisiones a fin que sean ✔ Buscar mejores condiciones de vida para
más participativas, más transparentes y las personas
sobre las cuales sea posible exigir rendi- ✔ Fortalecer y empoderar a la sociedad civil
ción de cuentas. ✔ Favorecer la vida democrática

Alcanzar los propósitos descritos requiere, Factores que influyen en la incidencia política
como condición previa, que la sociedad civil
o segmentos organizados de la misma, desa- Hay desde luego factores externos e internos
rrollen capacidades colectivas (conocimientos que contribuyen o favorecen la incidencia
y habilidades) que les permitan, a partir de política:75
un conocimiento del entorno político, iden-
tificar problemas específicos relacionados a 74
Manual de participación e Incidencia para organi-
políticas públicas, analizarlos adecuadamen- zaciones de la sociedad civil, Programa de Fortaleci-
te, formular propuestas precisas, identificar a miento de las OSC, Foro del Sector Social, Federación de
Asociaciones Civiles y Fundaciones, Varios Autores, Ar-
las personas con poder de decisión (y a aque- gentina, 2004, p. 60
llos que las influencian), construir alianzas y 75
Manual de participación e Incidencia… óp. cit.

58

manualok.indd 58 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Factores Internos Factores Externos

- Democracia interna de la organización - Apertura democrática de autoridades y


- Disposición de interactuar con las instan- servidores(as) públicos
cias de Gobierno de manera constructiva - Acceso a las personas con poder de de-
- Disposición de construir y fortalecer nue- cisión y otros actores clave
vas alianzas - Equidad social, económica y cultural
- Ubicación de la incidencia en objetivos de - Influencia en la opinión pública y ge-
corto, mediano y largo plazo neración de corrientes de opinión fa-
- Conocimiento del funcionamiento de los vorables
espacios de decisión donde se promoverá - Transparencia y acceso a la información
la iniciativa pública
- Conocimiento del contexto político actual - Descentralización de las decisiones de
- Manejo de información y capacidad de in- gobierno
vestigación
- Acuerdo claros entre las personas/organi-
zaciones que impulsan la iniciativa
- Disponibilidad de recursos económicos y
humanos

2. Diseño del Plan de Incidencia de creencias, normas, prejuicios que legitima


el poder global).

L a forma que asuma la incidencia política


y sus modalidades, dependerán de las ca-
racterísticas del sistema político en el cual
Un plan de incidencia política deberá to-
mar en cuenta la peculiar configuración del
poder nacional, local, sin descuidar ningu-
se desarrolló. Si partimos de entender que el na de sus dimensiones. Es decir, no sólo los
sistema político es mucho más complejo que espacios abiertos de discusión y elaboración
el sistema de gobierno, tendremos una visión de las decisiones políticas. La «cara abierta
más cercana a la realidad del escenario para del poder» (consejos municipales y regiona-
la incidencia política. les, Congreso y consejo de ministros), sino
En ese sentido, puede ser de gran utilidad también los espacios cerrados, los «pasillos
referirse al poder como el ámbito en el que la secretos» que conectan los poderes tácticos
incidencia política se desarrolla. Asumiendo, con el poder abierto.
(como proponen Valenta, Miller, Venkiasen) Tener una idea clara de cómo se elaboran
que el poder tiene una «cara abierta» (las y se toman las decisiones políticas en el país
instituciones políticas propiamente dichas), es muy importante para definir adecuada-
una «cara cerrada» (los hoy llamados poderes mente una estrategia y acciones de inciden-
tácticos) y una «cara invisible» (el tramado cia política.

59

manualok.indd 59 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Simultáneamente, es necesario tener al- No existen procedimientos estandarizados


guna idea de los niveles de sensibilidad de para el diseño, implementación y ejecución
los poderes y de quienes los ejercen frente a de un plan de incidencia. En realidad su con-
la opinión pública. Incluso los poderes más cepción y diseño responden a un ejercicio de
«cerrados» son en algún punto sensibles a las creatividad y a una capacidad colectiva para
grandes corrientes de opinión pública, como dar respuestas estratégicas a problemas iden-
se puede verificar en el caso de la actitud tificados. El plan de incidencia no debe con-
de los gobiernos frente a demandas que se vertirse en una camisa de fuerza, más bien
vinculan con temas de derechos humanos, debe ser como un camino abierto y flexible
género o ecología.76 para ordenar el trabajo múltiple y simultáneo
En este marco los diversos momentos del que se propone realizar.
proceso de la incidencia política pueden ser
entendidos como momentos de un proceso de Condiciones para impulsar una Propuesta
educación ciudadana, en tanto los lleva a in- Ciudadana de Incidencia 77
teresarse y participar en política, a la vez que
contribuye a la renovación de ésta. • La iniciativa se desarrolla por una decisión
Considerando el alcance de la incidencia consensada colectivamente
política, conviene contar con orientaciones y • Existe una real necesidad de llevarla a
herramientas para integrar de la mejor mane- cabo por considerarse un problema social
ra una iniciativa de Incidencia. Como todas • Existe un diagnóstico situacional del ámbi-
las técnicas, se les debe considerar como una to donde se desarrollará la iniciativa
guía flexible, pero que asegure en lo posible • Se cuenta con la información y/o cono-
su viabilidad. cimientos necesarios para llevar a cabo la
iniciativa con éxito
Importancia de contar con un Plan para la • Se tienen los recursos indispensables para
Incidencia hacer un trabajo de mediano o largo plazo,
dependiendo de los objetivos
Un plan de incidencia política es una guía y un • Se cuenta con mecanismos, convenios de
ordenamiento del trabajo que pensamos llevar colaboración y/o coordinación institucio-
a cabo para promover cambios en situaciones nal, o con propuestas para formalizarlos
propias del campo de las políticas públicas.
El plan de incidencia debe ser un docu- Pasos para desarrollar un Plan de Inciden-
mento explícito y conocido por las y los par- cia ciudadana
ticipantes, que precise las acciones, los me-
canismos, así como los recursos humanos y Alcanzar sus propósitos requiere, como con-
financieros necesarios, para lograr con éxito dición previa, que la sociedad civil o seg-
el propósito de la iniciativa. mentos organizados, desarrollen capacida-

76
Ver anexo: Análisis de Poder que incluye la herra- 77
Becerra Pozos, Laura, Participación e Incidencia Polí-
mienta Mapa de Poder tica de las OSC en América Latina, ALOP, México, 2006

60

manualok.indd 60 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

des colectivas (conocimientos y habilidades) personas con poder de decisión (y a aque-


que les permitan, a partir de un conoci- llos que las influencian), construir alianzas
miento del entorno político, identificar pro- o coaliciones amplias, diseñar una variedad
blemas específicos relacionados a políticas de estrategias y acciones para el plan formal
públicas, analizarlos adecuadamente, for- de incidencia.
mular propuestas precisas, identificar a las

Plan para la Incidencia


Paso Desarrollo
Identificación de - Identificación del problema al que se le dará seguimiento
la Iniciativa - Organizaciones–personas participantes y coordinadores de la iniciativa
- Ubicación geográfica
- Cobertura (personas – zonas o sector que se beneficiará)
- Duración de la iniciativa (Arranque y cierre aproximado)

Selección y análisis - Identificación del problema general y sus expresiones particulares


del problema - Análisis de sus causas
- Ubicación de las y los afectados
- Valoración de su relevancia para la comunidad
- Esclarecimiento de la viabilidad para la incidencia
- Identificación de las políticas públicas existentes que apoyan,
restringen la iniciativa, o las medidas ausentes frente al problema

Diseño de la - Problema seleccionado y justificación del cambio


propuesta - Identificación de gestores y tomadores de decisiones en el ámbito
gubernamental con quienes se negociará la iniciativa
- Definición de objetivos y metas
- Cambios esperados cuando haya sido operada

Análisis de poder - Identificación de los distintos actores involucrados, directa e


indirectamente:
a) los que toman decisiones en torno al problema (“El Blanco”)
b) los posibles aliados
c) los opositores
d) los indecisos
- Los organizadores y responsables de la iniciativa, analizando sus
fortalezas, debilidades y recursos
- Se sugiere la integración de un Mapa de Poder (Ver Anexo “Análisis de Poder”)

61

manualok.indd 61 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Paso Desarrollo

Estrategia y - Definición de estrategias coherentes con los objetivos de la propuesta,


Programa que tengan capacidad de influir en el “blanco” y generar productos
de Acción - Selección de estrategias de comunicación, cabildeo e influencia
- Diseño del Programa
a) metas y actividades
b) responsables
c) cronograma de trabajo

Seguimiento y - Selección de mecanismos de seguimiento y evaluación de


evaluación/ los procesos, productos y resultados.
Indicadores - Diseño de indicadores de producto
Se sugiere diseñar instrumentos o cuestionarios para
evaluar los productos y resultados

62

manualok.indd 62 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Reflexiones sobre lecciones y aprendizajes


Ejercicio en grupo

Instrucciones: Considerando lo aprendido y la experiencia de las organizaciones


participantes, diseñar una iniciativa ciudadana para la incidencia en la gestión local.

1. Integrar equipos de trabajo de cinco personas, utilizando la selección al azar.


2. Cada grupo selecciona un programa social o política, dirigida a un grupo o sector,
por ejemplo, para mujeres, jóvenes, infancia; salud, vivienda, etcétera.
3. Cada grupo realiza una propuesta de incidencia en razón del programa o política
pública seleccionada.
4. Entregar a cada representante de grupo la relación de los puntos a desarrollar,
en paralelo se proyecta la guía de trabajo.
5. El facilitador(a) va de grupo en grupo resolviendo dudas.
6. El representante de cada grupo expone la propuesta y su grupo apoya con más
argumentos de ser necesario.
7. Se establece un tiempo de preguntas y observaciones.
8. El facilitador(a) integra una conclusión junto con las y los participantes

Guía
Paso Desarrollo

Identificación de la iniciativa

Selección y análisis del problema



Diseño de la propuesta

Análisis de poder

Estrategia y programa de Acción

Seguimiento y evaluación/ Indicadores

63

manualok.indd 63 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Anexo 1

Marco Jurídico de la participación ciudadana en México78

Espacio/
Obligación del Derecho de la Nivel de
Ley Artículo mecanismo de
gobierno ciudadanía participación
participación

Constitución 6 Publicar la infor- Acceder a la información Información Se establecerán


Política de los mación pública, pública mecanismos, se
Estados Unidos incluyendo los definirán proced-
Mexicanos recursos públicos: imientos y órganos
transparencia y ren- responsables
dición de cuentas
Ley de Planeación 20 Favorecer la partici- Participar como órga- Consulta y definición Comité de Plane-
pación y consulta nos de consulta y en ación del Desarrollo
la definición de los Municipal/Regional
programas de desarrollo
(comunidades indígenas) COPLADEMUN

COPLADER
Ley Federal de 1-64 Instituto Federal de
Transparencia y Acceso a la Infor-
Acceso a la Infor- mación Pública
mación Pública
Gubernamental Comisiones estat-
ales de Accesos a la
Información Pública
Constituciones Políticas de los Activar los mecanis- Ser consultado para la Consulta y decisión Referéndum
estados o en su caso Ley de mos de participación toma de decisiones sobre
Participación ciudadana directa considerados asuntos públicos Plebiscito
en las leyes
Iniciativa Popular
Ley General de 61 Garantizar la par- Planear, ejecutar, evaluar El nivel más claro que Consejo consultivo
Desarrollo Social ticipación activa y y supervisar la política detalla la ley es el de de Desarrollo Social:
corresponsable de social control de la política es el órgano consul-
los beneficiarios y social. tivo de la Secretaría
de la sociedad en de Desarrollo Social
la planeación, eje- No especifica si el
cución, evaluación nivel de participación
y supervisión de la activa y correspon-
política social sable es de consulta,
decisión, asociación
u otros

78
Los cuadros están tomados textualmente de: Retos para una gestión municipal participativa, Larrea Villacián,
Cristina, ENLACE, IAP, México 2008

64

manualok.indd 64 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

Espacio/
Obligación del Derecho de la Nivel de
Ley Artículo mecanismo de
gobierno ciudadanía participación
participación

67-68 Procesar objetiva- Denunciar ante la au- Control y vigilancia No se especifica


mente las denuncias toridad sobre cualquier ciudadana ninguno; todo indi-
hecho que produzca o viduo puede pre-
pueda producir daños al Denuncia sentar la denuncia
ejercicio de los derechos con unos requisitos
que establece la ley determinados
69-71 Impulsar la creación Solicitar la información Control y vigilancia Mecanismo de
de contralorías a las autoridades mu- ciudadana contraloría social de
sociales de los ben- nicipales los ciudadanos
eficiarios y facilitar
el acceso a la infor- Vigilar el ejercicio de los
mación necesaria recursos públicos

Emitir informes

Presentar, atender e
investigar las quejas y
denuncias
Reglamento de 60 Realizar las siguien- Participar en la formu- Control y vigilancia A revisar en el
la Ley General de tes convocatorias lación de los programas, ciudadana. reglamento
Desarrollo Social públicas: proyectos y normas rela-
cionadas con el desar-
-para la partici- rollo social y económico
pación social en la No se especifica el
formulación de las Participar en la eje- nivel de participación
políticas públicas cución de programas de en la formulación ni
sociales y del sector desarrollo social. Hacer en la ejecución de las
de la economía contraloría social políticas públicas

-para la partici-
pación social en la
ejecución de pro-
gramas de desarrollo
social

-para que realicen


acciones de moni-
toreo y contraloría
social de los pro-
gramas de desarrollo
social

65

manualok.indd 65 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Espacio/
Obligación del Derecho de la Nivel de
Ley Artículo mecanismo de
gobierno ciudadanía participación
participación

Ley de Coordi- 33 Informar a la Acceder a la información Control y vigilancia En base a este


nación Fiscal ciudadanía de los ciudadana artículo y a otros
recursos que se Vigilar y ejercer un con- complementarios
aplican (transparen- trol sobre la aplicación No se especifica el de otras normas,
cia y rendición de de los recursos nivel de participación los municipios han
cuentas) en la definición del establecido el Con-
Participar en la defin- destino de los recur- sejo de Desarrollo
Promover la par- ición del destino de los sos, si es consulta, Municipal
ticipación de los recursos definición, consenso
beneficiarios en su u otro
destino, aplicación y
vigilancia, así como
en la programación,
ejecución, control,
seguimiento y evalu-
ación de las obras y
acciones
Ley Federal de 6 Favorecer la par- Participar de acuerdo a Consulta Los que estén esta-
Fomento de las ticipación de las la ley de planeación y blecidos por otras
Actividades Real- organizaciones de la otras leyes como instan- leyes
izadas por Orga- sociedad civil en los cias de participación y
nizaciones de la órganos de consulta consulta.
Sociedad Civil y en los mecanismos
de contraloría ciu- Integrarse a los órga- Consejo Técnico
dadana nos de participación y Consultivo (federal)
consulta

Participar en los me-


canismos de contraloría
social
Ley de Desarrollo 26 Establecer el Consejo Definir programas de Consulta y definición Consejo Municipal
Rural Sustentable y facilitar las condi- desarrollo rural en el de Desarrollo Rural
ciones para que sus municipio que integren Sustentable
integrantes definan instrumentos y accio-
planes de desarrollo nes de otros programas
rural a operarse en sectoriales que operan el
el municipio municipio

66

manualok.indd 66 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

ENTIDADES FEDERATIVAS QUE CUENTAN CON LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Nota: Datos a Septiembre, 2010

67

manualok.indd 67 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Anexo 2
El Análisis de Poder79 1. Los Organizadores

El análisis de poder consiste en la identifi- Los organizadores son las personas, grupos
cación y estudio de los distintos actores in- u organizaciones que se encargan de llevar a
volucrados, directa e indirectamente, en una cabo una propuesta de incidencia. Su labor
iniciativa o propuesta de incidencia política, consiste en la concepción de la iniciativa, el
para establecer el papel que juegan y definir diseño de la propuesta, la gestión y la imple-
estrategias específicas para actuar frente a mentación o ejecución de la iniciativa.
cada uno de ellos.
El análisis de poder implica en primer 2. El “Blanco”
término, la identificación y estudio de los
actores que toman las decisiones relativas a Es la persona o grupo de personas que por
la propuesta. A estos actores se les domina su posición cuentan con el poder de dar res-
“blanco”. Por tanto hay que ubicar a la o las puesta a las demandas y resolver el problema
personas que en el ámbito de la toma deci- implicado en la propuesta de incidencia. Es
siones, aceptarán – promoverán la iniciativa. sobre quién se deben concretar los principa-
El análisis debe comprender cómo y dónde se les esfuerzos de la gestión.
toman las decisiones. Regularmente se ubica en un espacio de
Supone también la identificación y estu- decisión que debe analizarse. El análisis del
dio de los posibles aliados, de los oponentes y espacio de decisión consiste en identificar a
de los indecisos. Incluye asimismo el estudio los responsables de las políticas (Tomadores
de las fortalezas y debilidades propias de la o de decisiones) y establecer los procedimien-
las organizaciones que promueven la iniciati- tos a través de los cuales toman decisiones
va de incidencia. sobre ellas.
Incluye además, el conocimiento de los Hay dos preguntas clave que deben ser
argumentos, posiciones, fortalezas y debili- contestadas para lograr un buen análisis del
dades del “blanco”, de los aliados, los opo- espacio de decisión: ¿quién decide? y ¿cómo
sitores y los indecisos. En este sentido es un decide?
análisis de la correlación de fuerzas que se Es necesario tener mucha claridad acerca
mueve en torno a la propuesta. de quién toma las decisiones directas y relati-
vas a la propuesta. Quién está en condiciones
de influir en el éxito de la misma. Frecuente-
mente, los espacios de decisión se despliegan
79
BECERRA POZOS, Laura, Participación e Incidencia
en dos o más niveles. Ejemplo; es probable
Política de las OSC en América Latina, Asociación La-
tinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). que una iniciativa de incidencia se traduzca
México, 2006 en un ante proyecto o proyecto de ley y que

68

manualok.indd 68 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

éste deba ir primero a una comisión del Con- raleza, con diversos argumentos y en distinta
greso (poder legislativo) y luego al pleno. En cantidad.
ese caso, la campaña debe dirigirse a los dos El diseño de una estrategia de incidencia
espacios de decisión. política implica averiguar quién puede opo-
Una vez que se haya definido quién toma nerse a sus objetivos. Esto es tan importante
las decisiones y cómo, es necesario reforzar el como identificar a los aliados. La propuesta
análisis de poder visualizando a los actores, será más efectiva si desde el inicio se tiene
sus relaciones y sus posibles movimientos, a una adecuada comprensión de cómo piensa
través de lo que se llama el Mapa de Poder. los opositores y por qué se sienten amenaza-
dos por el cambio de política propuesto.
3. Los Aliados Una estrategia de incidencia política pue-
de incluir acciones y actividades dirigidas a
Los aliados son personas, grupos u organiza- sus opositores. En ese caso, los opositores
ciones que respaldan los objetivos de la pro- pueden convertirse en una audiencia secun-
puesta de incidencia. daria de la iniciativa de incidencia. Es im-
Las motivaciones del apoyo pueden ser portante considerar si hay algo que se puede
muy diversas y es posible que vayan des- hacer para persuadir a los opositores para que
de obtener beneficios muy concretos, hasta cambien sus opiniones, o por lo menos, para
compartir inquietudes y valores (promover la que no se opongan rotundamente al cambio
justicia social, por ejemplo). de política que se persigue lograr.
Contar con aliados resulta estratégico
en un proceso de incidencia. No sólo por la 5. Los Indecisos
ayuda que suponen en términos de recursos
humanos y materiales (condiciones de difu- Los indecisos son actores que por falta de
sión, organización y movilización, por ejem- información, de motivación o de interés, no
plo), sino por la posibilidad de incrementar tienen una posición definida sobre el tema
el impacto de la iniciativa en la medida que en cuestión, pero a los que es estratégico
aumenta su credibilidad y visibilidad. persuadir y convencer.
Algunas veces se comete el error de no to-
4. Los Opositores mar en cuenta a los indecisos pero es preciso
comprender que, llegada la hora, pueden ser
Los opositores son personas, grupos u organi- decisivos para el éxito o fracaso de una ini-
zaciones contrarias a los objetivos de la cam- ciativa de incidencia.
paña de incidencia.
Todo cambio inevitablemente genera con-
flictos. No todos comparten un mismo pun-
to de vista en relación a la distribución de
poder, recursos y oportunidades. Es seguro
que cualquier iniciativa de incidencia que se
emprenda tendrá opositores de distinta natu-

69

manualok.indd 69 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Identificación de Actores Preguntas para evaluarlos

Los Organizadores ¿Quiénes forman parte del grupo o coalición de la iniciativa? ¿Por qué son parte de ésta?
¿Cuáles son sus razones?
¿Qué fortalezas poseen?
¿Qué debilidades tienen?
¿Con qué recursos cuentas?
¿Cómo están organizados?

El “Blanco” ¿Qué personas o grupo de personas están en condiciones de tomar decisiones sobre las políti-
cas públicas relacionadas al problema implicado en la campaña de incidencia?
¿Qué personas o grupos de personas tienen capacidad de influir sobre los tomadores de deci-
siones (gestores de políticas)?
¿Con qué información cuentan sobre el problema planteado y su propuesta de solución?
¿Qué procedimientos se siguen para la toma de esas decisiones?
¿Cuál es la mejor oportunidad para la toma de decisiones?
¿Qué espacios se utilizan para la toma de esas decisiones?
¿Qué opinión tienen sobre la propuesta?
¿Cuáles son los procedimientos legales y/o administrativos para tomar la decisión?
-¿Es en votación por mayoría?
-¿Se necesita el consenso de la junta directiva?
-¿Es una sola persona quién puede decidir y en cualquier momento?

Los Aliados ¿Qué otras organizaciones, grupos y personas están interesados o están abogando por el
mismo tema?
¿Existen coaliciones o es necesario establecerlas?
¿Qué están dispuestos a hacer para expresar su respaldo?
¿Cuáles son sus dudas respecto de los esfuerzos de la iniciativa de incidencia?
¿Cuán comprometidos e informados deben estar para seguir aliados?
¿Cuáles son las ventajas y desventajas de formar alianzas y coaliciones con cada una de estas
organizaciones o grupos?

Los Opositores ¿Existen organizaciones, grupos o personas que se oponen al cambio de política propuesto?
¿Por qué se oponen? ¿Cuáles son sus argumentos?
¿Cuáles son sus intereses, estrategias, agenda?
¿Sobre quiénes ejercen influencia? ¿Qué se puede hacer para reducir su influencia?
¿Qué amenaza representan para el éxito de la iniciativa de incidencia?
¿Existen algunos puntos sobre los cuales se podría lograr un acuerdo con ellos?

Los Indecisos ¿Qué otras organizaciones, grupos o personas tienen interés en el tema pero no han asumido
una posición respecto a él?
¿Por qué no han tomado una posición? ¿Qué necesitan para hacerlo?
¿Qué información tienen sobre los argumentos que sustentan la campaña de incidencia?
¿Qué opinión tienen de la campaña de incidencia? ¿Cuál, del equipo o coalición a cargo del
proceso? ¿Cuál, de los aliados? ¿Cuál, de los opositores?

70

manualok.indd 70 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

El Mapa Del Poder

El mapa del poder nos ayuda a entender gráficamente la posición, intereses y relaciones que
se da entre los distintos actores y que inciden en la consecución de los objetivos propuestos.

Ejemplo

GRÁFICO DEL MAPA DE PODER


Caso Luchetti

INDECISOS
Ciudadanía
ORGANIZADORES OPOSITORES
Prensa radial, escrita y televisiva
en su mayoría
Patronato de defensa de Minoría en el Congreso Empresa Luchetti
los Pantanos de Villa
Municipalidad de
Frente de defensa de los Chorrillios
Pantanos de Villa
INRENA
Comité de Apoyo a BLANCO
los Pantanos de Villa Poder Judicial
Municipalidad de
Mayoría en el Congreso
Lima metropolitana

ALIADOS
Pro Tema

Instituto de factibilidad Ecológica


Foro Ecológico
Alternativa verde
La red Nacional de Acción Ecologista de Chile
Observatorio de Conflictos Ambientales de Chile
Prensa escrita: La república y El Comercio
Prensa televisiva: César Hildebrandt

71

manualok.indd 71 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

FUENTES CONSULTADAS • Documento de trabajo desarrollado por el grupo ad


hoc auspiciado por ALOP y Novib para el taller en
• AGUILAR, Javier. “La teoría del corporativismo y Sao Paulo, Brasil, 2005 coordinado por CLAEH de
la experiencia histórica de México”, en Aportes, Uruguay (www.claeh.or.uy)
Revista de la Facultad de Economía de la Benemérita
Universidad Autónoma de Puebla, números 3 y 4, • EJEA Mendoza, Guillermo. Teoría y Ciclo de las Po-
septiembre- diciembre de 1996/ enero-abril de 1997 líticas Públicas. México, 2006. www.azc.uam.mx/
socialesyhumanidades/03/reportes/.../vlec021.pdf
• AGUILAR, Luis F. El aporte de la política pública
y la Nueva Gestión Pública a la gobernanza. XII • ENRÍQUEZ Villacorta, Alberto y Rodríguez Marcos.
congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma Participación ciudadana en San Salvador, Notas
del Estado y de la Administración Pública, Santo Do- sobre una experiencia, 1997-2003
mingo, República Dominicana, 2007
• ESLAVA, Adolfo. El Ciclo de las Políticas Públicas,
• ALBUQUERQUE, Francisco, Apuntes sobre estra- Teorías del Desarrollo. Medellín Colombia, 2008
tegia competitiva internacional y papel de las
regiones, Cuadernos del ILPES. Santiago de Chile, • EZUCCHINI, David. El Ciclo de las Políticas Públi-
1994 cas, Diplomado en Gerencia de Políticas Públicas,
mención Empleo. FLACSO - República Dominicana,
• Ziccardi, Alicia (Coord.); Participación Ciudada- Foros de Grupos de la Facultad Latinoamericana de
na y Políticas Sociales en el Ámbito Local, Memo- Ciencias Sociales. 2010 www.flacso.org.org.do/fo-
rias 1; IIS – UNAM, COMECSO, INDESOL; México, 2004 ros/viewtopic.php?f=13&t=192

• AROCENA José; Le développement par l’initiative • Fourth report of the independent expert on the
locale. Le cas français, L’Harmattan, París, 1986 right to development. (ElCN.4/2002/WG.l8/2 and
Add. 1)
• BECERRA POZOS, Laura, Participación e Incidencia
Política de las OSC en América Latina, Asociación • GARCÍA Palacios, Omar A. Las Políticas Públicas:
Latinoamericana de Organizaciones de Promoción Productos del Sistema Político, México www.tuo-
(ALOP). México, 2006 bra.unam.mx

• CANTO Chac, Manuel. Las Políticas Públicas Parti- • GONZÁLEZ, María Eugenia, Conferencia Ley General
cipativas, las Organizaciones de Base y la Cons- de Desarrollo Social y sus implicaciones en el ámbi-
trucción de Espacios Públicos de Concertación to municipal, En el 3er Congreso Nacional de los
Local. De la Maza G y R. Villar (coordinadores) Inte- Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos
ramerican Foundation, www.participacionciudada- (IGLOM), Oaxaca
na.cl. México, 2005
• GORDON, Sara R. “El Programa Nacional de Solida-
• CANTO Chac, Manuel. Sociedad Compleja y Políti- ridad en la modernización del Estado Mexicano”
ca Social. México, 2006 en Carlos M. Vilas (Coordinador), Estado y políticas
sociales después del ajuste, Editorial Nueva Sociedad
• CÁRDENAS, Enrique. Estructura Socioeconómica – UNAM, México, 1995
de México, Limusa, México, 2004
• GUEVARA López, Elizabeth y Morales Sierra,
• CASTRO Aguilar, Rosa. Modulo Educativo: Partici- Eduardo, Gestión y Participación. Guía Técnica No
pación ciudadana para el desarrollo local, Fomen- 2, Centro Fray Julián Garcés, Derechos Humanos y
to de la Vida – FOVIDA. Perú, 2003 Desarrollo Local, AC. México, 2002

• Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; edito- • HAYEK F.A. Droit, legislation et liberté, PUF, Pa-
rial Porrúa; 31ª. Edición; México, 2003; pp. 408 ris,1983

72

manualok.indd 72 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

• Incidencia Política, Material de sensibilización y • Manual de apoyo para Participación Ciudadana e


capacitación; Programa Regional BioAndes, desa- Incidencia en Política Pública Local desde el en-
rrollado por la Asociación Para el Desarrollo Local foque de Derechos Económicos Sociales. Centro
–ASODEL. Lima Perú, 2009 de Estudios Sociales y Culturales “Antonio de Mon-
tesinos”, AC. México, 2006
• Introducción al Municipio. Apuntes Municipalis-
tas, Cuaderno 1, Centro de Servicios Municipales • Manual de participación e Incidencia para or-
“Heriberto Jara”, Servicios para una Educación al- ganizaciones de la sociedad civil, Programa de
ternativa y Tequio Jurídico. Febrero, 2007 Fortalecimiento de las OSC, Foro del Sector Social,
Federación de Asociaciones Civiles y Fundaciones,
• JEANNOT, Fernando. Tercera vía. La nueva econo- Varios Autores. Argentina, 2004
mía mixta que impone el pragmatismo, Plaza y
Valdez Editores, México, 2000 • MATA García, Ma. Eugenia. Manual para fomentar
la participación política y electoral de las Muje-
• JIMÉNEZ Gómez, Roberto. Análisis del Proceso de res Indígenas en Oaxaca. Iniciativas para el Desa-
Formulación de Políticas para la Reforma del Sector rrollo de la Mujer Oaxaqueña, AC – IFE. Oaxaca, 2009
Eléctrico y su Potencial Incidencia en el Marco Ins-
titucional y la Producción con fuentes renovables. • Marco Legal Incidencia, Centro de Estudios Socia-
Estudios de Posgrado en Gobierno y Políticas Pú- les y Culturales “Antonio de Montesinos”, AC. Méxi-
blicas para optar al grado de Doctor en Gobierno co, 2006
y Políticas Públicas. Ciudad Universitaria Rodrigo
Facio. Costa Rica, 2009 • MORALES Federico, Presentación en el Foro Tool-
kit Participación Ciudadana y Desarrollo Local.
• LARREA Villacián, Cristina; Retos para una Gestión México, 2005
Municipal Participativa; Enlace IAP e INDESOL.
México, 2008 • O’HIGGINS, Michael “The social welfare and the
privatization: the British experience”, en Ka-
• LASSWELL, H. D. “The Political Science of Scien- merman, Sheila B. y Alfred J. Khan (compiladores),
ce: An Inquiry into the Possible Reconciliation of Privatization and the Welfare State, Princeton Uni-
Mastery and Freedom”. En American Political Science versity Press, Princeton, N.J, 1989
Review , Nº 4, 1956
• Participación Ciudadana, Colección Formación de
• LASSWELL, H. D. “A Pre-View of Policy Sciences”. Servidores Públicos Municipales, Módulo VI, IEEPAC/
Ed. Elsevier, New York, 1971 SEDESOL/HÁBITAT/Banco Mundial. México, 2005

• LEÓN Miravalles, Ana María y GIRÓN Bravo Sandra. • PÉREZ Ordaz, Angélica, Participación ciudadana y
Guía para el monitoreo ciudadano. Secretaría de política social en el ámbito municipal. Apuntes
la Función Pública y Consejo Ciudadano por la Trans- Casa del Tiempo UAM. México, 2008
parencia. México, 2005
• PFALLER, Alfred. El Estado en la economía social
• LÓYZAGA de la Cueva, Octavio. Neoliberalismo y de mercado: el modelo y la realidad alemana,
flexibilización de los derechos laborales, UAM Az- (Electronic ed.): Bonn. 1997.- 12 B1. = 59 Kb, text.
capotzalco, Miguel Ángel Porrúa. México, 2002 Electronic ed.: Bonn: FES – Library, 1998. www. Li-
brary. fes. de/ fultext/ atab sab teil/ling/00074.
• Manual básico para la Incidencia Política, Progra- htm
ma Centroamericano de Capacitación en Incidencia,
Oficina en Washington para Asuntos Latinoamerica- • SANDOVAL Terán, Areli, Comprendiendo los dere-
nos (WOLA), 2002 chos económicos, sociales, culturales y ambien-
tales (DESCA); DECA Equipo Pueblo y Secretaría de
Desarrollo Social del GDF. México, 2007

73

manualok.indd 73 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

• SARMIENTO, Julio M. “Exclusión Social y Ciudada- • VÁZQUEZ Sánchez, Jorge. “Neoliberalismo y Esta-
nía Política. Perspectivas de las Nuevas Democra- do Benefactor. El Caso Mexicano”, en Aportes,
cias Latinoamericas,” en Última Década, Centro de Revista de la Facultad de Economía de la Benemérita
Investigación: Difusión Poblacional de Achupallas, Universidad Autónoma de Puebla, número 30, Sep-
no.008, Viña del Mar, Chile,1997 tiembre- Diciembre de 2005

• SCHMITTER, Philippe C. Teoría del Neocorporatis- • VÉLEZ, Fernández y Varela, Félix. “Condiciona-
mo, Universidad de Guadalajara, México,1999 mientos Estructurales del Derecho Económico
en México” en Gil Díaz, Francisco y Arturo M. Fer-
• SEGURA Gámez, Gilberto. La política pública y sus nández (compiladores), El efecto de la regulación en
instrumentos. Maestría en Ciencias en Desarrollo algunos sectores de la economía mexicana, Instituto
Rural Regional. MDRR San Cristóbal de las Casas, Tecnológico Autónomo de México y Centro Interna-
Chiapas. Curso de Verano 2010 cional para el Desarrollo Económico, Serie lecturas
de El Trimestre Económico, núm. 70, Fondo de Cul-
• URIBE Iniesta, Rodolfo. Dimensiones para la De- tura Económica, México,1991. pp. 23 a 40
mocracia Espacios y Criterios. Definición y Posi-
bilidades de la Política. México, 2006

74

manualok.indd 74 06/09/10 15:23


Manual para la impartición del Módulo

SEMBLANZAS
Luis Pineda estudió Pedagogía en la Universidad Autó- Silvia Alonso Félix es psicóloga egresada de la UNAM,
noma de México y Planeación y Desarrollo en el Progra- dedicada a la promoción y defensa de los derechos civi-
ma Multinacional de apoyo a América Latina de la Or- les y políticos de la ciudadanía. Actualmente se desem-
ganización de Estados Americanos, OEA. Es coordinador peña como Consultora independiente en los temas de
del programa Fortalecimiento Municipal y Desarrollo participación ciudadana, procesos electorales, acceso a
Local de DECA, Equipo Pueblo, A.C. Ha realizado inves- la información, vigilancia del ejercicio de gobierno,
tigaciones sobre el tema de la participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas.
el desarrollo local, el derecho a saber, la transparencia
y la rendición de cuentas en diversos países y regiones. Marco Aurelio Meneses V. estudio Ingeniería Civil en
la Universidad Autónoma Metropolitana, UAM, Colabo-
Oscar Pineda Téllez estudió Relaciones Internaciona- ra en Equipo Pueblo Morelos, en temas de desarrollo
les en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, comunitario sustentable y en el manejo alternativo
en el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis de residuos sólidos. Ha colaborado en la integración de
Mora estudio Cooperación Internacional para el Desa- programas ecológicos en diversos gobiernos municipa-
rrollo. Es investigador en DECA, Equipo Pueblo, A.C. en les de las entidades federativas de Morelos, Guerrero,
temas de política social e incidencia política. Baja California y Michoacán.

Laura Becerra Pozos es Antropóloga Social y maestra Mina Lorena Navarro Trujillo estudió la Maestría en
en Planeación y Desarrollo. Es Directora Ejecutiva de Sociología Política en el Instituto Dr. José Luis Mora y
DECA, Equipo Pueblo, AC, Presidenta de Iniciativas para actualmente es estudiante del Doctorado en Sociología
el Desarrollo de la Mujer Oaxaqueña, AC (IDEMO); inte- en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Ha
grante del Consejo Directivo de la REMISOC y consejera colaborado en DECA, Equipo Pueblo, AC en actividades
de Chorlaví. Responsable del Género en ALOP, región de investigación.
Camexca. Autora de artículos y coautora de libros sobre
sociedad civil. Areli Sandoval Terán estudio Relaciones Interna-
cionales en la Universidad Nacional Autónoma de
Ma. Eugenia Mata García, es directora de Iniciativas México y se ha especializado en Derechos Económi-
para el Desarrollo de la Mujer Oaxaqueña AC (IDEMO) cos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). Es
y desde hace 30 años radica en Oaxaca, trabajando con Coordinadora del Programa Diplomacia Ciudadana de
comunidades indígenas y prioritariamente con mujeres DECA Equipo Pueblo, A.C. así como responsable de la
en el fortalecimiento de sus liderazgos. Se ha especiali- iniciativa Social Watch - México y las actividades de
zado en incorporar el enfoque de género en los proyec- investigación, promoción, articulación  e incidencia
tos de las organizaciones sociales y civiles, así como en en materia de DESCA de la organización. Es Conseje-
fortalecimiento organizativo y técnico de las mujeres ra Ciudadana de la Procuraduría Social del Distrito
en sus procesos organizativos. Es Consejera Electoral Federal y representa a Equipo Pueblo en el Comité de
del IFE en Oaxaca, desde el año 2000 y una persona Seguimiento y Evaluación del Programa de Derechos
comprometida para fomentar la mayor participación de Humanos del Distrito Federal a través del Consejo
las mujeres. Es presidenta de DECA, Equipo Pueblo, AC Consultivo de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

75

manualok.indd 75 06/09/10 15:23


Las Organizaciones de la Sociedad Civil
en el diseño y gestión de las Políticas Públicas

Se terminó de imprimir en los talleres de


impretei, s.a de c.v.
en septiembre de 2010
Diseño: communicare, s.c.

Se imprimieron 1000 ejemplares

manualok.indd 76 06/09/10 15:23