Está en la página 1de 74

Gua para

formulacin de
polticas pblicas

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Gua para formulacin de polticas pblicas

Gua para formulacin


de polticas pblicas

Guatemala, junio de 2015

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Guatemala. Secretara de Planificacin y Programacin


320.6 de la Presidencia. Subsecretara de Polticas Pblicas. Gua
G918 para la formulacin de polticas pblicas. Guatemala :
Segepln, 2015.
72 p. :
il.
(Anexos, Referencias bibliogrficas,
Acrnimos, siglas abreviaturas).
ISBN: 978-9929-692-03-9
1. Polticas pblicas - Guatemala 2. Polticas de Desarrollo
3. Planificacin-Guatemala 4. Administracin pblica
I.
Ttulo

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia


9. Calle, 10-44 zona 1, Guatemala, Centro Amrica
PBX: 2504-4444
www.segeplan.gob.gt
Diseo de Portada e interiores: Segepln
Coordinacin proceso editorial: Segepln
Impreso en Editorial Servi prensa
PBX: (502) 2245-8888
Esta publicacin fue impresa en diciembre 2015. La edicin consta de
240 ejemplares en papel bond 80 gramos.
Se permite la reproduccin total o parcial de este documento, siempre
que no se alteren los contenidos ni los crditos de autora y edicin

Gua para formulacin de polticas pblicas

La produccin y elaboracin de este documento


estuvo a cargo de la Subsecretara de Polticas Pblicas
de la Segepln.

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Gua para formulacin de polticas pblicas

Presentacin
Esta Gua es un esfuerzo que contribuye a la formulacin de polticas pblicas en el pas. Es importante
resaltar que este instrumento, es fruto de un trabajo colectivo y participativo de las diferentes Subsecretaras
y Direcciones de Segepln, pero particularmente del personal de la Subsecretara de Polticas Pblicas,
quienes con su formacin y su experiencia han contribuido de forma valiosa en el producto que hoy se
presenta.
La Gua espera ser un referente orientador para que los ciudadanos y ciudadanas, funcionarios del
Estado, as como el sector poltico del pas, cuenten con una herramienta que les permita dar respuesta
a los problemas de naturaleza pblica, a travs de la formulacin de polticas pblicas, bajo un enfoque
organizado y estratgico.
Este instrumento se construye en el marco de otros esfuerzos que la Segepln ha desarrollado en los ltimos
aos, dotando al pas de una plataforma de instrumentos tcnicos que contribuyen con los procesos de
transparencia, el fortalecimiento del rol orientador del desarrollo por parte de la institucionalidad estatal
y la construccin de ciudadana, lo cual a su vez refuerza el rol de la Segepln como ente planificador del
Estado.
Es oportuno mencionar que el conjunto de acciones que se impulsan desde la Segepln pretenden
contribuir con los cimientos de un proceso de ordenamiento de la agenda de polticas pblicas y su
institucionalidad, con el objetivo de facilitar la eficiencia y eficacia de la administracin pblica. La Gua es
producto de un ejercicio de anlisis interno colectivo y de la revisin del sistema de polticas pblicas del
pas, tanto en su diseo, como en su implementacin y seguimiento. La Gua pretende fundamentalmente,
orientar la formulacin de polticas pblicas para asegurar que los elementos tcnicos mnimos se tomen
en consideracin.
Debido a la complejidad del contexto en el que se formulan las polticas pblicas en Guatemala, el uso
de la Gua como instrumento metodolgico, representa un desafo importante y debe verse como un
proceso dinmico y flexible, por lo que se recomienda utilizarla de una manera creativa y prctica.

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Gua para formulacin de polticas pblicas

ndice
I. Introduccin......................................................................................................................................13
II. Propsito...........................................................................................................................................14
III. Marco Conceptual............................................................................................................................15
1. Conceptos y definiciones..............................................................................................................15
2. Vinculacin de la planificacin, el desarrollo y las polticas pblicas en el marco

del Sistema Nacional de Plan.ificacin: El Plan Nacional de Desarrollo.....................................23


2.1. Articular los objetivos y las prioridades nacionales a las polticas pblicas especficas...23
2.2. Vincular las prioridades de poltica pblica con la planificacin operativa y estratgica...24
2.3. Expresar presupuestariamente los planes operativos y estratgicos.....24

3. Diferentes tipos de planificacin...................................................................................................25


3.1..Planificacin para el Desarrollo..............................................................................................................................25
3.2..Planificacin Estratgica (PE)..................................................................................................................................25
3.3. Planificacin Operativa (PO)..................................................................................................................................26
3.4. Planificacin Territorial.............................................................................................................................................26
3.5. Proceso Presupuestario...........................................................................................................................................26
4. Relacin de las polticas pblicas en Guatemala con otros instrumentos

.de planificacin y gestin.............................................................................................................28

5. Qu es un tema de inters pblico?............................................................................................28


5.1. Criterios para definir qu es un tema, asunto o problema es de inters pblico...............................29
5.2. Quines participan en la definicin de un tema de inters pblico?...................................................29
6. Rol del Estado y las polticas pblicas en Guatemala..................................................................32
6.1. Estado, gobierno y administracin pblica......................................................................................................32
6.2. Marco legal de polticas pblicas en Guatemala.............................................................................................32
6.3. Gestin de las polticas pblicas en Guatemala...............................................................................................34
6.4. Institucionalidad de las polticas pblicas en Guatemala............................................................................35
6.5. Clasificacin de las polticas pblicas en Guatemala.....................................................................................36
7. Ciclo de las polticas pblicas........................................................................................................38
IV. Marco metodolgico para la formulacin de polticas pblicas..................................................40
1. Caractersticas de las polticas pblicas de Calidad.....................................................................40

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

2. Diagrama de Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin


de una poltica pblica...............................................................................................................41
3. El plan de acompaamiento para la formulacin de la poltica pblica....................................46
4. Metodologa para la formulacin de una poltica pblica..................................................46
4.1. Fase I: Identificacin del problema......................................................................................................................46
4.2. Fase II: Identificacin y formulacin de soluciones........................................................................................47
4.3. Fase III: Toma de decisin (Poltica efectiva de Accin)................................................................................48
4.4. Fase IV: Implementacin (trabajo sobre el terreno)......................................................................................48
4.5. Fase V: Evaluacin......................................................................................................................................................49
5. Redaccin del documento de la Poltica.......................................................................................50
5.1. Generalidades.............................................................................................................................................................50
5.2. Estructura del documento......................................................................................................................................51
6. Defina el equipo que se encargar de escribir el documento..................................................58
7. Establezca un plan de trabajo y cronograma de acompaamiento...........................................58
8. Ruta posterior a la formulacin de la Poltica..............................................................................58
8.1. Opinin tcnica de parte de la Segepln..........................................................................................................58
8.2. Aprobacin formal de la Poltica..........................................................................................................................59
9. Socializacin de la Poltica y su difusin.....................................................................................60
10. Seguimiento (monitoreo) de la implementacin de la Poltica................................................60
11..Vigencia y actualizacin de la Poltica........................................................................................61
V. Anexos...............................................................................................................................................62
VI. Referencias Bibliogrficas...............................................................................................................69
Acrnimos, siglas y abreviaturas.............................................................................................................................................73

10

Gua para formulacin de polticas pblicas

ndice de Cuadros
1. Caractersticas del enfoque tradicional en la formulacin de polticas pblicas y la
.incorporacin del enfoque de equidad y Derechos Humanos.......................................................................18
2. Marco legal de polticas pblicas en Guatemala.................................................................................................33
3. Ejemplo para la descripcin del fundamento jurdico y poltico del pas.................................................52

ndice de Diagramas
1. Relacin procesos de planificacin y formulacin de polticas.....................................................................22
2. Relacin entre los diferentes instrumentos de planificacin, gestin y la poltica pblica a
formular.............................................................................................................................................................................31
3. Ciclo de polticas pblicas: Momentos y Fases en la Formulacin de polticas pblicas......................39
4. Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una poltica (mbito Nacional)...............42
5. Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una poltica (mbito municipal)...........44
6. Relacin entre los diferentes elementos de una poltica pblica ................................................................55

ndice de Anexos
1. Lista de chequeo para la formulacin (escritura y revisin) del documento de poltica pblica.....62
2. Modelo para el plan de acompaamiento a formulacin de polticas pblicas.....................................63
3. Gua para la alineacin o armonizacin de las polticas con la Poltica Nacional de Desarrollo.......64

11

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

12

Gua para formulacin de polticas pblicas

I. Introduccin
La formulacin de las polticas pblicas en Guatemala ha pasado por diferentes momentos y es producto
de una serie de acontecimientos sociales y polticos, del aumento de la participacin ciudadana en la
demanda de mejoras y disminucin de las inequidades y tambin de la modernizacin que el Estado, desde
la administracin pblica ha tenido en los ltimos aos. Particular importancia reviste el fundamento que
el marco legal Nacional e Internacional brindan para la participacin ciudadana, en todo el ciclo de las
polticas pblicas.
Los Acuerdos de Paz firmados en 1996 significaron una transicin a una democracia ms plena en donde
el enfoque de los derechos humanos implica asumir el proyecto poltico contenido en la constitucin y
los acuerdos internacionales suscritos por el pas. Este enfoque, trasciende a la planificacin, a las polticas
pblicas lo que permite traducir normas jurdicas en hechos sociales concretos que favorecen mayor
bienestar a los y las ciudadanas, a la vez que promueven mejores estndares de convivencia. Estos factores,
aunados a los cambios en el rol del Estado para responder de mejor forma a los problemas de carcter
nacional o prioritario han planteado al pas, la necesidad de la formulacin de polticas pblicas que de
una manera estratgica contribuyan en el abordaje, solucin y mitigacin de estos problemas, abordados
desde una perspectiva integral, de largo plazo y en funcin del desarrollo sostenible. Guatemala en los
ltimos 10 aos, particularmente tiene una historia larga en la formulacin de polticas pblicas, la mayora
de ellas de carcter institucional o temtico.
La Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia, tiene ms de 60 aos de existencia, pero
desde el ao 1997 funciona con el rol primordial de ser un rgano de apoyo y asesor de la Presidencia en los
temas de planificacin y programacin; este rol se ha ido ampliando cubriendo las diferentes necesidades
del Estado en materia tcnica en diferentes mbitos de la gestin pblica. Uno de estos mbitos es el
acompaamiento y orientacin tcnica a las instituciones rectoras o coordinadoras para la formulacin,
seguimiento, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. Como parte de estas competencias
Segepln busca proveer los instrumentos necesarios para que el proceso de diseo de estas polticas, se
enmarque en la Poltica Nacional de Desarrollo (PND)1, y los estndares internacionales, a la vez que tambin
considere el contexto del pas respecto a la generalidad de la agenda de polticas pblicas, la gestin por
resultados, el andamiaje legal y la plataforma de instrumentos (nacionales e internacionales), as como las
categoras de anlisis y medidas afirmativas para ser incluyentes con otras poblaciones tradicionalmente
excluidas, mediante el enfoque diferenciado, como lo son las personas con discapacidad, mujeres, jvenes,
adultos mayores, pueblos indgenas, poblacin de diversidad sexual, de gnero y poblacin migrante.
El enfoque para formulacin de polticas pblicas que se presenta en esta Gua, toma como base los
fundamentos acadmicos, pero sobre todo hace acopio de la experiencia que la Segepln ha acumulado
durante el proceso de acompaamiento que ha brindado en el pasado en la formulacin de polticas
pblicas en el pas y del marco de polticas pblicas vigentes, el cul es heterogneo y diverso. La Gua
es primordialmente un ejercicio de construccin y aprendizaje colectivo que ha permitido capitalizar
experiencias vinculadas con este tema y romper el paradigma en el enfoque tradicional de polticas
pblicas y transitar a la formulacin de polticas que atiendan los preceptos fundamentales de los derechos
humanos y la equidad.

Que recoge las prioridades contenidas en El Plan Nacional de Desarrollo: Katun Nuestra Guatemala 2032, aprobado segn acuerdo
resolutivo de Conadur No. 03-2014.

13

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Este documento condensa los elementos terico-conceptuales, metodolgicos y de gestin a considerar


para la formulacin de polticas pblicas, entendiendo que stas son de vital importancia para la bsqueda
de soluciones a los problemas de inters pblico y mejorar las condiciones de los ciudadanos y ciudadanas,
tal y como lo establecen la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y la legislacin del pas2; de
ah la importancia que debe darse por parte de los hacedores de polticas, al proceso de formulacin de
las mismas.
El contenido medular de la Gua est dividida en dos grandes partes (captulo III y IV). El captulo III
(apartados 1 al 7) aborda el marco terico conceptual y describe: 1) Algunos conceptos y definiciones de
uso comn de la planificacin y sus instrumentos y cmo estos pueden servir o extrapolarse al proceso de
formulacin de polticas pblicas y 2) El rol del Estado en todo el ciclo de la gestin de polticas pblicas.
El captulo IV (apartados 1 al 11), aborda el marco metodolgico (el paso a paso), en el proceso de
formulacin de polticas pblicas, su lectura y puesta en prctica, le permitir al usuario seguir la ruta para
la formulacin del documento de la poltica pblica de su inters.

II. Propsito
Esta Gua va dirigida a brindar orientaciones generales a cualquier servidor pblico u rgano colegiado,
que est pensando en la formulacin/actualizacin de una poltica pblica, o que quiera conocer aspectos
generales de lo que son las polticas pblicas.
El propsito fundamental es que oriente y ayude en el proceso de anlisis para que el individuo o grupo
pueda:
Definir si el asunto (problema) de inters que se quiere abordar, desde el marco de una poltica
pblica, es de carcter pblico nacional, sectorial, institucional o temtico;
Decidir si el asunto a tratar debe ser objeto de abordaje a travs de una poltica pblica u otro tipo
de instrumento de planificacin o gestin;
Acceder a herramientas, metodologas y tcnicas que le permitan sistematizar el proceso de anlisis
previo a la formulacin de una poltica o cualquier otro tipo de instrumento de planificacin o
gestin, incluyendo una poltica pblica;
Elaborar un documento de poltica pblica sobre un aspecto de inters pblico nacional,
institucional (sectorial) o territorial (regin, departamento, municipio o localidad).

Vase marco legal y regulatorio, Cuadro No. 2 Marco legal de polticas pblicas en Guatemala

14

Gua para formulacin de polticas pblicas

III. Marco Conceptual


En esta parte el lector encontrar una serie de aspectos terico-conceptuales que son la base tcnica
en el tema de polticas pblicas. Los conceptos y definiciones de este apartado consideran las visiones
internacionales, pero tambin algunas que son producto de la construccin colectiva y la experiencia de la
Segepln a lo largo de los aos. En ese sentido, estn contextualizados en el mbito guatemalteco, con el
fin ltimo de servir como instrumento orientador a quienes formulan poltica pblica. El propsito de este
apartado, es brindar un panorama resumido que le permita al lector situarse en el contexto general de las
polticas pblicas, para as comprender de mejor forma el proceso de formulacin de las mismas, con una
base terica mnima. Algunos de los conceptos se relacionan con el rol que el Estado debe cumplir en la
gestin del ciclo de polticas pblicas.

1. Conceptos y definiciones
Qu es algo pblico?
Es aquello que tiene un inters o fin comn. Generalmente se refiere a aspectos que estn a disposicin de
todos los individuos de una sociedad o conglomerado o que afectan o repercuten en ellos. Algo se hace
pblico, cuando afecta o beneficia a una gran mayora, cuando afecta o beneficia a los ms vulnerables y
es reconocido y validado por aquellos que tienen la representatividad de una comunidad o nacin.
Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como problema social cuando:
Muestra carencias objetivas en la sociedad y;
Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema pblico.
Adems de establecer si la situacin que se quiere cambiar es o no de carcter pblico, se debe analizar si
el Estado es el actor ms pertinente para intervenir en la solucin del problema. Al respecto, el Estado debe
intervenir cuando existe un mandato de la Constitucin Poltica que lo obliga, como en los casos de brindar
seguridad, educacin y salud a los ciudadanos o de defender los derechos humanos o, cuando en el plano
econmico resulta necesaria la intervencin del Estado; este es el caso de la provisin o regulacin de
bienes y servicios pblicos y; cuando debe hacer efectivo su papel de mediador entre intereses opuestos
de los ciudadanos.
Los problemas pblicos presentan tres caractersticas fundamentales:
a. Interdependencia de los problemas. Los problemas que identificamos como tales son parte de un
sistema completo de accin y muy raramente hay unicausalidad en su origen o explicacin.
b. Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Hay muchas situaciones
problemticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas como problemas pblicos, aquellas
que coinciden con las visiones, aspiraciones e intereses de actores de poder relevantes, quienes las
impulsan e incorporan a la Agenda Pblica. A partir de ello, es necesario aportar datos e informacin
objetiva acerca de cules son los elementos centrales, evolucin y alcances del problema.

15

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

c. Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en el conocimiento, en
la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos fenmenos o problemas sociales y por las
propias intervenciones de la poltica pblica.
Es decir, una situacin ser pblica cuando un determinado grupo, con influencia y capacidad de movilizar
actores de poder, considera que la situacin actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin de
poltica pblica para remediarla. De este modo, a travs de la accin de los actores de poder el problema
que se hace visible, es denominado y asumido como problema pblico y se instala en la Agenda Pblica
(Gambi, M. Conceptos Bsicos en el Anlisis de polticas pblicas. Instituto de Asuntos Pblicos. Universidad de
Chile. 2007).

Qu es una poltica pblica?


Es importante mencionar, que no existe un concepto nico de polticas pblicas, y que el mismo puede
tomar diferentes dimensiones de acuerdo al contexto, temporalidad y las diferencias de pensamiento,
que responden a la multiplicidad de enfoques, criterios y aproximaciones que los individuos realizan en
cuanto la realidad de un fenmeno o asunto de inters.
Para los fines de esta Gua y situados en el contexto guatemalteco, entenderemos que las polticas
pblicas constituyen cursos de accin estratgica del Estado y del gobierno basadas en la participacin y
legitimidad ciudadana, los marcos jurdicos y polticos nacionales e internacionales, orientadas a propiciar
el bienestar y el goce de los derechos humanos de la poblacin guatemalteca en su diversidad y en los
diferentes niveles de organizacin del territorio nacional, sobre la base de los diferentes instrumentos de
gestin pblica y el sistema de planificacin nacional que favorezcan procesos efectivos de coordinacin,
transparencia, seguimiento, monitoreo y evaluacin, as como de rendicin de cuentas.
Otras definiciones plantean que las polticas pblicas son procesos de construccin colectiva de iniciativas,
decisiones y acciones, respaldadas y legitimadas por el Estado, para dar respuesta a problemas socialmente
reconocidos, en un contexto econmico, poltico, social y cultural particular (Polticas pblicas en salud:
aproximacin a un anlisis. Grupo de investigacin en gestin y polticas en salud. Universidad de Antioquia.
Colombia. Molina y Cabrera. 2008. Pgina 5).
En la misma lnea Lahera, apunta: Una poltica pblica de excelencia corresponde a aquellos cursos de
accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica; los que son
desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado.
Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados (Lahera, 2004, Cepal. Pgina 8).
Por su parte, otros autores dicen, es: Un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en
modo intencional y causal, que se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a
resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio pblico. Acciones que son ejecutadas
por actores gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles), y e) que dan
origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y la sociedad (Mariez, F y Garza, V. Poltica
pblica y democracia en Amrica Latina del anlisis a la implementacin. Porra, Mxico, D. F. 2009).

16

Gua para formulacin de polticas pblicas

Una poltica pblica es la forma como un Estado (gobernantes y ciudadanos gobernados) plantean la
solucin a problemas, conflictos u oportunidades de inters nacional en el marco de las dinmicas
sociopolticas que pueden darse en una poblacin durante el proceso de gobernar, es decir, durante la
gestin pblica del Estado. En este sentido, las polticas pblicas son para el gobierno, un instrumento
de planificacin y gestin del Estado que le permite orientar, dirigir, gestionar e implementar de manera
estratgica los asuntos de inters nacional, de tal manera que, cualquier accin que los rganos o entes
ejecutores realice en torno un tema de inters particular, este bajo el referente de dicha poltica pblica.
Con las polticas pblicas, se asegura que un tema o problema de inters nacional, que tambin puede
tener sus expresiones en el nivel territorial (polticas regionales, departamentales o municipales) se
mantenga en la agenda pblica con un carcter estratgico de mediano y largo plazo, de tal manera que
se pueda incidir en las causales estructurales que lo determinan. En este sentido no hay que olvidar que
las polticas pblicas deben considerar como parte de su definicin/formulacin algunos de los siguientes
elementos: visin e impacto nacional para y desde el territorio, de proceso, coordinacin interinstitucional,
participacin ciudadana, que responda a los principios de rendicin de cuentas, derechos humanos,
equidad, entre otros.

Qu son las polticas pblicas con enfoque basado en los derechos humanos y la equidad?
Son las que han trascendido el paradigma de los enfoques tradicionales, incorporando la equidad y
los derechos humanos como elementos clave en la formulacin de polticas pblicas. Estos diferentes
enfoques en la formulacin de polticas pblicas, no son excluyentes, aunque se entiende que por razones
de Estado, el enfoque de equidad y derechos humanos es el ms adecuado para el abordaje de los asuntos
de inters pblico. El mensaje central radica en que la esencia y fin ltimo de las polticas pblicas tienen
como centro a la persona, en su ciclo vital, territorio e identidad.
En la actualidad, el enfoque de derechos constituye un marco conceptual que incluye dos aspectos:
el normativo y el operacional. El primero se refiere a que est orientado por los instrumentos jurdicos
internacionales que establecen mecanismos de exigibilidad ciudadana. El segundo tiene su base en
el respeto, la proteccin y el cumplimiento de los derechos humanos (El enfoque de los derechos
humanos en las polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez. 2010. Pgina 59). En el
siguiente cuadro, se presentan algunas caractersticas que diferencian estos dos enfoques.

17

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Cuadro 1: Caractersticas del enfoque tradicional en la formulacin de polticas pblicas y la


incorporacin del enfoque de equidad y derechos humanos
Enfoque Tradicional de Polticas Pblicas

Enfoque de Derechos y Equidad en


Polticas Pblicas

Enfoque sectorial con intervenciones verticales y


fragmentadas

Visin integral e intersectorial para el desarrollo

Las necesidades son alcanzadas o satisfechas

Los derechos son realizados (respetados, protegidos y


cumplidos)

Las necesidades no conllevan responsabilidades u


obligaciones, aunque pueden generar promesas

Los derechos siempre conllevan una correlacin de


responsabilidades y obligaciones

Las necesidades no son necesariamente universales

Los derechos humanos siempre son universales.

Las necesidades pueden ser priorizadas

Los derechos humanos son indivisibles dada su


interdependencia

Las necesidades pueden ser alcanzadas a travs de


acciones de caridad y asistencialistas

La caridad y el asistencialismo no tienen cabida desde las


perspectiva de derechos humanos

La sostenibilidad es deseable

La sostenibilidad es necesaria

La participacin es una estrategia

La participacin es un objetivo, una meta y una estrategia

Se centra en las manifestaciones de los problemas o en


sus causas inmediatas centradas en el acceso a servicios
bsicos de calidad

Centrados en las causas estructurales bsicas as como en las


manifestaciones focalizadas en el cumplimiento de derechos
y en empoderamiento

Las necesidades bsicas pueden ser alcanzadas por


medio de metas o de resultados

Los derechos humanos se pueden realizar solamente


atendiendo tanto los resultados como los procesos

Fuente: Adaptado de El enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez.
2010

Las obligaciones generales derivadas de los derechos concretos contempla los deberes de:
1. respetar:exige que el Estado no interfiera directa o indirectamente en el disfrute del derecho;
2. proteger:requiere que el Estado adopte medidas para evitar que terceros interfieran en el
[ejercicio pleno del] derecho; y
3. cumplir:exige que el Estado adopte medidas legislativas, administrativas, [presupuestarias,
judiciales] y de otra ndole adecuadas para [facilitar, proporcionar y promover] la plena
realizacin del derecho.
Tambin existen otras obligaciones especficas relativas tanto al comportamiento como a los resultados. La
primera exige medidas razonablemente calculadas para realizar el disfrute de un derecho en particular,
mientras que la segunda, impone a los Estados la obligacin de lograr metas concretas para satisfacer
una norma particular

18

Gua para formulacin de polticas pblicas

Un aspecto innovador del enfoque de derechos es que apunta hacia el establecimiento de obligaciones
positivas lo cual significa avanzar en la definicin de aquello que el Estado debe hacer. Este elemento cobra
importancia en la medida en que se comprende que los derechos sociales implican bsicamente (aunque
no solamente) obligaciones de hacer, por lo que se les denomina comnmente derechos-prestacin
en contraposicin a los derechos-autonoma como derechos generadores de obligaciones negativas.
Es desde esta lgica que los derechos humanos surgen como guas para las polticas pblicas, facilitando
el proceso de materializacin de los derechos y fortaleciendo el funcionamiento de las instituciones
del Estado mediante la participacin activa de la ciudadana (El enfoque de los derechos humanos en las
polticas pblicas: ideas para un debate en ciernes. Gimnez. 2010, pag.59).

Qu significa gestin pblica?


El Estado, desde el gobierno construye estructuras organizacionales y procedimientos (en el sector
pblico) que sirven de base para la administracin, direccin y conduccin de las actividades propias del
gobierno; este conjunto de estructuras y procedimientos establecidos para el ordenamiento y manejo
del Estado, es lo que se conoce como gestin pblica. En los trminos de la clsica definicin de CharlesJean Bonnin, formulada a inicios del siglo XIX, la Administracin Pblica es la que tiene la gestin de los
asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y
de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico. Es desde la administracin
pblica, donde se gestionan las polticas pblicas.

Qu es la planificacin?
La planificacin es una herramienta de gestin (pblica o privada) para fundamentar las decisiones del
presente, a partir de la previsin del futuro, en el corto, mediano y largo plazo. En el mbito pblico,
planificar es tener la capacidad gubernamental de imponer un rumbo a los acontecimientos, de acuerdo
a ciertos resultados previstos por quien gobierna.
La planificacin responde a tres preguntas:
Dnde estamos?; cul es la situacin del asunto que se planifica; a dnde queremos ir?; cules son los
objetivos o metas que se quieren alcanzar en el mediano o largo plazo;
Cmo podemos llegar?; qu implica el identificar opciones para alcanzar los objetivos y metas y
supone tambin la seleccin del mtodo o mtodos (estrategias, intervenciones) que voy a realizar para
conseguirlos.
Algunas veces cuando se planifica, no se tiene claridad de los conceptos inmersos o asociados al proceso
de planificacin. Es importante mencionar que aunque muchos de estos conceptos son similares y de uso
cotidiano, en el mbito de la planificacin toman un significado diferente de acuerdo a la experiencia
y mtodo que el individuo adopte en su proceso de planificar. Estos conceptos son especialmente
importantes en el proceso de formulacin de polticas pblicas y de all la importancia de hacer una
revisin de ellos.

19

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Qu es un programa?
Es un conjunto de intervenciones o actividades que se realizan de una manera sistemtica y rutinaria con
el propsito de que se constituyan en una parte fundamental de la entrega de servicios a la poblacin.
Generalmente, un programa tiene un enfoque sistemtico y de permanencia a largo plazo. El carcter del
programa tiene que ver mucho con las polticas institucionales o sectoriales.
En el caso de las polticas pblicas, el programa o programas, tienen un papel fundamental durante la
implementacin de la poltica, ya que es a travs de l o de ellos que se operativizan los lineamientos
estratgicos contenidos en ella. Los sectores (Ministerios y otras dependencias del Estado), son los
responsables de la operativizacin de las polticas pblicas y lo hacen a travs de sus programas.

Qu es un proyecto?
Es un conjunto de intervenciones o actividades que una institucin/sector establece generalmente por
situaciones particulares y que generalmente responden a circunstancias o necesidades especficas. Algunas
veces, y dependiendo de la importancia del proyecto, este puede llegar a convertirse en un programa.
Otras veces, por situaciones de coyuntura o de temporalidad, los sectores implementan sus acciones a
travs de proyectos puntuales y por ende algunas de sus acciones pueden apoyar la implementacin de
las polticas pblicas; sin embargo, no hay que olvidar el carcter temporal de los proyectos y por lo tanto
si se requiere asegurar su aporte a la operativizacin de las polticas pblicas, estos deberan con el tiempo
convertirse en programas institucionalizados.

Qu es una intervencin pblica?


Las intervenciones son las acciones o eventos especficos que se realizan con el fin de alcanzar a la
poblacin objetivo. Cuando las actividades se repiten con frecuencia se constituyen en la intervencin o
estrategia. Es decir, la intervencin es aquello que hace el programa/proyecto, para promover el cambio u
obtener los resultados. El generador de ese cambio es el producto entregado por el Estado al ciudadano,
que consiste en un conjunto estandarizado de bienes y servicios. Al producto se le denomina tambin
como intervencin.
En el marco de las polticas pblicas, las intervenciones son importantes en funcin del programa; por
lo tanto es importante saber, para cada programa de los sectores responsables de la implementacin
de una poltica, que intervenciones conforman el/los programas y cmo estn se corresponden con los
lineamientos estratgicos de la Poltica que se formula.

Qu es una meta?
Es la traduccin de un objetivo o un indicador en trminos numricos, con el propsito de establecer
parmetros que permitan medir el avance o logro en la consecucin de esos objetivos o indicadores. El
clculo de las metas generalmente se hace durante el proceso de planificacin y requiere de informacin
contextual y del estado de situacin preexistente sobre la realidad o tema sobre el que se quiere incidir.
En el contexto de la gestin por resultados se refiere a cunto se va a hacer o lograr y cul ser el cambio
sobre la tendencia de los indicadores a partir de las intervenciones.

20

Gua para formulacin de polticas pblicas

Ejemplo:
Disminuir en 10% la desnutricin crnica entre los nios menores de cinco aos.
Alcanzar un 80% de la generacin de energa elctrica por medio de recursos renovables.
Aumentar en 10% la cobertura del programa de salud sexual y reproductiva.

Qu es una lnea estratgica o lineamiento estratgico (lnea de accin)?


Son grandes categoras de intervencin/acciones, que marcan de manera estratgica la ruta sobre la
cual deber trabajarse para el abordaje de un tema o problema. Usualmente una lnea estratgica est
compuesta de una serie de intervenciones que son congruentes entre ellas y con respecto al objetivo y el
problema o situacin que buscar atender una poltica pblica, es decir debe guardar una concatenacin
lgica para alcanzar el objetivo y resultado final.
Ejemplo: Lnea de Accin: Fortalecimiento institucional
Intervenciones y/o acciones: revisin de manuales de procedimientos, dotacin de recursos humanos,
mejoramiento de la infraestructura, capacitacin en servicio, pasantas, adquisicin y desarrollo de
tecnologas para la gestin de informacin.
Las intervenciones y acciones aqu descritas, tienen una relacin sinrgica entre ellas y si se utiliza la lgica
de gestin por resultados debe atender a un proceso de causalidad.

Qu es un resultado?
En trminos ms simples, es la consecuencia de un hecho concreto. En trminos de planificacin se refiere
a los logros (cuantitativos o cualitativos), es decir, los cambios logrados producto de la (s) intervenciones
o actividades desarrolladas. Por regla general los resultados estn conectados de manera directa con los
objetivos y deben dar respuesta a ellos.
Ejemplo:
80% de las mujeres en edad reproductiva en el rea rural tienen acceso a servicios de atencin
prenatal durante el primer trimestre de embarazo.
800,000 hectreas alcanzadas en el sistema de manejo forestal productivo, dentro y fuera de reas
protegidas.

Qu es un indicador?
Es una expresin (nmero, palabra o frase) que indica algo. En el sentido ms estricto, es la caracterstica o
conjunto de caractersticas que describen un fenmeno o parte de ese fenmeno. Los indicadores pueden
ser cuantitativos o cualitativos. Algunas otras consideraciones al momento de seleccionar los indicadores
son:

21

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Para cada resultado u objetivo hay que tener por lo menos un indicador.
Si el indicador mide un fenmeno que no cambia a corto plazo (digamos, menos de un ao), no
vale la pena medirlo cada doce meses; slo se justifica su medicin a intervalos ms largos.
Si el indicador no es til para fines estratgicos y programticos (para mejorar el programa o
conocer sus resultados), es mejor no medirlo.
Se ha mencionado que las polticas pblicas, son instrumentos que deben tener un carcter estratgico, en
este sentido, los indicadores seleccionados para medir su cumplimiento, deben estar en sintona con este
carcter estratgico de la poltica; no obstante, tambin se ha mencionado que la poltica se implementa a
travs de los planes operativos de cada sector, en consecuencia, algunos indicadores que provengan de la
implementacin y cuya metodologa implique la evaluacin de resultados e impactos (cambios) podran
considerarse como indicadores de carcter estratgico.
Todos los elementos antes mencionados, deben guardar una estrecha correlacin dentro de los procesos
de planificacin y de formulacin de polticas. El diagrama que aparece a continuacin, muestra la relacin
entre estos elementos.
Diagrama 1: Relacin procesos de planificacin y formulacin de polticas.

Fuente: Adaptado de Gua Conceptual de Planificacin y Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico. Minfin-Segepln.
Enero 2013.

22

Gua para formulacin de polticas pblicas

2. Vinculacin de la planificacin, el desarrollo y las polticas pblicas


en el marco del Sistema Nacional de Planificacin: El Plan Nacional de
Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032
Uno de los mandatos sustantivos de la Segepln responde a la orientacin de los procesos de polticas
pblicas sectoriales, transectoriales, nacionales y territoriales, facilitando el desarrollo nacional mediante
el acompaamiento tcnico de los procesos de planificacin y programacin de la inversin pblica. Otra
atribucin fundamental relacionada con esto incluye ser la Secretara Tcnica del Sistema Nacional de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (SCDUR), facilitando la planificacin territorial del desarrollo, por
medio de la priorizacin de la inversin, en el marco de procesos participativos. Es en este contexto donde
se consolida el Sistema Nacional de Planificacin (SNP), en apoyo al sistema de consejos.
El SNP tiene como objetivo la articulacin de las polticas de Estado con las prioridades de pas, establecidas
en el Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032, para administrar los recursos pblicos
en consideracin de una perspectiva de desarrollo sostenible, relacionando al SCDUR con otros actores
polticos para la gestin de polticas pblicas, procesos de planificacin territorial, sectorial e institucional y
para la orientacin de la inversin pblica. Otro aspecto fundamental de la planificacin para el desarrollo
es la articulacin plan presupuesto. En ese sentido, se hace necesario armonizar los distintos procesos
tecno-polticos que permitan alcanzar las prioridades planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo: Katun,
Nuestra Guatemala 2032. Para ello, se recomienda llevar a cabo los siguientes pasos:

2.1. Articular los objetivos y las prioridades nacionales a las polticas pblicas
especficas:
Este paso debe contemplar la alineacin de las prioridades nacionales contenidas en el Plan Nacional
de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032, con las polticas pblicas sectoriales, institucionales,
transversales y locales. La razn de esto es que las polticas pblicas especficas deben responder con
mayor detalle a la necesidad de implementacin de las prioridades nacionales, imprimindole una
direccionalidad nica al proceso de desarrollo del pas. Adems, es necesario contar con mecanismos de
verificacin del cumplimiento de los objetivos.
Este proceso permitir que las polticas pblicas especficas contengan un detalle pormenorizado de
cmo se podrn alcanzar las prioridades, metas y resultados planteadas en el Plan, sobre la base de sus
respectivos mbitos de competencia; esto es, el diagnstico o estado de situacin de la problemtica, las
acciones y/o actividades, las intervenciones necesarias (programas especficos), los cambios institucionales
y normativos, adems, de los requerimientos financieros para su concrecin. Finalmente, debern
contener una discusin amplia sobre los mecanismos de seguimiento y monitoreo que permitan medir los
resultados en el tiempo e introducir los correctivos o reformulaciones que sean necesarias para no perder
de vista los resultados finales.
Indudablemente, este proceso sobrepasa la dimensin tcnica. Es por ello que las decisiones y
compromisos polticos son importantes. Al respecto, una manifestacin del grado de apropiacin por
parte de los decisores polticos es que, al igual que las polticas pblicas especficas, las agendas de trabajo
de las administraciones de gobierno (Programas de Gobierno), se ajusten a los contenidos planteados en
el PND, acotados a la temporalidad de su administracin. Cada uno de estos ejercicios debe ser objeto
de revisin y alineacin, de tal modo que cada cambio de administracin no sea un corte abrupto en la
sostenibilidad de desarrollo, sino por el contrario, en cada uno de ellos se vayan sentando las bases del
desarrollo armnico del pas, alcanzando progresivamente las transformaciones deseadas.
23

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

2.2. Vincular las prioridades de poltica pblica con la planificacin operativa y


estratgica:
Una vez se logre articular los objetivos y las prioridades nacionales, el siguiente paso debera atender la
vinculacin del entramado de polticas pblicas con la planificacin estratgica y operativa. Es a travs de
ella que se concretan y operativizan las polticas pblicas, objetivos y metas, en un horizonte de corto y
mediano plazo. El planteamiento estratgico deber orientar el trabajo institucional, para definir la ruta a
seguir en el mediano plazo, alcanzar los resultados esperados y las metas acordadas en consenso. Como
resultado de este ejercicio, la instancia responsable deber ser capaz de orientar las decisiones polticas,
atendiendo las prioridades contenidas en el marco de polticas pblicas y las circunstancias coyunturales.
La planificacin operativa por su parte, deber plantear las acciones y actividades en el corto plazo, que
sean consecuentes con el planteamiento estratgico y la visin de largo plazo.
En este proceso cobra relevancia el trabajo coordinado de las diferentes instancias pblicas, la integralidad
de las acciones y los esfuerzos conjuntos del Estado. Es as como, las orientaciones de poltica pblica
se constituyen en el referente principal para inducir el proceso de planificacin operativa y estratgica
en el mbito general. De manera ms especfica, el Programa de Inversin Pblica (PIP), deber ser el
instrumento que oriente la inversin pblica del pas, siempre en sintona con las prioridades de
desarrollo a nivel nacional. En estos instrumentos debern quedar plasmados los grupos objetivos de las
intervenciones pblicas (grupos sociales, territorios y sectores, entre otros), las acciones a desarrollar, los
resultados esperados segn la temporalidad de la planificacin, los responsables directos y los mecanismos
de coordinacin interinstitucionales, as como, con los diferentes niveles de gobierno, que aseguren el
trabajo armnico.
El trabajo conjunto de las diferentes unidades administrativas de la Segepln es vital para maximizar la
integralidad de los instrumentos de planificacin, ya que segn lo mandata la Ley Orgnica del Presupuesto
es a quien le compete, en estrecha coordinacin con el Ministerio de Finanzas Pblicas.

2.3. Expresar presupuestariamente los planes operativos y estratgicos:


Quizs este sea el paso ms importante, crtico y que demanda el compromiso real de los actores polticos.
El esfuerzo de alineacin de las polticas y su concrecin en planes estratgicos y operativos, cobra
vida nicamente si encuentra asidero en la gestin presupuestaria, especficamente la formulacin e
implementacin de los presupuestos anuales y multianuales. Es en este momento en el que se identifican
de manera clara y precisa las intervenciones pblicas que pueden motivar los cambios esperados, adems
de que de manera concreta se identifican y proveen, los bienes y servicios que propiciaran el bienestar de
los ciudadanos y contribuye a mejorar la calidad del gasto pblico.
Interesa entonces, que los planes operativos y estratgicos queden expresados en trminos de las
estructuras presupuestarias de cada una de las instituciones de la administracin central. Ms all,
es importante armonizar los presupuestos de los gobiernos locales y los Consejos de Desarrollo a las
prioridades nacionales de desarrollo, que de alguna manera se logran a travs del Programa de Inversiones
Pblicas. Sin embargo, como no solo refiere gastos de inversin sino corriente, deben asegurarse los
mecanismos de coordinacin adecuados con los entes sectoriales para que las intervenciones territoriales
puedan maximizar sus resultados.
El objetivo final deber ser que el presupuesto pblico constituya una verdadera expresin de los planes
tal y como lo mandata la Ley Orgnica del Presupuesto.

24

Gua para formulacin de polticas pblicas

3. Diferentes tipos de planificacin


En las pginas previas se abord el tema de la planificacin y otros conceptos relacionados de una
manera general. En este captulo, se propone abordar los diferentes tipos de planificacin, sus similitudes,
diferencias, limitantes y sinergias para que quienes formulan polticas pblicas puedan identificar qu
instrumento de planificacin es el ms adecuado, en funcin de las necesidades que debe atender y lo
que se quiere planificar. Es importante mencionar, que la variable de la temporalidad (corto, mediano o
largo plazo), es crucial en la determinacin del tipo de instrumento de planificacin que se usar como
parte de la gestin tcnico administrativa.
En este contexto hay que resaltar que las polticas pblicas son un instrumento de planificacin y gestin
estratgica; no obstante, hay que mencionar que an cuando tienen este carcter estratgico, no son un
instrumento de planificacin estratgica clsico3 en s mismo, sino una variante de sta, en donde lo que
priva es justamente ese enfoque de largo plazo para incidir sobre problemas complejos o estructurales
de una poblacin o sociedad.

3.1. Planificacin para el Desarrollo


Este tipo de planificacin es tambin, un tipo de planificacin con enfoque estratgico, de largo plazo.
Puede realizarse mediante el uso de cualquiera de los modelos clsicos de planificacin siempre y
cuando considere que el abordaje de los temas de desarrollo es de carcter multidisciplinario, integral y
multivariable (incluye muchas variables causales y de respuesta). Usualmente este tipo de planificacin
considera el desarrollo de los habitantes de un pas, tomando en cuenta los espacios geogrficos menos
desarrollados, la poblacin en condiciones o contextos de inequidad y los aspectos sobre los que se
basa la sustentabilidad del desarrollo. Un ejemplo clsico de este tipo de planificacin, son los Planes
Nacionales de Desarrollo de pas; para el caso de Guatemala, es el Plan Nacional de Desarrollo: Katun,
Nuestra Guatemala 2032 aprobado en 2014.
La planificacin para el desarrollo, siendo de carcter estratgica, pone su foco de atencin en los aspectos
del ambiente externo: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos
y los resultados finales o los impactos de su intervencin, es decir, los cambios que son producto de la(s)
intervenciones.

3.2. Planificacin Estratgica (PE)


La planificacin estratgica clsica, es la que generalmente utilizan las instituciones (pblicas o privadas)
para planear su quehacer en materia de los temas de su competencia, a lo largo de un perodo de tiempo
determinado, el cual usualmente se puede situar entre 3, 5 10 aos. Este tipo de planificacin, tiene una
metodologa claramente descrita, de la cul aqu nicamente se esbozan algunos aspectos generales:
Parte de una visin y misin institucional;
Considera los principios y valores institucionales;
Incluye un anlisis FODA; fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas;
3

Usualmente referida a la Planificacin Estratgica Institucional, que si bien es de mediano y largo plazo, aborda aspectos
institucionales que no necesariamente tienen un carcter estratgico nacional o un inters pblico.

25

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Considera el presente y futuro de la institucin;


Esta conceptualizada en el mediano y largo plazo para el desarrollo institucional y de los productos/
servicios que se ofrecen.
Este tipo de planificacin es la que generalmente realizan las organizaciones en las etapas previas o
tempranas a su creacin y es el instrumento bajo el cual debe desarrollarse el plan operativo, relativo a
la implementacin. La planificacin estratgica debe considerar otros instrumentos de carcter nacional
relacionados con tema o temas de competencia de la organizacin/institucin, como las polticas pblicas
relacionadas y el marco normativo y jurdico donde se desarrollarn.

3.3. Planificacin Operativa (PO)


Es la que marca la ruta de implementacin, en detalle, de la planificacin estratgica. En ella estn
consideradas las acciones concretas que se realizan para conseguir aquello que estratgicamente se
planific.
En la planificacin operativa tambin se incluyen los insumos y recursos con los que se cuentan o que
se gestionarn para conseguir las metas y resultados esperados, as como la produccin de productos
y subproductos que contribuyen con estos resultados. En sntesis la planificacin operativa obedece a
un nivel programtico que tiene que ver directamente con la implementacin u operativizacin de las
acciones. Para la administracin pblica, son anlogos con el ejercicio fiscal, la planificacin operativa
anual (POA) y multianual (POM), as como el ejercicio de planificacin presupuestaria. Este nivel de la
planificacin responde a la pregunta, cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos, los
procesos y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos/resultados/cambios
propuestos en el ejercicio estratgico.
La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte
de la programacin para lograr los productos en la calidad, cantidad y el tiempo necesario.

3.4. Planificacin Territorial


Es llevar la planificacin estratgica u operativa (institucional o sectorial) al plano territorial, es decir,
a sus niveles regional, departamental y municipal. Se hace desde el seno y con la participacin activa
de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en todos sus niveles. El principal objetivo de este tipo de
planificacin es territorializar las polticas pblicas nacionales, pero principalmente las polticas pblicas
del territorio (regin, departamento o municipio). En otras palabras, es darle una expresin operativa
(de corto o mediano plazo) en territorio (regin, departamento, municipio), a aquellos temas contenidos
como prioritarios dentro de la planificacin estratgica o dentro del marco de polticas del pas.

3.5. Proceso Presupuestario


Cualquier tipo de planificacin que se realice, requerir de financiamiento o recursos de presupuesto
para su ejecucin. El proceso presupuestario, debe ir de la mano de cualesquiera que sean los tipos de
planificacin que se realicen y debe considerar la temporalidad (corto, medio y largo plazo), los contextos
sociopolticos, las coyunturas, as como el nivel de ingreso y gasto que pueda planificarse o proyectarse,

26

Gua para formulacin de polticas pblicas

con base a los planes y las experiencias previas. Esto requerir de tener una estimacin o costo real, de
los diferentes productos o subproductos (intervenciones) que se entregarn a una poblacin, para lograr
el cambio (resultado/meta) deseado desde el punto de vista estratgico u operativo.
El proceso presupuestario debe ser un ejercicio participativo, multidisciplinario y que considere las
normas y reglas jurdicas y legales bajo las cules se implementarn los planes (estratgicos u operativos).
El proceso presupuestario puede considerarse como una etapa dentro del proceso de planificacin y no
necesariamente como un tipo de planificacin per se.
Una poltica pblica, no est exenta de esta consideracin, y durante su formulacin y etapa de
implementacin, debe asegurar la disponibilidad de recursos financieros, para hacer viable la
operativizacin de la misma. Por regla y norma establecida, en el mbito pblico, los entes rectores
(Ministerios y otras dependencias ejecutoras) o los sectores vinculados con la poltica por formular/o en
vigencia, son los responsables de asegurar dentro de sus propios presupuestos, los recursos necesarios para
dar cumplimiento a las acciones consideradas en la poltica. De igual forma, para las polticas que tienen
expresin territorial (regionales, departamentales, municipales), deben asegurarse desde los Consejos
de Desarrollo Departamental o local o en los gobiernos locales (municipalidades y gobernaciones), la
disponibilidad de fondos que apoyarn la implementacin de la poltica.
Esto hace sentido si se considera que las polticas pblicas se operativizan (implementan), a travs de los
Planes Operativos de los Ministerios, Planes de Desarrollo Municipal, Planes de los gobiernos locales y sus
dependencias responsables. Esta consideracin debe tomar en cuenta, los diferentes territorios o el alcance
que pueda tener la Poltica, de tal forma que los recursos puedan llegar a todos los niveles (territorios).
As por ejemplo, una Poltica Departamental, vinculada al tema de salud, deber asegurar la adecuada
coordinacin con el Ministerio de Salud, los consejos de Desarrollo Departamental, las gobernaciones
y las municipalidades para asegurar que los recursos estarn disponibles a nivel departamental, para
implementar las acciones de la Poltica.

3.5.1. Cmo se vinculan las polticas pblicas y el presupuesto en Guatemala?


Con relacin a la vinculacin de las polticas pblicas y el presupuesto en Guatemala, es fundamental
tomar en cuenta los siguientes aspectos:
Todo recurso financiero que se requiera para los fines de la poltica pblica, debe agotar el proceso
de planificacin y presupuestario que las instituciones deben realizar, acorde a lo establecido por la
Ley Orgnica del Presupuesto, la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de cada ejercicio fiscal
y la Ley de los Consejos de Desarrollo y CdigoMunicipal, para el caso de las polticas desarrolladas en el
territorio.
Por lo tanto, es un proceso gradual que podr implementarse en la medida de la disponibilidad de
recursos del Estado, y deber corresponderse con los procesos de planificacin en los diferentes niveles
en los que la poltica tenga vinculacin. Para este efecto, es importante considerar un anlisis de la
situacin financiera del Estado, en trminos de las restricciones presupuestarias para la implementacin
de esta Poltica Pblica (alto nivel de gasto comprometido y bajo nivel de recaudacin tributaria).

27

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Se debe contemplar la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Al respecto, es importante considerar


que la utilizacin de fuentes no sostenibles de financiamiento (deuda pblica) presiona el dficit fiscal,
pudiendo incidir en la estabilidad macroeconmica del pas y por lo tanto en la capacidad de respuesta
del Estado para el cumplimiento de las polticas pblicas.
En funcin del anlisis financiero, considerar que se cumplan todas las condiciones de factibilidad
financiera para disear, formular e implementar polticas pblicas.

4. Relacin de las polticas pblicas en Guatemala con otros instrumentos


de planificacin y gestin
En cuanto a la relacin entre las polticas pblicas y los instrumentos de planificacin y gestin, se
considera que la planificacin es una mediacin entre las polticas y la accin, pudiendo stas (las polticas)
implementarse a travs de planes o directamente de programas, proyectos, acciones y decisiones.
Es importante mencionar que el enfoque de la formulacin de polticas pblicas, que se apoya en la
planificacin, se hace con fines puramente didcticos, ya que eso permite una lnea ms ordenada y
estratgica; sin embargo, es importante resaltar que no es la nica forma de formular polticas, pero si la
que en el pas se utiliza ms frecuentemente.
El pas y la administracin pblica, cuenta con otra serie de instrumentos como leyes, decretos, manuales,
normas, protocolos y procedimientos, que orientan y regulan muchos de los aspectos vinculados con
todo el proceso de gestin de las polticas pblicas (desde su formulacin hasta su evaluacin). Estos
instrumentos aunados a los resultados de la evaluacin de la implementacin de las polticas pblicas,
confieren sistematizacin al proceso de gestin de polticas y sirven de soporte para la toma de decisiones.
Las polticas definen la direccin/orientacin estratgica y la planificacin y otros instrumentos de
gestin, utilizan esto como punto de partida para disear escenarios y estrategias especficas que faciliten
la implementacin de programas, proyectos y otras acciones para alcanzar ciertos objetivos, metas o
resultados propuestos en la Poltica. As, la planificacin facilita operativizar las polticas y traducirlas en
resultados. Es por ello que sin una adecuada planificacin, existen escasas posibilidades de efectividad de
que una poltica consiga sus resultados.
En este punto, es importante reforzar por ejemplo que las polticas pblicas que se formulen o aquellas que
estn vigentes, deben armonizarse con el sistema de planificacin territorial desde lo pblico (Planificacin
Estratgica u Operativa Institucional), para asegurar la adecuada sinergia respecto a visin de desarrollo
y el uso de los recursos pblicos, en funcin de las prioridades o necesidades a todo nivel (nacional,
regional, departamental, municipal y local). (Vase diagrama 2: Relacin entre los diferentes instrumentos de
planificacin, gestin y la poltica pblica a formular).

5. Qu es un tema de inters pblico?


Se ha mencionado que las polticas pblicas son un instrumento de Planificacin y de gestin pblica;
sin embargo, un aspecto crucial y que diferencia a las polticas pblicas de cualquier otro instrumento de
planificacin/gestin, es su carcter o naturaleza pblica, de all la importancia de saber cmo definir qu
es un tema/asunto/problema de inters pblico.
28

Gua para formulacin de polticas pblicas

5.1. Criterios para definir qu es un tema, asunto o problema de inters pblico


El propsito fundamental de esta Gua, es ayudar al servidor pblico o ciudadano como sujeto del quehacer
de polticas pblicas como un acto de ciudadana, en el proceso de formulacin de polticas pblicas. Las
polticas, al tener ese carcter pblico, deben surgir de la relevancia y magnitud que un tema/problema/
oportunidad tiene para el pas y su poblacin en trminos de cmo les afecta o beneficia.
Algo de inters pblico puede definirse de diferentes maneras, es por ello que para los fines de esta Gua
presentamos algunos criterios mnimos que deben tomarse en cuenta para determinar si un tema tiene
este nivel de inters:
El tema muestra carencias objetivas en la sociedad;
Los actores con poder, califican el tema o problema como pblico, por afectar a una gran mayora
de poblacin o a segmentos de poblacin considerados como los ms vulnerables;
Es un tema que tiene notoriedad por los compromisos internacionales o bien responden a un
compromiso jurdico;
No es un problema, pero puede convertirse en una oportunidad para mejorar o para generar
beneficio pblico (colectivo);
Los rganos colegiados y/o de presin e inters abogan por el tema;
El tema es considerado como prioridad en la agenda de gobierno.
El carcter pblico de un tema puede abarcar a toda la poblacin, segmentos o sectores de sta; as pues
podr determinarse entonces si el tema es de naturaleza pblico general o pblico circunscrito a un
sector, segmento especfico o territorio y en consecuencia esto ser lo que delimite el alcance de la poltica
pblica que se formule.

5.2. Quines participan en la definicin de un tema de inters pblico?


Las polticas pblicas son los instrumentos que sirven de apoyo para la toma de decisiones y la orientacin
de las intervenciones pblicas, en respuesta a los intereses del Estado y las necesidades del gobierno.
Estos instrumentos reflejan los intereses, las demandas y las expectativas mayoritarias de la sociedad;
aquello de inters pblico. Su contenido es de carcter tecno-poltico, por esta razn no pueden ser
reducidos nicamente a documentos o propuestas tcnicas. Para hacer efectiva su utilizacin, se requiere
del respaldo de intereses colectivos, mediante el compromiso poltico de los actores responsables. Por
ello, una caracterstica fundamental de estas herramientas es su carcter vinculante y de inters pblico.
En Guatemala, los temas de inters pblico, pueden surgir de acuerdos y compromisos internacionales,
la legislacin nacional, la demanda ciudadana y compromisos de gobierno derivados de los procesos
electorales.
Las polticas pblicas son el resultado de las demandas y requerimientos de soporte de la ciudadana
hacia un tema/problema de inters pblico. Por consiguiente, las polticas pblicas emergen del debate
pblico y son expresiones de la cultura poltica y gobernabilidad de un conglomerado social. Son asuntos
de inters colectivo que se discuten por su relevancia social y por tener repercusiones importantes en los
distintos mbitos territoriales de la realidad nacional.
29

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Es preciso promover y garantizar la participacin amplia y efectiva de los actores y sectores nacionales
vinculados al tema/problema, desde el inicio del proceso, de manera que sus resultados sean el producto
de la interaccin e integracin de enfoques, voluntades e intereses. Se trata de formular las polticas con
anuencia y participacin ciudadana.
En sntesis, aunque la formulacin de polticas (la expresin instrumental de algo de inters pblico), es una
responsabilidad primordial del Estado, a travs del gobierno, los ciudadanos, ciudadanas y entes rectores
ligados al tema participando de una manera organizada y colegiada, deben contribuir con el proceso de
formulacin de las polticas, de acuerdo a sus competencias en el tema en cuestin, como un ejercicio de
participacin ciudadana. En este sentido, la Ley del Organismo Ejecutivo, los Acuerdos de Paz, la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley Orgnica de Presupuesto reconocen la importancia de la
participacin ciudadana en el proceso de las polticas pblicas.

30

Gua para formulacin de polticas pblicas

Diagrama 2: Relacin entre los instrumentos de Planificacin Estratgica, Planificacin Operativa y la Poltica a Formular

Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012. Gua Conceptual de Planificacin y
Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico. Minfin-Segepln. Enero 2013.

31

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

6. Rol del Estado y las polticas pblicas en Guatemala


6.1. Estado, gobierno y administracin pblica
La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala establece que el Estado guatemalteco se constituye
para garantizar a sus habitantes el goce pleno de sus derechos y libertades. Para ello, su sistema de gobierno
es republicano, democrtico y representativo. En este sentido, el Estado se organiza a travs del sector
pblico, que es el encargado de desarrollar las actividades propias del gobierno: administracin, direccin
y conduccin de los asuntos pblicos. Mediante la democracia representativa el pueblo de Guatemala
delega su soberana en diversos representantes que ejercen su mandato en los Organismos del Estado
y en las dems entidades que lo conforman, constituyendo as el gobierno. El gobierno es entonces la
representacin del Estado delegado por los ciudadanos y ciudadanas a travs de elecciones populares.
La tarea fundamental del gobierno es gobernar administrar, dirigir y conducir- el pas, las regiones de
desarrollo, los departamentos y los municipios, determinando el presente y el futuro de la poblacin que
ah reside, bajo principios de justicia social . El gobierno debe ejercerse: por administraciones sucesivas y,
por consiguiente, esa responsabilidad de conducir la accin colectiva va recayendo en distintos actores y,
no siempre, los compromisos de una administracin pasan a ser las obligaciones de la siguiente. Quizs,
el logro de acuerdos, explcitos o implcitos, entre las fuerzas polticas con capacidad de alternarse en
el poder, sea el camino ms eficiente para enfrentar las dificultades y mejorar as, la gobernabilidad del
sistema (Funciones Bsicas de la Planificacin Social, Martin. 2005. Pgina 8).
La forma en que el gobierno se organiza para gestionar y administrar los recursos y problemas del Estado
es lo que se conoce como administracin pblica. Tradicionalmente la administracin pblica recae
primordialmente en el poder ejecutivo, aunque se entiende que otros poderes del Estado, en su mbito,
tambin son parte de la administracin pblica; es decir, en un sentido amplio es el Estado en su conjunto
quin ejecuta la administracin pblica.

6.2. Marco legal de polticas pblicas en Guatemala


El cuadro que se presenta a continuacin muestra la sustentacin del marco legal bajo el cual se formulan
e implementan las polticas pblicas en Guatemala.

32

Gua para formulacin de polticas pblicas

Cuadro 2: Marco legal de polticas pblicas en Guatemala4


Constitucin Poltica
de la Repblica de
Guatemala
Artculo
134:
Descentralizacin
y autonoma de
los
municipios:
coordinar su poltica
con
la
poltica
general de Estado.
Artculo
183.
Establece
que
la
poltica
de
desarrollo de la
nacin debe ser
coordinada por el
Presidente de la
Repblica
Artculo 191: Seala
que es funcin del
Vicepresidente
coadyuvar
con
el presidente en
la direccin de la
poltica general de
la nacin.
Artculo 225. El
CONADUR, a cargo
de la formulacin
de las Polticas de
Desarrollo Urbano
y Rural, as como la
de ordenamiento
territorial.

Ley del Organismo Ejecutivo (LOE) y


Ley Orgnica de Presupuesto (LOP)

Ley de Consejos de Desarrollo (LCD) y


Cdigo Municipal (CM)

Artculo
2:
Competencia
del
organismo ejecutivo en la formulacin
y ejecucin de las polticas de
gobierno.(LOE)

Artculo 3. El objetivo del Sistema de Consejos de


Desarrollo es organizar y coordinar la administracin
pblica mediante la formulacin de polticas de
desarrollo, planes y programas presupuestarios y el
impulso de la coordinacin interinstitucional, pblica
y privada. (LCD)

Artculo 11.A-C: Secretara de


Coordinacin Ejecutiva de la
Presidencia; relativo a su apoyo a la
formulacin de polticas de desarrollo
urbano y rural.(LOE)
Artculo
12.
Secretara
de
Comunicacin Social de la Presidencia,
formula, coordina y ejecuta la Poltica
de Comunicacin.(LOE)
Artculo
14.
Secretara
de
Planificacin y Programacin de
la Presidencia.
Coadyuvar a la
formulacin de la poltica general de
Gobierno y evaluar su ejecucin.
Artculo 18: Para diseo y gestin de
polticas multisectoriales se crean
gabinetes especficos. (LOE)
Artculo 23: Los ministros deben ser
los rectores de las polticas pblicas
de su sector (LOE).
Artculo, 27B-C: Los ministros
participan en la formulacin de
la Poltica Econmica y ejercen la
rectora de los sectores relacionados
con el ramo bajo su responsabilidad,
planificar, ejecutar y evaluar las
polticas de su sector en coherencia
con la poltica general del gobierno.
(LOE) En la actualidad son 14
ministerios.
Artculo 29: Existen mandatos de
formulacin
participativa
para
polticas pblicas de sectores
especficos, como el Ministerio de
Agricultura, Ganadera y Alimentacin
(LOE).

Artculo 6. Funciones del Consejo Nacional de Desarrollo


Urbano y Rural respecto a la formulacin, definicin y
seguimiento de polticas de desarrollo urbano y rural
y de ordenamiento territorial, as como de polticas
de desarrollo nacional tomando en consideracin los
planes de desarrollo regionales y departamentales y
enviarlos al Organismo Ejecutivo para su incorporacin
a la Poltica de Desarrollo de la Nacin. (LCD)
Artculo 8. Funciones de los Consejos Regionales de
Desarrollo Urbano y Rural, respecto a la formulacin,
definicin y seguimiento de polticas, planes y
programas de desarrollo regional, tomando en
consideracin los planes de desarrollo departamentales
y envalos al CONADUR para su incorporacin a la
Poltica de Desarrollo de la Nacin. (LCD)
Artculo 9. El alcalde es el encargado de ejecutar y
dar seguimiento a las polticas, planes, programas y
proyectos autorizados por el Concejo Municipal. (CM).
Artculo 10. Funciones de los Consejos Departamentales
de Desarrollo Urbano y Rural, respecto a la formulacin
y seguimiento de polticas, planes y programas de
desarrollo departamentales. (LCD).
Artculo 12. Funciones de los Consejos Municipales de
Desarrollo Urbano y Rural, respecto a la formulacin
y seguimiento de polticas de desarrollo municipal
con base en las necesidades, problemas y soluciones
priorizadas por los Consejos Comunitarios de
Desarrollo y enviarlos a la Corporacin Municipal para
su incorporacin en las polticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo. (LCD)

33

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Constitucin
Poltica de la
Repblica de
Guatemala

Ley del Organismo Ejecutivo (LOE) y


Ley Orgnica de Presupuesto (LOP)

Ley de Consejos de Desarrollo (LCD) y


Cdigo Municipal (CM)

Artculo 47-D-E (LOE): Atribuciones de


los gobernadores; propiciar e impulsar
el pronto y eficaz cumplimiento de
las polticas y acciones generales y
sectoriales del gobierno central. Velar
por la coordinacin de las polticas
de los municipios y entidades
autnomas.

Artculo 14. Funciones de los Consejos comunitarios de


Desarrollo Urbano y Rural, respecto a la formulacin
y seguimiento de las polticas, planes y programas de
desarrollo comunitario. (LCD)

La Ley Orgnica del Presupuesto


(LOP) estipula que los planes son
la expresin de las polticas de
desarrollo.
Artculo 9-A: participar en la
formulacin de la poltica financiera
para el sector pblico (Minfin) (LOP)
Artculo 20: Polticas presupuestarias,
asigna al ejecutivo la evaluacin
presupuestaria de las polticas
generales.(LOP)
Artculo 62: Referente a las
atribuciones del Minfin sobre la
poltica de crdito pblico. (LOP).

Artculo 17. Derechos y obligaciones de los vecinos,


relativo a la participacin en la formulacin, planificacin,
ejecucin y evaluacin de polticas pblicas municipales
y comunitarias, as como de ser informados de los
resultados de las mismas. (CM)
Artculo 35. Le compete al concejo Municipal convocar
a los distintos sectores de la sociedad del municipio
para la formulacin e institucionalizacin de las polticas
pblicas municipales, as como La aprobacin, control de
ejecucin, evaluacin y liquidacin del presupuesto de
ingresos y egresos del municipio, en concordancia con
las polticas pblicas municipales. (CM)
Artculo 49. Las mancomunidades de municipios son
asociaciones de municipios, constituidas de conformidad
con la ley para la formulacin comn de polticas pblicas
municipales, planes, programas y proyectos. (CM)
Artculo 53. Es atribucin del alcalde velar por el estricto
cumplimiento de las polticas pblicas municipales. (CM)
Artculo 95. La oficina municipal de planificacin es
responsable de producir la informacin precisa y de
calidad requerida para la formulacin y gestin de las
polticas pblicas municipales. (CM)
Artculo 131. El alcalde municipal formular el proyecto
de presupuesto en coordinacin con las polticas
pblicas vigentes. (CM)

Fuente: Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.1985. Ley Orgnica del Presupuesto (Decreto 101 97). Ley del Organismo
Ejecutivo (Decreto 114 97). Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11 2002). Cdigo Municipal de Guatemala
(Decreto 12 2002). Congreso de la Repblica de Guatemala.

6.3. Gestin de las polticas pblicas en Guatemala


La gestin de las polticas pblicas en Guatemala, entendiendo la gestin como un proceso o cadena de
eventos desde la formulacin hasta la evaluacin y/o actualizacin y/o prdida de vigencia de la poltica,
est a cargo de diferentes actores y se realiza sobre la base de diferentes instrumentos.

Cabe resaltar que Guatemala en su legislacin ha contemplado leyes especficas que tambin fundamentan polticas pblicas
trasversales o de carcter temtico.

34

Gua para formulacin de polticas pblicas

Primordialmente el proceso de formulacin es competencia del gobierno, a travs de sus diferentes


sectores (ministerios o dependencias del Estado), Concejo Municipal, Consejos de Desarrollo en todos sus
niveles, con el apoyo tcnico/orientador de Segepln, cuando es requerido.
El proceso de implementacin, recae en los rganos del ejecutivo que a travs de sus programas,
estrategias y actividades da vida y operativiza las polticas pblicas. Son las instituciones del sector pblico
(Ministerios y otras dependencias pblicas) quienes poseen la rectora en la implementacin el monitoreo
y seguimiento, as como de la evaluacin, de las polticas a su cargo. En la misma lnea, siendo los rganos
ejecutores (ministerios y otras dependencias del Estado), los responsables de la implementacin, deben
en consecuencia asegurar los recursos necesarios para operativizar las polticas de su sector, con base las
prioridades y temporalidades contenidas en la Poltica Nacional de Desarrollo.
En el mbito territorial, corresponde a los concejos municipales, las municipalidades y la institucionalidad
del Estado representada en los territorios, la implementacin de las polticas pblicas que tengan alguna
expresin territorial en cualquiera de sus modalidades (regional, departamental y municipal). Las regiones,
departamentos y municipios sern responsables de alinear sus prioridades y recursos en el territorio, en
funcin de la Poltica Nacional de Desarrollo y el marco de polticas pblicas vigentes en el pas.
Por otro lado, algunas polticas, de carcter general o transversal, son implementadas de manera conjunta y
con responsabilidades delimitadas por diferentes entidades del ejecutivo (tanto en el nivel nacional como
el territorial), lo que conlleva un reto importante para su gestin. Toda la institucionalidad del Estado y los
gobiernos locales debe estar adecuadamente coordinada para responder al reto de la implementacin de
las polticas de carcter multisectorial y/o transversal.
Dentro de todo este proceso de la gestin de polticas pblicas, es importante considerar la participacin
no slo de los entes rectores o responsables del quehacer pblico, sino tambin de otros actores, como
sociedad civil organizada y beneficiarios, en las distintas etapas de la gestin de la Poltica (formulacin,
implementacin, seguimiento, evaluacin).
Es preciso aclarar que el rol de la sociedad civil no sustituye la responsabilidad que el Estado tiene en la
formulacin, implementacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, sino que ms bien lo
complementa y lo fortalece como un ejercicio de ciudadana. Algunas veces la sociedad civil fortalece
la implementacin de las acciones de la Poltica y juega el rol de fiscalizador, como parte del proceso de
rendicin de cuentas que el Estado tiene que dar sobre el quehacer de la gestin pblica.
La gestin de las polticas pblicas en Guatemala, tambin est vinculada con el ciclo de la polticas
pblicas, del cual hablaremos ms adelante.

6.4. Institucionalidad de las polticas pblicas en Guatemala


Las polticas pblicas operan dentro de la legislacin vigente, definen instituciones responsables
y vinculadas, instrumentos y procesos asociados a la gestin de las polticas pblicas en el marco del
proceso de planificacin y gestin por resultados. En este sentido, las polticas pblicas en Guatemala,
deben operar en el marco de la Constitucin Poltica, de los derechos humanos, de la Poltica Nacional de
Desarrollo, el Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032, los planes y prioridades que el
Estado ha establecido.

35

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

La institucionalidad del sistema de polticas pblicas est encabezada por el Presidente de la Repblica,
cuyo mandato emana de la Constitucin Poltica de Guatemala correspondindole presidir, coordinar y
dirigir los asuntos relacionados con la Poltica de Desarrollo de la Nacin y/o General de Gobierno teniendo
para ellos el apoyo del Vicepresidente y de los Ministros. A estos, los Ministerios, les corresponde ejercer la
rectora de las polticas institucionales y sectoriales propias de su cartera. El Presidente acta en el Consejo
de Ministros, que conocer y aprobar las polticas sometidas a su consideracin. Todas las polticas pblicas
deben ser presentadas ante stas instancias y sancionadas por el Presidente actuando en el Consejo de
Ministros. En otras palabras, deben ratificar las polticas que sean de carcter pblico y emitir los acuerdos
ministeriales o acuerdos gubernativos correspondientes para dar vida a las polticas pblicas. Para las
polticas pblicas con una expresin a nivel de territorios (regionales, departamentales y municipales),
los consejos de desarrollo en todos sus niveles, los Gobernadores como representantes del ejecutivo en el
nivel territorial, los concejos municipales y las municipalidades, representan la institucionalidad para todo
el proceso de gestin de polticas pblicas. El Sistema de Consejos de Desarrollo y los concejos municipales
tiene funciones precisas asignadas por ley en materia de formulacin, seguimiento y evaluacin de
polticas pblicas, en los diversos niveles.
Las Secretaras presidenciales ejercen las funciones de apoyo y coordinacin en el proceso de polticas
pblicas, en algunos casos de acuerdo a normas especficas. La Secretaria Ejecutiva de la Presidencia y
de Planificacin operarn respectivamente como direccin ejecutiva y secretara tcnica de los consejos,
apoyando y coordinando las funciones relacionadas con la gestin de polticas pblicas. Este nivel es
particularmente importante en el apoyo para la formulacin y gestin de polticas pblicas municipales y
departamentales.
La Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segepln) tiene el mandato explcito
de coadyuvar con la formulacin y la evaluacin de la poltica general de gobierno. Se entiende que la
Segepln no debe ejercer, salvo en los casos asignados por la Ley del Organismo Ejecutivo, roles de ente
rector ni ejecutor de polticas sino funciones de apoyo, asesora y evaluacin. En esta lnea, las delegaciones
departamentales de Segepln, tiene el mismo rol de coadyuvar y orientar la gestin de las polticas pblicas
existentes o en proceso de formulacin o aprobacin a nivel territorial.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) estn
llamados a jugar un rol fundamental en lo relacionado con el subsistema de recursos humanos y el
modelo de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, mediante la provisin de informacin
estadstica oportuna y actualizada. Para ello deben ser debidamente fortalecidos tanto institucional como
organizacionalmente.

6.5. Clasificacin de las polticas pblicas en Guatemala


Existen diferentes clasificaciones de las polticas dependiendo de su alcance, el tipo de inters al cual
responden, consenso, mbito de accin, territorio que cubren, o tema que abordan. La gran variedad
temtica que existe alrededor de las polticas, as como su temporalidad, son tambin dos elementos que
en ocasiones dificultan el proceso de clasificacin de las polticas. En este sentido, hay que sealar que
siendo las polticas de carcter estratgico, la temporalidad de las mismas debe plantearse como de largo
plazo (diez aos al menos); no obstante el seguimiento y evaluacin que se haga de cada poltica vigente,
ser lo que al final determine la temporalidad de la misma. Siendo ste el carcter de las polticas pblicas,
se consideran como polticas de Estado, en el sentido que deben idealmente traspasar los perodos de
gobierno nacional y local. Sin embargo, la legislacin interna, tambin permite adecuarlas a horizontes
temporales ms cortos, razn por la que ser indispensable tener claridad de sus alcances en la solucin
de los problemas.
36

Gua para formulacin de polticas pblicas

Siempre en funcin de la clasificacin de las polticas, hay que mencionar que en Guatemala, no existen
polticas totalmente puras, es decir, stas se corresponden con ms de una de las clasificaciones en uso.
Sin tratar de ser exhaustivos se menciona la clasificacin ms habitual utilizada en Guatemala.

6.5.1. Generales: polticas de Estado y polticas de gobierno


En el marco de un rgimen democrtico existe una primera e importante clasificacin que alude al grado de
consenso del tema que aborda la Poltica, es decir, se habla de polticas de Estado y polticas de gobierno.
En el primer caso son polticas cuyos objetivos responden a los intereses del conjunto de los ciudadanos
y recogen necesidades del sistema poltico o social en su conjunto, yendo por lo tanto ms all de una u
otra tendencia poltica o perodo gubernamental. Otra manera de verlas es que responden a los intereses
globales de la sociedad y por tanto estn ms all del debate poltico contingente. Para que una poltica
sea catalogada como Poltica de Estado, requiere un elevado nivel de consenso explcito entre los actores
polticos e incluso de la sociedad civil.
En el segundo caso, cada gobierno define sus propias polticas y/o adecua las existentes de acuerdo a los
objetivos y lineamientos de su agenda de gobierno; son polticas para gobernar. Son el modo de concretar
la estrategia contenida en el programa de gobierno y validada por la ciudadana a travs del voto.

6.5.2. mbito territorial: polticas Nacionales, Regionales, Departamentales,



Municipales y Locales
Una segunda clasificacin se basa en el mbito territorial de los objetivos de las polticas, diferenciando
las nacionales, regionales, departamentales y locales (municipales), determinando igualmente que el
centro de poder, los instrumentos y los destinatarios se ubiquen en uno de los cuatro niveles sealados.
Esta clasificacin supone una fuerte interaccin entre las polticas en particular por los efectos de las
polticas nacionales sobre el conjunto del territorio; en otras palabras, aunque existan particularidades en
el territorio, que da origen a la Poltica, de alguna forma, tienen que buscar su conexin y sintona con lo
que en los diferentes niveles se est concibiendo para abordar los problemas de orden pblico.
De igual manera y en referencia a lo contenido la Poltica Nacional de Desarrollo, as como en el marco
normativo, regulatorio, legal y poltico de Guatemala, el nivel de polticas municipales debe acogerse
bajo la sombrilla del nivel Nacional, teniendo en cuenta por supuesto, las especificidades que el mbito
municipal tiene y sobre todo las dinmicas y recursos que puedan derivarse para la implementacin
de una Poltica del nivel municipal. Al igual que con cualquier poltica, debe considerarse la sinergia
y complementariedades que pueda haber con otras polticas en el pas, sobre todo en funcin de ser
estratgicos y optimizar los recursos disponibles en los diferentes sectores del nivel municipal.
En la prctica, la pertinencia de esta clasificacin depender del grado de descentralizacin del Estado
y de la Administracin Pblica as como tambin de la fortaleza de las estructuras econmicas y sociales
a nivel regional y local. Su pertinencia tiende a ser mayor y ms natural en regmenes federales (como
Brasil y Estados Unidos) que en repblicas unitarias (como Guatemala), lo que no es motivo para que estas
ltimas no puedan desarrollar polticas regionales y locales en el marco de procesos de descentralizacin.

37

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

6.5.3. mbito de accin: polticas sectoriales, transversales y especficas


Una tercera clasificacin, bastante vinculada a la anterior, se basa en el mbito de accin de los objetivos
de las polticas, tipificando polticas sectoriales, polticas transversales y polticas especficas. Las primeras
se refieren a las polticas de los sectores habitualmente representados por Ministerios y otras instituciones
pblicas que operan como responsables de dichas polticas. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin
abarca todos aquellos problemas, temas y objetivos asociados al sector educativo y es responsable de
las polticas sectoriales que procedan. En la prctica, estas polticas responden a la departamentalizacin
organizacional tpica de los gobiernos y de la administracin pblica. Sin embargo, la realidad es una
sola y la mayora de los problemas as como sus posibles soluciones no necesariamente pueden ser
reducidas a un solo sector o a relaciones entre sectores. En este sentido, es importante reforzar que un
sector usualmente est compuesto por dependencias de la administracin pblica, del sector privado,
descentralizadas y de la sociedad civil organizada (incluida la cooperacin internacional), lideradas por el
ministerio o dependencia del sector pblico que tiene la rectora en el tema.
Las polticas especficas buscan paliar problemas puntuales o responder a coyunturas polticas especfica,
generalmente circunscritos a perodos de tiempo y objetivos bastante acotados y delimitados. Es la
manera de resolver un problema que surge en un momento determinado que debido a su magnitud (por
afectar a muchos o por ser de trascendencia) debe buscar una solucin poltica que evidencie de manera
contundente la voluntad de resolverlo. Generalmente poseen un alto contenido de sensibilidad entre la
poblacin y pueden ayudar a disminuir la carga de conflictividad social.
La transversalidad de las polticas pblicas es clave para superar los modelos tradicionales de gestin
pblica (basados en la verticalidad de las disciplinas y la separacin entre sectores) y en particular es
fundamental para el modelo de Gestin por Resultados. Sin embargo, al igual que dicho modelo requiere
un cambio cultural en la gestin pblica que no es fcil ni rpido de generar. Las dificultades incluyen
entre otras las necesidades de coordinacin, costos, gestin y responsabilidades compartidas en el
diseo, implementacin y seguimiento de dichas polticas. En la prctica, todas las polticas tienen un
componente de transversalidad ya que la sectorizacin es solo para fines analticos y funcionales.
Las polticas transversales buscan reforzar ciertos valores importantes en la administracin pblica
tales como equidad y derechos humanos, los cules estn vinculados con aspectos considerados en la
Constitucin Poltica de la Repblica y otros acuerdos y compromisos internacionales de pas.

7. Ciclo de las polticas pblicas


Este ciclo constituye una serie de fases, desde el inicio de la elaboracin del instrumento de poltica
hasta su terminacin o actualizacin, pasando por la implementacin, su seguimiento (monitoreo de su
implementacin) y evaluacin. El ciclo de las polticas pblicas debe ser siempre un proceso dinmico,
flexible e iterativo, planteado a partir de una sistematizacin de las cuestiones ms relevantes de
un problema de la agenda pblica, en trminos de una intervencin pblica y orientada a soluciones
concretas.
Las fases del ciclo de polticas pblicas, se pueden agrupar en tres momentos y cinco fases concretas
dentro del proceso de formulacin (Vase diagrama 3: Ciclo de polticas pblicas: Momentos y Fases en la
Formulacin de polticas pblicas).

38

Gua para formulacin de polticas pblicas

Diagrama 3: Ciclo de polticas pblicas, Momentos y Fases en la Formulacin de polticas pblicas.

Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012.

A. Explicativo, normativo y estratgico (fase I, II y III), que articulan en conjunto el proceso de formulacin
de las polticas pblicas. Estas fases en su conjunto dan la fundamentacin terico conceptual,
para tratar el problema/tema como uno de carcter pblico y bajo un enfoque estratgico que
permita incidir sobre los aspectos estructurales del cambio que se quiere lograr. Las preguntas de
este momento se refieren a lo qu fue, lo qu es y lo qu tiende a ser.
B. Operativizacin o Implementacin (fase IV), que constituye el proceso de la implementacin propia
de las polticas pblicas. La fase de implementacin, usualmente, recae en el ente rector vinculado
con el tema. En otros casos, cuando se habla de polticas transversales o generales, la implementacin

39

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

tiene un carcter multisectorial y en ocasiones se designa o se responsabiliza una entidad rectora


de sector o entidad (el ms afn o con responsabilidad de rectora o coordinacin respecto el tema),
para su coordinacin. Como se dijo, es el momento del hacer donde predominan los planes (a
todo nivel, incluyendo el municipal) y los programas como instrumentos implementacin de las
polticas.
C. Seguimiento y evaluacin (fase V), cruza todos los momentos y retroalimenta las fases de formulacin
e implementacin, aunque su diseo es parte de la formulacin. Este momento es muy importante
y debe quedar explcito dentro del documento de la poltica y ser lo ms especfico posible
respecto al cmo y qu se monitorear y evaluar, as como las responsabilidades de los rganos
implementadores y coordinadores de la Poltica. Es importante mencionar en este sentido que el
carcter de lo que se debe monitorear y evaluar, puede variar de un tema o sector a otro, pero que
en todo caso, no debe olvidarse el enfoque estratgico (la incidencia en lo estructural) cuando se
piense en el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas.

IV. Marco metodolgico para la formulacin de polticas pblicas


Este captulo est enfocado en proporcionar los elementos tcnicos y metodolgicos para la formulacin
de polticas pblicas. Es necesario reiterar la importancia que tiene, previo al proceso de formulacin, definir
si el problema es de naturaleza pblica o no, ya que de ello se deriva la pertinencia o no de la formulacin
de una poltica pblica. En ese sentido, en este captulo se brinda al lector la oportunidad para que a travs
del seguimiento de un diagrama de flujo, pueda realizar un proceso de anlisis introspectivo y tomar las
decisiones respectivas. En otras palabras, le permitir al lector responder las siguientes preguntas:
El problema o asunto por resolver es de carcter pblico y tienen una importancia de carcter nacional?
Para este problema/tema, es necesaria y pertinente la formulacin de una poltica pblica? y/o
Se precisa de la formulacin de un instrumento de planificacin, normativo, de gestin o de otro tipo,
diferente a una poltica pblica para abordar el problema/asunto de inters?

1. Caractersticas de las polticas pblicas de calidad


Un aspecto que puede contribuir en el proceso de anlisis para determinar si se formula una poltica
pblica o un instrumento de otra ndole, es reflexionar sobre las caractersticas que debe tener una poltica
pblica de calidad. Estos aspectos son:
Orientacin hacia el inters pblico: En qu medida las polticas se orientan hacia el inters pblico,
es decir hacia la generacin de valor pblico. Es decir, como aquello que es objeto de abordaje dela
Poltica responde a las necesidades, demandas e intereses de los ciudadanos y ciudadanas y en qu
medida se atienden sus inquietudes e inters colectivos.
Coherencia y coordinacin: En qu medida son compatibles con polticas afines y en qu medida
son el resultado de acciones bien coordinadas entre actores que participan en su formulacin e
implementacin.

40

Gua para formulacin de polticas pblicas

Eficiencia: En qu medida las polticas reflejan una asignacin de recursos escasos que asegura
elevados retornos sociales.
Adaptabilidad: Cun ajustables pueden ser las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias.
Estabilidad: Cun estables son en el tiempo.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin: Que tan eficaces han sido los rganos
implementadores en conseguir resultados y cambios estratgicos como consecuencia de la
implementacin de la Poltica.
Los dos primeros elementos de esta lista, son cruciales en el proceso de definir si lo que se precisa formular
es una poltica pblica u otro tipo de instrumento.
La estabilidad de las polticas pblicas, vara de acuerdo al nivel de institucionalizacin de las mismas y
el sentido de gobernanza en funcin de polticas pblicas de un pas, tanto a nivel nacional, como a nivel
territorial.

2. Diagrama de flujo para determinar la pertinencia de la formulacin


de una poltica pblica.
El anlisis y ruta que se presentan a continuacin debe ser un ejercicio que la servidora, el servidor
pblico o ciudadano (a) interesado (a) en formular polticas realice con un equipo de trabajo tcnico y
multidisciplinario que conozca del tema o problema de inters sobre el que se piense formular la poltica.
Aunque ambos diagramas son similares, el primero est ms circunscrito para determinar la pertinencia
de una Poltica del carcter nacional, mientras que el segundo hace mayor nfasis al mbito municipal.
Para el caso de las polticas pblicas de mbito municipal, es importante la participacin ciudadana
comunitaria, a travs de sus lderes, autoridades municipales, Comudes y otras instancias con presencia a
nivel municipal que puedan apoyar el proceso de formulacin.
De manera general el diagrama parte de una pregunta con dos posibles vertientes de respuesta, S o
No. Cada una de las vertientes conduce al lector por una serie de procesos de anlisis que le permiten
decidir qu tipo de instrumento es el que se precisa para abordar de mejor manera el problema /tema que
requiere atencin. (Vase diagramas 4 y 5 Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una
poltica pblica, mbito nacional y municipal).

41

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Diagrama 4: Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una Poltica Pblica (mbito
nacional)

42

Gua para formulacin de polticas pblicas

Fuente: Elaboracin propia con base al Ciclo de polticas pblicas y los procesos de revisin participativa de polticas pblicas
llevados a cabo por la Segepln. 2014.
43

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Diagrama 5: Flujo para determinar la pertinencia de la formulacin de una poltica, (mbito


municipal).

44

Gua para formulacin de polticas pblicas

Fuente: Elaboracin propia con base al Ciclo de polticas pblicas y los procesos de revisin participativa de polticas pblicas
llevados a cabo por la Segepln. 2014.
45

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

3. El plan de acompaamiento para la formulacin de la poltica pblica


Una vez realizado el ejercicio del diagrama de flujo, la persona o entidad interesada podr determinar si
procede la formulacin de una poltica pblica; si es as, entonces deber formular un plan que evidencie
el acompaamiento que requerir de la Segepln, durante el proceso de formulacin de la Poltica.
Este plan, debe elaborarse en funcin de las diferentes fases de formulacin de las polticas pblicas (vase:
Fases I a la V), el cual se aborda ms adelante dentro de este apartado.
De manera general, para cada fase, deber identificar el tipo de acompaamiento y orientacin tcnica
que requerir de la Segepln, no olvidando que usted (el funcionario o funcionaria y su equipo), es el
protagonista principal durante el proceso de formulacin y la Segepln juega un rol de orientador
tcnico del proceso. El plan deber incluir tambin fechas y tiempo estimado que se requiere para el
acompaamiento (cronograma), en el entendido que existen procesos que pueden realizarse con
acompaamiento u orientaciones proporcionadas a distancia (va correo electrnico o por otros medios
electrnicos). El formato que se presenta en los Anexos, puede servirle de gua para la elaboracin de este
plan de acompaamiento. Este plan puede adaptarse segn cada caso en particular y debe servir slo
como un ejemplo de algunos de los elementos que deben considerarse como parte del acompaamiento
durante el proceso de formulacin.

4. Metodologa para la formulacin de una poltica pblica


Existen diferentes mtodos y tcnicas para abordar cada una de las fases del ciclo de polticas pblicas
adoptado por la Segepln para la formulacin de polticas. En esta seccin se describen algunos mtodos,
tcnicas e instrumento con el propsito de orientar al funcionario (a) o ciudadano (a), ms no limitarlo (a),
en el proceso de formulacin de una poltica, para agotar cada momento y sus respectivas fases. (vase
Diagrama 3: Ciclo de polticas pblicas: Momentos y Fases en la Formulacin de polticas pblicas).
No hay que olvidar que siendo esta una Gua, pueden existir variaciones dependiendo del tema, el sector
y el contexto particular en que se d la formulacin de las polticas, este aspecto no debe ser obstculo o
limitante para el uso de la Gua como un instrumento de apoyo.

4.1. Fase I: Identificacin del problema


Esta fase implica haber definido el problema/tema como uno de naturaleza pblica a travs del ejercicio
del diagrama de flujo, previamente presentado en esta Gua. Corresponde a esta fase delimitar el alcance
y magnitud que tiene el tema/problema y a travs de ello y las relaciones que se puedan establecer con
l, fundamentar la razn del porque el tema/problema debe abordarse a travs de la formulacin de una
poltica pblica. Incluye exponer los antecedentes de inters vinculados con el problema/tema y realizar un
anlisis de situacin, contextualizando ambos en tiempo, coyuntura, marco normativo y legal (nacional e
internacional) y especialmente su vinculacin con otras polticas de carcter general, transversal, sectorial,
departamental, regional o municipal.
Implica hacer una revisin exhaustiva sobre la bibliografa vinculada con el tema, la Poltica Nacional de
Desarrollo (PND) y el Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032, otras polticas pblicas
vigentes vinculadas a la temtica, la planificacin territorial y lo que se haya hecho o est en curso de
realizarse alrededor del tema, presentando cifras o hechos concretos vinculado con ello. Corresponde por lo
tanto hacer una anlisis de causalidad, de aquellos eventos, condicionantes o determinantes que agravan,
hacen importante el problema o crean una oportunidad para su resolucin o mejor aprovechamiento.
46

Gua para formulacin de polticas pblicas

Especial nfasis debe hacerse en trminos de como el problema y las variables o indicadores relacionadas,
inciden en las mujeres, la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos
indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante entre otras.
Para el anlisis de situacin, que es un elemento toral del contenido de esta fase, se sugiere la utilizacin de
alguno de los mtodos o tcnicas ya probados, o cualquier otra tcnica o mtodo que este sistematizado,
en el que se tenga conocimiento o experiencia para su aplicacin, de tal manera de asegurar que los
resultados del anlisis de situacin, tendr el contenido que se requiere. Algunas de estas herramientas
metodolgicas son: modelo lgico o de la cadena de resultados, la explicacin situacional, los rboles
decisionales (rbol de problemas), las matrices causa-efecto (marco lgico), la espina de pescado (diagrama
de Ishikawa o de Grandal) o cualquier mtodo lgico y sistemtico que permita analizar la situacin y su
contexto. Lo importante es identificar las causas ms relevantes del problema a las que denominaremos
nudos crticos, es decir, aquellos factores cuya solucin es fundamental para resolver el problema.
La gestin por resultados por otro lado, utiliza los modelos conceptuales lgicos para identificar y priorizar
el problema a abordar. El modelo conceptual es un diagrama estructurado que representa un conjunto
de relaciones entre conceptos fundamentales preexistentes al problema o condicin de inters, que han
sido utilizados en investigaciones (evidencias) sobre problemas similares por diversas instituciones y en
varios pases, que interrelacionados en una posicin de causa efecto, podrn ser el respaldo cientfico
(experimentos y/o pruebas con valor estadstico) adecuado para orientar la bsqueda de soluciones.

4.2. Fase II: Identificacin y formulacin de soluciones


Durante esta fase y con base al anlisis de situacin realizado en la fase anterior, se identifican y formulan
posibles vas de solucin al problema, es decir, se plantean propuestas y se analiza la viabilidad de cada
una de ellas, para as determinar, cul de todas las opciones puede tener mayor posibilidad de xito para
resolver el problema de naturaleza pblica.
Es el momento del cmo y su propsito es formular propuestas de estrategia (grandes ejes y lineamientos
estratgicos) para superar las restricciones vigentes y construir viabilidad a las propuestas de accin y
a la poltica en general. Es la construccin de la viabilidad poltica del contenido de la Poltica que se
formula. Elementos importantes de esta fase son: identificar escenarios, tcticas, anlisis de costo
beneficio, as como la identificacin de los actores que participarn en la solucin del problema o abordaje
del tema de una manera ms determinante y estratgica, as como la disponibilidad de los recursos
para su implementacin. Las soluciones deben platear de manera clara, como se abordar la causalidad
(los condicionantes y determinantes) identificados y priorizados como parte del anlisis de situacin y
contexto, especialmente en aquellos grupos que se encuentran en contextos de riesgo o vulnerabilidad,
inequidad o desventaja, frente al problema que aborda la poltica publica. As por ejemplo, es importante
resaltar como las soluciones abordan las necesidades o disminuirn la inequidad en que se encuentran
poblaciones especficas como las mujeres, la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin con
discapacidad, pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante entre
otras. Al mismo tiempo, las soluciones deben plantear, las lneas de accin que la institucionalidad deber
implementar para poder hacer frente de manera diferenciada los productos y servicios dirigidos a estas
poblaciones en funcin de la temtica cubierta por la Poltica formulada.
En sntesis, durante esta fase se definen los objetivos, los grandes temas que sern objeto de abordaje
(como grandes lneas estratgicas viables para dar solucin al problema). Estas grandes lneas deben estar
en sintona con los programas que desde la institucionalidad funcionan en los diferentes sectores para
asegurar la implementacin de la Poltica.
47

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

4.3. Fase III: Toma de decisin (poltica efectiva de accin)


Analizado el tema/problema, su contexto, identificadas las soluciones ms viables o escenarios de abordaje,
se deben tomar acciones, es decir, la formulacin de una poltica pblica, con ciertos objetivos, resultados,
lineamientos estratgicos o de accin y una serie de intervenciones/estrategias/programas a travs de los
cules se implementar.
Una poltica es considerada pblica porque debe haber sido validada por medios gubernamentales, debe
emanar de una autoridad pblica o de un acto de ciudadana. En este sentido, es la accin que debe
tomarse para resolver una necesidad/problema/demanda o tema. Es importante no olvidar que siendo un
instrumento de carcter estratgico, la poltica pblica como instrumento, debe reflejar en su construccin
ese carcter y sentido estratgico, de tal forma que lo macro e incidencia sobre aspectos estructurales es
lo que debe prevalecer. De igual forma, la toma de decisin, debe traducirse en acciones concretas que
aborden el problema en aquellos que segn el anlisis de causalidad, haya mostrado se encuentran en
ms desventaja y por lo tanto las soluciones deben estar enfocadas en ellos (as); as por ejemplo, pensar
en cmo las soluciones benefician a las mujeres, la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin
con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante
entre otras, es muy importante de resaltar.
La toma de decisin respecto a la solucin de un problema de naturaleza pblica se traduce en una
poltica pblica ms no se limita a ella; de tal manera que es importante analizar otros aspectos vinculados
con la implementacin (la manera como se operativiza la poltica), as como el marco contextual, legal y
normativo, para reevaluar si es necesario tomar decisiones en estos otros mbitos.
En todo caso, es la formulacin del documento de poltica pblica, la accin concreta que le corresponde
a los formuladores y tomadores de decisin.

4.4. Fase IV: Implementacin (trabajo sobre el terreno)


Es la puesta en marcha de todo lo contenido en el documento de poltica pblica formulada, es decir,
es la operativizacin del contenido de la poltica pblica. Por regla general, una poltica pblica se
implementa a travs de los planes operativos (anuales, multianuales y presupuesto) de aquellas entidades
o dependencias del Estado vinculadas directa o indirectamente con el tema. Cul o cules entidades o
dependencias sean las responsables, depender del tipo de Poltica que se ha formulado (general, sectorial,
transversal, municipal, regional, etc.).
Hay que enfatizar que quienes resulten responsables, debern instrumentalizar la operativizacin o
implementacin, a travs de sus planes operativos, planes de desarrollo municipal, planes de gobierno
municipal y de presupuesto; sin ello, ser materialmente imposible convertir el instrumento de poltica
pblica, en un instrumento que tenga vida. En este sentido, es preciso delimitar el alcance y limitantes
que pueden tener los sectores o responsables como parte de la implementacin y los mecanismo de
coordinacin interinstitucional que se usarn para hacerla efectiva; es decir, se precisa ser explcito
considerando el contexto, los recursos y mecanismos establecidos, para determinar con que s y con que
no se puede cumplir. Para el caso de las polticas municipales, es importante identificar los niveles de
coordinacin necesarios en el nivel municipal con otras autoridades locales y sectoriales, para asegurar
su implementacin, as como la identificacin de las fuentes, de donde provendrn los recursos para la
implantacin, es decir, las gobernaciones departamentales, los consejos departamentales de desarrollo y
las municipalidades.

48

Gua para formulacin de polticas pblicas

Tambin es adecuado mencionar, que deben establecerse mecanismos peridicos que permitan dar
seguimiento (monitoreo) a la implementacin de la Poltica; estos mecanismos en lo posible, deben estar
sistematizados y deben ser practicados por personal multidisciplinario y de manera participativa; un
ejemplo clsico, puede ser la instalacin de un comit tcnico de MyE, para el acompaamiento de la
implementacin de la Poltica, lo cual debe ser complementario a un sistema de monitoreo y evaluacin
efectivo.
En el caso de las polticas municipales, hay que considerar la participacin de los lderes comunitarios, los
Comudes, y las otras instancias del nivel municipal, como parte de este mecanismo de seguimiento a la
implementacin de la poltica. Este mecanismo de seguimiento debe permitir aplicar correctivos en el
curso de la implementacin con aquellas dependencias del Estado responsables de la misma.

4.5. Fase V: Evaluacin


Aunque la fase de evaluacin se plantea como la ltima fase dentro del ciclo de polticas pblicas, debe
entenderse como un elemento clave, que transversalmente debe considerarse a lo largo de todas las fases
del ciclo. Desde el primer momento en que se piensa sobre un problema de orden pblico, es importante
pensar en cmo la solucin de ese problema de inters nacional, a travs de la formulacin de una poltica
pblica, puede evaluarse.
Pueden evaluarse tres grandes aspectos de una poltica pblica:
Su diseo, es decir, la consistencia del diseo de la poltica con otros instrumentos de planificacin
y gestin pblica; preguntas que son importante responder como parte de la evaluacin del diseo
son: el diseo de la Poltica, consider las necesidades/oportunidades/limitantes identificadas en
el anlisis, especialmente para aquellas poblaciones tradicionalmente excluidas como las mujeres,
la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas,
poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante entre otras? y ests necesidades/
oportunidades/limitantes se armonizan con lo que otros instrumentos de planificacin o gestin
vinculados con el tema? El marco estratgico muestra coherencia lgica interna?
Su implementacin, es decir, en qu medida los responsables de la implementacin estn
cumpliendo con el rol y las acciones contenidas en sus planes operativos, incluyendo el nivel de
gasto pblico vinculado con la poltica. Preguntas que son importante responder como parte de
la evaluacin de la implementacin son: se consideran estrategias que superen las barreras de
los y las ms afectados por el problema objeto de la poltica?; se especifica la participacin de
las mujeres, la niez, la juventud, los adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos
indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante en la implementacin
de la Poltica?,
Sus resultados o impactos, es decir, en qu medida se est logrando el cambio esperado o incidir en
modificar el problema que dio origen a la poltica pblica y/o como la poblacin se ha beneficiado
como consecuencia de las acciones de su implementacin, una pregunta clave en este sentido es:
Se registran los cambios logrados de la implementacin en todas las poblaciones afectadas por
el problema con especial nfasis los cambios en la vida de las mujeres, la niez, la juventud, los
adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin de la diversidad
sexual y de gnero, poblacin migrante o del ambiente?

49

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Que aspecto debe evaluarse depender de una decisin que debe involucrar no solo a los tomadores
de decisin, sino tambin a los implementadores y cuando posible a los beneficiarios directos. Existen
diferentes modelos (metodologas) de evaluacin, que pueden usarse para evaluar los diferentes aspectos
arriba mencionado, no obstante es importante que el modelo que se seleccione este en congruencia con
aquello que se quiere evaluar para obtener los mejores resultados de la evaluacin.
Debido a que la poltica pblica es un instrumento de carcter estratgico, al momento de la evaluacin,
debe pensarse en funcin de la evaluacin de aspectos de igual naturaleza, es decir, aspectos estratgicos.
De tal cuenta, debemos pensar en que aspectos estratgicos, son los importantes a evaluar, y traducir
esos aspectos en indicadores (cuantitativos o cualitativos) que permitan medir el alcance de la poltica en
cualquier de sus tres dimensiones de evaluacin (diseo, implementacin, resultados/impactos).
La evaluacin de las polticas pblicas permite dar continuidad y/o vigencia al instrumento de poltica, de
tal manera que permite evidenciar el alcance que ha tenido, el alcance que en el presente pueda tener y su
posible re-formulacin, actualizacin o salida de vigencia. La evaluacin es un momento vital en el ciclo de
la poltica, porque favorece los procesos de transparencia, rendicin de cuentas, revitalizar la legitimidad
de una poltica pblica determinada, as como aportar significativamente a una mejor toma de decisiones.

5. Redaccin del documento de la poltica


5.1. Generalidades
Hasta ahora se han expuesto una serie de procedimientos, mtodos y tcnicas que se usan en el proceso
de anlisis de formulacin de polticas pblicas. Es el momento ahora, de poner todas las piezas juntas para
escribir el documento de polticas pblicas; es decir, utilizar la informacin del anlisis previo y convertirlo
en un documento que integre todos los elementos.
Poner todas las piezas juntas implica dar coherencia al documento, de tal manera que tenga una secuencia
lgica y armoniosa que articule de manera clara el objeto de abordaje de la poltica, las intervenciones
que se pondrn en marcha para dar respuesta al asunto de inters, quines tendrn responsabilidades
en su cumplimiento y cmo se verificar su cumplimiento. Lo anterior permitir que el lector (funcionario
pblico y ciudadanos) se interese en el documento y a la vez facilitar su uso como una herramienta
orientadora de la gestin de la poltica en cuestin, durante su implementacin. El documento servir
como fuente de consulta regular, para guiar las acciones y compromisos de la poltica, as como un
referente en la construccin de los documentos e instrumentos que operativizan la poltica, su plan de
accin, su vinculacin con la planificacin operativa, el presupuesto, etc.)
Se sugiere la integracin de un equipo multidisciplinario, con tareas especficas asignadas que permita
acelerar el proceso de escritura de documento; tambin se sugiere, en la medida de lo posible, designar a
una persona que garantice la coherencia del documento, algn especialista de mtodo, epistemologa o
redaccin son algunas sugerencias acerca de profesionales que pueden apoyar la escritura e integracin
del documento. Para el nivel de Polticas Municipales, es posible que este equipo multidisciplinario est
constituido por autoridades de la municipalidad, los Comude, lderes locales y otros que pueden tener
inters en el tema, con presencia en el nivel municipal.
Tambin es importante que el documento de la Poltica, deje claro que el mismo es producto de un proceso
sistemtico de anlisis, dialogado con los sectores involucrados en la temtica de inters/ o problema que

50

Gua para formulacin de polticas pblicas

se pretende resolver y si as lo fuere, idealmente que es producto de un proceso de dilogo consensuado


entre gobierno (central o local) y la sociedad civil. Es importante que adicionalmente a la participacin
previa durante el proceso de formulacin, cualquier sector con algn nivel de responsabilidad, tambin
este representado y/o en conocimiento durante la etapa de redaccin del documento de la Poltica, para
que exista acuerdo y corresponsabilidad en las acciones designadas dentro de ella a cada sector.

5.2. Estructura del documento


Para la redaccin del documento, se sugiere un formato establecido, el cul puede ajustarse a las
necesidades de cada poltica o sector que la impulsa. Cuando sea posible utilice tablas, diagramas, grficos
y esquemas que permitan resumir la informacin que se quiere trasladar al documento de poltica, la cual
debe ser relevante y sustantiva para explicar el objeto de abordaje de la poltica pblica. En este punto
no olvide que algunas veces, menos es ms y que el proceso de sntesis es importante para destacar la
relevancia de un problema/tema de inters.
No olvide que como parte del anlisis en el proceso de formulacin se genera una cantidad enorme de
informacin (metodolgica y de resultados) la cual debe organizarse sistemticamente y fundamentarla
con solo aquella que le d sustento y visin estratgica a la formulacin de la Poltica. Esta informacin
es la que se considera, debe ser incluida en el cuerpo del documento final de poltica pblica5. Otros
aspectos que pudieran ser de inters para cada tema o sector, que no son considerados centrales pero que
refuerzan el trabajo de anlisis realizado, puede incluirse dentro de la seccin de anexos del documento
final. A continuacin los elementos mnimos que debe contener el documento:

5.2.1. Cartula.
Debe contener, el ttulo de la Poltica, especificando: tema, rea geogrfica de influencia, quin la presenta
(sector/municipalidad/etc.), perodo que comprende su vigencia, fecha de aprobacin.

5.2.2. Tabla de contenidos o ndice


5.2.3. Acrnimos y abreviaturas
Liste las siglas, abreviaturas y acrnimos usados a lo largo del documento.

5.2.4. Introduccin
En esta seccin debe hacer un relato breve de los antecedentes que dan origen o promueven la actualizacin
de a la Poltica en cuestin, contextualizndola dentro del marco legal del pas, su vinculacin con la Poltica
Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032 y el marco de polticas
pblicas del pas. Deben presentarse los datos duros que ponen de relieve la importancia del problema/
tema y una sntesis del anlisis del problema, segn el modelo elegido. Cuando exista informacin
disponible, debe presentar cifras relacionadas al problema a abordar en la Poltica, desagregada segn:
sexo, edad, etnia o pueblos, territorio como mnimo. Describir brevemente su objetivo general y los
propsitos de los principales componentes que conforman el marco estratgico, ello en virtud de que en
5

En virtud del proceso participativo en la formulacin de polticas pblica, se suele obtener una gama de insumos que se pueden
sistematizar y se pueden aprovechar tanto para la construccin del planteamiento estratgico de las polticas, como para la
construccin del plan de accin que la operativiza, siempre que guarde coherencia lgica con el marco estratgico planteado

51

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

ese apartado radica la respuesta que se brindar para atender el problema/tema objeto de abordaje de
la poltica pblica. Debe indicar cul es el rgano o instancia colegiada que presenta la poltica pblica y
tambin hacer un esbozo del recorrido que se har a lo largo de la lectura del documento. Es importante
reiterar que la extensin y estructura de este apartado debe guardar un orden lgico y sinttico sobre
los elementos ms relevantes que se desea compartir, ya que ello puede aumentar su contundencia y
motivar el inters de cualquier actor en su lectura y seguimiento. (Mximo 1 pgina, espaciado 1.5)

5.2.5. Marco jurdico y poltico.


Describa aqu el fundamento jurdico y poltico que el pas y el sector (si el caso lo amerita) tiene para
fundamentar la formulacin de una Poltica de esta naturaleza. Una manera muy rpida y esquemtica de
presentar esta seccin es a travs de una tabla que muestre seis grandes aspectos:
Cuadro 3: Ejemplo para descripcin del fundamento jurdico y poltico del pas.
Leyes u otras
Constitucin
Poltica de
Guatemala (CPG)

normas especficas
que mandatan la
elaboracin de la
poltica (en caso
existan)

Vinculacin con la Poltica


Leyes conexas, normas
y procedimientos
(nacionales)

Legislacin
y Normativa
internacional

Nacional de Desarrollo
y Plan Nacional de
Desarrollo Katun Nuestra

Vinculacin con
otras polticas
vigentes o en

vigente vinculada

Guatemala 2032 (PND


Katun)

construccin

Fuente: Elaboracin propia con base al marco legal y normativo del pas. Segepln.2014.

La tabla arriba mencionada puede ser sustituida por otro tipo de esquema o diagrama que muestre el
mismo nivel de relacin entre estos seis elementos (una pirmide, donde se muestre como se relacionan
estos elementos, podra ser otro ejemplo de cmo presentar la informacin), lo cual tampoco excluye que
pueda desarrollarse narrativamente, siempre que sea el marco jurdico y poltico significativo que plantea
el compromiso, la responsabilidad y en muchos casos los alcances y lmites de la misma. El marco jurdico
y poltico, no debe limitarse a elaborar una lista de las leyes, convenios, decretos o reglamentacin que
existe; ms bien debe trascender y explicar las obligaciones que el Estado y las instituciones tienen para
atender la materia a la que alude la Poltica en mencin. (Mximo 2 pginas; espaciado 1.5)

5.2.6. Anlisis de situacin


En esta seccin deber incluirse toda aquella informacin que durante el proceso de anlisis en la etapa
de formulacin, result como importante y prioritaria para explicar el problema y por lo tanto reviste
de importancia para destacarla en el documento de Poltica. Incluya informacin de contexto, as como
situacional de los principales indicadores o variables que hacen relevante el tema/problema en cuestin.
En la seccin IV.4.1 Fase I: Identificacin del problema de esta Gua, que hace referencia a la definicin del
problema, se mencionan algunos de los modelos o tcnicas que pueden usarse para realizar una adecuada
problematizacin y causalidad; algunos de ellos estn contenidos en la Gua de Gestin por Resultados
de la Administracin Pblica.
Se sugiere en la medida de lo posible utilizar grficas, cuadros, mapas o cualquier otro medio grfico para
presentar la informacin estadstica relacionada con los indicadores de inters y relevantes al tema que se
aborda. El nivel de desagregacin de toda esta informacin depender de la disponibilidad de la misma y
el inters que se tenga de desagregar el tema para evidenciar la necesidad de un abordaje especfico como

52

Gua para formulacin de polticas pblicas

parte de la formulacin de la poltica; especial nfasis debe darse a la desagregacin respecto a cmo el
problema afecta a hombres y mujeres, las diferentes etnias o pueblos, las personas con discapacidades,
los adultos y adultas mayores, poblacin migrante, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, ya que
estos son grupos tradicionalmente excluidos en el enfoque de las polticas pblicas.
No es necesario incluir una gran cantidad de indicadores o informacin estadstica o contextual, sino
solo aquella que tiene una vinculacin con el tema a abordar como parte de la poltica pblica que se
formula. Recordar que algunas veces, menos es ms.
Tampoco hay que confundir el anlisis de situacin con el anlisis de contexto. Una forma muy clara de
hacer esta diferenciacin puede ser mediante la utilizacin del acrnimo FODA, donde las fortalezas y
debilidades estn ms orientadas a la situacin y las oportunidades y amenazas ms orientadas al contexto/
coyuntura. Dicho de otra manera, el anlisis de situacin presente los datos, cifras y evidencia, con datos
actualizados y de fuentes oficiales, respecto de la causalidad asociada con el problema, la evidencia real
de como las variables/indicadores/datos tienen una relacin causa-efecto en la magnitud del problema.
(Mximo: para este apartado vara de acuerdo a cada tema y la forma de presentacin. Se recomienda sea
sinttico y contundente, con el fin de evitar que este apartado sea muy denso y le reste importancia al
marco estratgico, que es lo central para atender el problema).

5.2.7. Justificacin
La justificacin debe dejar claro, el por qu el problema se considera de naturaleza pblica y por qu se
propone su abordaje a travs de la formulacin de una poltica pblica, es un apartado argumentativo.
Debe quedar clara la trascendencia del problema en trminos de su magnitud y los beneficios que puede
tener para la poblacin al abordarlo a travs de una poltica pblica, as como de su contribucin para
la poblacin y su desarrollo integral y sostenible. Puede hacer referencia a la responsabilidad del Estado
en el abordaje de los problemas de naturaleza pblica o del problema especfico que aborda la Poltica
contenida en el marco jurdico y poltico, para argumentar y refrendar la importancia de la poltica en
referencia. (Mximo: 1 pgina; espaciado 1.5)

5.2.8. Ejes de la Poltica o grandes temas


Los ejes de la poltica pueden ser temticos o transversales. Los ejes transversales generalmente cruzan
a todos los ejes temticos y por lo tanto requieren una descripcin de los mismos respecto al enfoque
que darn al instrumento global de la poltica pblica, pero al mismo tiempo requiere que se concreticen
en lineamientos estratgicos o acciones, que eviten la invisibilizacin de los mismos. En ese sentido, es
importante considerar que se debe evitar que lo especfico se vuelva marginal y lo transversal se vuelva
invisible en el documento de poltica. Generalmente, los temas considerados de abordaje transversal
tienen estrecha relacin con el enfoque de gnero, generacional, demografa, etnicidad y sostenibilidad
ambiental, entre otros. En el contenido de estos ejes, cobra relevancia el abordaje de medidas relacionadas
con transparencia, anticorrupcin, gobierno abierto y gobierno electrnico relacionadas con la poltica en
referencia.
Los ejes temticos, deben estar claramente definidos conceptualmente para saber qu aspectos sern
cubiertos en cada eje y como las acciones de un eje se pueden complementar con otro u otros. Es
importante garantizar la coherencia lgica interna de cada eje, entre ejes, de tal manera que en conjunto
muestren con claridad la respuesta al problema identificado. Los ejes o grandes temas de la Poltica, son
los grandes apartados o acciones (grandes respuestas) que se plantean para resolver el problema o tema

53

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

de inters pblico. Algunos ejemplos pueden ser: Mercado Laboral, Pobreza, Salud, Desarrollo Sostenible,
etc. Se recomienda que los ttulos sean frases elocuentes que muestren la respuesta al problema. Para
cada eje temtico seleccionado, debern escogerse uno o dos objetivos. (Mximo 1 pgina; espaciado
1.5-- puede variar de acuerdo al tema que se aborda)

5.2.9. Objetivos
Considerando que el tipo de documento que se formula es de carcter estratgico, es lgico pensar
que estos objetivos deben tener el mismo carcter. Aun siendo los objetivos de naturaleza estratgica
(nivel macro), los mismos deben estar redactados de tal manera que su medicin sea factible y deben
ser capaces de contener las lneas estratgicas relacionados con cada uno de ellos, as como estar en
congruencia con las intervenciones/actividades/acciones que darn vida a su implementacin, a travs de
los planes operativos de los sectores responsables de operativizar la poltica en cuestin. De igual forma,
debern estar en sintona con los indicadores que a nivel estratgico u operativo se hayan definido para
su medicin. En el esquema de la pgina 55, se muestra la relacin estrecha que deben guardar todos los
elementos de la poltica que se formula.
Cuando el anlisis de causalidad indique que el problema es de inters para poblaciones especficas como:
mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin
de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante, los objetivos debern redactarse en funcin de
estas poblaciones.
Los objetivos deben listarse en orden jerrquico lgico: generales y especficos, de preferencia
numerndolos para poder identificarlos o citarlos en otras partes del documento. (Mximo: depender del
nmero de objetivos de la Poltica, lo recomendable entre 3 y 6 objetivos. Se sugiere no ms de 1 pgina;
espaciado 1.5)

5.2.10. Resultados
Los resultados son los cambios deseables en las condiciones o caractersticas de un grupo poblacional,
en una magnitud y perodo especficos; es decir deben ser verificables y medibles. Los mismos sern
definidos a partir de los caminos causales crticos determinados en el anlisis de situacin o diagnstico.
En el caso de una poltica pblica, los resultados son los cambios que se generan a partir del abordaje del
problema o tema de inters pblico, que se traducen en bienestar y desarrollo para la poblacin afectada.
En este sentido, es importante hacer explcito los cambios/beneficios/oportunidades que se lograran en el
abordaje de poblaciones especficas derivadas del anlisis de causalidad; especial nfasis deber hacerse
en los cambios en mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos
indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante.
Para el caso del nivel municipal, los resultados deben contribuir con lo planteado en los planes municipales,
departamentales y nacionales, y con las prioridades establecidas en el pas. (Mximo, depende de la forma
de presentacin y el nmero de resultados)

5.2.11. Lineamientos estratgicos


Para cada objetivo identificado, deber incluir el o los lineamientos estratgicos a travs de los cules se
desarrollar cada objetivo. Recuerde que tal como se mencion en la seccin de conceptos y definiciones,
una lnea estratgica o lineamiento estratgico son grandes categoras de intervencin/acciones que

54

Gua para formulacin de polticas pblicas

marcan de manera estratgica la ruta sobre la cual deber trabajarse para el abordaje de un tema
o problema. Usualmente una lnea estratgica est compuesta de una serie de intervenciones/
acciones que son congruentes entre ellas. Este aspecto es muy importante ya que esto le permitir
que la Poltica tenga el nivel de coherencia apropiado entre objetivos, lneas estratgicas y todos los otros
elementos de la cadena de eventos. (Mximo, depender del nmero de lineamientos estratgicos y
resultados)
A continuacin aparece el diagrama que muestra la relacin estrecha que debe existir entre todos los
elementos antes mencionados.
Diagrama 6: Relacin entre los diferentes elementos de una poltica pblica.

Fuente: Elaboracin propia, con base a Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Carlos Stark. Segepln 2012.

Los lineamientos estratgicos o lneas de accin que se definan para la poltica, deben estar en sintona
con los lineamientos contenidos en la Poltica Nacional de Desarrollo y en los cinco ejes del Plan Nacional
de Desarrollo: Katun, Nuestra Guatemala 2032 y con las competencias relativas a la rectora o coordinacin
de la Poltica que se formula. La temporalidad de los lineamientos que se definan en la Poltica que se
formula, deber considerar para su implementacin los perodos de corto (5 aos), mediano (10 aos) y
largo plazo (20 aos) definidos para los lineamientos de la Poltica Nacional de Desarrollo.
Para llevar a cabo este proceso de alineacin, se sugiere utilizar la Gua para alineacin de Polticas con
las Poltica Nacional de Desarrollo, (Ver Anexo 3) y considerar las directrices generales (numerales dos al
ocho) para la gestin de polticas, contenidas en la Poltica Nacional de Desarrollo.

5.2.12. Acciones o programas a travs de los que se implementarn los


lineamientos estratgicos.

En esta seccin es importante que se establezca la relacin entre los lineamientos estratgicos y las
acciones que se llevan a cabo en el terreno, por la institucionalidad pblica, para la implementacin
de la Poltica. Esto requerir la participacin en concreto de los diferentes actores que participan en la
implementacin, quienes tienen el conocimiento de los programas/proyectos o acciones, a travs de las
cules se implementan las diferentes lneas estratgicas de la Poltica formulada o bien identificar y asumir
la responsabilidad de promover la creacin de otros, que sean necesarios para alcanzar los objetivos y
resultados de la poltica. Con frecuencia este es un vaco en la implementacin de las polticas, razn por
la que en ente rector/coordinador es el responsable de promover su cumplimiento. Es posible que para
algunas lneas estratgicas deba desarrollarse acciones nuevas o adaptaciones a lo que en el terreno los
diferentes sectores ya vienen realizando, o definir cmo podra hacerse el abordaje de algo muy particular.

55

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Armonizar lo que en el terreno ya se hace o se est pensando hacer (la implementacin de la Poltica) con
lo que se tiene visualizado como parte de la Poltica formulada, es importante para asegurar que la misma
no caer en un vaco que deje lneas estratgicas sin implementar.
Especial inters debe darse a describir como los programas/proyectos/intervenciones que ya existen o
que se piensen desarrollar como parte de la implementacin de la poltica, eliminarn las barreras para los
sujetos beneficiarios de la Poltica; por ejemplo, es importante describir, como se eliminaran las barreras
para que los productos/programas/servicios/intervenciones lleguen a mujeres, niez, juventud, adultos
(as) mayores, poblacin con discapacidad, pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de
gnero, poblacin migrante y/o poblaciones ms afectadas por el problema.
Una parte importante dentro de esta seccin, es definir el o los responsables de la implementacin de
las acciones que darn vida a la implementacin de la Poltica. Por regla, los sectores (Ministerios y otras
dependencias del sector pblico), son los responsables de la implementacin, por lo tanto cada accin o
acciones deben tener responsables. Para el caso de las polticas que tienen un alcance a nivel territorial
(regional, departamental o municipal), es importante coordinar con los responsables de los sectores que
se vinculan con el tema de inters de la Poltica formulada, con presencia en el territorio. Cabe resaltar
que si bien, de acuerdo a las normas del pas, son las instituciones pblicas las ltimas responsables del
cumplimiento de una poltica, eso no excluye gestionar colaboraciones complementarias para alcanzar
los resultados, en virtud de que la soluciones a los problemas sociales, econmicos y polticos del pas,
trascienden los diferentes niveles de gestin pblica y la sociedad.
Otro nivel de responsabilidad puede estar vinculado con la coordinacin del seguimiento a la
implementacin de la Poltica, rol que debe recaer en el ente rector ms vinculado con el tema que trata
la Poltica o aquellos que segn la legislacin vigente en el pas tengan este rol. As por ejemplo, para las
polticas a nivel territorial, los Consejos de Desarrollo en todos sus niveles y los concejos municipales en
particular, tienen un rol protagnico en esta materia. (Mximodepender de cada tema de Poltica, los
programas de la institucionalidad que la implementan y el formato elegido para presentar la informacin)

5.2.13. Seguimiento (Monitoreo) y Evaluacin


Debe incluirse en este apartado de una manera especfica, como se tiene concebido llevar a cabo el
monitoreo y la evaluacin de la Poltica. Como ya se mencion en el apartado 4.5 una Poltica se puede
evaluar en tres aspectos: 1) En su diseo; 2) En su implementacin; 3) En sus resultados o impacto en
trminos de los cambios logrados, traducido como un beneficio/mejora a la poblacin.
Una vez decidido qu aspecto o aspectos sern evaluados de la Poltica debern seleccionarse las
metodologas apropiadas, que sean congruentes con el propsito de lo que se quiere evaluar. Usualmente
los actores envueltos en la formulacin e implementacin de polticas pblicas, muestran inters en
evaluar: 1) El mecanismo de implementacin, es decir, saber si los responsables de la implementacin estn
cumpliendo su rol en la entrega de estrategias y servicios; 2) Si los cambios (en trminos de resultados),
estn encaminados en la direccin correcta, es decir, estn modificando de manera positiva el contexto
y la realidad de los ciudadanos y ciudadanas que son sujetos de recepcin de las intervenciones de la
Poltica.
No olvidar que para cada objetivo, debe incluirse un grupo de indicadores, que le permitan estratgicamente
medir el cumplimiento de la Poltica en trminos de resultados (cambios); especial nfasis debe ponerse
en la definicin de indicadores que permitan evidenciar los cambios en los sujetos que la poltica

56

Gua para formulacin de polticas pblicas

identifica como los que se encuentran en situacin y contextos ms vulnerables, como tradicionalmente
e histricamente sucede con: mujeres, niez, juventud, adultos (as) mayores, poblacin con discapacidad,
pueblos indgenas, poblacin de la diversidad sexual y de gnero, poblacin migrante.
Adicionalmente es preciso identificar indicadores que permitan medir el avance en la implementacin
de la poltica. Todos estos indicadores tienen que estar en sintona con los lineamientos estratgicos y
las acciones concretas que se lleven a cabo en el terreno como parte de la implementacin. Otro aspecto
es contar con valores basales de estos indicadores y metas bien establecidas, idealmente antes de
implementar la Poltica, para asegurar que podemos medir el cambio, en caso contrario, sin un punto de
partida, ser difcil establecer una tendencia o punto de comparacin.
(Mximo, depender de la forma de presentacin y de las acciones de seguimiento y evaluacin incluidas;
espaciado 1.5)
Nota:
El contenido de los apartados 5.2.8 a 5.2.13, pueden estar integrados en un cuadro que presente: el eje,
objetivo, resultados, lneas estratgicas, acciones/programas/proyectos, responsables e indicadores. Si en
algn momento existen Lneas Estratgicas que sean comunes a varios objetivos, es importante resaltarlo
a travs de una llamada a pie de pgina o dentro del mismo documento. No olvide la congruencia y
correspondencia que debe existir entre todos estos elementos para que haya coherencia en la Poltica
formulada.
Aunque el documento de la Poltica puede llegar solamente a nivel de lineamiento estratgico o lnea
estratgica tal y como aparece en el Diagrama 6: Relacin entre los diferentes elementos de una poltica
pblica, es importante no olvidar que los otros elementos (programas, responsables e indicadores) son
importantes sobre todo en funcin de la implementacin y evaluacin de la Poltica que se formula.

5.2.14. Anexos
Incluya en esta seccin cualquier informacin documental que apoye todo el proceso de formulacin de
la Poltica, especialmente en lo que respecta a metodologas de anlisis o resultados e informacin que
ayuden en tener mayor detalle de algunos elementos que no se incluyeron en las secciones anteriores,
pero que pueden brindar una mayor claridad a las personas interesadas o servidores pblicos responsables
de formular poltica, para entender de mejor manera, la naturaleza pblica del problema que se aborda. Es
importante tener en cuenta, que si alguno de los contenidos de esta seccin apoy aspectos especficos
del cuerpo del documento de la Poltica, se haga una referencia a esta seccin dentro de cada captulo
o seccin especfica. Debe ser informacin relevante y no densa, para evitar que se convierta en un
documento muy extenso.

5.2.15. Referencias bibliogrficas


Incluya una lista de la bibliografa consultada para todo el proceso de formulacin del documento de la
Poltica. Utilice el formato clsico, donde se presentan los documentos, segn autor o autores, en orden
alfabtico creciente.

57

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

6. Defina el equipo que se encargar de escribir el documento


Seleccione un equipo multidisciplinario que se encargue de la coordinacin de la redaccin del documento
final, con base a los lineamientos dados. No olvide incluir a expertos en metodologa, epistemologa,
planificacin o redaccin, para que aseguren la integracin y coherencia del documento. En lo posible
incluya dentro del equipo, personal de los diferentes niveles (tcnicos, directivos, operativos, financieros,
etc.) para que el documento tenga un carcter integral y estratgico. Para el nivel municipal, no olvide que
la participacin comunitaria y de los Comude es importante.
Dentro del equipo debe existir un grupo de personas que se encargarn de verificar que los contenidos
de cada apartado de la Poltica, hayan sido agotados, de acuerdo a lo que establece la lista de chequeo
correspondiente. (Ver Anexo 1: Lista de chequeo para la formulacin escrita y revisin del documento de
polticas pblicas)

7. Establezca un plan de trabajo y cronograma de acompaamiento


Considerando todo el proceso como algo integral, desde la formulacin hasta la escritura del documento
de poltica pblica, debe con base al ciclo de PP, establecer el plan de acompaamiento que debe incluir,
en que etapas del proceso requerir apoyo de parte de Segepln. El plan y cronograma, debe incluir
dos partes: 1) Durante el proceso de formulacin y 2) La escritura propia del documento. En el Anexo 2,
Modelo para el plan de acompaamiento para formulacin de polticas pblicas, se presenta un modelo
que le puede ayudar a escribir su plan de acompaamiento y cronograma. Recuerde que este plan, es
el instrumento que le permitir determinar cmo se avanza en el proceso de formulacin y escritura del
documento de poltica pblica.
No olvide que la construccin de un documento de esta naturaleza (una poltica pblica) es un proceso,
a veces largo y difcil, que incluye muchos elementos institucionales (sectoriales) y del contexto que
no siempre estn en control de quienes formulan la Poltica. En esta lnea, hay que saber que algunos
procesos de la etapa de formulacin o escritura del documento, le tomarn ms tiempo que otros. El
tiempo que tome el proceso en su conjunto (formulacin y escritura del mismo), depender del nivel de
compromiso del o los sectores vinculados al tema de la Poltica para participar, de una buena coordinacin
y de la prontitud con la que se requiera el instrumento de poltica. Recuerde que el proceso debe ser
liderado y realizado por el sector o sectores en quien recae la responsabilidad de la formulacin de una
poltica pblica, la Segepln en este sentido, solo cumple un rol orientador y de apoyo tcnico ms no es
responsable de la formulacin misma de la Poltica.

8. Ruta posterior a la formulacin de la Poltica


8.1. Opinin tcnica de parte de la Segepln
Una vez concluido el proceso de formulacin del documento de poltica pblica, existe un procedimiento
establecido para dar opinin tcnica colegiada, para asegurar que el documento en cuestin cumple con
los requisitos mnimos para ser presentado como una poltica pblica.
Cualesquiera que sean los escenarios que se presenten, el proceso normal, luego del acompaamiento a
lo largo del perodo de formulacin y construccin del documento de la Poltica, debera incluir, presentar
la poltica formulada a la Segepln, para que sta, en su carcter tcnico/orientador, emita sus opiniones,
consideraciones, observaciones tcnicas sobre el contenido y proceso de formulacin de la Poltica.
58

Gua para formulacin de polticas pblicas

En este sentido, es aconsejable que la Segepln haya acompaado todo el proceso de formulacin
y construccin del documento, para asegurar, que la poltica cumple con los requisitos y criterios para
definirla como un instrumento de poltica pblica y as allanar el camino para el proceso de aprobacin.
De la misma forma y aun entendiendo que los procesos de poltica pblica son dinmicos, es importante
contar primero con planes estratgicos y operativos (en cualquiera que sea el nivel), antes de pensar en
formular una poltica pblica; sin embargo, es comprensible que algunas veces el proceso de formulacin
de polticas se d en ausencia de procesos de planificacin previa. El contar con planes previos refuerza el
sistema nacional de planificacin y el sistema de polticas pblicas y promueve la calidad de las mismas.

8.2. Aprobacin formal de la Poltica


Una poltica pblica debe cobrar vida a travs del proceso de aprobacin formal de la misma. Se identifican
dos posibles escenarios, como parte de la ruta de aprobacin de la Poltica:
Escenario 1:
La poltica se formula idealmente con el acompaamiento de la Segepln. La institucin rectora o
coordinadora la presenta a la Segepln para revisin y aprobacin tcnica; la revisin tcnica puede
derivar en:
a) Un documento con recomendaciones tcnicas (de forma y sustantivas) que deben observarse e
incorporarse al documento de poltica previo a emitir una comunicacin oficial por parte de la
Segepln.
b) Un documento oficial en el que se indica que el documento final cumple los requisitos para ser
presentada como una poltica pblica y contine con el curso en el proceso de aprobacin formal.
Una vez emitida la opinin tcnica por parte de la Segepln, la institucin rectora o coordinadora presenta
el oficio y la poltica a la Secretara General de la Presidencia y al Consejo de Ministros para buscar la
emisin de un acuerdo (gubernativo o ministerial, dependiendo del marco legal vigente) que le de vida
formal a la poltica pblica en cuestin.
En el caso del nivel municipal corresponde al concejo municipal la emisin del acuerdo respectivo que la
aprueba. En virtud de lo estipulado en la Ley de los Consejos de Desarrollo, si son polticas que se inscriben
en la competencia del Comude se deber agotar su formulacin participativa y anuencia en dicho espacio
colegiado, lo cual se podr reconocer en los puntos resolutivos de la actas que se suscriben en este seno.
Lo anterior, es crucial en virtud de la importancia que reviste la legitimidad y el respaldo a las polticas de
desarrollo del municipio.
Escenario 2:
La Poltica no se somete a consideracin de la Segepln, para emitir opinin tcnica. Se presenta
directamente en consejo de ministros o concejo municipal, para su validacin y emisin de un acuerdo
(gubernativo, ministerial o municipal) para que le de vigencia.
En el mejor escenario, toda poltica debera tener el aval y ser ratificada por un documento normativo
que las apruebe, estos pueden ser: acuerdo gubernativo, acuerdo ministerial, acuerdo municipal, punto

59

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

resolutivo de los consejos de desarrollo u otro tipo de documento de algn rgano colegiado, que le de
peso a la Poltica; esta ratificacin oficializa y valida la Poltica formulada.
Al mismo tiempo toda Poltica, idealmente debe estar construida sobre la base de un sistema de
planificacin previo, de tal manera de que exista congruencia en el ordenamiento de la instrumentacin
que de soporte a la Poltica.

9. Socializacin de la poltica y su difusin


La socializacin de la poltica implica involucrar a todos los actores claves interesados en el problema o
tema vinculado a la poltica y que toman parte en la implementacin de la misma a lo largo de diferentes
momentos del ciclo de las polticas pblicas, incluyendo la difusin propia del documento final.
Algunos de estos momentos clave son:
Durante el inicio del proceso, para definir si el tema es de carcter pblico o no;
Al momento de realizar el anlisis de contexto y situacin;
En la revisin del documento borrador de la Poltica;
Al concluir la incorporacin de las enmiendas luego de la opinin/dictamen tcnico por parte de la
Segepln;
Durante la presentacin oficial del documento final de la Poltica, ya ratificado.
El involucrar a todos los actores dentro del proceso de formulacin, as como aquellos que tienen algn nivel
de responsabilidad en la implementacin, asegura en cierto grado, la corresponsabilidad y apropiacin del
instrumento de la Poltica. Es importante tener en cuenta que la participacin ciudadana y la permanente
comunicacin con los actores y actoras sociales y polticos durante el ciclo de las polticas es vital para
reforzar su legitimidad, analizar sus avances y hacerla parte activa de la agenda pblica. Hay que recordar
que de acuerdo a la dinmica poltica, la configuracin jurdica y poltica nacional e internacional vigente,
las polticas estn expuestas a factores que pueden acelerar o ralentizar su implementacin.
Si los recursos estn disponibles, el documento final de la Poltica debe socializarse por todos los medios
posibles y al alcance; esto incluye, medios tradicionales y no tradicionales de difusin. Todas aquellas
pginas web que existen en los diferentes sectores asociadas con la implementacin de la Poltica
deberan tener un enlace que permita la divulgacin y visibilizacin de la existencia y seguimiento del
instrumento de poltica pblica en cuestin, de tal manera que pueda ser un referente en las acciones que
se implementen en el contexto y competencia de cada sector.

10. Seguimiento (monitoreo) de la implementacin de la poltica


En el captulo IV.4.4.5, se abord el tema de los tres diferentes aspectos que se pueden evaluar de una
Poltica. El seguimiento debe enfocarse en identificar, de acuerdo al tema y naturaleza de la Poltica
formulada, qu dependencia del Estado, tiene el rol rector o coordinador vinculado con el tema, para que
sea esta instancia, la que asegure un mecanismo que d seguimiento a la implementacin del contenido
de la Poltica. Lo que ms importa como parte del rol rector y coordinador, es garantizar que lo que se est
60

Gua para formulacin de polticas pblicas

haciendo a nivel operativo, corresponda con lo que est contenido en la poltica; para ello es crucial, que
cuando se est realizando el proceso de formulacin de polticas, existan personas que conozcan cmo
opera cada sector (Ministerio) y entidades (municipalidades, consejos de desarrollo, etc.) en el terreno, es
decir, conozca cules son sus programas, estrategias e intervenciones, para asegurar que stas sean las
que ayuden a implementar las lneas estratgicas de cada eje de la poltica.
El rol rector y coordinador debe facilitar la identificacin de los obstculos, limitantes, cuellos de botella,
as como posibles mecanismos de correccin que agilicen y faciliten la implementacin de la poltica y la
obtencin de los resultados previstos a travs de la implementacin.
Como un elemento adicional, el ente rector, debe promover la evaluacin sistemtica de los resultados
que se puedan estar obteniendo como parte de la implementacin y generar discusin que promueve
nuevo conocimiento y a su vez insumos para la actualizacin, continuacin de vigencia o salida de vigencia
de la poltica formulada.
De manera general en trminos de resultados e impacto, existen metodologas especficas de evaluacin
que pueden usarse para medir el alcance o xito de la poltica. Los modelos causa-experimentales
(cohortes y grupos control) son algunos de ellos. Utilizar una combinacin de tcnicas de evaluacin
(cuantitativa y cualitativa), as como metodologas y tcnicas participativas de evaluacin y validacin de
los resultados, promueve la corresponsabilidad y promueve el papel de ciudadana en la evaluacin de las
polticas pblicas.

11. Vigencia y actualizacin de la poltica


La vigencia de las polticas pblicas est determinada por el nivel de avance que se tenga en resolver el tema/
problema en cuestin, as como de otros aspectos del contexto. Este tema, est directamente vinculado
con la temporalidad de una poltica pblica, la cual depende de muchos factores interrelacionados,
aunque de manera general no debe ser menor de diez aos.
Con base al proceso de seguimiento de la implementacin documentado y de la evaluacin propia de los
resultados/alcances de la implementacin, deberan generarse espacios para discusin y retroalimentacin
que permitan definir la pertinencia de la vigencia y/o actualizacin de una poltica pblica formulada.
Este proceso debe ser liderado por la institucin rectora o coordinadora responsable de la poltica y deber
utilizar las metodologas de investigacin/evaluacin que estn al alcance para asegurar que la evaluacin
tiene cierto grado de rigor cientfico.
Hay que reforzar con el ente rector y coordinador que, adems de asegurar recursos para la implementacin
de la Poltica, tambin asegure recursos institucionales y de otras fuentes de financiamiento, para evaluar
los resultados en funcin de los objetivos trazados tanto a nivel operativo, como a nivel estratgico (lo
contenido en la poltica).
La evaluacin debe retroalimentar el ciclo de formulacin de polticas pblicas y las decisiones polticas,
de tal cuenta que, siendo un proceso dinmico, pueda identificarse que aspectos merecen continuar
abordndose a travs de la Poltica y por lo tanto precisan una reformulacin y actualizacin, y, cules
deben pasar a un nivel de abordaje diferente (a travs de otros instrumentos de gestin o planificacin).
Esto implica tambin, la identificacin de nuevos aspectos que debido a los cambios del contexto, precisen
un nuevo anlisis y por lo tanto, implican el inicio de nueva cuenta, de la aplicacin del ciclo de formulacin
de polticas.
61

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

V. Anexos
Anexo 1: Lista de chequeo para la formulacin (escritura y revisin) del documento de poltica
pblica
NOMBRE DE LA POLTICA: _______________________________________________________________
MBITO GEOGRFICO DE LA POLTICA: ____________________________________________________
DEPENDENCIA RECTORA Y/O COORDINADORA: _____________________________________________
Instrucciones: Para cada uno de los tems de la tabla que aparece a continuacin, marque con una X,
dependiendo si se ha completado o no, la escritura y revisin de cada uno de ellos. Utilice la columna de
observaciones para listar que elementos precisan ser completados para considerar agotada la tarea de
escritura y/o revisin segn sea el caso, as como su (s) responsables.

Contenido del
documento de la Poltica
A.

Cartula

Ttulo especificando el tema y


temporalidad

rea geogrfica de influencia de la


Poltica

Dependencia que presenta la Poltica

B.

Tabla de contenidos o ndice

C.

Acrnimos, siglas y abreviaturas

D.

Introduccin

E.

Marco legal y poltico

F.

Anlisis de situacin

G.

Justificacin o propsito

H.

Ejes/grandes temas de la poltica

I.

Objetivos

J.

Resultados

K.

Lineamientos estratgicos

L.

Acciones o programas
(intervenciones)

M. Seguimiento (Monitoreo y
Evaluacin)
N.

Anexos

O.

Referencias Bibliogrficas

62

Completo en
su escritura

Incompleto en
su escritura

Completo en
su revisin

Incompleto
en su revisin

Observaciones
(Qu falta
completar)

Responsable (s)

Gua para formulacin de polticas pblicas

Anexo 2: Modelo para el plan de acompaamiento para formulacin de polticas pblicas


NOMBRE DE LA POLTICA: _______________________________________________________________
MBITO GEOGRFICO DE LA POLTICA: ____________________________________________________
DEPENDENCIA RECTORA Y COORDINADORA: _______________________________________________
Instrucciones: Para cada actividad contemplada en su plan de acompaamiento, incluya a que fase se
corresponde con el ciclo de polticas pblicas de la Gua metodolgica y de gestin de polticas pblicas
y cul es nivel de responsabilidad de la dependencia rectora, otros actores y la Segepln.
Objetivos del Plan: _______________________________________________________________________

Actividad

Fase del ciclo de


formulacin de la
Poltica con el que se
corresponde

Responsabilidad
de la dependencia
rectora o
coordinadora

Responsabilidad de
otras dependencias
ejecutoras o de
apoyo

Responsabilidad
de la Segepln

Fecha o perodo en
el que debe estar
completada la actividad
(da, mes y ao)

63

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Anexo 3: Gua para la alineacin de Polticas Pblicas a la Poltica Nacional de Desarrollo


Antecedentes
El Plan Katun Nuestra Guatemala 2032 se oficializ a travs del Conadur en Agosto de 2014, constituyndose
en la agenda de desarrollo del pas para los siguientes 20 aos. En consecuencia, el Conadur orden
institucionalizar su implementacin mediante Acuerdo Resolutivo 03-2014.
En cumplimiento de este mandato, la Poltica Nacional de Desarrollo (PND) fue formulada para operativizar,
de acuerdo a su temporalidad (corto plazo-5 aos, mediano-10 aos y largo-20 aos), los lineamientos
estratgicos vinculados a los 5 ejes del Plan. Es as como, el objetivo fundamental de la PND es establecer
las directrices generales que el Estado debe observar para la implementacin de las prioridades, metas y
resultados de desarrollo del Plan Katun Nuestra Guatemala 2032.
Por consiguiente, la poltica es un instrumento que orienta y organiza el quehacer del sector pblico en
trminos de su gestin. Por lo tanto, su implementacin deber ser gradual y orientarse a la consecucin
de objetivos de desarrollo. Adems, todas las instituciones del sector pblico debern alinear (vincular y
armonizar) sus polticas, planes, programas y proyectos, as como tambin sus procesos de planificacin y
presupuestacin, a los lineamientos establecidos.
En este sentido contar con una Poltica Nacional de Desarrollo es un elemento clave para hacer efectiva
la gestin pblica, en los distintos niveles de la organizacin poltico administrativa. En consecuencia,
debe tomarse en cuenta la relacin jerrquica y sinrgica que existe entre los diferentes niveles de la
planificacin, para que las instituciones operen de una manera ms ordenada y menos dispersa.
En consecuencia, esta lnea jerrquica se ordena de la siguiente manera: Plan y Poltica Nacional de
Desarrollo-PND, Marco de Polticas Pblicas competencia de cada sector e intersectoriales-, Planificacin
Estratgica Institucional, Planificacin Operativa Anual y Multianual, Programacin y Presupuesto, todo ello
alineado a los objetivos estratgicos de desarrollo. Dentro de esta jerarqua, tambin debern considerarse
las Polticas Pblicas y planes a nivel de las diferentes comunidades, municipios, departamentos y regiones,
de tal manera que pueda hacerse efectiva la gestin pblica territorial.
Por consiguiente, este ordenamiento fortalece la Gestin por Resultados, promoviendo de manera gradual
una transicin permanente hacia un modelo de gestin pblica ms efectivo, en funcin de la demanda y
las necesidades ms sentidas de la poblacin guatemalteca.
Finalmente y para facilitar el proceso de alineacin del marco de Polticas Pblicas sectoriales con los
lineamientos del Plan y la Poltica Nacional de Desarrollo, a continuacin se proponen 11 pasos que las
instituciones debern seguir para garantizar la alineacin de sus polticas pblicas con las prioridades
estratgicas del pas.
Instructivo de alineacin
El proceso de alineacin de las polticas pblicas con la Poltica Nacional de Desarrollo (PND) requiere
de la priorizacin (seleccin) de los instrumentos de poltica pblica que sern objeto del anlisis y del
ejercicio de alineacin. El criterio de priorizacin obedecer a las solicitudes puntuales de las instituciones
y procesos recientes de actualizacin y formulacin de polticas. Luego de establecer que instrumento o
poltica pblica ser alineado, se requiere la designacin de un grupo multidisciplinario interinstitucional
64

Gua para formulacin de polticas pblicas

integrado por representantes de Segepln, de las unidades de planificacin de las instituciones designadas
y un representante responsable de la implementacin de polticas pblicas de cada institucin (Ministerio
o entre rector de poltica). Los representantes de la Segepln proporcionarn las directrices de alineacin,
instrumentos, seguimiento y apoyo a los procesos de alineacin. Por su parte, cada Ministerio o ente rector
deber ser responsable de hacer el ejercicio y llevar hasta su fin el proceso de alineacin de la poltica
pblica priorizada. Es importante que los participantes tengan un conocimiento amplio sobre la poltica
objeto del anlisis y su implementacin a travs de intervenciones estratgicas, programas o proyectos
relacionados para asegurar una apropiada alineacin. Los instrumentos sobre los cuales deber hacer el
ejercicio de alineacin son: las matrices del PND, la Gua de Alineacin de Polticas Pblicas al PND y el
documento de la poltica de su competencia.
Procedimiento
1. Identificar los temas considerados en la poltica (s) seleccionada. Por ejemplo, la Poltica de Desarrollo
Social y Poblacin. Con relacin a esta poltica, los temas identificados son: Educacin, Salud, Migracin,
Empleo, Riesgo y Comunicacin Social.
a. Luego de establecer los temas vinculados a la poltica de su competencia, determinar con cul eje
o ejes de la PND est ms relacionada la poltica en cuestin. En este caso los ejes son Bienestar
para la Gente, Riqueza para Todos y Todas, Recursos Naturales para Hoy y Maana y los dems ejes
del Plan.
2. Utilizando las matrices de la Poltica Nacional de Desarrollo que contienen los lineamientos por eje y
el documento de la Poltica de su competencia que est alineando, llene la matriz que se presenta a
continuacin (Matriz 1) de la siguiente manera:
a. Seleccione las matrices del (los) eje (s) de la PND con los que est vinculada la poltica que analiza, e
identifique en cada matriz la prioridad, la meta, los lineamientos del corto y mediano plazo (5 y 10
aos) y los responsables; traslade el contenido a la columnas A, B, C y D, segn corresponda. Utilice
una fila, para cada lineamiento o lnea de accin identificada.
b. Identifique en la poltica que analiza, de la cual es rector o coordinador, las lneas de accin6 , meta
y/o resultado, eje e institucin responsable, que tienen correspondencia con el Lineamiento de la
PND y traslade la informacin a las columnas respectivas (E, F, G, H, I y J). Para las polticas que no
tienen meta o resultado, revisar el plan de accin y trasladar la informacin correspondiente a esta
matriz. Por el contrario, si no se cuenta con el plan de accin de la poltica, se sugiere elaborarlo2.

Debido a la heterogeneidad en la estructura de las Polticas Pblicas, lnea de accin deber entenderse como: Lineamiento
estratgico, accin/accin estratgica, ejes, programas, intervenciones, etc. Nos referimos entonces a las acciones estratgicas que
resuelven el problema, objeto de la Poltica.

El plan de accin deber elaborarse en un momento posterior al proceso de alineacin para cubrir los vacos, si acaso no son
resueltos con los cambios a la Poltica.

65

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Matriz 1
Poltica Nacional de Desarrollo
Columna
A

Prioridad

Columna
B

Columna
C

Meta

Lineamiento
de corto y
mediano plazo
(5 y 10 aos)

Columna
D

Responsables

Poltica Pblica (de su rectora)


Columna
E

Columna
F

Lneas
estratgicas
( o lneas del
plan de accin)
contenidas en el
documento de
Poltica8 de su
competencia

Si la lnea
estratgica
o lnea de
accin tiene
temporalidad
indquelo

Columna
G

Columna
H

Meta y/o
resultado

Si la meta o
resultado tiene
temporalidad
indquelo

Columna
I

Columna
J

Eje

Institucin
Responsable

3. Posterior al llenado de la Matriz 1, seleccione de ella solo aquellos lineamientos de la Poltica Nacional
de Desarrollo de corto-mediano plazo y los ejes, lneas estratgicas o estrategias de la (s) Poltica (s)
Pblica bajo su competencia (de la cual es rector o coordinador) en las que existe correspondencia y
trasldelos a la Matriz 2 (columna A y B respectivamente). Luego complete la Matriz 2 de la siguiente
manera:
a. Identifique qu programas/proyectos/intervenciones estratgicas de la institucin rectora
(columna C) o de otras dependencias del Estado (Columna D), implementan las lneas de accin
de su poltica; esto le permitir identificar cules de las lneas de accin ya alineadas tienen una
expresin operativa que les da vida. (Columna C y D).
b. Para los programas/proyectos/intervenciones estratgicas que corresponden a otras dependencias
pblicas, nombre el Ministerio, Secretaria o nominacin de la dependencia que tiene la
responsabilidad de su implementacin. (Columna E).
c. Para aquellos ejes, lneas estratgicas o estrategias en los que no existe una expresin programtica
(operativa), evale la importancia del mismo para considerar su permanencia como parte de la
Poltica de su competencia. (Columna F).
d. Para aquellos ejes, lneas estratgicas o estrategias sin expresin programtica que consider
importantes indique si deben ser modificados o eliminados de la Poltica de su competencia.
(Columna G).
e. Para los ejes, lneas estratgicas o estrategias de la Poltica de su rectora, NO alineados a la Poltica
Nacional de Desarrollo y que quedaron fuera en el paso 2b, se deber evaluar si son competencia
institucional y la manera de como incorporarlos al documento de Poltica, o en su defecto al Plan
de Accin. Si las lneas de accin NO alineados o que quedaron fuera estn entre el 30 y 50%, el
documento de Poltica deber reformularse (actualizacin de la Poltica).

Si el lineamiento esta numerado en el documento de Poltica colocarlo, sino poner de referencia la pgina del documento de Poltica
donde se encuentra.

66

Gua para formulacin de polticas pblicas

Matriz 2
Columna A

Poltica
Nacional de
Desarrollo

Columna B

Columna C

Columna D

Poltica Pblica
de su rectora
(identifique
ejes, lneas
estratgicas o
estrategias

Programa (s)
estratgicos,
proyecto (s)
estratgicos
o acciones
estratgicas de
la institucin
rectora que
operativiza
la lnea
estratgica o
estrategia

Programa (s)
estratgicos,
proyecto (s)
estratgicos
o acciones
estratgicas de la
institucin rectora
que operativiza la
lnea estratgica o
estrategia

Columna E

Columna F

Columna G

Institucin (es) donde recae


el programa estratgico/
proyecto estratgico o
accin estratgica (indique
el nombre del Ministerio,
Secretaria, Comisin, etc.)

La lnea
estratgica
o estrategia
continua siendo
importante para
la Poltica de su
rectora.

Indique si la lnea
estratgica o
estrategia debe:
a) modificarse,
Cmo?
b) eliminarse,
Por qu?
(Contestar
para cada lnea
estratgica
estrategia)

Columna E

Columna F

Columna G

Institucin coordinadora de
la intervencin

La lnea
de accin
continua siendo
importante
para el plan
de accin
(relacionar
su respuesta
con la poltica
pblica de su
rectora)

Indique si la lnea
de accin debe:
a) modificarse,
Cmo?
b) eliminarse,
Por qu?
(Contestar para
cada lnea de
accin)

Nota: En el caso de planes de accin la matriz 2 ser la siguiente:


Columna A

Poltica
Nacional de
Desarrollo

Columna B

Plan de accin
(identifique la
lnea de accin)

Columna C

Intervenciones
que
operativizan la
lnea de accin

Columna D

Otras
intervenciones
de instituciones
relacionadas con
el tema


4. Completado el paso 3, identifique un mecanismo participativo para:
a. Partiendo de las los ejes, lneas estratgicas o estrategias de la (s) Poltica (s) Pblica bajo su
competencia que s estn alineadas, valorar el alcance que han tenido estas para resolver el
problema de inters de la Poltica de su rectora. Es importante que los resultados de esta valoracin
participativa, queden plasmados en un documento que contenga los hallazgos de la misma. En el
ejercicio de valoracin debern participar aquellas dependencias que hasta el momento en que
se realiza el ejercicio, hayan tenido algn rol en la operativizacin de los ejes, lneas estratgicas o
estrategias de la (s) Poltica (s) Pblica bajo su competencia alineadas de la Poltica de su rectora.
Algunos criterios para realizar esta valoracin pueden ser: Cmo la lnea de accin contribuye
al cumplimiento del lineamiento de la PND, nivel de prioridad para la Institucin rectora, nivel
de recursos disponibles para la implementacin del (los) programas que operativizan la lnea de
accin, u otros que se identifique en el ejercicio.
b. Determinar las modificaciones o actualizacin que requerir el documento de la Poltica de
su competencia y perodo de tiempo en que se llevarn a cabo (elaborar un plan de trabajo y
cronograma). Esta actualizacin deber ser considera en su proceso de planificacin y elaboracin
de presupuesto, para asegurar que contar con recursos para realizar la actualizacin. En su defecto,
como parte de la gestin, deber identificar otras fuentes de financiamiento para llevar a cabo la
actualizacin.

67

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

5. Con base a los hallazgos o resultados del ejercicio de alineacin usted podr tener los siguientes
escenarios:
a. Actualizacin (modificacin-reformulacin) del documento de Poltica.
b. Ajustes en los procesos de planificacin y programacin; realice las incorporaciones de acuerdo a
las herramientas de planificacin de mediano y corto plazo.
c. No necesita realizar ningn cambio al documento.
6. Si opto por el escenario 5a, en base a la Gua para formulacin de Polticas Pblicas editada por la
Segepln, realizar las modificaciones en el documento de la Poltica de su competencia, si as lo
decidiera. Si opt por el escenario 5b, incorpore los cambios en el plan de accin de la Poltica y dems
instrumentos de planificacin institucional.
7. Socializar el documento de Poltica modificado o actualizado con las instituciones del sector pblico
que participaron en el proceso de alineacin y las que tienen un nivel de responsabilidad en la
implementacin de la Poltica de su rectora.
8. Someter el documento modificado a la Segepln para su opinin tcnica en funcin de su alineacin
con la Poltica Nacional de Desarrollo y dems elementos tcnicos que corresponden a un documento
de Poltica Pblica.
9. Cuando sea pertinente, incorporar las recomendaciones y observaciones tcnicas de la Segepln al
documento de Poltica, alineado.
10. Si durante el proceso de alineacin se identifica que entre el 30 y 50% % de las lneas de accin no se
corresponden o quedan fuera respecto los lineamientos de la PND, significa que su Poltica debe ser
modificada. Si la Poltica contaba con Acuerdo Gubernativo o Ministerial buscar que se derogue el
anterior y la emisin de uno nuevo. Si la Poltica no tena acuerdo, analizar la pertinencia de hacer las
gestiones para la emisin de uno.
11. Completado todo el proceso (los 11 pasos de esta gua de alineacin), la dependencia rectora o
coordinadora, deber informar al CONADUR, sobre los resultados de la alineacin de la o las Polticas
de su competencia, a la Poltica Nacional de Desarrollo y al Plan Nacional de Desarrollo.

68

Gua para formulacin de polticas pblicas

VI. Referencias Bibliogrficas


Aguilar, A. (2009). Gnero, polticas pblicas y construccin de la agenda en amrica latina. El caso
guatemalteco en revista cuadernos de sociologa UPSA Guatemala No.7. Guatemala.
Aguilar, V. (1992). El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Grupo Ed. Miguel Angel Porra.
Alcntara, M. (1995). Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de
los sistemas polticos en pocas de crisis y cambio. Santiago, Chile: Fondo de Cultura Econmica.
Antonio, J. El tema de los indicadores en las polticas pblicas de derechos humanos -propuestas para
su conceptualizacin y abordaje. Recuperado de http://www.uasb.edu.ec/UserFiles/369/File/PDF/
CentrodeReferencia/Temasdeanalisis2/politicaspublicasyderechoshumanos/articulos/temacentral/
gonzales.pdf
ASIES. (2010). Innovacin, investigacin y desarrollo en Guatemala. Revista ASIES No. 4, Guatemala.
Bardach, E. (1998). Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Mxico: CIDE - Grupo Ed. Miguel
Angel Porra.
Bertrand J; Sols, M. (2000). Measure Evaluation Project. Evaluando Proyectos de VIH en la regin
Centroamericana. North Caroline, USA.
BID. (2014). Informe del Banco Interamericano de Desarrollo 2014.
Promoviendo la transformacin productiva. Polticas de desarrollo productivo en Centroamrica y
Repblica Dominicana. Washington, Estados Unidos de Norte America.
CONADUR/ Segepln (2014). Plan Nacional de Desarrollo Katun: Nuestra Guatemala 2032. Guatemala.
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. (1986). Asamblea Nacional Constituyente. Guatemala.
COPREDEH. Manual para la transversalizacin del enfoque de derechos humanos con equidad. Recuperado
de http://www.corteidh.or.cr/tablas/28829.pdf
Easton, D. (1956). An Approach to the Analysis of Political Systems. Revista World Politics, Volumen 9, No.
3, Abril 1957. Cambridge University Press, Estados Unidos de Norteamrica.
Gambi, M. Conceptos Bsicos en el Anlisis de polticas pblicas. Instituto de Asuntos Pblicos. Universidad
de Chile. 2007
Gimnez, C. y Valente, X. (2010). El enfoque de los derechos humanos en las polticas pblicas: ideas para
un debate en ciernes. Venezuela; (CENDES)
Gonzlez, A. Indicadores de Derechos Humanos y polticas pblicas. Presentacin en PP. Recuperado de:
www.dhnet.org.br/.../indicadores/a.../09_plessmann_indicadores_ddhh

69

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Guendel, L. polticas pblicas y derechos humanos. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Barcelona.


Recuperado de: http://www.iigov.org/documentos/?p=4_0109
ILPES. (2001) Seminario de Alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin y experiencias exitosas,
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe, Consejo Regional de Planificacin. Noviembre 11 y 12, 2000. La Habana, Cuba.
Jimnez. G. El Enfoque de los Derechos Humanos y las polticas pblicas. Recuperado de: http://www.
usergioarboleda.edu.co/civilizar/revista12/enfoque_DDHH.pdf
Lahera. E. (2002). Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica: Santiago de Chile.
Recuperado de: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/19485/sps95_lcl2176p.pdf
Ley de Consejos de Desarrollo y Cdigo Municipal. Congreso de la Repblica de Guatemala. Decreto 112002.
Ley del Organismo Ejecutivo. Oficina Nacional de Servicio Civil. Decreto Gobernativo 197-2004. Guatemala,
julio 2004.
Ley Orgnica del Presupuesto de Guatemala. Congreso de la Repblica de Guatemala. Decreto 101-97.
Lindblom, E. (1991). El Proceso de Elaboracin de polticas pblicas, Ministerio para las Administraciones
Pblicas (MAP), Bellaterra, Espaa. Grupo Editorial Miguel ngel Porra.
Mari, Mag Santiago. Trabajo final: Programa de Lectura Dirigida Estado y polticas pblicas. Estado, polticas
pblicas y polticas pblicas de Comunicacin http://www.catedras.fsoc.uba.ar/mastrini/investigaciones/
politicas_publicas_marino.pdf
Mariez, F y Garza, V. Poltica pblica y democracia en Amrica Latina del anlisis a la implementacin.
Porra, Mxico, D. F.2009.
Martin, Funciones Bsicas de la Planificacin Social, Martin. 2005. Pgina 8.
Medina. Edgar (2006) Manual de Prospectiva y Decisin Estratgica: bases tericas e instrumentos para
Amrica Latina y el Caribe, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES). rea de proyectos y programacin de inversiones. CEPAL/Naciones Unidas. Pg.438 Santiago de
Chile. Recuperado de: repositorio.cepal.org
Ministerio de Finanzas Pblicas de Guatemala. (2013) Gua conceptual para planificacin y presupuesto
por resultados. Guatemala.
Ministerio de Finanzas Pblicas y Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (2013).
Conceptual de Gestin y Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico de Guatemala.
MINSALUD. El Enfoque Diferencial. Glosario. Recuperado de: http://www.minsalud.gov.co/Lists/Glosario/
DispForm.aspx?ID=21&ContentTypeId0x0100B5A58125280A70438C125863FF136F22

70

Gua para formulacin de polticas pblicas

Molina, M. y Cabrera, G. (2008) polticas pblicas en salud: aproximacin a un anlisis. Grupo de investigacin
en gestin y polticas en salud. Antioquia. Colombia.
Montealegre, D.y Urrego, J. Enfoque diferencial de Etnia y Gnero. Especializacin Accin sin Dao y
Construccin de Paz. Universidad Nacional de Colombia. Mdulo 3.1. Recuperado de: http://bivipas.info/
bitstream/10720/415/24/D-222-PIUPC-P24-249.pdf
Naciones Unidas, Guatemala. Pacto internacional de derechos econmicos,
Recuperado de: http://www.cc.gob.gt/documentoscc/ddhh/Pactodesc.pdf

sociales y culturales.

Olavarra, M. (2007) Conceptos Bsicos en el Anlisis de polticas pblicas. Documentos de trabajo N 11:
Chile. Instituto de Asuntos Pblicos.
Ortegn, E. (2008). Gua sobre diseo y gestin de la poltica pblica, Instituto Colombiano para el
Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos Caldas COLCIENCIAS-, Organizacin del Convenio
Andrs Bello CAB-, Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Alcal, Colombia.
Red En Derechos. (2011). El enfoque basado en Derechos Humanos: Evaluacin e Indicadores. Recuperado
de: http://www.redenderechos.org/webdav/publico/evaluacionEBDH_final.pdf
Roth, A. (2006). polticas pblicas: formulacin, implementacin, evaluacin, tercera reimpresin. Bogot:
Ediciones Aurora.
Ruiz, D., y Cadenas, A., Qu es una poltica pblica? Recuperado de: http://www.unla.mx/iusunla18/
reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm
Ruiz,C. Manual para la Elaboracin de polticas pblicas. Recuperado de: http://www.academia.
edu/1141067/Manual_para_la_elaboracion_de_politicas_publicas
Secretara Distrital de Salud .Enfoque Diferencial. Recuperado de: http://www.hospitalvistahermosa.gov.
co/web/node/sites/default/files/boletines_2012/COVE/ABRIL/ENFOQUE_DIFERENCIAL.pdf
Stark, C. (2012). Gua para formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas y Ruta crtica para
implementacin y mejoramiento del Sistema de polticas pblicas. Guatemala.
Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo. Gua para la formulacin de polticas pblicas
Regionales. Divisin de Polticas y Estudios, Departamento de Polticas y Descentralizacin. Primera
edicin, 2009. Recuperado de:
http://www.subdere.cl/sites/default/noticiasold/articles-76900_recurso_1.pdf
Tamayo, M. (1997). El anlisis de las polticas pblicas, en La Nueva Administracin Pblica, Alianza
Universidad, Madrid.
Thoenig, C. Poltica Pblica y accin Pblica, en Revista Gestin y Poltica Pblica, Volumen VI, nmero
1, primer semestre de 1997. Recuperado de: www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num.../TJ_Vol.6_
No.l_1sem.pdf

71

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Universidad Nacional de Colombia. Enfoques Diferenciales de tnia y Gnero. Mdulo 3.1.Programa


de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia. Recuperado de: bivipas.info/bitstream/.../1/
Modulo%206_Arte%20hojas%20internas.pdf.
Villarn, S. (2000). polticas pblicas con Enfoque de Derechos Humanos. Presentacin en PP. Recuperado
de: http://www.eclac.cl/dds/noticias/paginas/7/26527/Susana_Villaran.pdf
Wiesner, E., Garnier, L., Medina, J., (2000) Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y
redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos del ILPES, N. 46

72

Gua para formulacin de polticas pblicas

Acrnimos, siglas y abreviaturas


COMUDES
CM
CPG
DDHH
FODA
GpR
INAP
INE
LCD
LOE
LOP
MINFIN
MyE
ODM
PE
PIP
PND
PO-POA
POM
PP
SCDUR
Segepln
SNIP
SNP
SNPP
SSPP

Consejos Municipales de Desarrollo


Cdigo Municipal
Constitucin Poltica de Guatemala
Derechos Humanos
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas.
Gestin por Resultados
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Instituto Nacional de Estadsticas
Ley de Consejos de Desarrollo
Ley Orgnica del Ejecutivo
Ley Orgnica del Presupuesto
Ministerio de Finanzas Pblicas
Monitoreo y Evaluacin
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Planificacin Estratgica
Programa de Inversin Pblica
Plan Nacional de Desarrollo Katun Nuestra Guatemala 2032
Plan Operativo, Plan Operativo Anual
Planificacin Operativa Multianual
Poltica Pblica
Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Sistema Nacional de Planificacin
Sistema Nacional de polticas pblicas
Subsecretara de polticas pblicas

73

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

74