IDEAS, PROGRAMA Y POLTICA

ECONMICA DEL BATLLISMO

URUGUAY 1911-1930

Jaime Yaff
Setiembre de 2000
D.T. 7/00
 IDEAS, PROGRAMA Y POLTICA ECONMICA DEL BATLLISMO

URUGUAY 1911-1930

JAIME YAFF

yaffe@iecon.ccee.edu.uy

INSTITUTO DE ECONOMA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y DE ADMINISTRACIN
UNIVERSIDAD DE LA REPBLICA

Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Poltica (Facultad de

Ciencias Sociales). Profesor en Enseanza Secundaria y Universidad de la Repblica. Docente e
Investigador del Instituto de Ciencia Poltica (Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de Economa
(Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin) de la Universidad de la Repblica.

2
 NDICE

Introduccin ....................................................................................................................4
1. Las ideas .....................................................................................................................8

2. El modelo ..................................................................................................................15

3. El programa econmico ............................................................................................31

4. La poltica econmica ...............................................................................................42

5. Conclusin ................................................................................................................48

Anexo 1. Poltica econmica: algunas nociones ............................................................53

Anexo 2. El batllismo y sus etapas .................................................................................63

Anexo 3. Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez .........................................................69

Bibliografa .....................................................................................................................71

3
 1. INTRODUCCIN

El tema que se aborda en este texto 1 es el programa econmico impulsado por el

batllismo durante el perodo 1911-19302 , las ideas que lo inspiraron y presidieron, el
modelo batllista del que form parte y, finalmente, los lineamientos generales de la
poltica econmica (PE) efectivamente concretada.

Por PE entiendo el conjunto de los objetivos econmicos del gobierno y los

instrumentos concretos que utiliza para alcanzarlos. Se trata de la accin econmica del
gobierno. La PE se vincula tanto a los objetivos econmicos del gobierno como a las
condicionantes internas y externas en que debe moverse, las cuales pueden llevarlo a
redefinir sus objetivos o, incluso, alejarse de los mismos. Cuando las circunstancias
polticas y econmicas, internas y externas, generan situaciones que constrien su
margen de maniobra, la poltica econmica no se orienta estrictamente hacia la
consecucin de los objetivos iniciales del gobierno. En tal caso la poltica econmica se
aleja del programa econmico del gobierno, o el programa econmico es redefinido de
acuerdo a las circunstancias tanto locales como externas, tanto polticas como
estrictamente econmicas.

Como poltica pblica la PE es producto de un proceso poltico de toma de

decisiones, el cual involucra ciertas operaciones y etapas (sealar objetivos generales,
definir metas concretas, estipular recursos e instrumentos para alcanzarlos, ejecutar,
evaluar y redefinir) y diversos actores que participan del trmite de su elaboracin
(oficinas gubernamentales, parlamento, agentes econmicos, organizaciones sociales).

1
Este trabajo se realiz en el marco del programa de Historia econmica del Uruguay que se desarrolla en
el rea de Historia del Instituto de Economa bajo la supervisin de Benjamn Nahum y la coordinacin
de Magdalena Bertino. Los mencionados, as como Gabriel Bucheli y Hctor Tajam (integrantes del rea)
realizaron valiosos comentarios y sugerencias a sucesivos borradores de este documento, que
contribuyeron a mejorar la versin final. Luis Brtola y Ral Jacob, del Programa de Historia Econmica
y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, tuvieron la amabilidad de leer los borradores e hicieron
agudas observaciones que, si bien no se recogen en este documento de trabajo, contribuirn a mejorar el
texto que se incorporar al tomo 3 de la Historia Econmica del Uruguay.
2
Como parte del trabajo preparatorio del tercer tomo de la Historia Econmica del Uruguay (Millot y
Bertino, 1991 y 1996) el marco temporal del estudio se inicia en 1911 y llega hasta 1930. La
historiografa nacional ha considerado al tramo 1903-1933 como un perodo con caractersticas
especficas: la poca batllista. Pero se han formulado diversas subperiodizaciones identificando fases
dentro de esa poca. La que aqu se utiliza es una de las varias que se han propuesto. En el Anexo 2. El
batllismo y sus etapas que se encuentra al final de este documento, puede verse una revisin sinttica de
las periodizaciones existentes y sus fundamentos.

4
Al mismo tiempo, la PE es un aspecto de la propia actividad econmica 3 .

La PE entre 1911 y 1930 fue el fruto de un proceso de negociaciones y

transacciones del batllismo con otros movimientos sociales y polticos, como resultado
del cual se van produciendo diferentes medidas concretas de PE. Esta consideracin es
especialmente vlida a partir de 1916, cuando el alto de Viera signific un verdadero
viraje en varios sentidos, entre ellos, y muy especialmente, la PE. En el tramo posterior
a 1916 la conduccin de la PE se volvi ms compleja en la medida en que todo el
proceso poltico se volvi ms complicado y trabajoso, pasando a predominar lo que se
ha denominado la poltica de pactos y compromisos4 entre el batllismo y otros
sectores colorados y blancos. En ese marco, la PE pas a ser un objeto privilegiado de
negociacin y transaccin polticas, por lo que estudiarla supone algo ms que
considerar la PE del batllismo. En definitiva, hay una clara distancia entre el
programa econmico del batllismo o el paquete de sus intenciones en la materia, ms
all de su grado de articulacin como programa, y las medidas efectivamente aplicadas.

Una cosa es el programa y otra su aplicacin. El programa econmico del

batllismo es parte del tema que aqu se estudia y como tal es abordado especficamente,
lo mismo que la poltica econmica efectivamente concretada a lo largo del perodo. A
efectos de una mayor precisin en el manejo del vocabulario, deber reservarse el
trmino PE nicamente para las medidas econmicas concretadas, mientras que los
objetivos y medidas proclamados o anunciados, pero no efectivizados, pertenecen a la
categora de plan o programa econmico. Ambos temas, programa econmico del
batllismo y poltica econmica efectiva entre 1911 y 1930, son objeto de anlisis y
consideracin separada. En el primer caso (4. El programa econmico), se sintetizan los
objetivos generales y especficos del programa batllista y se describen sus diversos
captulos. En el segundo (5. La poltica econmica), se hace una aproximacin general a
la orientacin y las concreciones econmicas del perodo en cada uno de los captulos
considerados como parte del programa econmico.

3
Sobre esta cuestin relativa a la definicin y concepto, desde diversos abordajes, de la PE adelanto
algunas consideraciones parciales en el Anexo 1. Poltica econmica: algunas nociones al final de este
documento.
4
Benjamn Nahum (1975) denomin de esa manera al perodo 1916-1933. El mismo autor y Jos Pedro
Barrn (1987) propusieron caracterizarlo como repblica conservadora. Gerardo Caetano (1991 y
1993), estudiando el mismo perodo, adopta esta ltima denominacin.

5
 Puede hablarse de una PE antes de 1930?, no estamos forzando los hechos al
dar por sentado que el batllismo tena una PE en tanto poltica macro que establece los
grandes objetivos econmicos y los cursos generales de accin para alcanzarlos, y que
luego se concreta en diversas polticas sectoriales? Tal vez sea ms fiel a la realidad
(econmica, poltica, acadmica) de aquellas primeras dcadas del siglo XX, pensar
que, en verdad, ms que de una PE se trataba de una combinacin de pragmatismo con
principios filosficos y objetivos polticos que se concretaban en determinadas polticas
sectoriales. Dicho de otra forma, el batllismo era portador de un modelo de pas que
era una formulacin intermedia entre lo filosfico-doctrinal y la poltica pragmtica. La
accin econmica del gobierno responda a objetivos polticos que a su vez se
inspiraban en principios filosficos. Parte de la respuesta a esta pregunta debe atender al
desarrollo de la ciencia econmica en Uruguay hacia comienzos de siglo. Ello nos
ilustrar a qu nivel se encontraba la reflexin acadmica local en la que los
elaboradores y ejecutores de la PE podan inspirarse 5 .

Ms aun, habra que ver qu grado de desarrollo tena el tema de la PE al nivel

de la ciencia econmica en ese momento, no slo en el mbito local sino ms bien
internacional. E, incluso, establecer si se manejaba las palabras poltica econmica
como trminos de uso corriente, o si se manejaba el concepto aunque el uso de esos
trminos no fuera frecuente. Se trata de una incorporacin del pensamiento econmico
de los aos veinte en el marco de la lucha contra la crisis de posguerra o es una
elaboracin posterior, de los aos treinta, hija de los desafos que impulsaron las
polticas antidepresivas post crisis del 29? Es un producto del pensamiento keynesiano
o reconoce orgenes anteriores a la fase del mismo nombre? En definitiva, hay que tener
presente si ya se haba dado el paso, a nivel del pensamiento econmico, de la
Economa Poltica a la Poltica Econmica. Esto puede resultar algo mucho ms
trascendente que un mero juego de palabras, cuando nos proponemos ubicarnos en los
fundamentos terico-econmicos y en los criterios de ejecucin prctica de los mismos
que podan estar disponibles para los conductores de la gestin econmica

5
Un estudio del desarrollo de la ciencia econmica y del pensamiento econmico en nuestro pas, que no
abordamos aqu ms que en forma lateral e incompleta y circunscrita a un momento concreto, deber
seguir la pista de los orgenes y evolucin de la Escuela de Negocios y de las ctedras de Economa que
fueron crendose en el mbito universitario antes y despus de la fundacin de la Facultad de Ciencias
Econmicas.

6
gubernamental en el perodo estudiado 6 .

Para ello, adems de dar una mirada al desarrollo del pensamiento econmico
occidental y al itinerario de la ciencia econmica en Uruguay, me aproximar a la voz
de algunos de los principales protagonistas en materia de conduccin econmica
durante este perodo. No haba en aquel momento economistas propiamente dichos sino
expertos que, proviniendo de otras reas del conocimiento, especialmente el Derecho,
y guiados por sus propias inquietudes, eran estudiosos de los problemas econmicos.
Quines eran los polticos que ms intervenan en los asuntos econmicos?, qu
terminologa y qu conceptos y fundamentos de teora econmica manejaban?, qu
autores y obras citaban? En esta lnea de aproximacin al tema es pertinente recurrir a la
consulta de los debates parlamentarios sobre asuntos econmicos, los artculos de
prensa en momentos claves de la coyuntura econmica, como ser los perodos de crisis
(1913, 1920, 1929) o el trmite de emisin de emprstitos o concesin de crditos
(como los de 1918 a Inglaterra y Francia) y los fundamentos de los proyectos de ley
presentados a las cmaras legislativas 7 . En este trabajo (2. Las ideas) se presenta el
resultado de la indagatoria en torno al pensamiento econmico de dos figuras claves de
la conduccin econmica del perodo, Eduardo Acevedo Vzquez y Martn C. Martnez,
y se detalla los cursos posibles de esa lnea de investigacin.

Puede considerarse que la PE batllista se vincula, como parte o derivado

prctico, con un modelo de desarrollo batllista? El batllismo efectivamente era portador
de un modelo de pas que el propio Batlle describi en alguna oportunidad. Otra cosa
sera considerar la existencia de un modelo de desarrollo, como construccin terica que
fundamenta ese modelo de pas. El modelo batllista de pas es considerado
especficamente en este documento (3. El modelo).

6
Una respuesta verdaderamente satisfactoria a estas preguntas remite a la historia general del
pensamiento econmico en el siglo XX, de la que no disponemos para el caso uruguayo.
7
Una investigacin especfica y completa en torno a este asunto, exigira la consulta directa de fuentes
primarias (RNLD, DSCR, DSCS, DSCNA y prensa) correspondientes a temas y momentos claves de la
coyuntura econmica.

7
 2. LAS IDEAS

Es un hecho generalmente admitido que las ideas, el estado de las mismas en una
determinada poca, tienen algn grado de relacin con las polticas adoptadas por los
gobiernos. En particular las ideas econmicas tienen mucho que ver con las polticas
econmicas. Partiendo de este reconocimiento resulta oportuno que un estudio de la
poltica econmica batllista incluya una visin panormica del pensamiento econmico
de la poca, cosa que aqu se intenta esbozar en forma parcial e incompleta, ms a
manera de programa de investigacin que de exposicin de resultados.

Comencemos por sealar que no existan por entonces en Uruguay verdaderos

economistas con formacin acadmica especfica sino expertos, o sea, profesionales
de otras reas, fundamentalmente abogados, que en forma autodidacta se especializaron
en temas econmicos, motivados por sus inclinaciones personales o por las necesidades
surgidas a partir del ejercicio de la actividad poltica y/o la gestin pblica. Entre estos
expertos, destacan los nombres de Eduardo Acevedo, Jos Serrato, Pedro Cosio, Gabriel
Terra y Martn C. Martnez8 .

Ms all de la diversidad que puede registrarse al contrastar las ideas

econmicas de cada uno de estos personajes, es posible identificar algunos postulados
bsicos compartidos independientemente de la ubicacin poltica ms o menos
reformista o conservadora, gubernista u opositora de los mencionados. Aqu se intenta
reconocer y sealar aquello que de comn presentaba el pensamiento econmico de la
poca, los elementos configuradores del sentido comn econmico de aquellos
expertos. A partir de la exposicin de las ideas econmicas de algunos de ellos se
recorren varios de los temas que conformaban la agenda econmica de entonces 9 .

8
Los cuatro primeros ocuparon importantes cargos de gobierno en el rea econmica durante el perodo
que nos interesa. El ltimo, que tambin tuvo pasajes, aunque bastante fugaces, por puestos del elenco
gubernativo econmico, fue el principal entendido y vocero en materia econmica del partido de
oposicin durante el perodo. En todo debate parlamentario, en toda polmica periodstica de relevancia
sobre aspectos econmicos, Martn C. Martnez es el vocero calificado, respetadsimo, adems, por los
gubernistas de la oposicin.
9
En este texto la exposicin se centra en las ideas de Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez, por lo que
configura un acercamiento a un mundo intelectual que debe complementarse con la incorporacin del
pensamiento econmico de las otras tres figuras mencionadas como los expertos ms relevantes del
perodo.

8
 Agropecuaria

La temtica agropecuaria constitua uno de los asuntos recurrentes del debate

econmico de la poca y abarcaba a su vez las cuestiones ganadera, agrcola y tributaria.
La visin que Eduardo Acevedo 10 tena acerca de esta problemtica giraba en torno a
tres ideas centrales: la tecnificacin de la produccin ganadera, la expansin de la
actividad agrcola y la complementacin de ambas producciones en cada unidad
productiva. La ltima de estas tres constituye su idea central con respecto a la
agropecuaria uruguaya. Reflexionando acerca de los caminos para desarrollar la
actividad agrcola en el pas, postul la complementacin agrcola-ganadera como la va
ms apropiada para concretarla: [...] lo que convena en un pas eminentemente
ganadero, como el Uruguay, era que la ganadera se asociara con la agricultura.
(ANE 1984, 113) 11 . Descartaba las soluciones exclusivamente agrcolas, como ser las
que en general promovan nicamente la colonizacin agrcola como alternativa al
predominio de la ganadera extensiva y se volcaba por perfeccionar lo existente y no
sustituirlo (Barrn y Nahum 1983, 87).

En la prdica de Eduardo Acevedo a favor de la solucin granjera se planteaba

que esta, al mismo tiempo que contribuira a la expansin agrcola, sera funcional a la
intensificacin de la ganadera. La complementariedad del desarrollo de ambas
actividades en una misma unidad productiva supondra el desarrollo de una agricultura
forrajera al servicio de la mejora de la alimentacin de los animales. Esta
complementacin agrcola-ganadera se llevara adelante por dos vas: la introduccin de
la agricultura forrajera en los establecimientos ganaderos ya existentes mediante
estmulos crediticios, fiscales y tcnicos; y el establecimiento de granjas propiamente
dichas en base a planes de colonizacin especficamente dirigidos a ello y la cobertura
crediticia y tcnica necesaria.

Eduardo Acevedo no se alineaba entre quienes relacionaban la extensividad de la

ganadera uruguaya con el predominio de la propiedad latifundista. Por ello, no diriga

10
En el Anexo 3. Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez que se encuentra al final de este documento
puede verse una breve resea de la trayectoria poltica, periodstica y acadmica de Eduardo Acevedo.
11
Las citas de Eduardo Acevedo aqu referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia del
economista Eduardo Ache al seminario sobre el Pensamiento Econmico en el Uruguay organizado por
la Academia Nacional de Economa.

9
hacia el latifundio en s mismo su diagnstico crtico ni se plateaba su eliminacin. Sus
ideas y propuestas reformistas pueden por lo tanto considerarse como modernizadoras y
moderadas. Con relacin a este mismo tema del latifundio, Martn C. Martnez12 , cuyo
enfoque se alineaba francamente entre los conservadores en lo relativo a la problemtica
agropecuaria no as en otros como se ver ms adelante, fue tambin un severo
opositor a las concepciones que centraban sus crticas en el latifundio y propugnaban la
adopcin de una poltica dirigida hacia su fraccionamiento por va legal. Martnez
conceba la divisin progresiva de las propiedades rurales como un fenmeno que se
producira espontneamente por evolucin natural: estaba en vas de desaparecer por
la subdivisin territorial que las leyes de herencia provocaban (Barrn y Nahum
1977, 274).

Industria y proteccionismo

El tema de la industria era otro de los asuntos fuertes en torno al que giraba
buena parte de las reflexiones y discusiones econmicas de la poca. La cuestin ms
relevante del problema estaba constituida por la pertinencia del recurso a la proteccin
arancelaria como va ms idnea para propiciar el desarrollo de una industria uruguaya.
All resida el nudo central de las discusiones locales que remitan al universal debate
proteccionismo/librecambio. Eduardo Acevedo era un decidido impulsor del desarrollo
industrial. Sin embargo, su pensamiento respecto del proteccionismo revela un
posicionamiento dual, ya que doctrinalmente no lo considera el instrumento ideal. Lo
acepta como transitoriamente necesario, como medio de asegurar los primeros aleteos
de la industria nacional mientras se vuelve algn da al buen camino, al camino de la
rebaja gradual de las tarifas que abra el mercado interno a la lucha vivificante de la
competencia internacional (ANE 1984, 113). Es un declarado partidario de la apertura
comercial que acepta el proteccionismo, desvo del buen camino, como una poltica
transitoria en las fases iniciales del desarrollo industrial nacional13 . Hay en este sentido

12
En el Anexo 3 Eduardo Acevedo y Martn C. Martnez que se encuentra al final de este documento
puede verse una breve resea de la trayectoria poltica, periodstica y acadmica de Martn C. Martnez.
13
Eduardo Acevedo era mucho ms liberal en su opinin acerca del proteccionismo de lo que cabra
esperar de un ministro de Jos Batlle y Ordez. En verdad, era un liberal tambin en materia econmica
y por ello en su poca gener confusin el hecho de que hubiera aceptado integrar el gobierno de Batlle y
Ordez, ya que todos sus antecedentes hasta ese momento haba sido director del Banco Comercial,
que era una institucin conservadora ortodoxa en materia econmica, y director del diario El Siglo,
vocero de los sectores conservadores lo ubicaban como un exponente del liberalismo ortodoxo que
ostentaban los sectores conservadores del novecientos uruguayo. Si Batlle y Ordez lo eligi,

10
una postura pragmtica que se muestra capaz de adaptar lo tericamente ideal a la
realidad econmica concreta del Uruguay del 900. El pragmatismo con que Eduardo
Acevedo encaraba la cuestin del proteccionismo tambin se revela en el camino
gradualista que propugna para la futura liberalizacin comercial: No patrocinamos [...]
alteraciones bruscas [...] Las rebajas deben ser graduales [...] a fin de que el mercado
de produccin pase sin violencia de un proteccionismo tan exagerado14 que en ciertos
casos llega al prohibicionismo a un rgimen liberal [...] (ANE 1984, 111-112).

El desvo proteccionista no slo se justificaba para Eduardo Acevedo por las

peculiaridades derivadas de la infancia industrial uruguaya, sino tambin por factores
resultados de los vaivenes de la coyuntura internacional. Hacia 1911, cuando los pases
europeos, Inglaterra incluida, practican crecientemente el proteccionismo, Eduardo
Acevedo muestra una nueva admisin del desvo proteccionista: Predomina en el
mundo entero la tendencia proteccionista [...], un pas nuevo como el nuestro que se
resolviera a ir contra la corriente general, quedara aplastado industrialmente por la
competencia extranjera, que aprovechara de las liberalidades de su rgimen sin
otorgarle anlogas franquicias para mejorar la condicin de sus productos en los
mercados de consumo. (ANE 1984, 117). Pero aun la permanenc ia o recurrencia de
esta ola proteccionista en el mundo no sacaba a Eduardo Acevedo de su postura
doctrinaria contraria al proteccionismo. Si hacia los primeros aos del siglo, como se ve
en citas anteriores tomadas de Notas y apuntes..., haba defendido el librecambio,
pocos aos despus de escribir esta justificacin del proteccionismo fundada en motivos

seguramente fue por su sapiencia en materia econmica y por la confianza que inspiraba en las clases
adineradas. Pero igualmente llama la atencin que luego Eduardo Acevedo se volcara a apoyar e impulsar
una poltica estatista e intervencionista en la economa. Y aun despus de que dejara el ministerio, volvi
a defender estas posiciones nada fieles a su declarada fe liberal (por ejemplo, cuando apoya
decididamente la creacin de ANCAP en 1931). Es cierto que cuando entra al directorio del BROU se
alista entre quienes defienden la postura orista y liberal, o sea, que parece volver, al menos en la cuestin
monetaria y financiera, a su liberalismo inicial. Esto no tiene por qu interpretarse como una disidencia
con respecto al batllismo, ya que en materia financiera Jos Batlle y Ordez era orista; respet desde el
gobierno el patrn oro y el encaje en oro. Ante la crisis de 1890, Batlle y Ordez fue pro-papelista por
considerar que era la nica salida, pero se trataba de una situacin coyuntural crtica; luego, cada vez que
se promocion el emisionismo, se opuso fuertemente. Por su parte, Eduardo Acevedo tendr ocasin de
reafirmar su postura favorable a las polticas estatistas e intervencionistas cuando en 1931 acepta la
presidencia del recin fundado ente petrolero del estado (ANCAP), cuya creacin era en s misma una
clara manifestacin de intervencionismo estatal en la economa.
14
Ciertamente llama la atencin el nfasis que Eduardo Acevedo pone en los aranceles que considera
excesivamente elevados. Cabe preguntarse: eran tan proteccionistas los aranceles uruguayos en
comparacin con otros de la regin y el mundo? Debera al menos relativizarse o contrastarse este juicio
comparando los aranceles uruguayos con sus similares argentinos y brasileos en la poca a efectos de
responder esta pregunta. De cualquier manera, lo que aqu interesa no es evaluar la correccin de las
afirmaciones de Eduardo Acevedo, sino conocer sus ideas econmicas.

11
coyunturales que acabamos de transcribir, volva en 1915 sobre sus argumentos
liberales en una abierta y autocrtica revisin de la poltica arancelaria del pas: [...]
hemos abusado del rgimen protector. En vez de limitarnos a las industrias que podran
echar hondas races en el pas, por la abundancia de la materia prima o por la ndole
de la mano de obra, hemos levantado barreras de aduana para todos los ramos que en
concepto de sus propios empresarios eran acreedores a los favores del Estado [...]
(ANE 1984, 118).

A manera de balance de saldo ampliamente positivo, reseaba los costos y

beneficios de la apertura comercial para la industria local, contraponiendo la
generalidad indiscriminada del proteccionismo con la selectividad positiva de la
apertura comercial vinculada a la existencia de condiciones locales (vinculadas a la
naturaleza y al desarrollo del conocimiento) favorables al desarrollo de ciertas
industrias: Caern sin duda alguna las industrias enfermizas que solo han nacido y se
mantienen a la sombra de altsimos derechos de aduana, pero en cambio adquirirn en
la lucha prodigioso desarrollo las dems, las que puedan arraigarse en el pas por la
materia prima buena y abundante o por el aprendizaje industrial de los que contribuyen
a su elaboracin. (ANE 1984, 112).

Estado y economa

Otro tema recurrente en el debate econmico de la poca era la cuestin del

estatismo: del desarrollo de empresas pblicas y monopolios estatales. A este respecto
la postura de Eduardo Acevedo era que la tendencia de las economas modernas hacia la
concentracin impona la necesidad, en aras de la defensa del inters pblico frente a los
emergentes poderes corporativos privados, de una decidida intervencin del estado:
qu ms lgico y natural que aplicar a todos los monopolios las reglamentaciones
que exigen el inters general del Estado y el especial de la poblacin consumidora? [...]
por todos lados se marcha al monopolio [...] Cmo habra el Estado de cruzarse de
brazos frente a ese movimiento de organizacin de fuerzas? Si bien en estos prrafos
habla de reglamentacin, lo que podra entenderse como una postura ms bien volcada
al intervencionismo por va regulacionista, en verdad se inclinaba a la poltica de
estatizaciones manejando como argumento central de corte fiscalista, que los recursos
generados por las empresas pblicas permitiran reducir las cargas impositivas sobre la

12
poblacin: Debe haber pocos impuestos, y el claro a que dan origen las supresiones y
rebajas fiscales, debe ser llenado por la Explotacin Industrial del Estado. Los otros
fines del movimiento monopolista, son y tienen que ser secundarios. (ANE 1984, 120-
121). Y agregaba, relacionndolo con la eficiencia de dichas empresas, que deban tener
amplia autonoma dentro del aparato del Estado.

Por su parte, Martn C. Martnez apoy en trminos generales la expansin de

las atribuciones y el aparato del Estado aunque tambin en su caso se revela una
oscilacin pendular entre la adhesin doctrinal al liberalismo econmico y la aceptacin
pragmtica del estatismo. Hacia 1917, comentando en el Senado una ley argentina de
limitacin de precios de artculos populares, pone de manifiesto su postura liberal: El
ejemplo argentino demuestra que el intervencionismo puede ser daoso para los
mismos intereses que se pretende proteger [...] Por el camino de la libertad de la
competencia, se puede obtener ms que por el camino de la intervencin autoritaria del
Estado. (ANE 1984, 154-155) 15 .

Sin embargo, en el mismo ao 1917, se muestra nada liberal, cuando en el seno

de la Convencin Nacional Constituyente se discute el estatus jurdico de los entes del
Estado. Entonces se manifiesta favorable a la ampliacin de las funciones estatales
hacia fines sociales y econmicos, defendiendo incluso la necesidad de que el Estado se
haga presente como productor directo a travs de la formacin de empresas pblicas de
propiedad estatal, aun monoplicas: Las atribuciones secundarias y que se van
volviendo principales del Estado han venido con una nueva concepcin de sus fines [...]
El Estado ya no es slo poltico y gendarme, como antes, sino que es empresario en
todo orden de funciones: es Intendente, es banquero, asegurador, lanchonero,
electricista, se prepara a ser ferrocarrilero, colonizador y qu s yo cuntas cosas
ms. (ANE 1984, 157).

Por ltimo, las cuestiones fiscales, monetarias y cambiarias constituan asuntos

presentes en las formulaciones y discusiones del perodo. En el terreno fiscal, Martn C.
Martnez exhiba una postura fuertemente cautelosa y atenta al equilibrio en las cuentas

15
Las citas de Martn C. Martnez aqu referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia del
escribano Dardo Ortiz al seminario sobre el Pensamiento econmico en el Uruguay de la Academia
Nacional de Economa.

13
pblicas preocupado permanentemente por mantener en orden las finanzas, opuesto
insistentemente a votar leyes que incrementaran gastos sin indicacin de los recursos
que los solventaran. En referencia al manejo de la cuestin monetaria, era contrario al
emisionismo y a la prolongacin de la inconversin que lo estimulaba. Acerca de los
asuntos cambiarios, estaba en contra del contralor estatal pues crea imposible contener
la devaluacin manteniendo invariable el tipo de cambio, en tanto consideraba que
aquella era resultado del circulante y de la balanza de pagos (ANE 1984, 160). Por su
parte, Eduardo Acevedo, en la temtica monetaria, tambin se alist siempre entre
quienes mantuvieron la postura orista ortodoxa y contraria a la inconversin y la
emisin sin respaldo, siendo esta una conducta que respald desde el directorio del ente
emisor de la poca. En este sentido, tanto Martn C. Martnez como Eduardo Acevedo
se inscriban en una lnea de pensamiento casi consensual entre intelectuales y
autoridades de gobierno respecto al apego al patrn oro 16 .

16
El abandono transitorio del patrn oro en 1914, que se volvera permanente, no se debi a un cambio
en las concepciones predominantes al respecto sino a la imposicin de las circunstancias externas
derivadas de la guerra mundial. As, por ejemplo, cuando en 1918 el gobierno uruguayo discuta las
condiciones en que se concederan crditos a Inglaterra y Francia para reactivar las exportaciones,
Eduardo Acevedo, por entonces presidente del Banco de la Repblica, se mostr temeroso de que dichas
operaciones pusieran en riesgo la fortaleza de la moneda uruguaya y estimularan el empapelamiento
(Nahum 1997, 54). La reiteracin y aceptacin de estas preocupaciones, argumentos y acciones
tpicamente oristas, cuando el patrn oro estaba suspendido, y la expectativa de una pronta normalizacin,
revelan el peso de esta concepcin en los crculos dirigentes del pas.

14
 3. EL MODELO

En este punto delineo la concepcin general de la que el batllismo era portador,

acerca del rumbo hacia el que el Uruguay deba orientarse. Me refiero al marco de ideas
ms generales sobre el destino nacional y sus implicancias concretas en sus diversas
facetas: poltica, cultural, social y econmica.

Pequeo pas modelo17 . Con esta expresin Batlle y Ordez aluda a su

voluntad de hacer del Uruguay un pas que, por sus virtudes, se volvera punto de
referencia, ejemplo a seguir para otros. Cul era el modelo batllista de pas? Al
describir los que seran rasgos distintivos del pas modelo Batlle y Ordez daba
cuenta de un cierto modelo de pas, de tal forma que a travs de los anuncios y
proyectos que se inscriban en esa referencia al pas modelo es posible acercarse a una
respuesta a esta pregunta. Importa aqu sealar la opcin por ese camino a partir de los
proyectos anunciados e impulsados por Batlle y Orde z y el movimiento poltico que
tras l se nuclea, como va para rearmar el modelo batllista, ya que ello permite ponerse
a resguardo del riesgo de interpretar al batllismo segn las categoras y lecturas
formuladas para otros perodos de la historia urugua ya 18 .

Este sealamiento viene bien para este intento de descripcin del modelo de pas
batllista, construccin terica que se pretende sintetizadora de los rasgos esenciales del
proyecto de pas que inspiraba a la conduccin poltica batllista que hegemoniz en

17
[...] yo pienso aqu en lo que podramos hacer para construir un pequeo pas modelo [...] Frase
tomada de una carta de Jos Batlle y Ordez enviada desde Pars en 1908 [...] a sus colaboradores
polticos ms ntimos. (Milton Vanger 1991, 9).
18
El riesgo al que se hace referencia deriva del hecho de que a veces parecera considerarse sin ms otro
fenmeno, el neobatllismo, como una reedicin del batllismo, lo cual termina distorsionando la
apreciacin de este ltimo. Esa forma de interpretar al neobatllismo se inserta a su vez en una tendencia
mayor constatable en la historiografa uruguaya contempornea (digamos desde El impulso y su freno...
de Carlos Real de Aza, publicado en 1964, a nuestros das) que podra denominarse batllicentris mo.
Se trata de la propensin a ver la historia de buena parte del siglo XX uruguayo (los setenta aos que van
de 1903 a 1973) y aun de la dcada final del siglo XIX (de la crisis de 1890 al 1900) como una sucesin
de momentos y fenmenos que encuentran su epicentro interpretativo en el batllismo. As, los ltimos
aos del siglo XIX y el novecientos pueden llegar a ser vistos como una suerte de prebatllismo, momento
preparatorio, de gestacin de lo que hara eclosin a partir de 1903. Los primeros treinta aos del siglo
XX (1903-1933) constituyen el perodo batllista propiamente dicho, dentro del cual, a su vez, es posible
distinguir un primer batllismo (1903-1916) y un segundo impulso batllista (1928-1933). Luego del
interludio terrista (1933-1942), sobre cuya matriz batllista es necesario investigar an mucho, y de la
transicin y restauracin democrtica (1942-1947), sobreviene un nuevo perodo batllista, el neobatllismo
(1947-1958). Finalmente, desde esta ptica batllicntrica, la crisis general (econmica, social, poltica),
que culmina con la cada de la democracia (1955/8-1973), puede considerarse como la crisis final del
Uruguay batllista.

15
diversos grados la accin gubernamental durante buena parte del perodo comprendido
entre 1911 y 1930 que estamos estudiando. Debe tenerse entonces la precaucin de no
trasladar al perodo batllista (1903-1933) los rasgos configurativos del modelo
neobatllista (1947-1959)19 . Ms all de esta precaucin, el primer escudo frente a esta
posible desviacin interpretativa lo constituye la por dems abundante investigacin
histrica que sobre el batllismo se ha generado en los ltimos treinta y cinco aos, la
cual pone a nuestra disposicin una impresionante masa documental e interpretativa
ms que suficiente como para captar al batllismo en su especificidad y quedar a
resguardo del riesgo sealado.

Precisamente, la descripcin del modelo batllista que aqu se presenta no es el

resultado de una investigacin especfica sino que surge a partir de la cons ulta de la
produccin bibliogrfica existente sobre el perodo y el fenmeno batllistas. Por lo
mismo, no pretende ms que realizar una presentacin a manera de apertura del tema,
exponiendo las lneas ms generales del modelo y las diversas interpretaciones
existentes sobre diversos aspectos del mismo como marco general para la presentacin
del programa econmico del batllismo que es el aspecto especfico que se desarrolla en
el punto siguiente. A partir de ambas presentaciones, sintticas y generales, la del
modelo batllista que se aborda en este punto y la del programa econmico del batllismo
que se desarrolla en el punto siguiente, se estudiar especficamente la poltica
econmica entre 1911 y 1930.

19
La interpretacin del neobatllismo como una reedicin del batllismo que es parte de una visin
batllicntrica de nuestra historia, puede inducir al error historiogrfico consistente en hacer asignaciones
casi automticas de caractersticas de un perodo al otro. Por razones que tienen que ver con el lugar del
neobatllismo en nuestro imaginario colectivo (adems de que nos es ms cercano y vivencialmente ms
conocido) ms que una traslacin de rasgos del batllismo al neobatllismo, de la versin original a su
reedicin, los uruguayos parecemos preferir el ejercicio inverso. As se puede terminar mirando al
batllismo desde las imgenes y valoraciones del neobatllismo. Esto nos coloca en situacin riesgosa desde
el punto de vista de la interpretacin histrica, ya que no slo se puede caer en el simple y frecuente
anacronismo de establecer equivalencias exageradas entre perodos histricos distintos que ligamos
mediante lneas de continuidad, sino que en este caso la supuesta continuidad se invierte, trastocando el
orden histrico-cronolgico a la hora de interpretar dichos momentos diversos. Esto no es incorrecto por
s mismo. En verdad, siempre estudiamos el pasado desde nuestro presente, alterando entonces el orden
cronolgico. Cuando se estudia el batllismo desde una mirada neobatllista (que por otra parte nos es
particularmente atrayente; la tentacin neobatllista tiene fundamentos fuertes, en tanto es un presente ya
pretrito en el que gustamos instalarnos vacas gordas, pas feliz, Maracan mediante aunque ms
no sea de la nica forma que nos es permitido hacerlo, imaginariamente), el problema no est en la
trasposicin de momentos histricos, sino en la eventualidad de que ello desdibuje los resultados de la
investigacin. Tal es el caso si el batllismo queda condenado, en el extremo de este posible desvaro, a
mero prolegmeno del neobatllismo presentado a su vez como la culminacin de aquel atisbo inicial.
Igual problema presenta el ejercicio inverso, al reducir al neobatllismo a una mera reedicin del batllismo.

16
 La explicitacin del modelo y el proceso poltico

Batlle y Ordez no siempre explicitaba pblicamente sus proyectos de largo

aliento y ni siquiera sus programas inmediatos. En ocasiones, ocultaba parte de sus
intenciones por motivos de oportunidad poltica, para no alarmar a los sectores
conservadores, en circunstancias, especialmente electorales, en que ello resultaba
inconveniente. Por ello el modelo general y aun el programa ms concreto no se los
encuentra ya ordenados y documentados como tales, sino que deben reconstruirse, han
debido deducirse a partir del registro de mltiples declaraciones y proyectos concretos a
lo largo del perodo en que el batllismo jug un rol protagnico en la conduccin
gubernativa. Sin embargo, Batlle s confesaba abiertamente esas ideas y proyectos en
privado a su crculo de amigos y colaboradores polticos ms cercanos. Entre los
historiadores, slo el norteamericano Milton Vanger tuvo el privilegio de consultar la
correspondencia privada de Batlle y de acceder directamente a esa enunciacin de
intenciones ms explcita y libre que se daba en la comunicacin poltica reservada.

Con el respaldo de esa consulta de material reservado, Vanger seala que hacia
1908, en privado con su crculo poltico cercano, Batlle haba expuesto las lneas
definitorias del pas al que aspiraba y se empeara por concretar a su regreso: Desde
Europa haba escrito a sus confidentes que intentaba hacer del Uruguay un pas
modelo, transformar y ampliar su economa, reducir el control extranjero sobre la
riqueza nacional; Batlle quera redimir a las clases desheredadas. Pero no se
presenta con este programa. (Vanger 1991, 118)

Con la mirada puesta en su eleccin para una segunda presidencia, la estrategia de

dar una imagen madura, prudente y hasta conservadora lo llevaba a no hacer anuncios
pblicos de transformacin que pudieran inquietar a los sectores econmicos y polticos
dominantes. Aparecan en estas confidencias dos facetas del modelo de pas que
intentara llevar adelante desde 1911: transformacin econmica y bienestar social y
cultural.

Cuando desde su segundo mandato presidencial se pusiera en marcha y se

fundamentara un amplio plan de reformas, quedaran claramente definidos todos los
componentes del modelo. Siguiendo a Vanger en la reconstruccin del itinerario de

17
definicin del modelo de pas a partir de la explicitacin del mismo por la dirigencia
batllista, hacia 1913, encontrndose en el medio de ese segundo perodo presidencial,
[...] aunque Batlle retena algunas de sus ms radicales propuestas hasta despus de
que se estableciera el Colegiado, las lneas generales de su visin del Uruguay pas
modelo eran ahora ms definidas y ms conocidas de lo que lo haban sido cuando su
eleccin basada en la imagen de un Batlle maduro. Estaba utilizando la prosperidad
de la nacin para impulsar la transformacin econmica, rural y urbana. La estancia
se tornara intensiva, la agricultura se expandira; la industria crecera, la sustitutiva
de importaciones y la nueva como la pesca, el alcohol industrial, la minera. Nuevas y
ampliadas empresas del Estado detendran el drenaje del oro a la vez que reduciran
los costos para los consumidores. El Estado, dueo de todas las fortunas o de gran
parte de ellas, por medio de los impuestos estara capacitado para proporcionar a
todos una vida decorosa. La educacin y la cultura tambin estaran al alcance de
todos [...] Las mujeres seran liberadas de la Iglesia y de las constricciones de la
dominacin masculina. El proceso hacia el pas modelo continuara, bajo una creciente
democracia, dirigido por el Partido colorado y asegurado por el Colegiado. (Vanger
1991, 212).

A partir de esta cita que es una buena sntesis de las intenciones que el batllismo
intent llevar adelante fundamentalmente a partir de 1911 y que coincide en trminos
generales con lo que las diversas interpretaciones disponibles del batllismo sealan,
puede resumirse la concepcin del pas modelo del batllismo en cuatro pilares: la
transformacin econmica, el desarrollo social y cultural, el redimensionamiento del rol
del Estado, y la reforma poltica e institucional. Sobre ellos se volver ms adelante.

El equipo gobernante que a partir de 1911 se encargara de aplicar las polticas

orientadas hacia la consecucin de este pas modelo fue escogido segn criterios
polticos y tcnicos. En el gabinete de 1911 revistaban: Pedro Manini Ros en Interior;
Eduardo Acevedo en Ganadera, Agricultura e Industrias; Jos Serrato en Hacienda;
Jos Romeu en Relaciones Exteriores; Vctor Soudriers en Obras Pblicas; Bernassa y
Jerez en Guerra (Vanger 1991, 128-129). Estos eran los hombres que bajo la orientacin
poltica personal de Batlle, hacia el inicio de su segundo perodo presidencial (pronto el
gabinete se renovara por renuncias, relevos y ampliaciones), llevaran adelante los
planes reformistas que haran del Uruguay el pas modelo imaginado por el conductor

18
del batllismo y sus seguidores. Cules eran los fundamentos en el plano de las ideas
que haban inspirado e impulsaban este modelo batllista? Sobre qu bases sociales y
polticas se apoyara la aplicacin del programa reformista que asegurara la
construccin de un nuevo pas a imagen de ese modelo? Antes de volver a la
consideracin de los componentes del modelo para analizarlos algo ms detenidamente
y delinear su lgica interna, se intentar contestar brevemente estas dos preguntas que
remiten a los fundamentos ideolgicos y filosficos y a las bases sociales y polticas del
modelo.

Fundamentos filosficos e ideolgicos

El batllismo no puede ser etiquetado con un cuerpo de ideas compacto y

concreto reductible a alguna de las corrientes de pensamiento disponibles en su poca.
Precisamente, una de las peculiaridades del batllismo reconocidas por todos los
estudiosos del tema es la de haber dado muestras de capacidad integradora de elementos
diversos. De tal forma que la ideologa, la cosmovisin o la filosofa batllista, en fin, las
bases ideolgicas del reformismo son el original resultado de una combinacin de
elementos diversos. Estos se estructuran en torno a una matriz indudablemente liberal,
sobre cuya base se articul, con la incorporacin de otros elementos, un conjunto
ideolgico peculiar que lo diferencia claramente del liberalismo oligrquico excluyente
predominante en buena parte del circundante contexto latinoamericano de su poca. Al
sealar el basamento liberal de la ideologa batllista refiere en principio al liberalismo
poltico que, reconociendo sus orgenes en la prdica ant iabsolutista del iluminismo
europeo de los siglos XVII y XVIII, se impuso en el siglo XIX como ideologa
dominante en el pensamiento de las elites polticas europeas y americanas. La base
liberal poltica del batllismo es reconocible en la adhesin a los principios, considerados
supremos, de la libertad y la legalidad; en la idea de progreso como el camino
inexorable hacia niveles superiores de felicidad individual y social; y en la concepcin
de la poltica como el mbito de la lucha entre intereses enfrentados que, expresados a
travs de los partidos, se resuelven racionalmente en el mbito de las instituciones
polticas (Panizza 1990, 41). Nada de ello conduce forzosamente a la democracia. La
realidad poltica de las repblicas independientes latinoamericanas del siglo XIX y
primeras dcadas del XX exhibe un panorama pautado por regmenes liberales pero
oligrquicos, perfecta y funcionalmente compatibles con la exclusin poltica de las

19
masas populares.

La peculiaridad de la ideologa batllista reside en que fue el resultado de la

articulacin de un discurso popular democrtico a una tradicin liberal (Panizza
1990, 53). A la matriz liberal le imprimi un perfil democrtico empeado en la
expansin de la ciudadana a las masas populares, comprometindolas en la
participacin poltica. De esta forma el batllismo entronca con el liberalismo poltico
democrtico cuestionador de la vertiente oligrquica del mismo tronco. Pero no se agota
all esa peculiaridad batllista, ya que a ello hay que agregar el componente reformista, la
concepcin de la democracia en sus facetas econmicas y sociales. El liberalismo del
batllismo es democrtico y reformista o popular, supone una concepcin de la
ciudadana en sus tres dimensiones poltica (o civil), econmica y social. Por all el
batllismo se desmarcar prontamente del liberalismo econmico en sus formulaciones
clsicas que entendan al Estado como mero garante del orden social y legal, e
incursionar en una retrica y una prctica impulsoras del decidido compromiso del
Estado en la problemtica econmica y social.

A ello hay que agregar por lo menos dos elementos: el radicalismo que impregna
el discurso pblico del batllismo y la confianza en la capacidad organizada de los
hombres a travs de la organizacin estatal. El resultado fue una ideologa compleja
que podra catalogarse de liberal, democrtica y radical, ttulo dentro del cual es posible
cobijar un nutrido conjunto de componentes e inspiraciones disponibles en la poca, a
tal punto que, segn exagerada expresin de Real de Aza: profes la ideologa de
todos los radicalismos occidentales de su tiempo [...] arrastraba elementos de
populismo romntico, democracia radical de masas, socialismo de Estado, anarquismo,
iluminismo educacional, georgismo, anticlericalismo irreligioso, pacifismo, optimismo
y piedad sociales, eticismo autonomista [...] (Real de Aza 1964, 30 y 35).
Coincidentemente, Barrn y Nahum sealan la vertiente jacobino libertaria, derivada
de la radicalizacin de los elementos diversos que reuna como el rasgo ms original del
batllismo en materia ideolgica, de donde deriva su peculiaridad en el contexto
latinoamericano de la poca (Barrn y Nahum 1985, 45).

La concepcin liberal democrtica y popular se combina con una impronta

humanista y voluntarista, confiada en las posibilidades ilimitadas de superacin, de

20
progreso, que los humanos eran capaces de llevar adelante apoyados en las
posibilidades que la ciencia y la educacin brindaban como medios adecuados para que
los individuos desarrollasen plenamente sus capacidades, rompiendo con las cadenas
materiales y espirituales que los frenaban (componente libertario) para avanzar por ese
camino que llevara, voluntad mediante, hacia la felicidad individual y colectiva. Hay
aqu una combinacin de elementos muy diversos que entroncan con el iluminismo
dieciochesco y con el positivismo decimonnico, con la doble vertiente cientfico-
positivista y liberal-romntica con los trazos generales del pensamiento laico, burgus,
moderno, secularizado (Real de Aza 1964, 30).

Sus inspiraciones filosficas son igualmente variadas. Y lo son, en primer lugar,

porque los componentes filosficos del batllismo se constituyen a partir de las
aportaciones de una diversidad de personajes que, teniendo diversas orie ntaciones en
ese plano, convergieron en un proyecto poltico comn. Cul es entonces el basamento
filosfico del batllismo como movimiento poltico? Seguramente la respuesta acabada
slo podra surgir del estudio del pensamiento de una diversidad de individuos que
formaron parte destacada de la elite batllista. Ello desborda totalmente la intencin de
estas breves consideraciones. De all que se pueda dar nicamente una respuesta parcial,
reducindose nicamente a las fuentes filosficas de Batlle y Orde z, el lder que
indudablemente daba la impronta fundamental a la fraccin poltica colorada que
encabezaba. Considerando el pensamiento filosfico de Batlle y Ordez y teniendo en
cuenta el clima intelectual y las tendencias predominantes en el novecientos y primeras
dcadas del siglo es posible hacer una aproximacin a las bases filosficas del
batllismo. Aun as, reduciendo la consideracin del punto al pensamiento del lder, el
panorama a considerar es variado, ya que tampoco Batlle y Ordez se alineaba a una
corriente definida en forma dogmtica y cerrada. Por el contrario, lo hizo en forma
reflexiva y abierta al influjo de diversas corrientes, incorporando los aportes de escuelas
filosficas distintas a la suya, en las que se alineaban varios de sus colaboradores ms
inmediatos y confiables.

Desde su juventud, de los tres partidos filosficos (Ardao 1968, 235)

enfrentados en los ltimos treinta aos del siglo XIX (catolicismo, espiritualismo,
positivismo) Batlle y Ordez adhiri, luego de una breve incursin catlica, al
espiritualismo filosfico. Esa inspiracin espiritualista se constituy a partir del influjo

21
de dos fuentes europeas: el espiritualismo eclctico francs de Janet y el espiritualismo
germano-belga de Krause y su discpulo Ahrens; pero fue el segundo el que ms influy
ya que de l tom Batlle una filosofa del derecho, el Estado y la sociedad que
inspiraran toda la concepcin y la prctica batllistas relativas a las funciones del Estado
y sus deberes econmicos y sociales (Ardao 1951, 156). Sin embargo, ni el pensamiento
de Batlle y Ordez, ni mucho menos la ideologa batllista (si es que cabe el trmino
para un conjunto tan diverso), pueden reducirse en sus inspiraciones filosficas al
espiritualismo eclctico y al krausismo. El batllismo incorpor otros elementos del
clima intelectual de la poca. As es que en su prctica poltica no pueden dejar de
reconocerse otras influencias.

Considerando como fundamentales tres aspectos de esa accin el racionalismo

religioso, el liberalismo poltico y el reformismo social (Ardao 1951, 212), es
reconocible la coincidencia y aun la influencia de otras vertientes filosficas, en las que,
por otra parte, se enrolaban algunos colaboradores de primera lnea de Batlle y Orde z.
El humanitarismo piadoso hacia los ms desvalidos que impregnaba la prdica y la
accin protectora del reformismo social tenda un puente (filosfico), por cierto
invisible, frente a la empecinada prdica anticlerical que despleg, con el catolicismo
(Real de Aza 1964, 30-Barrn 1998, 261), con el que, por otra parte, comparta una
concepcin metafsica. De cualquier forma, la poltica secularizadora y la impertinente
y persistente accin y discurso anticlericales del batllismo, impiden considerar ningn
tipo de concordia filosfica con el catolicismo. Distinto es el caso del positivismo que
se instal, a travs de su versin spenceriana, en buena parte de la intelectualidad
uruguaya de la poca. El racionalismo religioso (el culto y la concepcin divina de la
razn) y el liberalismo poltico fueron el terreno de convergencia del espiritualismo (en
sus dos vertientes eclctica y krausista) con el positivismo spenceriano.

En el batllismo se reconoce la inspiracin de las dos corrientes filosficas

mencionadas y, lo que es ms contundente, en sus filas militaron, al ms alto nivel,
connotados cultores de ambas. Ello no es resultado de ninguna operacin deliberada,
sino de la espontnea convergencia poltica de dirigentes colorados filosficamente
alineados en ambas posiciones escuelas. A las ya sealadas coincidencias entre
positivistas y espiritualistas uruguayos en torno al liberalismo y el racionalismo, debe
agregarse que ambas filosofas eran legatarias de la concepcin organicista de la

22
sociedad, muy importante como fundamento de la concepcin acerca de las relaciones
estado-sociedad de la que el batllismo sera portador (Fernndez Prando 1991, 8-14).
Esa convergencia natural tena su fundamento adems en la sntesis filosfica que se
oper entre ambas corrientes en el Uruguay de las primeras dcadas del siglo XX dando
lugar a una suerte de neoespiritualismo y/o, indistintamente, neopositivismo (Ardao
1951, 213). Smese a ello, a su vez, el influjo que el socialismo ejerci, ya no desde un
punto de vista estrictamente filosfico (donde la distancia con el materialismo era tan
insalvable como la que lo separaba del catolicismo) sino ms bien prctico, en la
concepcin de las relaciones estado-sociedad-economa que marc el rumbo del
reformismo social y econmico del batllismo. Se completa de esta forma un entramado
filosfico complejo, que se simplifica, aunque no totalmente, si se reduce la mirada a las
fuentes de inspiracin del pensamiento del lder, opcin posible pero no definitiva si se
trata de observar los fundamentos filosficos del batllismo como movimiento poltico.

Esas fueron las ideas que, provenientes de distintas fuentes, configuraron la

ideologa batllista. Ellas fueron la inspiracin que est detrs de las preocupaciones
del batllismo y de su modelo de pas. Sobre qu bases sociales y polticas se apoyaba el
ala reformista del coloradismo para impulsar el programa de transformaciones que
inspiradas en esas ideas y principios daran forma tangible al modelo imaginado? En
estas breves lneas se busca delinear el mapa de apoyos sociales e instrumentos polticos
con los que el batllismo crey o busc contar para concretar el pas modelo.

Bases sociales y polticas

Una visin frecuente del batllismo es aquella que lo identifica como el producto
poltico del proceso de modernizacin social y econmica que el Uruguay viva desde
fines del siglo XIX. En el marco de la misma, la emergencia de una economa y una
sociedad nuevas (urbana, inmigrante) dentro de una estructura de tipo tradicional (rural,
criolla) se habra constituido en la base de la renovacin poltica que el batllismo
encarnara en las primeras dcadas del siglo XX. De esta concepcin derivan las
visiones del batllismo como un movimiento de base urbano de clase media y obrera, de
inspiracin europeizante e intencin modernizadora. Con matices, esta interpretacin de
las bases sociales del batllismo es comn a buena parte de los estudiosos
contemporneos del batllismo. Entre quienes han puesto especial nfasis en este

23
aspecto, puede citarse a Benvenuto (1969, 142-147) y Finch (1980, 16-18). Por su parte,
Vanger (1991, 113-117) es un severo cuestionador de esta interpretacin del batllismo.
Su posicin es que el sustento del batllismo no se encuentra en la esfera social o
econmica sino en un componente puramente poltico y socialmente policlasista: el
Partido Colorado. La obra de Barrn y Nahum (1985, 11-38) puede ubicarse en la
primera visin, pero al mismo tiempo no es reductible a la misma ya que al poner de
relieve la especificidad poltica del fenmeno batllista como elemento central de su
caracterizacin, construyen una interpretacin que combina la explicacin
socioeconmica con la centralidad de los factores polticos.

Un repaso sumario a las expectativas y actitudes de los diversos sectores sociales

del Uruguay de las primeras dcadas del siglo XX, frente a los anuncios y acciones del
batllismo en el gobierno, permite describir un panorama de sus apoyos y oposiciones
sociales. En el sector rural se radic el centro medular de la reaccin antibatllista. El
discurso antilatifundista y los anuncios de elevacin general de los impuestos a la tierra
pusieron a los ganaderos en estado de alarma y movilizacin creciente. Dada la peculiar
estructura social tradicional del medio rural, los sectores de productores agrcolas y
ganaderos medios y pequeos y aun los asalariados rurales, que tericamente podran
haberse visto atrados por los anuncios batllistas que los ponan como destinatarios
privilegiados de las reformas anunciadas, sin embargo se plegaron tras la campaa
antibatllista de la clase ganadera que mostr en ese sentido una efectiva y eficaz
capacidad articuladora y conductora de la oposicin rural al reformismo hostil. En el
medio urbano, ms estrictamente montevideano, el an dbil pero existente y
organizado sector de los industriales manufactureros tendra una cambiante actitud
frente al gobierno batllista: habiendo comenzado con un franco y decidido apoyo deriv
hacia la ambigedad y finalmente se resolvera en oposicin abierta y generalizada de
parte de la organizacin gremial del sector. Mientras que recurran a la proteccin y
favores del Estado para hacerse un lugar en el mercado interno, las polticas obreristas
lo fueron indisponiendo fuertemente contra el mismo, hasta que la aprobacin de la ley
de ocho horas (1915) marcara la ruptura final que volc a la incipiente burguesa
industrial contra el reformismo batllista, pasndose con todas sus armas al bloque
conservador. En lo que respecta a la incipiente clase trabajadora urbana (en sentido
amplio, no restringido al proletariado industrial), mientras que la nueva actitud de apoyo
a la organizacin sindical y los derechos de los trabajadores que el batllismo dio a las

24
polticas estatales y las medidas concretas de mejora de la condiciones de trabajo,
generaban una amplia simpata hacia el gobierno, por otro lado, la filiacin socialista y
anarquista de los dirigentes de las organizaciones sindicales y los efectos sociales de las
crisis econmicas, especialmente la de 1913 y la de la guerra mundial, erosionaban
aquella simpata hacia el gobierno batllista.

En lo que va sealado, tanto en el medio rural como en la cosmopolita

Montevideo, ni entre los sectores empresariales ni entre los trabajadores del sector
privado puede reconocerse algn sector que pudiera considerarse como apoyo firme y
decidido del batllismo. Slo entre el funcionariado pblico (civil y militar) en expansin
firme durante el perodo, puede identificarse un sector social cuyos intereses y
expectativas estaban ligados al coloradismo, aunque no necesariamente al batllismo, de
manera relativamente estable y sin ambigedades. Y justamente este factor est entre lo
social y lo poltico, ya que la importancia relativa de este sector social derivaba del
creciente rol que el batllismo asign al Estado y de la resultante expansin de su aparato
y funcionariado. Desde mediados del siglo anterior ese Estado en expansin estuvo
fuertemente ligado al Partido Colorado, verdadero partido de Estado, cuyo control casi
monopolizara por lo menos hasta 1918 en que la oposicin accedi a formas de
participacin y contralor efectivos del aparato estatal. De all que la identificacin de un
sector social, la burocracia estatal civil y militar, como base social efectiva de apoyo del
batllismo, conduce al reconocimiento de la importancia de los factores especficamente
polticos en la interpretacin del batllismo, identificando sus bases polticas: un Estado
preeminente y en expansin y un Partido Colorado, de cuyo seno el batllismo naci mas
nunca se separ, estrechamente vinculado al mismo. En esta clave interpretativa la
orfandad de los apoyos sociales del batllismo puede ser vista como causa y tambin
como resultado, ya que nunca manifest ni llev adelante una convocatoria ni una
poltica estrictamente clasista, del peso que los factores polticos (estatal y partidario)
tienen en su gnesis, modalidad e itinerario.

Hasta aqu se ha considerado sintticamente los fundamentos ideolgicos y las

bases sociales y polticas del batllismo. Cules eran los componentes concretos del
modelo de pas que inspirado por esas ideas y sobre esas bases de apoyo se intentara
concretar desde el gobierno en las primeras dcadas del siglo? Ya se seal que cuatro
son los pilares reconocibles en el modelo batllista: transformacin econmica,

25
desarrollo social y cultural, redimensionamiento del rol del Estado y reforma poltica e
institucional.

Los cuatro pilares del modelo

Sus proyectos estrictamente polticos, ms all de ser respuestas tcticas ante

ciertas coyunturas o bosquejos estratgicos de ms largo aliento, respondan tambin a
algn tipo de ideal republicano en el que la ampliacin de la ciudadana y el estmulo a
la participacin ciudadana a travs de una organizacin partidaria modernizada eran
componentes centrales. En este sentido, las visiones meramente instrumentalistas de la
reforma poltica proyectada por el batllismo (Vanger 1991, 173-175) desconsideran o
subvaloran las proyecciones polticas de ms largo aliento, al centrar el pensamiento
poltico de Batlle en el proyecto de reforma institucional colegialista y considerarla
entonces, ms que como parte integral del modelo de pas, como un mero instrumento
para asegurar la continuidad del predominio colorado en el control del Estado,
garantizando de esa forma la marcha hacia el pas modelo concebido en sus claves
econmica, social y cultural. Si ello es estrictamente correcto, tambin lo es que la
proyectada reforma se inscriba en una ms amplia concepcin de la poltica repub licana
y de la vida democrtica. Aunque no se profundice aqu en el anlisis de este aspecto
que escapa al objeto de esta sntesis, cabe sealar que esa concepcin republicana y
democrtica del batllismo estaba centrada en la expansin de la ciudadana como
mecanismo de integracin poltica y social, mientras que los aspectos relativos a la
ampliacin y consolidacin del pluralismo, a las posibilidades del desarrollo de una
oposicin con chances reales de alternar en el ejercicio del gobierno, al grado de
competitividad abierta y genuina del sistema poltico estaban claramente subordinados a
las lgicas mayoritarias y jacobinas caractersticas de la modalidad de accin poltica
batllista.

Las facetas econ mica y socio-cultural del modelo estaban ligadas entre s, por
cuanto la primera aportara el sustento material para desarrollar la segunda. En la
historiografa sobre el batllismo se registra un reconocimiento generalizado de su
carcter transformador en el plano de las reformas sociales. En cambio, algunas visiones
del batllismo (claramente Finch 1980, 19-21) relativizan su carcter innovador en
materia econmica y priorizan el sealamiento de sus elementos de continuidad

26
respecto a las transformaciones que en ese aspecto ya venan operndose desde el
ltimo cuarto del siglo XIX sin alterar radicalmente el modelo agroexportador
imperante. Sin embargo, aunque cierto es que se apoya en un proceso de modernizacin
cuyo origen se remonta al ltimo cuarto del siglo XIX, y en este sentido es
efectivamente una continuacin, tambin es incuestionable la perspectiva innovadora
del batllismo. Se trata de un movimiento poltico portador de la idea de un modelo de
pas sustancialmente distinto al vigente y de un programa econmico indudablemente
transformador. Otro asunto es qu tanto de ese programa efectivamente se aplic. En
buena parte los subsiguientes captulos de este libro centrados en la poltica econmica
y en el itinerario econmico global y sectorial a lo largo del perodo intentan develar ese
problema. Pero en todo caso el grado efectivo de concrecin del programa, el xito o
fracaso total o parcial en su aplicacin, no cuestiona el carcter transformador del
movimiento que por su intencin y su accin ha sido acertadamente caracterizado como
reformismo (Barrn y Nahum 1985, 13-15).

La transformacin econmica persegua tres objetivos generales: reducir la

dependencia y vulnerabilidad del Uruguay respecto a los vaivenes de la economa
internacional por la va de la diversificacin y modernizacin productiva, nacionalizar el
control y aprovechamiento de la riqueza nacional reduciendo el papel de las compaas
extranjeras en ciertas reas y servicios, y generar una prosperidad duradera que
permitiera mejorar las condiciones de vida y expandir el bienestar social asegurando a la
poblacin el acceso a ciertos recursos y servicios bsicos. Estos tres objetivos generales
se alcanzaran mediante el logro de un vasto nmero de objetivos especficos, a travs
de la aplicacin del programa de reformas econmicas del batllismo cuyos seis ejes
fundamentales pueden sintetizarse a su vez en: la modernizacin ganadera, la expansin
agrcola, la industrializacin, el desarrollo de los servicios, la expansin del rea estatal
de la economa y la reforma radical del sistema fiscal. Esta faceta econmica del
modelo batllista concretada en su programa econmico es objeto de anlisis especfico
en el apartado siguiente.

Por su parte, el desarrollo social supona la elevacin general del nivel de vida
de la poblacin, prioritariamente el mejoramiento de la condiciones de vida de los
sectores menos favorecidos del orden social vigente. Esta meta se alcanzara a travs de
la aplicacin del amplio plan de reformas sociales del que el batllismo era portador, que,

27
a travs de una legislacin de intencin protectora y popular y de la cobertura estatal,
apuntaban a la elevacin del nivel de ingreso de los sectores asalariados (activos y
retirados), a la mejora de la condiciones generales de trabajo y al acceso universal a
ciertos servicios bsicos (alimentacin, salud, vivienda). La elevacin cultural, si bien
implicaba un conjunto ms amplio de medidas que podran considerarse parte de un
verdadero plan de reforma cultural o moral (Barrn y Nahum 1983, 147-166), tena su
base en la difusin de la educacin pblica que en estos aos se concretara en medidas
tales como la expansin de la enseanza secundaria a todo el territorio nacional
(creacin de liceos departamentales) y el desarrollo de la universitaria (instalacin de
nuevas facultades; creacin de la Universidad de mujeres en verdad se trataba de la
seccin preparatoria, o sea secundaria, femenina de la Universidad; exencin de
matrcula).

Los dos aspectos sealados (transformacin econmica y desarrollo socio-

cultural) se vinculaban a su vez al cuarto pilar del modelo batllista. La transformacin
econmica, el bienestar social y el desarrollo cultural slo podan alcanzarse mediante
la activa participacin del Estado. La visin batllista supona una redefinicin del rol del
Estado, la reformulacin de sus relaciones con la economa y la sociedad, en trminos
de un marcado intervencionismo. La mayor presencia del Estado en la actividad
econmica, como productor y como regulador, era la garanta para impulsar y alcanzar
la transformacin modernizadora de la economa y la nacionalizacin del control de la
riqueza nacional. De igual forma, la elevacin de las condiciones materiales de vida de
los sectores populares y la elevacin ge neral del nivel cultural de la poblacin tambin
requeran de la regulacin y la participacin directa por parte del Estado, que debera
para ello abandonar su tradicional alianza implcita con los sectores patronales y
ubicarse en una actitud arbitral aunque no necesariamente neutral sino ms bien volcada
hacia la defensa de los ms dbiles. Se trataba de un Estado deliberadamente
interventor y popular (Barrn y Nahum 1984, 27).

Esta orientacin estatista del batllismo, si bien se apoyaba en razones bien

pragmticas relativas a la estructura y la situacin econmico-social del pas y a su alta
vulnerabilidad y dependencia de contingencias y poderes extranjeros que no poda
controlar, tena tambin marcados fundamentos filosficos que trascienden al
reconocimiento de aquellos problemas concretos. En este sentido, la ya mencionada

28
influencia del espiritualismo krausista a travs de la obra de Ahrens fue, segn el propio
Batlle y Ordez lo consignara, determinante. La concepcin organicista de la sociedad,
que el krausismo comparta con el positivismo spenceriano que varios integrantes del
elenco batllista profesaban, fundamentaba una visin de las relaciones Estado-sociedad
que las entenda como mbitos autnomos pero al mismo tiempo necesariamente
vinculados. Su criterio sobre el Derecho se form en la lectura del Curso de Derecho
Natural del krausista Heinrich Ahrens que, segn lo escribiera el propio Batlle y
Ordez en 1913, me ha servido de gua en mi vida pblica (Ardao 1951, 164-166).
Aunque, como ya se refiri, esta no fue la nica influencia filosfica de la que se nutri
el pensamiento de Batlle y Ordez ni mucho menos el movimiento que lider, el
reconocimiento explcito de la obra de Ahrens es bien indicativo y relevante en cuanto
al tema del estatismo, dado que, precisamente, dicho autor expone una visin de las
relaciones Estado-sociedad y una concepcin de las funciones del Estado que estn en
total consonancia con la prctica intervencionista y reformista del batllismo: [El Estado
no es] una institucin de simple polica, de seguridad y proteccin ... sin extralimitarse
de su propio objeto puede y debe ayudar al desarrollo social ... aumentando los medios
de ayuda a favor de las partes deprimidas o que han quedado rezagadas ... (Ahrens
citado por Frega y Trochon 1991, 118).

Esa visin de las relaciones Estado-sociedad se vinculaba a una tica social que
tambin es parte del espiritualismo krausista, pero que no puede reducirse de ninguna
manera a su influencia ya que es igualmente reconocible en otras fuentes doctrinarias (el
socialismo, el anarquismo, el catolicismo) con las que el batllismo estaba en permanente
contacto e intercambio aun en la disidencia. En una buena sntesis de esta cuestin,
Benjamn Nahum ha sealado que las ideas batllistas acerca de los fines del Estado
formaron parte de una convincente [...] postura filosfica sobre el ser humano y sus
derechos, que enfatiz la solidaridad social y la igualdad de los ciudadanos con
independencia de su origen (social, nacional, tnico) [...] deriva [esta concepcin del
Estado] de [una] postura filosfica sobre la sociedad y el hombre, que pudo llamarse
solidarismo social o socialismo de Estado en Europa y que en el pas se llam
batllismo (incluyendo en esta corriente los aportes de muchos no colorados: blancos,
socialistas, anarquistas, catlicos). (Nahum 1993, 67-69).

29
 En resumen, el redimensionamiento del rol del Estado orient ado a un marcado
intervencionismo social y econmico, era un componente central del modelo batllista
que encontraba sus fundamentos tanto en razones prcticas derivadas del
reconocimiento de algunos de los problemas que el pas deba afrontar para superar su
precaria situacin y embarcarse en una senda de desarrollo econmico y social, como en
razones filosficas ms profundas que remiten, en un plano general, a una cierta
concepcin filosfica del derecho, el estado y la sociedad, y, en un nivel ms partic ular,
a una tica social pautada por la orientacin humanitarista y solidarista.

30
 4. EL PROGRAMA ECONMICO

Aqu se explicita el conjunto de los planes que el batllismo se propona llevar

adelante en materia econ mica. Se trata en concreto de ordenar los objetivos
econmicos del batllismo as como las estrategias que propugnaba como idneas para
alcanzarlos 20 . El modelo batllista descrito en el apartado anterior inclua cuatro
componentes en los que es posible sintetizar el conjunto de intenciones que orientaban
la accin reformista de la fraccin poltica que desde el Partido Colorado y por medio
de un Estado en expansin orient, en mayor o menor grado segn la coyuntura poltica
que se observe, la accin gubernativa en el Uruguay durante el perodo que nos ocupa.
Esos cuatro componentes son la transformacin econmica, el desarrollo social y
cultural, el redimensionamiento del rol del Estado y la reforma poltica e institucional.
Para concretar el primero de ellos el batllismo impuls un vasto plan de reformas
econmicas que constituyen, vistos en perspectiva histrica, ms all de que nunca
hayan sido formuladas exactamente en estos trminos, un verdadero programa
econmico.

En lneas generales, puede sealarse que el programa econmico desplegado por

el batllismo apuntaba a tres grandes objetivos. En primer lugar, la diversificacin y
modernizacin de la estructura productiva y de servicios de tal forma que hiciera
posible un crecimiento relativamente autnomo de las condicionantes externas, menos
vulnerable a los sacudones de la coyuntura internacional que peridicamente ponan fin
a los momentos de bonanza precaria, la prosperidad frgil (Barrn y Nahum 1977,
41-57) caracterstica de la estructura econmica heredada del siglo XIX. En segundo
lugar, el reforzamiento del control nacional sobre la economa y el destino de los
recursos generados en el pas, reduciendo el papel de las compaas extranjeras
mediante una participacin activa del estado, ya como regulador general o como gestor
directo, en ciertas reas consideradas estratgicas. En tercer lugar, sobre la base de las
dos anteriores, el desarrollo econmico que dara lugar a una prosperidad duradera y

20
Como queda dicho, el centro de la consideracin en este punto est puesto en el programa econmico
en tanto conjunto de proyectos, anuncios y aspiraciones proclamados, y no en la concrecin prctica de
los mismos. Sin embargo, inevitablemente se deslizan, en varias partes del texto que sigue, incursiones en
el segundo aspecto. Aunque, como se ver a continuacin, es necesario ser preciso en la discriminacin
entre el programa y su aplicacin, tambin es cierto que en algunos puntos se requiere incorporar
consideraciones relativas al segundo aspecto para completar la descripcin y anlisis del primero.

31
creciente, la que permitira a su vez sostener el esfuerzo de creacin del Estado social, el
financiamiento de la expansin de los servicios que elevaran el nivel de vida de la
poblacin y garantizaran el acceso universal al bienestar.

Inspirado en estos tres objetivos fundamentales, el programa econmico del

batllismo contemplaba seis estrategias de desarrollo que constituan los grandes
captulos de la reforma econmica. Sin que el orden de la exposicin implique un orden
de prioridades, se enumera a continuacin estos seis captulos del programa econmico
del batllismo. En primer y segundo lugar, se postul la necesidad de transformar la
produccin agropecuaria en un doble sentido: la modernizacin de la actividad ganadera
y la expansin de la agricultura. En tercer y cuarto lugar, la industrializacin y la
expansin de los servicios (especialmente financieros, comerciales y tursticos)
aseguraran el desarrollo de fuentes de riqueza alternativas a la agropecuaria. Al tiempo
que se amortiguara la dependencia por la va de la diversificacin productiva y de
servicios, se reducira la necesidad de importaciones aminorando la salida de divisas
(obsesin batllista) y equilibrara la estructura econmica del pas al reducir el peso
relativo del sector rural y comercial al desarrollar una economa de base urbana que
dara un nuevo impulso a la modernizacin econmica y social del pas. En quinto
lugar, se proclam la necesidad de redimensionar el rol del Estado en la conduccin
econmica mediante una ms rigurosa poltica de regulacin y especialmente por la va
de la ampliacin de su participacin directa en la actividad productiva y comercial como
agente econmico. Impulsara para ello una fuerte poltica de nacionalizaciones y
estatizaciones, desplazando al capital privado, especialmente extranjero, de ciertas
actividades que por su alto rendimiento, por su significado estratgico o por su utilidad
social justificaban su pasaje a la rbita estatal. Por ltimo, en sexto lugar la reforma
radical del sistema impositivo cumplira con objetivos econmicos y sociales: el
financiamiento del Estado en expansin, el estmulo a ciertas actividades productivas, la
redistribucin del ingreso, la subdivisin de la propiedad de la tierra. A continuacin se
analiza detenidamente cada una de estas seis estrategias de desarrollo que constituyeron
los grandes captulos del programa econmico batllista: modernizacin ganadera,
expansin agrcola, industrializacin, desarrollo de los servicios, expansin de la
regulacin y el estatismo, y reforma fiscal.

32
 Ganadera y agricultura

La estrecha relacin entre estos dos primeros captulos justifica su tratamiento

conjunto, pudiendo considerarse ambos como partes complementarias del captulo rural
del programa econmico del batllismo. Este apunt tanto a la modernizacin de la
produccin ganadera predominante como a la diversificacin de la misma por la va de
la expansin de la actividad agrcola. En ambos casos la reforma rural (Barrn y
Nahum 1983, 86-135) remita al problema de la tenencia de la tierra, a la identificacin
del latifundio como fundamento de la ganadera extensiva, elemento retardatario del
desarrollo agropecuario y socialmente injusto, obstculo a ser superado para dar lugar a
la transformacin econmica del medio rural y a la redistribucin de la riqueza.

Retomando el tema de la modernizacin ganadera y de la diversificacin

productiva, el batllismo impuls diversos modelos de produccin agropecuaria,
finalmente no concretados en sus aspectos sustanciales, pero que dan cuenta de la
preocupacin que el tema generaba (herencia de los diagnsticos y proyectos que
surgieron a partir de la crisis de 1890 y de los que el batllismo se hizo cargo) y de su
centralidad en el programa econmico ms all de su aplicacin efectiva que en este
terreno registra los mayores dficit. La intencin de transformar nuestra produccin
pecuaria en una ganadera intensiva con alto aprovechamiento del suelo y mayor
rendimiento en cantidad y calidad de los animales, acorde con las demandas de la
expansin de la industria frigorfica y la posibilidad de conquistar nuevos mercados,
constituy un punto relevante.

La combinacin de la actividad ganadera y agrcola, el modelo granjero

promovido por Eduardo Acevedo, fue levantada como alternativa al latifundio ganadero
extensivo que podra alcanzar simultneamente los dos objetivos perseguidos
(modernizacin ganadera y desarrollo agrcola).

Finalmente, para promover el desarrollo especficamente agr cola, se postul la

conveniencia de instrumentar planes de colonizacin. En la medida en que ello
redundase en una expansin creciente se alcanzaran simultneamente metas
econmicas y sociales, ya que no slo se concretara la buscada diversificacin

33
productiva rural sino que se generalizara una actividad ms intensiva en trabajo que
permitira erradicar el pobrero rural, otra de las obsesiones batllistas 21 .

Industria

Las prdicas en favor de la diversificacin productiva como va para la

superacin de la vulnerabilidad econmica del pas, tuvieron en la promocin de la
industrializacin el captulo complementario de la difusin de la agricultura. El
batllismo recogi y potenci en este sentido una preocupacin y unas polticas estatales
ya esbozadas en el ltimo cuarto del siglo XIX y que en su caso apuntaban a la
concrecin de un nuevo modelo econmico basado en el desarrollo del Uruguay
industrial al lado del viejo Uruguay ganadero y comerciante (Barrn y Nahum 1983,
50). Los planteamientos batllistas acerca de la ventajas del desarrollo industrial
combinan los argumentos econmicos (amortiguacin de la dependencia, disminucin
de los gastos por importaciones) y sociales (generacin de empleo y combate a la
pobreza) de tal forma que la industrializacin colaborara para alcanzar no slo la
estabilidad econmica sino tambin la estabilidad social creando fuentes de empleo e
ingresos (Jacob 1981, 80).

El proteccionismo era sealado como el camino ms idneo para promover el

desarrollo de la actividad industrial. Aunque el industrialismo no era el nico
fundamento real de la legislacin arancelaria, los proyectos y el discurso batllistas la
asociaban fuertemente con aquel. Al tiempo que se justificaba el proteccionismo con
argumentos econmicos y sociales que sealaban los beneficios de la industrializacin,
se lo consideraba imprescindible para que esta fuera posible por lo menos en su etapa
inicial. En este sentido el batllismo fue firme defensor del proteccionismo al que, ms
all de las razones puramente fiscales, consideraba un recurso inevitable para que los
pases pequeos y dependientes pudieran ingresar en el camino de la industrializacin,
aun cuando ello provocara la elevacin del costo de los artculos de consumo popular.
Ese efecto no deseado se vera relativizado a corto plazo por el hecho mismo de la

21
Esta obsesin batllista, lo era no slo por razones estrictamente sociales y/o humanitarias, sino que
jugaba fuertemente en ella el componente poltico y poltico-partidario. Del pobrero rural provena el
grueso de los paisanos que se sumaban a las patriadas blancas (Barrn y Nahum 1972). La eliminacin
del pobrero rural, para lo cual se confiaba en los efectos benficos de la colonizacin agrcola, tena de
esta forma un potente mvil poltico: acabar con las revoluciones eliminando su base social.

34
creacin de nuevos empleos para los desocupados y por la sancin de leyes sociales que
mejoraran las condiciones de trabajo y el nivel de vida de la poblacin.

En esta lgica, el proteccionismo sera concedido a los industriales a cambio de

la aceptacin de ciertas regulaciones legales a la actividad laboral (Barrn y Nahum
1985, 318). A largo plazo, las ventajas que, desde el punto de vista de prosperidad
econmica y bie nestar social, redundaran del desarrollo industrial, compensaran
ampliamente las desventajas iniciales que pudieran ocasionarse para los sectores
populares en tanto consumidores de unos productos bsicos encarecidos por efecto de la
proteccin. Y aun en el corto plazo, el proteccionismo era presentado como beneficioso
para los sectores populares, ya que, legislacin laboral y garantas al sindicalismo
mediante, el nivel de las retribuciones salariales tendera a elevarse incrementando el
poder de compra de los trabajadores. En el mismo sentido, se orientaba el argumento
batllista segn el cual el proteccionismo no perjudicaba el consumo de los sectores
populares ya que, de no existir, bajaran los precios de algunos artculos, pero esto poco
significara para el consumo de los obreros que quedaran desocupados ante el cierre de
establecimientos locales y la consiguiente supresin de puestos de trabajo.

Complementariamente al proteccionismo, otras polticas estatales concurriran a

estimular y apoyar a las industrias instaladas en el pas: la asistencia financiera y tcnica
por parte del Estado. Como es notorio, en el modelo y en el programa econmico del
batllismo, la industrializacin estaba fuertemente asociada al intervencionismo estatal,
tanto para alcanzar efectivamente los objetivos planteados como para neutralizar los
efectos negativos que pudiera generar la proteccin. Sobre esta asociacin se volver al
considerar especficamente la expansin del estatismo y la regulacin.

Servicios

Los proyectos de diversificacin de la economa uruguaya como forma de

quebrar las rigideces del modelo agroexportador heredado del siglo XIX, de los que el
batllismo fue promotor, no se agotaron en la diversificacin productiva (expansin,
agricultura e industrializacin). El programa econmico del batllismo tambin exhibi
una marcada intencin de expandir la oferta de servicios. Por un lado, el desarrollo de
otros sectores de la economa haca necesario disponer de una serie de servicios sin los

35
cuales aquel se vera impedido o seriamente limitado. Por otro lado, la expansin del
sector terciario se volvera por s misma otra fuente de generacin de recursos, empleos
e ingresos. En ambos sentidos era estratgico para alcanzar los objetivos generales del
programa econmico reformista, colaborando en la diversificacin productiva, la
reduccin de la dependencia, el control nacional de los recursos y la creacin de bases
firmes para una prosperidad duradera. A su vez, ello contribuira al logro de las metas
sociales al incrementar las bases materiales para financiarlas, y tambin lo hara
directamente ampliando el acceso y la calidad de los servicios prestados, mejorando as
las condiciones de vida de la poblacin, aportando de esa manera al objetivo social
mayor del modelo batllista: el bienestar social. Por estas razones, es correcto afirmar
que para el batllismo el pas productivo no se opona al prestatario de servicios.
Ambos eran parte de un todo [...] (Jacob 1988, 13). Tambin, en este caso, el batllismo
imprimir un nuevo impulso fundado en actividades y lneas de desarrollo preexistentes,
cuyos orgenes se remontan en algn caso hasta los tiempos coloniales y en otros a la
modernizacin operada en la segunda mitad del siglo XIX.

En el plano ms estrictamente econ mico, cuatro servicios figuran como claves

que el batllismo se empe especialmente en impulsar: la intermediacin comercial, el
turismo, los transportes y los servicios financieros. A ellos se debe agregar otros
muchos que tienen que ver tanto con el desarrollo econmico como con la elevacin del
nivel de vida (agua, saneamiento, gas, electricidad, educacin, etc.). Entre la gran
diversidad de servicios que el batllismo se propuso impulsar en estos aos, los cuatro
antes mencionados son, desde el punto de vista del programa econmico, los que cabe
sealar como claves prioritarias a los efectos de los objetivos generales, por el peso que
ya tenan en la economa uruguaya o por el impacto que su desarrollo supondra. En el
caso de los dos primeros (comercio y turismo), si bien posiblemente alternativos entre
s, se trata de actividades que suponen un desarrollo simultneo de los otros dos
(transportes y finanzas), dado su entrelazamiento: tanto el desarrollo del comercio como
el del turismo requieren de la expansin de los servicios financieros y de transporte. En
el caso del comercio, se trata de la lucha por recuperar el lugar perdido hacia fines del
siglo XIX en la intermediacin comercial regional, el llamado comercio de trnsito.
Ello estaba estrechamente ligado al desarrollo financiero, pero muy especialmente al de
una red nacional de transportes y en particular a la modernizacin del puerto de
Montevideo, otrora centro del comercio regional, pero declinante frente a las

36
competencias bonaerense y riograndense que se adelantaron a modernizarse y
tecnificarse y as captar los flujos comerciales de sus respectivos mercados. La apuesta
al turismo regional, al que hasta hace algunos aos los estudios histricos no haban
prestado mucha atencin, fue promovida, en cierta forma, como una va alternativa
frente al predominio y al declive (as es, aunque suene paradjico) del comercio y del
crculo comercial montevideano estrechamente ligado al modelo agroexportador que se
pretenda modernizar y superar.

Por ltimo, los servicios de transporte y los financieros estaban ligados al

desarrollo de todas las dems actividades que se buscaba desarrollar y/o modernizar (el
comercio, el turismo, la ganadera, la agricultura, la industria, etc.), y por ello mismo
eran estratgicos a los efectos del programa econmico en su conjunto. Adems, al
constituirse en redes nacionales, uno de los objetivos explcitos trazados en los
proyectos batllistas, los servicios financieros y de transporte se complementaran para
alcanzar la integracin del mercado nacional: la red vial y la red bancaria fueron
auxiliares en su papel de unificador nacional (Jacob 1996, 8).

Estado empresario

De esa forma, en la proyectada expansin de los servicios como en otros

aspectos del programa econmico del batllismo, el Estado aparece regulando o
desplazando al capital privado y especialmente al extranjero. En los planes del batllismo
la expansin del sector pblico de la economa, complementario del papel del sector
privado que buscaba impulsar, ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado
como regulador y agente econmico directo, cumplira un rol protagnico en el curso
hacia una economa modernizada, diversificada, menos dependiente y ms prspera.
Retomando una lnea ya insinuada e implementada en las ltimas dcadas del siglo
XIX, el Estado sera redimensionado, incrementando el intervencionismo a efectos de
cumplir un conjunto de objetivos concurrentes al desarrollo econmico y al bienestar
social. El intervencionismo econmico del Estado supondra, por un lado, la
tonificacin de su rol regulador de la actividad econmica general y, por otro he aqu
el nfasis fundamental del programa batllista en materia de intervencionismo, la
expansin de su rea de intervencin directa como agente econmico a travs de
empresas estatales monoplicas en su rea de actividad especfica. La apuesta a la

37
instalacin de empresas estatales encargadas de ciertos servicios de inters pblico,
preferentemente en forma monoplica, fue una nota distintiva del batllismo. El
intervencionismo econmico y el social se vinculaban en el modelo batllista,
propugnando el desarrollo articulado de un estado empresario y asistencial (Frega
y Trochon 1991, 122-124).

Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creacin de estas empresas, el

batllismo seal diversos argumentos econmicos, adems de los sociales, que pueden
agruparse en cinco objetivos que van de lo concreto a lo general: abaratar los servicios
prestados, mejorar la calidad de los mismos, incrementar los ingresos del Estado y con
ello habilitar la reduccin de las cargas fiscales, reducir el drenaje de oro al exterior
(las remesas de las ganancias de compaas extranjeras), amortiguar la dependencia e
impulsar el desarrollo nacional (Nahum 1993, 19-23). En la medida en que buena parte
de las actividades a estatizar estaba en manos de empresas de origen europeo, el Estado
desplazara al capital privado extranjero y la estatizacin era al mismo tiempo
nacionalizacin, por lo que ambos conceptos pueden diferenciarse a los efectos de
distinguir cul era el objeto de la expansin del Estado (Barrn y Nahum 1983, 21). El
fortalecimiento y crecimiento del Estado, adems de las motivaciones econmicas y
sociales sealadas, responda tambin a razones estrictamente polticas en tanto
consolidaba la hegemona colorada y ampliaba los recursos disponibles para la accin
poltica (Finch 1980, 163).

El estatismo se vincula estrechamente con otros aspectos del programa

econmico, como qued claro al considerar la expansin de los servicios. Dentro de la
concepcin econmica del batllismo, la expansin de las empresas del Estado se vincula
tanto con la cuestin concreta del manejo de los instrumentos de poltica fiscal y
monetaria como con el objetivo ms general del desarrollo econmico y social. Las
empresas estatales deban cumplir el fin de sustituir a las empresas extranjeras,
reduciendo el drenaje del oro y cortando la dependencia externa al tiempo que
permitan elevar el nivel de vida de la poblacin al brindar servicios mejores y ms
baratos. Pero para financiar la expansin del rea estatal deba recurrirse al crdito
externo que, si bien generaba fuga de oro por pago de intereses, permitira reducirla a
largo plazo al ir achicando las remesas de las empresas extranjeras nacionalizadas. De
all la preocupacin de Batlle y Ordez por el equilibrio fiscal y la fortaleza de la

38
moneda, ya que esos elementos eran esenciales ante los potenciales acreedores. De esta
forma la poltica de estatizaciones del batllismo est estrechamente ligada a su poltica
de endeudamiento externo y esta a su poltica fiscal y monetaria (Vanger 1991, 156-
157). El endeudamiento externo era una confirmacin de la dependencia financiera del
pas (Barrn y Nahum 1977, 87-98), el programa de reformas slo podra financiarse a
partir del recurso a la deuda externa que se volva entonces necesidad insoslayable para
la viabilidad del programa econmico (Zubillaga 1982, 196-200). Al mismo tiempo, el
recurso al crdito externo era, en el marco del programa batllista, una apuesta a la
ruptura de dicha dependencia y al desarrollo econmico en el largo plazo, en tanto el
endeudamiento financiara la expansin estatal y esta era una pieza clave para los planes
de desarrollo econmico y social.

El proteccionismo era concebido en un esquema general que lo vinculaba

estrechamente con el estatismo: reducira el drenaje del oro, lo cual permitira
fortalecer la moneda y expandir el crdito estimulando el dinamismo y el crecimiento
econmico. Adems, el estatismo reducira los efectos negativos del proteccionismo: al
otorgar servicios pblicos baratos las empresas del Estado amortiguaran el efecto
inflacionario del proteccionismo sobre los bienes de cons umo popular. Todo ello
sumado contribuira a elevar el nivel de vida de la poblacin. De esta manera, estas dos
piezas claves del programa econmico del batllismo, el proteccionismo y el estatismo,
funcionaban dentro de la concepcin ms general del modelo batllista, orientado al
desarrollo econmico y el bienestar social (Vanger 1991, 165).

Poltica fiscal

Por ltimo, la reforma fiscal (Barrn y Nahum 1983, 136-146) constituy otro
de los aspectos fundamentales del programa econmico del batllismo, con mltiples
vinculaciones con los aspectos ya sealados del plan de reformas econmicas, as como
con los aspectos sociales del modelo de pas que las inspiraba y armonizaba. El sistema
fiscal heredado del siglo XIX se caracterizaba en esencia por basarse en los impuestos al
consumo gravado indirectamente a travs de los aranceles aduaneros, mientras que los
impuestos directos sobre la propiedad y la renta eran insignificantes o inexistentes.

39
 El batllismo formul su propia reforma fiscal, impulsando una serie de cambios
orientados a cargar la propiedad de la tierra, castigando especialmente la improductiva,
como va para incrementar los ingresos fiscales y liberar a los sectores populares del
peso mayor del sistema. Se inspir en referencias tericas y prcticas. En el terreno
terico, el batllismo se apoy explcitamente en las ideas del estadounidense Henry
George 22 cuya teora, conocida como georgismo, sobre el carcter social de la tierra y
la forma en que los impuestos deban tratarla, tuvo amplia difusin en Europa y
Amrica a fines del siglo XIX y comienzos del XX. En el plano de la experiencia
prctica, el batllismo respald su prdica impositiva hacia el sector rural en las
reformas fiscales britnicas implementadas en los primeros aos del nuevo siglo
por el gobierno liberal encabezado por Lloyd George 23 .

Los objetivos perseguidos por el programa batllista en materia fiscal pueden

ordenarse en: los estrictamente fiscales, los econmicos y los sociales. En cuanto a los
primeros, vale sealar lo obvio: todo sistema fiscal es la base de financiamiento del
Estado. El batllismo que se propona expandir, y lo estaba haciendo, notablemente las
funciones y el aparato del Estado, busc incrementar la recaudacin mediante la

22
Henry George (Estados Unidos 1839-1897). En su obra Progreso y Miseria (1879) expuso una
concepcin econmica humanista que sus seguidores denominaran georgista. En el centro de la teora
econmico-social del georgismo se aloja una concepcin sobre la tierra que los batllistas uruguayos
recogern en diversos grados. En esencia, el georgismo concibe a la tierra, que junto al trabajo
constituyen las dos nicas fuentes verdaderas de riqueza, como un bien social del que ningn individuo
puede aduearse o hacer uso particular sin retribuir al resto de la sociedad a cambio de ese privilegio, de
esa sustraccin al uso pblico de un bien que pertenece al conjunto de la sociedad. A travs de los
impuestos a la tierra, los usufructuarios de la misma retribuiran al conjunto social, por esa sustraccin. El
impuesto deba recaer sobre el valor de la tierra, cuyo origen es social, y no sobre los frutos del trabajo, ya
que este era personal y legtimo. Los georgistas uruguayos vieron en estos postulados la solucin para
atacar la cuestin rural, que tena en la propiedad latifundista y el predominio ganadero sus dos centros
problemticos, y al mismo tiempo resolver las injusticias y desequilibrios del sistema fiscal uruguayo. Por
un lado, el Estado debera recuperar las tierras fiscales, usurpadas por particulares, para ponerlas a
disposicin en arrendamiento o usufructo. Por otro lado deban incrementarse sensiblemente los
impuestos directos a la tierra para permitir liberar a los consumidores de las cargas que implican los
impuestos indirectos y, al mismo tiempo, mejorar la base de sustentacin financiera del Estado. De esta
forma, el georgismo ofreci a los reformistas uruguayos la base terica para encarar la solucin de
diversos problemas econmicos, sociales y polticos, que tenan su ncleo duro en el ya viejo problema de
la tierra. (Barrn y Nahum 1985, 91-102).
23
Lloyd George, lder del Partido Liberal del Reino Unido a comienzos del siglo XX, encabez al
renovacin de las definiciones econmico-sociales de su partido. Accedi al cargo de Primer Ministro
entre 1906 y 1914, ponindose al frente de un gobierno que despleg un conjunto de medidas de corte
reformista progresista que incluyeron una amplia legislacin social que requiri a su vez una revisin del
andamiaje institucional y de las bases del financiamiento estatal. En particular, en 1909 puso en prctica a
travs del Presupuesto una reforma fiscal que cargaba fuertemente a las tierras improductivas y a los
grandes terratenientes. En Uruguay, esta reforma fiscal fue referencia constante de los promotores de la
reforma fiscal batllista impulsada a partir de 1911 y especialmente despus de la crisis de 1913. (Barrn y
Nahum 1983, 136-141).

40
creacin de nuevos impuestos que ampliaran la base imponible. Ello estaba motivado no
slo por razones de intervencionismo econmico y social, ya que tambin jugaba la
necesidad de consolidar el monopolio de la fuerza coactiva a travs del desarrollo y
modernizacin del ejrcito. En cuanto a los segundos, los econmicos, el impuesto
constitua un instrumento para la modernizacin y el desarrollo econmico en tanto
permita castigar unas actividades y estimular otras, funcionando de esa forma como
una herramienta al servicio de la ansiada diversificacin productiva. El punto fuerte en
este sentido lo constitua el proteccionismo concebido como instrumento privilegiado
para el desarrollo industrial del pas. En referencia a los terceros, los sociales, el
impuesto fue concebido explcitamente por el batllismo como una herramienta al
servicio de la justicia socia l, en tanto deba operar como redistribuidor de las fuentes de
la riqueza y de la riqueza misma, castigando a los ricos y beneficiando a los humildes.
En esa lnea, los impuestos a la propiedad territorial y a la herencia fueron proclamados
como la va para combatir el latifundio ganadero, estimulando la subdivisin de la
misma y promoviendo por otros mecanismos el desarrollo agrcola, y al mismo tiempo
como una forma de castigar a los sectores ms beneficiados por el sistema econmico y
social para, por la va de los servicios asistenciales que el Estado financiara con esos
recursos, beneficiar a los sectores ms humildes.

A travs de este rpido resumen de los objetivos fundamentales de la poltica

fiscal del batllismo, queda claro su fuerte relacin con algunos de los otros puntos de su
programa econmico y social: la modernizacin ganadera, la expansin agrcola, el
desarrollo industrial y la expansin del rea estatal.

41
 5. LA POLTICA ECONMICA

El objeto de este captulo es considerar, a partir del programa econmico antes

analizado, cules fueron los rumbos principales por los que transit la poltica
econmica efectivizada en el perodo 24 . Para ello se procede siguiendo el mismo orden
temtico establecido para la descripcin del programa econmico del batllismo,
sealando cules fueron las orientaciones y realizaciones concretadas en cada uno de
ellos. Se hace una aproximacin desde una perspectiva general; no se ingresa en la
exposicin detallada de medidas especficas, sino que en cada uno de los puntos
considerados se expone una caracterizacin global de la accin gubernativa. Esta
aproximacin plantea entonces algunas notas introductorias para un tratamiento ms
especfico basado en el relevamiento y estudio exhaustivo de la legislacin y la
normativa econmica aprobada en el perodo.

Ganadera y agricultura

La reforma rural propugnada por el batllismo identificaba al latifundio como

causa principal de la extensividad de la ganadera y el enanismo de la agricultura. Los
elementos m s radicales, desplegando un verdadero furor antilatifundista (Barrn y
Nahum 1983, 119) llegaron a cuestionar la legitimidad de la propiedad privada de la
tierra y a proponer la inmediata recuperacin de las tierras fiscales y su aplicacin a la
colonizacin rural en una prdica con la que el propio Batlle lleg a identificarse por
momentos (Vanger 1991, 167). Pero, aunque algunos de los proyectos impulsados
hayan expresado esos radicalismos, la tnica dominante de la mayora pues las hubo de
las otras de las medidas finalmente aprobadas fue moderada 25 y se centr en la va
impositiva 26 , en los estmulos crediticios y tcnicos, en la creacin de una

24
Al limitarse a la consideracin de los puntos tratados en el anlisis del programa econmico del
batllismo, esta exposicin deja fuera algunos asuntos relevantes que ameritan abordajes focalizados para
completar un estudio de poltica econmica. As, por ejemplo, no se consideran aqu con especificidad,
aunque se refiera a ellos en el marco de los aspectos tratados, asuntos tales como las polticas monetaria,
cambiaria y crediticia, entre otras ausencias.
25
El cotejo de proyectos presentados, aprobados (o no) y aplicados (o no) que algunos investigadores de
nuestra historia rural han realizado permite llegar a esa conclusin. Puede verse prolijos cuadros al
respecto en Barrn-Nahum 1985, 193-196; Barrn-Nahum 1983, 98; Frega-Maronna-Trochon 1985 (II),
48; Frega-Trochon 1989, 84.
26
En virtud de ello, el tema fiscal que se considera ms adelante est muy vinculado, como a todos los
dems en distintos grados, al captulo rural del programa econmico, en particular en lo que tiene relacin
a la cuestin de la propiedad de la tierra y el latifundio.

42
infraestructura adecuada de transportes y en la promocin de colonias agrcolas por
iniciativa pblica o privada.

La modernizacin ganadera fue estimulada a travs de diversos mecanismos

orientados hacia la tecnificacin de la producci n, el desarrollo forrajero, el
mejoramiento de las pasturas, la introduccin y difusin de pautas de sanidad animal, el
mejoramiento de razas, la promocin de la educacin e investigacin agropecuaria, el
mejoramiento de la infraestructura de transportes, la expansin de los servicios
financieros y la apertura de lneas de crdito especiales para tales fines.

Para impulsar la alternativa granjera promocionada por Eduardo Acevedo se

pusieron en marcha estmulos impositivos y crediticios buscando que los ganaderos se
volcaran voluntariamente aunque ello no implicase la subdivisin del latifundio.

Finalmente, para promover la colonizacin agrcola se apost a la instalacin de

colonias de agricultores inmigrantes en tierras adquiridas por el Estado o por
particulares, como va para estimular la expansin de la actividad, la difusin de los
hbitos y tcnicas agrcolas.

Industria

En este aspecto, como en otros, se discute el alcance de las polticas

industrialistas del batllismo relativizando su importancia al juzgar sus resultados
efectivos 27 , lo cual vuelve a plantear el problema de la relacin entre el programa
econmico y la poltica econmica efectiva. Hay un acuerdo bastante extendido en
cuanto a que, careciendo de una poltica de industrializacin de carcter general y
planificada a largo plazo, se caracteriz por el particularismo y en ocasiones por el
cortoplacismo. Aun as, lo cierto es que la industrializacin constituy un punto
privilegiado de su programa econmico y pieza fundamental (Real de Aza 1964, 24)
de sus proyectos reformistas.

27
Finch 1980, 92-93; Brtola 1991, 164; Millot 1993, 8.

43
 El instrumento privilegiado para la promocin de la industrializacin fue la
poltica proteccionista. Esta se concret en la limitacin arancelaria del ingreso de
manufactura extranjera competitiva con producciones locales, las facilidades para la
importacin de materias primas, maquinarias e insumos industriales, y la concesin de
beneficios fiscales.

Adems de las medidas de corte proteccionista se desplegaron otras polticas

proindustriales complementarias de tipo financiero y tcnico. La asistencia financiera se
implement a travs del desarrollo del crdito pblico con lneas preferenciales para la
instalacin y desarrollo industrial (para lo que resultaba estratgico el papel del BROU
que en 1911 pas a ser propiedad totalmente estatal). La asistencia tecnolgica fue
implementada por medio de la promocin de la enseanza universitaria en reas del
conocimiento vinculadas a la produccin industrial (creacin de nuevas facultades y de
la Universidad del Trabajo del Uruguay); la investigacin cientfica y su aplicacin
tecnolgica en instituciones pblicas creadas al efecto (el Instituto de Qumica
Industrial y el de Geologa y Perforaciones impulsados y concretados bajo la gestin
ministerial de Eduardo Acevedo).

Servicios

La proclamada intencin de recuperar para Montevideo el rol de centro de la

intermediacin comercial regional se concret en la decidida poltica del Estado
respecto a la modernizacin del puerto que, iniciada a fines del siglo XIX, se ampli y
concluy en estos aos. Las medidas que impulsaron la expansin de la red carretera
nacional simultneamente con los ferrocarriles del estado y el desarrollo de los
instrumentos de crdito estatal y su difusin nacional, convergieron en el mismo
sentido. Sin embargo, aunque efectivamente las polticas estatales fueron exitosas en el
logro de estos objetivos (modernizacin portuaria, desarrollo de la red carretera y
ferroviaria, montaje de la red financiera nacional estatal), los mismos no generaron el
impacto esperado: Montevideo jams recuper su lugar central en los flujos comerciales
regionales y el comercio de trnsito no volvi a ocupar el sitio preponderante que
tuvo desde la poca colonial.

44
 Como ya vimos, el desarrollo de los servicios tursticos fue pensado en cierta
forma como la alternativa compensatoria del declive comercial. Aunque visto en el
mediano y largo plazo el modelo turstico termin siendo para el consumo interno
(Jacob 1988, 174), el proyecto de desarrollar una infraestructura turstica balnearia en
Montevideo y la costa atlntica del pas, constituy un gran esfuerzo, que no por
efmero dej de ser exitoso en su poca, para captar el turismo argentino y generar una
nueva fuente de ingresos para el pas que se agregaba al vasto plan de diversificacin de
la economa uruguaya.

Con respecto al desarrollo de los servicios financieros y de transporte, los

gobiernos batllistas, concretaron una amplia gama de medidas que colocaron al Estado
en un lugar preponderante en el montaje de las redes nacionales (vial y bancaria) que
impulsaran la integracin efectiva del mercado nacional y su conexin con el
internacional. En tanto se trataba de actividades donde predominaba el capital privado
extranjero (los ferrocarriles britnicos, las compaas de seguros europeas, el banco de
Londres), fue uno de los centros de la poltica de nacionalizaciones y estatizaciones
sobre la que se trata a continuacin. A la modernizacin del puerto de Montevideo y los
proyectos para la construccin y modernizacin de otros menores, se sum la poltica
hacia los transportes terrestres que apunt simultneamente a la regulacin de las
compaas britnicas, a la expansin de lneas ferroviarias estatales y al desarrollo de la
red vial carretera. En el caso del sistema financiero, la creacin de instituciones estatales
especializadas con monopolios limitados a algunas materias especficas tanto en el rea
del crdito como de los seguros, concretada en la creacin y desarrollo de fuertes
empresas pblicas (BROU 1896-1911, BSE 1913), se proyect como va para quebrar
la dependencia del capital extranjero e impulsar el desarrollo de otras reas de la
economa.

Estatismo y regulacin

Este es uno de los aspectos ms conocidos de la actuacin econmica de los

gobiernos del perodo que estudiamos. Sin embargo, lamentablemente no contamos con
mediciones que permitan cuantificar el peso del expansivo sector pblico respecto al
conjunto de la actividad econmica. De cualquier forma es indudable que la poltica
econmica de este perodo dej en este punto una de las efectivizaciones ms notables

45
del programa reformista. El Estado se dot de un conjunto de instituciones que pasaron
a desarrollar funciones econmicas de importancia estratgica. El desarrollo de una
banca estatal (Banco Repblica, Banco Hipotecario, Banco de Seguros), que pronto se
constituy en red nacional, permiti redireccionar los flujos de capital hacia actividades
priorizadas, adems de atender funciones sociales.

La instalacin y expansin de numerosas empresas y servicios pblicos dot al

Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional pblico (ya por el
establecimiento de monopolios estatales, ya por la regulacin de la competencia
privada) de reas y actividades claves de la economa como ser el crdito, los seguros,
la construccin, los transportes y la energa. Aunque en buena parte de estos casos el
Estado creci a costa del sector privado (claramente las compaas extranjeras en
diversos rubros nacionalizados), en otras situaciones la expansin institucional y
funcional del Estado tuvo un rol ya no competitivo sino asistencial del sector privado
(nacional) de la economa. Es el caso de los institutos de carcter tcnico (el Instituto de
Qumica Industrial, las Estaciones Agronmicas, entre otros) as como de las lneas de
crdito de la banca estatal orientadas al fomento de la actividad privada industrial y
agropecuaria.

Es entonc es indudable que el batllismo concret su programa de reformas

orientadas al redimensionamiento del rol econmico y social del Estado. El
intervencionismo econmico se increment a lo largo de todo el perodo aunque con
momentos diferenciados, siendo el perodo 1911-1916 el de mayor empuje al respecto.
Sin embargo, este creciente intervencionismo est referido claramente a lo que se
denomina estatismo propiamente dicho, la expansin del Estado empresario, mediante
la construccin de instituciones pblicas que desarrollan funciones de intervencin
directa en la economa. En cambio, parece no haberse desarrollado con igual intensidad
la regulacin econmica estatal de la actividad privada. Salvo en el caso del mercado de
trabajo, en que efectivamente se aprob y aplic en este perodo una legislacin laboral
y se desarrollaron polticas de asistencia social dirigidas a la produccin y reproduccin
de la fuerza de trabajo, el primer batllismo no desarroll un marco regulatorio ms
general de la actividad econmica 28 . Esta es una diferencia con el perodo

28
Salvo algunas excepciones puntuales como la regulacin del mercado de la carne a travs del
Frigorfico Nacional creado en 1928 y la del mercado del trigo a travs de fijaciones de precios ocurridas

46
inmediatamente posterior al aqu estudiado 29 y tambin respecto a momentos ms
tardos de hegemo na batllista en la conduccin gubernativa (el neobatllismo, 1947-
1958), en los que simultneamente con la expansin empresarial del Estado se
estableci un complejo andamiaje institucional al servicio de la accin regulatoria.

Poltica fiscal

Este es, junto con los dos primeros puntos reseados (ganadera y agricultura),
uno de los aspectos que ms ha abonado la tesis del carcter predominantemente
continuista del batllismo, ya que, ms all del radicalismo de los anuncios, el sistema
fiscal preexistente sobrevivi aunque dotado de una racionalidad que no posea
originalmente (Finch 1980, 176).

Aunque en el perodo que estamos analizando esa estructura no cambi

sustancialmente, el batllismo no slo denunci los males de ese sistema que protega
la estancia y castigaba a la poblacin (Rilla 1992, 13), y proclam la urgencia de un
cambio radical que invirtiera los trminos de esa distribucin social de las cargas
fiscales, sino que concret algunas innovaciones parciales (sucesivas elevaciones de la
contribucin inmobiliaria rural y urbana, instrumentacin del impuesto a la herencia,
reaforo y progresiva avaluacin individual de la propiedad urbana y rural) que, si no
modificaron el cuadro general, alcanzaron para alarmar a los sectores propietarios
acaudillados por los ganaderos y movilizarlos ante la avalancha impositiva que
calificaron de ferocidad fiscal (Barrn y Nahum 1985b, 160).

en 1929 y 1930.
29
Esto es vlido tanto con respecto a la poltica econmica del Consejo Nacional de Administracin a
partir de 1931 como a la del terrismo a partir de 1933.

47
 6.CONCLUSIN

El batllismo: innovacin y tradicin, otra vez 30

Al concluir la consideracin particularizada de cada uno de los seis captulos en

que dividimos el programa de reformas econmicas del batllismo, cabe retomar la
precisin antes planteada acerca de la relacin entre el programa y la poltica econmica
efectiva, entre los anuncios y su concrecin, entre las propuestas y la realidad. La
notoria distancia que se constata entre ambos rdenes de factores, entre el programa
anunciado y su aplicacin, ha merecido en la historiografa diversas interpretaciones
acerca del carcter ms o menos innovador o continuador del batllismo e incluso sobre
las intenciones genuinas del batllismo, sobre el alcance real del reformismo, sobre el
verdadero programa econmico y sus fundamentos sociales y polticos.

En este sentido, la distancia entre el programa econmico y las reformas

efectivamente concretadas, la ausencia de un cambio estructural en la economa
uruguaya durante el perodo, ha dado pie a las interpretaciones mediatizadoras del papel
transformador del batllismo y al sealamiento de su carcter relativamente
modernizador de la estructura econmico-social heredada. Algunos estudios centrados
en la historia econmica 31 vinculan esta relativizacin del reformismo batllista en su
faceta econmica a una explicacin de su carcter de clase segn la cual el batllismo
habra expresado una transaccin entre la clase terrateniente tradicional y un elenco
poltico naciente que, haciendo uso de una relativa autonoma del sistema poltico,
pretenda representar a los sectores urbanos emergentes del proceso de modernizacin
iniciado a fines del siglo XIX, pero que no poda atacar las bases del modelo heredado a
riesgo de perder a su vez las bases que hacan posible esa autonoma y, por tanto, su
propia continuidad en la conduccin estatal.

30
Esta caracterizacin formulada y ampliamente fundamentada por Barrn y Nahum est tan difundida
que a esta altura recurrir a la frase en cuestin (o a su formulacin metafrica vino nuevo en odre viejo)
parece ser un exceso de reiteracin. Sin embargo, tambin en este trabajo que no es ms que un
acercamiento al programa y la poltica econmica del batllismo, esta formulacin expresa perfectamente
las conclusiones que surjan del mismo. Por ello cabe reiterarla una vez ms.
31
Finch 1980, 17-18; Millot 1993, 27-29. Estos dos trabajos comparten la visin relativizadora del
carcter innovador del batllismo. Plantean expresamente la hiptesis del pacto implcito o acuerdo
tcito con los ganaderos.

48
 Desde otro punto de vista, se ha interpretado el batllismo como un autntico
movimiento reformista, de intencin predominantemente innovadora de la estructura
econmico-social heredada, con un programa de cambio que apuntaba a la alteracin de
las bases del modelo ganadero exportador. As entendido, el batllismo habra sido un
reformismo genuino y no un intento de modernizar para perpetuar basado en un acuerdo
tcito con los ganaderos; por el contrario, la innovacin es su nota distintiva. En esta
visin que predomina en buena parte de la investigacin especficamente centrada en el
fenmeno y el perodo batllista 32 la distancia entre el programa econmico del batllismo
y la obra en la materia especfica no se explica por un pacto con los sectores
conservadores o por una intencin continuista, sino que es interpretada en funcin de
los frenos polticos, de los bloqueos sociales, de las constricciones econmicas o de las
debilidades y errores propios. El freno al reformismo se centra hacia 1916 y el alto de
Viera es visto como la concrecin del triunfo de la oposicin social y poltica
conservadora que obliga al batllismo a entrar en una poltica de compromiso (Nahum
1975, 100) posponiendo la aplicaci n de su plan reformista y dando as lugar a la
experiencia de la repblica democrtica y conservadora (Barrn y Nahum 1987,
112).

El contenido reformista del programa batllista como conjunto de medidas

anunciadas, como sealamiento de intenciones, no est en cuestin. En verdad, la
discusin pasa por el carcter de esas reformas y las intenciones reales del batllismo de
ir en contra de los intereses de los sectores conservadores modificando la estructura
econmica y social mediante la aplicacin del conjunto de las reformas econmicas
propuestas a lo largo del perodo en que predomin en la conduccin gubernativa. Por
ello, cuando se procede a describir las grandes lneas del plan reformista en su faceta
econmica, esta diversidad interpretativa queda al margen. Luego, cuando se considera
la distancia entre la aplicacin del programa econmico batllista y la poltica econmica
efectivamente ejecutada, as como el desempeo econmico global y sectorial, es
pertinente reconsiderar estas visiones alternativas e intentar una valoracin general del
perodo apuntando entre otras cosas a sealar los aciertos y desaciertos de dichas
interpretaciones.

32
Barrn y Nahum 1979-1987, Benvenuto 1969, Caetano 1992 y 1993, Nahum 1975, Real de Aza 1964,
Rilla 1992, Vanger 1991, Zubillaga 1982.

49
 Esta suerte de polmica entre dos visiones historiogrficas diferentes acerca del
batllismo, amerita un anlisis ms detenido que estos apuntes apenas pretenden dejar
esbozado 33 . Del anlisis de los fundamentos de las diferencias seguramente surjan
avances para el conocimiento y la interpretacin del punto en cuestin. La posicin de
aquellos que, por su visin del batllismo, bien podran denominarse como
minimizadores o relativistas parte de una constatacin emprica incontrastable
centrada en la mirada econmica 34 . Tres de las mayores transformaciones que el
batllismo se propuso llevar adelante no se concretaron en lo fundamental, ms all de
avances parciales en cada una de ellas: la reforma rural, la reforma fiscal y la
industrializacin.

Al constatar esta frustracin de una parte medular del programa econmico del
batllismo, se concluye que entre 1900 y 1930 el Uruguay no experiment un cambio
estructural de su economa, perpetundose incambiado en su esencia el modelo
agroexportador heredado del siglo XIX. De esta ausencia de cambio estructural,
entendido fundamentalmente como transformacin que hace de la industria el motor de
toda la economa de un pas, se deriva la conclusin acerca del carcter
predominantemente, no nicamente, continuador del batllismo en lo econmico.
Buscando explicaciones fuera de la economa, en la estructura social y poltica, para ese
fenmeno econmico, se formul la tesis del pacto implcito del batllismo con la
clase terrateniente.

33
Slo el estudio especfico de la poltica y el desempeo econmicos en cada sector, permitir avanzar
en forma sustantiva hacia una mejor reconsideracin de este asunto fundada en nueva evidencia emprica
consistente. Aqu apenas se esbozan algunas lneas que se desarrollarn en el tomo 3 de la Historia
econmica del Uruguay a partir de los resultados de esos estudios sectoriales que viene desarrollando el
equipo de Historia Econmica del Instituto de Economa.
34
Luis Brtola en sus recientemente publicados Ensayos de historia econmica incluye un trabajo
sobre este tema (Brtola 2000, 173-177). All se presenta una caracterizacin del modelo del primer
batllismo que retoma algunos sealamientos ya planteados en un material anterior (Brtola -Calicchio-
Schonebohm 1995, 7-9). Su posicin no permite ubicarlo fcilmente en ninguna de las dos visiones
sealadas ya que, si bien sostiene que el primer batllismo no altera el patrn de produccin capitalista
agrario consolidado en el ltimo cuarto del siglo XIX al mismo tiempo seala que entre 1911 y 1916
se producira el verdadero intento de instaurar una repblica social. No puede decirse entonces que
niegue o relativice el carcter innovador del batllismo, sino que se ubica ms bien en la lnea de estudiar
las razones del fracaso de su programa econmico y lo hace buscando las limitaciones no slo fuera (en
la sociedad, la poltica y la economa) sino tambin dentro del propio modelo batllista.

50
 Por el otro lado, los historiadores que rescatan y resaltan el carcter innovador
del batllismo centran su interpretacin en tres fenmenos tan evidentes como los
anteriores: entre 1900 y 1930 el Uruguay experiment un notable crecimiento del sector
pblico de la economa, un notorio desarrollo del sector servicios y una gran expansin
de la legislacin social y las funciones asistenciales del estado (en este ltimo caso se
trata de aspectos que salindose de lo estrictamente econmico se vinculan fuertemente
a ello por lo cual cabe tenerlos en cuenta en esta discusin). En estas constataciones se
fundamenta la afirmacin de que el batllismo no fue un mero maquillador del viejo pas
ganadero tradicional: la economa y la sociedad uruguayas de 1930 eran bien distintas
de las de 1900 y ello se deba en buena medida a que el batllismo no pas en vano.

Al comparar ambas interpretaciones quedan expuestos fundamentos vlidos para

dos posiciones diferentes. Ante esto los nuevos historiadores que vuelven sobre el tema
y se enfrentan a la diversidad de miradas historiogrficas no pueden hacer ms que
aclarar sus propias ideas acerca de estas diferencias antes de sumergirse en la tarea de
investigacin. Con ese sentido me planteo tres cuestiones. Primero: Por qu concluir
que hubo pacto a partir de la constatacin de que el programa no se concret en su
totalidad? Llevando esa eventualidad a uno de sus posibles extremos, esto podra
significar que el batllismo nunca crey en el programa que levant, que en verdad nunca
quiso aplicarlo y slo lo agit como un procedimiento demaggico. Es indiscutible que
hubo un acuerdo, pero no tcito sino expreso, a partir de 1916: el alto de Viera
expresa efectivamente y reconoce pblicamente una transaccin. Pero en todo caso ese
pacto se produjo en 1916, no antes.

Segundo: Por qu reducir el juicio acerca del carcter innovador o continuista

del batllismo a los captulos rural, fiscal e industrial de su programa? Si se miran otros
aspectos de la economa (sector pblico y servicios), hay efectiva innovacin, y aun en
los tres en que los planes de reformas globales se frustraron, se produjeron
transformaciones de carcter parcial. Incluso en el caso de la industria, en el que se
centra la observacin acerca de la ausencia de cambio econmico estructural, cabe
conjeturar que el desarrollo industrial posterior, a partir de los aos 30, no creci como
los hongos despus de la lluvia, sino que lo hizo a partir de unas capacidades, unos
aprendizajes y unas instalaciones preexistentes (aunque se tratara mayoritariamente de
pequeos talleres con poca dotacin de trabajadores y escasa incorporacin

51
tecnolgica). En esta cuestin correspondera que el balance del perodo se plantease
con relacin al tipo de industrializacin que el batllismo se propona, y ello tiene que
ver tambin con el modelo industrial disponible en la poca y con el estado del
pensamiento econmico en el Uruguay de entonces. En tal sentido, parecera correcto
sealar que nunca se trat, ni en lo prctico ni en lo programtico, de una
industrializacin basada en nociones de planificacin. Desde ese punto de vista el juicio
acerca del xito o fracaso de la pretensin industrialista del batllismo debera remitirse a
los modestos fines que seguramente cabe atribuirle.

Tercero y tratando de concluir (provisoriamente): Es efectivamente cierto que

buena parte del programa reformista del batllismo no se aplic, pero parece una
conclusin demasiado fuerte derivar de esta constatacin la relativizacin del carcter
esencialmente innovador del batllismo. Por lo menos dos razones asisten a fundar esta
reserva frente a la visin relativista: el programa era efectivamente innovador y ello
no cambia por su grado de aplicacin; en todos los aspectos del programa se
concretaron innovaciones, en algunos casos parciales o insuficientes y en otros
fundamentales, dentro de lo que cabe esperar de un movimiento que nunca se postul
como revolucionario o rupturista sino reformista. En todo caso, subsiste la distancia
entre el programa y su aplicacin, y este es un asunto de primer orden para los nuevos
abordajes del perodo. Derivar de all la tesis del acuerdo tcito como un eje
interpretativo aplicable a todo el perodo batllista, anterior al explcito alto de 1916,
tambin parece una exageracin. Lo ms apropiado es seguir el camino que ya se ha
transitado para estudiar el alto de Viera: ms que centrarse en sealar el bloqueo del
reformismo por s mismo, buscar en la sociedad, en la poltica y en la propia economa
los frenos internos y externos que mediatizaron la aplicacin del programa
autnticamente reformista del batllismo.

52
 ANEXO 1. POLTICA ECONMICA: ALGUNAS NOCIONES BSICAS

Siendo que la PE en el Uruguay batllista entre 1911 y 1930 constituye parte

sustantiva del objeto de estudio que aqu se aborda, es necesario explicitar al comienzo
qu entendemos por PE. Como planteara en la introduccin, es incluso problemtico
utilizar la categora PE para el perodo en cuestin, ya que es justamente la crisis
internacional de los aos 30 la que ambienta buena parte de la reflexin acadmica y de
la prctica gubernativa en materia de PE. Hablar de PE anterior a 1930, con el
significado especfico que hoy se adjudica a tal denominacin, es en buena parte un
anacronismo que no tiene por qu invalidar el ejercicio, pero obliga a tomar las
precauciones propias del caso y hacer algunas aclaraciones. Si nos conformamos con
considerar como PE a la orientacin y accin econmica de un gobierno, entonces
ningn gobierno deja de tener una PE, ya que nunca existi un estado liberal puro en la
historia, en tanto todo gobierno desarrolla algn grado de intervencin respecto a la
economa, por mnimo que sea, e incluso puede sealarse que las orientaciones no
intervencionistas constituyen por s mismas opciones de PE, no correspondiendo hablar
en tales casos de ausencia de PE sino de una orientacin liberal de la PE. De tal forma
que, en esta acepcin amplia del trmino, puede estudiarse la PE anterior a la inflexin
de 1930 35 .

Lo que aqu me propongo es poner en claro cuatro aspectos relativos al concepto

de PE: qu es?, cules son los componentes y los tipos de polticas?, cules son los
actores involucrados en el proceso de su elaboracin y aplicacin?, y cul ha sido la
evolucin de las polticas econmicas en el mundo capitalista (identificando las etapas y
los fundamentos tericos predominantes en cada momento)? Lo que sigue es una
exposicin sinttica de parte de estas cuestiones. Se trata de un acercamiento sin
pretensiones tericas mayores; apenas una introduccin a los asuntos planteados con el
fin utilitario de orientar el estudio del tema de este trabajo.

35
En este sentido, puede sealarse algunos ejemplos histricos y referencias bibliogrficas que dan cuenta
del uso del trmino y tambin del concepto antes de la depresin de los 30 y la adopcin generalizada del
keynesianismo en Europa y Amrica. La NEP (Nueva Poltica Econmica) puesta en prctica en Rusia en
1921, aluda inequvocamente a la PE. Algunos aos antes Rudolf Hilferding se haba referido al estudio
cientfico de la PE en la introduccin a su obra El capital financiero escrita en 1909 (Lichtensztejn
1977, 34).

53
 Partiendo de un concepto amplio y ms o menos intuitivo se tratara de la accin
econmica del gobierno. Esto supone la existencia de ciertos objetivos, de un programa
econmico y la definicin de los instrumentos adecuados para ejecutarlo. Pero tambin
involucra un proceso complejo de adaptacin a las circunstancias polticas, sociales y
econmicas, internas y externas, que condicionan las posibilidades que un gobierno
tiene para aplicar su programa econmico. Esto significa que para investigar la poltica
econmica en un perodo histrico se debe tender a las siguientes dimensiones: las
medidas efectivamente tomadas, las ideas que las inspiraron, los objetivos propuestos,
los instrumentos utilizados y los logros alcanzados. En resumen, y como gua para la
observacin: ideas, objetivos, medidas, aplicacin y efectos.

Con la intencin de precisar mejor el concepto en cuestin y a partir de este

primer intento de definicin, veamos algunas formulaciones realizadas por economistas
estudiosos del tema. Para Jorge Notaro la poltica econmica es la accin del Estado
articulando instrumentos en funcin de objetivos, respondiendo a determinadas
condiciones para lograr resultados en el proceso econmico. El Estado, entonces, en su
contexto, utilizando ciertas variables econmicas para incidir sobre otras. (Notaro,
1984). En esta definicin aparecen tres de los aspectos sealados en la introduccin
como parte de nuestro objeto de estudio. La poltica econmica es: primero, la accin
del Estado orientada a la intervencin en el proceso econmico; segundo, de acuerdo a
ciertos objetivos; y tercero, segn sean las condicionantes que emergen del contexto. O
sea, objetivos y medidas (instrumentos) econmicas en relacin, antes y durante su
ejecucin, con el contexto (socio-poltico y econmico, interno y externo).

Por mi parte agregara que los objetivos y las medidas econmicas de un

gobierno no dependen solamente del contexto, sino que tambin estn en relacin con
las concepciones ms generales en las que se fundamenta la accin gubernativa, en las
ideas tanto econmicas como generales. En este sentido incluimos, en nuestro listado de
puntos a considerar dentro del estudio de la poltica econmica del batllismo, tambin el
modelo de pas del que el batllismo era portador. Este modelo de pas es el fundamento
del que emerge el programa econmico del batllismo. Asimismo, en el plano de las
ideas, agrego que la elaboracin del programa econmico est influida tambin por el
pensamiento econmico de la poca tanto local como universal.

54
 De tal forma que el estudio completo, si bien debe centrarse en la poltica
econmica estrictamente dicha (que incluye el programa econmico con sus objetivos e
instrumentos, y las medidas efectivamente tomadas), tambin debe considerar el modelo
de pas y el pensamiento econmico que lo inspiran y fundamentan. Por ltimo, debera
incluirse el estudio de los efectos de la poltica econmica efectiva, en tanto los
objetivos y los instrumentos se van redefiniendo y ajustando sobre la marcha de acuerdo
a los resultados parciales obtenidos. En la medida en que el proceso de elaboracin y
aplicacin de la poltica econmica es un proceso complejo que supone una
retroalimentacin permanente, a travs de la evaluacin, entre la ejecucin y los
resultados, el estudio de los efectos de las medidas adoptadas no constituye un momento
posterior del anlisis histrico-econmico, sino que debe considerarse como parte del
estudio de la poltica econmica en el perodo observado. Reuniendo lo hasta aqu
sealado, el estudio de la PE incluye: modelo de pas, ideas econmicas, programa
econmico (objetivos e instrumentos), medidas adoptadas y efectos de las mismas.

La ltima frase de la cita de Notaro es importante por sus implicaciones directas

sobre el aspecto metodolgico que aqu me preocupa, en tanto proporciona pistas tiles
para la definicin de la manera en que se debe llevar adelante la observacin de la PE en
el perodo que es objeto de este estudio. La PE, expresa Notaro, puede reducirse a
variables econmicas utilizadas por el Estado en cierto contexto con la intencin de
influir sobre otras variables. Esta manera de presentar las cosas tiene ventajas desde el
punto de vista del anlisis econmico. La identificacin de las variables en juego
permite construir modelos que organizan las relaciones entre el conjunto de variables
como sistemas. Estos modelos econmicos aportan a su vez nuevos elementos tanto
para la interpretacin (descripcin y explicacin) como para la prediccin del
funcionamiento econmico, desde el punto de vista de los efectos esperados de ciertas
polticas econmicas. Adems, y esto es aun ms importante para este estudio histrico,
permite focalizar la investigacin hacia ciertas dimensiones concretas, en la medida en
que las variables son propiedades observables cuyo comportamiento puede ser, por
tanto, estudiado a partir de su identificacin.

Igualmente ilustrativo a los efectos del procedimiento de la investigacin es la

explicitacin que Notaro hace de los pasos a seguir en el estudio de la poltica
econmica en un cierto perodo: El punto de partida ser la caracterizacin de la

55
poltica econmica, presentando en forma sistemtica las acciones Estado, explicitando
los objetivos perseguidos y su prioridad, as como los instrumentos utilizados con
determinada intensidad y direccin. Una poltica econmica tiene vigencia durante
cierto tiempo y su cambio se detecta por la observacin de modificaciones en los
elementos significativos o en su articulacin (Notaro 1984, 9). Surge aqu un ndice
claro del procedimiento de observacin de la poltica econmica. La caracterizacin de
la misma requiere identificar los siguientes elementos: acciones del Estado, objetivos
perseguidos, prioridades que los organizan, instrumentos utilizados, intensidad y
direccin de los mismos. La periodizacin de la poltica econmica requiere, por su
parte, observar las modificaciones de sus componentes principales, o de la manera en
que los mismos se interrelacionan. La identificacin de cambios en alguno de estos dos
sentidos permite identificar etapas en relacin con las polticas econmicas. En este
caso, el perodo 1911-30 deber ser confirmado como un recorte temporal pertinente
desde el punto de vista de la poltica econmica, as sujeto a una posible
subperiodizacin.

Saliendo del concepto y definicin operativa de la poltica econmica, paso a la

consideracin del segundo aspecto anunciado al comienzo de este apartado (sus
componentes y tipos). La poltica econmica globalmente considerada refiere a
objetivos generales definidos por el gobierno para su accin en el rea econmica y los
instrumentos escogidos para alcanzarlos. Segn sean los objetivos y alcances de los
mismos, es posible distinguir distintos tipos de polticas econmicas no necesariamente
excluyentes entre s. En tal sentido, es posible encontrar definiciones de poltica
econmica que se basan directamente en ciertos objetivos explcitos de la misma. As,
por ejemplo, la economista francesa Isabelle Waquet define a la poltica econmica
como el conjunto de las medidas tomadas por el estado para modificar la distribucin
de los recursos, regular la coyuntura y redistribuir el ingreso nacional (Waquet 1998,
41). En esta definicin el centro no lo constituye un conjunto en principio
indeterminado de objetivos y acciones econmicas del Estado en cierto contexto, sino
que son concretamente las medidas orientadas a la consecucin de tres metas
preestablecidas: distribucin de recursos, regulacin de la coyuntura y redistribucin del
ingreso.

56
 Los autores citados, a partir de sus respectivas definiciones de PE, proponen
criterios diversos para tipificarla. Waquet distingue tres tipos segn a cul de los tres
objetivos por ella establecidos como definitorios de la PE apunten: las coyunturales
(relativas al desempleo, la inflacin y el desequilibrio comercial externo), las
redistributivas (referidas a las desigualdades sociales) y las estructurales (relativas a
apoyo a sectores prioritarios, modificaciones duraderas en el reparto entre las reas
pblica y privada, y reglas de competencia) (Waquet 1998,41). Por su parte, Jorge
Notaro, basado en una definicin de PE ms amplia que la de Waquet, presta atencin a
la articulacin de ciertos objetivos (estabilizacin, reestructuracin) con ciertos
instrumentos (interve ncionistas o no). A partir de esa combinacin reconoce, en el
perodo que aborda en su estudio (1968-1984), diversas tipos de PE: intervencionistas
estabilizadoras, intervencionsitas reestructuradoras (Notaro 1984, 16-25).

Otro criterio clasificatorio, ge neralmente utilizado en los anlisis de PE, refiere a

las reas en las que la poltica econmica opera, las que tambin pueden ser vistas como
los instrumentos priorizados para alcanzar los objetivos 36 . De acuerdo con este criterio
es posible distinguir diversas polticas sectoriales, o instrumentos, que forman parte de
la PE globalmente considerada: cambiaria, fiscal, comercial, salarial, monetaria,
crediticia, arancelaria, etc. A su vez, cada una de ellas admite diversas modalidades que
configuran otros tantos tipos de polticas: devaluacionistas o revaluacionistas (en el caso
de la poltica cambiaria), inflacionistas o deflacionistas, expansivas o restrictivas (en el
caso de la monetaria), progresivas o regresivas (en el caso de la tributaria),
proteccionistas o aperturistas (en el caso de la arancelaria), etc. Desde una ptica similar
pero ms general, segn el sector de la produccin o de la economa a que est dirigida
la accin estatal, suele desagregarse la poltica econmica en diversas polticas
sectoriales: poltica industrial, poltica agraria, poltica comercial y poltica financiera.

En lo que respecta al estudio de la poltica econmica en el perodo 1911-1930,

se trabajar en la definicin de los tipos de polticas identificables a lo largo del mismo.
En esa bsqueda se recurrir tanto al criterio de clasificaci n de acuerdo a los objetivos,
como a los instrumentos y componentes involucrados, as como a la articulacin de
objetivos con instrumentos. Ello supondr la identificacin previa de tales objetivos,

36
Los Informes de Coyuntura producidos por el Instituto de Economa de la Universidad de la
Repblica siguen este criterio en la presentacin de sus anlisis de la poltica econmica.

57
instrumentos y componentes y el estudio atento a sus comb inaciones.

Paso ahora al tercer aspecto propuesto al comienzo (trmite de elaboracin y

actores involucrados). En este punto se trata la problemtica relativa al proceso de
elaboracin de la poltica econmica en tanto poltica pblica, fruto de un proceso
poltico complejo del que toman parte mltiples actores polticos y sociales, junto a
agentes econmicos y funcionarios burocrticos. En definitiva, la poltica econmica no
se define slo por sus objetivos e instrumentos, sino que el propio proceso de su
elaboracin y tambin de implementacin condiciona tanto el resultado como los
impactos. Sobre esta problemtica se ha sealado la importancia de observar, en s
mismo, el proceso de elaboracin e implementacin de las polticas estatales desde la
premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del
estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las
iniciativas de las organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales [...]
(Aguilar Villanueva 1992, 10-11).

Se trata, pues, de incluir en el estudio de la PE no slo la enumeracin de los

objetivos y los instrumentos, junto con la consideracin del modelo y de las ideas, sino,
tambin, la observacin del trmite, o sea, del propio proceso de elaboracin as como
de implementacin. En la medida en que la PE, e incluso el programa econmico del
gobierno, no es slo fruto de sus ideas e intenciones, sino que depende tambin del
contexto interno y externo, que impone condiciones, la observacin del trmite de la
misma es relevante por cuanto permite identificar la influencia de dichas constricciones
de las circunstancias internas y externas. Entre otras cosas, la ubicacin precisa de los
actores que intervienen en dicho trmite es un aspecto ms que se suma al estudio
completo del tema. En la elaboracin y aplicacin de las polticas no intervienen slo
los funcionarios polticos y burocrticos. La complejidad de dicho proceso supone la
participacin directa e indirecta de otros actores polticos, econmicos y sociales,
nacionales y extranjeros (pinsese si no en los asuntos relativos a financiamiento
externo y la incidencia de los acreedores internacionales). Por diversas vas, agentes
econmicos, grupos sociales organizados, intereses polticos y burocrticos inciden en
el trmite de elaboracin, aplicacin y reelaboracin de las polticas pblicas; la poltica
econmica, entre ellas.

58
 El perodo que aqu se aborda es especialmente indicado para un estudio de la
PE atento al trmite de la misma y a los actores involucrados. A partir de 1916 el
Uruguay ingresa en una etapa signada por un proceso poltico sumamente complejo,
caracterizado por la negociacin, los pactos y los compromisos que articulan diversos
intereses polticos, econmicos y sociales (en el anexo siguiente de este informe se
profundiza en la caracterizacin de dicho perodo). En este marco el proceso de
elaboracin de polticas se vuelve tambin l complejo y esto vale muy especialmente
para la poltica econmica. Es por ello que cobra especial significacin que el estudio de
la poltica econmica en el perodo que abordamos, y especialmente partir de 1916,
preste atencin al trmite y a los actores involucrados en el mismo.

Para completar los cuatro aspectos que pretende considerar este apartado,
veamos ahora cmo han evolucionado las polticas econmicas en el mundo. En esta
investigacin la mirada se centra en el Uruguay entre 1911 y 1930. Con la intencin
puesta en ubicar este perodo en una evolucin general, hagamos una sumaria
reconstruccin, a manera de esquema, de las etapas que es posible reconocer en la
trayectoria de las polticas econmicas en el mundo capitalista. El reconocimiento de
etapas en esta evolucin tiene una dimensin emprica, el comportamiento observable
de los gobiernos en materia econmica, y una dimensin terica, ya que toda poltica
econmica se fundamenta en ciertos presupuestos de teora econmica. La historia del
pensamiento econmico acompaa la historia de la poltica econmica (y viceversa) en
un proceso mutuamente vinculado que tiene que ver tanto con la reflexin cientfica
como con la experiencia prctica. Atendiendo a reunir en una misma periodizacin
ambos elementos, teora y poltica econmica, se puede identificar tres grandes etapas
en el mundo capitalista: la poca del liberalismo, la fase keynesiana y la actual poca
post-keynesiana o neoliberal. Estas tres denominaciones que aluden inequvocamente a
los marcos tericos predominantes, tienen que ver, entre otras muchas cosas, a
diferentes modalidades de la relacin Estado-economa, estando estrechamente ligadas a
la concepcin global y al tipo de polticas econmicas concretamente aplicadas en cada
uno de estos perodos.

La primera etapa que abarca el perodo que va del abandono definitivo del
mercantilismo en el siglo XIX a la crisis de 1929, tiene en la doctrina liberal su
fundamento terico. En el marco del anlisis liberal clsico la poltica econmica es

59
intil (Waquet 1998, 42) y el Estado, que debe ser un Estado mnimo, dedicado
exclusivamente a sus funciones primarias, no debe interferir en el mercado que tiende
espontneamente hacia el equilibrio. La accin estatal s se justifica siempre que sea
necesaria para romper las trabas al funcionamiento libre del mercado a que se aspira.
As fue que las reformas liberales que diversos pases procesaron en el siglo XIX,
paradjicamente supusieron un intervencionismo agudo del Estado, recurriendo,
incluso, a elevados niveles de violencia para romper las resistencias sociales, por
ejemplo campesina, frente a la implementacin de las mismas. El fin de esta poca
liberal tuvo varios anuncios. La crisis de 1873 supuso una reaccin proteccionista
generalizada; la gran guerra de 1914 signific un profundo sobresalto para el viejo
orden liberal que tardar an en ser relevado pero que se ver sometido a variados
cambios en la accidentada dcada del veinte. La conferencia internacional de Gnova en
1922 busc establecer una poltica monetaria concertada a nivel internacional,
seguramente un anuncio del rol ms decidido en materia econmica que los estados, aun
los ms liberales, deberan asumir en tiempos de crisis. La crisis de 1929 y la depresin
de los aos treinta pusieron punto final a la poca del liberalismo.

La teora keynesiana fue el marco terico de polticas decididamente

intervencionistas en la economa. De la inutilidad pasamos a la poca en que
predomina la concepcin de que la poltica econmica es necesaria (Waquet 1998,
43). Para salir de la depresin los estados nacionales recurren a una batera de medidas
de poltica econmica que marcan la ruptura con la etapa anterior. Al estado mnimo,
juez y gendarme, lo sustituye, despus de la Segunda Guerra Mundial, el estado
benefactor, fuertemente intervencionista en la economa y en la sociedad. El reino del
keynesianismo y del estado benefactor coincidirn con la edad de oro (Hobsbawm
1995, 260-289) del capitalismo. Los treinta aos que van de 1945 a 1975 fueron de
acelerado crecimiento econmico.

Esta fase expansiva del capitalismo se agotara en los setenta y su fin

ambientara, a su vez, un nuevo viraje en la historia de la poltica econmica. En 1971 la
decisin del gobierno norteamericano de decretar la inconvertibilidad del dlar, as
como su devaluacin, pona fin a una de las bases fundamentales del sistema monetario
internacional nacido en la conferencia de Bretton Woods en 1944. Ese sistema que
llegaba a su fin haba constituido la base de estabilidad y previsibilidad monetaria sobre

60
la que se haba producido la recuperacin y luego el crecimiento acelerado del comercio
mundial. En 1973, la decisin de incrementar el precio del petrleo por parte de los
pases miembros de la OPEP, alter gravemente los costos de produccin de las
industrias, redujo la tasa de ganancia y retrajo la inversin privada dando lugar a una
crisis capitalista de marcada significacin. Estas dos crisis, la del dlar y la del petrleo,
fueron las manifestaciones ms visibles y ruidosas de un conjunto de transformaciones
profundas en el patrn de desarrollo capitalista. Ese patrn que llegaba a su fin haba
estado en la base del crecimiento econmico acelerado de las economas capitalistas
desarrolladas, e incluso de algunas de las reas perifricas, en la segunda posguerra. Las
crisis de los aos setenta y ochenta ambientaron el predominio del pensamiento
neoliberal, que en ancas de la nueva derecha triunfante en algunos pases del mundo
desarrollado y de los organismos financieros internacionales, inspir una nueva poca
en materia de PE. Las relaciones Estado-economa-sociedad afrontarn un momento de
redefinicin, en el contexto de la reforma del Estado que en sus versiones ms
radicalmente neoliberales es puro desmontaje del Estado intervencionista y en otras ms
moderadas refiere a su reformulacin. Al igual que la depresin de los aos treinta
configur el ambiente propicio para que el pensamiento keynesiano preexistente diera
lugar a las polticas keynesianas, la crisis capitalista de los setenta constituy el entorno
en el que las ideas neoliberales, tambin previas a la crisis, inspirasen la redefinicin de
las polticas econmicas hacia polticas neoliberales de reestructuracin que se
generalizaran en los ochenta y noventa.

Visto este panorama general, lo que interesa a los fines de nuestro trabajo es
ubicar la poltica econmica batllista en esta evolucin de las polticas econmicas a
nivel internacional. Por su ubicacin cronolgica, corresponde a la fase final de la poca
liberal, cuando diversas conmociones (Primera Guerra Mundial, revolucin rusa, crisis
europea de posguerra) fueron pautando la crisis del viejo orden liberal decimonnico.
Es evidente que el batllismo exhibe en sus notas esenciales, sobre todo a partir de 1911,
un marcado intervencionismo y estatismo tanto en materia econmica como social, que
se corresponde no ya con los fundamentos propios de la poca liberal, sino, ms bien,
con las polticas desplegadas en Europa occidental en los aos veinte frente a la crisis de
posguerra, verdaderas anticipaciones de las polticas econmicas decididamente
intervencionistas que inspiradas, en diversos grados, en el modelo keynesiano se
desarrollaron all y en Estados Unidos en la poca de la depresin posterior a la crisis de

61
1929. Hay aqu una perspectiva interesante de anlisis, referida a la ubicacin del
fenmeno batllista, desde el punto de vista de poltica econmica, en el contexto
internacional y en la evolucin general de la poltica econmica 37 . Esto est a su vez
vinculado al tema de las ideas, de las fuentes de inspiracin terica que, en combinacin
con el modelo de pas, fundamentaban el programa econmico del batllismo. En
particular en el punto 4 de este informe se comienza a avanzar en el estudio del
pensamiento econmico de la poca en Uruguay.

37
Asimismo, este tema se puede vincular a la frecuentemente invocada condicin de pas nuevo por
tardamente ingresado al mercado mundial y por ello rezagado en su desarrollo capitalista. Este atraso
relativo, referido evidentemente a la condicin desarrollada de las economas europeas y norteamericana,
fue tempranamente esgrimido como fundamento del necesario abandono del liberalismo prescindente y el
impulso del protagonismo estatal en la conduccin econmica como nico camino para ponerse a tiro de
las ricas economas de los pases viejos.

62
 ANEXO 2. EL BATLLISMO Y SUS ETAPAS

Los autores de la Historia econmica del Uruguay (Millot y Bertino 1991 y

1996) escogieron el ao 1911 como punto de inflexin para iniciar el estudio del
perodo batllista. Este recorte temporal se fundament en la conviccin de que el acceso
del batllismo al gobierno en 1903 no supuso en s mismo un cambio trascendente desde
el punto de vista de la conduccin econmica del pas, ms all de sus implicancias
estrictamente polticas. La misma se habra inscrito, en esencia, dentro de las prcticas
liberales predominantes en el siglo XIX. No habra sido sino hasta 1911, cuando el
batllismo comenz a desplegar una poltica decididamente intervencionista y reformista,
que se oper una inflexin que amerita la consideracin de un nuevo perodo para la
historia econmica con la suficiente especificidad como para ser estudiado por
separado.

Con respecto a la eleccin de 1930 como ao de cierre del perodo de estudio,

cabe sealar que a partir de entonces se verifica un claro viraje en la PE. Luego de ms
de una dcada de aletargamiento del desempeo reformista, la alianza del Batllismo
(que pronto se denominara neto para distinguirse de los terristas) y el
Nacionalismo Independiente (antiherrerista) gener las bases polticas que permitieron
la formulacin y aplicacin de una batera de medidas en respuesta ante la crtica
situacin del sector externo de la economa que se arrastraba desde los ltimos aos
veinte. Desde 1931 el Consejo Nacional de Administracin, en cuyo seno opera la
alianza poltica antes mencionada, ser la usina impulsora de un conjunto de
orientaciones econmicas constitutivas de una nueva poltica econmica de signo
intervencio nista y reformista.

Existen otras periodizaciones. El tratamiento de nuestro objeto de estudio en su

dimensin de proceso histrico que, como tal, involucra distintas etapas, es lo que
conduce a la necesidad de subperiodizar el perodo batllista que se estudia, atendiendo a
las continuidades, pero tambin, y fundamentalmente, a los puntos de inflexin. A partir
del reconocimiento de esos momentos de cambio, es que se puede delimitar etapas
diversas dentro de un mismo perodo. Existen varias y diversas formulaciones al
respecto para el caso del batllismo.

63
 La historiografa uruguaya no maneja un nico criterio de periodizacin para lo
que usualmente se denomina perodo batllista, en referencia a las tres primeras
dcadas del siglo XX. Las diferencias tienen que ver tanto con la subperiodizacin
interna de este perodo como con los propios lmites temporales del mismo. El ejercicio
de periodizacin supone identificar puntos de inflexin relevantes que, a juicio del
investigador, ameritan la distincin de etapas o subetapas diferenciables . Se trata de un
ejercicio de quien investiga, no surge espontneamente de la realidad; esos puntos de
inflexin deben ser definidos por el estudioso. Esto lleva a que el tema de la
periodizacin, para cualquier perodo histrico, sea en s mismo un problema a resolver.

En el caso concreto del batllismo, se han propuesto distintas periodizaciones

segn se centre la mirada en el proceso poltico o en el proceso econmico, con
variantes a su vez en cada uno de ellos. Una periodizacin centrada en los aspectos
polticos divide el perodo batllista o el reformismo batllista en dos etapas: el
primer batllismo entre 1903 y 1916, y el perodo de la repblica conservadora entre
1916 y 1933 con el alto de Viera en 1916 como punto fundamental de inflexin
(Caetano y Rilla 1994). Aun compartiendo la misma periodizacin anterior para la
evolucin poltica, al considerar especficamente la evolucin econmica, Benjamn
Nahum distingue dos grandes perodos que divergen con los anteriores: de expansin y
auge entre 1905 y 1920, y de recuperacin y crisis entre 1920 y 1930. Estos dos
momentos quedan delimitados a partir de los siguientes puntos de inflexin: el inicio de
la produccin frigorfica nacional, la crisis de posguerra y el impacto de la crisis
mundial de 1929 (Nahum 1975, 1995, 1999).

Tambin desde un enfoque atento al proceso econmico, pero concebido desde

una dimensin ms terica, de corte modelstica, Mario Bucheli (ANE 1984) ha
propuesto una periodizacin que incluye, pero transciende ampliamente, el perodo
batllista: la etapa de predominio del modelo de desarrollo hacia fuera de 1830 a
1914, la etapa de transicin de 1914 a 1931 y la etapa de predominio del modelo
desarrollo hacia adentro de 1931 a 1974. Buc heli fundamenta esta periodizacin en
los conocidos modelos interpretativos cepalinos para identificar dos grandes perodos
separados por una interfase de transicin que va del abandono del patrn oro en 1914 a
la adopcin de las primeras medidas anticclicas en 1931. De esta forma, el perodo
batllista quedara dividido entre el primer modelo y la etapa de transicin hacia el

64
segundo. Jos Claudio Williman (Williman 1994), por su parte, ha aceptado esta
periodizacin modlica, aunque corriendo el inicio del perodo de transicin hacia 1911
con el comienzo de la poltica ms claramente intervencionista de la segunda
presidencia de Jos Batlle y Ordez. Ese mismo ao (1911) es el punto de inflexin
escogido por Magdalena Bertino y Julio Millot (Bertino y Millot 1996), quienes
consideran que es a partir de entonces que se despliega la poltica reformista del
batllismo.

Una revisin y discusin completa de este problema de la periodizacin de la

etapa batllista de la historia del Uruguay, as como de todas las soluciones que diversos
investigadores (historiadores, economistas, socilogos y ms recientemente politlogos)
han aportado al tema desde sus variadas pticas, insumira un buen tiempo y dedicacin
y excedera largamente el objeto de este informe. En lo que resta de este apartado me
limitar a resumir los argumentos principales que se han dado como fundamento de la
subperiodizacin actualmente ms utilizada entre los historiadores: la que divide al
perodo batllista en dos etapas definidas a partir del a lto de Viera de 1916. Dicho
suceso inaugurara un subperodo denominado y caracterizado como repblica
conservadora (1916-1929), diferenciado del primer subperodo que ha pasado a
denominarse primer batllismo (1903-1916). La repblica conservadora terminara
hacia 1928-29 con la emergencia de lo que Ral Jacob ha denominado segundo
impulso batllista.

Como se seal anteriormente otro ha sido el criterio de subperiodizacin

adoptado por Bertino y Millot para la obra en que este trabajo se inscribe, por lo que la
consideracin de la formulacin y fundamentos de la antes mencionada es de inters a
efectos de contrastar con los resultados de esta investigacin. Pasemos, pues, al repaso
sumario de dichos argumentos. En lo referente a la forma de presentacin de los mismos
he optado deliberadamente por exponerlos mediante algunas citas directas de los autores
que las formulan en lugar de hacerlo indirectamente a travs de mi comentario. Mi tarea
ha consistido, as, nicamente en relevar las opiniones, ordenarlas y presentarlas,
atendiendo a cubrir los matices constatados entre diversos autores y a reconstruir el
itinerario que los conceptos de primer batllismo y repblica conservadora han
seguido en nuestro medio.

65
 Jos Pedro Barrn sintetiz el cambio interpretativo que esta periodizacin ha
introducido en los siguientes trminos: [...] los anlisis histricos sobre la vida poltica
nacional han supuesto, por lo general, que el perodo batllista abarcaba las tres
primeras dcadas del siglo XX y han considerado 1916 simplemente como un hito
poltico que no alcanz a cuestionar en su esencia la hegemona del batllismo. El
anlisis pionero del historiador sueco Goran Lindhal en 1960, ya permiti percibir las
grietas de este enfoque. Caetano sugiere cortes cronolgicos ms acordes con la
riqueza del acontecer. El perodo batllista (1903-1933) debe pluralizarse: hay un
primer impulso (1903-1916) seguido de una repblica conservadora (1916-28 29)
y sta de un segundo impulso reformista, segn precisa expresin que Ral Jacob
acu en 1982 (Barrn, Prlogo en Caetano 1992, 10).

En verdad, el recorrido historiogrfico al que alude Barrn tiene algunos

mojones intermedios fundamentales entre Lindhal 1960 y Caetano 1992, de los que el
propio Barrn junto a Nahum son los artfices principales. Repasando brevemente el
itinerario de esta nueva periodizacin de las primeras dcadas del siglo XX uruguayo,
su origen se puede ubicar en la reinterpretacin del alto de Viera38 . Es la evaluacin
del significado de la derrota electoral del batllismo en las elecciones de convencionales
de julio de 1916 y del subsiguiente alto lo que lleva a considerar ese hecho como la
bisagra entre dos etapas o subetapas diferenciadas. Esta interpretacin del alto de
Viera fue expuesta en 1975 por Benjamn Nahum, caracterizndolo como un notorio
viraje de la poltica gubernamental en materia econmica y social buscando el apoyo
de las fuerzas conservadoras del pas [...] (Nahum 1975, 78-79). Al asignar una
denominacin para esta nueva etapa y caracterizarla en sus claves fundamentales,
Nahum habla de la poltica de compromiso, limitndola al tramo 1919-1930 y
describindola como un fenmeno esencialmente poltico de transacciones que suponan
mediatizaciones programticas entre el batllismo y los dems grupos colorados y entre

38
El origen de la denominacin alto de Viera proviene de las palabras utilizadas por Feliciano Viera,
entonces Presidente de la Repblica, en su mensaje a la Convencin Nacional del Partido Colorado
(12/08/16): Las avanzadas leyes econmicas y sociales sancionadas durante los ltimos perodos
legislativos han alarmado a muchos correligionarios y son ellos los que nos han negado su concurso en
las elecciones del 30. Bien, seores, no avancemos ms en materia de legislacin social y econmica;
conciliemos el capital con el obrero. Hemos marchado bastante aprisa; hagamos un alto en la jornada.
No patrocinemos nuevas leyes de esa ndole y aun paralicemos aquellas que estn en tramitacin en el
cuerpo legislativo, o por lo menos si se sancionan que sea con el acuerdo de las partes interesadas ...
(Nahum 1975, 79). (Subrayado del autor).

66
blancos y colorados (Nahum 1975, 100).

Algunos aos despus de esta resignificacin del alto de Viera, el mismo

Benjamn Nahum, en coautora con Jos Pedro Barrn, introduce el concepto de
repblica conservadora39 para denominar al perodo posterior al alto. A propsito
de las consecuencias del alto de Viera ambos autores sealaban entonces que Luego
del virulento reformismo que el Uruguay conoci entre el 1 de marzo de 1911 y el 30
de julio de 1916, comenz a vivir su primera experiencia de repblica conservadora a
partir de la formulacin del alto el 2 de agosto sobre todo de los ministerios [...] de
setiembre y noviembre de 1916 [...] (Barrn y Nahum 1987, 112). Esta repblica
conservadora se define en una doble y paradjica clave poltica y econmico-social: el
freno del reformismo econmico y social y la consolidacin y profundizacin de la
democracia poltica que desde entonces se volveran seas perdurables: As, a la
repblica reformista sucedi la repblica democrtica y conservadora. En este sentido,
1916 fue el fin del sueo radical [...] ni el reformismo social ni la consolidacin de la
democracia poltica pasaron en vano [...] se transformaron en las nuevas lneas de
larga duracin de la historia del pas en el siglo XX [...] (Barrn y Nahum 1987, 125-
126).

Unos aos despus, Gerardo Caetano retoma estos sealamientos de Barrn y

Nahum y profundiza en el estudio especfico del fenmeno denominado y caracterizado
como repblica conservadora: [...] a partir de 1916 se abri en el pas un perodo
signado por dos fenmenos de gran significacin: la implantacin honda de la
democracia poltica y la consolidacin del bloqueo al impulso reformista del primer
batllismo [...] la democracia poltica se consagraba en el pas con el costo del freno a
la democracia social [...]. Caetano fue un poco ms all al sostener que el cambio que
se ha producido tiene tal relevancia que es incluso discutible la validez de incluir dentro
de la poca batllista la poca posterior a 1916 y propone denominar poca vierista

39
A propsito del uso historiogrfico de la expresin repblica conservadora, Barrn seala (Caetano
1992, 7) que no se trata de una originalidad uruguaya: la historiografa argentina ha denominado
repblica conservadora al perodo comprendido entre 1880 y 1916, aunque en ese caso la dimensin
poltica del concepto es exactamente contraria a la que se le ha dado para el caso uruguayo: la repblica
conservadora argentina lo es por su carcter oligrquico en materia poltica y su final en 1916 est
asociado a la ruptura del orden poltico excluyente con la democratizacin que se opera a partir del
ascenso del radicalismo al poder con Hiplito Yrigoyen a la cabeza. Este sealamiento de Barrn es
conceptualmente coincidente con la caracterizacin que Tulio Halpern (1986, 360-366) hace del perodo
de madurez del orden oligrquico en referencia a esta etapa de la historia argentina.

67
al perodo 1919-1925 (Caetano 1992, 11-15).

En resumen, como puede observarse a travs del recorrido historiogrfico que he

intentado reconstruir, ms all de las denominaciones utilizadas, a la hora de
caracterizar la nueva etapa todas las obras mencionadas se mueven dentro de un mismo
marco conceptual: la idea de que hacia 1916 se abre una nueva etapa dentro del perodo
batllista, resultante del alto de Viera y caracterizada por un doble fenmeno poltico y
econmico-social (freno reformista e impulso democratizador). La nocin de repblica
conservadora introducida por Barrn y Nahum en 1987 y desarrollada luego por
Caetano, da cuenta de la identificacin de ese momento diferente del primer
batllismo. Caetano insina un cuestionamiento a la pertinencia de denominar a todo el
perodo 1903-1933 como batllista, pero en los hechos no la abandona 40 .

En el marco de esta investigacin se tendr en consideracin esta problemtica

de la periodizacin y eventualmente se podr aportar nuevos elementos para la mejor
resolucin de la misma. El punto de comienzo de este estudio es 1911, por lo que
estamos relativamente impedidos de considerar en toda su extensin el perodo que es
objeto de las reflexiones citadas; en todo caso, esta indagatoria permitir evaluar con
nuevos elementos el viraje de 1916, la pertinencia de caracterizar un perodo
conservador a partir de ese ao, as como de un rebrote reformista hacia el final de
la dcada del 20, desde el ngulo especfico con que aqu se estudia el perodo, el de la
evolucin econmica.

40
En su obra conjunta con Jos Rilla, Historia contempornea del Uruguay aparecida ms tarde, todo
el perodo 1903-1933 es denominado reformismo batllista aun cuando se distingue entre el primer
batllismo y la repblica conservadora.

68
 ANEXO 3. EDUARDO ACEVEDO Y MARTN C. MARTNEZ

Eduardo Acevedo Vzquez (1857-1948) tuvo un papel relativamente destacado

en la conduccin econmica en el perodo, siendo convocado en varias oportunidades
para ponerse a la cabeza de nuevos emprendimientos: integrante de la primera Comisin
Financiera del puerto de Montevideo en 1901 y de nuevo en 1913; primer ministro de
Industrias, Ganadera y Agricultura entre 1911 y 1913; Director del Banco de la
Repblica BROU desde 1915; primer Presidente de la Administracin Nacional de
Combustibles Alcohol y Portland ANCAP entre 1931 y 1933. Adems desarroll una
amplia actividad educativa (acadmica e institucional), sobre todo universitaria:
Profesor en la Ctedra de Economa Poltica y Finanzas de la Facultad de Derecho entre
1888 y 1907 cuyas clases recopiladas y revisadas se publicaron como libro en 1930 bajo
el ttulo Economa poltica y finanzas; Rector de la Universidad de la Repblica entre
1904 y 1907; primer Presidente del Consejo de Enseanza Primaria y Normal desde
1924. Tuvo tambin una profusa actuacin periodstica: redactor de La Razn y El
Siglo desde 1887; director de El Siglo entre 1889 y 1900 y entre 1914 y1915;
director de El Tiempo entre 1905 y 1907. Su produccin bibliogrfica relacionada
completa o parcialmente a temas econmicos incluye: Anales Histricos del Uruguay
(1933-36), Notas y apuntes. Contribucin al estudio de la historia econmica y
financiera de la Repblica Oriental del Uruguay (2 tomos, 1903), Notas editoriales de
El Siglo y La Razn (10 tomos), Economa poltica y finanzas (1930), En el
Ministerio de Industrias (proemio de mensajes al parlamento), Temas de legislacin
obrera y financiera (2 tomos, 1915), Construccin del puerto de Montevideo (?),
Grandes aspiraciones nacionales (?), Programa de un tratado de libre cambio
panamericano (1917).

Martn C. Martnez (1859-1946) desarroll actividad acadmica universitaria,

pero su trayectoria luce especialmente en la arena poltica partidaria y de gobierno. En
1881 recibi el ttulo de Doctor en Jurisprudencia, mostrando, desde entonces, las que
seran las dos preocupaciones fundamentales de su quehacer y reflexin: el derecho y la
poltica, por un lado, y los asuntos econmicos, por otro: al recibirse de abogado su tesis
vers sobre la teora evolutiva del valor de la tierra. Desde 1882 ocup la ctedra de
Derecho Natural y ms tarde la de Derecho Internacional Pblico. Los asuntos jurdico-

69
polticos y los econmicos compartan sus preocupaciones fundamentales. En el rea
jurdica y poltica fue un reconocido experto y negociador: portavoz principal del
Partido Nacional en la Convencin Nacional Constituyente de 1916, integr el grupo
de los ocho donde se gest el acuerdo batllista-nacionalista para la primera reforma
constitucional, siendo uno de los artfices de la reformulacin institucional de 1917. En
materia econmica fue por largusimos aos el experto econmico entre los polticos
nacionalistas. Cualquier rpida mirada a las actas de los debates parlamentarios que
recojan discusiones sobre temas econmicos y financieros, muestra al lector no slo su
amplia formacin y actualizada informacin nacional e internacional, sino tambin el
respeto que sus pares, tanto blancos como colorados, le tenan en esa materia. Su
trayectoria poltico-partidaria se inici en 1890 cuando se integr al Partido
Constitucional hasta su disolucin. Hacia 1894 particip de la fundacin de la Unin
Cvica. Fue en filas blancas donde desarroll la mayor parte de su militancia partidaria,
a partir de su integracin al Partido Nacional en 1906. Cuando en 1930 se produce la
ruptura entre el Herrerismo y el Nacionalismo Independiente, forma parte de esta ltima
corriente. Desde 1932 no desarroll actividad poltica hasta que en 1942 fue el
candidato presidencial del Partido Nacional Independiente. Su gestin de gobierno,
tanto a nivel legislativo como ejecutivo, fue amplia: en 1898 participa del Consejo de
Estado instalado en forma provisoria luego del golpe de Juan Lindolfo Cuestas; ese
mismo ao inicia su actividad parlamentaria, al resultar electo diputado por Salto; en
1903 Jos Batlle y Ordez lo designa como ministro de Hacienda, cargo al que
renunciar en 1904 a raz de las circunstancias polticas que rodean la revolucin
saravista de aquel ao; en 1905 es designado diputado por Minas; en 1914 vuelve a la
cmara de diputados; en 1916 es electo constituyente; el mismo ao, el Presidente
Feliciano Viera lo designa ministro de Hacienda, cargo que ocup por muy poco
tiempo; en 1917 senador por Cerro Largo; en 1918 senador por Florida; entre 1919 y
1921 integra el Consejo Nacional de Administracin; entre 1921 y 1925 senador por
Florida; en 1925 vuelve a integrar el Consejo Nacional de Administracin. Aunque su
participacin en los debates econmicos de la poca fue activsima, parece que su
pensamiento debera rastrearse fundamentalmente a travs de la prensa y las actas
parlamentarias, ya que su prolfica intervencin no se ve reflejada en su produccin
bibliogrfica sobre temas econmicos, la cual se limita a La teora evolutiva del valor
de la tierra (tesis doctoral, 1890) y La renta territorial (1918).

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