ARTCULOS

Metodologa de planeamiento
estratgico en el sector pblico:
Conceptos esenciales1/
Daniel Medianero Burga

Una visin compartida no es una idea. (...) Es una fuerza en el

corazn de la gente, una fuerza de impresionante poder. Puede estar
inspirada por una idea, pero si es tan convincente como para lograr
el respaldo de ms de una persona, cesa de ser una abstraccin. Es
palpable. La gente comienza a verla como si existiera. Pocas fuerzas
humanas son tan poderosas como una visin compartida
(Peter Senge, La Quinta Disciplina).

1. CONCEPTO DE ms bien militar. El Arte de la Guerra mbito de las instituciones pblicas.

PLANEACIN ESTRATGICA
La planificacin estratgica o
planeacin a largo plazo empez a
popularizarse en los aos sesenta y
alcanz su cima en los setenta y
ochenta, sobre todo a raz de las
publicaciones de Alfred Sloan,
Alfred Chandler y Michael Porter,
este ltimo considerado por muchos
como el pensador ms importante en
direccin estratgica en toda la his-
toria de la ciencia administrativa2/.
Pero la estrategia como ciencia o
como arte tuvo su origen mucho
antes, en la antigedad y en el campo
de Sun Tzu por el lado oriental y las
ideas de Pericles de Atenas por la
vertiente greco-latina, pueden ser
considerados como los antecedentes
ms notables de esta disciplina3/.
Luego vinieron los escritos sobre es-
trategia poltica, de los cuales El
Prncipe de Maquiavelo es, de lejos
el ms famoso de todos.
Es desde estos campos, el militar,
luego el poltico y ms recientemente
el empresarial, desde los cuales se
han extrado algunas herramientas
para la elaboracin de planes
estratgicos en el sector no lucrativo
de la sociedad, especficamente en el
Y la evolucin de la disciplina a lo
largo de varios siglos de experiencia
y conceptualizacin, han llevado a
obtener una definicin mas o menos
consensual de planeamiento estrat-
gico.
El planeamiento estratgico
consiste en determinar la direc-
cin que debe tener una organi-
zacin para conseguir sus obje-
tivos de mediano y largo plazo
Esta definicin, si bien enfatiza el
primer aspecto esencial de la estra-
tegia, referido al horizonte temporal

1/ Los conceptos e instrumentos planteados en el presente artculo, inicialmente preparados para el programa de capacitacin en
planeamiento estratgico organizado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), estn basados principalmente en los siguientes
textos: Conceptos de Administracin Estratgica, Fred David ; Administracin Estratgica, Charles W. L. Hill/Gareth R. Jones; Direccin
Estratgica, Gerry Johnson/ Kevan Scholes; Pensamiento Estratgico, George L. Morrisey; Planificacin Estratgica para ONGs, Percy
Bobadilla Daz/Luis Del Aguila Rodrguez; Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin de los proyectos, Rachel Weaving y Ulrich
Thumn; Strategic Management, David Hunger y Thomas Wheelen. En la redaccin del artculo el autor se benefici de los comentarios
de Nelson Shack y Jorge Alfaro, funcionarios de la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF.
2/ De esta poca provienen los principales instrumentos de planeacin utilizados actualmente: el anlisis FODA, la matriz crecimiento/
participacin del Boston Consulting Group, la matriz de tres por tres posiciones de Mckinsey y el Modelo de las Cinco Fuerzas de Porter.
3/ El libro de Sun Tzu, es considerado un clsico; en tanto que las ideas de Pericles pueden ser rastreadas a travs de los escritos de
Jenofonte, el historiador de la Edad Antigua.

42 MONEDA 129

de mediano y largo plazo de los obje-
tivos estratgicos, sin embargo deja
de lado el aspecto competitivo, con-
sustancial al concepto de estrategia.
En efecto, los objetivos de una orga-
nizacin, segn lo atestigua la expe-
riencia humana en los campos de los
negocios, la poltica y el deporte,
suelen frecuentemente ingresar en
un curso de colisin con los objetivos
de otras organizaciones, las cuales en
razn de tal circunstancia se consti-
tuyen precisamente en competido-
res. Este aspecto competitivo, inhe-
rente al pensamiento estratgico, ha
llevado a los pensadores franceses
Dixit y Nalebuf a una definicin de
estrategia en los trminos siguien-
tes:
Pensar estratgicamente es el
arte de superar a un adver-
sario a sabiendas que el adver-
sario est tratando de hacer lo
mismo con uno4/
Sin embargo, y sobre todo en el
mbito del diseo e implementacin
de polticas pblicas, tan importante
como la competencia, es la coope-
racin. El torbellino de transforma-
ciones que se vienen desarrollando
en el mundo, con la globalizacin y
la consolidacin de la democracia
liberal, hacen que la efectividad del
Buen Gobierno dependa en gran
medida de la cooperacin al interior
del sector pblico y de las alianzas
estratgicas que se pueden formar
con el sector privado y la sociedad
civil. Por ello, si bien el concepto de
planeamiento estratgico queda
concretado en aquellos dos aspectos
esenciales, comprehensivos y gene-
rales, como son el horizonte de largo
plazo de los objetivos y la naturaleza
competitiva de los mismos, particu-
larmente en el sector pblico (aun-
que no exclusivamente) la planea-
cin estratgica debe contemplar
tambin el aspecto cooperativo, las
relaciones de cooperacin con otras
entidades que actan dentro de un
mismo sector o en reas relaciona-
das. Las instituciones pblicas,
vistas individualmente no compiten
entre s (no lo debieran hacer, aunque
COMPETITIVIDAD Y
COOPERACIN
El trmino competitividad internacio-
nal indica la capacidad de un pas pa-
ra mejorar su participacin en los mer-
cados mundiales elevando, al mismo
tiempo, el nivel de vida de la poblacin.
Actualmente, la competitividad es la
prioridad casi universal de las nacio-
nes y constituye el ncleo de sus respec-
tivas estrategias nacionales de desarro-
llo. La competitividad ha llegado a ser
para la economa lo que la gravedad es
para la fsica: una fuerza de la que na-
die se puede sustraer. Afecta por igual
a las empresas que desean crecer, a los
individuos que desean conservar sus em-
pleos o conseguirlos y, por cierto, a las
naciones que desean sostener y elevar
los niveles de vida de la poblacin.
La teora de la competitividad distingue
a la competitividad empresarial de la
competitividad de las naciones. Dentro
de un pas, el rol fundamental de las
empresas es crear valor agregado,
crear riqueza. Pero ellas no operan en
el vaco. Su desempeo depende estre-
chamente del ambiente nacional, el cual
es fruto del contrato social y de la coope-
racin continua entre los ciudadanos,
las entidades del Estado y las propias
empresas. Al estado, obviamente, le
cabe la ineludible responsabilidad de
liderar este proceso eminentemente
cooperativo de creacin de un ambiente
propicio para la creacin de riqueza
y, por ende, para el incremento de la
competitividad de sus empresas.
la realidad actual muestra superpo-
siciones de jurisdiccin que en la
prctica las llevan a una suerte de
competencia informal), ni tampoco
compiten con las entidades del sector
privado productivo nacional, dado
el carcter subsidiario del rol del
Estado establecido en la Constitu-
cin Poltica del Per.
Sin embargo, el Estado Peruano
visto en su conjunto lidera un
proceso de planeacin estratgica
cuyos objetivos nacionales de
desarrollo sin duda entran en
colisin en muchos aspectos con los
objetivos correspondientes a otros
ARTCULOS
pases. Por lo tanto, si bien los planes
estratgicos sectoriales e insti-
tucionales no son competitivos, el
plan estratgico nacional s debe
serlo.
La estrategia nacional re-
sultante del proceso de pla-
neacin del Estado Peruano es
incuestionablemente el ncleo
de la poltica de compe-
titividad internacional del
pas.
2. MTODO GENERAL DE
PLANEACIN
El mtodo general de planea-
miento estratgico adoptado amplia
y universalmente es el denominado
Anlisis FODA5/, que no es ms que
una forma estructurada de elaborar
un diagnstico concreto de la rea-
lidad interna de una organizacin y
su relacin con el medio externo en
el cual se desenvuelve. De conformi-
dad con este enfoque, el proceso de
elaboracin de un plan estratgico,
que bsicamente consiste en la deter-
minacin de la visin, misin y los
objetivos de mediano y largo plazo,
as como de las estrategias y cursos
de accin necesarios para alcan-
zarlos, implica la identificacin de
las oportunidades y amenazas, as
como de las fortalezas y debilidades.
Idealmente, los objetivos estratgi-
cos estarn sustentados en las for-
talezas de la organizacin y en la
superacin de sus debilidades, con
el fin de aprovechar las oportunida-
des externas y neutralizar las ame-
nazas.
Ello tiene su origen en el hecho
de que toda organizacin tiene
fortalezas y debilidades, aunque
ninguna tiene las mismas fuerzas y
limitaciones que las dems. Las
4/ Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Pensar
estratgicamente. Antoni Bosch Editor,
1991.
5/ Conocido en ingles por las siglas SWOT;
strenght, weakness, oppor tunities,
threats.
MONEDA 129 43
ARTCULOS
ANLISIS FODA
F FORTALEZAS
Capacidades distintivas.
Ventajas naturales.
Recursos superiores
D DEBILIDADES
Talones de Aquiles.
Desventajas.
Recursos y capacidades escasas.
fortalezas y debilidades internas, su-
madas a las oportunidades y amena-
zas externas, as como un enunciado
claro de la misin y la visin, son la
base para establecer objetivos y
estrategias. Estas se establecen con
la intencin de capitalizar las forta-
lezas internas y superar las debili-
dades, tratando de aprovechar las
oportunidades externas y conjurar
las amenazas. En el anlisis FODA
se consideran las fortalezas, debili-
dades, oportunidades y amenazas,
pero en lugar de listarlos en trminos
de percepciones de los directivos, se
busca efectuar un anlisis ms
estructurado que se concrete en
hallazgos que contribuyan a la for-
mulacin de las estrategias. El an-
lisis FODA es una tcnica que permi-
te identificar y evaluar los factores
positivos y negativos del ambiente
externo y el ambiente interno, y
adoptar decisiones sobre objetivos,
cursos de accin y asignacin de
recursos sustentados en este anlisis.
Las oportunidades son situacio-
nes o factores socioeconmicos,
polticos o culturales que estn
fuera de nuestro control, cuya
particularidad es que son factibles
de ser aprovechados si se cum-
plen determinadas condiciones
en el mbito de la organizacin.
Las amenazas son aquellos facto-
res externos que estn fuera de
nuestro control y que podran
perjudicar y/o limitar el desa-
rrollo de la organizacin. Las
amenazas son hechos ocurridos
44 MONEDA 129
O OPORTUNIDADES
Cambios en el entorno social,
econmico, poltico, tecnolgico.
Nuevas tecnologas y procesos
productivos.
Necesidades insatisfechas de
los usuarios.
A AMENAZAS
Resistencia al cambio.
Falta de inters o motivacin de
la poblacin.
Altos riesgos y grandes obstculos.
en el entorno que representan
riesgos para la organizacin.
Las fortalezas son las capa-
cidades humanas y materiales
con las que cuenta la organizacin
para adaptarse y aprovechar al
mximo las ventajas que ofrece el
entorno social y enfrentar con
mayores posibilidades de xito
las posibles amenazas.
Las debilidades son las limita-
ciones o carencias de habilidades,
conocimientos, informacin, tec-
nologa y recursos financieros que
padece la organizacin, y que
impiden el aprovechamiento de
las oportunidades que ofrece el
entorno social y que no le permi-
ten defenderse de las amenazas.
3. PROCESO DE PLANEACIN
ESTRATGICA
El proceso de planeacin estra-
tgica comprende el desarrollo se-
cuencial de las siguientes fases:
1. La elaboracin de la filosofa de
la Institucin, expresada en su
declaracin de visin y misin.
2. El anlisis del entorno o ambiente
externo en el cual se desenvuelve
la Institucin, a fin de identificar
las oportunidades y amenazas. El
entorno puede ser subdivido en
entorno general, referido a las
tendencias globales de la socie-
dad; y el entorno especfico, refe-
rido a las circunstancias particu-
lares del sector, mbito o seg-
mento relevante para la organiza-
cin.
3. El anlisis de la realidad interna
de la Institucin, cuya finalidad
es determinar las fortalezas y de-
bilidades. En trminos generales,
el anlisis del ambiente operativo
interno comprende el diagnstico
de los recursos, capacidades y
aptitudes centrales de la organi-
zacin.
4. La determinacin de los objetivos
estratgicos generales y especfi-
cos y la seleccin de estrategias y
cursos de accin fundamentados
en las fortalezas de la organizacin
y que, al mismo tiempo, neutra-
licen sus debilidades, con la finali-
dad de aprovechar las oportuni-
dades y contrarrestar las amenazas.
5. La preparacin para la imple-
mentacin del plan, especialmen-
te en lo concerniente al sistema de
seguimiento y evaluacin del
mismo, lo que incluye la seleccin
de indicadores de resultado e
impacto para la medicin del de-
sempeo de la organizacin, la
especificacin de los valores a
alcanzar para cada indicador y la
estimacin de los recursos finan-
cieros indispensables.
Estos cinco elementos interactan
esttica y dinmicamente. As, el
anlisis de fortalezas y debilidades
se realizan respecto de las oportuni-
dades y amenazas externas, y ambos
componentes del diagnstico ad-
quieren sentido nicamente en rela-
cin a la misin y visin de la orga-
nizacin. Los objetivos estn ligados
a las estrategias, las polticas y es-
tructuras organizacionales necesa-
rios para su logro y deben ser evalua-
dos permanentemente para extender
o acortar su vigencia o simplemente
reemplazarlos por otros objetivos,
los cuales a la larga podran llevar a
una nueva formulacin de la filoso-
fa de la organizacin.
Cabe hacer, por otra parte, una
distincin entre los conceptos de
anlisis estratgico e implementa-
cin estratgica:
El anlisis estratgico est confor-
mado por la formulacin (o refor-
mulacin) de la misin, el diag-
 ARTCULOS

nstico institucional y el estableci-

miento de los objetivos estratgi-
cos, siendo ste el punto culminante.
La implementacin estratgica
toma como punto de partida a los
objetivos y avanza hasta com-
prender las polticas y cursos de
accin e, incluso, el sistema de
monitoreo y evaluacin del plan.
A lo largo del presente documen-
to desarrollaremos los cinco aspectos
del proceso de programacin estra-
tgica, sin dejar de destacar antes el
hecho que en todos los casos se ha
buscado incorporar aquellos concep-
tos e instrumentos de la administra-
cin de negocios que podran ser de
utilidad para la elaboracin de pla-
nes estratgicos en el sector pblico
(ver recuadro adjunto).
Desde otro punto de vista, el pro-
ceso de programacin estratgica
puede ser visto como un ciclo, un cr-
culo, con un mismo punto de partida
y de llegada, y con tres etapas clara-
mente diferenciadas aunque inter-
relacionadas: (1) formulacin de la
estrategia; (2) ejecucin de la estra-
tegia; (3) evaluacin de la estrategia.
PROCESO DE PLANEACIN ESTRATGICA
INSTRUMENTOS/
FASES METODOLOGAS RESULTADOS
Visin y misin Diagrama de Abell Declaracin de visin y misin
Anlisis externo Macroambiente Identificacin de
Microambiente oportunidades y amenazas
Anlisis interno Recursos/Capacidades/ Identificacin de fortalezas
Aptitudes y debilidades
Formulacin de Determinacin de los
objetivos y Matriz FODA objetivos y seleccin de
estrategias estrategias
Sistema de Indicadores de Control de resultados y
monitoreo y desempeo evaluacin de impacto
evaluacin
El grfico adjunto ilustra la idea lo que conlleva la fijacin de polticas
del plan estratgico como un ciclo. y cursos de accin con sus respec-
Partiendo de la visin, misin y obje- tivos indicadores de desempeo,
tivos actuales, se realizan revisiones generalmente a travs de planes ope-
del ambiente externo e interno que rativos institucionales y las asigna-
enfrenta la organizacin. Ello permi- ciones presupuestarias correspon-
te reformular la visin, misin y dientes. Por ltimo, se tiene la etapa
sobre esta base fijar nuevos objetivos de evaluacin de la estrategia, en la
y estrategias. A partir de este punto que son revisados los valores alcan-
se inicia la ejecucin de la estrategia, zados en los distintos indicadores de

EL CICLO DE PROGRAMACIN ESTRATGICA

FORMULACIN DE EJECUCIN DE EVALUACIN DE

ESTRATEGIA ESTRATEGIA ESTRATEGIA

Retroalimentacin

Identificar
amenazas Fijar indicadores
Diagnstico 1. Direccin
Fijar
de realidad
objetivos 2. Servicios
externa 3. Finanzas
Identificar 4. Produccin y
oportunidades servicios
5. Investigacin y
desarrollo
Identificar la
Fijar misin Asignar Medir y evaluar
visin, misin y
objetivos
de la recursos resultados
compaa
actuales Cursos de accin
1. Direccin
Identificar 2. Servicios
debilidades 3. Finanzas
Diagnstico Fijar 4. Produccin y
servicios
de realidad estrategias
5. Investigacin y
interna desarrollo
Identificar
fortalezas

MONEDA 129 45
ARTCULOS
desempeo, as como las estrategias
y los objetivos, todo lo cual a la larga
podran provocar revisiones sustan-
tivas de la propia visin y misin de
la organizacin. El crculo ha queda-
do cerrado6/.
4. VISIN DE LA
ORGANIZACIN
En las instituciones pblicas, los
valores y la ideologa tienen una sig-
nificacin esencial. La declaracin de
la visin y la misin es el paso ms
importante del proceso de progra-
macin estratgica. Una declaracin
efectiva de la filosofa de la organi-
zacin sirve de marco de referencia
para la adopcin de decisiones estra-
tgicas.
La visin es una representacin
de lo que debe ser en el futuro el pas,
en el mbito de la temtica que le
compete a la organizacin. George
Morrisey seala que, en su origen,
la visin es casi por completo intui-
tiva. Es una consecuencia de los valo-
res y convicciones del equipo direc-
tivo y gerencial. He aqu algunas
preguntas, basadas en los plantea-
mientos de Morrisey para la elabora-
cin participativa de la visin7/.
1. Qu es lo que yo veo como clave
para el futuro de nuestro pas?
2. Qu contribucin nica debira-
mos hacer en el futuro?
3. Cmo podra mi organizacin
modelar dicho futuro?
4. Cules son o deberan de ser las
formas centrales de actuacin de
nuestra organizacin?
5. Cules deberan ser nuestras po-
siciones en cuestiones clave como
usuarios, mercados, desempeo,
crecimiento, tecnologa, calidad
del servicio y poltica laboral, en-
tre otros?
La visin es la imagen futura que
una organizacin desarrolla sobre s
misma y sobre la realidad sobre la
cual trabaja. Por lo general la visin
incluye tanto los cambios que de-
seamos lograr en el seno de nuestra
poblacin objetivo (y en ocasiones
del pas en su conjunto), como la
imagen objetivo de la propia Institu-
46 MONEDA 129
cin. Las cuestiones fundamentales hace necesario un esfuerzo por rein-
que debe resolver el enunciado de terpretar las disposiciones adopta-
visin son las que aparecen en el das a la luz del nuevo contexto na-
recuadro siguiente: cional e internacional.
VISIN: PREGUNTAS CLAVES
Cul es la imagen deseada? Cmo vemos a la poblacin con la cual
trabajamos? Es decir, cul es la situacin futura
deseada para nuestros usuarios o beneficiarios.
Cmo seremos en el futuro? Cmo nos vemos en el futuro? Es decir, cul ser
la posicin futura de nuestra organizacin en
relacin a otras organizaciones.
Qu haremos en el futuro Qu queremos hacer en el futuro? Cules son las
contribuciones distintivas que queremos hacer en
el futuro y/o cules son los principales proyectos o
actividades que queremos desarrollar.
Visto el asunto a escala nacional, La declaracin de misin suele
la visin de pas es un elemento fun- abarcar los siguientes elementos:
damental para impulsar cualquier El concepto de la organizacin.
proceso de desarrollo de una nacin. La naturaleza de sus actividades.
Una visin claramente establecida y La razn de su existencia.
que responda a un contrato social La poblacin objetivo a la que
bsico otorga valor agregado a los sirve.
procesos econmicos, creando siner- Sus principios y valores funda-
gias y reduciendo los costos de tran- mentales.
saccin8/. Por lo tanto, contribuye a La aplicacin principal de la mi-
acelerar el crecimiento econmico y sin es servir como una gua interna
a mejorar la calidad de vida de la para quienes toman las decisiones
poblacin. importantes, y para que todos los
proyectos y actividades puedan ser
puestos a prueba en su compati-
5. MISIN DE LA bilidad con la misma. En lo externo,
ORGANIZACIN la misin constituye una plataforma
de comunicacin dirigida hacia los
La misin de la organizacin, por grupos prioritarios, especficamente
su parte, debe reflejar lo que la orga- hacia potenciales donantes, pobla-
nizacin es, haciendo alusin directa cin beneficiaria de los proyectos o
a la funcin general y especfica que actividades de la organizacin y
cumple como instancia de gestin otras entidades pblicas con las que
pblica. En la mayora de entidades, usualmente se mantienen relaciones
el contenido de la misin se asocia funcionales y de cooperacin. Una
al contenido de su respectiva ley
orgnica o norma de creacin, la cual
define su marco general de actua- 6/ El grfico del ciclo de planeacin
cin. Sin embargo, por diversas razo- estratgica es una ligera adaptacin del
nes (como son la probable antige- propuesto por Fred David en Conceptos
de Administracin Estratgica, 1997.
dad del dispositivo legal, aunado a
7/ George Morr ysey, Planeando con
la velocidad de los cambios del Morrisey, 1999.
entorno), frecuentemente tales leyes 8/ Vase el artculo de Gonzalo Galdos, La
podran ser insuficientes para defi- visin-pas y la labor de promocin-pas.
nir la misin de la organizacin. Ello INDECOPI, 2001.
 ARTCULOS

correcta declaracin de misin per- Qu se satisface?. Es decir, qu MISIN DEL ESTADO

mite:
Establecer y mantener la con-
sistencia y la claridad del prop-
sito en toda la organizacin.
Proporcionar un marco de refe-
rencia para todas las decisiones
importantes que tome el equipo
directivo, as como las otras
unidades de la organizacin.
Obtener el compromiso de todos
los trabajadores a travs de una
comunicacin clara de la na-
turaleza y el concepto que for-
man la razn de ser de la orga-
nizacin.
Atraer la comprensin y el apoyo
de entidades y personas externas
que sean importantes para el xito
de los proyectos y actividades de
la organizacin.
Para formular una misin se
puede utilizar ciertas preguntas
genricas, las cuales ayudan a
identificar los elementos clave de la
misin. Estas son resumidas en el
cuadro siguiente.
En esta misma lnea, una he-
rramienta til para la formulacin
de la misin es el enfoque de
Derek F. Abell, segn el cual una
organizacin debe definir su mi-
sin en trminos de tres dimen-
siones:
A quin se satisface? Es decir,
qu personas, usuarios o pobla-
cin objetivo.
necesidades especficas de los
usuarios.
Cmo se satisfacen las nece-
sidades? Es decir, las destrezas o
habilidades mediante las cuales
se satisfacen las necesidades de la
poblacin objetivo.
La formulacin de la misin es
determinante para la continuacin
del proceso de elaboracin del plan
estratgico, ya que tiene repercu-
siones sobre: el diagnstico de la
realidad interna y externa de la
entidad; la seleccin de los objetivos
estratgicos; y, el diseo de la es-
tructura organizativa. Y con inde-
pendencia del mtodo empleado
para su construccin, la misin de
una organizacin es su declaracin
de propsito ms amplia y puede
considerarse como una expresin de
su razn de ser. Si existe un consi-
derable desacuerdo dentro de la
organizacin en cuanto a su misin,
esto ocasionar un aumento de los
problemas y conflictos internos. La
misin introduce unidad de pen-
samiento en la organizacin, y este
es un requisito indispensable para la
unidad de accin.
A nivel nacional, por ejemplo, en
lnea con la visin de pas y
considerando el rol que debe
cumplir el estado en una economa
social de mercado, se ha establecido
la siguiente misin:
Para ello, es necesario que el Estado
estimule la creacin de riqueza
preservando el medio ambiente,
garantizando los derechos de pro-
piedad y la libertad de trabajo, em-
presa, industria y comercio. Asi-
mismo, debe fortalecer los valores
ticos y las instituciones econ-
micas, sociales y jurdicas, fomen-
tar la generacin de empleo pro-
ductivo, promover el ahorro inter-
no y la inversin privada a travs
de reglas de juego claras y estables;
garantizar el acceso equitativo de
toda la poblacin a los servicios
bsicos de educacin, salud y nu-
tricin, protegiendo especialmente
al nio, adolescente, madre y
anciano en situacin de abandono;
asegurar la provisin de infraes-
tructura social y econmica bsica
que haga factible procesos sosteni-
dos de inversin; transferir capital
a nivel local, y fortalecer las capaci-
dades analticas y de gestin de las
instancias regionales de gobierno
y de la Administracin Pblica en
general. Es necesario que el Estado
utilice eficaz y eficientemente los
recursos pblicos, rindiendo cuen-
ta a la sociedad civil de sus princi-
pales actos y revalorizando la
gestin pblica (Plan Estratgico
Nacional 2001-2005).
6. ANLISIS EXTERNO

Las organizaciones enfrentan

LA MISIN: PREGUNTAS CLAVES
Quines somos?
Qu buscamos?
Por qu lo hacemos?
Para quines trabajamos?
Identidad y reconocimiento legal que otorga
legitimidad a nuestra accin.
Las funciones principales de la organizacin.
Cambios fundamentales que deseamos lograr
en el medio en el cual trabajamos. Razn de
ser de la organizacin.
Valores, principios y motivaciones de orden
moral, religioso, poltico, social y cultural.
Sectores sociales hacia los cuales se orientan
principalmente nuestros esfuerzos
ambientes externos cada vez ms tur-
bulentos, complejos y globalizados.
El entorno externo est compuesto
por dos elementos: el entorno general
y el entorno sectorial especfico. El
entorno general est compuesto a su
vez por diversos segmentos o reas,
tales como el demogrfico, econmi-
co, poltico, institucional, ecolgico,
legal, socio-cultural y tecnolgico. El
entorno especfico es el conjunto de
factores que influyen de manera
directa en una organizacin, en sus
acciones y reacciones competitivas y
de cooperacin.
El anlisis del entorno general se
enfoca en el futuro; el anlisis del
entorno especfico se concentra en

MONEDA 129 47
ARTCULOS
ENTORNO GENERAL Y ENTORNO ESPECFICO
Ambiente poltico y legal
COMPETIDORES
POTENCIALES
PODER DEL
RIVALIDAD
PROVEEDOR
SUSTITUTOS
Ambiente demogrfico
Ambiente social
la comprensin de los factores y
condiciones que influyen en el que-
hacer actual de la organizacin. En
trminos generales, el anlisis del
ambiente externo o anlisis del
entorno se lleva a cabo a travs de
cuatro actividades: sondeo, super-
visin, pronstico y evaluacin. El
concepto bsico del anlisis del en-
torno es la identificacin de las
oportunidades y amenazas. Las
oportunidades son las condiciones
del ambiente general que pueden
ayudar a que una organizacin
logre desarrollar sus funciones
bsicas e incrementar su capacidad
para contribuir al desarrollo del
pas. Las amenazas son las condi-
ciones que pueden obstaculizar los
esfuerzos de una organizacin para
desarrollar sus funciones y mejorar
sus capacidades.
En esencia las oportunidades
representan las posibilidades,
mientras que las amenazas son
las limitaciones potenciales.
Ambas, sin embargo, represen-
tan factores de origen externo.
El ambiente macroeconmico
determina la prosperidad y bienestar
general de un pas. Esto a su vez
afecta la capacidad del Estado para
desarrollar sus distintas actividades
y proyectos. Dentro de las variables
48 MONEDA 129
Ambiente tecnolgico
PODER DEL
COMPRADOR
Ambiente macroeconmico
macroglobales ms importantes
destacan: el crecimiento de la
poblacin y de la PEA; la evolucin
del PBI; el resultado econmico del
Sector Pblico Consolidado; la tasa
de inflacin; la balanza en cuenta
corriente; el tipo de cambio; los
niveles de pobreza y pobreza
extrema; entre otros. El ms impor-
tante es de hecho el crecimiento
econmico: una adecuada tasa de
crecimiento del PBI conduce a un
mejoramiento de la recaudacin
fiscal, permite una mayor dispo-
nibilidad presupuestaria para la
atencin de las necesidades sociales
prioritarias que estn a cargo de las
distintas entidades del sector
pblico. El segundo elemento clave
del entorno econmico es la infla-
cin. Una tasa elevada de inflacin
puede desestabilizar la economa, al
producir una prdida del valor real
de la moneda y una fuerte distorsin
de los precios relativos, altas tasas de
inters y voltiles movimientos
monetarios. Ello aumenta el riesgo
que afrontan normalmente los
proyectos de inversin pblica. La
caracterstica clave de la inflacin es
que hace el futuro menos predecible.
En un ambiente inflacionario, puede
ser imposible pronosticar con cierta
exactitud el valor real de los ingresos
y gastos presupuestales. En general,
una alta tasa de inflacin reduce la
capacidad de planeacin a largo
plazo.
7. ANLISIS INTERNO
Internamente, una organizacin
puede concebirse como un conjunto
de actividades de creacin de valor.
En efecto, una visin amplia de la so-
ciedad sita a toda organizacin en
algn lugar en la cadena de valor que
va desde el origen de las materias
primas hasta los consumidores fina-
les. La posicin ocupada por la orga-
nizacin, sin embargo, no es un pun-
to homogneo, sino que est consti-
tuida por toda una serie de operacio-
nes que realiza, aadiendo valor (o
contribuyendo a hacerlo de modo in-
directo) a los miles de bienes y servi-
cios que finalmente llegaran a satis-
facer las necesidades de la poblacin.
Este modo de anlisis, conocido
como cadena de valor agregado, po-
pularizado a partir de la publicacin
del libro de Michael Porter, Estrate-
gia Competitiva, con frecuencia re-
sulta poco comprendido, por lo que
valdr la pena explicarla en detalle.
El valor -dice Porter- es la cantidad
que los compradores estn dispues-
tos a pagar por lo que les propor-
ciona la organizacin. La cadena de
valor muestra el total del valor y la
componen las actividades de crea-
cin de valor y el margen de utilidad
de la organizacin. Las actividades
de creacin de valor son las activida-
des, materiales y tecnolgicas, que
ejecuta una organizacin. Se pueden
dividir en dos tipos generales: las
actividades primarias y las activi-
dades de apoyo.
- Las actividades primarias son las
que requiere la creacin material del
producto o servicio, su transferencia
al comprador y cualquier servicio
posterior a las ventas. Estas activi-
dades primarias se pueden dividir
en las categoras siguientes:
Logstica. Actividades relaciona-
das con la recepcin, almacena-
miento y distribucin de los
insumos para el producto o servi-
cio (incluye almacenamiento,
control de inventarios, progra-
macin de vehculos, etc.).

Operaciones. Actividades necesa-
rias para transformar los insumos
en un determinado producto o
servicio final (maquinado, empa-
que, montaje, pruebas, manteni-
miento del equipo).
Distribucin. Actividades concer-
nientes al cobro, almacenamiento
y distribucin del producto a los
compradores.
Promocin. Actividades destina-
das a ofrecer un medio para que
los compradores puedan adquirir
el producto y para inducirlos a
comprarlo (publicidad, ventas,
seleccin de canales, polticas de
precios, promociones, etc.).
Servicio post-venta. Actividades
que permiten a la organizacin
mantener o elevar el valor del
producto (instalacin, capacita-
cin, suministro de piezas, repa-
raciones y mantenimiento, entre
otras).
- Las actividades de apoyo se pue-
den dividir en cuatro categoras:
Adquisicin. Se trata de la funcin
de adquirir insumos. Incluye to-
dos los procedimientos necesa-
rios para tratar con los provee-
dores. Aunque los costos de la
actividad de adquisicin en s slo
representa una mnima parte de
los gastos indirectos, el impacto
de una mala adquisicin puede
ser drstica y conducir a costos de
produccin ms elevados y mala
calidad de los productos.
Investigacin y desarrollo. Este
punto abarca la generacin de co-
nocimientos, procedimientos y sis-
temas. En algunas industrias (co-
mo refinera de petrleo y el sanea-
miento legal de inmuebles) la tec-
nologa de proceso puede ser una
fuente de fortalezas importantes.
Personal. Esta actividad incluye
todas las actividades necesarias
para el reclutamiento, capacita-
cin, superacin, y remuneracin
del personal. El reclutamiento y
la conservacin de un personal
calificado es un elemento impor-
tante de la estrategia de la enti-
dades de produccin de servicios
especializados.
Infraestructura. Esta actividad
incluye la administracin general,
finanzas y planeacin, as como
la administracin de las instala-
ciones y el control de calidad. La
infraestructura sostiene a toda la
cadena de valor (a diferencia de
las otras tres actividades de apoyo
que pueden estar ligada concre-
tamente a una o dos actividades
primarias.)
La cadena de valor nos sirve para
identificar las fortalezas de la organi-
zacin. Es decir, aquellos aspectos
del proceso de produccin en los que
la organizacin podra contar con
habilidades distintivas que le permi-
tan obtener un desempeo superior,
en trminos de eficiencia, calidad,
innovacin y satisfaccin de los
usuarios. En el anlisis interno, es
absolutamente fundamental realizar
un cuidadoso anlisis de las diferen-
tes actividades de creacin de valor.
El aporte medular de Michael Porter
radica, precisamente, en haber pun-
tualizado que las ventajas competi-
tivas no pueden ser comprendidas
viendo la organizacin como un todo
indivisible, sino ms bien descom-
ponindola en sus distintas activida-
des discretas que se realizan en sus
diferentes reas operativas: todas y
cada una de las actividades de la
cadena de valor pueden dar origen
a habilidades distintivas que permi-
tan apuntalar los niveles de eficien-
CADENA DE VALOR AGREGADO
Infraestructura
A
C Personal
T
Investigacin y
.
Suministros
D
E Aprovisionamiento Operacin Distribucin
A
P
C
ACTIVIDADES
ARTCULOS
cia, calidad, innovacin y satisfac-
cin del usuario.
Una habilidad distintiva se refiere
a la nica fortaleza que le permite a
una organizacion lograr una condi-
cin superior en eficiencia, calidad,
innovacin o capacidad de satisfac-
cin al usuario. Las habilidades dis-
tintivas de una organizacin surgen
de dos fuentes complementarias:
recursos y capacidades. Los recursos
se refieren a los medios financieros,
fsicos, humanos, tecnolgicos y
organizacionales de la organizacin.
Estos se pueden dividir en recursos
tangibles (terrenos, edificaciones,
plantas y maquinaria) y recursos in-
tangibles (marcas, reputacin, pa-
tentes y know-how de marketing o
tecnolgico). Para crear una habili-
dad distintiva, los recursos de una
empresa deben ser nicos y valiosos.
Un recurso nico es el que ninguna
otra compaa posee. Por ejemplo, la
habilidad distintiva de Polaroid en
la fotografa instantnea est funda-
mentada en un exclusivo recurso in-
tangible: el know-how tecnolgico
involucrado en el proceso de reve-
lado instantneo. Este know-how se
protega de la imitacin mediante
muchas patentes. Un recurso es
valioso si en alguna forma ayuda a
generar una fuerte demanda de los
productos de la organizacin. Por
tanto, el know-how tecnolgico de
Marketing Servicio
Post
MONEDA 129 49
ARTCULOS
Polaroid era valioso debido a que ge-
neraba gran demanda de sus pro-
ductos fotogrficos.
Las capacidades se refieren a las
habilidades de una organizacin pa-
ra coordinar sus recursos y destinar-
los al uso productivo. Estas habilida-
des residen en las rutinas de una
organizacin; es decir, en la forma
como una empresa toma decisiones
y maneja sus procesos internos con
el fin de lograr sus objetivos organi-
zacionales. En general, las capaci-
dades de una firma son el producto
de su estructura y sistemas de con-
trol organizacional. Estas especifican
cmo y dnde se toman las decisio-
nes en su interior, el tipo de compor-
tamientos que retribuye y sus nor-
mas y valores culturales. Es impor-
tante tener en cuenta que las capa-
cidades son, por definicin, intan-
gibles. Estas se encuentran no tanto
en los individuos como en su forma
de interactuacin, cooperacin y to-
ma de decisiones dentro del contexto
de una organizacin.
Es importante la distincin entre
recursos y capacidades para com-
prender lo que genera una habilidad
distintiva. Una organizacin puede
tener recursos nicos y valiosos, pero
a menos que posea la capacidad de
utilizar esos recursos en forma
efectiva no podr crear o sostener
una habilidad distintiva. Tambin es
importante reconocer que una orga-
nizacin puede no necesitar recursos
nicos y valiosos para establecer una
ventaja competitiva siempre y
cuando tengan capacidades que no
posea ningn competidor.
En resumen, para que una
organizacin posea habilidad
distintiva debe como mnimo
contar bien sea con un recurso
nico y valioso y las capacidades
necesarias para explotarlo, o una
capacidad exclusiva para mane-
jar recursos comunes. La habili-
dad distintiva de una organiza-
cin es mas fuerte cuando posee
recursos nicos y capacidades
exclusivas para administrarlos.
El objetivo bsico de la estrategia
de una entidad pblica consiste en
50 MONEDA 129
CAPACIDAD ESTRATGICA
Recursos
Insumos para el
proceso de produccin
de la organizacin
La fuente de Capacidad
Integracin de un
grupo de recursos
lograr un desempeo superior, a la
luz de determinados estndares de
eficiencia, calidad, innovacin y
satisfaccin del usuario. Alcanzar
esta meta demanda un esfuerzo
doble. Una organizacin necesita
emplear estrategias que se funda-
menten en sus recursos y capaci-
dades y habilidades distintivas
(fortalezas) existentes, as como
tambin estrategias que generen
recursos y capacidades adicionales
(es decir, desarrollar nuevas
fortalezas) y, por consiguiente,
aumenten su posicin institucional
a largo plazo. Es necesario desta-
car que las estrategias exitosas a
menudo se fundamentan en las
habilidades distintivas existentes de
una organizacin o en aquellas que
le ayudan a desarrollar otras nue-
vas.
8. DETERMINACIN DE
OBJETIVOS Y SELECCIN
DE ESTRATEGIAS
El cuarto componente del proceso
de programacin estratgica consiste
en la determinacin de objetivos y
la seleccin de estrategias y cursos
de accin. De lo que se trata es de
HABILIDAD
DISTINTIVA
Fortalezas
Si
La capacidad cumple con los
criterios para lograr niveles
superiores de desempeo?
No
Capacidades
Grupo de recursos
no estratgicos
elegir una estrategia fundamentada
en las fortalezas de la organizacin
y que corrija sus debilidades, con el
fin de tomar ventaja de las oportu-
nidades y contrarrestar las amena-
zas. La esencia de los procesos de
seleccin de objetivos, sin embargo,
es la seleccin de la combinacin ms
adecuada de objetivos que permita
cumplir con la misin de la orga-
nizacin y se inscriba en la pers-
pectiva de la visin compartida de
pas y en la misin general del
Estado Peruano.
En principio, es necesario precisar
qu se entiende por objetivos
estratgicos y que criterios se deben
manejar al momento de formularlos.
Los objetivos estratgicos son, por
definicin, objetivos de mediano y
largo plazo que contribuirn al logro
de la visin de la organizacin y por
lo tanto de la Visin de Pas y Misin
del Estado Peruano. El marco de
tiempo de estos objetivos flucta en-
tre 2 y 5 aos. Los objetivos estra-
tgicos son los cambios o efectos que
debemos alcanzar en el largo plazo
en nuestra organizacin o en la
realidad en la que intervenimos. Por
lo tanto, estos objetivos responden a
una pregunta central: Qu de-
seamos cambiar de la realidad inter-
na y externa en la cual trabajamos?
 ARTCULOS

condiciones de xito o tambin lla-

LA MATRIZ FODA: DIAGNSTICO madas factores de riesgo que pueden
ocasionar el incumplimiento de los
FORTALEZAS - F DEBILIDADES-D objetivos trazados en el plan, a pesar
de disponer de toda la voluntad de
Dejar siempre en blanco. Anotar las fuerzas. Anotar las la direccin y contar con los recursos
debilidades. necesarios, ya sean stos de ndole
econmica, humana y financiera,
OPORTUNIDADES-O ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DO entre otros. De all la necesidad de
realizar conjuntamente con la
Anotar las Usar las fuerzas para Superar las debilidades determinacin de los objetivos, el
oportunidades. aprovechar las aprovechando las anlisis de las condicionantes
oportunidades. oportunidades. externas.

AMENAZAS-A ESTRATEGIAS-FA ESTRATEGIAS-DA

9. DISEO DEL SISTEMA
Anotar las Usar las fuerzas para Reducir las DE SEGUIMIENTO Y
amenazas. evitar las amenazas. debilidades y evitar EVALUACIN
las amenazas.

Lograr un adecuado diseo del

Los objetivos son expresados en
trminos cualitativos, pero deben ser
susceptibles de medicin a travs de
indicadores objetivamente verifica-
bles. Deben ser claros, realistas,
desafiantes, mensurables y con-
gruentes entre s. Asimismo, para
hacer ms ordenado y consistente el
proceso de formulacin de los
planes, los objetivos estratgicos se
dividen en generales y especficos.
Estos ltimos son una desagregacin
y explicitacin de los elementos
esenciales de los primeros. La fija-
cin de objetivos es un proceso men-
tal que est indisolublemente ligado
al seguimiento de ciertas estrategias.
En realidad, las estrategias son las
acciones temporales y permanentes
que se emprendern para alcanzar
los objetivos de mediano y largo
plazo. En la prctica lo que ocurre es
que las organizaciones establecen los
objetivos y las estrategias al mismo
tiempo: existe una relacin indu-
dablemente simbitica entre el
establecimiento de los objetivos y el
diseo de las estrategias. Los ob-
jetivos se van cristalizando confor-
me se implementan estrategias via-
bles.
Pero as como existe una relacin
conceptual indisoluble entre objeti-
vos y estrategias, igualmente, existe
(o debiera existir) una relacin muy
estrecha entre los objetivos, los in-
dicadores y los valores a alcanzar.
Los objetivos son formulaciones
cualitativas, con expresiones tales
como: eliminar la pobreza extre-
ma; reducir la mortalidad in-
fantil; o generar empleo. nan a continuacin:
Los indicadores son las variables
que se utilizan para medir el pro-
greso hacia el logro de los obje-
tivos. Le dan concrecin al obje-
tivo. Por ejemplo, el avance en la
erradicacin de la pobreza extre-
ma podra medirse a travs del
nmero de personas con necesi-
dades bsicas insatisfechas o del
nmero de personas con un ingre-
so menor a 1 dlar diario.
Los valores a alcanzar son los ni-
veles cuantificables de los indica-
dores que una organizacin o un
pas desea alcanzar en un mo-
mento dado. Por ejemplo: redu-
cir la tasa de analfabetismo al 3 %
en el 2006.
Finalmente, debe recordarse que
la claridad en la fijacin de objetivos
es el primer requisito para alcan-
zarlos. Y fijarlos en forma partici-
pativa es la nica manera de generar
compromisos fuertes en torno a ellos.
Objetivos claros y compromiso fuer-
tes son los dos grandes principios en
la elaboracin de los objetivos,
estrategias y cursos de accin del
plan estratgico. Sin embargo, de-
bemos ser conscientes que existen
sistema de seguimiento y evalua-
cin durante la preparacin del plan
constituye una labor mucho ms
amplia que la mera seleccin de
indicadores. Un adecuado sistema
tiene los componentes que se exami-
Un conjunto estructurado de indi-
cadores que relacionan entre s los
cursos de accin con el logro de
los objetivos estratgicos contem-
plados en el plan.
Medidas referentes a la reco-
pilacin de datos y al manejo de
los registros del plan, a fin de que
los datos requeridos por los indi-
cadores sean compatibles con las
estadsticas existentes y puedan
obtenerse a un costo razonable.
Medidas referentes a los meca-
nismos que permitan la retro-
alimentacin de las conclusiones
resultantes del seguimiento y
evaluacin en el proceso de toma
de decisiones estratgicas.
Los planes estratgicos, al con-
densar las intervenciones en el de-
sarrollo previstas por una organi-
zacin para un periodo dado,
implicarn la utilizacin de deter-
minados insumos (por ejemplo, tc-
nicos, maquinaria y equipos, servi-
cios de consultora, etc.) para generar
determinados productos, tales como
escuelas, carreteras o servicios de
agua y alcantarillado), que produ-
cirn resultados, tales como la am-

MONEDA 129 51
ARTCULOS
pliacin de la cobertura escolar, re-
duccin de los costos de comuni-
cacin y transporte, disminucin de
la prevalencia de enfermedades
infecto-contagiosas, entre otros; los
cuales, a su vez, en el mediano y
largo plazo, generarn impactos
sobre la poblacin, que se traducirn
en mejoramiento del nivel de vida.
Ciertamente, los productos son los
bienes y servicios que recibir la
poblacin y que, en el mediano y
largo plazo, producirn resultados e
impactos. Los resultados e impactos
se refieren a los cambios positivos,
duraderos y sostenibles en el
bienestar de las personas o en el
entorno donde ella vive, y que
surgen como efectos sinrgicos de
los productos: Por ejemplo, la re-
duccin de la tasa de analfabetis-
mo y el incremento de los ingre-
sos de las familias rurales extre-
madamente pobres son el resultado
e impacto, respectivamente, logrado
a raz de la construccin de escuelas
y del otorgamiento de micro cr-
ditos.
En este contexto, se entiende
por seguimiento al control del
avance en la consecucin de los
objetivos, tales como la re-
duccin de la mortalidad in-
fantil, la erradicacin de la
pobreza extrema o la gene-
racin de empleo. El control de
resultados est relacionado al
cumplimiento de los objetivos
estratgicos, medidos a travs
de los indicadores de pro-
ductos y de resultados. La eva-
luacin de impacto se refiere a
la estimacin de la magnitud
de los cambios en el bienestar
de la poblacin que se pueden
atribuir a los cursos de accin
de la organizacin.
El control de resultados y la eva-
luacin de impacto son dos aspectos
de la gestin del plan estratgico
diferentes pero complementarios.
Ambos consisten en la recopilacin
y el anlisis sistemticos de infor-
52 MONEDA 129
macin sobre los indicadores que
muestran los efectos del plan sobre
el bienestar de la poblacin. Sin em-
bargo, difieren en cuanto a sus re-
querimientos de informacin, en la
metodologa y su utilizacin final. El
control de resultados se realiza con
mayor frecuencia y en varias opor-
tunidades durante el periodo de eje-
cucin del plan. La evaluacin de im-
pacto se realiza por lo general al final
de la ejecucin del plan, y es llevada
a cabo por evaluadores externos con
el fin de mantener la ms amplia
objetividad posible. La evaluacin
de resultados e impactos se sustenta
en la metodologa comparativa del
antes y despus de la situacin de los beneficiarios, el valor que las
de la poblacin beneficiaria respecto
a la intervencin. La evaluacin de
impacto, en cambio, requiere de una
sofisticada metodologa que permita
determinar cuanto de los efectos
observados se deben al plan y cuanto
se debe a factores exgenos. Para ello
se debe construir un escenario
contrafactual; es decir, un escenario
simulado alternativo de lo que
habra ocurrido sin la intervencin
de la organizacin bajo anlisis. La
evaluacin de impacto se basa,
esencialmente, en la comparacin de
la situacin con y sin la inter- automticamente dos grupos: un
vencin.
Por ejemplo, si una persona
beneficiaria de un programa de
capacitacin laboral obtiene empleo,
deber determinarse si su nueva
situacin es resultado directo del
plan de capacitacin o habra encon-
trado empleo de todas formas. Para
determinar el escenario contra-
factual, es necesario separar el efecto
de las intervenciones de otros
factores, que por definicin son
exgenos, y que se pueden originar
en otras intervenciones o en tenden-
cias contemporneas generales. Esto
se logra con la formacin de grupos
de comparacin o de control (con-
formado por personas que no parti-
cipan en el programa ni han recibido
los productos de la intervencin),
que son comparados con el grupo de
tratamiento ( personas que han
recibido los beneficios de la interven-
cin).
DISEO DE EVALUACIONES
DE IMPACTO
Segn Judy Baker9/, determinar el
escenario contrafactual es esencial
para el diseo de la evaluacin. Esto
se puede realizar usando metodo-
logas que entran en dos categoras
generales: diseos experimentales
(aleatorios) y diseos cuasi-
experimentales (no aleatorios). Tam-
bin se pueden usar mtodos
cualitativos y participativos para
evaluar el impacto. Estas ltimas con
frecuencia proporcionan informa-
cin decisiva sobre las perspectivas
intervenciones revisten para stos,
los procesos que pueden haber
afectados los resultados y una
interpretacin ms profunda de los
resultados observados en el anlisis
cuantitativo. La clave por lo general
radica en lograr una adecuada
integracin de mtodos cuantita-
tivos y cualitativos.
Un diseo experimental supone
que los beneficiarios potenciales han
sido sometidos a una seleccin
aleatoria al inicio e incluso antes de
la ejecucin del plan, generndose
Grupo de Tratamiento, conformado
por las personas (u otra unidad de
anlisis) que reciben los productos;
y un Grupo de Control, conformado
por las personas que, aunque son
igualmente elegibles y desean parti-
cipar, no reciben la intervencin.
Como seala Baker, al distribuir
aleatoriamente la intervencin entre
los beneficiarios calificados, el
proceso de asignacin mismo crea
grupos de tratamiento y de control
comparables que son estadstica-
mente equivalentes entre si, a con-
dicin de que las muestras sean de
tamao adecuado. Bajo estas con-
diciones, seleccin aleatoria y mues-
treo adecuado, los grupos de control
9/ Judy Baker, Evaluating the Impact of
Development Projects on Poverty. The
World Bank, Washington, 2000.

sirven como escenario contrafactual
perfecto, eliminndose de plano los
problemas derivados del sesgo de
seleccin. La principal ventaja de los
diseos experimentales es la sim-
plicidad en la interpretacin de los
resultados: el impacto se puede
medir a travs de la diferencia entre
las medias de las muestras sobre la
situacin de los grupos de tratamien-
to y control.
Por otra parte, el diseo cuasi-
experimental se utiliza cuando es
imposible hacer una seleccin alea-
toria, como ocurre en la mayor parte
de las intervenciones, ya sea por
razones ticas, polticas o tcnicas.
En un diseo cuasi-experimental el
contrafactual esta representado por
el Grupo de Comparacin, el cual se
asemeja al Grupo de Tratamiento y
es conformado mediante mtodos
economtricos como los de compa-
racin pareada o matching, doble
diferencia y comparacin antes y
despus o comparacin reflexiva. La
principal ventaja de estos diseos es
que se pueden practicar sobre la base
de los datos existentes y se pueden
realizar luego de ejecutar la inter-
vencin, todo lo cual la hace menos
costosa y de mayor viabilidad pol-
tica.
EL PROBLEMA BSICO DE LA EVALUACIN DE IMPACTO
ACTIVIDADES:
INTERVENCIN
INSUMOS
PROPIAMENTE
DICHA
Factores intervinientes observados
y no observados
Eventos contemporneos
10. EL ROL CLAVE DE
LOS INDICADORES
Dada la variable complejidad que
presentan los planes estratgicos,
resultara demasiado controversial
evaluarlos tomando como base las
proposiciones literales de los objeti-
vos estratgicos generales y espec-
ficos. Debido a ello, es necesario
recurrir a expresiones cuantitativas
de los objetivos, las cuales bajo el
enfoque del marco lgico, son cono-
cidas como indicadores de desem-
peo. Como bien sealaba Leon
Rossenberg, creador del enfoque del
marco lgico, no es suficiente definir
la intencin general de la organiza-
cin, pues, por lo general, los objeti-
vos estn sujetos a interpretaciones
diversas y en ocasiones malenten-
didos por parte de las personas e
instituciones involucradas. Muchos
objetivos tienden a ser ambiguos. En
el contexto del marco lgico, los
indicadores constituyen el medio
para establecer que condiciones
seran las que sealen el logro de los
objetivos del plan y por ende reducir
la ambigedad y la subjetividad en
torno al grado de xito de las
intervenciones.
EFECTOS E
PRODUCTOS
IMPACTOS
ARTCULOS
En tanto variables, los indicadores
presentan dos caractersticas
esenciales: (a) son caractersticas ob-
servables de algo; (b) son objetiva-
mente verificables, esto es, son veri-
ficables por medios externos al obje-
tivo que pretenden medir. Los indi-
cadores son formas operativas de las
variables. Lo que se conoce como
operacionalizacin de variables
consiste en la transformacin de
variables generales, no observables
directamente, en variables empricas
o indicadores de desempeo, de
naturaleza cuantitativa o cualitativa,
pero siempre evaluables. Debido a
la importancia de que un indicador
sea verificable en forma objetiva,
independientemente de si es directo
o indirecto, junto a la especificacin
de indicadores se deben seleccionar
los medios o fuentes apropiadas de
verificacin. El principio fundamen-
tal reza as: si un indicador no es ve-
rificable por ningn medio, entonces
encuntrese otro indicador. De este
modo, los indicadores y sus corres-
pondientes medios de verificacin,
permiten evitar las interpretaciones
subjetivas de los logros del plan, y
ste gana en evaluabilidad; es decir,
capacidad para ser evaluado objeti-
vamente durante y despus de su
ejecucin.
En general, los tres principios
que deben guiar la seleccin de
indicadores son los siguientes:
1. Los indicadores deben ser
significativos y relevantes.
2. Los datos requeridos para
hacer clculos deben ser
factibles de una recopila-
cin oportuna y econmi-
ca.
3. Los indicadores y su clculo
deben estar acordes con la
capacidad institucional de
la entidad ejecutora.
Utilizando como pauta metodo-
lgica el enfoque del marco lgico,
los indicadores se clasifican en los
cuatro grupos bsicos:
1. Indicadores de Insumo. Cuan-
tifican los recursos fsicos, huma-
nos y financieros utilizados en el
MONEDA 129 53
ARTCULOS
desarrollo de las acciones. Gene-
ralmente se expresan en trminos
de montos de gasto asignado,
cantidad de miembros del equipo
de trabajo y cantidad de horas o
das laborados, entre otros.
2. Indicadores de Producto. Reflejan
los bienes y servicios cuantifi-
cables provistos por una determi-
nada intervencin y, en conse-
cuencia, por una determinada
institucin. Es resultado de la
combinacin y uso de los insumos
sealados anteriormente por lo
que es de esperar que estn cla-
ramente asociados a ellos.
3. Indicadores de Resultado. Indi-
can el progreso en el logro de los
propsitos de las acciones, refle-
jando el nivel de cumplimiento de
los objetivos (generales y espec-
ficos) definidos. Por lo general, el
resultado de las acciones no
puede ser medido sino hasta el
final de las tareas que la compo-
nen (en el caso de tratarse de pro-
yectos, que por definicin tienen
un tiempo definido) o hasta que
las tareas hayan alcanzado un
nivel de maduracin necesario en
actividades de carcter perma-
nente.
4. Indicadores de Impacto. Mues-
tran el efecto (directo o indirecto)
producido como consecuencia de
los resultados de las acciones
sobre un determinado grupo de
clientes o poblacin. Usualmente
medidos de manera rigurosa, los
indicadores de impacto requieren
de una definicin precisa del
tiempo de su evaluacin (ya que
existen intervenciones cuyo
impacto slo es verificable en el
mediano y largo plazo) y de una
identificacin y aislamiento
adecuados de los factores exter-
nos que pueden influenciarlo.
Estrechamente ligado al rol de los
indicadores se encuentra el concepto
de lnea de base. La lnea de base es
la primera medicin de todos los
indicadores seleccionados para
medir los objetivos de una accin.
Debe realizarse obviamente al inicio
del plan, con la finalidad de contar
con una base que permita luego
54 MONEDA 129
CONSTRUCCIN DE INDICADORES
Un indicador es toda magnitud estadstica, expresada en cifras absolutas o relativas,
obtenida mediante la agregacin de datos primarios o mediante operaciones matemticas
sobre las observaciones primarias, que permite describir, medir o evaluar las
caractersticas de una situacin dada. En trminos generales, un indicador est
conformado por dos elementos:
La variable objetivo, que viene a ser la variable objeto de medicin y estudio. Por
ejemplo: poblacin econmicamente activa (PEA), producto bruto interno (PBI) e
ndice de precios al consumidor (IPC).
La construccin estadstica, que viene a ser la operacin matemtica que permite
pasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo: tasa de
crecimiento de la poblacin, densidad demogrfica, tasa de inflacin, etc.
En su clasificacin ms amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los
indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carcter de observacin primaria
en cuyo proceso de construccin se han realizado operaciones de adicin o sustraccin.
A su vez, stos se clasifican en: indicadores simples elementales (Ej. Nmero de habitantes
de un pas) e indicadores agregativos simples (Ej. PBI en el sector agrcola)
Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construccin se
han realizado operaciones matemticas que han permitido establecer relaciones entre
determinados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas
(Ej. productividad del trabajo), relaciones en cifras relativas (Ej. tasa de subempleo) y
agregaciones ponderadas (Ej. ndice de pobreza)
cuantificar los cambios netos ocurri- SITUACIN C: El plan no tiene lnea
dos en razn de la intervencin. Al de base. No es posible elaborar una
construir la lnea de base se debe: lnea de base retroactiva. La solucin
Aprovechar la informacin reco- sera transformar las observaciones
pilada al hacer el diagnstico en cualitativas en indicadores de resul-
el que se sustenta el plan, durante tado e impacto.
la fase de formulacin estratgica. La construccin de la lnea de
Aprovechar toda la informacin base es un elemento crucial en el
disponible en fuentes secunda- diseo de las evaluaciones de impac-
rias, siempre que sta sea con- to. Por ejemplo, en una intervencin
fiable y actualizada. destinada a elevar la productividad
Por lo general, los planes requie- de los trabajadores, la evaluacin
ren adems de la recopilacin de debiera contemplar los siguientes
informacin adicional, mediante la aspectos: (a) medicin del nivel de
elaboracin de encuestas, entre- productividad de los trabajadores en
vistas, focus group y otras fuentes de el periodo inmediatamente anterior
carcter primario. Por otra parte, en a la ejecucin; (b) divisin de los
los procesos de evaluacin de trabajadores en dos grupos seleccio-
impacto pueden presentarse las tres nados aleatoriamente: uno que reci-
situaciones tipo siguientes: be los beneficios del proyecto, pro-
SITUACIN A: La intervencin grama o plan (tales como capacita-
tiene lnea de base, formulada en la cin, motivacin, estmulo salarial,
etapa previa a la implementacin. Es etc.) y otro que no los reciben; (c)
factible por ende realizar una eva- medicin de los niveles de produc-
luacin de impacto. tividad de ambos grupos al finali-
SITUACIN B: Durante la prepa- zar la intervencin. De este modo se
racin del plan, no se elabor la lnea podr apreciar objetivamente el
de base. Es posible hacer retroacti- impacto, al comparar las situaciones
vamente la lnea de base y por lo antes y despus, as como las
tanto es tambin factible realizar una situaciones con y sin la interven-
evaluacin de impacto. cin.
 ARTCULOS

INDICADORES ESTRUCTURADOS: ALGUNOS EJEMPLOS

INDICADORES
ESTRUCTURADOS TRANSPORTE AGRICULTURA SALUD EDUCACIN

INDICADORES Ingreso per-cpita Ingreso per-cpita Esperanza de vida Incidencia de

DE IMPACTO rural. rural. en mujeres. pobrexa extrema

INDICADORES Volumen de Rendimiento Tasa de mortalidad Tasa de

DE RESULTADO produccin comunal por hectrea. materna. analfabetismo.
comercializada.

INDICADORES Nmero de Nmero de Cobertura Nmero de

DE PRODUCTO comunidades rurales hectreas de institucional de PROALs.
integradas a la red tierras de cultivo atencin de
vial nacional. fertilizadas. embarazos.

INDICADORES Kilmetros de Toneladas de Nmero de mdicos Nmero de

DE INSUMO caminos rurales fertilizantes. por habitante. promotores-
construidos alfabetizados.

RECOMENDACIN FINAL Thompson10/, uno de los arquitectos ms grande estratega militar de la

Al finalizar este breve resumen de
la metodologa de elaboracin de
planes estratgicos es preciso reiterar
que, mientras la clave para su
correcta formulacin se sintetiza en
la frase mirar hacia adelante y
razonar hacia atrs; el principio
fundamental de una implemen-
tacin exitosa es la concentracin de
las fuerzas en unos muy pocos
objetivos prioritarios. Segn Moses
de la planificacin participativa, la
ejecucin exitosa de planes, pro-
gramas, proyectos y acciones en ge-
neral radica en dos simples pero
fundamentales principios:
Objetivos claros y compromi-
sos fuertes
Esta es una verdad general,
aplicable a todos los mbitos de la
actividad humana. En palabras del
historia, Karl von Claussewitz, la
clave reside en mantener las fuerzas
concentradas en el punto decisivo.
10/ Moses Thompson, a travs de la Consul-
tora Team Technologies, es el autor del
Mtodo ZOPP, o planeacin de proyec-
tos orientada a objetivos, asumida ini-
cialmente por la cooperacin alemana,
pero luego utilizada por la mayora de
los organismos de cooperacin tcnica
y financiera internacional.

FAMILIA DE INDICADORES PARA EL SECTOR EDUCACIN

ESTRUCTURA VALOR A
DE DEFINICIN LNEA DE ALCANZAR FUENTES DE CONDICIONES
INDICADORES NOMBRE OPERATIVA BASE 02 03 04 05 06 VERIFICACIN EXTERNAS

INDICADORES Incidencia de Porcentaje de la poblacin 14,7% (1997) P.D. INEI Crecimiento

pobreza extrema. cuyoingreso/consumo est econmico
por debajo de la lnea de sostenido.
pobreza extrema
(US$ 1 dlar).

INDICADORES Tasa de Porcentaje de la 5,7% (1999) P.D. INEI Inversin en

DE analfabetismo. poblacin de 15 aos educacin.
RESULTADO a ms, que no sabe
leer ni escribir.

INDICADORES Nmero Nmero de Programas P.D. P.D. PNA Participacin

DE PROALs. de Alfabetizacin. de la
PRODUCTO poblacin
analfabeta.

INDICADORES Nmero de Nmero de personas P.D. P.D. PNA Existencia de

DE INSUMO promotores que trabajan como profesionales
alfabetizados. alfabetizadores. en educacin.

MONEDA 129 55
ARTCULOS
La participacin de la poblacin
en la vigilancia de los programas
de lucha contra la pobreza1/
Por qu un Sistema de Vigilan-
cia Social de los Programas de
Lucha contra la Pobreza?
En el Per, vivimos tiempos de
cambios y transformaciones que son
retos a los cuales deben apuntar
todos nuestros esfuerzos. Cambios
que derivan de la exigencia, cada vez
mayor, por el respeto a la persona y
el deseo de las comunidades de
acceder al bienestar y participar en
su obtencin. En este proceso de
cambios se hace necesario trans-
formar mentalidades y formas de
actuar. La transparencia, honestidad
y eficiencia del quehacer guberna-
mental son fundamentales.
Para ello se requiere el desarrollo
de un sistema de vigilancia social
que permita que las propias
comunidades se hagan cargo de sus
propios procesos, a travs de la
puesta en marcha de un programa
especialmente diseado para este
fin. Este programa deber responder
a las demandas de una sociedad
consciente y decidida de participar
activamente en el cambio y el
progreso, retomando las mejores
experiencias y tradiciones de accin
solidaria.
Bajo estas consideraciones la
Vigilancia Social debe ser resultado
natural y espontneo en el seno de
las organizaciones sociales de base,
56 MONEDA 129
Rosa Flores Medina2/
que revele el grado de madurez
alcanzado por la sociedad.
Corresponde, por tanto, al Estado,
alentar esas acciones, promoverlas,
propiciar su eficiencia, respaldar sus
consecuencias, y apoyarse en ellas
para multiplicar las propias
posibilidades de los programas
sociales, al compartir con la
comunidad la responsabilidad del
control de los recursos.
Los pilares de un Sistema de
Vigilancia Social
Un Sistema de Vigilancia Social
con estas caractersticas demanda la
concertacin, coordinacin y
participacin de diferentes actores
que actan en el quehacer social
(Organizaciones Sociales de Base,
ONGs, Redes Sociales, Mesas de
Concertacin, Instituciones y/u
Organismos Pblicos y Privados),
con miras a conjugar esfuerzos,
articular acciones y evaluar
resultados.
La concertacin es el mecanismo
fundamental mediante el cual el
Estado, la sociedad civil y los
gobiernos locales coordinan acciones
y conjugan esfuerzos, en un marco
de respeto y colaboracin que
fortalece la accin local; promueve
el desarrollo regional y alienta la
descentralizacin.
La coordinacin interinstitucio-
nal permitir el establecimiento de
alianzas estratgicas entre los
diferentes programas sociales,
organismos e instituciones pblicos
y privados. Las alianzas pueden
aportar nuevos recursos a la
iniciativa de establecer un sistema de
vigilancia social, debido a que
ofrecen una forma de crear activos
organizacionales, funcionales,
tcnicos y normativos.
La participacin de la comuni-
dad es la base del Sistema de
Vigilancia Social, en la medida que
refuerza el ejercicio de la democracia,
fortaleciendo el compromiso de la
poblacin en la transparencia,
honestidad y eficiencia de los
programas sociales. La poblacin
debe comprometerse a comprobar si
las tareas, actividades y objetivos de
1/ En base a Hacia la Definicin de un Sis-
tema de Vigilancia Social de los Pro-
gramas Crticos para el Desarrollo So-
cial, estudio realizado por Rosa Flores
Medina (Junio, 2001) por encargo del
Grupo Iniciativa, Transparencia y Empo-
deramiento de los Pobres, el cual es
coordinado por la Defensora del Pueblo
e integrado por representantes del Minis-
terio de Economa y Finanzas, Banco
Mundial y CEPES.
2/ Consultora en Poltica Social.

un proyecto se cumplen en la forma
prevista y dentro de los plazos
programados, detectar las dificul-
tades que se estn presentando y
tomar las medidas para solucionar-
los a tiempo.
Hacia la definicin de un Sistema
de Vigilancia Social de los
programas de lucha contra la
pobreza
Si la vigilancia social implica la
necesaria organizacin de diferentes
actores para interactuar de manera
coordinada y concertada, el diseo
de un sistema para este fin, requiere
un esfuerzo, para que, respetando la
pluralidad democrtica y la
autonoma de los ciudadanos, se
inicie un proceso que responda a las
expectativas de la poblacin.
Bajo esta concepcin, las
modalidades de intervencin o
participacin ciudadana no pueden
ser esquematizadas bajo formas
homogneas y nicas. Derivado de
ello, la simplificacin de un proceso
de vigilancia social en un sistema,
slo puede ser tomado como una
referencia. Se pueden ir haciendo
ejercicios democrticos para avanzar
en el diseo de una pluralidad de
mecanismos de participacin, acorde
con las experiencias comunitarias y
las capacidades organizacionales
existentes.
De esta manera, el Sistema de
Vigilancia Social lo entendemos,
como un instrumento interactivo de
los programas con la comunidad, en
donde los procesos de participacin
y empoderamiento de la poblacin,
son esenciales para dar transpa-
rencia al quehacer gubernamental.
Consideramos que el ejercicio de la
vigilancia social no es actuar en con-
tra de nadie, sino en pro de un efi-
ciente servicio y una buena gestin.
La propuesta que a continuacin
se presenta plantea un Sistema de
Vigilancia Social flexible, descen-
tralizado y efectivo. Se considera
que, la verdadera participacin de
la sociedad civil, se da desde y en la
propia comunidad, por lo tanto para
que las acciones de vigilancia
adquieran la efectividad que el sis-
tema demanda, la propia comuni-
dad debe comprometerse en el
proceso.
Consideramos que las caracte-
rsticas, experiencias, expectativas y
necesidades ms sentidas de cada
una de ellas, utilizadas de manera
proactiva, pueden generar un instru-
mento invaluable para la eficiencia
del gasto social, el adecuado uso de
los recursos econmicos, la sosteni-
bilidad e impacto de los proyectos y
el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin pobre.
La lgica del sistema debe
permitir a la poblacin, interactuar
con los programas y el entorno social
del cual forma parte, para contribuir
a la transparencia de las acciones que
realiza el estado, conocer el fun-
cionamiento de las instituciones y en
general, aportar al mejoramiento la
eficacia de los programas.
Los mbitos de participacin de
los actores sociales
La funcionalidad del Sistema
promovera el desarrollo de por lo
menos cinco espacios de par-
ticipacin de diversos actores del
mbito comunal, distrital, regional y
nacional.
Comunitario. Partiendo de que el
ncleo del sistema es la propia
comunidad, se propone que el es-
pacio bsico del Sistema de Vigi-
lancia Social, sea el nivel comu-
nitario. En este mbito, la vigilancia
social demanda la participacin de
los beneficiarios de los programas,
los cuales debern nombrar a sus
representantes (Vocales de Vigi-
lancia) en Asambleas Comunales.
Se ha considerado que las
Asambleas Comunales crean el
escenario propicio para que el Vocal
de Vigilancia informe a la poblacin
sobre las acciones de los programas
de lucha contra la pobreza, y para
que, la poblacin exponga los pro-
blemas referentes a los programas y
realice sus propuestas.
Distrital. Otro mbito conside-
rado por la propuesta es el Distrital,
donde, en un primer nivel se
ARTCULOS
constituye un espacio de integracin
de los Vocales de Vigilancia de las
comunidades, a partir de la
conformacin de Redes de Vocales.
Las Asambleas de Vocales deben ser
el escenario de intercambio de
informacin, de propuestas comunes
respecto a los programas sociales y
de estrategias para enfrentar
conflictos y problemas.
Un segundo nivel en este mbito,
implica asimismo la generacin de
un espacio para el desarrollo de
estrategias de concertacin, dilogo
y propuestas para el desarrollo local
y para el seguimiento y monitoreo
de los programas sociales. Consi-
deramos que, en el contexto del
gobierno local se puede iniciar el
proceso, en atencin a que, en este
espacio, se median una gran canti-
dad de relaciones y de expresiones
del tejido social Se sugiere la
conformacin de un Consejo de
Vigilancia Social Distrital, el cual
podra contar con la participacin
del Gobierno Local, la Mesa de
Lucha contra la Pobreza Distrital y
los Vocales de Vigilancia Comunales.
Regional. Un mbito de vigilan-
cia ms amplio es el regional, cuyo
espacio de participacin sera el
Consejo de Vigilancia Regional. En
este espacio cobran relevancia las
acciones de coordinacin y concer-
tacin interinstitucional, planifica-
cin del desarrollo regional, eva-
luacin de los programas sociales y
resolucin de conflictos. La vigilan-
cia a este nivel podra contar con la
participacin de la Mesa de Lucha
contra la Pobreza Departamental, del
Gobierno Regional, de la Defensoria
del Pueblo, de los Programas Crti-
cos para el Desarrollo Social, y Me-
dios de Comunicacin.
Nacional. Finalmente, se propone
que otro mbito de la Vigilancia
Social sea el Nacional, donde asimis-
mo, las acciones de planificacin,
asignacin de recursos, coordinacin
y concertacin de acciones, cobran
relevancia. A este nivel, la responsa-
bilidad podran ser asumida por la
Defensora del Pueblo, la cual
presidira el Consejo Nacional para
la Vigilancia Social. Se propone como
MONEDA 129 57
ARTCULOS
integrantes de este Consejo a repre-
sentantes del Ministerio de Econo-
ma y Finanzas, Mesa de concerta-
cin para la Lucha contra la Pobreza,
Cooperacin Internacional, Contra-
lora, Sociedad Civil y Medios de
Comunicacin.
Los requisitos mnimos para la
implementacin del Sistema
La aceptacin e incorporacin de
nuevas reglas de juego, entre los
propios ciudadanos y de estos con
el Estado, supone arribar a consen-
sos mnimos y materializar diversos
mecanismos que permitan la trans-
parencia de las acciones. Bajo estas
consideraciones, cabe preguntarse
Que implica esta propuesta?.
Consideramos que la concrecin
del Sistema de Vigilancia Social
demanda:
De parte del Estado, una dosis
muy alta de voluntad poltica para
poner en marcha un proceso, donde
la participacin y la transparencia
58 MONEDA 129
son la base de una nueva concepcin
de gestin social. Para ello deber
impulsar procesos de democratiza-
cin y transparencia de las acciones
que realiza, especialmente las que
tienen por objetivo la Lucha contra
la Pobreza. Estos procesos permiti-
rn superar los vicios sobre el
clientelismo, favoritismo y corrup-
cin a partir de la fijacin de reglas
claves sobre el manejo de los recur-
sos pblicos.
De parte de la sociedad civil y
sus organizaciones sociales, la in-
corporacin de formas de democra-
tizacin interna y externa en su for-
ma de actuar, y de nuevas maneras
de representacin para el ejercicio de
sus derechos y deberes
De las relaciones Estado-Socie-
dad, la identificacin de espacios,
formas y mecanismos de participa-
cin, generados a travs de una Cul-
tura de la Vigilancia
Somos conscientes de las
limitaciones existentes, debido a la
falta de una Cultura de Vigilancia y
a la ausencia de canales de comuni-
cacin que impidieron, en los pero-
dos precedentes, que las acciones
que ejecutaba el gobierno fueran de
conocimiento pblico y su informa-
cin usada e interpretada por la so-
ciedad civil. Pero asimismo, recono-
cemos los importantes avances para
el fortalecimiento de las capacidades
participativas de la poblacin, as
como, para el dilogo, concertacin
y comunicacin, que se vienen pro-
moviendo en los ltimos tiempos.
Actores Sociales como las organi-
zaciones Sociales de Base del mbito
comunal, las Organizaciones no
gubernamentales, la Defensora del
Pueblo y las Mesas de Concertacin,
vienen jugando un papel determi-
nante en los ltimos tiempos en el
reto de construir la democracia y
luchar contra la corrupcin. La pro-
puesta se sustenta en estos actores
como gestores de procesos que sensi-
bilicen, capaciten e involucren a la
sociedad en su conjunto, en forma
permanente y sostenida, para el
logro de la eficiencia y transparencia
que la Poltica Social requiere.