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Constitucionalizacin del Derecho

Administrativo
Gabriel N. Ordoez Rodrguez

1. La Constitucin Poltica
a. Concepto de Constitucin
La idea de Estado presupone la existencia de una
Constitucin, no es posible que un Estado no posea de
forma alguna natural o fcticamente- una estructura
jurdico-poltica fundamental como expresin de unidad y
orden del cuerpo poltico. Desde esta perspectiva y de
modo general, la idea de Constitucin puede determinarse
desde un punto de vista material y desde un punto de vista
formal. Materialmente, la Constitucin consiste en la
organizacin, estructural y material, del Estado en cada
realidad concreta. Todo Estado, por tanto, tiene una
constitucin. Este es un concepto poltico, que proviene del
deber ser. Por su lado, el concepto formal de Constitucin
define a sta como una norma jurdica, que permite regular
el poder poltico, concepto que se enfoca en el deber ser. En
este sentido, mientras mayor semejanza exista entre la
Constitucin desde el punto de vista material y la
Constitucin en sentido formal de un pas, mayor ser el
nivel de constitucionalismo del mismo y a su vez, mayor el
respeto por el Estado de Derecho.
La palabra Constitucin etimolgicamente proviene del
latn stature o statum, que significa reglar, establecer,
ordenar o regular. En esta consideracin, se define a la
Constitucin como un conjunto de principios, normas y
prcticas bsicas que pretenden modelar la sociedad
poltica y que regulan la organizacin, funcionamiento y
competencias del poder estatal, as los derechos y
obligaciones de las personas entre s y frente al cuerpo
poltico.(1)
1

b. Partes de la Constitucin
i.

El prembulo: Llamado tambin exordio, no tiene


carcter normativo vinculante, pero es evidente que
ostenta el valor informador de una declaracin de
principios y valores sobre los cuales se erige el Texto
Fundamental,
en
cuanto
sustenta
su
cabal
interpretacin e inspira la formulacin de las normas
infra constitucionales. En esta parte, pues, se plasman
los
principios,
valores
y
decisiones
polticas
fundamentales que inspiran al texto constitucional y el
modelo de sociedad que se inspira construir.

ii.

Parte Orgnica: Se refiere al Estado en si mismo, en


este sentido plantea regulaciones en cuanto a la forma
de Estado, forma de gobierno y competencias de las
unidades de poder, relaciones ,controles, etc.

iii.

Parte Dogmtica: Es aquella que establece los


derechos, las obligaciones, las garantas y otros, de la
persona y de los grupos sociales que forman parte del
Estado.

iv.

Parte del Apndice: Es todo aquello que se aade de


manera accesoria o dependiente. La conforman las
clusulas complementarias, reglas interpretativas
disposiciones finales y/o transitorias, la fecha de
entrada en vigencia de la Constitucin y, a veces, la
ratificacin de tratados internacionales. (2)

c. Clasificacin
de
Constitucionales.
La doctrina
siguiente:
i.

clsica

las
adopta

la

Normas
clasificacin

Normas Declarativas: Son las que resumen su


contenido en la manifestacin de una mera proclama.
2

Expresan solemnemente el principio o comienzo de un


nuevo tiempo histrico; no obstante, carecer de
contenido jurdico, sirven como pautas interpretativas.
ii.

Normas Operativas o Autoaplicativas: Estas


normas funcionan per se, se bastan a s mismas. Son
preceptos autosuficientes y directamente aplicables;
por tanto, no requieren ni exigen la dacin de normas
de desarrollo para alcanzar eficacia. Por ejemplo, son
las normas que se refieren a los derechos de libertad,
igualdad, asociacin y similares.

iii.

Normas Programticas o de Principio: son las que


se encuentran supeditadas, para alcanzar plena
eficacia, a la existencia futura de determinados niveles
de desarrollo socio-econmico, as como a la expedicin
de una legislacin complementaria. Por ejemplo, es el
caso de muchos derechos de carcter social (vivienda,
seguridad social, etc.). Son normas imperfectas e
incompletas; por cuanto slo enuncian algn tema de
nivel constitucional, pero no le aportan una regulacin
concreta, la cual debe ser establecida por un acto
normativo posterior y/o la existencia de ciertas
condiciones en la realidad misma; por ello, no son
susceptibles de aplicacin inmediata. No obstante,
estas normas son eficaces en la medida que:
Condiciona la
constitucional.
Impulsan
ordinaria.

validez

de

indirectamente

la

la

legislacin

labor

infra

legislativa

Condicionan la accin gubernamental, a efectos de


hacerla coherente con la orientacin constitucional.
Auxilian la interpretacin constitucional. (2)
2. Jurisdiccin Constitucional.
3

a. Antecedentes
Uno de los fenmenos ms llamativos de los
ordenamientos constitucionales de nuestro tiempo ha sido
el de la universalizacin de la justicia constitucional.
Aunque los mecanismos jurdicos de proteccin del orden
constitucional se remontan al acto de aparicin de dicho
orden (fines del siglo XVIII). La proteccin de un cierto
orden supremo es casi consustancial a la historia de la
humanidad; no obstante ello, adoptamos como punto de
partida desde la conocida doctrina formulada por el juez
Edward Coke en el celebrrimo Bonhams case (1610), en
defensa del common law y de su tradicional supremaca
frente al Parlamento. Ciertamente, tras el triunfo de la
Glorious Revolution, esta doctrina quedar relegada al
olvido en Inglaterra en donde se impondr sin paliativos la
doctrina de la soberana parlamentaria. Sin embargo, el
pensamiento del juez Coke no sera olvidado en las colonias
inglesas de los territorios de Amrica del Norte. La
reivindicacin del juez Coke de la atribucin a los jueces de
la tarea de garantizar la supremaca del common law frente
a los posibles arbitrios del Rey y del Parlamento, ser
recepcionada en las Colonias, primero, y en el nuevo Estado
independiente ms tarde. Los jueces, en un primer
momento, se encargaron de velar por las Cartas coloniales,
una suerte de normas constitucionales de las Colonias,
aprobada la Constitucin de 1787, a la que se dota de una
clusula de supremaca. Esos mismos jueces se encargan
ahora de velar por la primaca de la Constitucin, lo que
significa velar por la salvaguarda de la libertad y de un
conjunto de valores sobre los que se asentar la
convivencia social y, por lo mismo, el gobierno de la
colectividad un gobierno limitado por la Constitucin.
A la luz de lo expuesto, puede decirse que la idea de la
justicia constitucional parece ser hija de la cultura del
constitucionalismo, esto es, de una concepcin de la
democracia que en cuanto sustentada en un conjunto de
4

valores sociales presididos por la idea y el valor de la


libertad propicia un gobierno limitado por la Constitucin.
Puede afirmarse con Fix-Zamudio que el pensamiento
contemporneo sobre la defensa de las normas
constitucionales es heredero de una larga y persistente
tradicin a travs de los siglos, pues en el fondo es un
reflejo de la permanente lucha del hombre por su libertad
frente al poder poltico, a travs de un orden jurdico
superior. Esta idea ha tenido, y sigue teniendo, en nuestra
poca plena vigencia. Desde este punto de vista, la
mundializacin de la justicia constitucional, adquiere su ms plena
comprensin si se pone en sintona con la universalidad de la idea de
libertad, con la expansin sin fronteras de un sentir que ve en el respeto de
la dignidad de todo hombre y de los derechos inviolables que le son
inherentes, la regla rectora de todo gobierno democrtico y de cualquier
convivencia social civilizada. (3)
b. El Nomen iuris
El nombre utilizado para referirse a esta institucin
jurdica procesal-constitucional, vara segn los pases. En
los Estados Unidos se la conoce como judicial review, que
es objeto de estudio en el Derecho Constitucional,
considerndola materia propia de lo constitucional; slo lo
conoce la Corte Suprema de ese pas, de manera incidental
en juicios sobre asuntos civiles, laborales, tributarios,
penales, etc.
Existen otros calificativos tales como control judicial,
defensa de la constitucin, control constitucional, justicia
constitucional; pero los nombres que ms se han utilizado
son los de justicia constitucional y jurisdiccin
constitucional. No obstante, por el contenido de su objeto
que gravita a travs de un proceso, conduce
inevitablemente a planteo ms amplio que da sentido a
esta actividad, que slo puede ser el Derecho Procesal
Constitucional relacionada con la defensa de la
Constitucin. Esta disciplina constitucional remata en el
5

edificio del moderno Derecho Constitucional que se viene


construyendo desde hace ms de setenta aos. En cuanto a
la ubicacin se sostiene que junto al Derecho Procesal
Constitucional, disciplina que estudia los mecanismos
operativos e instrumentales para hacer efectivas ciertas
instituciones constitucionales, existe un
Derecho
Constitucional Procesal para el anlisis de las
instituciones procesales que contiene la Constitucin de un
Estado; en virtud de que desde fines del siglo XVIII, en que
aparecen las primeras constituciones, a la actualidad, la
mayora de ellas han ampliado su radio de accin a travs
del denominado fenmeno de constitucionalizacin del
ordenamiento jurdico, mediante el cual, con el propsito
de dar mayor solidez a cada ordenamiento especfico, se
depuran las normas bsicas o principios de cada rea del
derecho, y se eleva a rango constitucional. Por ello,
actualmente las constituciones contienen materias propias
del Derecho Constitucional y otras que no siendo
constitucionales en sentido estricto son elevadas a rango
constitucional,
esto
es,
han
buscado
su
constitucionalizacin. De este modo, junto a la parte
dogmtica y orgnica se han incorporado principios
financiero, civiles, laborales, penales, administrativos,
procesales, internacionales, etc. Dentro de esta lgica,
puede hablarse tambin de Derecho Constitucional
Tributario, Derecho Constitucional Administrativo, Derecho
Constitucional Civil. (4)
3. Derecho
Constitucional
Administrativo

Derecho

a. Relaciones del Derecho Constitucional con


el Derecho Administrativo
El
Derecho
Constitucional
y
el
Derecho
Administrativo, ordenamientos jurdicos conformantes del
Derecho Pblico, por la especial naturaleza de sus objetos
de regulacin aparecen ntimamente relacionados, pues el
6

segundo, est vinculado a la construccin del Estado, a


partir de la Revolucin francesa adquiere naturaleza jurdica
y se consolida en Francia en los perodos napolenico y
liberal, como el Derecho del poder pblico y del sujeto que
es la Administracin pblica dotada de amplias potestades
pblicas. Por tal razn ha estado siempre relacionado con la
organizacin del Estado y se ha adecuado histricamente a
las contingencias de su evolucin. Por ello, al analizar el
Derecho Administrativo se ha de partir de la idea de que
sus bases se encuentran en el ordenamiento constitucional.
Al respecto dijo Vedel: La Administracin y el Derecho
Administrativo no pueden, ni desde el punto de vista
pedaggico ni desde el terico, definirse de manera
autnoma. Su definicin slo es posible a partir de la
Constitucin (5)
La sujecin de la organizacin administrativa, como
es sabido, a la organizacin poltica, evidencian la relacin
existente
entre
los
objetos
de
las
disciplinas
constitucionales y administrativas, de donde surge,
precisamente,
la
relacin
entre
las
ciencias
correspondientes,
motivo
de
diversos
conceptos
doctrinales. De una parte, se sostiene que en el Derecho
Constitucional se encuentran los encabezamientos de los
captulos del Derecho Administrativo; el Derecho
Constitucional constituye el tronco del Derecho pblico, del
cual es una rama el Administrativo; y, de otra, se considera
intil la distincin que reputan referida a las disciplinas,
ms que a la realidad del Derecho y por tanto proponen
englobar, en una consideracin total de la ciencia jurdica
del Estado, el Derecho Administrativo y el Constitucional. Al
respecto, se han sostenido dos frases famosas: el Derecho
Constitucional pasa, el Derecho Administrativo permanece
(Mayer) y el Derecho Administrativo es el Derecho
Constitucional concretizado (Werner). Esta relacin es
consecuencia de la condicin de la Administracin pblica,

en cuanto pieza de la social y, por tanto, para la realizacin


efectiva del orden constitucional (5).

b. La Constitucin como Norma Jurdica


La consideracin de los preceptos constitucionales
como normas jurdicas es reciente pues se conceba que
formaban parte de un proyecto poltico de desarrollo social,
no aplicables directamente por carecer de naturaleza
jurdica. Garca de Enterra nos anuncia al respecto que las
Salas de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo
espaol repitieron permanentemente que una eventual
infraccin de la Constitucin por parte de la Administracin
no determinaba la invalidez de un acto administrativo, al no
ser estimada la Constitucin una norma jurdica que
vinculase directamente ni a los sujetos pblicos ni a los
privados. En este sentido la bien establecida jurisprudencia
de ese pas, por ciento cincuenta aos, pretenda que la
Constitucin era simplemente una norma programtica,
es decir, la formulacin de un simple programa poltico que
posteriormente cumplira el legislativo, en cuanto a su
traduccin en verdaderas normas jurdicas. (6)
Es evidente que las cosas han cambiado, pues con el
desarrollo del constitucionalismo se han construido teoras
para explicar este fenmeno, en efecto, se pueden citar, al
respecto, tres posiciones diferentes: (a) Para un sector
minoritario la Constitucin no es una norma jurdica
directamente aplicable, sino que requiere un desarrollo
legislativo para ser eficaz, y en su defecto debe aplicarse la
legislacin preconstitucional, fuera o no compatible con la
Constitucin. Tiene su fundamento, segn los espaoles, en
la influencia de las Leyes Fundamentales, que carecan de
eficacia plena inmediata puesto que en unos casos la
eficacia de la norma estaba diferida al futuro. (b) El sector
representado por Garrido Falla, considera que la
Constitucin es slo parcialmente norma jurdica, conforme
8

a lo cual no basta con que un precepto est incluido en la


Constitucin para tener un carcter normativo, sino que
necesita tener la estructura lgica de la norma jurdica
(mandar, permitir o prohibir) que diferencia el Derecho de la
retrica; as, unos preceptos de la Constitucin tendran
valor normativo y otros no. (c) El tercer sector doctrinal, en
el que pueden sealarse, entre otros, los nombres de Garca
de Enterra y Torres del Moral; en la actualidad integrado
prcticamente por todos los autores, defiende que toda la
Constitucin es una norma jurdica con valor inmediato y
directo. El argumento fundamental de esta tesis reside en la
propia Constitucin, que ha operado, en palabras de Torres
del Moral, un autorreconocimiento de valor normativo.
Esta ltima posicin, sustentada en la Constitucin
Espaola, es la que se mantiene, ya que somete a los
poderes pblicos a la Constitucin y al resto del
ordenamiento jurdico; por tanto, de una parte, la sujecin a
la Constitucin es una consecuencia obligada de su carcter
normativo, en todo Estado de Derecho, que vincula a los
poderes pblicos y a los ciudadanos. De otro lado, la
Constitucin es parte del ordenamiento jurdico y no una
parte cualquiera sino la primordial o fundamental, porque
expresa los valores superiores del ordenamiento jurdico.
Por ltimo, la sujecin o vinculacin normativa a la
Constitucin es de carcter general pues afecta a todos los
ciudadanos y a todos los poderes pblicos, tanto al
legislativo como al ejecutivo y a todos los jueces y
tribunales, incluido el Tribunal Constitucional; esta
vinculacin a la Constitucin slo se explica por su carcter
de norma jurdica, siendo la ms intensa que de las
restantes normas jurdicas. (7)
c. Constitucionalizacin
Administrativo

del

Derecho

Lo caracterstico del Derecho Administrativo en


cuanto a sus relaciones con Derecho Constitucional,
ordenamientos integrados al Derecho Pblico, viene dado
9

por su concepto y esencia. Por un lado, la diferencia


especfica que permite delinear su concepto radica en su
objeto, ya que regula la organizacin de la Administracin,
tanto en lo que refiere a su estructura como a su
funcionamiento y la actividad de sta, tanto la concretada
en actos jurdicos, como en operaciones materiales, que se
realiza a travs del ejercicio de la funcin administrativa.
De otro lado, el Derecho Administrativo, en su
esencia, se presenta como un intento permanente de hacer
compatible las prerrogativas de la Administracin con las
garantas de la libertad del administrado, en funcin del fin
trascendente de la obtencin del bien comn. Por ello, el
Derecho Administrativo es por excelencia la parte del
Derecho que ms agudamente plantea el conflicto
permanente entre autoridad y libertad, propugnando un
equilibrio razonable y prudente entre la autoridad,
entendida como libertad de los que mandan, y la libertad,
entendida como autoridad de los que obedecen. (8)
La
influencia
del
derecho
constitucional,
especficamente,
de
las
normas
constitucionales
garantizadoras de los derechos humanos, ha sido notable
durante los aos siguientes a la puesta en vigencia de la
Ley fundamental alemana de 1949 y desde la creacin del
Tribunal Constitucional Federal en 1951. Del mismo modo
que en Italia, Espaa y Francia, la puesta en marcha y la
realizacin de este vasto y nuevo programa constitucional
mediante la jurisprudencia constitucional ha sido difcil.
Todos los tribunales alemanes tienen el derecho y el deber
de interpretar el derecho ordinario de acuerdo con la
Constitucin y esto para evitar, en lo posible, la
declaracin de inconstitucionalidad.
En este mismo sentido el tratadista Libardo Rodrguez
Rodrguez ha sealado al respecto: Otro tema que plantea
interrogantes frente al futuro del derecho administrativo, es
el
referente
al
fenmeno
conocido
como
la
10

constitucionalizacin del derecho, que se ha venido


extendiendo en las ltimas dcadas por diversos pases, y
de acuerdo con el cual todo rgimen jurdico de un pas,
tanto en su conjunto como en relacin con las diferentes
ramas o especialidades que lo conforman, deben
entenderse o interpretarse a la luz de la Constitucin del
respectivo Estado. (9)
Desde esta perspectiva, en el mbito del Derecho
Pblico colombiano se advierte que la constitucionalizacin
del derecho administrativo en ese pas es un fenmeno
segn el cual esta rea especial del derecho debera
entenderse y aplicarse exclusivamente conforme con la
Constitucin del 1991, y con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Este fenmeno implicara la prdida del
valor de la ley y de todos los actos jurdicos de
reglamentacin de los preceptos constitucionales, que
actualmente
contienen
concretamente
el
derecho
administrativo, pues todo el tema se reducira a que los
actos administrativos, contratos estatales, creacin y
supresin de entidades administrativas, etc, se ajustaran a
los
principios,
valores y
derechos fundamentales
constitucionales, para as considerarlos vlidos en el
ordenamiento jurdico, sin que importe su situacin frente al
resto del ordenamiento legal. (9)
Bibliografa
(1)

(2)

(3)

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Cosa
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Lima, Universidad de Lima, 1999, pp. 235-236. Abad Yupanqui
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Fernndez Segado Francisco. La jurisdiccin Constitucional ante el
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11

(4)
(5)
(6)
(7)

(8)
(9)

Eto Cruz Gerardo, en Garca Belaunde Domingo. Derecho Procesal Constitucional


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Garca de Enterra Eduardo y Fernndez Toms-Ramn. Curso de
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como un Principio General de Este. (Ponencia, Prof. de Derecho
Pblico por la Pontificia Universidad Catlica de Chile). XXXVII
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Delpiazzo Marco Carlos, Idem
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Derecho Administrtivo Colombiano a partir de 1991. Un Fenmeno
Real o Aparente?. Friday, June 03, 2005. Bajado Internet
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http://robiadministrativo.blogspot.com/2005/06/laconstitucionalizacion-delderecho.html.

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