La definicin de Poltica Pblica

Carlos Salazar Vargas

Si he hablado mal,
declara lo que est mal;
pero si he hablado bien,
porqu me pegas?
(Juan 18, 23)

Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del
gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar, 1994).
Esta definicin es til para iniciar el estudio
de las polticas pblicas, profundizar en este
campo de investigacin-accin y enmarcar sus
alcances y lmites. Con base en ella, se presentan algunos elementos conceptuales fundamentales, centrales y bsicos, necesarios para
su entendimiento, comprensin y anlisis, que
permitirn incursionar con seguridad, en la estructuracin del EPPPAL: Enfoque Propio de
Polticas Pblicas desde y para Amrica Latina.
1. Esta definicin deja en claro que en todos los
idiomas con ascendencia latina: francs, alemn, italiano, portugus... y el castellano, se
diferencian tres significados de la palabra poltica: (1) la Poltica, concebida como el mbito de gobierno y de la sociedad humana
(Polity en ingls) (2) la Poltica, entendida
como la actividad de organizacin y lucha por
el control del poder (Politics, en ingls) y (3)
la Poltica, pensada como propsito y accin de un gobierno, expresada en polticas
(pblicas) y programas gubernamentales
(Policy, en ingls).

2. Se deduce que tanto la Poltica como las

Polticas Pblicas tienen relacin -muy directa- con el poder social. Sin embargo, mientras que la Poltica es un concepto amplio,
que tiene que ver con el poder general, las
Polticas Pblicas forman parte de toda un
batera de soluciones especficas, concretas y
determinadas, destinadas al manejo de ciertos asuntos pblicos que se catalogan como
situaciones socialmente problemticas.
3. Las Polticas Pblicas se basan y soportan
en determinadas posturas polticas, filosficas, sociales e ideolgicas. De ah que sean
esas tomas de posicin (posturas) por parte
del Estado o de otros actores relevantes, los
elementos que ayudan a calcular (o al menos
hacer conjeturas) acerca de los posibles factores que fortalecen/debilitan y/o amenazan/
apoyan la viabilidad y/o factibilidad de toda
Poltica Pblica.
4. Esta definicin deja en claro que las Polticas
Pblicas no son un fin en si mismas, sino que
son un medio (utilizado por el Gobierno de turno) para dar respuesta a una problemtica social especfica: las situaciones socialmente
problemticas. De ah se desprende que en
el ncleo del concepto de Poltica Pblica se
encuentra anclado el asunto (issue) que se
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quiere resolver, al que se le quiere dar respuesta, o sea que es la presencia, comprensin o existencia de un problema pblico. As,
cualquier iniciacin, acercamiento o introduccin al campo de las Polticas Pblicas se
debe hacer, primero, desde la conceptualizacin de lo pblico, y segundo, desde lo que es
un problema pblico.
5. El concepto de lo pblico ha sido ligado antagnicamente al de lo privado y se considera lo
primero, como aquello que no corresponda a
lo segundo. Consecuentemente, se puede
entender lo pblico como aquello que afecta a
los dems, lo que es de inters comn o colectivo, con lo cual se diferencia de lo privado,
donde el inters individual es lo que prima.
As, se podra definir un problema pblico
como una situacin que afecta negativamente
a los dems, perjudica el bienestar de la poblacin, lesiona algn aspecto de la vida de
los ciudadanos... y de ah se desprende que
es necearia la intervencin del Estado para la
solucin de esa inequidad, pues ni los individuos, ni los conglomerados lo pueden hacer
por sus propios medios. Esa precisamentees una de las caractersticas de los problemas
pblicos: que en necesario recurrir al Estado
para su resolucin.
6. Pero ese trnsito de un problema cualquiera,
a un problema pblico debe ser de tal grado
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que sea socialmente relevante y que est socialmente reconocido, lo cual conlleva a un
proceso de problematizacin colectiva. En
otras palabras, el problema pblico es una
construccin social y debe tener el reconocimiento de la misma sociedad.
7. Adicionalmente, todo problema pblico est
afectado, condicionado y etiquetado por el
contexto particular dentro del cual se presenta, al verse afectado por las seis fuerzas que
conforman y marcan su entono: (1) econmico-sociales (2) poltico-legales (3) culturales
(4) tecnolgicas (5) naturales (ecolgicas o
medioambientales) y (6) demogrficas. Esa es
la razn principal por la cual un problema pblico vara de un pas a otro, de una regin a
otra y de un gobierno a otro. De acuerdo con
lo anterior, no resulta difcil entender por qu
los medios de comunicacin juegan un papel
preponderante en el reconocimiento o no, de
los problemas sociales.
Definitivamente, esta definicin que he venido
proponiendo desde el ao 1994, ha logrado ya
hacer que muchos candidatos, polticos y gobernantes hayan tenido que voltearse, ms que
un desvelado...
Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del
gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar-V, C. 1994).
Un claro planteamiento implcito en esta definicin, es que toda poltica pblica se hace con
un fin determinado, especfico y concreto: para
solucionar problemas, pues -como una caja de
herramientas- es muy til para componer situaciones y es la metodologa ideal para arreglar
entornos o ambientes torcidos. Concebidas as,
las polticas pblicas son una alternativa real
para mejorar la calidad de vida de un grupo especfico de ciudadanos pues es la forma ms
apropiada -y hasta ahora la ms comnmente
utilizada- para transformar la realidad, es decir,
ellas, son los dientes necesarios para que las
buenas intenciones puedan cambiar el mbito

social, de un estado A a uno B, en donde -se

supone- que este ltimo (B) es mejor que el
estado inicial (A).
Por eso, es que las polticas pblicas son el
conjunto de iniciativas, decisiones y acciones
del rgimen poltico, frente a situaciones socialmente problemticas y buscan solucionar
esas situaciones o al menos llevarlas a niveles manejables.
Si bien es cierto que es el Estado el que tiene
la gran responsabilidad de liderar el proceso
para ofrecer respuestas a los problemas
pblicos, mediante la convocatoria a otros actores sociales (la iniciativa privada y la misma ciudadana), a travs de las polticas pblicas (formulndolas y ejecutndolas), se erige como
garante del poder poltico, representante del
bien comn y agente del servicio a la sociedad.
Obviamente, este proceso implica que se
presenten sucesivas tomas de posicin por parte del mismo Estado, frente a las cuestiones o
situaciones socialmente problematizadas, lo
que implica dos cosas: (1) Es a travs de las
polticas pblicas como el Estado se legitima, y
(2) Es el Estado -a su vez- el instrumento que las
polticas pblicas utilizan para su desarrollo.
Con base en esta interrelacin se puede asegurar, que una poltica pblica -como una accin
de gobierno- es todo lo que el gobierno escoge
hacer, o no hacer.
A pesar de este gran papel protagnico que
tiene el Estado (en todo el proceso de polticas
pblicas) posee adems un inmenso reto y una
gran responsabilidad: invitar, comprometer, organizar y articular los otros actores: la iniciativa
privada y la ciudadana, no slo para lograr mayor efectividad, sino para poder elaborar polticas pblicas.
Se convierten as, las polticas pblicas, en
una verdadera e intrincada red de decisiones,
tomadas por diversos actores, numerosas instituciones, dismiles individuos, partidos polticos,
organizaciones sin nimo de lucro y grupos comunitarios, entre muchos otros. Vista de esta
manera, toda poltica pblica se constituye en

un proceso de construccin y mediacin social

entre el Estado y los varios, distintos y diferentes
grupos de la sociedad.
Sin embargo, aunque idealmente las polticas pblicas son acciones para mejorar la condicin humana, resolver inequidades y corregir
ambientes, mediante la transformacin del entorno y la mejora de la distribucin de los recursos y de la riqueza, no siempre encarnan este
loable propsito, pues se pueden utilizar, tambin, como mscara o disfraz para ocultar otras
diferentes y oscuras intenciones.
Y es que se puede recurrir a las polticas pblicas como cortina de humo para ocultar otros
asuntos, como mampara para desviar la atencin o pantalla para disfrazar negras intenciones... dentro de este contexto, las polticas pblicas se utilizan como acciones simblicas:
para hacer creer que interesa el asunto, que se
acta, o que se va a actuar, o para reforzar desviaciones e inflexiones (no aptas para el contexto), apoyar programas rutinarios (repeticin de
acciones sin evaluacin ni debate) o la no accin
que un gobierno asume para que no cambie
nada y mantener, as, el status quo, en palabras
de Lampedusa y como asevera el gatopardismo: cambiar algo para que nada cambie.
Lo anterior, es diferente a decir que toda
decisin de poltica pblica produce ganadores
y perdedores, pues pensar que es posible
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adoptar medidas sin afectar intereses y valores,

sin generar resistencias, es una estupidez que
no se sostiene. Obviamente, estas evidencias
deberan servir como alerta de cautela y no
como argumento para la parlisis decisoria.
Por eso, algunos que no apoyan el EPPPAL:
Enfoque Propio de Polticas Pblicas para Amrica
Latina, piensan que la sinceridad es idntica a la
imprudencia y el parloteo a la irresponsabilidad,
sobre todo, si se ejerce desde las majestades de
los altos cargos del gobierno, donde los ulicos
baten con tanta fuerza el incensario, que sus vapores le alteran el juicio y le hipertrofian el ego a algunos ingenuos, incautos e inexpertos dirigentes...
De cmo los facttum del proceso, son
actores de las Polticas Pblicas
Las polticas pblicas son las sucesivas respuestas del Estado (del rgimen poltico o del
gobierno de turno) frente a situaciones socialmente problemticas (Salazar, 1994).
De acuerdo con esta definicin, las respuestas del Estado deben estar siempre orientadas,
inevitablemente encaminadas y continuamente
dirigidas, a buscar alternativas de solucin a
esas Situaciones Socialmente ProblemticasSSP. Es decir, con las polticas pblicas lo que
se intenta es corregir inequidades, paliar aspectos negativos y en ltimas, resolver problemas
que se presentan en sectores especficos, para
que esas SSP queden -si no solucionadas- si,
al menos, en niveles manejables para las autoridades o gobiernos de turno.
Y es que todas estas acciones encaminadas
a buscar, examinar y tratar de encontrar alternativas de solucin para esas SSP, tienen al Estado como garante del poder poltico o representante del bien comn y del servicio a la sociedad y por lo tanto es l, el que tiene la responsabilidad de dar solucin a los problemas
pblicos, que como respuestas, se enmarcan
dentro de lo que comnmente se conoce como
polticas pblicas.
Es fcil entender entonces, que cuando el
Estado da una respuesta inevitablemente est
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tomando posicin frente a esas situaciones

problemticas y, por consiguiente, tambin
toma posicin frente a todos aquellos que intervienen en el proceso. Esa es la forma como -a
travs de las polticas pblicas- el Estado se legitima y a su vez -como instrumento de esas
polticas pblicas- que alcanza su desarrollo.
Pero a pesar del papel protagnico del Estado, de su liderazgo institucional y de su protagonismo social, ningn Estado, rgimen
poltico o gobierno de turno puede actuar
slo. Es necesario la presencia, participacin y
articulacin de otros actores, al menos si se
pretende mejorar la efectividad de las polticas
pblicas.
Es as como las polticas pblicas son el resultado de toda una red de decisiones tomadas por numerosos y diversos actores: individuos, instituciones, partidos polticos, grupos
comunitarios, conjuntos de asociados... etc., en
un intrincado proceso de construccin y mediacin social entre el Estado y los diferentes actores de la sociedad.
Es por eso, que para mejor entender los procesos de estructuracin y posterior anlisis de
polticas pblicas -sobre todo dentro del
EPPPAL: Enfoque Propio de Polticas Pblicas
desde y para Amrica Latina, hay que considerar dos distintas clases de actores y que recurriendo al vocablo facttum para indicar el
que hace que una cosa se logre, son:
A. Los facttum generales, que son tres grupos: (1) El gobierno, autoridades elegidas,
funcionarios gubernamentales a nivel local,
regional, departamental, nacional y estatal; (2)
Los lideres privados, industriales, comerciantes y (3) La ciudadana.
B.
Los facttum especficos que son cinco
grupos: (1) Los patrocinadores, formuladores
de polticas y responsables polticos (2) Directores de programas, gestores y profesionales
(3) Destinatarios directos e indirectos (4) Otros
que actan como referentes: profesionales
y responsables de polticas similares, cientfi-

cos sociales y expertos (5) Las instituciones

internacionales y transnacionales que interviene en el diseo y/o aplicacin de polticas
pblicas nacionales.
Lo ideal es combinar estos dos facttum
para disear y entender mejor el entramado
que soporta toda poltica pblica. Por eso, en
una poltica pblica se presenta toda una amplia, diversa y variada gama de actores, lo
cual se traduce en un intrincado proceso de
debates, interacciones, negociaciones y
acuerdos, lo que lleva a que toda poltica pblica sea una fabricacin colectiva, una
construccin sociopoltica.
Sin embargo, el resultado final (la poltica pblica como tal) es la sntesis de un acto de poder de quienes lo detentan, que materializan y
concretan sus intereses sobre los del colectivo.
Obviamente, la situacin ideal (la democrticamente ms aceptada) es que esta construccin
parta desde la base, que sea la comunidad misma la que priorice sus necesidades, problemas
y deseos en forma democrtica y que sean los
ciudadanos quienes participan en la creacin,
formulacin e implementacin de sus propias
soluciones.
De ah que las iniciativas, actividades y conocimiento cientfico de algunos actores no gubernamentales pueden incidir e influir al dar soporte
tcnico, cientfico y social, aunque eso no constituye -en s mismo- una poltica pblica. Por
ejemplo, las soluciones propuestas por el sector
Procuradura -para reducir la incidencia del secuestro- no se pueden llamar poltica pblica,
pero s son la base para que el gobierno ponga
en marcha una poltica pblica de prevencin
contra el secuestro.
Como se observa, estos facttum como
actores son importantes en todo el proceso integral de polticas pblicas, pero no por eso deben engaosamente magnificar su desempeo,
tal como el caso del poltico que no madrugaba
a que Dios le ayudara, si no a ver en qu poda
colaborarle l a Dios.

Dos de los innumerables dilemas de la

Poltica Pblica: para el EPPPAL
El primer dilema es saber si se debe enfocar el
proceso, o debe enfocarse en el proceso. Y es
que es posible detectar una orientacin hacia el
estudio para el conocimiento del proceso de polticas y otra orientacin sutilmente diferente
que privilegia el estudio para el conocimiento en
el proceso de polticas.
La primera (conocimiento DEL Proceso de
Polticas Pblicas) incluye los esfuerzos que
buscan producir descripciones, definiciones y
explicaciones del proceso por medio del cual un
sistema poltico dado, elabora decisiones relativas a asuntos pblicos. Con este objetivo, su
propsito ltimo es conocer la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de un gobierno
dado, su patrn de decisin y de operacin para
resolver problemas pblicos.
La segunda (Conocimiento EN EL Proceso)
consiste en la incorporacin de teoremas y datos de las ciencias, en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica pblica, con el propsito de mejorar la racionalidad de la construccin y desarrollo de las opciones. Varias propuestas metodolgicas se enmarcan en la orientacin del knowlegde of de las polticas, como
paso previo a cualquier esfuerzo por disear,
redisear o evaluar impactos, resultados o efectos de cualquier intervencin pblica, es decir,
cualquier poltica pblica.
En este sentido, desde el incrementalismo
se afirma que antes de disear nuevas polticas es necesario conocer las existentes y sobre esa base mejorar las nuevas. Dentro de
este marco se ha detectado una gran dificultad de las gestiones pblicas locales para determinar con claridad sus polticas (en diseo
o en ejecucin) y por otro lado, se ha detectado un vaco de aportes cientficos, es decir,
herramientas metodolgicas elaboradas desde la ciencia que le permitan a las gestiones
pblicas superar esa dificultad que impide la
evaluacin de polticas, al carecer de herramientas como la planificacin.
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Dado que uno de los objetivos de la ciencia

es colaborar con la modificacin de la realidad
social, este tipo de estudios permitir a las gestiones pblicas en general y a las locales en particular: (1) determinar su agenda, es decir, la
concepcin de la realidad de esa gestin, en
trminos de necesidades sociales a satisfacer,
problemas pblicos a resolver, causas a remover y proyectos y actividades por hacer; (2) conocer claramente las polticas en diseo y en
implementacin y aquellas que no lo estn (las
sobrantes y/o las faltantes), y (3) al estar ordenada la gestin, se convierte en que sea un
proceso abarcable y manejable, por lo tanto,
con mayores posibilidades de ser controlada,
evaluada y comunicada.
Determinar esta clase de aspectos, responder esta clase de preguntas, dilucidar esta clase de alternativas, es importante para saber
dnde se puede incidir en forma certera y con
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efectividad en la direccin, la orientacin y la

concrecin de las polticas pblicas.
El segundo dilema es dilucidar si la poltica
(Politics) influencia las polticas (Policies) o viceversa. Y es que las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las decisiones tanto
del gobierno, como tambin de la oposicin. De
ah que la poltica (como politics) puede ser analizada como la bsqueda de establecer o de
bloquear polticas pblicas (policies) sobre determinados temas, propuestas o demandas de
la sociedad o de algn actor en particular, o tratar de influir en ellas.
Adicionalmente como parte fundamental
del quehacer del gobierno est el hecho de
que una de sus obligaciones prioritarias sea el
diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas, para lo cual el mbito de la Politics (como
lucha por la conquista del poder) juega un papel
importante.
De ah que la bsqueda recproca de la poltica y las polticas pblicas representa una modernizacin de la esfera pblica. Y es que en
torno a polticas pblicas se puede: acotar las
discusiones polticas, diferenciar problemas y
soluciones de manera especfica, precisar las
diferencias, vincular los temas a soluciones ms
amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos
compartidos, participar de manera especfica.
Tal mejora -obviamente- requiere cambios en
el sistema poltico y en el gobierno. Los partidos,
los grupos sociales y las personas requieren interiorizar el anlisis de polticas pblicas, sea
que estn en el gobierno o en la oposicin. Y la
reforma del Estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que
cambie la funcin se puede entender cules entradas (insumos) y salidas (respuestas) tiene un
gobierno.
Es importante plantear estos dilemas, pues
tal y como la medicina china el resultado de la
combinacin de yerbas es ms potente e impactante que el efecto de las mismas de manera
individual.