La privatizacin en Espaa y sus

consecuencias: una perspectiva

crtica
05/02/2015 12:43
Mara del Carmen Snchez Carreira. Profesora del Departamento de Economa Aplicada.
Universidad de Santiago de Compostela
La reflexin sobre el proceso de privatizaciones realizado en el caso espaol desde los aos ochenta y
con ms intensidad en la segunda dcada de los noventa es muy necesaria. Y ello, tanto por el contexto
actual de cuestionamiento dela actividad del sector pblico y su confusin con el mbito privado
(vase, por ejemplo, las habituales puertas giratorias), como porque ha transcurrido ms de una
dcada desde los principales procesos privatizadores.
La calificacin de un proceso ejemplar, como tendi a hacerse en el corto plazo, cambia a una visin ms
crtica si adoptamos una perspectiva de largo plazo y, por lo tanto, se considera lo realmente sucedido desde
la privatizacin.
Las privatizaciones se convierten en una de las principales polticas econmicas aplicadas en las ltimas
dcadas del siglo XX, como un elemento fundamental del modelo de capitalismo neoliberal impulsado por
instituciones como el FMI, la OCDE o la propia Unin Europea.
El trmino privatizacin es impreciso, comprendiendo un amplio conjunto de decisiones. En sentido estricto,
puede definirse la privatizacin como la transferencia de la propiedad del sector pblico al sector privado, lo
que implica una prdida de control de esos activos por parte del sector pblico. En un sentido ms amplio, se
considera privatizacin cualquier prdida de protagonismo econmico del sector pblico, como la
desregulacin, la introduccin de formas de gestin privada en el mbito pblico, o la externalizacin de
servicios antes prestados directamente por el sector pblico (como los servicios de limpieza u hostelera en
centros sanitarios o educativos pblicos, o muchos servicios prestados a nivel municipal).

MOTIVOS IDEOLGICOS, FINANCIEROS, ECONMICOS Y SOCIOECONMICOS

Los objetivos que justifican las privatizaciones son diversos y pueden clasificarse en cuatro tipos:
Ideolgicos: as, nos encontramos desde organizaciones polticas ms favorables a la existencia de un
amplio sector pblico intervencionista, hasta las ms reticentes, que defienden un sector pblico reducido
con una limitada intervencin econmica. Entre los argumentos ideolgicos, destaca el fomento del
denominado capitalismo popular, expresin utilizada por Margaret Thatcher en el Reino Unido, que
pretenda convertir a los ciudadanos en capitalistas, a travs de la adquisicin de acciones de empresas antes
pblicas. Aunque la empresa pblica y la privatizacin son uno de los instrumentos de poltica econmica
ms controvertidos, por su connotacin ideolgica, la realidad europea muestra que gobiernos de distinta
orientacin poltica nacionalizaron (no solo en la actual crisis sino tambin en la posguerra y en la crisis de
los aos setenta) y privatizaron (principalmente en la dcada de los noventa por razones ms pragmticas
que ideolgicas). Si se observan matices en las formas, ritmos o sectores afectados.
Financieros: En la mayora de los procesos, el objetivo principal e inmediato es la obtencin de ingresos
por la transferencia de los activos pblicos al sector privado. Tambin se considera la ampliacin del
mercado de capitales, cuando las empresas se privatizan a travs de la venta de paquetes accionariales en
Bolsa.
1

 Econmicos: Consisten en mejorar la eficiencia y aumentar la competencia. La literatura que aborda la

temtica de la empresa pblica y la privatizacin se centra fundamentalmente en el debate sobre la
eficiencia. La realidad resulta mucho ms compleja que la tendencia a simplificar afirmando que la empresa
pblica es ineficiente y la empresa privada eficiente. A pesar de los problemas metodolgicos relacionados
con la definicin de eficiencia (pues para su medicin utilizan el criterio de los beneficios, cuando empresas
pblicas y privadas son entidades heterogneas en cuanto a sus objetivos), los resultados obtenidos en
numerosos estudios empricos, no permiten concluir que las empresas pblicas sean menos eficientes.
Distintas variables(como el tamao o el sector) influyen en la eficiencia, destacando como especialmente
relevante el grado de competencia de ese sector .Los argumentos que tericamente justificaran la menor
eficiencia de la empresa pblica (problemas de agencia derivados de la separacin entre propiedad y gestin
o diferentes sistemas de control), estn ms relacionados con otros aspectos, como el tamao, que con la
propiedad per se.
Socioeconmicos: Estas razones son menos aludidas en la literatura, pero son importantes. Ms all de la
reduccin del poder sindical o la despolitizacin de las decisiones, conviene destacar las dificultades del
capital para encontrar campos de valorizacin o de inversin rentables tras la crisis de los aos setenta. As,
resulta ms fcil invertir sus recursos en actividades existentes que ya demostraron su rentabilidad en el
mercado que arriesgar en nuevas actividades.
A nivel europeo, podemos distinguir tres grandes fases en la privatizacin: en un primer momento, se
privatizan empresas industriales; en segundo lugar, sectores estratgicos, como energa o
telecomunicaciones; y en una tercera etapa se privatizan servicios pblicos de carcter esencial, como
educacin o sanidad. La secuencia temporal puede variar segn el pas considerado, especialmente en la
ltima etapa.
En el proceso de privatizaciones en Espaa se identifican dos grandes etapas:
1985-1996. El proceso de privatizaciones se inicia en los aos ochenta, tras el intenso proceso de absorcin
de empresas privadas en crisis de la dcada de los setenta. Son operaciones espordicas, no planificadas y
pragmticas. Las privatizaciones de esta etapa se caracterizan porque el principal mtodo es la venta directa
de empresas a otras del sector que aporten el conocimiento industrial o tecnolgico, pasando parte de las
empresas a ser propiedad de capital extranjero. Como en la mayora de los casos se privatizan empresas en
dificultades, el sector pblico no ingresa por estas ventas e, incluso asume una serie de compromisos de
inversin y de empleo, adicionalmente a los recursos invertidos en el saneamiento. As, se puede afirmar que
se trata de ventas a precios negativos, al tener esas operaciones un saldo negativo para las cuentas pblicas.
El mejor ejemplo de esta etapa es la venta de la empresa Seat a Volkswagen. En consecuencia, los ingresos
obtenidos en esa primera etapa son reducidos, estimndose en aproximadamente 12.000 millones de euros.
Aunque el mtodo ms importante es la venta directa, tambin se producen algunas operaciones de venta de
un porcentaje de participaciones empresariales (Endesa, Ence, Gesa, Repsol) a travs del mercado de
valores, siendo las operaciones que generan la mayor parte de los ingresos de esta etapa. Debe destacarse
que en estos procesos el sector pblico mantiene el control de esas empresas.
1996-2003. La segunda etapa comienza en el ao 1996 y supone importantes cambios. Como una de sus
primeras medidas, el gobierno del Partido Popular aprueba el Programa de Modernizacin del Sector
Pblico Empresarial. En esta etapa las privatizaciones forman parte de un plan global y planificado,
proclamndose la privatizacin total del sector pblico empresarial (todas las empresas y todo el porcentaje
de propiedad pblica, perdiendo el sector pblico cualquier control en todas las empresas). Se privatizan las
principales empresas pblicas, conocidas como las joyas de la corona, perdiendo totalmente el sector pblico
el control de los sectores estratgicos. Y esto es una diferencia sustancial con lo que sucede en la mayor
parte de los pases europeos, que mantienen un control significativo a travs de la participacin en sectores
estratgicos. Esa diferencia explica las OPAs a empresas espaolas de sectores estratgicos (especialmente
las diversas OPAs sobre Endesa, empresa finalmente adquirida en 2007 por Enel, curiosamente, empresa
participada por el sector pblico italiano ;pero tambin los intentos sobre Repsol), hechos que no sucedieron
2

en otros pases.
En esta etapa se recaudan ms de 30.000 millones de euros, concentrndose los ingresos principalmente en
los aos 1997 y 1998, coincidiendo con la privatizacin de las denominadas joyas de la corona. Esta
tendencia a la concentracin de las privatizaciones tambin sucede en Europa y tiene que ver con el
cumplimiento de los requisitos para la entrada en la Unin Econmica Monetaria y el establecimiento del
euro. En particular, el criterio de reduccin de la deuda pblica impuls las privatizaciones como va de
obtencin de ingresos inmediatos.
Desde entonces, aunque se ha dado algn proceso de privatizacin, se trata de operaciones menores y
espordicas.

PAN PARA HOY, HAMBRE PARA MAANA

A continuacin nos referiremos a los efectos de las privatizaciones. En primer lugar, en relacin con la
obtencin de ingresos, verdadero objetivo de la mayor parte de los procesos, las privatizaciones supusieron
un volumen de ingresos muy importante, concentrado especialmente en los aos 1997 y 1998. Sin embargo,
en el proceso de valoracin de las empresas, debe considerarse que se estn obteniendo ingresos de manera
inmediata, pero al coste de renunciar al flujo anual de beneficios futuro. Este hecho cobra ms relevancia si
tenemos en cuenta que la privatizacin afect a las empresas con mayores beneficios del pas. Se puede
hablar de una poltica de obtener pan para hoy y hambre para maana, especialmente si se incurre en
infravaloracin de los activos anteriormente pblicos, como sucedi en muchos casos. As lo sugieren tanto
un indicador ms coyuntural como la subida de la cotizacin en Bolsa de esas acciones, como el volumen de
beneficios generado por esas empresas desde la privatizacin hasta la actualidad. Adems, la elevada
concentracin de un importante nmero de privatizaciones de grandes empresas en un corto perodo de
tiempo, provoca que el mercado no disponga de capital suficiente para poder pagar su valor real (como
muestra, por ejemplo, en el contexto actual de crisis, el aplazamiento de la privatizacin prevista en la
sociedad Loteras y Apuestas del Estado e incluso de Aena).
Otro de los argumentos para privatizar consista en mejorar la eficiencia y la competencia. Los estudios que
comparan la eficiencia de una misma empresa siendo pblica y una vez privatizada observan una mejora de
eficiencia, que se produce en el perodo previo a la privatizacin, como un elemento para realizar ese
proceso en mejores condiciones. En relacin con el aumento de la competencia, como la propiedad por s
sola no determina la eficiencia, el simple hecho de privatizar una empresa y, por lo tanto, transferir recursos
desde el sector pblico al privado no cambia el marco en el que opera el sector. Para que aumente la
competencia es preciso liberalizar. En el caso espaol, en la mayora de los sectores se tendi a privatizar
antes de liberalizar el sector, lo que lleva a sustituir monopolios u oligopolios pblicos por monopolios u
oligopolios privados, lo que puede generar ms presiones para realizar el proceso de liberalizacin.
Actualmente, las empresas privatizadas siguen dominando sus sectores de actividad, con cuotas de mercado
que apenas variaron tras los procesos de privatizacin. Tambin hay que destacar la gran concentracin del
mercado espaolen los sectores estratgicos. Por ejemplo, las tres grandes empresas comercializadoras de
energa, representan el 72% del mercado espaol, frente a aproximadamente el 40-50% de otros mercados
europeos. Respecto a la reduccin de precios, Espaa es uno de los pases con precios ms elevados en
electricidad o telecomunicaciones. La reduccin de precios est ms vinculada a la existencia de
competencia que a la propiedad (incluso la poltica de fijacin de empresas pblicas puede estar afectada por
otros factores diferentes al coste). Un ejemplo muy ilustrativo sucede claramente en el sector areo: en
aquellos trayectos en los que hay empresas de bajo coste resulta muy barato viajar, pero donde no hay
competencia los precios son muy elevados. Algo similar sucedi en el momento inicial de liberalizacin de
las telecomunicaciones.
Otros efectos de la privatizacin son menos visibles, como el cambio de poder en la sociedad. Las empresas
conocidas como joyas de la corona representaban el 17% de la produccin de la economa espaola
3

previamente a su privatizacin. La transferencia de propiedad no signific en la mayora de los casos nueva

actividad, nueva inversin, nuevo empleo, sino que solo fue una transferencia de recursos o su
enterramiento en actividades que ya haban demostrado rentabilidad. El sector financiero tuvo una
presencia muy relevante en el cambio de propiedad asociado a la privatizacin de muchas de las grandes
empresas.
Al analizar los datos de las empresas privatizadas, debe tenerse en cuenta que cuentan con una actividad
muy significativa en Latinoamrica, que representa aproximadamente la mitad de su negocio y tambin
vivieron un proceso de diversificacin, actuando en nuevas actividades (en el sector de la energa hacia las
energas renovables, en las telecomunicaciones, el desarrollo vinculado a la telefona mvil o las actividades
on-line). Cuando presentan las cifras, como son las globales del grupo empresarial, la primera impresin es
confusa. A pesar de esa diversificacin y expansin, redujeron mucho su actividad. En muchos casos su
actividad global hoy se traduce en cifras inferiores al perodo de propiedad pblica. Analizando el
comportamiento de las empresas privatizadas podemos afirmar la reduccin de su actividad, en lo que se
refiere a empleo (cuando no supuso el cierre de la empresa), inversiones y actividad innovadora. As, se
observa una lgica en la que prima la maximizacin del valor para el accionista, al tiempo que se produce la
descapitalizacin de lo construido desde el sector pblico.
# Mara del Carmen Snchez Carreira. Profesora del Departamento de Economa Aplicada, Universidad
de Santiago de Compostela. Doctora en Economa. Sus principales lneas de investigacin se centran en la
empresa pblica, las privatizaciones y las polticas de innovacin