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CONTRATACIONES
CON EL ESTADO
MDULO I
INTRODUCCIN A LA
CONTRATACIN ESTATAL
MODERNA
Tomo : I
Presentacin
En el presente Mdulo, primero del Diplomado de Derecho
Contrataciones Pblicas tratamos dos aspectos que estimamos
fundamentales en el desarrollo de esta materia: el primero es el
referido al a la Modernizacin del Estado y la gestin Pblica, ello
como base de la construccin del nuevo concepto de Estado, acorde
con la dinmica y las exigencias actuales y, segundo, el tema de los
Sistemas de Contrataciones Pblicas y su evolucin en el Per, tema
ste ltimo orientado a explicar las tendencias que al respecto se
estn dando en las diferentes legislaciones que regulan este aspecto,
tanto en el Derecho Latinoamericano como en el Europe (Derecho
Comunitario) y su influencia en el Espaol.
A partir de estas dos perspectivas, se construye la temtica de este
Mdulo tendiente a clarificar el escenario partir del cual se ha
construido la actual normativa de la Ley de Contrataciones y su
respectivo Reglamento.
Y es que en las corrientes del nuevo modelo de Estado, donde la
eficiencia, la calidad de la gestin y la optimizacin de los recursos
son parte fundamental, las contrataciones y adquisiciones pblicas
adquieren una trascendencia especial, pues en la actualidad no se
puede concebir estas actividades fuera de dicho contexto. Ms an,
con la creciente interaccin del comercio creciente, tanto a nivel
nacional como internacional, se hace imprescindible marcos
regulatorios que estn acordes con estas tendencias.
Instituto de Capacitacin y
Desarrollo - ICADE
Tomo : I
Nuestros Objetivos
Primer Objetivo
Explicar
los
aspectos
fundamentales
de
la
Segundo Objetivo
Explicar
lo
relacionado
contrataciones
pblicas
a
a
los
sistemas
partir
de
de
las
Tercer Objetivo
Estudiar los aspectos relacionados a los cambios
operados en nuestra legislacin respecto a la Ley
de Contrataciones del Estado y los diversos
matices que dichos cambios han introducido as
como una revisin general del marco jurdico
actual que lo regula.
Tomo : I
SUMARIO
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACIN PBLICA Y CONTRATACIN DEL ESTADO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
EL SUSTENTO CONSTITUCIONAL
ADMINISTRACIN PBLICA
8.
9.
10.
11.
12.
13.
DE
LOS
CONTRATOS
UN
DE
SISTEMA
LA
DE
Tomo : I
PARTE SEGUNDA
EVOLUCIN JURDICA DE LOS SISTEMAS DE CONTRACIN PBLICA Y LOS
RECIENTES CAMBIOS
1.
2.
3.
4.
5.
SISTEMA DE ABASTECIMIENTO
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
BIBLIOGRAFA
EVALUACIN
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACION PBLICA
Y CONTRATACION DEL ESTADO
Tomo : I
10
PARTE PRIMERA
ADMINISTRACIN PBLICA Y
CONTRATACIN DEL ESTADO
I.
Administracin
Tributaria
(SUNAT), la
11
Tomo : I
Sin
manejo
responsable,
subsidiaridad,
priorizacin
de
12
(7)
adoptar
una
clara
delimitacin
de
funciones
13
Tomo : I
14
Si
hacemos
memoria,
la
15
Tomo : I
II.
EL
CAMBIO
EN
LAS
ORGANIZACIONES
PBLICAS
cuesta mucho trabajo alcanzar a los pases desarrollados. Pero los pases
desarrollados cambian tambin, y cambian muy rpido. As pues, con
mucha frecuencia, los pases en desarrollo tratan de alcanzar algo que ya
qued atrs. El mundo ha cambiado tanto que los modelos que buscan ya
no son aplicables entre quienes los desarrollaron.
El mundo que sirvi de base para elaborar el funcionamiento de la
administracin de la sociedad industrial no slo est declinando, sino
desapareciendo. La gran transformacin de que somos partcipes est
16
que
prioridad
17
la
Tomo : I
colectivo.
Esta
complejidad
se
ha
incrementado
18
distinto.
El
sistema
de
19
Tomo : I
modelo
que
parece
surgir
en
las
20
21
Tomo : I
frmulas
a
estos
mediante
que
permitan
fenmenos
una
de
utilizacin
22
evaluacin
puede
conducir
al
23
Tomo : I
24
III.
25
Tomo : I
justificacin
de
la
existencia
de
los
contratos
de
la
Administracin Pblica;
e) Teoras sobre el concepto de contrato de la Administracin Pblica;
f) El concepto sugerido sobre el contrato de la Administracin
Pblica;
g) El sustento constitucional de los contratos de la Administracin
Pblica;
h) Coincidencias y diferencias principales entre contrato privado,
contrato de Derecho Social y contrato de la Administracin Pblica;
i) Principales objetos de los contratos de la Administracin Pblica;
j) Centro de inters de los actores involucrados en cada contrato de
la Administracin Pblica; y,
k) Factores necesarios para desarrollar un sistema de contratacin de
26
la Administracin Pblica.
Cada tema ser desarrollado de manera sucinta, con el propsito de que
se perciba que todos ellos constituyen parte de una sola temtica que
debe ser abordada integralmente cuando se evala y analiza la temtica
de la contratacin de la Administracin Pblica.
IV.
27
Tomo : I
Lo
sealado
no
excluye
la
necesidad
de
evaluar
28
29
Tomo : I
ellos
ejerce
(especficamente
poder
funcin
En
tal
sentido,
subyacente
la
los
contratos de la Administracin
Pblica es la de poder con
libertad o la de poder con
poder; de lo cual se deriva que la construccin del rgimen contractual
pblico debe girar en torno a dichas posibilidades de vinculacin,
estableciendo los principios y normas que garanticen las facultades,
deberes, derechos y obligaciones involucrados en tales relaciones.
Tomando en cuenta que el poder, en su condicin de fuerza ordenadora
surgida sobre la base de las cuotas de libertad individual renunciadas por
parte de los miembros de la sociedad, tiene un conjunto de
manifestaciones
(que
son
las
funciones
del
Poder
Legislativo,
30
31
Tomo : I
de
la
Administracin
Pblica;
la
ejecucin
material,
32
colaboracin de
terceros; medio
este
que comprende
33
Tomo : I
V.
Existen dos teoras sobre contratos pblicos que pretenden explicar las
caractersticas de estos y su rgimen aplicable. Una de ellas ha sido la
que ha prevalecido histricamente en nuestro medio, sin embargo,
ltimamente est teniendo mayor aceptacin la segunda, por cuanto
resuelve temas que la primera tiene dificultad en fundamentar.
La primera teora parte de considerar que el Estado tiene dos
personalidades, una personalidad pblica en virtud de la cual es poder y
una personalidad privada en virtud de la cual no es poder. Segn dicha
teora, cuando el Estado ejerce su personalidad pblica celebra contratos
denominados contratos administrativos, caracterizados porque en ellos el
Estado siempre tiene prerrogativas especiales a su favor, como las de
34
el
Estado
personalidad
ejerce
privada
contratos
que
contratos
privados
caracterizados
se
su
celebra
denominan
del
porque
Estado,
en
ellos
no
hubiera
voluntades
para
acuerdo
resolver
de
o
35
Tomo : I
36
VI.
37
Tomo : I
VII.
el
procedimiento,
las
excepciones
las
respectivas
responsabilidades.
Como puede apreciarse, la Constitucin Poltica establece de manera
clara que para la contratacin que implique la utilizacin de fondos
pblicos lo cual supone la aplicacin de polticas pblicas deber
38
39
Tomo : I
tomando
en
cuenta
los
aspectos
de
concepto,
40
el
contenido
de
los
contratos
es
determinado
41
Tomo : I
42
VIII.
43
Tomo : I
44
entidad
contratante,
cuyo
inters
se
centra
en
el
administrativa
impacte
beneficiosamente
en
el
45
Tomo : I
46
IX.
FACTORES
NECESARIOS
PA-RA
DESARROLLAR
UN
47
Tomo : I
para
su
acceso
al
mercado
de
la
contratacin
administrativa;
d) Liderazgo y responsabilidad compartidas entre los actores que
tienen intereses en la contratacin administrativa;
e) Promocin y consolidacin de un solo rgimen normativo de
contratacin administrativa que contemple reglas generales y
atienda casos especiales;
f) Reafirmar a la contratacin administrativa como instrumento de
desarrollo;
g) Fomentar la participacin de la sociedad civil en la contratacin
administrativa;
h) Evaluar
peridicamente
la
normativa
de
la
contratacin
48
49
Tomo : I
50
51
Tomo : I
X.
se
52
pueden
encontrar
de
manera
dispersa
diversas
XI.
53
Tomo : I
Constitucin de 1979: Art. 143.- La contratacin con fondos pblicos de obras y suministros, as
como la adquisicin o enajenacin de bienes se efectan obligatoriamente por licitacin pblica.
Hay concurso pblico para la contratacin de servicios y proyectos cuya importancia y monto
seala la Ley de Presupuesto. La ley establece el procedimiento, las excepciones y
responsabilidades.
BUSTAMANTE BELANDE, Alberto. La Contratacin del Estado en el Per. En: Themis. N
14. Lima, 1989. Pgs. 22-23. Formul en su momento cidas crticas al RUA y al RULCOP: (...)
evidentemente han sido redactados por ingenieros, no han definido, ni siquiera en sus trminos
bsicos, cul es, realmente, el estatuto al que deben sujetarse quienes contraten con el Estado. No
existe orgnicamente tal estatuto y las contrataciones del Estado se regulan por un sinfn de
normas de diversa jerarqua y dudosa vigencia, normas que deambulan todava en la dicotoma
derecho pblico versus derecho privado, y que en modo alguno conforman un cuerpo orgnico y
homogneo de utilidad para la resolucin de varios conflictos de derecho.
54
no
realizaron
diferenciacin
alguna
entre
contratos
disconformidad
con
la
resolucin
de
CONSULCOP
pudiera
55
Tomo : I
modificaciones
importantes
continu
centrado
de algunos
por
leyes
sectoriales.
La tercera y ltima etapa de la evolucin del rgimen de la contratacin de
la administracin pblica en el Per se inicia en la dcada de los 90, en el
contexto de un proceso de reformas estructurales en sintona con un
modelo econmico mundial de carcter liberal, que preconizaba la
apertura de los mercados a la competencia, la eliminacin de restricciones
a la inversin al Sector Privado, la reduccin del aparato del Estado y la
reorientacin de sus competencias principalmente en materia econmica
para concentrarlo nicamente en las funciones bsicas o esenciales.
Como producto de dicho proceso se transfiri al Sector Privado la
produccin de bienes y la prestacin de servicios que hasta entonces
eran gestionados exclusivamente por entidades estatales, mediante los
procesos de privatizacin (venta) de la propiedad de empresas pblicas y
el otorgamiento de concesiones a empresas privadas para la prestacin
de actividades calificadas jurdicamente como servicios pblicos, y para la
(...) evidentemente han sido redactados por ingenieros, no han definido, ni siquiera en sus
trminos bsicos, cul es, realmente, el estatuto al que deben sujetarse quienes contraten con el
Estado. No existe orgnicamente tal estatuto y las contrataciones del Estado se regulan por un
sinfn de normas de diversa jerarqua y dudosa vigencia, normas que deambulan todava en la
dicotoma derecho pblico versus derecho privado, y que en modo alguno conforman un cuerpo
orgnico y homogneo de utilidad para la resolucin de varios conflictos de derecho.
56
57
Tomo : I
entre
los
contratos
del
Estado
que
denominan
58
Constitucin de 1993: Art. 60.- () Solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razn del alto inters pblico o de
manifiesta conveniencia nacional ().
59
Tomo : I
concesionadas
(servicios
pblicos
infraestructura),
de
estabilidad
jurdica,
que
adquirieron
consagracin
Nos referimos principalmente a los Decretos Legislativos N 758: Normas para la Promocin de
las Inversiones Pblicas en la Infraestructura de Servicios Pblicos, y N 839: Ley de Promocin
de la Inversin Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios pblicos, compilados
luego en el denominado: Texto nico Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la
entrega en concesin al Sector Privado de las obras pblicas de infraestructura y de servicios
pblicos, aprobado mediante Decreto Supremo N 059-97-PCM y reglamentado mediante
Decreto Supremo N 060-96-PCM.
7
Constitucin de 1993: Art. 62.- () Mediante contratos-ley el Estado puede establecer garantas
y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente (...).
60
tercera
etapa
de
la
para
organismos
todas
los
pblicos
los
61
Tomo : I
62
XII.
DE
LAS
INNOVACIONES
ESTABLECIDAS
EN
LAS
63
Tomo : I
necesariamente
se
encuentre
supuesto
de
excepcin
de
los
contratos
La Unidad Impositiva Tributaria (UIT) para el ao fiscal 2008 equivale a S/. 3,500.00 (tres mil
quinientos con 00/100 nuevos soles). En ese sentido, el monto mximo para la no aplicacin de la
LCE ascender a S/. 3,500.00 (diez mil quinientos con 00/100 nuevos soles).
10
Artculo 3.- mbito de aplicacin
() 3.3. La presente norma no es de aplicacin para:
() k) Las contrataciones que deban realizarse con determinado proveedor, por mandato expreso
de la ley o de la autoridad jurisdiccional ().
64
XIII.
DE
LOS
NUEVOS
PRINCIPIOS
QUE
RIGEN
LAS
CONTRATACIONES
Adems de los principios que conocemos principios de moralidad, de
libre competencia, de imparcialidad, de eficiencia, de transparencia, de
economa, de vigencia tecnolgica y de trato justo e igualitario, el artculo
4 de la LCE ha previsto los siguientes nuevos principios:
Principio de promocin del desarrollo humano11, considerando los
estndares universalmente aceptados sobre la materia.
Principio de razonabilidad 12 , utilizado para satisfacer el inters
pblico y el resultado esperado.
Principio de publicidad13, que permite la publicidad de los procesos
de seleccin con el fin difundir sus convocatorias para obtener
mayores potenciales postores.
11
65
Tomo : I
PRINCIPIO
ALCANCES
No dejar de lado al hombre que es el beneficiario
Promocin del
Desarrollo Humano
Moralidad
caracterizarse
por
su
honradez,
veracidad,
Imparcialidad
Razonabilidad
14
66
Transparencia
Economa
bienes,
servicios
obras
deben
reunir
Tecnolgica
Trato Justo e
Igualitario
estando
privilegios,
prohibida
ventajas
la
existencia
prerrogativas,
de
salvo
67
Tomo : I
excepciones.
Tiene una connotacin de justicia e igualdad social
con
responsabilidad
valoracin
de
la
Sostenibilidad
Ambiental
68
CARACTERSTICAS
FUNCIONES
DE
LOS
69
Tomo : I
parmetros
para
la
generacin
de
otras
disposiciones
70
71
Tomo : I
este
colegiado
debe
considerar
()
que
en
caso
de
72
Compartimos con el doctor Juan Carlos Morn cuando asevera que los
controles posteriores, a diferencia de los controles ex ante, se sustentan
en el respeto a la libertad individual de los administrados y en la confianza
que el Estado deposita en la veracidad de sus actos y declaraciones, y
que adems este se convierte en un aporte a la consolidacin de un
Estado Constitucional y de Derecho.
Con el objeto de darle funcionalidad a este principio, se ha legislado que
la entidad ante la que se ha realizado un procedimiento de aprobacin
automtica o evaluacin previa queda obligada a verificar de oficio
mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de
los
documentos,
de
las
informaciones
de
las
traducciones
73
Tomo : I
74
b.
Una vez consentida la buena pro, el comit especial cesa sus funciones
pasando toda la documentacin del
proceso
(bases,
resoluciones
de
de
bases,
acta
de
encargada
de
las
competencia
momento
para
destinados
ejecutar
la
desde
ese
los
actos
formalizacin
del
contrato.
Por
ello,
podemos
afirmar
que
la
75
Tomo : I
c.
76
bajo
responsabilidad
del
titular
mxima
autoridad
administrativa de la entidad.
LA CORRELACIN ENTRE EL PRINCIPIO DE PRESUNCIN DE
VERACIDAD Y DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES
La presuncin iuris tantum que realiza la Administracin sobre la
veracidad de todos los documentos y/o declaraciones formulados por los
administrados tiene que necesariamente ir acompaado de la fiscalizacin
posterior fundamentada en el principio de privilegio de controles
posteriores. Por ello, consideramos que los principios de presuncin de
veracidad y de privilegio de controles posteriores se complementan e
integran, de tal manera que uno no puede existir sin el otro.
Sera muy riesgoso que solamente sea considerado o existiese el
principio de presuncin de veracidad, pues el administrado podra dar
desenfrenadamente un mal uso de este principio sin que el Estado pueda
realizar los controles posteriores. De otro lado, no tendra sentido que la
Administracin Pblica realice la fiscalizacin posterior, si es que
previamente se ha realizado el control de la documentacin y/o
declaraciones de los administrados.
Sin embargo, como hemos puntualizado, a pesar de estar instituida en
nuestro ordenamiento la fiscalizacin posterior, se vienen denunciando en
77
Tomo : I
DEL
ADMINISTRADO
QUE
PRESENTA
DOCUMENTACIN FRAUDULENTA
En el hipottico caso de comprobarse el fraude o la falsedad en la
declaracin, informacin o en la documentacin presentada por el
administrado, la entidad debe considerar no satisfecha la exigencia
respectiva para todos los efectos, lo que es lo mismo que la
descalificacin del postor del proceso de contratacin convocado,
comunicando el hecho al Tribunal de Contrataciones. Adems, sin
vulnerar el principio del ne bis in dem, y en plena concordancia con el
artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Penal, se debe poner
el hecho en conocimiento del Ministerio Pblico con el objeto de que se
formule denuncia, sea por el delito tipificado como falsa declaracin en el
procedimiento administrativo, establecido en el artculo 411 del Cdigo
Penal o, en su defecto, conforme a la conducta realizada por el autor, por
los delitos contra la fe pblica previstos en el artculo 427 y siguientes del
referido catlogo penal.
CDIGO PENAL
Artculo 411.- Falsa declaracin en procedimiento administrativo
El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaracin en
relacin a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la
78
79
Tomo : I
80
PARTE SEGUNDA
81
Tomo : I
82
PARTE SEGUNDA
I.
LA NUEVA LEGISLACIN DE
CONTRATACIONES ESTATALES
LAS
el
sector
la
pblico,
especializada
para
83
Tomo : I
contrataciones
se
encuentren
capacitados,
acreditando
84
j)
85
Tomo : I
86
87
Tomo : I
de
correspondiente
celebrado
el
seleccin
o
habindose
contrato
estando
establece
publicar
un
la
obligatoriedad
resumen
ejecutivo
de
del
88
de
procesos
de
Licitaciones,
Pblicas
Concursos
Pblicos
de
las
mayores
esta
reforma
es
adquisiciones
administracin
la
financiera
estn ms estrechamente
relacionadas,
que
de
modo
garanticen
una
89
Tomo : I
90
Tras esta base inicial de liderazgo se siguen varias reas clave para la
realizacin de la reforma en el corto y mediano plazos. Todas ellas
fortalecern sustancialmente las contrataciones y la administracin
pblica en el Per.
91
Tomo : I
III.
92
que los planes y polticas del Gobierno Nacional y de los organismos sean
ms rigurosos y transparentemente interconectados con los programas y
proyectos que convierten esos planes y polticas en resultados para la
comunidad.
Los
elementos
claves
de
este
para
el
abordaje
de
los
las
entidades,
mientras
que
la
bases
para
la
ejecucin
del
presupuesto.
Como parte de esta reforma, un requisito
obligatorio en el proceso presupuestal anual en todos los niveles de la
Administracin es que cada entidad elabore un plan detallado de
contrataciones. Estos planes son el eje de la negociacin en los procesos
de elaboracin del presupuesto. Los fondos que finalmente sean
aprobados contra cada rubro regularn la rendicin de cuentas del
presupuesto y de los programas. La asignacin de recursos de cada ao
deber tener en cuenta las capacidades institucionales y el desempeo
demostrado en la ejecucin de los planes anteriores.
93
Tomo : I
Objetivos de la entidad e
indicadores de desempeo
para esos objetivos.
Individuos responsables
para la medicin del
desempeo.
Sistemas de seguimiento y
evaluacin efectivos para
monitorear el desempeo.
contrataciones. Las
94
Los inventarios del ao anterior y las diferencias entre los gastos reales y
los presupuestados son indicadores de desempeo claves.
Algunos de stos indicadores son reportados directamente por el sistema
de contrataciones electrnicas. Los formatos y protocolos para incluir los
tems de contrataciones en la fase de negociacin del presupuesto son
desarrollados y regulados por el Ministerio de Economa y Finanzas.
entre
las
entidades
gubernamentales, y an dentro
de una misma entidad, en los
procesos de contratacin, los
registros,
las
formas
la
participan
en
las
contrataciones
gubernamentales.
Durante aos, cada entidad ha definido sus propias prcticas y
procedimientos de contrataciones, utilizando instrumentos particulares y
sus propias formas de adquirir. Este es uno de los obstculos ms
95
Tomo : I
la
competencia
efectividad
de
la
todos
los
96
A. TECNOLOGAS E INFORMACIN
Actualmente en el Per, los procesos de contrataciones pblicas son
lentos e ineficientes y no proveen informacin til sobre su desempeo,
sus resultados y su impacto. Por esta razn, el Gobierno est
comprometido a continuar con la introduccin de nueva tecnologa en este
campo,
mediante
el
avance
fortalecimiento
del
sistema
de
97
Tomo : I
Conservar
un
sistema
de
estratgica
correspondientes
anlisis
los
jams
opciones
de
reforma
V. SISTEMA DE ABASTECIMIENTO
El Sistema de Abastecimiento y la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, que es objeto de estudio y anlisis del presente trabajo, son
temas importantes y estn estrechamente relacionados uno con el otro.
El sistema de abastecimiento, es uno de los sistemas administrativos con
que cuenta necesariamente ya sea una institucin pblica o privada. En
las instituciones pblicas, de manera particular en las Municipalidades
este sistema funciona a travs de Sub Gerencia, Oficinas o Unidades,
cuyo diseo organizacional est en funcin del tamao de la institucin,
98
es
un
sistema
estn
identificadas,
debidamente
con
funciones
especficas, procedimientos y
tcnicas adecuadas que hacen
posible
su
Dentro
del
Abastecimiento
funcionamiento.
Sistema
de
encontramos
de
Negociacin/Obtencin,
c)
Sub
sistema
de
99
Tomo : I
DE
ABASTECIMIENTO
Qu son los Sistemas Administrativos
Los sistemas administrativos son los conjuntos de principios, normas,
procedimientos, tcnicas e instrumentos que regulan la utilizacin de
recursos en las entidades de la administracin pblica y promueven la
eficiencia en el uso de dichos recursos. Los sistemas administrativos
nacionales son sistemas de gestin que actan como normas de calidad.
Entre los principales sistemas de la administracin pblica peruana
figuran los siguientes:
Sistema de
Racionalizacin.
Sistema Nacional
de Control.
Sistema de
Personal.
Sistema de
Contabilidad.
Sistema
Tesorera.
Sistema de
Presupuesto.
100
Sistema de
Abastecimiento.
Qu es el Sistema de Abastecimiento
El Sistema de Abastecimiento es el conjunto interrelacionado de polticas,
objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos
orientados al racional flujo, dotacin o suministro, empleo y conservacin
de medios materiales; as como acciones especializadas, trabajo o
resultado para asegurar la continuidad de los procesos productivos que
desarrollan las entidades integrantes de la administracin pblica. Este
sistema se instituy a travs del Decreto Ley 22056, en el marco de
actividad de la Direccin Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Actualmente el Sistema de Abastecimiento
tiene diversas instancias.
Finalidad
La finalidad del Sistema de Abastecimiento es asegurar la unidad,
racionalidad, eficiencia y eficacia de los procesos de abastecimiento de
bienes y servicios en la administracin pblica.
de
Licitaciones
concursos
denominado
Evaluacin
101
Tomo : I
102
Exclusin
del
sistema
de
abastecimiento
de
la
cadena
de
adquisiciones y contrataciones.
De todas las novedades, para
los propsitos de esta parte solo
tomaremos lo correspondiente a
la exclusin del sistema de
abastecimiento de la cadena de
adquisiciones y contrataciones,
que se produjera cuando la ley 26850, especficamente en su artculo 5,
dispusiera que Cada entidad establecer la dependencia o dependencias
responsables de planificar las adquisiciones y contrataciones, sealando
en sus manuales de organizacin y funciones o dispositivos equivalentes
las actividades que competen con la finalidad de establecer las
responsabilidades que le son inherentes. Con este mandato, se relegaba
a las oficinas de abastecimiento, que hasta entonces en su condicin de
rganos de ejecucin del sistema nacional de abastecimiento, instituido
por el Decreto Ley 22056, tenan competencia exclusiva por el ejercicio de
los procesos tanto de programacin como de adquisiciones.
Asimismo, el Reglamento de la Ley 26850, aprobado por Decreto
Supremo 039-98-PCM, en su segunda disposicin final, derog la
Resolucin Jefatural N 118-80-INAP/DNA en lo que se refiere a las
disposiciones SA.01, SA.02, SA.03 y SA.04 as como la Directiva 001-89INAP/DNA contenida en la Resolucin Jefatural N 055-89-INAP/DNA. De
la misma manera, la tercera disposicin final de este Decreto Supremo,
estableca que la Superintendencia de Bienes Nacionales, en un plazo
103
Tomo : I
104
105
Tomo : I
VII.
de
bienes
servicios
incluidos en el Catlogo de
Convenios Marco), exonerando
as la exigencia de la inscripcin
en el Registro Nacional de
Proveedores, para estos casos.
106
107
Tomo : I
y/o
contratistas
deben
presentar la garanta
de seriedad de oferta
cuyo
monto
establecido
en
es
el
Reglamento.
Para resolver los recursos de apelacin, se emplear el criterio de
cuanta, por lo que, para aquellos procesos cuyo valor referencial sea
inferior o igual a las 600 UIT, el recurso es conocido y resuelto por el
Titular de la Entidad. Mientras que para aquellos procesos cuyo valor
referencial supere dicho umbral los recursos de apelacin son resueltos
por el Tribunal.
108
del
contrato,
incrementado
aquellos
de
correspondiente
haya
seleccin
o
celebrado
contrato
se
el
estando
pendiente un recurso de
apelacin.
Basta
una
sola
oportunidad
de
declaratoria de desierto
de un proceso, para que se convoque va menor cuanta. En los procesos
de subasta inversa se declara desierto sino hay mnimo de dos postores
vlidos.
En bienes, servicios y consultora de obras, las propuestas que excedan
el valor referencial, son devueltas, tenindose por no presentadas. En
ejecucin de obras slo si exceden del 10% del valor referencial. Deja en
109
Tomo : I
110
INVENTARIO
111
Tomo : I
VIII.
los
estuvieron
dficit
orientadas
presupustales,
a
sin
112
113
Tomo : I
En
algunos
pases,
las
de
empresas
del
su
vez
trae
como
consecuencia
que
los
proveedores
aumenten
los
precios
Estado,
al
compensar
el
uso
para
de
su
esta
materia,
nos
muestra que muy pocos pases han diseado una metodologa especfica
y, dentro de ella, acciones efectivas orientadas a establecer previsiones
de caja a corto plazo que ayuden a los gobiernos a sobrevivir en
temporadas de escasez, sin recibir el auxilio del Banco Central, el Banco
del Estado o el sistema financiero privado. En la prctica, la escasez de
caja se encara imponiendo medidas de austeridad en el gasto pblico, lo
que repercute en la efectividad, eficiencia y economa requeridas para la
utilizacin de los recursos asignados en el presupuesto.
Las decisiones que en el campo macroeconmico adoptan los gobiernos
para impulsar su desarrollo econmico y social justifican la utilizacin de
114
115
Tomo : I
IX.
116
117
Tomo : I
La
Administracin
Financiera
del
del
Sistema
Nacional
de
normas
supletoriamente
complementarias
por
la
Ley
27444,
Ley
del
Procedimiento
118
de
Responsabilidad
la
transparencia,
la
prioridades
determinadas
de
gasto
para
el
Estratgico
de
119
Tomo : I
Hay que precisar que las entidades del Sector Pblico slo pueden
ejecutar ingresos y realizar gastos conforme a Ley. Cualquier demanda
adicional no prevista se atiende nicamente con cargo a las asignaciones
autorizadas en el respectivo Presupuesto Institucional. EI Tesoro Pblico
centraliza, custodia y canaliza los fondos y valores de la Hacienda
Pblica. El Endeudamiento Pblico permite obtener financiamiento
externo e interno para atender parte de los requerimientos establecidos
en el Presupuesto del Sector Pblico, acorde con la capacidad de pago
del pas o de la entidad obligada.
Por otra parte, la Contabilidad Pblica consolida la informacin
presupuestaria y patrimonial de las entidades y organismos del
Sector Pblico para mostrar el resultado integral de la gestin del Estado
a travs de la Cuenta General de la Repblica. La Administracin
Financiera del Sector Pblico se sujeta a la regla de la centralizacin
normativa y descentralizacin operativa en un marco de integracin de los
sistemas que la conforman.
C. EL SISTEMA NACIONAL DE TESORERA
El Sistema Nacional de Tesorera es el conjunto de rganos, normas,
procedimientos, tcnicas e instrumentos orientados a la administracin de
los fondos pblicos en las entidades y organismos del Sector Pblico,
cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos.
Se rige por los principios de unidad de caja y economicidad de acuerdo al
Art. 22 de la Ley Marco de la Administracin Financiera del Estado
El Sistema Nacional de Tesorera est integrado por la Direccin Nacional
del Tesoro Pblico, dependiente del Viceministerio de Hacienda y por las
120
directivas
instructivos
de
Tesorera
disposiciones
121
Tomo : I
X.
MODELO OPERACIONAL
Con fines didcticos, la densidad de la legislacin sobre contrataciones
del Estado, que rige para el pas desde el 1 de febrero del 2009, vamos a
abstraerlo en tres de sus aspectos esenciales pretendiendo construir un
modelo que permita desde esa perspectiva simplificada entender su
naturaleza, alcances y procesos. Esos tres aspectos esenciales son: los
principios, las formas que se adoptan para su ejecucin y los procesos
que se derivan de su mandato. De manera que nuestro modelo estar
representado por la figura N1, que articula los tres aspectos esenciales
de la legislacin sobre la materia.
Principios
El trmino principios, en sentido lato, significa orgenes o comienzos de un
proceso con relacin al tiempo en que se inicia. Su uso y aplicacin en
diversos contextos deriva tambin en significados dismiles. En este caso,
122
123
Tomo : I
recursos
materiales
humanos
124
semejantes,
estando
prohibida
la
existencia
de
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Tomo : I
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127
Tomo : I
XI.
128
proyectos,
gerencias,
estudios,
peritajes
diseos,
asesoras
supervisiones,
profesionales
especializadas.
3. Contratacin de Ejecucin de Obras
Orientado a identificar y seleccionar un contratista o varios para construir,
remodelar, demoler, renovar y habilitar bienes inmuebles, tales como
edificaciones,
estructuras,
excavaciones,
perforaciones,
carreteras,
129
Tomo : I
130
Tcnico
uno
varios componentes
corresponden a
de
Adjudicacin
seleccin
Directa
de
Licitacin
Pblica,
Pblica,
Adjudicacin
Concurso
Directa
Pblico,
Selectiva
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Tomo : I
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Tomo : I
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135
Tomo : I
136
137
Tomo : I
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Tomo : I
140
constituidos,
previa
evaluacin
de
su
factibilidad,
141
Tomo : I
142
formulacin
del
Presupuesto
Institucional,
cada
una
de
las
143
Tomo : I
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145
Tomo : I
sera
solo
una
actividad
parte
del
subproceso
de
146
147
Tomo : I
APROBACIN
DEL
PLAN
ANUAL
DE
CONTRATACIONES - PAC.
El artculo 8 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Legislativo 1017 y los artculos 6, 7, 8 y 9 de su reglamento,
aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF, regulan la formulacin,
aprobacin y modificacin del Plan Anual de Contrataciones. De acuerdo
a dichas disposiciones, los elementos de entrada para este subproceso
son: el Presupuesto Institucional aprobado, el proyecto de Plan Anual de
Contrataciones, la Directiva para la Formulacin del Plan Anual de
Contrataciones y las leyes del sistema de Presupuesto, Presupuesto y
contrataciones. La salida es el Plan Anual de Contrataciones -PAC,
aprobado y registrado en el SEACE. El dueo del subproceso es el
rgano encargado de las contrataciones. La figura N 10 describe, la
naturaleza de este subproceso.
Segn la legislacin, el Plan Anual de Contrataciones debe ser aprobado
dentro de los 15 das hbiles siguientes luego de haber sido aprobado el
Presupuesto Institucional y publicado en el SEACE dentro de los
siguientes 5 das hbiles de haber sido aprobado. Debe asimismo
contener como mnimo lo establecido en el artculo 7 del Reglamento de
la Ley de Contrataciones del Estado.
148
149
Tomo : I
150
el
expediente
de
151
Tomo : I
las
contrataciones
no
programadas,
realizando
las
152
153
Tomo : I
154
Perfeccionamiento de bases.
Este subproceso tiene como elemento de entrada fundamental a las
Bases aprobadas, como resultado a las Bases integradas publicadas en
el SEACE, que sern las reglas definitivas para la seleccin de los
postores y como dueo del sub proceso al Comit Especial. Se encuentra
regulada en el artculo 28 de la Ley de contrataciones del Estado,
aprobado por Decreto Legislativo 1017 y los artculos 50 al 60 de su
Reglamento.
La existencia de 4 tipos de procesos de seleccin podra conducirnos a
elegir como subprocesos a cada uno de estos tipos. Sin embargo, al tener
elementos de entradas y salida comunes, con ms o menos etapas entre
unos y otros, no resultan pertinentes para caracterizarlo como un
subproceso particular, ms bien, en la medida que las Bases aprobadas
por la entidad no son definitivas para la seleccin debido a que stos se
155
Tomo : I
de
ser
el
caso,
la
legislacin
especializada
156
157
Tomo : I
Suscripcin de contrato.
Este subproceso tiene sustento legal en los artculos 35 al 41 y del 43
al 45 de la ley de Contrataciones del Estado, as como los artculos 137
al 164 de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 184-2008-EF.
Se identifica como sus elementos de entrada al Acta de consentimiento
de Buena Pro; a la Pro forma de contrato y a las ofertas tcnicas y
econmicas del postor ganador de la Buena Pro; a las garantas de fiel
cumplimiento y, de ser el caso, por el monto diferencial de propuesta;
constancia de RNP del postor ganador de la Buena pro y, de ser el caso,
contrato de consorcio con firmas legalizadas de los consorciados. El
elemento de salida ser el contrato debidamente suscrito por ambas
158
XII.
159
Tomo : I
160
161
Tomo : I
162
Es
el
supervisor
Inspector,
el
responsable,
en
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Tomo : I
Subproceso de Pago
Este subproceso tiene sustento legal en los artculos 180 y 181 del
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por
Decreto Supremo 184-2008-EF, los artculos 30, 32 y 33 de la Ley
28693 -Ley General del Sistema Nacional de Tesorera y numeral 17.2 del
artculo 17 y los artculos 32 y 33 de la Ley 28112 -Ley Marco de la
Administracin Financiera del Sector Pblico. En el contexto de la
legislacin sealada los elementos de entrada para el subproceso son el
Informe de Conformidad, el compromiso presupuestal y los comprobantes
de pago emitidas conforme a las disposiciones vigentes sobre la materia.
El resultado es el comprobante de pago cancelado y la firma del
contratista de haber recibido conforme el pago o el comprobante de haber
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XIII.
165
Tomo : I
Yntema destaca la
166
departamento
de
personal no
debera
considerarse
de
la
organizacin.
La
importancia
concedida
los
167
Tomo : I
168
169
Tomo : I
170
171
Tomo : I
172
173
Tomo : I
174
EVALUACION N 1
N
PREGUNTA
RESPUESTA
V
175
Tomo : I
176
Bibliografa
BARNES, Introduccin a la Doctrina alemana del Derecho Privado
Administrativo, en el Libro Homenaje a M. F. Clavero Arvalo, cit.,
vol. I, pgs. 229 y sigs.
BORRAJO, El intento de huir del Derecho Administrativo, REDA,
nm. 75, 1992.
CONSULTORA PROGRESO, Gestin Pblica Contrataciones y
Adquisiciones del estado, Lima 2009
DECRETO LEGISLATIVO 1017 y DECRETO SUPREMO 1842008-EF Nueva Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento
GARCIA DE ENTERRIA, La figura del contrato administrativo,
RAP nm. 41 (1963). J. R.
GARCIA DE ENTERRIA/FERNANDEZ RODRIGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, Vol. I, 7 edicin, 1995.
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Normas comunitarias y su adaptacin en Espaa), Madrid, 1995,
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LEY 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
sus Modificatorias
LUCIO CHUQUI CRESENCIO, Los flujos de Bienes y Servicios
Pblicos, Lima Per 2009
177
Tomo : I
ALFONSO,
Organizacin
actividad
en
la
LIZARRAGA,
Contratos
Pblicos
Derecho
178
179