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RESUMEN
Este artculo tiene por objeto analizar el desarrollo de la legislacin y gestin del patrimonio arqueolgico en los ltimos 70 aos, el cual fue dividido en dos grandes perodos. Los hitos
fundamentales del primer perodo (1937 a 1983) fueron la inoperancia de la Ley 9.080, la falta
de un organismo de aplicacin en la materia instituido por ley y la reforma del Cdigo Civil que
incluy a los yacimientos arqueolgicos dentro de los bienes de dominio pblico del Estado. El
segundo perodo (1983-2007) se caracteriz por el retorno democrtico y la renovacin normativa
que trajo consigo, destacndose la reforma constitucional de 1994, la sancin de la Ley 25.743
y la designacin del INAPL como organismo de aplicacin en materia arqueolgica. Se discute
brevemente el contexto poltico y los cambios en el desarrollo de la disciplina que acompaaron
a las reformas normativas, as como los desafos de la poca actual en materia de legislacin y
gestin del patrimonio.
Palabras clave: patrimonio arqueolgico - legislacin - gestin.
ABSTRACT
The aim of this paper is to analyze the development of the archaeological heritage legislation
and management in the last 70 years in Argentina. This analysis was divided into two main periods.
The first one (from 1937 to 1983) was characterized by the inefficiency of the Law 9.080, the lack
of an agency involved in the management of this heritage and the amendment of the Civil Code,
which specified that archaeological sites belong to the public domain of the State. The second period
(1983-2007) was marked by the return of democracy and a general renewal of legislation, which
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included the amendment of the National Constitution in 1994, the enactment of Law 25.743 and
the designation of the INAPL as the federal authority in charge of the protection of archaeological
heritage. The political context and the changes in the development of the discipline which have
accompanied each legal amendment are briefly discussed, as well as the challenges that heritage
legislation and management must face in the next few years.
Key words: archaeological heritage - legislation - management.
INTRODUCCIN
Como parte del nmero aniversario por los 70 aos de la revista Relaciones de la Sociedad
Argentina de Antropologa, el objetivo de este artculo es presentar una sntesis de las principales
caractersticas de la legislacin protectora del patrimonio arqueolgico en Argentina y reflexionar
sobre los cambios experimentados por esta, como consecuencias de las diversas polticas culturales
desarrolladas en el pas en las ltimas siete dcadas.
RUINAS Y YACIMIENTOS ARQUEOLGICOS CONSIDERADOS POR SU INTERS
NACIONAL Y CIENTFICO (1937 A 1983)
En 1937 Argentina estaba viviendo un perodo que Romero (1997) denomin la Repblica conservadora, caracterizada por la inestabilidad poltica debido a la puja entre grupos
democrticos, conservadores -que accedan al poder gracias al fraude electoral- y nacionalistas.
Mientras se gestaba el comienzo de la segunda guerra mundial en Europa, algunos sectores del
Ejrcito argentino no ocultaban su simpata por la Alemania Nazi. Estos grupos seran luego los
responsables del golpe militar de 1943.
Ya haban transcurrido veinticuatro aos de la sancin de la Ley 9.080 y 16 de la promulgacin de su Decreto Reglamentario (1921). Sin embargo, no se haban producido cambios sustanciales en la proteccin del patrimonio arqueolgico y paleontolgico. El rgano
de aplicacin de la Ley 9.080 -la Seccin Yacimientos, integrada por los directores de los
museos Etnogrfico, de Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia y de La Plata- nunca lleg a
constituirse y los mencionados museos continuaron su labor acadmica, ignorando su funcin
de gestores de una ley que no tuvo aplicacin en la prctica (Fernndez 1982, Berberin 1992,
Orquera 1994).
Cabra preguntarse entonces cules fueron las razones que inspiraron la sancin de la ya
legendaria Ley 9.080 y si tales circunstancias justificaron la subsiguiente falta de inters en su
implementacin. En la primera dcada del siglo XX la elite gobernante estaba dispuesta a combatir
todo aquello que pudiera amenazar los intereses de la nacionalidad. Con ese cometido, Ricardo
Rojas (1909) present un informe al entonces presidente de la Nacin, Jos Figueroa Alcorta, a
pedido del Ministro de Justicia e Instruccin Pblica Federico Pinedo, en el que se ocup entre
otros aspectos de los restos arqueolgicos, a los que consider parte integrante del territorio nacional, advirtiendo sobre los peligros de saqueo por parte de museos de Norte Amrica o Europa
y poniendo de ejemplo a la ley italiana de 1907 que colocaba a los bienes arqueolgicos bajo la
tutela del Estado (Endere y Podgorny 1997:56-57). Rojas no dejaba dudas respecto de los motivos
de su recomendacin:
Debe el estado argentino comprender que el mismo inters cientfico de aquellos (los restos
arqueolgicos italianos) tienen los nuestros, y que, adems, agrgase en nuestro caso, un
inters esttico y cvico, inherente a la propia nacionalidad. Sin ellos no llegaremos a conocer
nuestros orgenes ni a salvar las fuentes de nuestra historia. Sin ello no lograremos tener
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Tres aos despus de este influyente informe se present en el Congreso un proyecto de ley
que declaraba propiedad de la Nacin las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos
de inters cientfico, el cual fue presentado por los diputados Manuel B. Gonnet, Luis Agote, Jos
Luis Cantilo y el propio Federico Pinedo. En el debate parlamentario que precedi a su aprobacin,
el diputado Gonnet argumentaba:
Qu hemos hecho de estas riquezas para evitar que el espritu de lucro, por una parte, y
el pillaje por la otra, las desbastes, y dejen truncados algunos de los grandes problemas de
la arqueologa y paleontologa, quitando a nuestros museos esos preciosos tesoros? Para
concluir enfatizando: Y bien, seor, defendamos estas riquezas, esa presa, poniendo
sobre todo el territorio la mano y la vigilancia del estado! (Diario de Sesiones de Diputados
1912, T. II:673).
En febrero de 1913 obtuvo sancin legislativa la Ley 9.080 cuya finalidad esencial fue,
adems de extender la propiedad del Estado sobre estos bienes, la de regular su exploracin y
explotacin, estableciendo la obligatoriedad de obtener los correspondientes permisos, que slo
podan ser concedidos a instituciones cientficas del pas o del extranjero que demostraran tener
propsitos de estudio y no poseer fines de especulacin comercial. Asimismo estableca limitaciones
al dominio privado, contemplando la figura de expropiacin y permitiendo slo la exportacin de
objetos duplicados.
Cabe aclarar que la arqueologa de entonces era esencialmente naturalista, evolucionista y con
un fuerte centralismo en lo que respecta a los organismos de investigacin, que estaban ubicados en
Buenos Aires y en La Plata (Fernndez 1982). Las investigaciones tenan por finalidad la bsqueda
de reliquias y objetos que por sus cualidades estticas fueran susceptibles de ampliar la variedad y
calidad de las colecciones de los museos (Orquera 1994). No debe sorprender entonces que la Ley
9.080 reprodujera esta idea de arqueologa de los objetos (Berberin 1992:45) y que le diera a los
sitios arqueolgicos y paleontolgicos un tratamiento similar que a los yacimientos mineros.
Paralelamente a las investigaciones efectuadas por los arquelogos nacionales o extranjeros
que tenan pertenencia institucional en los grandes centros de investigacin del pas, haba excavaciones efectuadas por amateurs, algunos de ellos con un importante bagaje de conocimientos
y experiencia en el campo, que se dedicaban a recolectar piezas para luego ser vendidas a coleccionistas privados o a museos extranjeros. A ellos se sumaban los naturalistas que formaban parte
de misiones cientficas extranjeras que recorran el territorio recolectando piezas arqueolgicas
sin ningn tipo de control estatal (Fernndez 1982)
Sin embargo, la determinacin del Estado de proteger este patrimonio -puesta de manifiesto
en los trminos de la Ley 9.080- no se reflej en los hechos. Tuvieron que pasar ocho aos para
que la norma fuera reglamentada por el Poder Ejecutivo y an despus de sancionado el Decreto
Reglamentario, la misma careci de aplicacin prctica. No debe sorprender entonces que la actividad de coleccionistas y amateurs no cesara con la sancin de la ley y que no se instrumentaran
los permisos para los investigadores.
Si bien para 1936 la situacin jurdica y administrativa del patrimonio arqueolgico no haba
variado, se haba producido un giro en la ideologa oficial cuyo nfasis estaba puesto en el rescate
de la tradicin catlica hispana, considerada como base y fundamento de la identidad nacional
(Madrazo 1985, Politis 1992). Para entonces, la arqueologa argentina atravesaba por una etapa de
transicin denominada de Exgesis Histrica, estaba abocada al estudio de textos histricos y
caracterizada por una escasa discusin terica (Gonzlez 1985, Politis 1992). Las investigaciones
arqueolgicas estaban centradas en el estudio de grupos agro-alfareros del noroeste argentino a
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los que se les atribua escasa profundidad temporal. Como seal Gonzlez (1985:509): todas las
culturas eran consideradas sincrnicas y los materiales arqueolgicos encontrados se asignaban a
los pueblos hallados por la conquista espaola en cada zona. Todos ellos eran considerados muy
recientes.
Este predominio de la historia sobre la arqueologa se manifest tambin en la legislacin
de la poca. En 1940 se dict la Ley 12.665 de Defensa del Patrimonio Histrico y Artstico de
la Nacin, que cre la Comisin de Museos, de Monumentos y Lugares Histricos. Esta ley -an
vigente- no menciona a los sitios arqueolgicos. No obstante, a pocos aos de su sancin, algunos
de los sitios arqueolgicos ms conocidos del Noroeste fueron incluidos en el listado de monumentos histricos nacionales. Sin embargo, el escaso nmero de sitios prehispnicos declarados
en comparacin con los del perodo colonial y patrio, dio por resultado un listado de monumentos
desbalanceado, en el cual el patrimonio arqueolgico prehispnico estaba subrepresentado en su
nmero y en su diversidad.
En la dcada de 1950 se experimentaron cambios significativos en el desarrollo de la disciplina y en el sistema normativo del pas. La Escuela de Viena se consolid como corriente terica
dominante en la arqueologa argentina, poniendo su impronta antievolucionista y antiracionalista
(Madrazo 1985), as como una visin historicista, particularista y abstracta de la cultura, excluyendo
implcitamente todo enfoque, metodologa o tcnica que se consideraran propios de las ciencias
naturales (Boschin y Llamazares 1984). Su pensamiento era particularmente afn a los gobiernos
nacionalistas de la poca y sus seguidores, muchos de ellos provenientes del extranjero, tuvieron
rpida insercin en el mbito acadmico local (Gonzlez 1985).
Durante los dos perodos de gobierno de Pern (1946-1955) se produjeron algunos cambios
normativos de trascendencia para la arqueologa. En primer lugar, la reforma de la Constitucin
Nacional de 1949 que estableca la tutela del Estado sobre el patrimonio cultural (art. 36, ap. 7),
mencionando expresamente que dicha tutela tena por objeto las riquezas artsticas e histricas, as como el paisaje natural que formaban parte del patrimonio cultural, cualquiera sea su
propietario. En 1953 se present el primer proyecto de reforma a la Ley 9.080, conocido como
Proyecto Anaya; sin embargo, la revolucin de 1955 impidi la aprobacin del mismo y derog la reforma constitucional de 1949, por lo que la situacin se retrotrajo a la dcada anterior.
No obstante, algunas provincias ya haban dictado sus propias normas de patrimonio en franca
contradiccin con la Ley 9.080 que estableca que el dominio y la jurisdiccin nacional sobre
los yacimientos arqueolgicos (por ej. Santiago del Estero en 1942, Salta en 1951, Catamarca en
1959, etc.) (Endere 2000).
Mientras tanto en el mbito internacional se sucedieron una serie de importantes acontecimientos vinculados con la arqueologa que no tuvieron repercusiones en Argentina sino dcadas
despus. El descubrimiento del mtodo de datacin radiocarbnica por Willard Libby en 1949 tuvo
un impacto significativo en la disciplina al proveerle una tcnica de datacin absoluta de los restos
orgnicos encontrados en contextos arqueolgicos. Por otra parte, la labor de la UNESCO, creada
en 1945, se vio plasmada en dos documentos que tienen directa vinculacin con el patrimonio
arqueolgico: la Convencin para la Proteccin de los Bienes Culturales en caso de Conflicto
Armado, firmada en La Haya de 1954 y la Recomendacin que define Principios Internacionales
que debern aplicarse a Excavaciones Arqueolgicas, elaborada en la Conferencia General de
la UNESCO de Nueva Delhi de 1956.
Durante los gobiernos de Arturo Frondizi y Arturo Illia se vivi un auge de las carreras humansticas. Se abrieron las carreras de antropologa en la Universidad Nacional de La Plata y en la
Universidad Nacional de Buenos Aires, as como especializaciones en antropologa en las carreras
de historia en las universidades del Litoral y de Crdoba. A la creacin del CONICET en 1958
se sum la fundacin de institutos y centro de investigacin provinciales (por ej. la Comisin de
Investigaciones Cientficas y Tcnicas de la Provincia de Buenos Aires en 1960, Politis 1992).
La institucionalizacin de la arqueologa desde el punto de vista acadmico y cientfico no
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estuvo acompaada de una renovacin desde el punto de vista terico hasta fines de los sesenta,
cuando perdi predominio la Escuela de Viena y comenz un perodo de transicin en el cual se
evidenci la influencia neo-evolucionista y funcionalista de autores extranjeros tales como J. Steward,
G. Childe, G. Willey. B. Meggers, etc. (Politis 1988, 1992). La preocupacin de los arquelogos
se centr en el contexto cultural en el cual los objetos eran hallados y la necesidad de establecer un
orden cronolgico de los diferentes eventos de ocupacin, utilizando las nuevas tcnicas de datacin
disponibles y efectuando estudios estratigrficos y tipolgicos (Berberin 1992:47).
Desde los aos sesenta se observa un mayor inters de los propios investigadores en la
proteccin del patrimonio arqueolgico y en la necesidad de impulsar reformas desde el punto
de vista legal. En consecuencia, se elaboraron varios proyectos de ley de reforma de la Ley
9.080. El primero de ellos fue un anteproyecto de ley de proteccin del patrimonio arqueolgico
gestado en 1960, en el seno del CONICET por Alberto R. Gonzlez, Juan Schobinger, Eduardo
Cigliano y Enrique Palavecino, entre otros, que propona la creacin de un instituto inspirado en
el modelo mexicano para el control de la arqueologa prehispnica, reservando la arqueologa del
perodo colonial y patrio a la Comisin Nacional de Museos, Monumentos y Lugares Histricos.
Este proyecto fue entregado en 1965 al Presidente Arturo Illa pero su tramitacin fue finalmente
abortada por el golpe militar de 1966 (Orquera 1994:2).
Sin duda el hito ms importante desde el punto de vista jurdico de esta primera etapa fue la
reforma integral del Cdigo Civil de la Nacin en 1968 (Ley 17.711), que adicion a la enumeracin de los bienes de dominio pblico del Estado "a las ruinas y yacimientos arqueolgicos y
paleontolgicos de inters cientfico" (art. 2.340 inc. 9), estableciendo que los mismos pertenecen a
la Nacin o a las provincias segn la distribucin de poderes hecha en la Constitucin Nacional
(art. 2.339). A partir de entonces la mayora de las provincias, respaldndose en las disposiciones
del Cdigo Civil, dictaron sus propias normas de patrimonio, ignorando la Ley 9.080 que no
haba sido an formalmente derogada (Berberin 1992). En la dcada siguiente se elaboraron
al menos tres proyectos de reforma de esta ley, de los cuales cabe destacar un Anteproyecto de
Ley de Proteccin del Patrimonio Paleoantropolgico y Arqueolgico elaborado por la Lic. Rita
Ceballos, a pedido del Colegio de Graduados en Antropologa y que fue presentado al Congreso
en 1976 (Endere 2000, Orquera 1994).
Otras dos cuestiones merecen mencionarse para esta etapa, la primera vinculada al uso
turstico de los sitios arqueolgicos y la importancia que se le dio a las reconstrucciones como
modo de hacerlos accesible al pblico. La segunda se refiere al impacto generado en el patrimonio
arqueolgico por las grandes obras de infraestructura, un problema que comenz a percibirse en
los aos sesenta y se fue intensificando con el transcurso del tiempo.
En relacin a la primera cuestin, un hito importante fue la reconstruccin del Pucar de
Tilcara, efectuada por Eduardo Casanova entre 1950 y 1955. Cabe recordar que Salvador Ambrosetti haba comenzado su reconstruccin en 1910 como una estrategia para su estudio y para
publicitar las ruinas entre los asistentes al XVII Congreso Internacional de Americanistas que
visitaran Tilcara en su marcha hacia Bolivia. Si bien la visita no se produjo, investigadores prestigiosos de la poca como Max Uhle y Cecil Breton alentaron a Ambrosetti a realizar los trabajos
de reconstruccin (Debenedetti 1930:137). La falta de recursos impidieron su continuacin, pero
la idea de la reconstruccin del Pucar permaneci en la agenda de este investigador y de sus
discpulos. Luego de su reconstruccin, el Pucar fue considerado el principal monumento de
la arqueologa argentina (Casanova 1958:45), fue declarado la capital arqueolgica del pas
por el gobierno de la provincia de Jujuy en 1967 y recibi la vista del presidente de facto General
Juan Carlos Ongana. En 1968 se cre el Museo Dr. Eduardo Casanova y en 1972 el Instituto
Interdisciplinario Tilcara, dependientes de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Si bien
la reconstruccin efectuada ha merecido algunas crticas y sera hoy inadmisible conforme los
principios de la Carta de Venecia (1964), es indudable que el Pucar es el sitio arqueolgico ms
visitado del pas en los ltimos cincuenta aos y que la imagen de sus recintos reconstruidos
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El estudio de las ciencias antropolgicas en sentido amplio (por entonces denominadas
ciencias del hombre) en el mbito del Ministerio de Educacin de la Nacin estuvo a cargo de
las Secciones de Antropologa Fsica, Arqueologa, Etnografa y Musicologa del Museo Argentino
de Ciencias Naturales Bernardino Rivadavia, dependiente de la Direccin General de Cultura.
En la dcada de 1940 se produjeron dos importantes cambios. En primer lugar, las colecciones
y bibliotecas de las secciones mencionadas pasaron al Museo Etnogrfico (hoy forman parte del
Instituto de Ciencias Antropolgicas de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional
de Buenos Aires) (Decreto 16.211 de 1947), quedando el Bernardino Rivadavia exclusivamente
dedicado al estudio de las ciencias naturales (Cceres Freyre 1960:23). En segundo lugar, se cre
en 1943, el Instituto Nacional de la Tradicin por iniciativa del que fuera su primer director, el
profesor Juan Alfonso Carrizo quien supo interesar al presidente de la Repblica respecto de la
necesidad de su creacin (Decreto 15.951 de 1943) (Cceres Freyre 1960:23). Este instituto tena
la misin de estudiar y divulgar algunas ramas de la antropologa, pero con el tiempo fue asumiendo funciones de asesoramiento al Poder Ejecutivo ante la falta de una oficina especializada
que realizara dicha funcin.
Cabe destacar que su creacin coincide con la de otros organismos similares en Latinoamrica
como el Instituto Nacional de Antropologa e Historia de Mxico, fundado en 1939 para garantizar
la investigacin, conservacin, proteccin y difusin del patrimonio prehistrico, arqueolgico,
antropolgico, histrico y paleontolgico de Mxico.
El Instituto Nacional de la Tradicin tuvo diferentes denominaciones a lo largo del tiempo, cada uno de los cuales estuvo acompaado de cambios en sus objetivos y funciones (por ej.
Instituto Nacional de Filologa y Folklore en 1955; Instituto Nacional de Investigaciones Folklricas en 1960; Instituto Nacional de Antropologa en 1964; Instituto Nacional de Antropologa y
Pensamiento Latinoamericano -INAPL- desde 1991).
En 1964 se le encomend al Instituto Nacional de Antropologa, entre otras tareas, las de
asesorar a los organismos oficiales y a las entidades privadas -cuando as lo requieran- en las
materias de su especialidad y competencia e intervenir con su asesoramiento en lo que hace a
la proteccin y restauracin de monumentos y yacimientos arqueolgicos nacionales (incisos c
y h del Decreto 1.974/64).
En 1973, la Ley de Ministerios 20.524 estableci la competencia del Ministerio de Cultura
y Educacin de la Nacin respecto de la tutela del patrimonio cultural de la Nacin (art. 16 inc.
7), otorgndole la custodia, conservacin y registro de las riquezas artsticas, arqueolgicas e
histricas de la Nacin (inc. 8). En 1985 se deleg dicha facultad a la Secretara de Cultura de la
Nacin y se otorgaron a la Direccin Nacional de Antropologa y Folklore las funciones relativas
a la conservacin, difusin y de lege ferenda sobre el patrimonio arqueolgico (Escobar Bonoli
1989), quedando el Instituto Nacional de Antropologa bajo su dependencia. En esa poca se
elimin el sistema de partidas presupuestarias para los distintos organismos centralizndose el
presupuesto del sector cultura, lo cual signific no slo una prdida de autonoma desde punto
de vista econmico sino una disminucin real de los fondos disponibles, dada la burocracia que
implicaba la obtencin de financiamiento para la realizacin de las distintas actividades. Finalmente
en 2002, en virtud de una nueva reforma de la estructura orgnica de la Secretara de Cultura
(Decreto 1.058), el INAPL pas a depender de la Direccin Nacional de Patrimonio y Museos
de dicha Secretara.
SEGUNDA ETAPA: YACIMIENTOS Y COLECCIONES ARQUEOLGICAS COMO PATRIMONIO CULTURAL (1983-2007)
No fue sino hasta despus del retorno de la democracia en 1983 cuando se produjo una renovacin de la antropologa en general y se evidenci una mayor preocupacin por temas vinculados
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con el patrimonio y la proteccin de las diversas expresiones culturales en el pas. El debate por
el cuidado del patrimonio entr en el mbito acadmico de la arqueologa, acompaado no slo
por la usual preocupacin por su expolio y destruccin, sino promovido adems por la necesidad
de discutir con mayor profundidad cuestiones vinculadas a la prctica arqueolgica y la gestin
del patrimonio.
A partir de la dcada de 1980, a nivel internacional, se evidenci un inters por analizar el
contexto social y poltico en el que se desarroll la arqueologa y las polticas de patrimonio
(Layton 1989a y 1989b, Gathercole y Lowenthal 1990, Ucko 1995, Preucel y Hodder 1996),
as como en recopilar los sistemas legales y las polticas de gestin del patrimonio pas por pas
(OKeefe y Prott 1984, Cleere 1984, 1989). Estos estudios comparados generaron abundante
informacin que contribuyeron a abonar el debate dentro del pas. La constitucin del World
Archaeological Congress y la celebracin de su primer congreso en 1986 generaron un mbito,
-hasta entonces indito- de encuentro y discusin entre arquelogos del primer y del tercer mundo,
dndole a las cuestiones relativas al patrimonio un lugar central en la discusin. A nivel nacional,
la Mesa Redonda sobre proteccin del patrimonio arqueolgico efectuada en el marco del VIII
Congreso Nacional de Arqueologa Argentina, realizado en Concordia en 1985; las Jornadas de
Poltica Cientfica para la Planificacin de la Arqueologa en la Argentina, celebradas en Tucumn
en 1986 y las Primeras y Segundas Jornadas sobre el Uso del Pasado, llevadas a cabo en La Plata
en 1989 y 1992 respectivamente, son un ejemplo de la inquietud y entusiasmo de la poca por
debatir cuestiones antes ignoradas, ya sea porque la disciplina era vista en trminos estrictamente
cientficos o porque despus de casi dos dcadas existan las condiciones sociales y polticas para
hacerlo. De este modo, se retomaron algunos temas que haban sido previamente abordados en
Mxico o en Per, por la denominada Arqueologa Social Latinoamericana (por ej. Lumbreras
1981, Lorenzo et al. 1979, ver tambin Politis 2003).
En relacin con la regulacin legal del patrimonio, en las Jornadas de Tucumn de 1986
se aprob por unanimidad una declaracin de apoyo al Anteproyecto de Ley de Proteccin del
Patrimonio Arqueolgico, auspiciado por la Direccin Nacional de Antropologa y Folklore (DINAF) y que fuera elaborado en 1984 por un grupo de trabajo integrado por su Director Alberto
R. Gonzlez y por Carlos Gradin, Carlos Aschero, Pedro Krapovickas, Augusto Cardich, Lidia
Alfaro de Lanzone, Luis Orquera y Rita Ceballos. Asimismo se efectuaron recomendaciones en
relacin a la arqueologa de rescate. Esta iniciativa sirvi de base para que la DINAF designara
una comisin formada por Vctor Nuez Regueiro, Alicia Tapia, Carlos Ceruti, Hernn Vidal y
la abogada Zulema Escobar para redactar un anteproyecto de ley de rescate, que fue presentado
en 1991 por los diputados Carlos G. Freytes y David J. Casas y lleg a obtener media sancin en
la Cmara de Diputados (Orden del Da 1.684/91) (Orquera 1994, Endere 2000:144-146).
Pese a los intentos frustrados por reformar la Ley 9.080 o por sancionar una normativa de
rescate arqueolgico, la proteccin legal del patrimonio cultural en Argentina experiment un
cambio significativo a partir de la reforma constitucional de 1994. El nuevo texto de la carta magna
incluy valiosas disposiciones en relacin a la preservacin del patrimonio y el reconocimiento
de los derechos de las comunidades indgenas. El patrimonio cultural fue explcitamente contemplado en el art. 41 que establece que las autoridades proveern a la preservacin del patrimonio
natural y cultural, especificando que corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan
los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas,
sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. De este modo se puso fin a una larga disputa
respecto al dominio de los yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos al reconocer que el
dominio es provincial (o nacional en los territorios federales) aunque las facultades de reglamentar las actividades relacionadas con ellos es compartida entre la Nacin y las provincias.
Por otra parte, autoriza a interponer una accin de amparo cuando estn en juego los derechos
que protegen el ambiente [...], as como los de incidencia colectiva en general, entre los cuales
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estara incluido el derecho a la preservacin del patrimonio cultural. Esta accin pueden interponerla el afectado, el defensor del pueblo o las asociaciones que tengan por objetivo proteger
esos derechos (art. 43).
Asimismo se incorpora una clusula que establece que los tratados concluidos con las dems
naciones, con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede tienen
jerarqua superior a las leyes (art. 22, primer prrafo). Cabe destacar que en las ltimas dcadas
Argentina ha ratificado la mayora de las Convenciones internacionales relativas al patrimonio
cultural. En 1988 ratific la Convencin para la Proteccin de los Bienes Culturales en caso de
Conflicto Armado de 1954 (Ley 23.618) y, dcadas despus sus dos protocolos adicionales (Leyes
25.478/02 y 26.155/06). En el 2000 se ratific la Convencin del UNIDROIT (International Institute
for the Unification of Private Law) sobre la restitucin de objetos culturales robados o exportados
ilegalmente de 1995, mediante la Ley 25.257; en el 2002 la Convencin de San Salvador sobre
defensa del patrimonio arqueolgico, histrico y artstico de las Nacionales Americanas de 1976
(Ley 25.568), en el 2006 la Convencin para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial
de 2003 (Ley 26.118) y en 2007 la Convencin sobre la Proteccin y Promocin de la Diversidad
de las Expresiones Culturales (Ley 26.305).
En relacin a los derechos de los pueblos indgenas, la Constitucin de 1994 reconoce en el
art. 75 inc. 17 la preexistencia tnica y cultural de los pueblos indgenas argentinos, garantizando
-concurrentemente con las provincias- el respeto a su identidad y asegurando su participacin en
la gestin referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afecten. Este ltimo
prrafo ha sido interpretado como un reconocimiento a su derecho a participar en la gestin del
patrimonio cultural de sus antepasados (Endere 2000:56). Cabe recordar adems que Argentina es signataria del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales de 1989 (Ley
24.071/92). En el 2001 se sancion la Ley 25.517 -an no reglamentada- que establece que los
museos deben poner a disposicin de los pueblos indgenas o comunidades de pertenencia que
los reclamen los restos humanos de aborgenes que formen parte de sus colecciones (art. 1); que
los restos humanos que permanezcan en los museos debe ser tratados de acuerdo a su dignidad
de tales (art. 2) y exige que para realizarse todo emprendimiento cientfico que tenga por objeto
a las comunidades aborgenes, incluyendo su patrimonio histrico y cultural, deber contarse con
el expreso consentimiento de la comunidad interesadas (art. 3).
En este perodo, adems, se multiplicaron las presentaciones ante el Congreso de proyectos
de leyes de patrimonio de distinto alcance; sin embargo, ninguno de ellos logr ser sancionado,
quedando an pendiente la tarea de sancionar una ley de presupuestos mnimos del patrimonio
cultural (Endere 2000).
En este contexto, las provincias tomaron la vanguardia en materia de proteccin del patrimonio cultural, actualizando sus sistemas normativos mediante leyes especficas (e.g. Ley
6.034/93 reformada por la Ley 6.133/94 de Mendoza; Ley 2.184/96 de Neuqun; Ley 3.041/96
de Ro Negro, etc.) e incorporando en sus constituciones provinciales disposiciones relativas a
la proteccin del patrimonio cultural existente en sus territorios (e.g. Buenos Aires, Catamarca,
Crdoba, Chaco, La Rioja, Ro Negro, Salta, San Luis, Santiago del Estero, Tierra del Fuego,
Tucumn). Tambin los municipios dictaron sus propias normas de proteccin, motivados por
la necesidad de responder a situaciones concretas de desproteccin debido a la ineficacia de las
normas de mayor jerarqua.
Cabe destacar que la Administracin de Parques Nacionales (APN) que tiene a su cuidado
los parques y reservas nacionales y los monumentos naturales, tambin se ocupa de los recursos
culturales existentes en las reas bajo su proteccin. Si bien la Ley 22.351/80 no contempla la
proteccin de los recursos culturales que se encuentran dentro de los parques, la APN ha comenzado
a hacerlo a partir de 1992 con la creacin de la Direccin de Conservacin y Manejo de Recursos
Culturales (Res. 133). Actualmente cuenta con un Programa de Manejo de Recursos Culturales
dependiente de la Direccin de Conservacin y Manejo, un Reglamento para la conservacin del
41
3.
Su larga fundamentacin concluye con una frase que recuerda los dichos de los diputados
de 1913 y la vigencia de los problemas que entonces se denunciaban:
Termino diciendo que prevenir el deterioro, la destruccin o la prdida, sea por ignorancia,
por desidia o por el nimo de lucrar con estos bienes que integran el patrimonio de la Nacin,
es una responsabilidad del Estado. Estos hechos que se vienen sucediendo y acelerando en
las ltimas dcadas muestran -y ha salido a luz, a causa de diligencias judiciales-, un preocu-
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El 26 de junio de 2003 fue promulgada la Ley nacional 25.743 de Proteccin del Patrimonio
Arqueolgico y Paleontolgico, la cual derog la Ley 9.080 y estableci un nuevo rgimen legal
aplicable a dicho patrimonio. Esta ley fue concebida como una norma que trata en forma separada
y de manera especfica el patrimonio arqueolgico y paleontolgico, considerando adems que los
problemas que se generan en torno al descubrimiento, la investigacin, la proteccin, etc., de los
sitios, objetos y/o colecciones arqueolgicas o restos paleontolgicos, son totalmente diferentes
a los que se generan en torno al resto del patrimonio cultural.
La nueva ley, pese a haber sido concebida como un proyecto de reforma de la Ley 9.080 y,
por ende limitada en sus objetivos, signific un importante avance en la definicin de patrimonio
arqueolgico dejando de lado la antigua concepcin que lo limitaba a los restos que documenten
la existencia y la civilizacin de las tribus de indgenas que habitaron este pas antes del descubrimiento de Amrica (art. 2, Decreto Reglamentario de la Ley 9.080) para incluir a las cosas
muebles e inmuebles o vestigios de cualquier naturaleza que se encuentren en la superficie, subsuelo o sumergidos en aguas jurisdiccionales, que puedan proporcionar informacin sobre los
grupos socioculturales que habitaron el pas desde pocas precolombinas hasta pocas histricas
recientes (art. 2, Ley 25.743), es decir los ltimos cien aos (art. 2, Decreto Reglamentario 1022).
Esta definicin no solo ampli la dimensin espacial y temporal del patrimonio arqueolgico
sino que marc un cambio conceptual al superar la dicotoma entre arqueologa prehispnica e
histrica y poner el nfasis en todo aquello que sea de inters para la disciplina y que demande
la utilizacin de sus particulares herramientas tericas y metodolgicas para su estudio.
La nueva ley distribuye competencias entre el gobierno federal, las provincias y la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, fijando competencias exclusivas y concurrentes para cada uno de
ellos (arts. 5, 6 y 7), en concordancia con la norma constitucional del art. 41, poniendo fin de
este modo a un largo debate respecto de las facultades de las provincias en materia de dominio y
jurisdiccin sobre el patrimonio.
En efecto, la Ley 25.743 establece que compete al Estado nacional de manera exclusiva
ejercer la tutela del patrimonio arqueolgico y paleontolgico (por ej. la proteccin jurdica o legal
de dicho patrimonio en el territorio nacional, ms all del derecho de dominio y de proteccin que
corresponda a las provincias), as como la defensa y custodia de dicho patrimonio en el mbito
internacional, mediante la prevencin y sancin de importaciones o exportaciones ilegales (art. 4,
Ley 25.473 y art. 4, Decreto 1022). Adems la autoridad de aplicacin a nivel nacional (INAPL)
tiene a su cargo el Registro Nacional de Yacimientos, Colecciones y Objetos Arqueolgicos y el
Registro Nacional de Infractores y Reincidentes, los cuales son de segundo orden en relacin a
los bienes que se encuentren en jurisdiccin provincial.
Conforme al art. 6 de la ley, las provincias tienen las facultades exclusivas de establecer un
organismo competente que tendr a su cargo la aplicacin de la ley en la provincia; organizar un
registro de yacimientos, colecciones y objetos provincial, teniendo como base preferentemente
la metodologa adoptada por la autoridad de aplicacin nacional, a fin de facilitar la mejor coordinacin nacional; crear un registro de infractores; otorgar las concesiones para prospecciones
e investigaciones; adecuar sus legislaciones a la normativa nacional; procurar la creacin de delegaciones locales y comunicar a la autoridad de aplicacin nacional las concesiones otorgadas,
las infracciones y las sanciones aplicadas, as como las autorizaciones otorgadas para el traslado
de colecciones y objetos.
Las facultades concurrentes del Estado nacional y de las provincias en materia de patrimonio arqueolgico consisten en: a) adoptar las polticas y medidas tendientes a alcanzar una
legislacin y organizacin administrativa uniforme en todo el territorio y b) el poder de polica
en sus respectivas jurisdicciones (arts. 7 y 45). De este modo, la Ley 25.743 contempla una com44
pleja distribucin de competencias para no alterar el rgimen de las facultades delegadas y/o las
reservadas por las provincias, que fue siempre el nudo de la cuestin en nuestro rgimen federal
(art. 121 de la Constitucin Nacional).
La norma regula minuciosamente el registro de sitios y colecciones, los deberes de los
investigadores para la obtencin de los permisos -los cuales se otorgan bajo la figura de la concesin-, as como los deberes de los propietarios de las tierras. Establece adems, en su art. 13, la
obligacin de toda persona fsica o jurdica de denunciar el hallazgo efectuado en el contexto de
una obra, hacindolo responsable de su conservacin hasta que el organismo competente tome
intervencin. En la reglamentacin de este artculo el Decreto Reglamentario establece que:
Las personas fsicas o jurdicas, responsables de emprendimientos debern prever la necesidad de realizar una prospeccin previa a la iniciacin de las obras con el fin de detectar
eventuales restos, yacimientos, u objetos arqueolgicos o paleontolgicos. De verificarse
su existencia debern facilitar el rescate de los mismos. Las tareas que se realicen al efecto
debern ser aprobadas por la autoridad de aplicacin jurisdiccional. Si en el curso de ejecucin de obras pblicas o privadas, que impliquen movimientos de tierra, se hallaren fsiles u
objetos arqueolgicos, o se supiera que determinados sectores, regiones o zonas constituyen
yacimientos paleontolgicos y/o arqueolgicos, que por su tamao, valoracin patrimonial,
cientfica y/o estado de preservacin requieran de especial cuidado, proteccin absoluta o
parcial, trabajos de rescate o preservacin, la autoridad de aplicacin jurisdiccional podr
solicitar la intervencin del Poder Ejecutivo Nacional, a fin de adoptar medidas tendientes
a lograr la suspensin de las obras o proyectos en forma definitiva o temporal, segn el caso
(art. 13 in fine).
Se prev adems una serie de limitaciones a la propiedad privada en relacin a los yacimientos
y objetos arqueolgicos tales como la servidumbre, la ocupacin temporaria y la expropiacin.
Se regula la salida del pas de bienes arqueolgicos a travs de los certificados de exportacin.
Finalmente las disposiciones sancionatorias brindan importantes herramientas para la gestin del
patrimonio a nivel nacional y ofrecen un marco normativo de referencia para las provincias que
implica un cambio sustancial respecto de la Ley 9.080.
Varios aspectos de la ley han sido cuestionados. La autorizacin para la transferencia a ttulo
oneroso de colecciones arqueolgicas o paleontolgicas formadas antes de la vigencia de la ley
y registradas dentro de los 90 das de su promulgacin (arts. 19 y 20) gener en su momento un
spero debate. A ello se suman serios problemas de redaccin, fruto de sucesivas modificaciones
del texto original, sobre todo en la parte relativas a las sanciones previstas por la ley (e.g. arts. 39
y 46), que impide aplicar las sanciones penales ms severas, en virtud del principio de la ley penal
ms benigna Sin embargo, la objecin ms importante que se le ha hecho es la de no contemplar
expresamente el derecho de participacin de las comunidades indgenas en relacin con su patrimonio cultural, una cuestin que ha generado diversos reclamos por parte de representantes de
pueblos originarios.
El trfico de piezas arqueolgicas y la Ley 25.743
Hasta junio de 2003, la Argentina en general y Buenos Aires en particular, fue el lugar
preferido por los traficantes y expoliadores de la cultura de los pueblos originarios de Amrica,
pues mientras en todos los dems pases se imponan severas restricciones a la exportacin de
los bienes arqueolgicos y paleontolgicos, declarada siempre y en todos ellos como ilegal, aqu
rega -de hecho- la mayor libertad para movilizarlos, siendo Buenos Aires el puerto de salida
para cualquier destino del mundo (ver Schvelzon 1993, 2002). Las fuerzas de seguridad y las
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autoridades judiciales en general desconocan la vigencia de la Ley 9.080 y, pese a que Argentina
era signataria desde 1972 de la Convencin de 1970, no existan antecedentes de causas judiciales
iniciadas en la justicia federal por trfico de bienes arqueolgicos. Esto permiti la formacin de
grandes lobbies, que amparados en la acostumbrada indiferencia argentina por las culturas precedentes, generaron intensas redes de trfico (Mayor Luis Fontana, Polica Aeronutica, Clarn,
29.07.2001).
A finales de la dcada de 1990 se produjo un acercamiento de las fuerzas de seguridad, especialmente la ex Polica Aeronutica Nacional al Instituto Nacional de Antropologa y Pensamiento
Latinoamericano y se organizaron cursos de capacitacin en cuestiones relativas a la proteccin
del patrimonio arqueolgico y paleontolgico, con especial nfasis en el trfico ilcito de bienes
culturales. En noviembre de 2000 y a pocos meses de ratificarse la Convencin del UNIDROIT
un juez federal orden dos allanamientos y el decomiso de 15.000 piezas arqueolgicas, constituyendo un hecho sin precedentes (Causa 10.817; Clarn, 03.11.2000), pese a que la causa an
no tiene sentencia firme.
La necesidad de contar con medidas eficaces para garantizar la proteccin de los bienes
culturales ha sido desde entonces una preocupacin compartida por los pases latinoamericanos. En
el 2001 Argentina y Per firmaron un Convenio para la Proteccin, Conservacin, Recuperacin
y Devolucin de Bienes Culturales, Arqueolgicos, Artsticos e Histricos Robados, Exportados o
Transferidos Ilcitamente. Asimismo Argentina particip, a travs del INAPL, en los talleres que
se convocaron en Per (1999) y en Colombia (2001) sobre trfico ilcito de bienes culturales. En
la ltima reunin se elabor la lista Roja de bienes arqueolgicos en peligro, con la participacin
de los pases americanos, a propuesta del ICOM (Consejo Internacional de Museos). En dicha
ocasin, Argentina restituy a Colombia una pieza de cermica arqueolgica de la cultura Tairona,
secuestrada en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza, cuando se intentaba ingresarla al pas sin
ninguna documentacin respaldatoria emitida por las autoridades competentes de Colombia.
En el 2002 Argentina ratific por Ley 25.568 la Convencin sobre Defensa del Patrimonio
Arqueolgico, Histrico y Artstico de las Naciones Americanas, conocida como Convencin de
San Salvador, que fuera adoptada en 1978 por los pases americanos. Todos estos hechos dan
muestra de un cambio de rumbo de las polticas tendientes a la prohibicin del expolio de bienes
culturales en el pas.
La sancin de la Ley 25.743 aport nuevas herramientas jurdicas para combatir el trfico
ilcito de piezas arqueolgicas y paleontolgicas al establecer que
las personas que, con posterioridad a la promulgacin de la presente ley, se apropien y/o
comercialicen objetos arqueolgicos y/o paleontolgicos y aquellos que los recibieren, aunque
aleguen buena fe, sern pasibles de una multa y el decomiso de los bienes. Cuando se tratare
de ventas llevadas a cabo en establecimientos comerciales se dispondr adems su clausura
temporaria, siendo procedente la clausura definitiva en caso de reincidencia (art. 43).
Este mismo ao se cre en el mbito de la Secretara de Cultura de la Presidencia de la
Nacin, el Comit Argentino de Lucha contra el Trfico Ilcito de Bienes Culturales con el objeto
de aunar los esfuerzos para su prevencin y promover la aplicacin de las convenciones, cdigos y convenios nacionales e internacionales (Decreto 1.166). Este Comit est presidido por el
Secretario de Cultura e integrado por representantes de la Direccin Nacional de Patrimonio y
Museos, la Direccin de Artes Visuales y el INAPL, todos ellos de la Secretara de Cultura de la
Presidencia de la Nacin; la Direccin de Organismos Internacionales del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto; la Comisin Nacional Argentina de Cooperacin con
la UNESCO; la Direccin Nacional de Gendarmera; la entonces Direccin Nacional de Polica
Aeronutica, Divisin Patrimonio Cultural; la Prefectura Naval Argentina; el Departamento INTERPOL de la Polica Federal y la Direccin General de Aduanas. Tambin integran el Comit,
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corrientes museolgicas y cuentan con mayores recursos para inventariar sus colecciones, mejorar
las condiciones de los depsitos y capacitar al personal. En los ltimos aos se han hecho muchos
esfuerzos a nivel nacional y provincial para capacitar al personal en estos temas y, en general,
se observa una toma de conciencia respecto de los problemas que enfrentan sus colecciones. De
hecho, desde el 2003 existe un programa de rescate de bienes culturales destinados a museos,
archivos y bibliotecas, para diagnosticar el estado de conservacin de los bienes y capacitar al
personal (Direccin Nacional de Patrimonio y Museos). A su vez, Argentina adhiri al Cdigo
de Deontologa del ICOM, revisado en el 2004, mediante una resolucin de la Secretara de
Cultura de Presidencia de la Nacin. No obstante, la carencia o escasez de recursos humanos y
tcnicos para inventariar las colecciones suele ser un problema frecuente, particularmente en los
repositorios provinciales y municipales.
En general se observa cierta vetustez en los contenidos de las normas de patrimonio nacionales y provinciales, ya que poco se ha avanzado en la incorporacin de cuestiones tales como
la utilizacin preferente de mtodos no destructivos, la conservacin de sitios y colecciones, la
necesidad de elaborar planes de manejo, la regulacin del uso turstico de los sitios y la participacin activa de la comunidad en general y en especial, de las comunidades indgenas, en la gestin
del patrimonio (Carta de ICOMOS 1990).
No cabe dudas que en la actualmente existe mayor conciencia entre los arquelogos respecto
de la necesidad de contar con un rgimen legal de proteccin y que las asociaciones profesionales
han demostrado un mayor compromiso con el tema. Sera importante que estas organizaciones
formaran grupos de especialistas para trabajar sobre diferentes temticas que requieran regulacin legal y fijen sus propias polticas, de modo que sirvan de guas de buenas prcticas para los
asociados y, a la vez, de recomendaciones para futuras reformas normativas.
Asimismo debera avanzarse en la elaboracin de acuerdos con las comunidades indgenas
de nuestro pas, a fin de compatibilizar el respeto de sus legtimos derechos con la investigacin
cientfica y la gestin del patrimonio. En este sentido, el convenio de cogestin de un sitio sagrado
celebrado entre la Administracin de Parques Nacionales y la comunidad mapuche orquinco
(Molinari 2000) y la Declaracin de Ro Cuarto, adoptada en el marco del Primer Foro Arquelogos - Pueblos Originarios celebrado en Ro Cuarto en 2005 (Prez Golln 2005), constituyen
importantes antecedentes que merecen ser tenidos en cuenta.
En suma, la agenda de los prximos aos parece centrarse en la necesidad de adecuar nuestra
normativa de patrimonio, tanto como nuestras metodologas de trabajo arqueolgico, a los requerimientos sociales de nuestros tiempos, garantizando la participacin de las comunidades indgenas
en la gestin de su patrimonio cultural -de acuerdo al mandato constitucional- y contemplando
mecanismos de consulta a las comunidades locales respecto de cuestiones concernientes a la
conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural. Las normas de proteccin del ambiente
han hecho escuela en la materia, incorporando instancias de participacin comunitaria -como
las audiencias pblicas-, que deberamos comenzar a explorar para hacer efectiva la misin de
atribuir al patrimonio una funcin en la vida colectiva de los pueblos.
Fecha de recepcin: 3 de febrero de 2008
Fecha de aceptacin: 26 de setiembre de 2008
AGRADECIMIENTOS
Este artculo recoge parcialmente resultados obtenidos en el marco del programa de investigaciones INCUAPA (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Nacional del Centro de la
Provincia de Buenos Aires) que est financiado por la Secretara de Ciencia y Tecnologa de la
UNCPBA y por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
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