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Libro Un Estado Con Rostro Humano
Libro Un Estado Con Rostro Humano
Ernesto Bohoslavsky
Germn Soprano
(editores)
NDICE
Si no se especican las constricciones institucionales del comportamiento, las ciencias sociales se exponen a convertirse en ideologas
de las instituciones que estudian [...] Las categoras cognitivas contribuyen a, pero tambin dependen de, el poder de las instituciones
que las hacen posibles. Sin una comprensin de la especicidad
histrica e institucional de las categoras bsicas de anlisis, los cientcos sociales corren el riesgo de elaborar solamente la racionalidad
de las instituciones que estudian, convirtindose de esta manera en
actores de su reproduccin (Friedland y Alford 1993:202).
El Estado ha permanecido en el centro de las reexiones polticas, cientcas y sociales modernas y contemporneas por diversas razones. En algunos
casos para armar que era una institucin poltica clave para la produccin
de un orden social o para garantizar la realizacin de la ciudadana; en otros
para comprender su gnesis y desarrollo histrico con el objeto de defenderlo,
asediarlo, transformarlo o, incluso, para proclamar su ineludible disolucin.
Las disciplinas cientcas creadas a mediados o nales del siglo XIX en el
Atlntico Norte y Amrica Latina se daban y siguen dando la mayora de sus
objetos y temas de estudio en relacin con y/o en funcin del problema del
Estado. El conocimiento producido por las ciencias sociales desde hace tiempo
que se arremolina en torno al Estado, no slo por su centralidad poltica sino
tambin porque l ha provisto y provee a la nanciacin de estas pesquisas y
a su conguracin institucional, contribuyendo decisivamente a la formacin
de las agendas de investigacin (Wagner et al. 1999).
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sntesis, para estos autores el Estado es expresivo ante todo de los proyectos
y del gobierno de las elites; por ello, podramos caracterizar esta historiografa
de lo estatal como una mirada desde arriba.
1. f. Sexta parada: el Estado desde adentro
La comprensin de la organizacin y dinmica institucional del Estado y
sus agencias en la Argentina se ha visto beneciada por los trabajos concretados
desde la dcada de 1970 por Oscar Oszlak. ste, desde entonces se ha orientado
al anlisis de la administracin pblica y las burocracias estatales en el marco
de programas nacionales e internacionales de investigacin y en actividades
de consultora para diversos organismos pblicos del pas y del exterior. Sus
trabajos fueron inicialmente conocidos a travs de publicaciones que reunieron
los resultados de investigaciones que realiz como coordinador del Grupo de
Trabajo sobre Burocracia y polticas estatales del Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales (CLACSO) entre 1977 y 1982. Uno de esos trabajos es un
documento escrito en co-autora con Guillermo ODonnell, un texto clave en la
denicin de un innovador programa de anlisis del Estado en el continente por
entonces: Estado y polticas pblicas en Amrica Latina: hacia una estrategia
de investigacin (1976). En ese mismo registro innovador tambin produjo:
Notas crticas para una teora de la burocracia estatal (1976) y Formacin
histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para
su estudio (1978) que han sido fundamentales en la gnesis y posterior desarrollo de un campo de estudios sobre la administracin estatal y las polticas
pblicas en la Argentina.
Ms recientemente, otro corpus de autores y textos se ocup de descomponer el origen de la cuestin social a nes del siglo XIX y principios del
XX. Frente a las posturas que sealaban que sta se derivaba automticamente
de la crudeza de la lucha de clases (como planteaba la historia del movimiento
obrero), del obrar lantrpico o decisiones estratgicas de las elites, una serie de
investigadores comenzaron a pensar el problema atendiendo a otras coordenadas:
las polticas sociales, las agencias de control e intervencin social y la formacin
de cuerpos de profesionales al interior del Estado. Si bien estos autores no se
dedicaron a reexionar sobre el Estado como si lo hicieron los que hemos
agrupado fundamentalmente en la primera y tercera parada, entendemos
que muchos de sus aportes constituyen una peculiar entrada al fenmeno de
las agencias estatales, sus polticos y funcionarios en la Argentina. Y aunque al
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con las reas de justicia, salud y polica. Esta literatura dialoga en forma crtica
con las interpretaciones de Michel Foucault y de la historiografa anglosajona
(Aguirre y Bungton 2000; Salvatore y Aguirre 1996; Salvatore et al. 2001) y
francesa relacionada con el control social, la justicia el gobierno de poblaciones
y la biopoltica (Bohoslavsky y Di Liscia 2005; Caimari 2004; Gayol y Kessler
2002; Palacio 2004; Palacio y Candioti 2007; Rafart 1994, 2008; Salvatore
1997, 2001; Salvatore y Aguirre 1996). Artculos como el de Silvia Di Liscia
incluido en este volumen muestran puntos que durante un tiempo quedaron
soterrados. Uno de ellos es que la historia del control social requiere tambin
de un anlisis de los receptores de esas polticas, que eran cualquier cosa menos
sujetos pasivos e inertes de decisiones diseadas y ejecutadas exclusivamente
desde arriba. El xito de procesos como el de la medicalizacin descans no slo
en la violenta imposicin de la biopoltica por parte del Estado mdico-legal
(Rodrguez 2006; Salvatore 2001) sino por la aceptacin y apropiacin por una
parte relevante de la poblacin, que entendi que poda obtener algn benecio al someterse a las manos y saberes de mdicos profesionales (Belmartino
2005). Como mostr Lila Caimari (2000:1), es mejor ver a las crceles como
instituciones porosas con respecto a la sociedad de entorno, atravesada por las
mltiples representaciones y valores existentes. La historiografa, la antropologa
social y la sociologa, tomando como referencia a diferentes inuencias tericas
y metodolgicas, se han concentrado muy recientemente en el estudio de los
dirigentes y funcionarios del Estado como expertos, tcnicos, profesionales, intelectuales y cientcos, atendiendo a sus trayectorias formativas,
saberes especializados, rutinas laborales, relaciones con el campo acadmico y
profesional e inscripcin en determinadas instituciones estatales (Andrenacci
2005; Bertranou et al. 2004; Brunatti et al. 2002; Camou y Mateo 2007; Chiara
y Di Virgilio 2005; Gonzlez Bollo 1999, 2004; Neiburg 1998; Neiburg y
Plotkin 2004; Otero 2004, 2006; Soprano 1998, 2000, 2007; Soprano et al.
2006; Visacovsky 2002).
Algunas investigaciones historiogrcas y antropolgicas avanzaron en el
conocimiento de trayectorias de instituciones, individuos y grupos estatales
localizados en los niveles provincial y municipal durante el primer peronismo
(Aelo 2004; Balbi 2003, 2004; Berrotarn 2003; Bona y Vilaboa 2007; Macor
1997; Macor y Tcach 2003; Pantalen 2005; Rafart y Mases 2003) o de las
transformaciones estatales y del peronismo en las ltimas dos dcadas (Frederic
2004; Frederic y Soprano 2005, 2008; Gaztaaga 2005, 2008; Masson 2004;
Pantalen 2004; Soprano 2008). En general los niveles provincial y local de
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En cambio, desde la dcada de 1990 algunas corrientes de la ciencia poltica, la administracin pblica, el urbanismo y la sociologa han avanzado
en el estudio de los actores sociales inscriptos o relacionados con los Estados
provinciales y municipales (Bada y Pereyra 2003; Camou y Mateo 2007; Lardone 2003; Madoery 2001) vinculando estas investigaciones con los debates
sobre polticas pblicas, desarrollo local, integracin regional subnacional
e internacional en el marco del Mercosur.
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pblico realmente existente no es el que sostienen los manuales de Derecho Administrativo sino el resultado de tensiones intra-estatales, entre grupos sociales
y entre stos y el Estado, es algo ms sencillo comprender la superposicin de
funciones entre agencias, las disputas entre personas y entidades por obtener
y ejercer competencias, independientemente de que stas estuvieran asignadas
con transparencia en la normativa. Los lmites de la accin estatal son porosos
ya que son el resultado de un proceso permanente de desafos, restauracin y
re-legitimacin protagonizado por personas, grupos e instituciones estatales
y no estatales. De all que tambin sea necesario estudiar, como hacen varios
de los autores incluidos en esta compilacin el arduo proceso por el cual una
serie de deniciones de poltica pblica se ejecutan, se encarnan de una manera
especca y en detrimento de otras posibles formas de ejecucin y dejando de
lado otros sentidos y liaciones tambin disponibles.
Entre los problemas que ms se analizan aqu se cuenta el del origen sociocultural y las redes de sociabilidad de los agentes estatales. El estudio de esas
liaciones sociales no se fundamenta slo en un inters sociolgico por determinar distribucin de roles y de labores segn el origen de la familia, sino por
otra causa: como ya se dijo, los perles y trayectorias previas de estos agentes
estatales inciden en el tipo y la forma de sus intervenciones y en los crculos y
personas a los que pueden recurrir en caso de necesitar ayuda. Esos orgenes
particulares son los que permiten acceder o no a ciertos mecanismos formales e
informales ligados al reclutamiento estatal, as como condicionan y posibilitan
las estrategias desplegadas por los actores para permanecer o ascender dentro
del Estado.
Los trabajos que componen este libro aspiran a descomponer al Estado, comprendindolo desde las perspectivas y experiencias de los sujetos
que formaron o forman parte de alguna de sus instituciones, en otras palabras, enfocando en el anlisis a los hombres y mujeres que cotidianamente
producen representaciones y prcticas correspondientes (inscriptas en o que
interpelan) a esa esfera social que denominamos estatal. Nos ha interesado
saber cules son los conictos que identican y perciben los agentes en el
desempeo cotidiano y especco de sus tareas y al interior de sus instituciones de pertenencia. De all que las preocupaciones que aqu proponemos
pensar estn centradas en torno de eso que llamamos el rostro humano del
Estado, no tanto para enfatizar aquellos comportamientos sociales que el
sentido comn suele asociar con la bondad, la lantropa o el Welfare State,
sino para centrarnos en la actividad de los sujetos concretos que habitan y
dan vida al Estado, que son el Estado.
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4. Contenido
Esta compilacin se organiza en base a tres secciones. La primera de ellas
se titula Autonoma y heteronoma en la formacin y desarrollo de cuerpos
de expertos en las agencias estatales y procura, a travs de una serie de casos,
sondear la naturaleza inestable de las relaciones entre los saberes tcnicos y
los polticos, reconociendo, por un lado, la produccin de procesos de toma
de decisiones y de elecciones relativamente controladas por los funcionarios
en la construccin de las agencias estatales, de sus proyectos institucionales y
en su desempeo en el curso de sus intervenciones pblicas (en otras palabras,
localizando el foco de anlisis en las condiciones histricas de su autonoma);
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y, por otro lado, observando la incidencia sobre aquellos actores de unas identidades y tramas de relaciones sociales que las determinaban situacionalmente
(esto es, dando cuenta de aquellas fuerzas que conguraban situacionalmente
su heteronoma).
En suma, lo que permiten ver los cinco artculos de esta seccin es que
ningn saber o prctica es permanente o intrnsecamente tcnico o poltico.
Por el contrario, lo que se hacen ms evidentes son los prstamos, las competencias, las rivalidades, el uso de (auto) deniciones contextuales y posicionales
y el despliegue de procesos de legitimacin competidos por lograr el derecho a
intervenir y regular. No es una tensin entre dos lgicas evidentes ni transparentes, sino que es un campo en tensin y desequilibrado. Se trata de mostrar que
los espacios y modalidades de intervencin no estn naturalmente denidos,
sino que son el resultado de una permanente puja, negociacin y choque entre
agencias y jurisdicciones del Estado, corporaciones profesionales, orientaciones
ideolgicas, entre otros actores y factores.
As, el artculo de Ricardo Gonzlez Leandri permite apreciar a las fuerzas
sociales que presionaban detrs de la creacin del Departamento Nacional de
Higiene a nales del siglo XIX. La denicin de las competencias y funciones
que deba asumir esa agencia estatal vena condicionada por la disputa entre
distintas profesiones (mdicos y farmacuticos), entre las jurisdicciones federales y las provinciales y por los diversos orgenes de los actores que ingresan
al Departamento (de la poltica, de la opinin pblica, de la Academia de
Medicina, de la Facultad). De igual manera, el trabajo de Germn Soprano,
dedicado a los primeros aos del Departamento Nacional del Trabajo, tambin
permite apreciar otro proceso de creacin de instituciones legitimadas pero
discutidas de intervencin en los procesos de produccin y reproduccin social.
Tanto en uno como en otro caso aparece la inuencia de ciertas profesiones y
corrientes de pensamiento, pero tambin de una agenda intelectual y poltica
modernizadora de alcance internacional. El artculo de Hernn Gonzlez Bollo
permite apreciar una tercera institucin del perodo, la Direccin de Economa
Rural y Estadstica, dependiente del Ministerio de Agricultura, que se dedic
a promover la constitucin de cooperativas en el agro argentino. Contrariamente a lo que el consenso historiogrco ha postulado sobre la existencia de
un Estado prescindente, lo que muestra Gonzlez Bollo es el accionar de
un organismo que logr una autonoma y renamiento tcnico y legal, que le
permiti aanzarse ms all de grandes cambios polticos del perodo, como el
derrocamiento del presidente Hiplito Yrigoyen en 1930.
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han agrupado cuatro artculos en los cuales los sujetos estudiados tienen la particularidad de que han sido, son (o aspiran a ser) miembros de fuerzas armadas
y de seguridad. Y si bien los debates ligados a la transicin desde regmenes
autoritarios a democrticos dedicaron muchas horas a estudiar y a prescribir
cul deba ser el lugar institucional y el poder de las fuerzas armadas en el
nuevo orden, poco se hizo por saber cules eran las perspectivas y opiniones
de los miembros de estas corporaciones. De igual manera, la historiografa
del control social, principalmente concentrada en el anlisis del medio siglo
posterior a 1880, desech el estudio de los agentes estatales y se concentr ms
en apreciarlos como elementos impersonales de una maquinaria de imposicin
y de normalizacin que operaba sobre las poblaciones comprendidas en los
objetos de investigacin de esta historiografa: presos, enfermos, inmigrantes y
menores. Finalmente, disponemos desde hace algunos aos de una produccin
historiogrca y sociolgica clave sobre las fuerzas armadas especialmente
sobre el Ejrcito y de sus relaciones con el Estado y la poltica nacional (Lpez
1994; Lpez y Sain 2003; Potash 1969, 1994; Rouqui 1982; Zanatta 1996,
1999). Sin embargo, el anlisis micro-social, desde perspectivas no apriorsticas
o polticamente informadas, de las representaciones y prcticas que orientan
el comportamiento cotidiano de los miembros de las fuerzas armadas y de
seguridad en la Argentina, todava es un campo de investigacin incipiente en
nuestro pas. Por tales motivos, esta segunda seccin aspira a mostrar aspectos
de las intervenciones estatales en la sociedad, producidas por aquellas instituciones estatales que segn la denicin weberiana concentran el monopolio
legtimo del ejercicio de la violencia fsica, a partir de una mejor comprensin
de la dinmica interna de las agencias que protagonizan esas intervenciones,
atendiendo especialmente a las perspectivas y experiencias de sus agentes.
Ernesto Bohoslavsky procura ofrecer algunas entradas a la polica neuquina en el perodo que va desde su constitucin a nales del siglo XIX hasta el
primer peronismo. El artculo permite apreciar algunos de los mecanismos de
reclutamiento de la fuerza policial, pero sobre todo los procesos de circulacin
de estos varones. Circulacin en mltiples dimensiones: en el espacio, en el
escalafn policial, entre fuerzas de seguridad y entre empleos. Procurando servirse de algunas herramientas de la historia social de los trabajadores, el autor
intenta comprender desde el interior cmo se conform y re-conform una
institucin que ha sido tradicionalmente estudiada slo en su faceta represiva
y consoladora. El artculo de Emmanuel Kahan se concentra en el anlisis de la
vigilancia de instituciones judas en la ciudad de La Plata por parte de agentes
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textos permiten saber algo acerca de cmo y dnde se reclutaban a los varones
y mujeres responsables de llevar adelante el nuevo orden declaradamente no
poltico, as como de las metodologas de las que ellos y ellas se servan para
generar aceptacin al menos tolerancia frente a los nuevos lineamientos
por parte de las poblaciones destinatarias y de otros sectores y miembros del
aparato estatal.
Lvovich nos ofrece en su artculo un muy estimulante estudio sobre los
procesos y redes de reclutamiento de altas autoridades en el municipio de Morn
durante la ltima dictadura. Contrariamente a lo que postula el actual sentido
comn, es posible encontrar prcticas polticas aunque no necesariamente
fueran reconocidas como tales por entonces expresadas en el incentivo a la
participacin controlada de las asociaciones locales (deportivas, culturales, de
fomento, etc.) y en la solicitud de que stas enviaran sus peticiones y delegados
al municipio. El rgimen militar en Morn, debido a la presencia de militantes
de cuo nacionalista-catlico, abri canales comunitarios de participacin,
que fueron aceptados, usados y desbordados por las entidades vecinales. Lo
que permite ver el artculo de Lvovich es una evidente continuidad en el nivel
municipal de Morn, independientemente del hecho de que el 24 de marzo
de 1976 constituye un parteaguas de la historia nacional. El ltimo artculo
del libro se concentra en el proceso de descentralizacin educativa llevado
adelante por las autoridades bonaerenses durante la ltima dictadura. Laura
Graciela Rodrguez se ha detenido a apreciar quines fueron las personas que
ocuparon los cargos ms relevantes en esa rea, as como las dicultades que
encontraron para poner en prctica una nueva institucionalidad educativa,
regionalizada y desburocratizada. Las trayectorias previas y los intereses
de los inspectores provinciales condicionaron y resignicaron la forma en
que se llevaron a la prctica los nuevos lineamientos educativos, lo cual es
una advertencia para aquellas perspectivas de historia de la educacin que se
centran exclusivamente en un anlisis de la legislacin y los discursos ociales.
Quizs el principal aporte del artculo consista en mostrar que la poltica
educativa no es producto de un Estado racional que funciona con una lgica
unvoca que la disea y la aplica de modo vertical y eciente, sino mucho
ms el resultado a priori indeterminable de la intervencin de diversos
actores que intentan incidir tanto en el contenido de la poltica como en la
metodologa de su implementacin.
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Quisiramos agradecer al Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de General Sarmiento el apoyo brindado para la realizacin de
este libro, cuya temtica se inscribe en su rea de investigacin sobre la poltica.
Tambin deseamos expresar nuestro reconocimiento a Osvaldo Iazzetta, quien
realiz comentarios crticos y generosos a esta introduccin.
Los Polvorines, febrero de 2008
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PRIMERA SECCIN
Autonoma y heteronoma en la
formacin y desarrollo de cuerpos de
expertos en las agencias estatales
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Este artculo forma parte de los resultados de un proyecto de investigacin ms amplio sobre
La Cuestin Social en Argentina (1870-1940) (HUM 2006-11940), que llevo a cabo en el
seno del GEA (Grupo de Estudios Americanos) del Instituto de Historia/CSIC, nanciado
por el Ministerio de Educacin y Ciencia, Espaa. Agradezco las sugerencias de Juan Suriano y
Pilar Gonzlez Bernardo, los otros coordinadores de ese proyecto, y los comentarios de Ernesto
Bohoslavsky y Germn Soprano a la ponencia base de este artculo y la invitacin a participar
en este volumen.
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Para ello se reelaboran y amplan algunas hiptesis ya esbozadas en otros artculos y se las adapta
al marco especco del proceso de consolidacin del Departamento de Higiene.
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Ricardo Gonzlez-Leandri
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el ritmo que le marcaron las epidemias (Penna y Madero 1910; Armus 2000;
Gonzlez-Leandri 2000).
La epidemia de ebre amarilla de 1858 encendi una primera alarma.
Su aparicin provoc reexiones y debates sobre las condiciones de salubridad
de las ciudades y las atribuciones y composicin del Consejo de Higiene que,
en la misma lnea, se extendieron hasta bien entrada la dcada de 1860. Aunque modestas y circunscriptas a un mbito muy reducido, dichas reexiones
marcaron el inicio de una denicin del rea como un campo de especialistas.
Si bien las noticias espordicas en la prensa diaria siguieron por largo tiempo
siendo el medio de difusin predominante, a partir de entonces empez a jugar
un cierto papel la Revista Farmacutica, de reciente creacin, que actuaba como
vocero de la Sociedad de Farmacia Argentina, nica entidad corporativa de
los practicantes del arte de curar de entonces. Tambin terciaron en el debate
algunos mdicos extranjeros de experiencia y, a los pocos aos, la Revista Mdico Quirrgica que permiti conocer tambin la opinin de algunos mdicos
locales jvenes como Pedro Mallo.
En general se cuestionaba tanto la capacidad municipal para organizar instituciones sanitarias como la inadecuada composicin del Consejo de Higiene,
por lo que se solicitaba su conversin en un organismo de control dirigido por
miembros de los cuerpos profesionales (mdicos y farmacuticos), con capacidad ejecutiva y dedicado exclusivamente a esa tarea. Miguel Puiggari y Charles
Murray, qumicos farmacuticos versados en temas higinicos, se referan crticamente a la confusin existente entre higiene pblica e higiene municipal y se
mostraban favorables a la promulgacin de una ley que, siguiendo el ejemplo
del Consejo de Salubridad de Pars, jara claras atribuciones a instituciones
sanitarias especcas y renovadas. Ambos conocan bien las resoluciones de los
ltimos congresos internacionales de Higiene y proponan que se aplicaran las
sugerencias del realizado recientemente en Bruselas (Murray, 1864a, Murray,
1864b, 38; Puiggari, 1865, 2).
Los aos transcurridos entre la epidemia de clera de 1867 y 1868 y la de
ebre amarilla de 1871 fueron claves para la historia del Consejo y su ligazn
con la higiene pblica. Puede armarse tambin que ambas epidemias signicaron puntos de inexin importantes en la manera como la cuestin higinica
era tradicionalmente abordada.
Hacia mediados de la dcada de 1860 el Consejo de Higiene arrastraba
una crisis crnica que le impeda cumplir adecuadamente con sus funciones.
Ello hizo que a los ya tradicionales reproches a su composicin interna se agre-
64
garan otros que sealaban su paralizante divisin poltica facciosa, sus pocas
atribuciones reales y, sobre todo, su ambiguo carcter institucional, dado que
asesoraba simultneamente al gobierno nacional, al provincial y al municipal.
La cuestin era sin embargo difcil para los grupos renovadores dado que
tuvieron que enfrentarse a polticos, funcionarios, y sectores econmicos que
rechazaban frontalmente el tipo de intervencionismo que supona la reforma del
Consejo. Estos sectores contrarios se hicieron fuertes en la legislatura provincial
y desde all intentaron retardar y rechazar la aprobacin de toda norma en tal
sentido. Algunos mdicos los calicaban como liberticidas (RMQ, Consejo
de Redaccin, 1867, 242-243).
La epidemia de clera de nes de 1867 produjo un giro en la cuestin que
se manifest en varios sentidos. En primer lugar otorg una mayor visibilidad a
las funciones concretas del Consejo, dado que su falta de operatividad fue muy
notoria tanto para las autoridades como para la prensa y parte del pblico. Sus
dudas y la tardanza en dar un diagnstico preciso aumentaron su desprestigio,
hasta el punto de que muchos sectores lo sealaron como el principal responsable del caos existente. En segundo lugar, se hizo ms transparente la relacin
entre higiene, poltica y estabilidad institucional. El conicto que en si mismas
representaban las epidemias se propagaba rpidamente hacia otros mbitos
agudizando sus suras y crisis potenciales; en este caso, como resultado de un
tumulto popular en el que participaron miembros de las elites polticas y de la
oposicin, se produjo una profunda debacle institucional. Los acontecimientos
obligaron a las autoridades municipales a renunciar y en su lugar los lderes
del movimiento asumieron el gobierno local como Comisin de Salubridad.
Durante el periodo en que detent el mando dicha comisin mostr una clara
hostilidad no slo hacia los antiguos municipales sino tambin hacia algunos
mdicos, sobre todo los que ocupaban cargos en el Consejo de Higiene. Si bien
hacia el nal de la epidemia se reestableci el orden, la experiencia vivida alert
a las autoridades sobre la necesidad de apuntalar organismos tcnicos que
atenuaran a travs de una accin regular los usos polticos de esas situaciones
crticas (Prieto 1997:57-71; Gonzlez-Leandri 1999:66-76; RMQ, Consejo de
Redaccin 1866:40).
Por ltimo la irrupcin del clera promovi importantes discusiones sobre
su origen, formas de transmisin y su vnculo con la higiene pblica. A pesar
de su carcter difuso y a veces contradictorio, puede decirse que fue durante
esta epidemia que el tema higinico adquiri, como preocupacin pblica,
muchos de los rasgos centrales con que se consolidara en aos posteriores. Los
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Ricardo Gonzlez-Leandri
66
la ley del Consejo de Higiene que, a pesar de que le jaba escasas atribuciones
ejecutivas, contemplaba buena parte de las exigencias de los renovadores. De
forma sintomtica en el acto de su inauguracin el ministro de Gobierno se
reri poco al tema del control higinico y s a las incumbencias mdicas que
se vean fuertemente respaldadas. El ejercicio de la Medicina y la farmacia
no debe ser entregado a la libre concurrencia, sealaba el ministro (RMQ,
Consejo e Redaccin, 1870:139-143).
El nuevo Consejo se vio puesto a prueba mucho antes de lo deseado. Otra
epidemia, ahora de ebre amarilla, sacudi a Buenos Aires en 1871 (Penna 1895;
Ruiz Moreno 1949; Scenna 1974). Su extrema gravedad, que prcticamente
diezm a la poblacin y oblig a un xodo que en un momento dado se hizo
prcticamente masivo, lo coloc, como nunca antes, en el ojo del huracn.
Sin embargo, contra los pronsticos ms pesimistas, pudo salir airoso y resistir
los embates que recibi desde distintos sectores, sobre todo de la Comisin
Popular que, constituida de una manera similar a la de 1867, contaba con un
sector radical que pretenda desplazar a las autoridades. Que el Consejo lograra resistir, e incluso que se aanzara hacia el nal de la epidemia, fue posible
porque el gobierno provincial asimil la experiencia pasada y esta vez se coloc
ms en guardia contra las intenciones de periodistas y polticos convertidos en
soldados de la caridad.
Puede armarse como conclusin que, a pesar de que el prestigio mdico no
sali indemne de la epidemia y cost un tiempo recuperarlo, el amante Consejo
de Higiene s vio consolidada su posicin institucional, sobre todo debido a
la disciplinada actuacin de sus servicios mdicos a cargo del doctor Larrosa.
En los hechos, y a pesar de las contradicciones en que se vieron inmersos, los
mdicos del Consejo haban demostrado una capacidad ejecutiva importante
que le fue reconocida por sectores de la opinin. En plena crisis algunos de
ellos propusieron medidas drsticas en el sentido de reforzar su capacidad. La
Prensa, por ejemplo, insisti como nunca antes, en que se le otorgaran funciones
ejecutivas claras y que sus miembros fueran tambin jefes inmediatos de todos
los empleados municipales (La Prensa 1871).
Como observaron los contemporneos, esta epidemia reforz an ms
que la de 1867 una demarcacin entonces incipiente entre lo moderno y lo
antiguo. Ello no slo en trminos de higiene y prevencin, sino del propio
imaginario social y urbano de las elites, lo que potenci, el papel del Consejo
de Higiene en cuanto mecanismo de intervencin estatal en el medio y largo
plazo. Inuyeron tambin las obras de infraestructura y saneamiento urbano
67
Ricardo Gonzlez-Leandri
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Ricardo Gonzlez-Leandri
tamento de Higiene (Coni 1918; Penna y Madero 1910; Ramos Meja 1883;
Gonzlez-Leandri 1989:77-93; Crider 1976).
La situacin hizo crisis en el ao 1886. Tras un largo periodo de casi quince
aos de relativa calma epidmica la irrupcin del clera y su amplia propagacin
por el interior del pas forzaron la reapertura del viejo debate sobre las deciencias crnicas del Departamento Nacional de Higiene ahora nacionalizado.
Ante sus primeras dudas e intervenciones fallidas desde distintos mbitos se
seal su falta de personalidad, de iniciativa y an de competencia (La Prensa,
26.10.1886; 4.11.1886; La Prensa 31.5.1887). Su director se vio entonces en
una situacin especialmente incmoda, agravada por el surgimiento de desinteligencias de carcter cientco, que lo mostraban a los ojos de colegas con
inuencia en la opinin pblica, como cientcamente desactualizado. Intent,
por lo tanto, una defensa tarda que consisti en la difusin de varios proyectos
de saneamiento de la ciudad de Buenos Aires y de un cdigo sanitario nacional,
nunca puestos en prctica, por desacuerdos en el seno del gobierno (La Prensa,
26.10.1886 y 24.11.1886; La Prensa, 31.5.1887).
Se generaron de tal forma ciertas desinteligencias y tensiones que supercialmente parecan las de siempre. No era sin embargo as: las diferencias de
origen jurisdiccional se daban ahora entre instituciones sanitarias nacionales y
municipales ms especcas, que si bien eran todava incipientes, representaban
sin duda cierta novedad, como la Asistencia Pblica. A su vez, los debates tenan lugar dentro de un marco denido por una mayor especializacin mdica,
inuida por el avance cientco de los ltimos aos, el decisivo avance poltico
de los mdicos como cuerpo institucionalizado y, sobre todo, por el nuevo
ordenamiento estatal. Todas estas cuestiones denotan las caractersticas de los
nuevos problemas que iban descubriendo la sociedad y el Estado.
Adems, la rpida expansin del clera por distintas regiones del pas, tambin produjo tensiones territoriales que involucraron a la relacin institucional
entre ciudades y provincias con el Estado Nacional. Como consecuencia puede
decirse que tuvo lugar un cierto descubrimiento higinico del interior del
pas por parte de autoridades nacionales e instituciones mdicas, que si bien se
haban ocupado hasta ahora en trminos formales de la higiene nacional, en
los hechos limitaban su accin al mbito metropolitano de Buenos Aires. La
epidemia irrumpi casi en el mismo momento en que Jurez Celman asuma
la presidencia de la nacin. Se abra una etapa de optimismo, abundancia material y de consolidacin de la paz y la administracin en la que, como signo
de modernidad, el presidente esperaba ver a los funcionarios reemplazando a
70
los polticos (Jurez Celman 1910:175; Bordi de Ragucci 1992). Por supuesto
los mdicos intentaban consolidar un espacio en ese esquema, que en muchos
aspectos coincida con su propio proyecto colectivo. Por lo tanto, las medidas
que se adoptaron para luchar contra el clera y para promover en trminos
generales una asistencia sanitaria ms ecaz se vieron fuertemente inuidas en
su inicio por el proceso de reemplazo de los amigos polticos del general Roca
por los allegados al nuevo presidente que, en ciertos casos, implicaba tambin un
cambio generacional. Dentro de ese marco se adoptaron iniciativas encaminadas
a limitar las atribuciones del presidente del Consejo de Higiene, que se hicieron
evidentes a travs de medidas como la asuncin de Eduardo Wilde, ministro
del Interior del nuevo gobierno, de responsabilidades directas y personales en la
poltica sanitaria o el otorgamiento de poderes sanitarios plenos al director de la
Asistencia Pblica en la Capital Federal, lo que produjo confusin institucional
y un conicto con el intendente (Beccar Varela 1926; Penna y Madero 1910;
La Nacin, 3.3.1887; Ramos Meja 1887).
En el mismo inicio del agelo, en el mes de noviembre, se procedi al
nombramiento de una comisin honorca encargada del estudio de la situacin sanitaria del pas para proponer cambios legislativos. Estaba compuesta
por mdicos de conanza del ministro Wilde, como su director, Antonio
Crespo, candidato del presidente a ocupar la intendencia de Buenos Aires o
Roberto Wernicke, quienes se abran paso as en el entramado institucional
del Estado (La Prensa, 1.1.1888). El nombramiento de esa comisin desairaba
una vez ms al Departamento de Higiene que era en teora el asesor natural
del gobierno en tales temas. Se produjo, obviamente, una nueva superposicin
de funciones que desde la prensa ocial se justicaba por la falta de credibilidad del Consejo debido al papel que le haba hecho jugar el gobierno
anterior. Pero, tal vez a causa de la inexperiencia de sus jvenes miembros,
la comisin sin desaparecer totalmente, fue diluyendo su actividad. Por lo
tanto, para recuperar espacio poltico y perl ejecutivo, que la epidemia
haba amenazado desdibujar en un momento especialmente favorable para
los planes del gobierno, y para cumplir sus promesas de encauzar la precaria
situacin sanitaria de varias provincias, el ministro Wilde decidi convocar,
para mediados de febrero de 1887, a una amplia conferencia mdica con
representantes de las distintas provincias. Era evidente que a travs de ella
el gobierno pretenda, una vez ms, proceder a una reforma del Consejo,
al que los ms altos funcionarios consideraban el principal derrotado por el
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Ricardo Gonzlez-Leandri
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estructura misma del aparato del Estado que necesitaba, por su propia dinmica,
abarcar con sus polticas todo el territorio del pas.
Puede considerase a ste como otro momento clave en la historia del Consejo de Higiene, dado que las circunstancias que se dieron hacia el nal de esta
epidemia facilitaron que un grupo de mdicos, con una trayectoria asociativa
y de acercamiento a los poderes pblicos bastante similar, comenzara a actuar
en un plano de mayor visibilidad y a tener ms inuencia sobre la denicin
de cuestiones que marcaron el estilo de intervencin del poder pblico (Souza
2006:117-141).
Los cambios en esa direccin comenzaron en plena epidemia con el decreto
que coloc al Departamento bajo la jurisdiccin del ministro del Interior. stos
se vieron reforzados por el retiro de Toms Pardo, nombrado ministro plenipotenciario en Austria y su reemplazo por un equipo bajo la direccin de Juan Gil
quien haba adquirido renombre a raz de su actuacin como delegado sanitario
del gobierno durante la epidemia de Mendoza, y del que formaban parte los
mdicos Piero, Susini, Astigueta y Arata entre otros (La Prensa, 1.1.1888) A
algunos de ellos, como Susini, director del laboratorio bacteriolgico y Arata,
jefe de la Ocina Qumica Municipal, se los reconoca por su notoria actividad
durante el periodo que Ramos Meja haba estado a cargo de la Asistencia Pblica. Astigueta, junto a Pirovano, el hombre de mayor conanza del ministro
Wilde, actuaba como una especie de comodn del gobierno, que lo llamaba
para dirigir instituciones nuevas, hacerse cargo de situaciones conictivas o
representarlo en eventos que requeran la mayor responsabilidad. As ocup
el cargo de director de la Asistencia tras la renuncia de Ramos en 1887 y el
de delegado del gobierno en la conferencia internacional de Rio de Janeiro,
junto a Telmaco Susini. Dicho nombramiento, que implicaba, al menos en los
papeles, una transferencia de capital intelectual desde el municipio de Buenos
Aires a la esfera del Estado, fue recibido favorablemente por buena parte de la
opinin que lo consider un acto de regeneracin institucional, un avance
de la ciencia y el inicio de una nueva etapa en la relacin entre la corporacin
mdica y el Estado. La Prensa sealaba al respecto que El personal nuevo
incorporado a esa reparticin signica que el progreso del pas y del mundo se
introduce en su recinto tomando plena y denitiva posesin de sus dominios
(La Prensa, 31.5.1887).
La actuacin del nuevo equipo se vio favorecida por unos aos de calma
epidmica que le permitieron encarar una actualizacin de la estructura del
Departamento, lo que una vez ms result ser lento y complicado debido a la
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Ricardo Gonzlez-Leandri
enojosa persistencia de jurisdicciones sanitarias confusas y a las carencias prolcticas en muchas ciudades y provincias. Durante esos aos se redobl la gestin
mdica cerca de las autoridades para que el Departamento pudiera convertirse
de manera efectiva en una autntica institucin de mbito nacional. Pero fue
slo tras otro conicto entre la Intendencia de la Capital y el Consejo, inmediatamente despus de la crisis de 1890, que el gobierno de Carlos Pellegrini,
se convenci de la necesidad de aanzar sin paliativos ese alcance nacional del
Departamento de Higiene. Se produjo entonces un intenso proceso de reexin
e intercambio de opiniones entre mdicos y miembros del gobierno que culmin con la promulgacin de una nueva ley del Departamento Nacional de
Higiene en 1891 que pretenda concluir, de una vez por todas, con ese tipo de
desencuentros que impedan el necesario crecimiento de la sanidad pblica,
a pesar de todas las reformas parciales a que haba sido sometida (Udaondo
1892:18-27; Veronelli 1975:47-50).
La promulgacin de esa ley (la 2829) el 3 de octubre de 1891 marc de
alguna manera la superacin de una etapa, que incluy a parte de la dcada
de 1870 y a la totalidad de la de 1880, caracterizada por importantes cambios
cientcos, sociales e institucionales, que afectaron de una manera decisiva la
marcha de la sanidad pblica, pero que sin embargo no terminaban de adoptar
un adecuado correlato legal y una clara incidencia a nivel nacional. Fue producto
tambin de una lenta maduracin de las experiencias y debates que tuvieron
lugar durante estos importantes aos (Veronelli 1975:47).
Sus mentores fueron Juan Gil, Mariano Astigueta y Guillermo Udaondo,
presidente del Consejo durante la ltima etapa y futuro gobernador de la
Provincia de Buenos Aires. Fue este ltimo quien ms teoriz sobre las ideas
de centralidad y, sobre todo, de jurisdiccin sanitaria, que permitiran un
aanzamiento del proyecto mdico a travs de la tan deseada intervencin
estatal del Consejo en detrimento de las autoridades polticas locales. Se bas
en la ley inglesa de proteccin de la salud de 1875, la experiencia alemana, la
sagacidad de la legislacin y en intervenciones de cientcos en congresos
internacionales, como la de Pettenhoer en el de Higiene que tuvo lugar en
Viena en 1887 (Udaondo 1892:18-47).
75
Ricardo Gonzlez-Leandri
Qumica y Bacteriologa se convirtieron en equipos que combinaron la investigacin en temas especcos, con lo que se intentaba paliar algunas lagunas del
medio acadmico local, con intervenciones y aplicaciones particulares (Ramos
Meja 1898:448-458). Por otra parte, la capacidad del Departamento de realizar
estudios le dejaba la puerta abierta para actuar de manera ociosa en las provincias, lo que favoreci su implicacin en proyectos y obras de saneamiento en
algunas capitales, como Mendoza y Salta. De esta forma, sus miembros, gracias
a su doble carcter de observadores y hombres de accin se consolidaban an
ms como mdicos funcionarios y hombres del Estado.
La lista de actividades encaradas por el Departamento a lo largo de estos
aos, da una idea sucientemente clara de su enrgica evolucin y paulatino
aanzamiento dentro del organigrama estatal (Ramos Meja 1898:14-18).3
Sin embargo, tambin debe decirse que la realidad impuso importantes lmites
a los planes iniciales de Ramos Meja, sobre todo en lo relativo a la llamada
defensa sanitaria interna. Muchos de sus proyectos no llegaron a realizarse
y otros fueron encarados slo a medias. En ese sentido uno de los casos ms
notables fue el del estudio de la Geografa Mdica, considerado fundamental
para que el Departamento pudiera llegar con su accin cientca y preventiva a
la totalidad del territorio nacional. Los escasos recursos que pudieron destinarse
a este n y, sobre todo, la falta de jurisdiccin del Consejo fuera de la Capital
Federal y Territorios Nacionales lo dejaron casi en la nada, como lo destac
Ramos Meja con resignacin (Ramos Meja, 1898:613-614).
La mayor complejidad del mundo poltico tras la fallida revolucin de 1890
y la emergencia de una nueva realidad social, en buena medida irreversible y
marcada por la aparicin en escena de nuevos actores, marcaron el ritmo y el
tono tanto de la creciente diversicacin y aanzamiento de las actividades
del Departamento como de su vnculo con los respectivos gobiernos de la
3
76
poca (Ferrari y Gallo 1980; Botana y Gallo 1997; Lobato 2000; Zimmerman
1994). Es por ello que el periodo en el que Ramos Meja estuvo al frente del
Departamento, que abarca buena parte de la dcada de 1890, puede dividirse
en dos etapas.
La primera transcurri bajo el gobierno de Luis Senz Pea, y se caracteriz
por las pocas medidas de importancia que se adoptaron en el rea de la sanidad e
higiene pblicas debido, sobre todo, a los conictos y a la inestabilidad poltica.
Los cambios importantes se produjeron en su estructura interna. En el periodo
anterior debido a un vaco reglamentario el Departamento de Higiene haba
funcionado de forma colegiada y su presidente, a pesar de su papel destacado,
en general adoptaba sus decisiones en conjunto con los vocales. Ramos Meja
intent, en cambio, separar de una manera bastante drstica las tareas y atribuciones de la direccin y el consejo. A la primera otorg poderes ejecutivos
absolutos, que consideraba necesarios para dar a la reparticin el nervio y la
unidad indispensables mientras que los vocales eran relegados a un mero papel
consultivo. Su propuesta no fue fcilmente aceptada por el resto de colegas.
Los vocales, especialmente el Dr. Piero, mostraron su desacuerdo con un plan
organizativo que para ellos negaba el espritu de consulta permanente que deba
primar en una institucin fundamentalmente cientca. Los desacuerdos promovieron un intenso conicto que excedi a la institucin y se hizo extensivo
al gobierno y a la opinin pblica. El entredicho hizo emerger contradicciones
que eran propias de la actividad mdica ligada a la poltica pblica, dado que la
actividad escasamente compartimentada del Departamento oscilaba entre los
ritmos de la discusin acadmica y los de un mandato de intervencin precisa y
urgente que, en forma un tanto ambigua, conservaba su prestigio por la escasa
consolidacin de la prevencin como sistema (Ramos Meja 1898:24, 33-39,
365-366 y 384). La solucin lleg con un nuevo reglamento que estableca
de manera precisa, y tal cual lo haba solicitado Ramos Meja, las obligaciones
de cada una de las partes directivas del Departamento. El decreto, ministerial
del 13 de enero de 1893 le dio cobertura legal, con lo que se alcanzaba la tan
mentada centralizacin ejecutiva, que tantos conictos haba provocado a
lo largo de los aos (Ramos Meja, 1898, 40-45). Subproducto de las pugnas
por el logro de un efectivo control mdico de las instituciones sanitarias estatales, tantas veces proclamada como escudo contra grupos y actores ajenos a
la profesin, ahora se resolva en medio de pugnas entre colegas. La decisin
adoptada indica que Ramos Meja tomaba conciencia de lo perjudicial de unas
atribuciones escasamente denidas y que tambin atacaba los excesos de un
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Haciendo inspeccin.
Un anlisis del diseo y aplicacin de la
inspeccin laboral por los funcionarios
del Departamento Nacional del Trabajo
(1907-1914)
Germn Soprano4*
1. Introduccin
En los ltimos quince aos, en el debate acadmico de las ciencias sociales
en la Argentina se han desplegando nuevas perspectivas tericas y metodolgicas que destacan dimensiones de anlisis no atendidas por trabajos previos de
historia del Estado. Si hasta principios de los aos 1980 abundaban estudios
macro-sociolgicos que lo pensaron en sus relaciones con la estructura social y
el mercado nacional e internacional; desde la dcada de 1990 cobraron vigor
nuevas aproximaciones, preocupadas por singularizar proyectos y comprender
trayectorias de agencias estatales especcas, considerando al Estado no slo
4*
Agradezco los comentarios efectuados a una versin de este trabajo presentada en el seminario
Por una historia de las instituciones estatales, organizado por el Instituto del Desarrollo Humano
y el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en mayo de 2007;
especialmente las observaciones planteadas por Silvana Palermo, Hernn Gonzlez Bollo, Elsa
Pereyra, Ricardo Gonzlez Leandri, Ernesto Bohoslavsky, Fernando Casullo, Carolina Biernat
y Sergio Ago. Tambin me he beneciado con diversas conversaciones mantenidas con Mara
Cristina Ruiz a propsito de la denicin de los proyectos institucionales de las agencias estatales
y la conguracin de sus equipos de funcionarios. Indudablemente, ellos quedan eximidos de
responsabilidad respecto de las imprecisiones y errores en las que pueda incurrir.
85
Germn Soprano
86
sivos proyectos de Ley Orgnica del DNT, las cuales incorporaban en forma
parcial y eclctica las normativas que regulaban la inspeccin en otros pases,
articulndolas, redenindolas y adecundolas en relacin con leyes y polticas
locales9. Por ltimo, reconoceremos cmo la inspeccin se fue especicando
y ajustando a medida que sus funcionarios la aplicaban en interlocucin con
diversos actores estatales (de la Polica Federal, el Departamento Nacional de
Higiene, de la inspeccin municipal de la ciudad de Buenos Aires), dirigentes
de partidos polticos (particularmente del Socialista), de la sociedad civil (mutuales, sindicatos, Crculos de Obreros Catlicos), empresarios y trabajadores
de los establecimientos inspeccionados10. En el tratamiento de estas tres cuestiones se destacar la participacin activa de sus funcionarios en la denicin
y ejecucin de las competencias y funciones del Departamento, dado que nos
interesa individualizar y nominalizar su capacidad de intervencin en ciertas
circunstancias histricas, evitando representar al Estado y sus instituciones
como sujetos colectivos e impersonales de la accin social.
Asimismo, se buscar explorar la denicin y experiencia de la inspeccin
del trabajo considerndolas desde dos dimensiones analticas a menudo tenidas por radicalmente contrapuestas. En primer trmino, comprendindolas
como un proceso de armacin de la autonoma del Estado moderno frente
a la agencia de otras instituciones y sujetos sociales; particularmente, nos referimos a la produccin activa por parte de los funcionarios del DNT de un
movimiento (a la vez conictivo y negociado) de delimitacin y especicacin
de saberes expertos y de diferenciacin de funciones y competencias al interior
del Estado nacional. Y, en segundo trmino, sealando que esa autonoma
se conguraba histricamente en un esfuerzo de permanente interlocucin
(tambin conictivo y negociado) con otros actores estatales, polticos, societales y del mercado. As pues, entendemos que un enfoque que tenga presente
las tensiones y convergencias resultantes de la realizacin concreta de ambas
dimensiones de anlisis en situaciones histricas determinadas, permitir
formarnos una representacin de la trayectoria de las agencias estatales y de
sus funcionarios como unas instituciones y unos sujetos que construyen su
autonoma, sin sustraerse necesariamente de la incidencia de otras fuerzas que
los heteronomizan. En otras palabras, intentaremos mostrar que la autonoma
9
Un estudio de los proyectos de Ley Orgnica fue desarrollado en Soprano (1998 y 2000).
Para un anlisis de la funcin de inspeccin en la ciudad de Buenos Aires puede seguirse el
anlisis propuesto por Lobato (2006). En Territorios Nacionales, vase Brunatti, Colngelo y
Soprano (2002), y en establecimientos de algunas provincias que empleaban mano de obra
indgena, Soprano, Colngelo y Brunatti (2006).
10
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Germn Soprano
estatal tambin suele ser permeada y/o estar atravesada por la ecacia de lgicas
y prcticas expresivas de la intervencin de diferentes esferas sociales. En este
sentido, por un lado, se tendr por referencia a algunas perspectivas tericas y
metodolgicas de la sociologa preocupadas por interpretar la produccin de
la autonoma del campo burocrtico-estatal y de las agencias encargadas de las
polticas sociales11. Y, por otro lado, nos serviremos de perspectivas desarrolladas
desde la historia y la antropologa social, que enfatizan el carcter poroso de
lo estatal y su sensibilidad a la inuencia de diversas identidades y relaciones
propias otras esferas sociales12.
Particularmente textos de Bourdieu (1989 y 1997), Skocpol (1984, 1985, 1995) y trabajos
de esta sociloga en co-autora, tales como Weil, Orlo y Skocpol (1988) y Skocpol y Ritter
(1995).
12
Me reero a contribuciones antropolgicas que abordaron los intercambios e imbricaciones
entre actores estatales, polticos y societales; especialmente, trabajos de Marques de Miranda
(2005), Borges (2005) y Soprano (2007) e investigaciones de antroplogos e historiadores que
reconocieron en la trayectoria de las agencias estatales la incidencia de las formaciones acadmicas
universitarias y profesionales de sus funcionarios, tales como Lomnitz (1998), Neiburg y Plotkin
(2004) y Gonzlez Leandri (1996, 1999, 2001, 2005 y 2006).
88
Recordemos que cuando fue creado el DNT ya haba sido sancionada la Ley N 4661 de
descanso dominical (en vigencia desde el 31 de agosto de 1905) y poco despus se aprob la Ley
N 5291 reglamentaria del trabajo de mujeres y menores (del 30 de septiembre de 1907). Para el
desarrollo de funciones de control social por la Polica remito a Ruibal (1990) y Gayol (1996).
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Lezana, la misma fue aprobada (Ley N 8999). Del anlisis de los proyectos
de Gonzlez, Matienzo, Avellaneda y Lezana se concluye que todos fueron
expresivos de una discusin internacional contempornea sobre la conveniencia de adoptar un modelo de agencia estatal prescindente o interventora en el
ejercicio de la funcin de polica industrial y comercial, esto es, de inspeccin
en los establecimientos para garantizar el cumplimiento de las leyes de trabajo.
Todos ofrecan la mediacin del DNT en los conictos laborales a voluntad
de las partes; vale decir, ninguno aludi a la imposicin de una gura como la
conciliacin obligatoria. Y, en particular, el proyecto de Matienzo no dena
taxativamente mecanismos mediante los cuales esa mediacin se implementara,
pues lo proyectaba a semejanza del Bureau of Labour del gobierno federal norteamericano, que no posea esa competencia14. En los proyectos de Avellaneda
y Lezana, la participacin directa del Estado en las relaciones laborales tambin
se desarrollaba a travs de una agencia estatal de colocaciones (dependiente del
DNT) que intervena en la regulacin de la oferta y demanda de mano de obra
en el mercado de trabajo.
El anlisis de la trayectoria del DNT permite reconocer una discusin
signicativa para los actores sociales de la poca en torno a la denicin de sus
14
El Bureau of Labor fue creado en Washington en 1884 como agencia del gobierno federal. Al
momento de su fundacin existan en Estados Unidos organizaciones en los estados federados
de Massachusetts (1869), Pensylvania (1872), Connecticut (1873), Kentuky (1873), Ohio
(1877), New Jersey (1878), Indiana (1879), Missouri (1879), Illinois (1879), California (1883),
Wisconsin (1883), Nueva York (1883), Michigan (1883), Maryland (1884), Iowa (1884).
Hacia 1907 existan 33 departamentos con jurisdiccin en los estados federados, publicando
cada uno de ellos investigaciones, estadsticas y monografas. Los temas que abordaban eran
amplios: inmigracin, series estadsticas generales, desarrollo de la industria y la agricultura. Los
directores de tales departamentos coordinaban sus actividades desde una National Association de
departamentos de estadsticas de trabajo, con el n de uniformar los mtodos y procedimientos
de investigacin y publicacin de las informaciones elaboradas. La creacin de un departamento
de jurisdiccin nacional tena por objeto reunir y editar investigaciones las relaciones laborales y
favorecer la mejora material, social, intelectual y moral de los trabajadores de Estados Unidos.
En un comienzo el Bureau of Labour fue dependencia del Ministerio del Interior, pero en 1888 fue
elevado a la categora de departamento independiente. En 1903 fue incorporado al Ministerio de
Comercio. Desde 1888 ampli sus funciones realizando investigaciones aduaneras y monetarias.
Editaba tres publicaciones: Annual Reports, Special Reports, y Bulletin of the bureau of labor. Sus
temas centrales eran: el mercado interno e internacional del trabajo; estudios monogrcos sobre
la situacin del trabajo; movimiento nacional e internacional de la legislacin social y obrera.
Las publicaciones incluan anlisis comparados de la situacin en Europa y Estados Unidos e
informes relevados en los locales de trabajo por funcionarios. Ver: Ernesto Quesada, La cuestin
obrera y su estudio universitario (BDNT N 1 1907).
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dad de Buenos Aires en el ao 1906, habiendo realizado sus tesis sobre temas
relativos a las relaciones laborales18. Tambin fueron puestos en funciones como
Escribientes los seores Victoriano Alemn, J. J. Wollenveider y Juan Oscaris
(BDNT N 1 1907:20). Asimismo, por decreto del 21 de marzo de ese ao se
transri la Divisin de Industrias del Ministerio de Agricultura a la rbita
del Ministerio del Interior, a n de que sus funcionarios prestasen servicios en el
DNT (BDNT N 1 1907:21)19. Luego de la designacin del original cuerpo de
funcionarios, en marzo de 1909, el Ministerio del Interior increment su planta
de personal. En carta al ministro del Interior del 18 de marzo de 1907, Matienzo
observaba que el personal era escaso y careca todava de experiencia sucientes
en las investigaciones en que va a colaborar. Dando respuesta estos reclamos se
produjo una reorganizacin de la institucin por decreto presidencial del 6 de
marzo de 1909, pasando a registrarse en el Departamento la antigedad laboral
en la funcin pblica de los funcionarios asignados desde el 1 de enero de dicho
ao20. Por entonces, el DNT ya estaba integrado por:
Presidente: Doctor Jos Nicols Matienzo; Secretario, Doctor Alejandro
Ruzo; Encargado de Estudios, Doctor Federico Cibils; Encargado de Estudios
Auxiliar, Doctor Federico Figueroa; Ocial Mayor don Eufemio Alcayaga;
Mdico, Doctor Carlos Roldn Verjs; Ociales Redactores y Traductores,
seores Guillermo Kllenberg y Rafael Zavala; Jefes de Seccin, seores Alejandro Unsain, Joaqun Avalos, Rodolfo C. Godoy y Pablo Storni; Auxiliares,
seores Ambrosio Maggio, Fernando Lpez, Juan Oscaris y Rafael Yrusta;
Escribientes, seores Edgardo Auzn, Juan Wollenveider, Ricardo Coelho,
18
Segn Zimmermann (1995:72) Ruzo escribi su tesis doctoral sobre legislacin laboral, argumentando en favor de la intervencin estatal en las relaciones industriales y por el abandono del
carcter marcadamente individualista de la legislacin civil argentina [...] Unsain fue nombrado
jefe de seccin en 1909, convirtindose en las dcadas siguientes en un especialista renombrado
en la legislacin laboral del pas.
19
El artculo 2 del mismo decreto estableca: Exceptase de lo dispuesto en el artculo anterior,
al jefe de la seccin de industrias fabriles, quien continuar prestando sus servicios en el Departamento de Agricultura, cuyo n se recibir del Museo de Productos Nacionales y del Archivo
de la Divisin de Industrias. Art.3- Los asuntos en que intervena la Divisin de Industrias,
pertenecientes al Ministerio de Agricultura, correspondern la Divisin del Comercio Interior
y Exterior, del mismo departamento (BDNT N 1 1907:21).
20
[...] de acuerdo con el presupuesto vigente y habindose dispuesto por decretos del 19 y 21 de
marzo de 1907, pasar dicha reparticin los empleados de este ministerio [del Interior] y del de
Agricultura, designados al efecto y cuyos puestos suprimidos de hecho en dichos ministerios, han sido
denitivamente incorporados al Departamento Nacional del Trabajo (BDNT N 8 1909:135).
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[...] Figueroa critic tanto la indiferencia estatal expresada en la doctrina del laissez faire,
como el exagerado intervencionismo estatal, aunque concluyendo que ninguna solucin era
posible sin la intervencin conciliadora del Estado. Finalmente, recomendaba la creacin de
una ocina del trabajo como un mecanismo adecuado para solucionar los conictos laborales
[ver: Las huelgas en la Repblica Argentina y el modo de combatirlas. Imprenta Tragant. Buenos
Aires, 1906] [...] Pablo Storni inici sus investigaciones sobre las relaciones laborales con un
estudio escrito en 1904 sobre las condiciones ofrecidas en las industrias en la ciudad de Buenos
Aires. Este informe fue ordenado por el gobierno nacional como parte de las investigaciones que
serviran de base al proyecto de cdigo laboral de Joaqun V. Gonzlez. El informe de Storni es
una exhaustiva investigacin sobre la situacin de la industria en la Capital Federal, la fuerza
de trabajo empleada, los salarios y las condiciones laborales. En 1909 Storni agreg una puesta
al da sobre los desarrollos entre 1904 y 1909, y present el trabajo como su tesis doctoral en
la Facultad de Derecho de la Universidad de buenos Aires [ver: La industria y la situacin de las
clases obreras en la Capital de la Repblica. Biblioteca Nacional. Coleccin Candioti] (BDNT
N 19 1911:1057). Vase Zimmermann (1995).
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distritos electorales. De acuerdo con Rock, esta poltica introdujo en 1916 una
ruptura en las trayectorias institucionales y de funcionarios estatales.
Durante la gestin de Lezana tuvieron participacin en el DNT varios miembros de esta corriente reformadora del catolicismo. Por un lado, mencionemos
a dos destacados inspectores de establecimientos laborales: Jos Elas Nklison
y Celia Lapalma de Emery. Y, por otro lado, Alejandro Bunge, que estuvo a
cargo de la Divisin de Estadstica, en la cual fue activo en la organizacin
de encuestas y sistematizacin de informacin cuantitativa elaborada por el
Departamento u otras agencias estatales. Entre 1912 y 1916, Bunge tambin
se desempe como Presidente de los Crculos de Obreros Catlicos24. La inuencia de estos catlicos sociales en el diseo e implementacin del proyecto
del Departamento implicaba, sin dudas, la intervencin de fuerzas que heteronomizaban su quehacer; pero, adems, como han sealado diversos analistas
(Suriano 1989-1990 y 1993; Zimmermann 1995; Garguin 1997 y 2000) en esos
aos existi una anidad intelectual y poltica signicativa entre las propuestas
de reformas promovidas por el catolicismo social argentino y el proyecto del
DNT25. De modo que, esta inuencia tambin contribuy al fortalecimiento
de su autonoma institucional.
Ambas redes la de abogados y la de catlicos sociales fueron activas en
el reclutamiento y organizacin de estos funcionarios estatales. Ahora bien, a
pesar de contar con esta evidencia, no deberamos descartar la potencial ecacia
de otras redes de relaciones polticas, personales o de otro tipo, toda vez que
la presente investigacin no ha podido dar cuenta de cmo se dio el acceso
y permanencia al DNT del conjunto de los funcionarios arriba nominados.
Ms an, es imposible soslayar el hecho que Jos Nicols Matienzo, Marco
Avellaneda, Julio Lezana o Alejandro Bunge, al momento de ingresar al Departamento no slo eran importantes referentes acadmicos, profesionales o
de grupos confesionales, sino tambin encumbrados y reconocidos dirigentes
polticos del ocialismo.
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En 1912, la Divisin de Inspeccin y Vigilancia deba velar por el cumplimiento de las leyes de descanso dominical y de trabajo de mujeres y
menores en la Capital Federal y Territorios Nacionales (incluyendo tambin
puertos y lneas frreas), respetando la jurisdiccin de los Estados provinciales.
Cmo estaba prevista su intervencin en los establecimientos laborales? De
acuerdo con la Ley:
1 [...] los inspectores debern cerciorarse de que se cumplen puntualmente
las exigencias de la ley destinadas garantizar la salud, la seguridad, la
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Si citamos en detalle estos catorce temas sobre los cuales se reuna, produca
y/o sistematizaba informacin en la Divisin de Estadstica, es debido a que,
por un lado, vericamos que aquellos retomaban campos de inters sobre
el mundo de la produccin, el comercio y el trabajo sobre los cuales las
agencias de otros pases venan interesndose y difundiendo resultados. Y,
por otro lado, porque como veremos a continuacin los funcionarios
de Inspeccin y Vigilancia deban poner estos temas en foco de anlisis en
las observaciones y entrevistas que efectuaban en los locales de trabajo27.
En otras palabras, esos temas organizaban una agenda de problemas sustantivos signicativos de la agenda internacional sobre la cuestin social
y, particularmente, para los funcionarios del DNT constituan un insumo
clave en el diseo de un corpus jurdico que atendiera los cuatro ejes de su
poltica de regulacin de las relaciones laborales (tal como quedaba plasmado tambin en los resultados de su participacin como colaboradores en la
elaboracin de proyectos ley28 o en su intervencin en la formulacin del
27
Para un anlisis detallado de la labor de la Divisin de Estadstica del DNT en este perodo,
remito a los trabajos de Hernn Gonzlez Bollo (1999 y 2004) y Hernn Otero (2007).
28
Para 1912, cabe destacar la cooperacin implementada entre el DNT y las comisiones internas
de la Cmara de Diputados del Congreso de la Nacin, relacionada con el diseo de una ley
sobre accidentes de trabajo, aportando datos y asesorando. De igual forma, ese ao tambin
se colabor en el proyecto de ley de conciliacin y arbitraje presentado por el Diputado Barco
(BDNT N 25 1913:774 y ss).
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En un informe de 1913, Julio Lezana observaba: Las agitaciones huelguistas que ms novedad
y resonancia han tenido en el pas, son las de carcter agrario ocurridas en la provincia de Santa
Fe, de Crdoba y La Pampa Central [este ltimo, era Territorio Nacional]. En las primeras la
accin del Departamento ha tenido que limitarse a estudiar las causas del conicto y a indicar
los medios de resolverlo, con criterio ms equitativo que jurdico, dejando a las autoridades
locales y al Ministerio de Agricultura la adopcin de las medidas adecuadas para la normalizar
la situacin evitando la ruina de nuestra produccin agrcola. En La Pampa Central la intervencin del Departamento ha sido ms directa, extensa y completa, porque a la vez que investigaba
los motivos de la protesta de los colonos y de su malestar, ofreca ya aceptaba su mediacin,
suscitaba y presida el debate de las partes, sobre los puntos de desinteligencia y aconsejaba las
soluciones ms prudentes y satisfactorias para todos (BDNT N 25 1913 736-737). En el nal
de la Memoria del DNT correspondiente al ao 1912, Lezana noticaba que existe un Anexo
que contiene los informes del DNT sobre los conictos agrarios, no incluidos en el BDNT N 25
por falta de espacio y remite su lectura a la Memoria del Ministerio del Interior (1912). Asimismo,
en un informe sobre los territorios nacionales, tambin se detallaba informacin correspondiente
a la Provincia de Santa Fe: Por segunda vez, este Departamento ha tenido intervencin en los
asuntos relacionados con los obreros del campo. La primera de estas intervenciones se llev a
cabo a raz del primer movimiento agrario de las colonias Guastachn, Renanc y Macachn,
bajo la presidencia del doctor Marco M. Avellaneda. La segunda intervencin en el curso del ao
prximo pasado, tuvo por objeto principal conocer la situacin de los colonos en el territorio
de La Pampa Central y Provincia de Santa Fe. La Divisin de Inspeccin, en consecuencia, ha
podido agregar a sus conocimientos de hechos relacionados con el problema urbano, las que
derivan de la situacin agraria (BDNT N 25 1913:758-759).
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Queda como tarea pendiente vericar si la fecha en que se efectu la inspeccin in situ en
esos establecimientos en jurisdicciones provinciales, no coincidan con situaciones polticas en
que se producan intervenciones federales en las mencionadas provincias. Sea cual fuera la respuesta a esta hiptesis, vale la pena destacar que ninguno de los informes de los inspectores ni
los informes anuales del Presidente del DNT publicados en Boletines y Crnicas aluden directa
o implcitamente a tales circunstancias.
33
La imposicin de las penas sancionadas para las infracciones de esta ley [trabajo de mujeres
y nios], la pronuncian los jueces correccionales y como ellos tienen que ajustarse al procedimiento respectivo sucede que no es posible hacer efectivas, de una manera inmediata y ecaz,
las enunciadas penas. Los inspectores comprueban la infraccin y el Departamento eleva al
Juzgado correspondiente todos los antecedentes del caso; all, siguiendo los trmites de ley,
entra a un nuevo proceso de comprobacin el hecho constatado por la Inspeccin, como si se
tratara de una simple denuncia. En esto no hay nada de censurable, desde que el juez llamado
a imponer la pena no puede prescindir de estudiar y calicar con criterio el hecho para aplicar
la que estime justa. Pero as y todo, el resultado es que mientras se sustancia la causa el tiempo
corre, el infractor no se inquieta gran cosa y contina esperando la resolucin para saber recin
a que atenerse. Paga la multa si se le condena, y como la ley no prev la reincidencia, comete
una nueva infraccin y se deja estar esperando la instauracin de un nuevo juicio. De suerte
que, la saludable tutela de esta ley protectora del dbil est llamada a ejercer resulta casi ilusoria
(BDNT N 25 1913:737).
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5. Reflexiones finales
La publicacin del Anuario Estadstico del Trabajo en 1914 implic un hito
relevante en la denicin de la agenda de temas sustantivos y la metodologa de
al medioda, no abre los domingos), 20) descanso del personal en das hbiles, 20 (sic) disposiciones especiales de la casa a benecio de los obreros (bonicacin, salas-comedores, fondos de
enfermos). Instalaciones, locales de trabajo y depsitos: 21) nmero y destino de los locales de
trabajo, 22) Nmero de metros cbicos por obrero en cada local, 23) clase de ventilacin, 24)
luz natural o articial (es suciente?), 25) condicin y clase de los techos, pisos y paredes, 26)
existen aspiradores de polvo, gases, vapores, 27) el agua es ltrada, 29) (sic) nmero de letrinas
y de lavatorios, separacin por sexos, tiene piso y revestimiento impermeable, tiene depsitos
automticos de agua, 30) clase de desages. Maquinaria: 31) fuerza motriz empleada, nmero de
H.P., 32) clase de transmisiones y proteccin, 33) seguridad de las instalaciones, 34) accidentes
ocurridos en el ao (mortales, graves, leves, total). El Formulario N 2 correspondiente a
establecimientos industriales comparta con el primero las preguntas 1 a 6, 10 a 14, 15 a 33.
Pero demandaba especicaciones en relacin con: 7) la materia prima empleada (valor en pesos
en el ao comercial, discriminando su origen nacional o extranjero), 8) quienes trabajan en el
establecimiento (patrn, esposa, hijos e hijas mayores y menores), 9) obreros ocupados (hombres,
mujeres, menores de 16 aos varones y mujeres) en el establecimiento (actualmente, hace un
mes, hace un ao) y fuera del establecimiento (actualmente, hace un mes, hace un ao), 15)
nmero, categoras y salarios de los obreros (empleados tcnicos, empelados administrativos,
capataces, ociales, medio ociales, peones) por hora, da, mes, con casa y comida. En tanto
que el Formulario N 3 para establecimientos mixtos industriales y comerciales comparta
con el primero las preguntas 1 a 6, 10 y 11, y especicaba los siguientes puntos: 8) atencin de
la casa por parte del dueo, su esposa, hijos e hijas mayores y menores de 16 aos, 9) nmero
de empleados, dependientes y obreros ocupados, discriminando por sexo (hombres, mujeres,
mayores y menores de 16 aos,), 12) horario de trabajo de hombres y mujeres mayores y menores
de 16 aos (diurno, nocturno) en el sector de ventas o industria, 13) duracin del descanso, 14)
trabajo nocturno (ordinario y extraordinario), 15) nmero, categoras y salarios (por hora, da,
mes) de empleados, dependientes y obreros (tcnicos, administrativos, capataz, ocial, medio
ocial, pen, dependientes vendedores, carreros o repartidores), 16) pago de horas extraordinarias, 17) salario por trabajo a destajo en el establecimiento y fuera (por pieza, por docena, por
metro, por otro medida).
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inspeccin del DNT. Dicho proceso se haba abierto en 1907 con la creacin
del Departamento y el comienzo de sus tareas de inspeccin, superponindose
con el momento de delimitacin de su proyecto fundacional, es decir, entre el
diseo del proyecto de Ley Nacional del Trabajo (1904) y la sancin de su Ley
Orgnica (1912). En esos aos sus funcionarios combinaron la apropiacin de
modelos de inspeccin de agencias de otros pases, los re-signicaron de acuerdo con las orientaciones normativas vigentes en el nivel federal y las polticas
activas en Argentina, y produjeron ajustes en la experiencia de aplicacin de
la inspeccin en una conictiva interlocucin con diversos actores estatales,
polticos, societales y del mercado.
En primer trmino, en este artculo consideramos que en la denicin de
su proyecto institucional y en el curso de esa interlocucin se fue armando la
autonoma de esta agencia y de sus funcionarios respecto de otras instituciones
y actores. Una autonoma que se objetivaba en el diseo de las funciones de
inspeccin y vigilancia en los locales de trabajo, pero tambin en la produccin
de informacin estadstica, elaboracin normativa y asesoramiento legislativo.
La posterior participacin de los funcionarios del DNT en el diseo del Cdigo
Nacional de Trabajo de 1921 tambin es un indicador expresivo de la capacidad
de estos funcionarios para instalar iniciativas propias en la agenda del Estado
nacional. La armacin de esa autonoma puede ser comprendida en relacin
con la persistencia y continuidad institucional de muchos funcionarios del DNT
entre las dcadas de 1910 y 1930. En este sentido, si comparamos la nmina
de quienes ingresaron entre 1909 y 1911 con el personal del decenio de 1930,
es dado plantear que su permanencia contribuy a reproducir mediante sus
tareas y desempeo institucional cotidiano la autonoma del proyecto denido
entre 1907 y 1914 ms all de ese perodo y en un escenario dominado por
cambios polticos producidos en el nivel de la presidencia de la Nacin38. Esta
38
Luis Grner fue Escribiente de la Secretara de la Presidencia en 1911, y era Jefe del Registro
Nacional de Colocaciones en 1930). Juan Oscaris fue Auxiliar en 1909, Ocial de la Divisin de
Estudios Legales y Estadsticos en 1911, e Inspector de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en
1930. Ambrosio Maggio era Auxiliar en 1909, Auxiliar Recopilador de la Divisin de Estudios
Legales y Estadsticos en 1911, e Inspector de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1930.
Jos A. Ruiz Moreno fue Inspector para los Territorios Nacionales de la Divisin de Inspeccin
y Vigilancia en 1911, e Inspector de la misma Divisin en 1930. Pedro Lpez era Escribiente de
la Divisin de Estudios Legales y Estadsticos en 1911, y Auxiliar Recopilador en 1930. Rafael
Zavala era Ocial Traductor y Redactor en 1909, Inspector para los Territorios Nacionales de
la Divisin de Inspeccin y Vigilancia en 1911, y Jefe de la Divisin de Estadstica en 1930.
Cornelia I.de Zarragoitia era Ocial de la Divisin de Inspeccin en 1911, y Escribiente de
la Divisin de Estadstica en 1930. Elas Aguilar fue, de manera continua, ordenanza desde
112
ltima cuestin merece ser destacada, pues es de uso corriente que los estudios
sobre la historia del Estado en la Argentina construyan sus periodizaciones
de acuerdo a continuidades y rupturas establecidas en torno de los resultados
electorales y golpes de Estado que determinaron la secuencia de presidentes,
desconociendo especicidad a las temporalidades y trayectorias de las agencias
y funcionarios de los Estados nacional, provincial y municipal.
Las continuidades registradas en la trayectoria profesional del personal del
DNT a lo largo de dos o tres dcadas (segn los casos), podran habilitarnos
a comprender su cuerpo de funcionarios en los trminos de la denicin
weberiana de la burocracia, es decir, como unos individuos cuyas competencias institucionales se derivaran de la actualizacin de deberes y servicios
objetivamente limitados en virtud de una distribucin de funciones, con la
atribucin de poderes necesarios para su realizacin, y con jacin estricta de
los medios coactivos eventualmente admisibles para su aplicacin. Sin embargo, no poseemos evidencias plenas sobre la adecuacin de la totalidad de
estos funcionarios a otras carectersticas prescriptas por esa denicin, como
ser, si fueron reclutados, organizados y socializados con base a principios de
jerarqua administrativa, formacin profesional, separacin plena del cuadro
administrativo respecto de los medios de administracin y produccin, sin
apropiacin personal del cargo, atenindose a normas estipuladas por una
rigurosa disciplina y vigilancia administrativa, y teniendo ante s una carrera
o perspectiva de ascenso y avances por aos de ejercicio, por servicios o por
ambas cosas (Weber 1994). Como hemos visto, entre 1907 y 1914, en el
reclutamiento y sociabilidad de estos funcionarios fueron activas unas redes
sociales ligadas a grupos acadmicos universitarios, reconocidos profesionales
1909. Tambin vale la pena mencionar que el secretario general durante la gestin de Luis
C. Garca (1922-1930), Ramn S. Rodrguez, no fue exonerado del DNT en 1930, pasando
a desempearse desde entonces en el cargo de Jefe de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia;
mientras que el doctor Daniel Antokoletz otro importante funcionario de la gestin anterior
continu al frente de la Divisin de Legislacin, cargo que detentaba desde 1920. Un repaso
por las autoridades del DNT en el ao 1941 da cuenta de la permanencia de funcionarios que
integraban el cuerpo desde la dcada de 1930: doctor Emilio Pellet Lastra (Presidente), doctor
Bonifacio Lastra (Jefe de la Divisin de Legislacin), doctor Jos Figuerola (Jefe de la Divisin
de Estadstica), Seor Ramn S. Rodrguez (Jefe de la Divisin de Inspeccin y Vigilancia),
doctor Nstor Cichero (Secretario General), doctor Uladislao C. Padilla (Asesor Legal), Seor
Jorge L. Villarruel (Jefe de la Ocina de Sumarios), doctor Miguel Pieiro Pearson (Jefe de la
Seccin de Accidentes), doctor Arturo S. Fassio (Jefe de la Asesora Jurdica Gratuita), Seor
Federico R. Roeder Stein (Jefe de la Seccin Administrativa), Seor. Luis N. Grner (Jefe del
Registro Nacional de Colocaciones).
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En 1946, el dirigente rural Celestino Sienrra realizaba un balance del desarrollo del movimiento cooperativista en la campaa, en el que no olvidaba
como hito la sancin de la ley 11.388 (1926), de fomento y proteccin de
cooperativas, pero resaltaba la capacidad de iniciativa de los productores en el
crecimiento de este tipo de organizacin. Armaba que la accin cooperativa
agraria en la Argentina no era el fruto articial de una creacin de arriba, sino
el fruto engendrado en la entraa misma de la voluntad de los propios productores (Sienrra 1946: 190-191). Ese mismo ao, el doctor en ciencias agrarias
Domingo Brea precisaba en su Tratado de Economa Rural que, en realidad, el
apoyo estatal a la constitucin de este tipo de sociedades no comenz en 1926.
Al respecto, argumentaba que a partir de la creacin en 1912 de la Seccin
Mutualidad y Cooperacin de la Direccin de Economa Rural y Estadstica,
del Ministerio de Agricultura, que estuvo a su cargo, colabor ampliamente
en la organizacin del movimiento cooperativo argentino, en particular, de la
cooperacin agraria, donde mi accin intensa, constante, me permito armarlo,
sin jactancia, ha sido fundamental (Brea, 1946: 553). Las posiciones de ambos
protagonistas sugieren dos visiones sobre el impulso cooperativista en nuestro
pas: una que se apoyaba en la vitalidad de la sociedad; y otra que rescataba la
accin estatal en la conguracin societaria de aqul.
121
Adems, merecen citarse, entre otros, Cavallone Brebbia (1947), Grattarola (1955), Yuri Izquierdo (1955), Panzoni (1958), Cracogna (1968). Entre los testimonios en primera persona,
entre otros, Kaplan (1962) y Merener (1977).
42
Sobre las propuestas polticas frente al agotamiento de la agricultura extensiva, Girbal de Blacha
(1991: 12-38). El estudio de los programas de los ingenieros agrnomos muchos de ellos futuros
cuadros tcnicos de Agricultura pone de relieve la existencia de intereses socio-profesionales
a favor de modernizar las polticas hacia el sector agrcola (Girbal de Blacha 1989:71-115 y
1992:369-395).
122
En cambio, la historiografa francesa no cuenta con trabajos sobre el inujo del Ministerio de
Agricultura galo. Sobre el particular, Rosanvallon (1993: 214-217).
44
Sobre las denuncias de manejo poco claro de las partidas presupuestarias para la Direccin de
Defensa Agrcola, Scobie (1982 [1968]); sobre la parlisis legislativa durante el perodo radical,
Rock (1997 [1975]).
45
Es conveniente aclarar que muchas veces la Direccin de Economa Rural y Estadstica tuvo
otras denominaciones, tales como Direccin General de Economa Rural y Estadstica, o Divisin
de Estadstica y Economa Rural. Para estandarizar las denominaciones, de aqu en adelante elijo
la primera de ellas y la sigla DERE. Los jefes de la DERE fueron los siguientes: Emilio Lahitte
(1898-1922), Julio Csar Urien (1922-26), Manuel Dolarea (1926-28, interino) y el ingeniero
agrnomo Julio J. Bolla (1928-30, interventor). El Gobierno Provisional del general Uriburu
reincorpor nuevamente en la jefatura a Urien. Durante la gestin de Lahitte se sucedieron dos
subjefes, Florencio T. Molinas, hasta su muerte en 1914, y el ingeniero agrnomo Eduardo T.
Largua. Dolarea fue originalmente subjefe de Urien. La Seccin Mutualidad y Cooperacin
estuvo a cargo del doctor en Ciencias Agrarias Domingo Brea (1912-21), tuvo una trayectoria
institucional irregular y, a partir de la ley 11.388, fue elevada a Registro, Inspeccin y Fomento
de Cooperativas, con Brea nuevamente a cargo (1927-30) (Gonzlez Bollo 2007a).
123
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No obstante, dentro del Ministerio de Agricultura, merecen destacarse las iniciativas favorables
a la organizacin del cooperativismo de los ingenieros agrnomos Franco E. Devoto, Vctor
Etcheverry, Carlos Girola y Flix A. Silva Barrios. Algunas de sus propuestas rescataremos en
este trabajo.
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Esa misma Comisin, integrada por Abel Bengolea, Adolfo E. Dvila, Jos de Apellaniz, Mauricio Dsseldorp, G. Godwin, J. A. Goudge, Jos Nicols Matienzo, Alberto Mndez Casariego
y E. Mulenkamp, aval la sancin del decreto de creacin del Mercado de Cereales a Trmino en
la plaza portea, ms precisamente en la Bolsa de Comercio, en octubre de 1907 (Autorizando
una sociedad para funcionar en el carcter de annima, 18 de octubre de 1907: 303), lo cual
seala el mayor avance a favor de organizar el comercio agrcola.
128
Domingo Brea naci en Piacenza, Italia, en 1879. Se gradu en 1901 en el Instituto Superior
Agrario de Miln con la tesis sobre el cultivo de trigo en la zona oriental de la llanura natal, como
parte del debate en la pennsula sobre la cuestin del trigo. En 1904, escribi los estatutos y
reglamentos del Consorcio Agrario Cooperativo del Bajo Polesine, de Adria, del cual era responsable de sus memorias y balances. En 1908 lleg a la Argentina, se dedic a proyectar trabajos
para las empresas de ferrocarriles y el Ministerio de Agricultura. Un ao ms tarde y por ms de
una dcada se convirti en consultor de sus compatriotas, desde las pginas de La Patria degli
Italiani, sobre tcnica y economa agrcola. Dentro de la colectividad italiana propuso numerosos
proyectos de organizacin de cooperativas agrcolas (Brea 1919). En 1912 ingres a la Seccin
Mutualidad y Cooperacin y luego fue jefe de la Divisin Economa Rural (1922-26).
129
Esta observacin es coincidente con otra de Lahitte, respecto de que los inmigrantes venan de
tierras europeas en las que mantenan algn tipo de asociaciones y, sin embargo, no se organizaban
ni bien llegaban al litoral: supona que la facilidad de crdito caro y el atractivo de la alta renta
agraria hacan postergar la unin en objetivos colectivos.
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La oposicin a las cajas rurales que impulsaban los catlicos sociales tena otra implicancia,
ya que eran de responsabilidad ilimitada y los integrantes de la DERE teman que la falta de
solidaridad entre los integrantes de una sociedad abrira el camino al vaciamiento comercial. El
ingeniero agrnomo Carlos Girola (octubre 1919: 811-814), antiguo tcnico de Agricultura, las
revalorizaba, lo que reeja que no haba una posicin uniforme entre los funcionarios y cuadros
que integraron el Ministerio.
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31; cursivas del autor). Fue el ministro de Agricultura Toms Le Breton quien
asoci el aumento de la poblacin argentina con el mayor nmero de chacareros
propietarios, base de su fallido plan de colonizacin agrcola (Ministerio de Agricultura, RA 1924: 5; Le Breton, agosto 1924: 151-153). Brea se identicaba
con el plan y criticaba la alta concentracin y los irrazonables altos precios
de la tierra, asociando aquella propuesta con los nes del cooperativismo rural
promovido por la DERE (Brea, II 1927: 232). El aval poltico y la lectura de
Miguel ngel Crcano, Evolucin histrica de la tierra pblica (1917), templ
la posicin de Brea de jar agricultores-propietarios, convencido de que el
Estado argentino deba arbitrar los medios para alentar y reglamentar el espritu
de asociacin entre ellos (Brea, 1923).
A diferencia de Lahitte, que pona todas sus esperanzas en la sancin de
una ley, Brea mismo se involucr en la promocin de los colonos-propietarios.
Por ejemplo, particip de la creacin de la Compaa talo Argentina de Colonizacin para el arribo de inmigrantes italianos, form parte de la fundacin
de la Colonia Regina de Alvear, en el Territorio Nacional de Ro Negro, y, en
nombre de la Seccin Mutualidad y Cooperacin, constituy en su interior
una cooperativa con el objeto de no permitir, de antemano, la entrada del
intermediario (Brea, 1927: 247). Por su parte, el Almanaque del Ministerio
de Agricultura precisaba que al sur de las feraces pampas los agricultores haban
logrado pasar de medieros a propietarios, convertidos en el germen de una sana
democracia rural apegada al terruo, que ser garanta de orden y progreso
(Breve resea de la agricultura de regado en los valles superior de Ro Negro
e inferior del Neuqun 1927: 292-308).
131
Una buena referencia sobre este extenso debate, Federico Rodrguez Gomes (1955).
133
134
Es muy probable que parte de los fondos de la DERE cubrieran los trabajos preparatorios del
censo pecuario que, en medio del desembarco de las clientelas personalistas en Agricultura, fue levantado exitosamente en agosto de 1930 y aprobadas sus cifras nales tras el golpe de estado.
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Grela (1965: 54) sostiene que la cancelacin se explica porque se tema la convocatoria a entidades de consumo urbanas de liacin anarquista y socialista. Lo cierto es que la convocatoria
original era para cooperativas y mutuales agrcolas, de manera tal que la nica entidad que poda
sacar provecho poltico era la Federacin Agraria Argentina.
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terio de Agricultura que permita proteger, sostener e instruir a los colonos con
continuas orientaciones. Al respecto Dreyfus ampliaba:
He visto an algo mejor. Me fue permitido ver una inmensa correspondencia admirablemente clasicada, que llega cada da al ministerio para
pedir consejos de ricos agricultores y de pobres chacareros que tienen fe
en su ministro; y he podido comprobar que las respuestas, claras y precisas, parten rpidamente, lo que no se ve siempre en las casas de comercio
(Conferencia del seor Luis Dreyfus 1926: 9-10).
142
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152
Diario de Sesiones, Cmara de Diputados (DSCD), 23 de abril de 1932 (t. I), p. 646.
Ibd., p. 646.
153
En 1935, la Direccin contaba ya con 335 inspectores que haban abandonado paulatinamente el carcter que le fue impuesto en los primeros aos
de implantacin de los Impuestos a los Rditos y a las Transacciones, cuando
actuaban como asesores de los contribuyentes y recaudadores de impuesto.
Segn la propia DGIR, esta transformacin fue posible gracias a una especializacin interna de las tareas: Las medidas de apremio adoptadas al nalizar
el ao 1934 y la orientacin netamente impositiva que se imprimi a ocinas
internas, han permitido al cuerpo de inspectores dedicarse a las tareas inherentes
a sus cargos65. Las actividades de los inspectores trajeron resultados positivos
para la DGIR en cuanto a su capacidad recaudadora. En 1935, por ejemplo,
los inspectores lograron obtener a travs de sus scalizaciones $ 20.000.000
sobre un total de $ 84.000.000 recaudados en total en concepto de impuesto a
los rditos66. En 1938, la Direccin sealaba que a pesar de que haba ocurrido
un descenso en la materia imponible y de que no se haban modicado las
tasas de los impuestos la recaudacin haba aumentado gracias a la ecacia de
las tareas de scalizacin y el aumento del nmero de inspectores67.
La DGIR, a travs de sus Memorias, no dejaba de sealar la formacin y
capacidad de sus empleados e inspectores: El 50 % de los inspectores han
cursado estudios comerciales, estando tambin integrado por personas que
si bien no poseen ttulo, demostraron en las pruebas a que fueron sometidos
condiciones de competencia que los habilitan para las funciones que deben
desempear68. En marzo de 1937, la Direccin presentaba una plantilla am64
Corporacin de Tenedores de Ttulos y Acciones, Memorial presentado al Sr. Ministro de Hacienda de la Nacin, Buenos Aires, 3 de Noviembre de 1933. (Biblioteca Tornquist-Impuestos
497-5396, folleto sin nmero de pginas).
65
Direccin General del Impuesto a los Rditos (DGIR), Memoria ao 1935, p. 33.
66
DGIR, Memoria ao 1935, p. 14.
67
DGIR, Memoria ao 1938, p. 7.
68
DGIR, Memoria ao 1935, p. 37.
154
Como ha sealado Tulio Halperin Donghi (2004: 137-138), la Facultad de Ciencias Econmicas de Buenos Aires se convirti en un foco de atencin para jvenes de clases medias
ofreciendo un conocimiento novedoso que les iba a abrir el camino hacia importantes posiciones
en el Estado y la economa argentina de las siguientes dcadas. En esa Facultad, en torno a Ral
Prebisch, surgi el grupo impulsor de las mayores reformas econmicas de la dcada de 1930,
como el propio impuesto a los rditos, pero tambin la creacin del Banco Central. Ver tambin
Pantalen (2004: 177-178).
70
Todos los datos de este prrafo proceden de: DGIR, Memoria Ao 1936, p. 51.
71
DSCD, 20-12-1934 (t. VIII), pp. 13-14.
155
profesional, sobre minas y petrleo y sobre la inspeccin de sociedades annimas. En 1942 se empez a ocupar de un impuesto extraordinario sobre ventas
de combustible y carbn creado ese ao. Igualmente signicativo resulta que
la ocina que se ocupaba del control de cambios (uno de los mecanismos que
los gobiernos de la dcada de 1930 encontraron para salir de la crisis y obtener
cuantiosos ingresos para el Tesoro) fuera cerrada y sus funciones trasladadas a
la DGIR.72 En 1943, tras una amplia reforma impositiva, la Direccin empez
a cobrar dos nuevos gravmenes: la tasa de emergencia sobre apuestas hpicas
y el impuesto sobre los benecios extraordinarios. Ese ao, la DGIR era ya la
principal mquina scal del Estado.
La expansin de la DGIR y la importancia que el gobierno le acordaba
multiplicaron sus tareas. Un dato signicativo es que los inspectores de la casa
estaban ocupndose de scalizar el pago de impuestos que no entraban dentro
de su jurisdiccin73. Las mayores tareas y la extensin de una red de ocinas en
el interior del pas aumentaron la complejidad de la Direccin haciendo necesaria la creacin de un llamado Consejo de la Direccin General de Impuestos
a los Rditos y a las Transacciones que denira la poltica de la institucin y
asesorara al Director. Este Consejo estaba compuesto por burcratas tcnicos
y hasta cierto punto recoga las funciones que en el plan original se haban
acordado a la Comisin Honoraria aunque su papel ejecutivo era mayor que
el que se prevea para ese cuerpo. Es interesante resaltar que la misin del Consejo con respecto al Ministerio de Economa era tan slo la de asesorar y que
su capacidad ejecutiva y normativa se centraba en los aspectos recaudadores
y scalizadores. Pero incluso aqu los lmites no eran demasiado precisos y en
ocasiones cuestiones aparentemente nimias, como el cambio de plazos del pago
del impuesto, necesitaban el respaldo de una ley parlamentaria74.
El Consejo y la DGIR tenan ms capacidad de accin autnoma en los
aspectos de recaudacin, lo que sera una constante del comportamiento de la
institucin a lo largo de su historia. Si la institucin era valorada por parte de
los diferentes gobiernos no era por dar estabilidad o transparencia al sistema
impositivo, sino por convertirse en un mecanismo eciente de obtencin de
recursos. Los burcratas de la DGIR y con posterioridad los de la DGI eran
plenamente conscientes de ello y saban que en este campo era donde gozaban
de mayor autonoma. En sus relaciones con el gobierno no dejaban de enfatizar
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Esta queja reejaba la insatisfaccin con los recursos pero tambin la voluntad de presentar al gobierno como un actor neutral en el conicto social, capaz
de aplicar impuestos justos. La DGIR adoptaba expresamente un lenguaje que
era el del gobierno, procurando as que sus pedidos tuvieran xito. Con ocasin
de la importante y polmica reforma impositiva de 1942, la Direccin explicaba
el signicado de los nuevos impuestos con palabras que reproducan las que el
gobierno haba empleado en el Congreso y al dirigirse a la opinin pblica:
[] el proyecto de reformas a la ley del impuesto a los rditos, ya aprobado en general por la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin y
que ha sido el asunto de poltica scal que ms ha llamado la atencin
pblica durante 1942 [...] Busca tambin una ms equitativa distribucin de la carga scal y persigue la correccin de notorias deciencias del
sistema actual remediando, a la par ms que una injusticia, la evasin del
impuesto en algunos rubros principales que los resortes de la Ley vigente
no alcanzan a impedir.79
En 1943, la DGIR consigui que el gobierno nacional aprobase dos importantes medidas. En primer lugar, un incremento de su presupuesto, fruto de
las peticiones del Consejo para hacer frente a las nuevos gravmenes de 1942.
En segundo lugar, la Direccin consigui la capacidad de incorporar representantes legales a los juicios sobre impuestos. La Direccin haba reclamado
este derecho como una necesidad si el Estado quera garantizarse resultados
favorables en los tribunales en sus disputas con los contribuyentes: La suerte
de toda una poltica scal puede depender incluso de la interpretacin que en
ltima instancia acuerde la justicia a las normas legales de cuya aplicacin est
encargada esta Dependencia80. Esta autonoma judicial reejaba el grado de
conocimiento alcanzado por los funcionarios de la DGIR en una materia cada
vez ms compleja como era la impositiva.
Autonoma jurdica no signicaba necesariamente autonoma poltica. A
diferencia del Board of Inland Revenue, el equivalente britnico de la DGIR,
la institucin argentina no poda inuir sobre el diseo de las polticas impositivas ms all de las cuestiones relacionadas con la recaudacin (Daunton
2002 y Whiting 1998:1129). An as, la preocupacin de la institucin por
la recaudacin (y tambin la del propio gobierno) era la base para cierto margen de maniobra. Un ejemplo signicativo de este problema se dio en 1942
cuando el Consejo de la DGIR consigui que el gobierno dejase sin efecto los
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la Comisin se ocup con afn de arbitrar los medios para que el Estado redujera
sus gastos y evitar as en el futuro nuevas subidas impositivas.
Las amplias prerrogativas de las que goz la Comisin Honoraria obligaron
a la Direccin General del Impuesto a los Rditos a replantear su estrategia.
Entre 1943 y 1946, la relacin entre la DGIR y los empresarios se convirti
en uno de los ejes centrales de las preocupaciones de la ocina recaudadora.
El funcionamiento de la Comisin Honoraria estaba creando una suerte de
autoridad impositiva paralela a la del Consejo de la DGIR, lo que sin duda tuvo
que ser visto con recelo. En cierta manera, la Comisin vena a representar el
equivalente corporativo a la non-nata Comisin Honorable del Impuesto a
los Rditos, cuyas funciones haban quedado absorbidas por el Consejo. Pero
adems, la nueva Comisin Honoraria pareca acumular un poder mayor que
el que se haba previsto para cualquier rgano dentro de la DGIR. Esto queda
bien reejado en una peticin de recursos que tradicionalmente la Direccin
General enviaba al Ministerio pero que en 1943 fue tambin remitida a los
grupos de inters:
Seor Presidente de la Comisin Honoraria Asesora del Gobierno Nacional, Dr. Ernesto Aguirre. [...] La Direccin del Impuesto a los Rditos
ha venido planteando repetidamente a este Ministerio [...] las dicultades
con que tropieza para cumplir con los requisitos sealados, dado lo exiguo
de su presupuesto, y ha solicitado su ampliacin. La magnitud del dcit
scal y la poltica de absoluta continencia en los gastos, han impedido hasta
ahora satisfacer esa justa demanda [...] el refuerzo del presupuesto de la
Direccin del Impuesto a los Rditos constituira un alivio y no una nueva
carga para el tesoro [...] Es pues de toda conveniencia que la Comisin
estudie cuidadosamente este problema.88
Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 13 (julio 1943), pp. 6-7.
163
gobierno que aplicara la tasa mxima del impuesto a los rditos a las llamadas
comisiones innominadas. stas eran partidas que las empresas incluan en sus
balances como parte de sus gastos necesarios pero que, al no aclarar quines
eran los destinatarios de las comisiones, daban paso a una importante fuga
impositiva. La Direccin argumentaba que Nada se opondra [...] a que el
sco aplicara sobre las llamadas comisiones innominadas la tasa mxima del
12% que establece la ley, como correctivo a una situacin que afecta no ya a la
exigencia constitucional de contribuciones justas y equitativas para todos los
habitantes, sino que afecta adems el buen prestigio de la administracin y de
la vida toda del pas89.
Uno de los asuntos ms polmicos en este terreno y que seguira siendo fuente de disputas durante muchos aos, era la cuestin de la existencia de acciones
no nominales que evadan el pago del impuesto personal sobre los rditos. La
reforma frustrada de 1942, completada por el gobierno militar a partir de 1943
inclua entre sus propsitos el de obligar a los tenedores de ttulos de sociedades
a salir del anonimato y abonar el impuesto correspondiente. Probablemente la
DGIR fue el origen de esta reforma al insistir repetidamente en la necesidad de
controlar los recursos que se fugaban a travs de esa va90. El deseo de la DGIR
de que esta medida tuviera xito le llev a polticas activas autnomas como
la exencin de la retencin del impuesto a los rditos a los dividendos de las
acciones de las empresas que stas hubieran entregado a empleados y obreros,
siempre que los portadores de esos ttulos se identicaran y que el monto no
excediese de $ 300 por persona91. El problema era similar al de las comisiones
innominadas, el de evitar la evasin scal que se produca como resultado de
la transferencia de recursos desde las sociedades annimas a sus ejecutivos.
Los intentos de reducir la evasin y mantener o incluso elevar la recaudacin
para el Tesoro nacional sin duda contaban con la simpata de las autoridades
del ministerio de Hacienda. No obstante, desde 1943 la cuestin de la recaudacin empez a competir con otras en el diseo de las polticas impositivas.
89
164
El impuesto iba a concebirse de manera cada vez ms clara como un instrumento econmico antes que scal, lo que en cierta manera debilit la posicin
de la DGIR frente a los empresarios. Adems, los intentos del Consejo de la
Direccin General de mantener su autonoma para garantizar la recaudacin
chocaban en ocasiones con los deseos del gobierno de orientar la economa
hacia ciertas actividades. En 1943 el Poder Ejecutivo tuvo que desautorizar una
decisin del Consejo que obligaba a las acciones liberadas, es decir, aquellas
que despus de haber constituido la reserva de las sociedades annimas pasaban
a ser repartidas como dividendos a los accionistas, a pagar el impuesto a los
rditos. El Consejo entenda que esas acciones liberadas formaban parte de la
renta de sus propietarios, pero las empresas consideraban que si esos recursos
haban sido exentos del pago debido a que, al constituir reservas formaban
parte de la poltica de reinversin de la compaa, no deberan ser gravadas en
ningn momento ni siquiera al convertirse en acciones. El gobierno nacional
le dio la razn a las compaas recurriendo a una sentencia judicial: Que la
Corte Suprema de Justicia en autos Sedalana, Sociedad Annima c. Gobierno
de la Nacin, ha sentado jurisprudencia en el sentido de que los dividendos
integrados con reservas que en oportunidad de su constitucin abonaron la
tasa bsica del impuesto a los rditos, no deben tributarla nuevamente en el
ejercicio en que se distribuyen pero adems le recordaba al Consejo sus lmites:
el Consejo carece de la autonoma legal necesaria para incluir entre los rditos gravables a las acciones liberadas o gratuitas [...] Es incuestionable que no
habiendo dictado el Poder Ejecutivo el decreto pertinente de aprobacin de la
resolucin del Consejo [...] la misma carece de exigibilidad legal92.
Una de las polticas impositivas ms recurrentes por parte de la administracin para estimular el crecimiento industrial fueron las deducciones sobre el
impuesto a los rditos para aquellos industriales que llevaran a cabo reinversiones
de benecios. Esta poltica preocupaba al Consejo de la DGIR que entenda
que era un canal que abra la posibilidad del fraude o la evasin del pago. Ante
un Acuerdo General de Ministros de febrero de 1945 la DGIR manifestaba al
gobierno que los aumentos de capital objeto de las desgravaciones () deben
circunscribirse entonces a los importes que el empresario invierta efectivamente en su negocio93. La queja de la DGIR se pona de nuevo en sordina,
acompaada de una retrica que repeta los objetivos de poltica econmica
del gobierno de la nacin. As, el control estricto de las inversiones servira
92
93
Decreto del PEN N 2711, 14 de julio de 1943, citado en BOMCHIL, 1945: 101 y 164-165.
Ministerio de Hacienda de la Nacin. DGIR, Boletn Informativo, n. 33, marzo 1945, p. 3.
165
para evitar que parte de las utilidades lquidas se distribuyan como benecios,
volcndose as en el mercado monetario, con la consiguiente intensicacin del
proceso inacionista. Pero adems, la DGIR recomendaba que las exenciones
se destinaran de manera exclusiva a los benecios derivados de la industria,
minera, y transportes y no al comercio y explotaciones agropecuarias por razones que resulta obvio explicar94. La reduccin de las exenciones garantizaba
el mantenimiento de ciertos niveles de recaudacin, pero las razones obvias
a las que alude el informe de la Direccin General son sin duda las que el propio gobierno y los empresarios esgriman: la necesidad de dar un paso ms en
el proceso de industrializacin y de ayudar a las empresas a superar la brecha
tecnolgica ocasionada por la Segunda Guerra Mundial.
En 1946, el gobierno del general Farrel prosigui esta poltica con una
nueva reforma del impuesto a los rditos. El decreto 15.921 de junio de ese ao
inclua deducciones muy generosas para los benecios reinvertidos en equipo
para las fbricas. El decreto se destinaba especcamente a las industrias manufactureras.95 Este decreto se aada a una propuesta de ley anterior, de marzo
de 1945, aprobado por la Secretara de Comercio e Industria del Ministerio
de Economa que exima del pago del impuesto sobre los benecios extraordinarios a las utilidades empleadas en la adquisicin de bienes de capital para la
industria. La DGIR rechaz el plan del gobierno en 1946, estando ya Pern
en el poder, argumentando que el nal de la guerra facilitara la importacin
de bienes tecnolgicos y que el impuesto sobre los benecios extraordinarios
apenas tena incidencia sobre la constitucin de reservas de capital.96
El gobierno de Pern acentu la tendencia de sus antecesores a hacer de la
poltica tributaria un instrumento del desarrollo econmico. A pesar de ello,
el nuevo ministro de economa, Ramn Cereijo, que haba sido funcionario
de la DGIR, acept el consejo de la Direccin y rechaz el plan de 1946. No
obstante, en los aos siguientes, los dirigentes peronistas fortalecieron el diseo industrialista de los impuestos sobre rditos y progresivos y crearon una
estructura muy compleja de deducciones sectoriales e incluso individuales que
complicaron la tarea recaudatoria de la DGIR y su sucesora.
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Por tanto, las atribuciones del Director General eran amplias, pero al
mismo tiempo estrictamente limitadas a cuestiones tcnicas y de recaudacin.
Ni siquiera se preservaba la funcin consultiva en materia de impuestos lo que
garantizaba la total prescindencia del gobierno de su agencia tributaria. Cmo
se relacionaba la nueva ocina recaudadora con el Ministerio de Hacienda? La
ley dena as la vinculacin entre ambas instituciones: Sin perjuicio de la
superintendencia general que ejercer sobre ella el Ministerio de Hacienda la
Direccin General Impositiva actuar como entidad descentralizada en el orden
administrativo.102 Es decir, la DGI era un cuerpo semi-autnomo dependiente
del Ministerio de Hacienda.
Pero adems de su denicin administrativa y como prueba de la importancia que se le asignaba a la institucin, la DGI qued incorporada a la
planicacin econmica que el gobierno peronista inaugur en la Argentina.
El ministro Cereijo le atribuy a la Direccin una serie de funciones que se
deban cumplir durante el primer plan quinquenal en tres fases sucesivas. En
la primera, la Direccin se debera ocupar entre otras muchas medidas de la
creacin de un nuevo impuesto que agrupase a los impuestos a los rditos,
benecios extraordinarios y ganancias eventuales. En la segunda fase la Direccin deba ocuparse, en palabras del ministro, de la articulacin de proyectos
acerca de una nueva ley de impuestos internos [...] se introducirn las modicaciones necesarias para que este importante tributo se halle inspirado no slo
en nes scales sino tambin en objetivos de carcter econmico y social. En
la ltima, se pondra en marcha el Cdigo Fiscal unicado y se construiran
diversos edicios para la agencia tributaria en la Capital y en el interior.103 Esta
planicacin de las actividades de la DGI reeja las caractersticas de la relacin
entre la institucin y el Ministerio de Hacienda. Por un lado la importancia de
su tarea garantizaba su autonoma. Por el otro, esa autonoma quedaba siempre
denida de manera vaga. As, no quedaba claro qu papel tendra la DGI en la
redaccin de ese nuevo impuesto que sustituira a todos los gravmenes poste101
169
riores (un proyecto que el peronismo retom en 1973 creando el impuesto a las
ganancias). No se sabe si los altos funcionarios tenan que elaborar un borrador,
asesorar sobre su elaboracin o simplemente prepararse para su ejecucin. La
utilizacin del vocabulario era deliberadamente indeterminado como articular,
desempear, etc. En ltima instancia, buena parte de las reformas anunciadas
por Cereijo no se llevaron a la prctica, ms por la voluntad del gobierno que
por la inaccin de la DGI.
Era la DGI una institucin autnoma o completamente subordinada a la
voluntad del Ministerio de Hacienda? La respuesta depender de la perspectiva
que se adopte para formular la pregunta, pero algunas comparaciones pueden
ayudar a entender mejor el papel desempeado por la Direccin en el aparato
estatal durante los aos peronistas. En muchos pases los organismos recaudadores son instituciones prestigiosas (y temidas) que gozan de una entidad
cuasi-ministerial. El caso ms conocido es el del Board of Inland Revenue que
se ocupaba y se ocupa de los impuestos directos en el Reino Unido. En un
estudio encargo por el propio Inland Revenue se subrayaba su papel haciendo
especial nfasis en la especicidad de su personal:
La Agencia es la consejera del Chancellor del Exchaquer (ministro de
Economa) en asuntos relacionados con impuestos directos. Esta parte
de sus obligaciones se ha hecho cada vez ms importante en los ltimos
aos. [...] Los miembros de la Agencia son funcionarios con dedicacin
exclusiva [...] De hecho, la Agencia tiene una insercin constitucional
propia que deriva del hecho de que sus miembros, a diferencia de la mayora de los funcionarios, tienen nombramientos ociales hechos por la
Corona [...] Puede parecer sorprendente que un cuerpo de funcionarios,
cuyas actividades afectan a la mayora de la poblacin adulta, disfrute de
tal grado de independencia [...] La explicacin es con casi total seguridad
que un grado de independencia para los funcionarios es aceptable cuando
su funcin es administrar un detallado grupo de leyes aprobado por el
Parlamento y que permite a los ciudadanos la posibilidad de apelar contra
sus decisiones recurriendo a tribunales especiales o a las Cortes (Johnston
1965: 12 y 21).104
104
La cita original dice: In addition, the Board are the advisers of the Chancellor of the Exchequer on matters of policy in regard to direct taxation. This side of their duties has become
increasingly important in recent years. () The members of the Board are all full-time civil
servants In fact the Board has a distinct constitutional existence of its own, owing from
the fact that its members, unlike most civil servants, hold statutory appointments made by the
Crown. () In may seem surprising that a body of civil servants, whose activities touch most
170
171
172
173
174
175
No hace mucho un personaje extranjero que visitaba nuestro pas, conversaba conmigo referente a las tareas de recaudacin de impuestos y cuando
tratamos en la parte econmica el citado rengln, yo, con el orgullo consiguiente, le dije que nuestros impuestos no eran muy altos y que podran
ser aun menores si la gente pagase los mismos, y que verdaderamente me
llamaba la atencin que en su pas, donde los impuestos eran tan elevados,
la gente cumpliera tan bien con esa obligacin. Ah! me contest si
no pagan van a la crcel. Yo le repliqu que eso evidenciaba el valor de
nuestros recaudadores.117
Reflexiones finales
Era la DGI un organismo lo sucientemente autnomo? Era eciente?
En gran medida, la respuesta a estas preguntas depende de la perspectiva que
se adopte. Este trabajo ha mantenido una visin relativamente optimista.
Debido a su importancia crucial para el mantenimiento del Estado, el rgano
impositivo disfrutaba de una mayor autonoma que otras instituciones pblicas,
como pudo verse durante los aos de hegemona peronista, y sus profesionales
parecan altamente cualicados. La cada de la recaudacin y el aumento del
fraude que se iniciaron a partir de la dcada de 1950 fueron ms el resultado
de la evolucin econmica argentina y de los conictos sociales que de la obra
llevada a cabo por la Direccin Impositiva.
117
118
176
Ver Halperin Donghi (1995), Sabato (1998) u Oszlak (2004) para tres ejemplos destacados
de obras que con distintas perspectivas y matices se ocupan del Estado y la construccin de su
autonoma.
120
Como seala Centeno (2002:1), The specter of Leviathan haunts contemporary images of
Latin America.
177
El propio Centeno (2002:5).as lo reconoce, aunque seala que en muchos casos el crecimiento
de la actividad estatal estuvo plagada de ineciencia y corrupcin
122
Un argumento similar para Brasil en Weyland (1996:185-186). No me parece convincente el
argumento de Kathryn Sikkink (1991:178-180) de que el Estado argentino era tradicionalmente
dbil y las clases dominantes lo controlaron hasta por lo menos la llegada de Pern. Es cierto,
178
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como seala esta autora que los actores privados desarrollaron una profunda desconanza hacia
el Estado a partir del gobierno peronista debido a las polticas redistributivas llevadas a cabo
por el general Pern. Sin embargo, exista una tradicin de desconanza de las elites sociales y
econmicas hacia el Estado que tena que ver con su autonoma.
179
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180
Introduccin
Desde nes del siglo XIX la salud pblica fue una preocupacin que tuvo
un lugar en la agenda del Estado argentino. La constitucin del Departamento
Nacional de Higiene bajo la tutela del Ministerio del Interior en 1880 represent
un intento de resolver las cuestiones sanitarias por medio de una autoridad nacional. Esta frmula poltica estuvo guiada por el miedo que generaban entre las
elites dirigentes los efectos sociales de los recurrentes brotes epidmicos que no
slo diezmaban a la poblacin sino que ponan sobre el tapete las limitaciones
del proyecto modernizador. En esta agencia pblica un grupo de mdicos cobr
un papel destacado tanto por su rol como expertos de la cuestin sanitaria
como por su polifactico lugar en el espacio poltico ya que se desempeaban
como diputados, senadores y funcionarios pblicos.
La relacin entre los profesionales y el Estado fue un tema abordado por
la historiografa argentina reciente. Desde la organizacin del Estado, la medicina, junto a la abogaca, la ingeniera y la arquitectura fueron cuatro de las
profesiones que proporcionaron a la administracin pblica los instrumentos
necesarios para modernizar sus estructuras. La creencia era que el reclutamiento
de tcnicos provenientes del mbito universitario daba una mirada ms objetiva
y alejada de las variables polticas, dado que supuestamente hablan y actan en
benecio de ideales superiores de la sociedad (Gonzlez Leandri 1999; Neiburg
181
182
Planificacin sanitaria
La planicacin durante el gobierno peronista ocup un lugar central. Este
concepto signicaba la formulacin y la implementacin de objetivos polticos
elaborados por cuadros tcnicos que permitiran guiar la accin pblica y, de
esta forma, dirimir determinados problemas considerados claves. As, se poda
atenuar la complejidad y la incertidumbre que rodeaba la ejecucin de los programas sociales. Se conaba que el carcter racional y previsor dara mayores
benecios que las actividades libradas al azar y a la improvisacin (Campione
2003; Berrotarn 2003).
Los propsitos en el mbito sanitario retomaban ideas y prcticas previas.
Los cambios e innovaciones introducidos se insertaban en un campo que ya
haba dado sus primeros pasos hacia la institucionalizacin y se remontaban
a nes del siglo XIX con la creacin del Departamento Nacional de Higiene.
Pero lo original del perodo era que la planicacin dejaba de ser una respuesta
a condiciones excepcionales para encarnar una nueva modalidad en la que el
Estado intentara ofrecer soluciones a las diferentes problemticas sanitarias
regionales. Este ideal planicador estuvo acompaado con un armazn institucional y presupuestario que, entre sus aspectos ms destacados, permiti
duplicar la oferta de camas disponibles e implementar campaas sanitarias en
diferentes puntos del pas.
A partir de la importancia otorgada a la planicacin, se confeccion el
Plan Analtico de Salud de 1947.123 Los tres tomos de casi cuatro mil pginas
sintetizaron las aspiraciones tcnicas de un conjunto de profesionales convocados por el gobierno para elaborar el proyecto sanitario. ste contena mltiples
objetivos y en forma detallada apareca la exposicin del problema, el soporte
estadstico muchas veces fragmentario debido a la inexistencia de registros
123
183
Joaqun Enrique Herrn, Bases mdico-sociales para la educacin sanitaria de los argentinos,
Premio Genaro Sisto Trienio 1945-1947, Buenos Aires.
125
Ramn Carrillo, Principios generales de organizacin sanitaria, en Archivos de Salud Pblica,
vol. V, N 3, marzo de 1949, p. 269.
184
dos pblicos: los profesionales de la salud y los enfermos o las personas que,
si bien estuvieran aparentemente sanas, tuvieran en forma latente una dolencia o invalidez futura que limitara su potencial productivo o que redujera su
capacidad para procrear y criar hijos fuertes y sanos. Su intencin expresa era
corregir asimetras regionales entre el interior y Buenos Aires y abarcar a ncleos
poblaciones hasta el momento al margen de la asistencia sanitaria (65% de la
poblacin).126
Las temticas abordadas en el Plan enunciaban un conjunto de tpicos
que deberan ser resueltos por la SSP. Muchas de estas cuestiones no eran
nuevas ya que ocupaban un lugar en la agenda sanitaria desde la organizacin
del Estado nacional, pero el aspecto ms novedoso era la intencin de ampliar
dicha presencia hacia las diversas regiones del pas y difundir los benecios de
la tecnologa mdica a amplios sectores poblacionales. Los conos de la modernizacin tecnolgica y del mejoramiento sanitario de las personas fueron la
atencin hospitalaria con la intencin de recuperar la salud de las personas y
no como la antesala a la muerte; la vacunacin masiva; el uso de penicilina; los
rayos X y los controles odontolgicos y oftalmolgicos. Estos ltimos aspectos
cobraron mucha trascendencia dado que habitualmente a estos servicios slo
podan acceder los sectores pudientes. Su inclusin en los centros asistenciales
era vista tambin como un elemento que tenda a la integracin social y a una
mayor democratizacin de los servicios de salud.
Entre los temas ms estudiados por el pensamiento mdico y por las acciones
estatales desde nes del siglo XIX y que fueron retomados por la planicacin
peronista, se encontraban el tratamiento de enfermedades endmicas e infectocontagiosas, la defensa sanitaria de fronteras, puertos terrestres, martimos, uviales, lacustres y areos, la proteccin integral de la madre y el nio, la higiene
y medicina infantil, la higiene y medicina del trabajo, la prestacin mdica de
seguros de accidentes, maternidad, enfermedad y vejez, la higiene y vivienda
urbana, el suministro de agua potable y la distribucin de redes cloacales, la
intervencin y scalizacin de subsidios a las entidades pblicas o privadas
que desarrollaran actividades de higiene, medicina preventiva o asistencial, la
creacin y direccin de establecimientos para nes de salud pblica y la elaboracin de campaas sanitarias.
Aspectos menos transitados y que se anunciaban en el diseo normativo
fueron la scalizacin bromatolgica de alimentos, la readaptacin y reeducacin
de enfermos e invlidos, la higiene y medicina del deporte, la reglamentacin y
126
185
R. Carrillo, Teora del Hospital, t.I, Buenos Aires, Eudeba, 1974, p. 240.
186
Organizacin administrativa
Para dar cauce a estos mltiples objetivos, la SSP requiri la conformacin
de una burocracia que garantizara su funcionamiento. Las fuentes tericas para
delimitar la administracin sanitaria fueron tomadas de la gestin cientca
del trabajo capitalista. Carrillo, si bien reconoca que existan aportes de la
planicacin comunista, sostena que stos exterminaron todas las energas
y olvidaron el concepto humano y espiritual y en consecuencia, crea que los
principios soviticos eran los mismos que los capitalistas disfrazndolos con
otro nombre.129 Su animadversin hacia el comunismo ya entrado en la gestin
es por dems clara.
As pues, las ideas planteadas en la dcada de 1920 por Henri Fayol sobre
la organizacin racional de las grandes empresas fue un insumo sobre el cual
se apoy Carrillo para plantear los requisitos que tendran que tener los directores tcnicos de la SSP y de los hospitales. Entre los principios destacados se
ponder el principio de autoridad, jerarqua interna y disciplina. Es evidente
que estas pautas extradas de la teora de la administracin empresarial comulgaban con otras vertientes ideolgicas provenientes de los mbitos castrenses
128
187
188
Censo Nacional de 1947 y por lo tanto los primeros informes tcnicos datan
de 1952. Asimismo, es probable que los profesionales y el gremio mdico se
hayan resistido ante este deseo de encarrilar y mensurar su rendimiento ya que
esto quebrara el libre albedro profesional en la atencin de pacientes.133
Este complejo sistema de administracin encontraba detractores. Eva
Pern, cuestion la estructura rgida de los cargos de funcionario, y sostena
que el orden tcnico impuesto por los mecanismos burocrticos generaba
demoras y complicaba los procedimientos.134 El mdico anarquista Juan Lazarte seal que la burocracia sanitaria es pesada, antiptica y papelera [...]
en muchas ocinas de salud pblica la mitad del tiempo la gasta el mdico en
hacer papeles.135 Los sectores liberales sostenan que la entrada de los mdicos
como empleados del Estado les quitaba libertad de accin y los transformaba
en entes burocratizados.
No obstante de ciertas objeciones la SSP tuvo como aspiracin mxima
la organizacin administrativa136 y tcnica137 segn reas de anidad. Este esquema estaba constituido por una compleja trama de jerarquas y cargos. A la
cabeza de la SSP se encontraba un secretario, que dependa directamente del
presidente (Figura 1).
133
R. Carrillo, Principios generales de organizacin sanitaria, en ob.cit p. 17. Sobre la obra de
Taylor se destac Principios sobre el trabajo humano.
134
Eva Pern, La razn de mi vida y otros escritos, Planeta, Buenos Aires, 1996, p.171.
135
Juan Lazarte, La planicacin de la sanidad Nacional, en El Mdico Prctico, S/F, p. 11.
136
Las primeras agrupaban siete dependencias: la Direccin General de Despacho, la Direccin
General de Administracin y la Direccin General de Personal, la Direccin de Delegaciones
Seccionales, la Direccin de Defensa Nacional, la Direccin de Asuntos Legales, y la Direccin de
Cdigo Sanitario y Legislacin Sanitaria. Archivos de la Secretara de Salud Pblica de la Nacin,
vol. I, N 4, marzo de 1947, pp. 48-49.
137
Las dependencias tcnicas se dividan en tres equipos. El equipo de asistencia mdica estaba
conformado por la Direccin de Industria Farmacutica y Farmacia, la Direccin de Hospitales,
la Direccin de Alienados e Higiene Mental, la Direccin de Dermatologa (lepra), la Direccin
de Proteccin a la Madre y al Nio, la Direccin de Tuberculosis, la Direccin de Odontologa,
la Direccin de Neoplasias, la Direccin de Hemoterapia y la Direccin de Asuntos Profesionales. El equipo de sanidad estaba constituido por la Direccin de Epidemiologa y Endemias, la
Direccin de Poltica y Cultura Sanitaria, la Direccin General de Paludismo y Enfermedades
Tropicales, la Direccin de Higiene Social, la Direccin de Sanidad de Fronteras y Transportes,
la Direccin de Oftalmologa y Tracoma, y la Direccin de Higiene Pblica y de la Vivienda.
El equipo de medicina social estaba compuesto por la Direccin de Higiene y Medicina Escolar,
la Direccin de Medicina del Deporte, la Direccin de Demologa Sanitaria, la Direccin de
Higiene y Medicina del Trabajo, la Direccin de Alimentacin y Vestido, la Direccin de Medicina Preventiva, y la Direccin de Climatismo y Termalismo. Archivos de la Secretara de Salud
Pblica de la Nacin, vol. I, N 4, marzo de 1947, pp. 48-49.
189
190
Burocracia sanitaria
Los altos cargos tcnicos en la SSP fueron cubiertos por mdicos que, en
su mayor parte, haban egresado de la Universidad de Buenos Aires y de la
Universidad Nacional de La Plata y que, debido a la funcin pblica, debieron
abandonar la prctica privada de la medicina. En lnea con esta tendencia, sobre
49 funcionarios que pasaron por las direcciones tcnicas de la SSP entre 1946
y 1949, 46 fueron mdicos y slo tres tuvieron otras profesiones: un ingeniero,
un agrimensor especialista en demologa y un abogado. La nica mujer fue
Mara Teresa Molina, encargada de la formacin de las enfermeras, actividad
asociada tradicionalmente a las virtudes femeninas. El sesgo profesional y
genrico que orientaba la labor era evidente.
La entrada de mdicos a la gestin pblica ocasion desplazamientos de
personal que anteriormente se haba desempeado en dependencias del Departamento Nacional de Higiene. En la Direccin de Poltica y Cultura Sanitaria
se removi a los periodistas y al personal no mdico. Hayde Frizzi de Longoni,
historiadora, y organizadora del apoyo femenino en la campaa electoral que
proclam la frmula Pern-Quijano en 1946, ocup un puesto como responsable en la seccin Educacin y Difusin Sanitaria, pero cuando la seccin se
138
Decreto N 21.715 el 24 de julio en 1947, en Ministerio de Salud, Memorias correspondiente
al perodo 1946-1952, Buenos Aires, Talleres Grcos, 1952, p. 234.
191
139
Entrevista a Haydee Frizzi de Longoni realizada por Karina Ramacciotti y Adriana Valobra
el 26 de octubre de 2004.
192
193
194
144
Salud Pblica proyecta construir un barrio modelo para su personal, en Boletn del Da, 10
de junio de 1954, p. 919.
145
Gregorio Aroz Alfaro, Reexiones sobre los mdicos, la medicina y su proyectada socializacin, en La Semana Mdica, ao LII, N 8, 22 de febrero de 1945, pp. 347-353.
195
Sobre problemas sociales que plantea las enfermedades bucodentales habl el ministro profesor
Ramn Carrillo, en Boletn del Da, 23 de diciembre de 1953, p. 2130.
147
R. Carrillo, Qu es un hospital dentro de la doctrina de la salud pblica?, en R. Carrillo,
Teora del Hospital ob. cit., p. 44.
196
Alberto Zwanck y Alfredo Sordelli, Enseanza de la Higiene y formacin del personal sanitario, en el VI Congreso Nacional de Medicina 1938.
149
Resolucin N 38.789 del 3 de octubre de 1951 en Memoria, ob. cit., p. 412.
150
Carlos Carreo y Alberto Yanzon, Hospitales, Buenos Aires, El Ateneo, 1945, p. 13.
151
Nmina de egresados, en Memoria, ob.cit., p.169.
197
198
154
Luis Lepera; Homero Rodrguez Cmpora y Nemo Tommasi, Algunas consideraciones acerca
de la carrera de ingeniera sanitaria, en La Semana Mdica, t. I, 1951, pp. 348-350. Tambin
Luis Lepera, La ingeniera sanitaria en medicina del trabajo, en La Semana Mdica, t. I, 1952,
pp. 518-521.
155
Memoria, ob. cit., p. 169.
156
mCon respecto a la seguridad y al mejoramiento higinico en el trabajo Ismael Urbandt y
Mario Francone y Eduardo Novarini hicieron un trabajo sobre este tema, ganaron el premio
Juan D. Pern del bienio 1945-1946 y luego se arm un anteproyecto de ley vase Archivos de
la Secretara de Salud Pblica, vol. II, N 8, 1947, pp.4-14.
199
Lorenzo Garca, Las escuelas de salud pblica, Universidad Nacional del Litoral, Santa F,
1954, p. 29.
158
Va estructurndose gradualmente la Secretara de Salud Pblica de la Nacin, en Archivos
de la Secretara de Salud Pblica, vol. I, N 4, marzo de 1947, p. 46.
159
Boletn del Da, 3 de enero de 1950, p. 10.
200
cual naturalmente, los concursos o no se hacen o son una farsa. En ese mismo
foro Nerio Rojas seal que para nombrar a los mdicos se deba rmar una
tarjeta de adhesin al gobierno.160
Lo anterior permite complejizar el estudio de la administracin pblica, ya
que si bien en la entrada a la administracin pareciera que primaron apelaciones
discursivas que ponderaban los mritos, habra que profundizar en las lgicas
que operaron en el transcurso de la historia institucional. Da la impresin
de que, para el caso de la SSP, los criterios ligados a la lealtad poltica o a la
delidad jerrquica fueron los que marcaron la permanencia y los ascensos de
los cuadros tcnicos.
El Ministerio de Salud
La reforma constitucional de 1949 y la Ley 13.529 convirtieron a la SSP
en Ministerio de Salud. A partir de entonces se transform en el organismo
ejecutivo, coordinador, centralizador, consultivo, informativo y scalizador de
la salubridad e higiene general y de la asistencia mdico social y tratamiento de
las enfermedades de todos los habitantes del pas.161 Esta intencin inclusiva
y el aparente mayor estatus en el entramado estatal dio lugar a un cambio de
nomenclaturas en las dependencias a cargo, pero que no tuvo un correlato en
un aumento de las partidas presupuestarias.
A nes de 1952, frente a la aprobacin del Segundo Plan Quinquenal,
Carrillo hizo referencia a la falta de un nanciamiento apropiado, lo cual
dicultaba la cantidad y la calidad de los servicios: las crecientes dicultades
afrontadas por el ministerio para aumentar la capacidad instalada y nanciar
el funcionamiento de la existente [...] Los servicios sanitarios nacionales estn
insucientemente nanciados, lo que se traduce en pobreza, falta de medios
tcnicos, mala organizacin y por ende deciente servicio.162 De la misma
forma, cobr fuerza el papel subsidiario que debera tener el Estado ante la
asistencia mdica privada. Si en 1947 el ideal era centralizar la asistencia sanitaria
en manos estatales e incorporar paulatinamente tanto los hospitales privados
como los dependientes de las sociedades de benecencia, el escenario se mo160
201
202
con otras resoluciones ministeriales que cedan parte de los terrenos de los
hospitales para usos polticos. Por ejemplo, el Ministerio acept el pedido de
Ana de Franco, subdelegada censista, de instalar una unidad bsica femenina
peronista en un hospital en Misiones.165
La nueva organizacin ministerial mantuvo la subdivisin anterior, conformada por la medicina curativa o asistencial y la sanitaria o prolctica, y
se agreg la Direccin de Delegaciones Regionales. Las direcciones tcnicas
reportaban a un subsecretario tcnico y ste, a su vez, al ministro. Es decir,
muchos funcionarios que antes dependan del secretario de Salud pasaron a
estar bajo el mando de un subsecretario. Esto gener una estructura an ms
verticalizada y jerrquica, que acentu el poder de algunos pocos funcionarios
y diluy el poder de decisin de otros (Figura 2).
Las personas que detentaron una relacin cercana e inmediata con Carrillo
fueron el subsecretario administrativo, Cecilio Morales, el subsecretario de
construcciones, Roberto de Rosa; el subsecretario tcnico, Carlos Crivellari; el
secretario general, Adolfo Esquivel; el director general de despacho, Amrico
Balio, y el asesor tcnico general, Rodrguez. Las subsecretaras y la secretara
general eran organismos de control y centralizacin de las actividades y trmites de las dependencias a su cargo. Adems eran las responsables de impartir
las directivas emanadas de las reglamentaciones o del ministro.166 A partir de
1950, muchos de estos funcionarios fueron reemplazados: Morales por Ernesto
Lamas; Crivellari por Lorenzo Garca, Balio por Eliseo Barreda Mercau, De
Rosa por Manuel Viera y Fernando Andrs por Magn Diez. Es de destacar
que Rodrguez, Crivellari, Balio, Andrs, Esquivel y Framian no ocuparon
otros cargos en la administracin. Entre 1950 y 1954, quienes tuvieron un lugar
privilegiado en las decisiones sanitarias fueron Garca y Lamas. Es probable
que el detonante de estos desplazamientos hayan sido disidencias internas. Un
indicio de estas tensiones puede encontrarse en las crticas realizadas por Germinal Rodrguez a las interferencias, la superposicin de servicios y la falta de
coordinacin entre el Ministerio de Salud y las obras sociales sindicales. Para
el gobierno, el apoyo a las iniciativas sanitarias gremiales consolid uno de sus
pilares de sustentacin ms rmes: los trabajadores organizados sindicalmente.
Desde la perspectiva de Rodrguez, las prerrogativas gubernamentales dadas a
algunos gremios limitaron el alcance de la aplicacin de la Ley de Medicina
Preventiva, entendida como base para la implementacin de un seguro de
165
166
203
167
204
205
o territorio. No obstante, Garca seal que para darles impulso y apoyo a los
ociales sanitarios locales hacan falta recursos para que puedan canalizar esa
accin.172
Otras reas adquirieron mayor estatus institucional: Construcciones Sanitarias obtuvo el rango de subsecretara y por lo tanto reportaba directamente al
ministro. Su injerencia reposaba en la construccin, conservacin, habilitacin
y planicacin de hospitales, institutos y establecimientos sanitarios.173 La Direccin de Cultura Sanitaria dej de ser una direccin tcnica y, por lo tanto,
pas a reportar a la Secretara General y sta al ministro.
Ahora bien, este tipo de anlisis permite bucear en lo que se consideraba
importante para las autoridades sanitarias de la poca. En lneas generales,
se perciben tres grandes modicaciones, que incluyen las relacionadas con el
intento de lograr un mejor enlace y comunicacin entre los diferentes organismos sanitarios del interior del pas, la mayor relevancia dada al rea de Construcciones Sanitarias y la Cultura Sanitaria, y las focalizadas en la prestacin
de atencin sanitaria a la infancia. En este trabajo no se profundiz sobre las
prcticas efectivamente llevadas a cabo en dichas reas, pero se puede sintetizar
que las campaas sanitarias fueron las acciones que se mantuvieron ms activas
durante los ocho aos de gestin. En contraste, la construccin hospitalaria y
la instalacin de centros maternos infantiles tuvieron su momento de apogeo
entre 1947 y 1950. Luego de este ao otros actores tuvieron mayores recursos
econmicos y polticos para intervenir en esa rea.
172
Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, Organizacin Sanitaria Argentina, ob. cit., pg.
96. Tambin Reglamentacin de las Delegaciones Regionales, en Archivos de Salud Pblica,
vol. V, n4, 1949, p. 470.
173
Reglamento Interno, ob.cit., p. 11.
206
Fuente: Ministerio de Salud Pblica, Digesto de Salud Pblica, 1952, pg. 74.
207
A modo de cierre
Las instituciones sanitarias decimonnicas estuvieron montadas sobre el
peligro potencial que signicaba, para el orden pblico y para el futuro de la
raza y de la nacin, la existencia de focos de poblaciones pobres y enfermas. Como consecuencia, en las ciudades ms pobladas, casi siempre luego
del impacto de alguna epidemia, surgi un variado abanico de propuestas que
sealaban la imperiosa necesidad de constituir agencias sanitarias que tuvieran
atribuciones reales para limitar el impacto social de los recurrentes brotes epidmicos. Si bien hubo mejoras urbanas parciales tales como el suministro de
agua potable, la creacin de cementerios y parques pblicos, las atribuciones
reales de las instituciones sanitarias fueron ms acotadas dado la escasez presupuestaria y las dicultades para concertar un acuerdo poltico que vehiculizara
la integracin sanitaria del espacio nacional.
Adems, durante el transcurso del siglo XX, cobr fuerza el convencimiento
que la mejora del nivel de vida de la poblacin era un derecho de los ciudadanos
independientemente de sus ingresos. As pues se crea que el mayor bienestar
sanitario repercutira en el futuro desarrollo industrial de los pases. No obstante
esta concepcin entrara en discusin en momentos de crisis econmicas ya
que el mayor bienestar y el alargamiento de las expectativas de vida dado los
avances tecnolgicos traera el dilema de cmo conciliar la inclusin social con
la distribucin de la renta y el salario.
En sintona con esta mutacin ideolgica surgi una vasta pluralidad
de voces y de propuestas polticas que intentaron reestructurar el organismo
sanitario argentino, sin embargo fue el gobierno surgido del golpe militar de
1943 y el posterior gobierno peronista de 1946-1955 el que llev adelante
un programa de expansin de la organizacin de los servicios sanitarios que
logr abarcar a gran parte del territorio nacional. Lo que antes slo haba sido
una reivindicacin entonces se converta en realidad o, por lo menos, en una
posibilidad concreta, con arreglos institucionales especcos y con el alcance
necesario para convertir la salud pblica en una poltica de alcance nacional. A
partir de 1946, la salud pblica argentina encar una serie de modicaciones
institucionales que, si bien retomaban antiguas ideas, se instauraron en un
escenario poltico remozado, donde la planicacin tom un cariz diferente
para guiar la accin estatal. Este amplio programa de planicacin sanitaria
estuvo diseado por los profesionales de la salud y tuvo como teln de fondo
la vocacin de un Estado fuerte y centralizado, que pudiera integrar zonas y
208
poblaciones que se encontraban excluidas de la accin sanitaria estatal, consideradas importantes para consolidar una Nueva Argentina. As pues, los
cambios y las transformaciones de las dependencias administrativas deban
adaptarse a las cuestiones consideradas problemticas.
Desde esta perspectiva, el armazn normativo e institucional se convirti en
objeto de anlisis para explicar los vnculos complementarios o conictivos entre
las administraciones, las formas ideales y reales de reclutar a los funcionarios
y las porosas relaciones entre el campo acadmico y el poltico. Comprender
la reforma administrativa no signica una mera enunciacin de aspectos normativos, sino un medio para comprender las capacidades, los cambios y los
conictos institucionales que tuvo que enfrentar dicho rea. Es importante
destacar que si bien muchos de estos abarcativos y grandilocuentes enunciados
no se concretaron, su abordaje permiti delimitar cul fue la aspiracin que se
pretenda alcanzar y vislumbrar algunas de las trabas para concretarlas.
Los objetivos constitutivos de la ingeniera institucional de la Secretara de
Salud y posterior Ministerio fueron lograr el perl tcnico en la administracin
sanitaria y renovar los cuadros administrativos con personal mdico. As pues
se produjo una ampliacin y una modicacin del personal, y se establecieron
disposiciones que organizaron las reas de su incumbencia tomando como
modelo la gestin cientca de la organizacin econmica capitalista. Una de
las creencias de la administracin sanitaria fue que el perl tcnico permitira
una mayor autonoma administrativa y, como consecuencia, se podra lograr
un margen de accin amplio dado el aislamiento de los intereses socioeconmicos y polticos predominantes. La creacin de la Escuela Superior Tcnica
de Salud Pblica fue importante en la medida en que intent capacitar a los
mdicos para satisfacer las demandas que creaban la planicacin, la expansin
hospitalaria y la resolucin de variados problemas sanitarios en un heterogneo
territorio nacional.
Dentro del nuevo organigrama de la SSP, los cargos superiores estuvieron
constituidos, en su gran mayora, por mdicos que, debido a la funcin pblica, debieron, de hecho, abandonar la prctica privada de la medicina. Fueron
estos nuevos cuadros los que intervinieron en la denicin de prioridades,
reformularon las propuestas e implementaron las polticas. Para atraer a los
profesionales a las nuevas oportunidades laborales brindadas desde el Estado,
se mont una serie de atractivos. Se crearon nuevos cargos cubiertos por personal diferente para el cumplimiento de dos turnos y se duplic el salario. Este
aspecto es importante, en tanto indica la voluntad poltica de constituir una
209
Bibliografa
ARMUS, Diego y Susana BELMARTINO (2001), Enfermedades, mdicos
y cultura higinica, en Alejandro Cattaruzza (director), Crisis econmica,
avance del estado e incertidumbre poltica (1930-1943), Buenos Aires, Sudamericana, pp. 283-329.
BALLENT, Anah (2005), Ingenieros y Arquitectos: la burocracia tcnica del
Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin, ponencia en Jornadas de Trabajo
Polticos y Tcnicos. El Estado y la burocracia en el siglo XX.
210
211
212
SEGUNDA SECCIN
El monopolio estatal del ejercicio
legtimo de la violencia fsica en las
perspectivas y experiencias de sus
funcionarios
213
Agradezco los comentarios de Cristiana Schettini y de los participantes de las Jornadas Por
una historia de las instituciones estatales realizadas en la Universidad Nacional de General
Sarmiento en mayo de 2007.
175**
Miembro del proyecto Liberalismo y utopa en Amrica Latina, 1840-1960. Colonias experimentales en Paraguay, Argentina y Mxico (HUM-2005, 03777), de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociologa de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Espaa.
215
Ernesto Bohoslavsky
investigaciones judiciales tendientes a deslindar responsabilidades en los sucesos, Staub estuvo suspendido desde febrero de 1917 hasta diciembre de 1921.
En esa fecha reingres a la fuerza policial, pero con un rango inferior, tras
ser sobresedo por la investigacin judicial. En enero de 1923 fue nombrado
comisario inspector y en 1925 se convirti nuevamente en Jefe de la Polica
del Territorio. El regreso al cargo que haba perdido en 1917 motiv la llegada
de varios telegramas de felicitaciones, como el que enviaron Elas Sapag y sus
hermanos dueos de la escena poltica neuquina en la segunda mitad del
siglo XX as como la realizacin de banquetes de homenaje. A mediados de
ese mismo 1925 el Jefe de Polica asumi interinamente como gobernador de
Neuqun. Tras ese breve paso por la Gobernacin, Staub volvi a ser Jefe de la
Polica por unos meses ms, cuando present su renuncia, argumentando que
no poda admitir la intervencin del gobernador Batilana en propuesta de sus
empleados y otros asuntos de su competencia y responsabilidad (Contreras
1954:329). De all pas a revistar como teniente en la Gendarmera del Territorio Nacional de Ro Negro hasta 1928, ejerciendo su cargo en San Antonio
Oeste y Maquinchao. En 1929 Staub comenz a actuar como comisario en
La Adela, Gobernacin de La Pampa, donde promovi la construccin de
la iglesia de Santa Teresita y un parque junto al ro Colorado. Entre abril y
octubre de 1930 fue interventor municipal en Comodoro Rivadavia, donde,
segn destac un peridico nacionalista porteo, fue el promotor de que
all se erigiera el primer monumento a San Martn en la Patagonia (Bandera
Argentina, 13 de mayo de 1937). En 1937 la muerte lo sorprendi siendo
comisario de Ro Colorado (Ro Negro), donde haba sido promotor de la
ereccin de otro templo catlico.
Staub parece haber acaudillado al personal subalterno como ninguno otro
hasta entonces, potenciando el espritu de cuerpo, segn recuerdan sus bigrafos.
Adems de su tacto policial, un historiador de la institucin ha destacado su
sociabilidad, la distincin de hombre de mundo que le vena de cuna y descollaba en cualquier rincn (ejecutaba con maestra la guitarra de lo vernculo
a lo clsico) y sus perdurables realizaciones de progreso con poco menos que
nada (Seplveda 1991). Su gestin es considerada fundacional:
Dotado de la extraa facultad de inocular su espritu de bien en sus empleados, transform el carcter de los funcionarios de su poca, llevndolos a
crear en ellos un afn de armona de cuerpo y de progreso social que abarc
tan hondo en el ambiente policial que puede decirse, que su proceder y su
idea, perduran en el alma de la institucin (Contreras 1954).
216
217
Ernesto Bohoslavsky
se encontraban restringidos por una dura disciplina laboral, pero que tambin
tenan su propia subcultura, muchas veces disidente o resistente con respecto
a las demandas provenientes desde la autoridad. Estos acercamientos han permitido, entre otras cosas, diferenciar lo que Clive Emsley (2000) ha llamado
problemas acerca del trabajo (on the job) tales como los conictos de rutina,
los desrdenes y arrestos y los problemas en el trabajo (in the job), es decir,
las relaciones con las autoridades, jueces y otros policas, que eran parte de las
tareas rutinarias. El propsito de este artculo es tanto aportar a un estudio del
proceso de constitucin y re-constitucin de la institucin policial neuquina
mirando a sus agentes, pero simultneamente, colaborar en una radiografa
sobre las formas en que se creaba y ejecutaba el poder en la Patagonia Norte en
los setenta aos posteriores a la Conquista del Desierto. Cabe destacar que
el campo de los estudios sobre policas en la Patagonia y la Pampa ha venido
creciendo en la ltima dcada (Argeri y Cha 1993; Carrizo 2003, 2006; Fernndez Marrn 2007; Flores 2007; Surez 2001, 2005), lo cual ha permitido
dejar de lado aquellas historias institucionales, de tinte anecdtico y apologtico
(Dumrauf 1994; Ros 1973).
219
Ernesto Bohoslavsky
220
Policas
32
164
160
192
229
298
327
Ao
Policas
1916
1920
1924
1925
1928
1934
1945
334
363
591
498
380
395
445
El rea fsica de trabajo que deban cubrir los agentes policiales era muy extensa: en 1920 la proporcin calculada por Gabriel Rafart (2003) indica que en
Neuqun haba un agente policial por cada 418 km2 y por cada 107 habitantes.
Si los cuadros anteriores dan una idea de la cantidad total de policas disponibles
en el Territorio del Neuqun entre 1884 y 1945, el siguiente permite apreciar
a los miembros del cuerpo policial, desagregados segn sus rangos.
Cuadro 2. Cuerpo policial en el Territorio de Neuqun (1890-1945)
1890
1899
1904
1907
1915
1916
1920
1924
1925
1945
Jefes
Comisarios
Inspectores
s.d.
s.d.
s.d.
Comisarios
s.d.
s.d.
s.d.
13
15
14
15
Subcomisarios
s.d.
s.d.
s.d.
14
16
21
20
22
Oficiales
13
19
29
11
20
20
20
Suboficiales
(cabo o
sargento)
18
20
18
35
48
50
s.d.
61
60
82
Agentes
132
130
159
174
250
250
279*
471
380
303
Total
164
170
192
229
327
334
317
591
498
445
Hay que sumar a este nmero 52 agentes que componan la Polica Fronteriza (Seplveda
1991:53).
221
Ernesto Bohoslavsky
222
223
Ernesto Bohoslavsky
Las quejas no eran patrimonio de las autoridades, sino que eran compartidas
en muy buena medida por la prensa nacional y regional. Expresaba el peridico
Neuqun en 1916 que era necesario que el personal destinado a la conservacin
del orden y a la defensa de la sociedad se aumente tambin arbitrndose los
elementos de defensa que las funciones encomendadas exigen.184 No era raro
que los presos se quejaran o intentaran escapar de las comisaras ante la falta
de alimentos y la amenaza de morir de fro.185 La falta de armamentos y provisiones as como del personal suciente e idneo era repetidamente sealada
por periodistas locales:
No ha reclamado Neuqun de los poderes pblicos repetidamente, y con
insistencia sistemtica durante este ltimo perodo, la provisin de armamento al personal de polica y el aumento del mismo?, No hemos puesto
de maniesto las dicultades que surgen para seleccionar debidamente al
personal de seguridad, ya que a ello se opone una remuneracin escasa
y tardamente abonada mientas por otro lado se exigen heroicidades y
sacricios nunca compensados, y, a veces, desconocidos?186
Las irregularidades y abusos de autoridad policiales obligaban a los gobernadores de turno a defender el accionar de sus subordinados, frente a las quejas
de la poblacin local, de la prensa y de la administracin central. Si seguimos
el discurso de la prensa y los expedientes judiciales, la fuerza policial no pareca en lo ms mnimo caracterizarse por estar libre de actos de corrupcin,
incumplimiento de deberes de funcionario pblico y la asociacin ilcita.187 En
algunos casos, policas y guardiacrceles optaban por no abandonar el uniforme
mientras se involucraban en actividades delictivas que les permitieran un nivel
de vida superior en un clima generalizado de pobreza material (Bohoslavsky
184
La letra con sangre entra, Neuqun, 31 de mayo de 1916, p. 1. Cfr. tambin La Nacin, 13
diciembre 1921, Buenos Aires, p. 10.
185
Cfr. la carta del preso alojado en la comisara de Chos Malal en 1891. AHPN, Caja 1891,
Doc. 198, 2 de noviembre de 1891. Hay un episodio que ilustra, quizs de manera caricaturesca
y brutal, las condiciones de vida y la naturaleza de las relaciones entre el personal penitenciario
y los detenidos en Chos Malal. La noche del 12 de enero de 1896 se evadieron los presos all
alojados, pero lo curioso es que lo hicieron acompaados por guardia-crceles, quienes desertaron
llevndose armas y municiones. Neuqun, 19 de enero de 1896, ao III, n 69, p. 3.
186
Neuqun, 29 de mayo de 1916, Captulo de cargos, Neuqun, p. 1.
187
En una investigacin policial llevada a cabo en Junn de los Andes, se comprueba que el
comisario Acosta, debido a su mal carcter y no obstante las reiteradas recomendaciones [...] se
ha creado una situacin imposible entre algunos vecinos de aquella localidad y perjudicial para
la institucin policial. AHPN, Copiador 110, f 475, 6 de diciembre de 1916.
224
1998; Rafart 2008). El Estado nacional remita con meses de retraso los sueldos
de los agentes y ociales y las partidas destinadas a los gastos cotidianos
en las comisaras. Ese retraso le generaba al personal policial una fuerte
dependencia de los prestamistas locales, quienes llegaban a apoderarse de
hasta 1/3 del sueldo de los agentes, segn denunciaba en 1917 el comisario
Gmez (Seplveda 1991:136). Pero adems, la tardanza en el pago de los
sueldos generaba tensiones al interior de la institucin policial. El episodio
que ms y mejor ilustra este problema ocurri en 1890 en Chos Malal, por
entonces capital del Territorio. El personal policial, segn narra un testigo,
estaba endeudado con varios comerciantes de la regin a causa del atraso
salarial. El Jefe de polica Vzquez haba comenzado a adelantarles el sueldo
con dinero proveniente de los registros de marcas y que deba rendirse a la
Direccin General de Rentas (Ros 1973:144). Asustados ante la posibilidad
de que el nuevo Jefe no efectuase la distribucin de los salarios, un grupo
de agentes y subociales atac la gobernacin a mano armada en febrero
de 1890, generando la refriega un muerto y un herido (Ros 1973:144;
Seplveda 1991:31).
Hubo varias reacciones y estrategias usadas por los policas para mitigar sus
penosas condiciones de vida. Ante el retraso en el pago de las remuneraciones y
la dependencia de comerciantes o hacendados (problemas in the job), algunos
agentes tenan relaciones desembozadas con la mala vida. En otros casos se
pueden hallar esbozos de una accin colectiva para-sindical, como cuando en
Chos Malal en 1894 se sealaba que los gendarmes optaron por acortar motu
propio la duracin de su jornada laboral, por reducir el nmero de actividades
que realizaban o por trabajar a desgano:
Cuando la soga se ajustaba demasiado al cuello, protestaba; la protesta se
erigi en funcin diaria y se remedi de singular manera, suprimiendo los
servicios o reducindolos a lo indispensable absolutamente, con lo que,
la puerta franca, la clausura del cuartel, puede decirse as, fue la vlvula
abierta a los clamores [...] El gendarme [...] era cercenado en su haber, l
lo saba y se vengaba sirviendo mal y tena razn; porque la generalidad
de los servicios que se le exigan, eran agenos (sic) a su misin. Adems,
y esto escusa de ponderar la virtud de los viejos agentes, aquel mismo
haber cercenado se le daban 29 pesos en vez de 35 que es el importe
de su haber, sueldo y racionamiento diario sus superiores inmediatos,
con honrosas excepciones, lo administraban sin mandato de la jefatura, ni de nadie [...] El modesto, pero respetable, agente inmediato de
225
Ernesto Bohoslavsky
188
226
del dominio pblico y quien por no prestarse para que comisin fomento
realice sus caprichos ha sido trasladado.191
191
AHPN, Copiador 1928, t. IX, 6 de agosto de 1928. Cuando Adalberto Staub fue reincorporado a la fuerza policial neuquina en 1921 despus de la suspensin por la investigacin judicial,
seal que sta fue iniciada exclusivamente por una antojadiza como caprichosa publicacin de
un diario del Neuqun. Archivo General de la Nacin, Fondo del Ministerio del Interior, Ao
1921, Legajo 46, Expediente 19563.
192
La polica de Neuqun tuvo 24 bajas entre su creacin y 1946. Once de ellos murieron el
19 de enero de 1881 durante el ataque de indgenas al fortn Guaacos, situacin que lleva a
considerar que se trataba ms de soldados que de policas por ms que la memoria ocial de la
institucin as los categorice (Polica de Neuqun 2006)
193
AJLTN, Expediente 300, ao 1918 Subcomisario Snchez Martnez s/denuncia contra
comisario inspector Francisco Caprara, f 29 y 34.
194
Cfr. la denuncia de la polica contra el juez de paz de Alumin por expedir guas a nombre de
su hermano, sus peones y sujetos prontuariados por abigeato. AHPN. Copiador 139, f 618,
10 de enero de 1919.
227
Ernesto Bohoslavsky
195
228
229
Ernesto Bohoslavsky
El mecanismo no era slo para acceder a los rangos ms bajos dentro de la administracin nacional. El primer gobernador de Neuqun, el coronel Manuel Olascoaga, en buena medida deba
su cargo al hecho de ser cuado del por entonces ministro del Interior, Bernardo de Irigoyen.
201
El bogotano Eduardo Talero consigui su ttulo de abogado antes de ser mayor de edad. Sus
vnculos con la alta poltica colombiana le prometan un futuro venturoso, pero la llegada al
poder de su to, el conservador Rafael Nez, le sirvi slo para conseguir el destierro. Se exili
en diversos pases del continente, en los que adhiri a las logias masnicas y conoci, entre otros
escritores, a Jos Mart, Rubn Daro, Ricardo Rojas, Carlos Guido Spano y Jorge Isaac. Por
invitacin del gobernador Bouquet Roldn, se estableci en Chos Malal y oci como su secretario (1903-6), teniendo como una de sus primeras misiones el traslado de la capital al poblado
de Neuqun. Durante su estancia neuquina desarroll un estilo potico ligado al modernismo,
que se puede apreciar en sus libros Voz del desierto (1907).
230
231
Ernesto Bohoslavsky
Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 10, Neuqun, julio 1937, p. 31.
Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 2, Neuqun, noviembre de 1936, p. 6.
205
Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 4, Neuqun, enero de 1937, p. 7.
206
Galera policial, Revista Policial de Neuqun, N 3, Neuqun, diciembre de 1936, p. 10.
204
232
233
Ernesto Bohoslavsky
3 aos
Hasta
un ao
10 aos o ms
De 5 a 9 aos
4 aos
234
Hasta
un ao
6.1%
4.8%
11.76%
11.1%
6.25%
38%
48%
44.4%
26.2%
29.4%
22.2%
De 2 a 4
aos
62%
25.6%
26%
40.5%
23.5%
11.1%
De 5 a 9
aos
9.2%
7.4%
19%
5.9%
22.2%
10 o ms
aos
1.1%
22.2%
9.5%
29.4%
33.3%
35.8%
37.6%
9.6%
10.8%
Un ao
Hay otro cruce de informacin que puede ayudar a conrmar esta impresin. Cuando se distribuyen por dcadas los nombramientos de los comisarios
que estuvieron ms tiempo en su cargo (es decir, los que permanecieron ms
de una dcada dentro de la fuerza) lo que se percibe es que 2/3 de ellos obtuvieron su ascenso despus de 1920. Es decir, el grueso de los comisarios que
desarrollaron su carrera exclusivamente en el Territorio de Neuqun lo hicieron
en los aos posteriores a 1920.
235
Ernesto Bohoslavsky
16
14
12
10
8
6
3
4
2
0
1880-89
1890-99
1900-09
1910-19
1920-29
1930-39
52%
50%
40%
30%
21%
20%
10%
13%
6%
5%
3%
0%
1880-89
236
1890-99
1900-09
1910-19
1920-29
1930-39
Promedio en el cargo
23 meses
29 meses
72 meses
54 meses
106 meses
110 meses
Cantidad de comisarios
13
98
27
42
51
9
237
Ernesto Bohoslavsky
Conclusiones
Se puede hacer una historia social de la polica, esto, comprendiendo a
sus agentes en tanto miembros de una estructura social y trabajadores insertos
en unas redes asimtricas de relaciones de poder? Si hemos de guiarnos por la
produccin historiogrca argentina, la respuesta parece ser negativa, dado que
escasean las investigaciones dedicadas a una historia social del trabajo policial
cotidiano, primando, por el contrario, la perspectiva tendiente a analizarlos
como dispositivos de control social. Esta statu quo tiene razones que no son
estrictamente historiogrcas sino tambin polticas y que derivan de la actividad
de la polica argentina en funciones de represin poltica desde su creacin.
Trabajos como los de Sabina Frederic o de Emmanuel Kahan incluidos en este
libro permiten ir rompiendo este encasillamiento metodolgico e incorporar
a los policas a un relato ms etnogrco, ms histrico y menos moralmente
condicionado que el que se ha utilizado hasta ahora. No quisiera que estas
lneas fueran interpretadas como una apologa de la institucin policial ni
mucho menos, sino como una invitacin a ver a los y las) agentes policiales
de una manera distinta a la que nos invitan cierto sentido comn y la propia
institucin policial.
Analizando el caso de la polica de Tandil, Gisela Sedeillan (2004) ha sealado que la institucin mantuvo una relacin con la sociedad civil signada
238
239
Ernesto Bohoslavsky
Bibliografa
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240
241
Ernesto Bohoslavsky
242
I
Quiz alguien pudo sorprenderse el 25 de noviembre de 1998 cuando ley
en el diario Pgina/12 una noticia que por sospechada era largamente esperada.
El artculo, de Laura Vales, se titul Detrs de una puerta gris estaba la verdad.
En el mismo se describa que:
En el corazn del edicio donde funcion la sede central de los servicios
de inteligencia de la Bonaerense, detrs de una puerta gris que simula
ser un simple armario, se esconde una sala que contiene cientos de miles
de chas de personas ordenadas meticulosamente por orden alfabtico.
Hasta all lleg, poco despus del medioda, un grupo de la Comisin
por la Verdad encabezados por Estela de Carlotto de Abuelas de Plaza de
Mayo, Adelina de Alaye de Madres y el diputado Alejandro Mosquera.
Alguien, casi a modo de prueba, abri el chero en la letra T. Ajada por el
tiempo, la cha con datos de inteligencia sobre Jacobo Timerman estaba
intacta. A un costado los lomos de gruesas carpetas de madera terciada
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Emmanuel N. Kahan
211
244
II
Durante el transcurso del acto en recordacin del Levantamiento del
Ghetto de Varsovia, celebrado en el mes de mayo de 2004, el Centro Literario
Israelita y Biblioteca Max Nordau212 de la ciudad de La Plata recibi, por
parte de la Comisin Provincial por la Memoria213, los documentos de inteligencia producidos por la DIPBA en torno a la institucin juda platense. La
documentacin entregada relevaba la vigilancia que haba sido desplegada
entre nes de la dcada de 1970 y los albores de la de 1990. El secretario de la
institucin, Eduardo Rezses, armaba:
La recuperacin del Archivo de la DIPBA comporta un valor tico y jurdico de primer orden para la bsqueda de la verdad, la compensacin y la
reparacin. Los documentos que se encuentran all pueden aportar parte
de las pruebas para los juicios por la verdad y todas aquellas causas penales
que involucran a los responsables de los crmenes de lesa humanidad. La
investigacin y el espionaje fueron elementos de base y necesarios para la
represin de Estado que sufri el pas, y que tuvo su mxima expresin en
el golpe de 1976. Este archivo es el primero que se encontr en el pas, y
seguramente habr muchos ms, pero que difcilmente lleguemos a conocer.
Pero este desnuda, entre muchas cosas, una de las formas que el Estado
tiene de subsistir, que es la de inventarse enemigos que despus destruir
(Eduardo Rezses, Fueron entregados los archivos de la DIPBA al Centro
Max Nordau de La Plata, Nueva Sin, 25/08/2004).
En sintona con la obra foucaultiana, el secretario del Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, expres que las sociedades estn sometidas
a un continuo examen de vigilancia y que, a n de asegurar esa tarea, el Estado
posee una serie de instituciones diseminadas por el territorio que institucio212
El Centro Literario israelita y Biblioteca Max Nordau es una de las instituciones de referencia de la comunidad juda de la ciudad de La Plata. Fue fundada en 1912 y perteneci
al ICUF, seccin idiomtica idishista del Partido Comunista Argentino hasta 1985. Durante
un considerable perodo all tuvieron lugar un considerable abanico de actividades: grupos de
teatro, coros, recreacin juvenil, etc. Actualmente, la institucin contina existiendo, aunque
ha mermado considerablemente el despliegue de tareas.
213
La Comisin Provincial por la Memoria, es un organismo provincial-autrquico que fue creado
en el ao 2000 y al que se le cedi la guarda del archivo perteneciente a la extinta Direccin
de Inteligencia de la Polica de Buenos Aires (Ley Provincial N 12.642) Este organismo se ha
encargado de la preservacin y gestin de este fondo documental y, desde el 2003, lo ha abierto
a la consulta al pblica.
245
Emmanuel N. Kahan
nalizan las formas del poder. En sintona con el artculo periodstico de Laura
Vales, el archivo de la Direccin de Inteligencia bonaerense podra ser ilustrativo
respecto de la dinmica del control social ejercido por el Estado.
El presente trabajo abordar la documentacin producida por los agentes de inteligencia durante el seguimiento que efectuaron sobre una serie de
organizaciones localizadas en la ciudad de La Plata las instituciones de la
comunidad juda durante un perodo considerable (1947-1979). El acceso
al fondo documental de la DIPBA nos permiti reconstruir de manera parcial
el trabajo desarrollado por los agentes de inteligencia policial bonaerense siguiendo con detenimiento el accionar de una serie de agentes annimos durante
el desarrollo de sus tareas de inltracin, vigilancia y registro sobre una
serie de instituciones de la sociedad civil. Este estudio focalizado permitir
conocer, comprender y poner en suspenso algunos supuestos acerca de la(s)
dinmica(s) del trabajo desarrollado por los agentes de la DIPBA, intentando
comprender cmo era la dinmica de trabajo de los hombres que conformaban
la institucin policial.
III
Los estudios sobre la comunidad juda en Argentina han abordado diversas perspectivas. Una cuantiosa literatura presenta su derrotero inmigratorio:
desde el relato testimonial (Levinsky 2005) hasta las investigaciones histricas
(Avni 2005) es descrito el proceso mediante el cual los judos fueron migrando
a Argentina y cmo fueron creando instituciones en pos de reproducir diversos
tpicos identitarios. Estos ltimos trabajos, de carcter acadmico, han intentado problematizar los diversos debates poltico-programticos que tuvieron
lugar entre los distintos grupos de la comunidad que se autoproclamaban como
legtimos poseedores del verdadero sentido sobre el ser judo (SchenkolewskyKroll 1993 y 2001; Kahan 2005; Svarch 2005; Dujovne 2006).
Pero las narrativas que problematizaron la cuestin del antisemitismo en
Argentina han resultado ms prolcas. El artculo periodstico de Laura Vales
destacaba que, entre las primeras chas personales que detectaron los testigos
del acto de apertura del archivo de la DIPBA, el nombre de Jacobo Timerman
apareca como uno de los vigilados por los funcionarios de la inteligencia policial bonaerense. Los avatares del caso Timerman214 y la posterior investigacin
214
La detencin de Timerman, realizada por las fuerzas de seguridad el 15 de abril de 1977, fue el
resultado de una crisis que madur durante varios meses. El problema radicaba en las fuentes de
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Emmanuel N. Kahan
248
Las actividades de inteligencia realizadas por la Polica de la Provincia de Buenos Aires tienen
sus orgenes en la dcada de 1930, tras el primer golpe de Estado. Esta actividad fue realizada
por la institucin bajo distintas nomenclaturas: Ocina de Movimiento Poltico, Direccin
de Orden Pblico y Seccin Orden Social. Ver Funes (2004)
249
Emmanuel N. Kahan
La documentacin que contiene el Archivo y Fichero de la nueva institucin fue producto del trabajo de inltracin, vigilancia y registro de los
agentes policiales y tambin del fondo documental que fuera producido por las
anteriores Secciones de Orden Pblico y Social. La documentacin que guarda
el archivo va desde 1932 hasta 1998. Las modicaciones en la nomenclatura
del organismo y, tambin, en las deniciones categoriales con las que observan
a individuos y organizaciones de la sociedad civil son propuestas desde una
perspectiva genealgica respecto de la radicalizacin de la persecucin poltica.
Segn Funes (2006: 203-204), el pasaje del concepto de orden al de informacin y de ste al de inteligencia se fue construyendo con un sentido poltico
e ideolgico que responda a la dinmica de los servicios de inteligencia que
encontraban en el enemigo interno su forma de legitimar la represin de las
ideas, las intenciones y los actos.
A partir del trabajo realizado con material del archivo y considerando las
fechas extremas del fondo documental de la DIPBA, Funes (2006:203-206)
propone una mirada que contempla la accin de vigilancia sobre la sociedad
civil desde la tradicin inaugurada tras el primer golpe de Estado y la creacin
de la Seccin Especial de la Polica Federal en 1930. Su anlisis incluye una
cronologa que incorpora la legislacin producida durante las dcadas de
1930 y 1940 tendientes a perseguir a los individuos y movimientos anes al
comunismo.
La nueva estructuracin y jerarquizacin del organismo de inteligencia
provincial, acontecida en 1956, se inscribe en el programa antiperonista de
la Revolucin Libertadora. Contempornea a la creacin de la Central de
Inteligencia es la reglamentacin del Decreto-Ley N 4661 de proscripcin
y prohibicin de todas las actividades vinculadas al peronismo. Como indica
Funes (2004: 36) la impronta represiva de la dictadura militar de 1955 se
ciment, adems de su militante antiperonismo, en la redenicin del rol
del aparato represivo del Estado en el contexto de la Guerra Fra y, particularmente en Amrica Latina, tras la proclamacin de la Revolucin Cubana
como una revolucin de carcter socialista. En esta coyuntura se debe comprender el origen de la DIPBA y, sirvindonos de Funes, el derrotero de su
profesionalizacin e incremento de las tareas de inltracin, vigilancia
y registro.
La documentacin con la que cuenta el archivo DIPBA provena del trabajo
realizado por los agentes de las comunas bonaerenses. Los informes y materiales obtenidos eran remitidos a la Divisin Archivo y Fichero, en la ciudad de
La Plata. Una vez centralizada la informacin, se la consignaba en un chero
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Emmanuel N. Kahan
tipicada, an despus de concluido el gobierno de facto, como DS. Mesa Referencia: Guarda
informacin registrada sobre temas, personas y organizaciones que no pueden ser clasicados
dentro de las Mesas y Factores sealados anteriormente. Mesa Doctrina: Contiene reglamentos,
leyes, decretos y disposiciones, estudios y documentos internos de la polica: desde discursos de
la fuerza hasta la Revista Policial. Jaschek sostiene que, al analizar el orden de la numeracin de
los legajos, esta Mesa ha nacido en un momento posterior al de la fundacin de la DIPBA y la
Divisin Archivo y Fichero. (Jaschek 2003: 9)
218
Los Legajos correspondientes son: Mesa DE, Legajo N 2, La Plata, seccin 1 caratulado
Asociacin Unin Israelita de Benecencia y Proteccin Reciproca, fechas extremas: 1949-1966;
Mesa DE, Legajo N 31, La Plata, seccin 1 caratulado Amigos del Maguen David Adom,
fechas extremas: 1953-1961; Mesa DE, Legajo N 32, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Amigos Universidad Hebrea de Jerusalem, fechas extremas: 1950-1968; Mesa DE,
Legajo N 37, La Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Hebrea Macabi, fechas extremas:
1950-1970; Mesa DE, Legajo N 159, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Amigos
del Keren Kayemet, fechas extremas: 1960-1972; Mesa DE, Legajo N 174, La Plata, seccin 1, caratulado Organizacin Sionista de Pioneras, fechas extremas: 1960-1969; Mesa
DE, Legajo N 272, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Mutual Israelita Argentina
Filial La Plata, fechas extremas: 1967-1987; Mesa DE, Legajo N 306, La Plata, seccin 1,
caratulado Amigos del Maguen David Adom, fechas extremas: 1969; Mesa DE, Legajo N
68, La Plata, seccin 9, caratulado Escuela Hebrea J. N. Bialik, fechas extremas: 1957-1970;
Mesa DE, Legajo N 88, La Plata, seccin 9, caratulado Asociacin Escuela Hebrea, fechas
extremas: 1968-1972.
252
219
Los Legajos correspondientes son: Mesa Referencia, Legajo N 14.024, sin ttulo, fechas
extrema: 1966; Mesa DE, Legajo N 212, Capital Federal, caratulado Federacin de Entidades
culturales judas en la Argentina, fechas extremas: 1968; Mesa DE, Legajo N 29, La Plata,
seccin 3, caratulado Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, fechas extremas:
1947-1979; Mesa DE, Legajo N 31, La Plata, caratulado Escuela Popular Israelita D. F.
Sarmiento, fechas extremas: 1947-1969; Mesa DS, Legajo N 14.625, Carpeta Varios, caratulado Investigacin Centro Literario Max Nordau, fechas extremas: 1979.
220
Los Legajos correspondientes son: Mesa DE, Legajo N 49, La Plata, seccin 9, caratulado
Asociacin Israelita Sefarad, fechas extremas: 1951-1970; Mesa DE, Legajo N 139, La
Plata, seccin 9, caratulado Asociacin Israelita Sefarad, fechas extremas: s/d.
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221
Las citas respetarn, de aqu en adelante, la forma de redaccin que registran originalmente
los informes de inteligencia.
254
222
Argentina carece de una legislacin que regule la desclasicacin de los archivos de la represin. La nica normativa vigente, con la cual realizan la tarea los miembros del equipo del
Archivo de la Comisin Provincial por la Memoria, es la de Habeas Data. Si bien cualquier
ciudadano tiene el derecho a conocer los informes que ha producido el Estado sobre su persona,
deber resguardarse la identidad de terceros en los casos en los que esos informes involucren a
ms personas. Las reprografas que cede la Comisin Provincial por la Memoria, para el caso de
los investigadores, son sometidas a un proceso por el cual se tachan todos los nombres propios,
exceptuando el de los funcionarios pblicos.
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Emmanuel N. Kahan
Uno de los problemas al analizar los Legajos producidos por la DIPBA es que el foliado no
respeta, en algunas ocasiones, el orden de produccin. Los Memoranda solicitando informacin
pueden encontrarse a posteriori del Informe de Inteligencia producido. Aunque las fechas dan
cuenta de la secuencia cronolgica del proceso de solicitud/produccin de la informacin, el
foliado es menos riguroso.
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Que en la calle 11 N 1272 de esta ciudad funciona la ESCUELA POPULAR ISRAELITA DOMINGO FAUSTINO SARMIENTO,
cuyo cuestionario estadstico de entidades adjunto; siendo esta
misma Comisin Directiva la que administra el CENTRO ISRAELITA Y BIBLIOTECA MAX NORDAU que funciona en el
mismo lugar
Se dictan clases didcticas a alumnos exclusivamente de descendencia juda,
por los profesores XXX XXX y XXX XXX. Los profesores son pagos
por la institucin arriba mencionada, debiendo los alumnos pagar una
cuota anual, como a la vez un pago mensual por el transporte que los
lleva de su casa al establecimiento y viceversa.
De 20.30 horas a 01.00 se rene la colectividad diariamente, no pudindose constatar qu temas tratan, debido a que permiten nicamente
la entrada a personas pertenecientes a ese crculo y tratan sus asuntos
en su idioma natal (dem: 45 y 49).
La sospecha policial acerca del adoctrinamiento comunista a travs del
idish, como se sugera anteriormente, no encuentra sustento a juzgar por el
informe de inteligencia policial. Sin embargo, el tenor de la respuesta permite
proponer algunas consideraciones. En primer lugar, los informes policiales se
realizaban an cuando la respuesta resultase negativa. Si bien el ocial B-29 no
ratica la informacin que haba originado el memorndum, la nmina de los
docentes, la manera en que se sustenta la actividad y la cantidad de alumnos
90 son noticadas al Sr. Jefe de la Divisin Bsqueda.
A la vez que la pesquisa recogida era remitida por el agente de inteligencia, algunas representaciones acerca de los judos tendan a ltrarse en los
informes policiales. Al nalizar, el agente B-29 destacaba que quienes se
renen tratan sus asuntos en su idioma natal. Sin embargo, al observar la
nmina de la Comisin Directiva aunque sus nombres estn debidamente
tachados, se indica la nacionalidad de cada uno. Los miembros resultaban,
mayoritariamente, argentinos. Aunque pueda ser cierta la informacin
respecto del idioma utilizado durante las reuniones de la Comisin Directiva,
la representacin del idish como el idioma natal de los judos actualizaba
la representacin de stos como extranjeros o individuos no-asimilables.
De manera similar, el pormenorizado registro realizado por el agente B-4
sobre el acto en rememoracin del XX aniversario de la represin al Gueto
de Varsovia destaca que:
258
Durante las entrevistas realizadas para la elaboracin de un corto documental sobre los actos
del Levantamiento del Ghetto de Varsovia en La Plata, organizados por el Centro Max Nordau, los informantes advertan que durante el desarrollo del acto se entonaba, en homenaje a
los jvenes rebeldes y en sintona con la pertenencia al ICUF de la institucin organizadora,
el Himno de los Partisanos.
225
Sirvindonos de Hobsbawm (2002) podemos proponer que la agencia polica bonaerense
pretenda legitimar sus prcticas a travs de una vinculacin con un pasado histrico que le sea
adecuado. En este sentido, la edicin policial destaca, entre los argumentos legitimadores de un
discurso de la tradicin de la institucin, que Cuando Espaa recal en esta parte del mundo,
que con el andar de los siglos devendra en esta gloriosa e internacionalmente querida Repblica
Argentina, traa en su bagaje disposiciones legales e instituciones pblicas, la tradicin grecolatina y arbiga que haba generado el hidalgo espritu peninsular. A la inversa de otras naciones
colonizadoras no vena a llevarse los bienes de esta tierra; vena a traer, su cultura, su religin,
su grandeza. Al clavar en el suelo virgen de los mrgenes del Plata la antorcha preconizadora
de la labor cristiana y dignicante; a regarlo con el sudor y la sangre de sus hijos ms dilectos
y nobles. Muchos de estos hidalgos haban sido all, en las lejanas tierras natales, miembros
de la Santa Hermandad, institucin surgida en plena poca de la lucha contra el invasor del
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262
La conferencia sobre la situacin econmica Argentina, pese a la percepcin objetiva y cientca, present consideraciones de carcter crtico
respecto de las decisiones y lineamientos de la poltica econmica nacional,
que el agente no consider especialmente condenables. Las declaraciones
producidas en actos y conferencias a menudo activaban un espacio de reexin policial que se encontraban por fuera de las tareas de inltracin,
vigilancia y registro. De esta manera, sus juicios no estaban siempre
predeterminados por los estereotipos generales con que se confeccionaban
las directivas de investigacin.
En otra oportunidad, el ocial K-15 relev una conferencia sobre Estructura de la Economa Argentina, el 7 de agosto de 1964, a la que concurrieron
alrededor de cien personas. Tras la descripcin de los tpicos centrales abordados por el orador, el agente concluye: Es de hacer notar, que de impresiones
recogidas en el lugar de disertacin se est en condiciones de informar que el
conferencista sera de tendencia frigerista, pese a que otros presentes lo ubican
en la lnea trotkista (dem, s/f ).
Frigerista? Trotskista? Los informes de inteligencia producto de la inltracin en las actividades desarrolladas en el Centro Max Nordau, registran
los acontecimientos pero sin poder dar cuenta del objetivo inicial: establecer
la relacin entre la institucin y la inltracin comunista. Sin embargo,
ciertos sobreentendidos en los informes policiales parecen no requerir ms
que de algunas menciones puntuales para ubicar la tendencia ideolgica de
los individuos sometidos a vigilancia. Por ejemplo, durante el acto de conmemoracin del alzamiento de jvenes judos en el Ghetto de Varsovia, el
agente X-1 destac la reaccin del pblico frente a la propuesta esgrimida por
el miembro de la Organizacin Juda Pro-Paz, quien hacia referencia a las
intromisiones perpetradas por Estados Unidos en Vietnam del Norte, el Congo
y Corea del Norte:
Ante esta alarmante situacin era necesario que todos los pases democrticos y progresistas se coaligaran para obligar a los imperialistas
americanos a retirar sus sucias manos de Vietnam y Cuba. Ante estas
palabras la sala irrumpi en una estruendosa ovacin que dej apreciar
263
Emmanuel N. Kahan
bien a las claras la tendencia, tanto del orador como de los organizadores
del acto (dem, s/f, cursivas nuestras).
Aunque no se adjetiva ni calica la tendencia expresada en el acto, la mencin de Cuba y la estruendosa ovacin resultan signicativas para el agente
policial, que la considera como una mencin digna de ser destacada y que
permite identicar bien a las claras una tendencia poltica que, aunque no
se termina de explicitar, supone un guio de complicidad con el destinatario
del informe policial.
En oposicin a las descripciones y evaluaciones de los informes anteriores,
las palabras vertidas por el orador sobre Cuba mostraban a las claras el posicionamiento poltico de todos los que poblaban la sala del Teatro pera. En
cambio, las deniciones crticas de las conferencias sobre economa argentina
y la relacin de dependencia frente al mercado internacional, no resultaban
signicativas o, al menos, no eran sospechosas para los representantes de
las fuerzas de seguridad. En este sentido, los informantes policiales parecan
estar guiados por la necesidad de transmitir palabras clave que ya estaban
identicadas como pertenecientes al vocabulario de los grupos que deban ser
vigilados.
As, el carcter de la mirada policial se cerna sobre las declaraciones,
actuaciones y manifestaciones directas referidos a los polticos, la poltica
nacional y la actualidad mundial. A menudo, una de las cosas que se destacaba, precisamente, era la ausencia de estas menciones. Una de las frmulas
comunes registradas en los informes de inteligencia estableca que Se deja
constancia que el orador en ningn momento abord ni tan siquiera soslay
situaciones de la poltica internacional ni nacional de la actualidad ni de un
pasado inmediato (dem, s/f ).
La sospecha sobre la relacin con el comunismo, que dinamizaba la
vigilancia policial, se ampli a frmulas ms extensas e inciertas hacia nes
de la dcada de 1960. A medida que las formas de participacin poltica se
radicalizaban, tambin las fuerzas de seguridad ampliaban el marco de posibles enemigos del orden poltico. La vigilancia sobre el Centro Max Nordau
tambin registr modicaciones que acompaaban la impronta represiva. Un
memorndum, que no registra fecha de elaboracin pero que por su ubicacin
en el legajo pudo ser producido en 1966, tena por objeto actualizar la informacin sobre la institucin juda local. Comparado con anteriores ocasiones,
el objeto de la sospecha se haba modicado.
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INTERESA CONOCER
DEl CENTRO ISRAELITA MAX NORDAU y ESCUELA ISRAELITA DOMINGO SARMIENTO, sitos en la calle 11 N 1272, los
siguientes puntos:
1) Nmina completa de personas que integran la comisin directiva y
cargos que ocupan.
2) Contactos que mantienen con elementos izquierdistas.
3) Actividades que desarrollan.
4) Contactos que mantienen esas entidades con organizaciones de extrema
izquierda.
5) TODO OTRO ANTECEDENTE QUE ESTIME DE INTERES
CONSIGNAR (Idem: s/f ).
Al igual que en el pasaje del peronismo a la Revolucin Libertadora en
el cual se reconoca un corrimiento del registro de las inclinaciones polticas
de los individuos que participaban del Centro Max Nordau, la conictividad
poltica que condujo al derrocamiento del gobierno radical de Arturo Illia y la
instauracin de una nueva dictadura militar, autoproclamada como Revolucin
Argentina, inscribi un nuevo desplazamiento: el acento se puso en las relaciones con elementos y organizaciones de extrema izquierda. Pese a que el legajo
se extiende varios folios ms, no se encuentra la respuesta al memorndum que
requiere detalles de la relacin entre el Centro Max Nordau y las organizaciones
de extrema izquierda. Acaso, como en las anteriores oportunidades, los agentes
no pudieron raticar la informacin? El vnculo con el peronismo haba sido
registrado con la expresin formal de una opinin favorable al actual Gobierno,
que se justiprecia en un 55%. Pero la relacin con el comunismo y con las
organizaciones de extrema izquierda no pudo ser vericada empricamente
por los agentes de la inteligencia policial, ni siquiera en el momento ms lgido
del terrorismo de Estado, durante la ltima dictadura militar.
A travs de la obtencin de un Peridico Juvenil, Renacer, producido por
los jvenes del Centro Max Nordau, el Jefe de Inteligencia de La Plata, en memorndum fechado el 5 de octubre de 1979, remite el ejemplar para el anlisis
de contenido227. Un agente policial resea cada uno de los artculos, destacando
227
A juzgar por el informe de inteligencia que acompaa al memorndum, el anlisis de contenido se caracterizaba por establecer un diagnstico detallado de las particularidades de los
artculos y el posicionamiento poltico de los editores.
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que en estos se pueden apreciar que los conceptos vertidos redundan en la defensa de los ideales judos y de los intereses de su comunidad. (Archivo DIPBA,
Mesa DS, Legajo N 1.425, Carpeta Varios, caratulado Investigacin Centro
Literario Max Nordau, .: 15) Una excepcin es el artculo A 129 aos del
fallecimiento del Gral. JOS DE SAN MARTN. En este escrito se identica
su lucha libertadora con la del pueblo judo y Finaliza ensalzando la lucha
del pueblo nicaragense. La alusin a la revolucin sandinista en Nicaragua,
motiv la siguiente consideracin por parte del agente de inteligencia: debe
tenerse en cuenta lo expresado en el primero de los artculos, cuando los editores
elogian sin retaceos a la revolucin nicaragense que terminara con el rgimen
del Presidente Anastasio Somoza, sin tenerse en cuenta la inltracin comunista
que cooper en la planicacin y desarrollo de estos acontecimientos. (dem,
: 16). Aunque se advirtiera sobre la exaltacin de la revolucin nicaragense,
el agente policial realiz una expresin novedosa en relacin al comunismo y el
Centro Max Nordau: Con respecto al Centro Literario en s, de acuerdo a los
antecedentes obrantes en esta Direccin General y las investigaciones realizadas
a tal efecto, se estima que la ideologa comunista detectada en algunos de sus
miembros, no tendra gravitacin fuera del mbito de dicho Centro y dentro
de este se vera reducida a una mnima expresin.
En primer lugar, y tras dos dcadas de inltracin, vigilancia y registro, un agente de la DIPBA expresa que la inuencia del comunismo en la
institucin es de una mnima expresin. Magra conclusin para un trabajo
de vigilancia que haba supuesto como hiptesis que esta institucin poda
ser particularmente sensible al comunismo. Las palabras del agente policial,
a su vez, descubren otros aspectos de la inteligencia estatal, o al menos, del
uso del Archivo y Fichero de la DIPBA. Al evaluar el Peridico Juvenil, el
agente destaca que de acuerdo a los antecedentes obrantes en esta Direccin
General la dimensin comunista del Centro Max Nordau es de una mnima expresin. La referencia a los antecedentes de la institucin propone
que los materiales producidos por la DIPBA y depositados en el legajo de
la misma, eran consultados para las investigaciones policiales. La vigilancia
ejercida a travs de ms de tres dcadas result un material de consulta para
el trabajo policial.
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Lo mismo sucede con el agente D-2, quien no puede obtener la informacin de lo tratado por la Asamblea General Ordinaria del Centro Max Nordau.
(Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 29, La Plata, seccin 3, caratulado
Centro Literario Israelita y Biblioteca Max Nordau, s/f ). Sin embargo, los
problemas para presenciar actos, conferencias y asambleas no se limitaban a que
los agentes fuesen descubiertos. En algunas oportunidades, el agente concurra
ya terminadas las actividades. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 37, La
Plata, seccin 1ra, caratulado Asociacin Hebrea Macabi, : 10; Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N 272, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin
Mutual Israelita Argentina Filial La Plata, : 47) Finalmente, C9 tuvo una
dicultad de otro tipo cuando fue enviado a registrar la primera reunin del
ao de la Organizacin Sionista de Pioneras. Se desconoce el carcter de las
pelculas y el desarrollo de la reunin en detalle, por cuanto resulto imposible,
por razones obvias, entrar al local en el que se reunieron las damas. (Archivo
DIPBA, Mesa DE, Legajo N 174, La Plata, seccin 1, caratulado Organizacin Sionista de Pioneras)
La DIPBA no tena intrpretes ni traductores. Tendra, acaso, personal
femenino que realizar el trabajo de inltracin? Resulta difcil, a juzgar por
las descripciones que realizan las fuentes policiales, establecer una respuesta denitiva. Pero la imposibilidad de registrar la reunin de la Organizacin Sionista
de Pioneras refuerza la imagen de la polica como una institucin masculina.
A la vez que, si consideramos como un a priori que la reunin de damas era
exclusivamente para mujeres, los funcionarios jerrquicos sobrevaloraron la
capacidad del agente C9.
La imposibilidad de inltrarse en reuniones, as sea de damas, no se traduca en un impedimento para obtener informacin. La presencia y la espera eran
compensadas con el registro de alguna informacin: el agente pudo, al menos,
advertir la cantidad de damas que asistieron. En otra ocasin, por ejemplo, una
cena transcurrida en el campo de deportes de la Sociedad Israelita slo permiti
informar sobre los vehculos estacionados en las inmediaciones del lugar con
chapas patentes de esta provincia. (Archivo DIPBA, Mesa DE, Legajo N
2, La Plata, seccin 1, caratulado Asociacin Unin Israelita de Benecencia
y Proteccin Reciproca, s/f ) Como se mencionaba anteriormente, un informe
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Por el contrario, las instituciones centrales contemplan un seguimiento mayor que tena por resultado la elaboracin de informes de inteligencia sobre las
actividades desarrolladas. Sin embargo, si se observa la cantidad de informes que
dan cuenta de las actividades vigiladas se puede establecer que la dinmica del
control tendi a ser espordica. Es decir, a lo largo de un ao son registradas
unas pocas conferencias, ceremonias y actos. Si slo se contempla el registro de
las actividades que han quedado en los legajos, se podra armar que el trabajo
que desarrollaban estas instituciones era poco sistemtico. Sin embargo, por las
caractersticas de las actividades vigiladas en cada institucin, se puede establecer
que los agentes de la DIPBA observaban el mismo tipo de actividades, ao tras
ao, en cada una de las instituciones centrales, no afectando a todas las tareas
desarrolladas por las mismas. Como se mencion anteriormente, el Centro Max
Nordau fue sometido a un seguimiento para establecer sus posicionamientos
polticos e ideolgicos. La impronta del control policial se legitim travs de la
vigilancia poltica: los actos de conmemoracin del Levantamiento del Ghetto
de Varsovia y los de repudio a los atentados antisemitas quedaron registrados en
minuciosos informes de inteligencia. En cambio, en el caso de AMIA-La Plata
y la Asociacin Hebrea MACABI, se contemplaron las ceremonias religiosas y
los actos de celebracin de los aniversarios de la creacin del Estado de Israel.
Aunque la informacin recaudada era cuantiosa, no se observ, en esta ltima,
el sesgo de la persecucin ideolgica.
Reflexiones finales
Este trabajo se propuso caracterizar la mirada de la DIPBA sobre los judos, a travs del anlisis de los legajos vinculados con la espa, el registro
y control efectuados por dicho organismo sobre las instituciones de esta
comunidad localizadas en La Plata. La temporalidad de los legajos analizados
evidencia un seguimiento que se efectu a lo largo de ms de dos dcadas. Al
respecto, una serie de consideraciones acerca de la propia temporalidad de este
trabajo sirve para proponer futuras perspectivas para la investigacin en torno de
este repositorio. Los primeros registros de las tareas de inteligencia desarrolladas
por la institucin policial bonaerense exceden a la propia temporalidad de la
DIPBA. Si, como mencionamos en la breve resea introductoria, la agencia
estatal fue creada en 1956, los Registros estadsticos de entidades nos remiten
al control y seguimiento poltico-ideolgico que el Estado provincial efectu
desde mediados de la dcada de 1940.
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bargo, la Direccin de Inteligencia continu sus tareas hasta 1998. Como seala
Jaschek (2003: 31), en relacin a las labores desarrolladas por los funcionarios
de la DIPBA durante el perodo que se inaugura con la transicin democrtica y
que naliza con el cierre de la Direccin, el registro realizado sobre los diversos
actores evidenci la preocupacin por parte de los agentes de inteligencia ante
la prdida de espacio y recursos para llevar a cabo sus funciones. Durante este
ltimo perodo, el control sobre las instituciones judas platenses muestra
una fuerte reduccin. Aunque los Legajos referidos a este perodo no fueron
analizados en este trabajo, se puede destacar que la dinmica de la observacin
policial tendi a fragmentarse.
Los trabajos realizados con los archivos de la represin se caracterizaron por indagar acerca de la magnitud de la persecucin poltica efectuada
durante las dictaduras militares del Cono Sur (Da Silva Catela y Jelin 2002).
Sin embargo, los Legajos archivados que dan cuenta sobre las formas de inltracin, vigilancia y registro al que fueron sometidas las instituciones
judas de La Plata, indican que la informacin producida por la DIPBA
excede el periodo de la ltima dictadura militar. En consecuencia, la riqueza
de su fondo documental radica en la posibilidad que nos ofrece para analizar
la dinmica de seguimiento y registro durante un tiempo considerable. Es
decir, las particularidades del trabajo que ejercieron sus funcionarios no deben
circunscribirse a la dcada de 1970. Desde esta perspectiva es factible avanzar
en la identicacin y la comprensin de los cambios y las continuidades en
las tareas de inteligencia poltica desarrollada por el Estado y registrada, en
parte, por el archivo de la DIPBA.
El anlisis efectuado en este artculo permite considerar y poner en suspenso
otra perspectiva analtica. Como advierten Bohoslavsky y Di Liscia (2005), en
las ltimas dos dcadas han proliferado los estudios sobre las diversas agencias
de control social: crceles, manicomios, hospitales y escuelas, entre otras, han
sido investigadas por diversos cientistas sociales. Estas investigaciones, deudoras
de la obra de Michel Foucault, lograron promover un campo de estudio y han
puesto de maniesto las estrategias seguidas por las elites y las clases dominantes
para imponer un modelo de ciudadano, sirvindose del poder regulador y
normalizador de los Estados nacionales sobre la sociedad civil. Sin embargo,
Bohoslavsky y Di Liscia (2005: 9) proponen una serie de reparos, que pueden
ser fructferos para el anlisis de la DIPBA, respecto de la capacidad reguladora
y la efectividad que han tenido los programas cientcos y polticos, as como
las instituciones encargadas de sus implementaciones.
275
Emmanuel N. Kahan
276
Bibliografa
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CPM (Comisin Provincial por la Memoria) (2006) Archivo de la DIPBA.
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de Buenos Aires. La Plata.
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Presentacin
Ms de 20% del total de efectivos que integraban la polica de la Provincia
de Buenos Aires fueron separados de la fuerza entre 1991 y 2007. Unos 5667
entre 1991 y 2004 y unos 3500 entre 2005 y 2007. El gobierno provincial
utiliz para tales nes distintos recursos, todos los cuales fueron considerados
pblicamente como mecanismos de depuracin de la bonaerense. Esos
recursos incluyeron distintas modalidades de sancin contemplados por la
administracin pblica, tales como suspensiones, cesantas y exoneraciones, as
como el retiro anticipado de la fuerza. Esas prcticas fueron posibles gracias a la
ley provincial 13.188 que desde el ao 2005 declar el estado de emergencia
de las policas de la Provincia de Buenos Aires, estableciendo en su articulo 4
que: La emergencia es causal suciente para poner en disponibilidad simple o
preventiva al personal de las policas. La implementacin de dicha normativa
introducira por la negativa, criterios de selectividad del personal policial, es
decir la denicin de las cualidades sociales, morales y profesionales que deber
poseer un funcionario si quiere permanecer y crecer en la carrera.
Tal racionalidad ha sido reforzada por el espacio poltico meditico, que
tambin se ocupa de establecer cules son los actos abominables y las cualidades
cuestionables que no debera poseer quien quiera ser funcionario policial. As,
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esfera social. Particularmente, la lnea que siguen los trabajos pioneros de Jerome Skolnick (1965), reere a la existencia de una cultura policial cuyos valores
autnomos a otras esferas sociales se reproducen en el carcter imprevisto,
urgente y singular de los eventos con los que lidian los agentes.
Entendemos que, lejos de poder representar el ocio policial como una
cultura particular homognea o un mbito corporativo cerrado en trminos
morales y valorativos e impermeable al control gubernamental, siguiendo en
parte a Dominique Monjardet (1994 y 1996) consideramos que los saberes
prcticos de ese ocio se nutren tambin de trayectorias profesionales diferentes
y de un conjunto de principios, disposiciones y cualidades tomadas de mbitos
no policiales de los cuales los policas forman parte como vecinos, amigos,
padres, esposos, madres, estudiantes universitarios, pastores evangelistas, ciudadanos, etc. La autonoma policial resultara as un concepto cuya aplicacin
da escasa cuenta del campo de las relaciones que denen el ocio policial en
nuestras latitudes.
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Luc Boltanski propone este enfoque para abordar la conguracin de la accin poltica, que
denomina proceso de desingularizacin o de colectivizacin de una causa. Nosotros lo tomamos para analizar el modo en que tendencias a la politizacin de la accin policial disparan los
fundamentos del comportamiento de los policas. No estamos con esto suponiendo que existe
un proceso interno de produccin colectiva de estos fundamentos, pero si es claro que existe tal
proceso entre quienes no son policas y hacen de la seguridad ciudadana o de la victimizacin
policial una causa poltica. Dicho de otro modo, analizamos el modo en que las justicaciones
policiales impiden la accin poltica. Probablemente el movimiento de los Sin Gorra pueda ser
ledo como una excepcin aunque para nosotros no esta claro an hasta que punto este consigue
ganar consenso dentro de la fuerza.
232
Se podra argumentar en contra de esta perspectiva que durante el trabajo de campo, tal estado
de cosas podra potenciar en los policas justicaciones alejadas de la normalidad, orientando la
investigacin etnogrca hacia el conocimiento de principios excepcionales. Consideramos que
mientras ellos conduzcan a hacer inteligibles y posibles los actos cotidianos, su excepcionalidad
no es un obstculo, es decir mientras contribuyan a la normalizacin incluso de aquello que es
categorizado como excepcional. Al preguntarnos por las justicaciones que coneren regularidad
y normalidad a las situaciones cotidianas del ocio policial ponemos en suspenso la consideracin
sobre si la polica es una institucin, un ensamble discordante de personas o una corporacin;
si los policas se encuentran sometidos al dominio crudo del control estatal y son el brazo armado del mismo, si responden a la voluntad de la corporacin, o si es la voluntad individual
la que orienta en situaciones semejantes comportamientos dismiles. Estos no sern puntos de
partida, sino de llegada, momento en el cual podremos abrir tambin el debate al problema de
las condiciones del carcter del ocio policial.
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mirando esperando mi reaccin, que fue de asombro, y entonces me pregunt Sabs quin era? No. Quin era? le contest. El ministro
Carranza remat, y luego arm: Ves, sta es una de las tantas historias
que se cuentan en la Bonaerense. Hay muchas otras, como estas. Por eso
no les conviene que hablemos, es mejor que no hablemos.233
Roque Carranza fue un dirigente de la Unin Cvica Radical de conocida militancia universitaria, fue detenido en 1953 durante el gobierno del general Juan Domingo Pern, acusado de
dicho atentado junto con otras personas y de un segundo atentado que caus seis muertos y 95
heridos. En 1955 fue liberado por el general Pern. Posteriormente, tuvo una intensa actividad
acadmica y poltica, siendo designado Secretario del Consejo Nacional de Desarrollo durante el
gobierno de Arturo Illia en 1966 y ministro de Obras y Servicios Pblicos (1983-1985), durante
el gobierno de Ral Alfonsn. Luego se desempe como ministro de Defensa (1985-1986)
durante el Juicio a las Juntas Militares, juicio presidido por el posterior ministro de Seguridad de
la Provincia de Buenos Aires, Len Arslanian, en su carcter de presidente de la Cmara Federal
de Apelaciones en lo Criminal y Correccional.
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y los polticos. Para l, ellos son de alguna forma chivos expiatorios que permiten silenciar la complicidad de los gobernantes con ciertas formas del delito y
sentidos de la justicia que atentan contra el estado de derecho en un rgimen
democrtico. Orestes, en comentarios a pie de pgina de aquel relato, tambin
tena argumentos sobre las razones por las cuales el blanco de las crticas era casi
con exclusividad, la Polica Bonaerense. Para l tanto como para otros policas
de su Departamental, la nica manera de explicar por qu la Polica Federal no
ha sido blanco de crticas, juicios y denuncias ni de reformas gubernamentales
radicales, era la existencia de una suerte de pacto realizado con los Montoneros
durante la dcada de 1970. As se explicaban, el acceso libre que por aquella
dcada tena la polica bonaerense a la Capital Federal, cuando esta era jurisdiccin indiscutible de la Polica Federal.
El relato expresa adems una diferenciacin generacional al interior de este
campo profesional. Tal diferenciacin incluye una discontinuidad maniesta en
la denominacin de dinosaurios a la generacin mayor, que conlleva la idea de
que se trata de un estilo y una manera de ser polica, aparentemente extinguidos.
Pero tambin expresa continuidades. Para Orestes, ese polica perteneciente a
una generacin que ya no estaba era, sin embargo, un ejemplo, un ejemplo de
lo que ya no estaba. Como aquel polica, Orestes se haba dedicado gran parte
de su carrera a perseguir criminales, entre ellos a La Garza, miembro de la
banda del Gordo Valor, un peligroso asesino sin ninguna capacidad de recuperacin, a su entender. Dos veces le toc encabezar el operativo de detencin;
semanas subido a un auto vigilando sus movimientos; noches enteras sin dormir,
muerto de fro. Luego el riesgo del allanamiento y la detencin. La primera
vez la Garza se escap de la crcel. Lo peor, para Orestes es que la segunda
vez lo dejaron libre por la ley del dos por uno. Algo similar, a lo que aquel
relato reejaba, haba sucedido en su propia experiencia. La sensacin de que
el esfuerzo realizado y el riesgo corrido eran intiles; que su trabajo como el de
otros policas que se la jugaban era desvalorizado, despreciado y perda sentido;
que las decisiones tomadas en otras esferas provocaban nalmente un estado de
frustracin en el ejercicio de la tarea. De esos dinosaurios l haba aprendido a
ser polica y lo mismo que ellos, haban visto menoscabado su trabajo.
Como se ve, los policas han actuado en distintos momentos de la historia
argentina respondiendo a los rdenes de gobernantes, provenientes de facciones
polticas y estratos sociales variables, pues la historia poltica de la Argentina no
es la de la hegemona de una misma faccin y estrato social. Por el contrario ha
estado plagada de turbulencias, de hechos de violencia pero sobre todo de cam-
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Tambin por supuesto la Polica Buenos Aires 2, una polica paralela formada en las universidades y que depende de las comisaras para dar intervencin a la justicia, hace que los policas
de la bonaerense (la polica 1) se piensen como los residuales.
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Este movimiento de los policas cesanteados qued emparentado varias veces con Juan Carlos
Blumberg quien, tras la muerte de su hijo, se introdujo en el campo de la seguridad interior con
posiciones contrarias a las ociales, es decir enfrentadas al gobierno de la Provincia de Buenos
Aires, encargado de llevar adelante el operativo de rescate de su hijo cuando estaba secuestrado.
Es importante tener en cuenta que el asesinato de Axel Blumberg se produjo a nes de marzo de
2004 y el ministro Len Arslanian asumi en abril del mismo ao, hecho que le permiti para
el Gobernador Sol descomprimir la alta repercusin que sufri el caso.
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alguna del salario, pues la familia de su esposa era propietaria de una cadena
de hoteles y restaurantes en una ciudad balnearia de la costa bonaerense, entr
en una profunda depresin luego del hecho, de la cual se recuper para incorporarse al trabajo en la empresa familiar. Pero a los dos aos de la cesanta,
uno de sus hijos, adolescente, lo encontr muerto en su ocina de un tiro
en la cabeza realizado con su propia arma. Ramrez crea que todo esto de
las exoneraciones se iba a volver en contra, y que las autoridades no tenan
en cuenta el dao que producan. Pero, lo peor de todo deca es que esas
acciones convertan a quienes las tomaban en lo mismo que condenaban de la
polica, o acaso no es violento realizar medidas injusticadas?. Como otros
policas, Ramrez rechaza la emergencia actualmente utilizada como recurso
justicatorio. Las exoneraciones, retiros anticipados y pases a disponibilidad,
afectan directamente el bolsillo de los policas que es, segn dicen los altos
mandos, lo que ms les duele a los muchachos. Ramrez tena ms ejemplos,
menos dramticos, de dos capitanes que integraban la Jefatura Departamental
hasta el 2006, una mujer y un varn que haban sido pasados a disponibilidad.
De ninguno se saba el motivo exacto, pues segn la ley, ste no necesitaba estar
escrito en ninguna parte.
Las visiones de Orestes y Ramrez muestran el peso que tiene la crtica en
su discurso, los principios de justicacin que sustentan para darle respuesta
y el modo en que la relacin de la polica con los gobernantes es parte constitutiva del modo en que estos policas buscan valorar su ocio. As las cosas, la
autonoma poltica es una idea bastante difcil de sostener. Entonces, cules
son los principios de justicacin en juego? Cmo ponen valor en el ocio
policial? De un lado, mostrando que la polica hace su trabajo que es obedecer
a las autoridades y aprehender delincuentes, haciendo uso justicado de la fuerza; del otro, indicando que la actividad de los polticos instala un principio de
valencia de las personas a favor de los polticos y en desmedro de la persona de
los policas, jerarquizando as la relacin entre ambos por fuera del principio de
igualdad socialmente establecido; aunque paradjicamente, este sea el principio
que el gobierno provincial quiera imponer.
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Las jefaturas departamentales del conurbano bonaerense son Merlo, Moreno, Morn, Conurbano Norte, San Martn, Pilar, La Matanza, Almirante Brown, Lans y Quilmes. En esta
organizacin tambin se incluye la Jefatura Departamental de La Plata.
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El CEPAID es un sistema de carga, anlisis y procesamiento de datos en lnea que administra
el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
294
restablecer aquella forma de ser polica, pero la sostienen como ideal. Primero
porque para muchos de ellos ahora los procedimientos policiales son inecaces al
estar atravesados por pautas administrativas que requieren jar por escrito cada
uno de los pasos realizados y conseguir la autorizacin correspondiente de sus
superiores o del scal. Segundo, porque hacer uso de la fuerza pone en riesgo
el trabajo. Tercero, porque la generacin que los sigue, los ms jvenes, los que
estn entrando a la polica o tienen hasta cinco aos en el ocio, carecen por
completo de compromiso con la institucin, de la vocacin que tenan ellos:
Vos los ves como son... Estn esperando el momento para irse a su casa, no
como nosotros que nos quedbamos hasta cualquier hora si era necesario.
Adems, es una generacin, que, como pasa en toda la sociedad, no tiene
formacin, no entienden nada... Muchos de ellos entran a la polica para
tener un trabajo seguro y no les importa nada de lo que hacen.
Algunos ms pesimistas creen que no hay recambio, que esta nueva generacin no puede ejercer puestos de conduccin en la polica. Pero que el
problema es social, de la familia, de la educacin y no de la polica: Porque
nalmente, de dnde saca a la gente la polica? De la sociedad, all estn por
lo menos sus primeros dieciocho aos de vida De dnde sino? No somos extraterrestres, no venimos de Marte, repiten. Esta diferenciacin generacional
de los actuales comandantes y los jvenes que entran a la polica sin vocacin
ni inters, completa el cuadro generacional que abrimos ms arriba. Los tres
grupos generacionales conforman una clasicacin que a los comandantes les
resulta adecuada para entender el universo de las relaciones dentro de la polica,
y que no est escindida de procesos sociales y polticos de una amplitud mayor que el espacio conformado por la Polica Bonaerense. Esta diferenciacin
generacional conlleva adems una distribucin de valor entre las personas que
se eleva conforme aumenta la antigedad y la experiencia en la fuerza, lo cual
explica el desempeo y el compromiso a favor de los viejos policas, muchos de
los cuales fueron separados tempranamente de la fuerza, obligando a quienes
son muy jvenes a ocupar puestos de mucha responsabilidad.
Tal estraticacin generacional y la reexin sobre el modelo de mando a
seguir se agregan al debilitamiento del esquema militar de mando al interior de
la fuerza policial. Si bien los militares dejaron de comandar a la polica cuando
naliz el Proceso de Reorganizacin Nacional el modelo de mando y de disciplina continu inspirando por cierto tiempo a la polica. Los comandantes de
la polica arman que sta se ha desmilitarizado, pero no encuentran que esto
sea necesariamente un benecio. Por militarizacin entienden al menos dos
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Buenos Aires obedecen sus rdenes tanto cotidianamente como durante los
operativos, cuando deben resistir o enfrentar a la muchedumbre poniendo
lmites. Pero cuando la obediencia es ms difcil de conseguir, y aumenta la
propensin de los muchachos a perder el control del uso de la fuerza es durante las manifestaciones que se expresan con cortes de puentes, rutas y calles.
Muchas de stas, seala Larrazbal:
Son por causas justas, por situaciones sociales semejantes a aquellas en las
que estn familiares y amigos de los propios policas: desempleo, pobreza
A veces sucede que el polica es el nico de la familia que mantiene al resto,
el nico que tiene un salario jo y relativamente seguro.
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Los anlisis realizados a lo largo de 30 aos entre los sectores populares de lo suburbios de
Francia por Gerard Mauger (2006) muestran que la fuerza es una dimensin inscripta en la
virilidad y por lo tanto altamente valorada por aquellos sectores. De modo tal que en el proceso
civilizatorio la depreciacion de la violencia entre los sectores dominantes o de elite no se corresponde con la de las clases populares. Pero aqu debe hacerse una distincion entre violencia y fuerza.
Pues justamente, entre los aos 70 y el presente, lo que se ha modicado son los modos en los
que se realizan las demostraciones de fuerza. Si antes la fuerza quedaba aplicada al ejercicio de
ciertos trabajos, ahora cuando el trabajo se ha depreciado, son las demostraciones vinculadas al
delito las que parecen ejercerse. Una argumentacin semejante basada en procesos sociales que
ofrecen evidencias de la consecuencias que sobre las performances violentas tiene la segregacin
del mundo del trabajo manual de los varones de sectores populares, encontramos en el estudio
de Philippe Bourgois (2006) sobre los migrantes puertorriqueos de Nueva York
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Existe un imaginario como bien sabe Bravo que incluso jerarquiza los estereotipos de la Bonaerense y la Federal, mientras aquellos son clasicados como
cabecitas negras, morochos provenientes de los estratos sociales ms bajos, los
ltimos son considerados como nios bien provenientes de los estratos sociales
medios. En trminos generales parece que quienes provienen de familias con
dinero, no eligen la carrera de polica, o por lo menos, no la carrera de polica
de la Provincia de Buenos Aires. Tal vez esa probabilidad aumente entre los
aspirantes y miembros de la Polica Federal, institucin ms protegida contra
la critica y los procesos poltico-mediticos de reforma. Serian necesarios estudios cuantitativos para alcanzar un conocimiento mayor sobre este punto
pero, cabe decir, que Bravo conoce perfectamente el estereotipo sobre la polica
de la Provincia de Buenos Aires. Este estereotipo opera en la mirada externa,
como reere Bravo, pero tambin en el modo en que el Estado a travs de los
gobiernos provinciales, organiza y retribuye el trabajo policial. El hecho por
ejemplo que la jornada laboral de un polica de la Federal sea de ocho horas
diarias lo torna radicalmente diferente de las jornadas policiales que son de 16
horas por 24 de franco.
Sobre la retribucin salarial, los policas que comandan la fuerza creen que
los bajos salarios y la enorme carga de horas extras que tales remuneraciones
inducen a tomar, son de los problemas mas graves de la polica. Los bajos
salarios expresan la degradacin del ocio vis a vis otros ocios de la administracin pblica y tienden a que el polica haga todo mal o descuide el servicio
ordinario, pues no tiene horas de descanso. El trabajo extra se desarrolla en
horas CORES (Servicio Compensacin por Recargo) y horas POLAD (Servicio Polica Adicional), las que comprenden el servicio extraordinario. Adems
de la situacin salarial, como mencionamos antes, muchos policas son los
nicos en su familia que cobran un salario jo, cargando con la manutencin
de hermanos o padres desempleados o con ingresos intermitentes. Los policas
que comandan la fuerza han elaborado propuestas para restringir la cantidad
de horas extras y el servicio normal de manera que los policas no sumen entre
ambas ms que 12 o 14 horas diarias, dejando las restantes horas del da para
el descanso. Los fundamentos de esta propuesta son los siguientes:
Si bien es cierta y aceptable [...] la necesidad de contar el personal policial
con un recurso ajeno al servicio que le proporcione un reaseguro econ-
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para realizar tal control, y comprobaron que haba policas con armas que en
situaciones de enfrentamiento no habran funcionado. Mores recuerda muy
especialmente a una chica polica, porque se larg a llorar cuando supo que su
arma no hubiera podido disparar en caso de enfrentamiento.
En esta situacin algunos jefes tratan, como Mores, por propia voluntad,
preocupacin y esfuerzo, de proteger a los compaeros y evitar mayores riesgos.
Mores es un hombre que promedia los cuarenta aos, de tez oscura y cuerpo
voluminoso, padre de seis hijos. Su carcter y preocupacin por los compaeros contrasta enormemente con su apariencia fsica, que lo convierte en un
hombre de temer, tanto como aquello en que invierte el tiempo que le deja
libre el trabajo de polica, que es su ocio de pastor evangelista que desarrolla
desde hace ms de quince aos en un templo prximo a su barrio. La proteccin del polica es incluso un valor que en algunas situaciones deben defender
frente a la tendencia de algunos no policas a actuar como si el polica tuviera
una vida cuyo valor no es equivalente a la de cualquiera, suponiendo que el
polica no sangra ni sufre como si no fuera tambin un ser humano, o que este
est para eso. Durante los operativos en las canchas de ftbol, operativos que
constituyen parte ya de la actividad cotidiana, muchas veces los representantes
de los clubes les exigen por ejemplo, ubicarse delante del rbitro para detener
los piedrazos con tal de no suspender el partido. En casos como ste, me cuenta
quien normalmente est a cargo de estos operativos, ha tenido que indicarle al
presidente del club cuando los hinchas tiraban de todo a la polica y a la cancha
que: La vida de un polica vale tanto como la de cualquiera... nosotros no
estamos para que nos lastimen... somos personas igual que ustedes... El cuerpo
de un polica no vale menos que un partido de ftbol, le dijo al presidente del
Club en pleno partido.
Luego de esta advertencia sobre la valencia del polica, el partido se suspendi. La actitud de este jefe distrital es muy elocuente pues habra existido
otro camino que rechaz, el de exponer los cuerpos de los policas llevndolos
a un momento de tensin que podra haber desencadenado en ellos, el uso de
la fuerza. Esta reaccin en ese contexto habra sido una manera de expresar la
valencia del cuerpo policial. Hubiera signicado enfrentar los cuerpos de los
policas, armados, a los hinchas de ftbol. Pero el capitn Brugo opt por el
primer camino mediante el cual el uso de la fuerza como medio de demostracin
del valor del polica, no era necesario. No estamos en condiciones de armar
que el cuerpo del polica es, para algunos, menos valioso porque constituyen
parte de la clase baja, pero debiera ser s una va a explorar.
303
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El capitn Brugo estuvo sentado en el mismo silln que sola sentarse uno
de los culpables de los asesinatos de Maximiliano Kostecki y Daro Santilln,
condenado en 2006. l, a diferencia de su predecesor, puede auto-controlarse y
evitar reacciones violentas en situaciones de mxima presin, como la de miles
de hinchas insultndolo a l, a su madre y a su hermana, de arriba a abajo, para
que ordene abrir las puertas y puedan salir del estadio. Pero l sabe perfectamente
que si no fuera capaz de esperar cinco minutos y cediera a la presin de miles
de hinchas insultndolo y decidiera abrir la puerta, las consecuencias seran
trgicas: probablemente se mataran.
Nos interesa resaltar con ambas situaciones cmo Brugo pone en juego la
cuestin de la valencia cuando el uso de la fuerza est limitado y no puede ser
el medio para probar el valor de los contendientes, es decir cuando la exigencia
de auto-control es mayor. En esta situacin, es necesario poner en juego otros
recursos como son las palabras de justicacin mediante los cuales expresar las
equivalencias entre el cuerpo policial y otros cuerpos. Este recurso de la justicacin pone automticamente en juego la manera en que los otros valoran el
cuerpo policial, que como el relato muestra, esta depreciado.
Segn los policas entrevistados, las fuentes de la valorizacin del presente
policial por la sociedad, est condicionado por un conjunto de errores policiales
como el atentado a la AMIA, la masacre de Ramallo, el asesinato del fotgrafo
Jos Luis Cabezas, el de Kostecki y Santilln y ciertos cambios sociales que afectaron el sentido del respeto a la autoridad. Estos ltimos no slo los afectan a
ellos, sino tambin a otros profesionales que deben vincularse especialmente
con los adolescentes. Pero lo cierto es que los policas son llamados a travs
del 911 para responder a cualquier emergencia y resulta cada vez ms difcil
poner lmites al otro, pararlo. Antes, el uniforme los paraba y nadie se atreva
a tocar un polica. Ahora, te ven, y nada, no paran. Es ms, te empujan, te
patotean... debera ser como en Estados Unidos, que por tocar un polica,
nada mas que por tocarlo, te meten preso un ao. Pero lo mismo sucede en
las escuelas, donde explican que tampoco los docentes pueden frenar a los
adolescentes:
El problema, agrega el capitn Ramrez, es que no se nos puede pedir a
nosotros que hagamos lo que deberan hacer o haber hecho los padres...
lo que no hace la familia, nosotros no lo podemos hacer... me ha pasado,
cuando fui comisario, que un padre con un hijo, me vino a pedir que por
favor lo metiera preso a su hijo porque l no lo poda parar... Entonces yo
le dije, que no poda hacer eso, que yo no era el padre.
304
Reflexiones finales
De un tiempo a esta parte, el ocio policial y quienes lo ejercen son sometidos a la crtica social en el espacio poltico-meditico, como si un polica no
fuera tambin una persona, como si su ocio lo subsumiera todo, en cuerpo
y alma, descartando las condiciones sociales ms amplias que orientan el ocio policial. No est dems recordar que esta crtica no tiene slo el efecto de
reorientar el ocio policial, sino tambin de legitimar discursos y posicionar
actores al tiempo que se refuerzan estereotipos sobre el enemigo interior y la
relacin del Estado con l (Mucchielli 2002; Jobard 2002). La forma que la
critica ha tomado en el seno del Estado a instancias del Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires particularmente, se tradujo en normativas y sanciones, que
colocaron la cuestin del control en el uso de la fuerza como una dimensin central de la redenicin del ocio policial. Un anlisis del mtodo de depuracin
policial pone en evidencia que para las autoridades provinciales y los expertos,
aquello depende de la construccin del polica como un funcionario publico,
305
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306
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307
Sabina Frederic
308
Por razones idiomticas y para no recargar el texto con la frmula os/as, a lo largo del artculo
utilizo el genrico masculino para referirme tanto a aspirantes hombres como mujeres.
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relacionado con las coyunturas nacionales y, en menor medida, internacionales. Por ejemplo, el carcter autoritario e ilegtimo de los golpes de Estado
militares ha sido poco efectivo a la hora de desalentar a los varones argentinos
a seguir la carrera de las armas. Por el contrario, con excepcin del golpe de
Estado que derroc al presidente Juan Domingo Pern en 1955, los golpes
militares han sido saludados con aumentos casi automticos en el nmero de
aspirantes a ingresar en el CMN. As, por ejemplo, mientras que en 1928 se
presentaron 716 aspirantes, en 1932, dos aos despus del golpe de Estado del
general Uriburu, hubo 1116 aspirantes.243 El golpe de Estado de 1930 haba
introducido a los ociales en espacios de poder poltico y transformado a la
carrera militar en una importante opcin de movilidad social, sobre todo para
los sectores medios de origen inmigrante afectados por la crisis econmica de
1929. La relacin positiva entre los golpes militares y el aumento del nmero
de aspirantes volvi a conrmarse con el golpe militar del general Edelmiro
Farrel, en junio de 1943. Mientras que en 1942 el nmero de aspirantes a
primer ao y el curso preparatorio ascenda a 631 jvenes, en 1943 esta cifra
haba superado el doble, 1412 aspirantes.
La gura de Pern y los cambios en su relacin con el Ejrcito son una
dimensin importante, aunque no excluyente, para explicar las modicaciones
en la imagen y el prestigio social del Ejrcito y su relacin con las uctuaciones
en el nmero de aspirantes. Mientras que el golpe de Estado de 1943, que tuvo
a Pern como gura central se correspondi con un aumento considerable del
nmero de aspirantes, su arresto en octubre de 1945 por parte del Ejrcito
mostr, al ao siguiente, un descenso brusco de aspirantes. Si bien en 1946,
ao de la eleccin de Pern como Presidente de la Nacin, la tasa de aspirantes
se mantuvo igual, en 1948, un ao despus de que Pern implementara medidas que incentivaron a los sectores medios bajos y populares a que enviaran
sus hijos a las academias del Ejrcito, el nmero de aspirantes prcticamente
se duplic y continu sin muchas modicaciones hasta 1952, cuando volvi
a descender a 481.
Es posible que el fallido golpe militar de 1951 realizado contra el gobierno
de Pern por un general del Ejrcito, al cual el CMN no adhiri, pero tampoco
reprimi, haya tenido un impacto negativo en la imagen que detentaba la
institucin castrense en diversos sectores de la sociedad. El nmero de aspi243
Salvo aclaracin, todos los datos correspondientes al nmero de aspirantes e incorporados al
CMN durante el perodo 1930-1970 fueron tomados del estudio indito realizado en 1970 por un
equipo de socilogos y consultores a pedido de las autoridades del Ejrcito. Ver Rigal (1971)
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ejemplo, hubo 1052 aspirantes. Esta cifra se mantuvo sin muchas variaciones
hasta el nal de la dictadura militar en 1983244.
Si bien algunos hechos polticos que involucraban directamente al Ejrcito, como la Guerra de Malvinas de 1982, no parecen haber tenido un efecto
inmediato en la cantidad de aspirantes presentados al CMN, a partir de 1984
la tasa de aspirantes comenz a disminuir en forma considerable, seguramente
alentada por la transicin del pas hacia un gobierno democrtico y algunos
hechos que acrecentaban el creciente descrdito social de los militares argentinos: el comienzo en abril de 1985 del juicio a los miembros de las tres primeras juntas militares; la presentacin del informe de la Comisin Nacional
sobre la Desaparicin de personas (CONADEP) en septiembre en el que se
describen detalladamente las violaciones a los derechos humanos por parte de
las Fuerzas Armadas y de seguridad durante la Dictadura Militar y la presentacin del libro Nunca ms, en noviembre de ese mismo ao. En 1985 slo se
presentaron 369 aspirantes, lo cual deriv, al ao siguiente, en una de las tasas
de incorporacin ms bajas de todo el siglo XX, con slo 112 nuevos cadetes
incorporados (Grecco y Gonzlez 1990: 82). Como se seal antes, aunque
aument en forma relativa en los aos siguientes, la escasez de aspirantes se
mantuvo hasta el nal de la dcada de 1990.
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247
316
mdico y una ama de casa, vieron con buenos ojos que las palabras de este
coronel despertaran en su hijo un creciente inters por la carrera militar.
Los vnculos de parentesco no generan, sin embargo, una presencia
masiva en el CMN de familiares directos de militares. En noviembre de 2002,
35% de los postulantes posea por lo menos un familiar militar directo: el 28%
tena un padre militar y el 5% una hermano/a militar (la suma de los valores es
superior a 32.5% ya que algunos de los aspirantes consultados tenan padre y
hermano/a militar)248. Estos datos se corresponden con la proporcin histrica
de aspirantes provenientes de familias integradas por militares (30%). De todos
modos, la base social de reclutamiento de los cadetes con familiares militares ha
cambiado. Mientras dcadas atrs el 30% de aquellos que entraban al Colegio
Militar eran hijos de ociales, ese porcentaje ahora ha descendido por debajo
del 10%. A su vez, los hijos de subociales, que en el pasado no llegaban a
constituir el 10% del cuerpo de cadetes del Colegio Militar, ahora representan
aproximadamente el 30% (Fraga 2002: 9).
En relacin con los cadetes ingresados en el ao 2000 el informe de evaluacin del CMN realizado por un organismo del Ministerio de Educacin
y Cultura de la Nacin indicaba que 50% estaba relacionado con personal
militar (hijos o familiares de ociales o subociales, ex-soldados o subociales);
que 30% provena de familias cuyos padres se desempeaban como tcnicos,
empleados de comercio y propietarios de pequeos negocios; y 20% restante
lo componan jvenes cuyos padres eran profesionales, docentes universitarios
o trabajadores por cuenta propia, con algunos casos de funcionarios estatales
y padres desocupados. Considerando el nivel educativo de los padres se observa que predominaban los estudiantes provenientes de hogares con padres
que poseen enseanza secundaria (casi 40% del total), una amplia proporcin
proveniente de hogares cuyos padres tenan slo escolaridad primaria (casi
31%), y un nmero menor de estudiantes (10%) con padres con educacin
universitaria o terciaria (20%) (CONEAU 2001: 25).
Las principales tendencias en los patrones actuales de reclutamiento
muestran un aumento de la presencia de hijos o familiares de militares que
pertenecen a bajos de la jerarqua militar, como los subociales, y el crecimiento
de la presencia de jvenes de familias de los sectores bajos de la clase media y
los sectores populares249. Reservado durante la mayor parte del siglo XX a los
hijos de ociales y a los jvenes de clase media y, en menor medida, media248
249
Idem. ant.
Esta tendencia tambin se conrma otros pases de Amrica Latina, ver Fitch (2003).
317
Mximo Badar
4. En bsqueda de un futuro
Provenientes mayoritariamente de los sectores bajos de la clase media y
de familias con escaso acceso a estudios universitarios, la carrera militar en el
CMN representa para muchos de los aspirantes una posibilidad de adquirir un
nivel de formacin y un estatus profesional y social que no han alcanzado sus
padres o su entorno familiar. Como institucin de formacin inicial de la elite
del Ejrcito, el CMN representa una va de ascenso social. Antes que ventajas
exclusivamente econmicas, la carrera militar ofrece, sobre todo, la posibilidad
de reducir los mrgenes de incertidumbre que poseen todas las profesiones y
actividades laborales en la Argentina actual.
250
Evidentemente, las categoras alto, medio y bajo suponen un recorte que debe ser
aclarado. Los datos fueron tomados del estudio realizado por el equipo de Luis A. Rigal (1971),
que utiliza categoras socioeconmicas basadas en la ocupacin del padre del cadete. El nivel
alto incluye a los hijos de hacendados, industriales, ociales del ejrcito y marina, altos jefes de
la administracin pblica o privada, profesionales; el nivel medio a hijos de agricultores, jefes
intermedios de la administracin pblica y privada, comerciantes, tcnicos, ociales de fuerzas
de seguridad, docentes y periodistas, trabajadores independientes y empleados; el nivel bajo a
hijos de pequeos artesanos, subociales de ejrcito, marina y fuerzas de seguridad, obreros y
trabajadores rurales.
318
Si bien los salarios son relativamente reducidos en relacin con otras actividades del mercado laboral, al egresar del CMN los jvenes ociales poseen
trabajo garantizado y estable. Para ellos la principal fuente de incertidumbre no
pasa entonces por la imposibilidad de encontrar un trabajo sino por su calidad
y los benecios que pueden adquirir en funcin de los destinos y los ascensos
de grado militar. El CMN es, en este sentido, uno de los pocos institutos
educativos estatales donde los jvenes pueden recibir alojamiento, comida,
cobertura mdica, entrenamiento fsico, formacin universitaria y aprendizaje
de idiomas en forma prcticamente gratuita251. En un contexto de alta desocupacin y precariedad laboral, estas dimensiones difcilmente pueden carecer de
relevancia a la hora de despertar intereses en la carrera militar.
El anlisis de las motivaciones y las razones que llevan a los jvenes a inscribirse al CMN es complejo. Frente a esta pregunta los aspirantes y cadetes
tienden a conrmar lo esperado por la institucin, esto es, que desean ingresar
al CMN por amor a la Patria o por vocacin. En una encuesta realizada por
autoridades del CMN a los 1284 aspirantes del 2003, por ejemplo, ms del
70% seal como motivacin de ingreso el tem que la encuesta describa como
Por un llamado vocacional (deseo de servir a la Patria)252. En mis entrevistas y
charlas con jvenes que acababan de ingresar al CMN, sus observaciones sobre
los motivos que los haban llevado a interesarse por la carrera militar tendan a
basarse en las ideas del llamado vocacional o del inters por la defensa de la
Patria. Sin embargo, al explorar sus recorridos biogrcos y los datos sobre sus
entornos familiares y sociales siempre encontraba la presencia de una persona
o de un contexto particular que haba fomentado ese inters y, sobre todo,
provisto de algn marco interpretativo particular por ejemplo, la nocin de
futuro, de honor, de amor a la patria para motivar o justicar la decisin
de ingresar en la carrera militar.
En noviembre de 2003 charl con cinco aspirantes que estaban en el CMN
realizando los exmenes de ingreso. Al explicar los motivos por los cuales deseaban ingresar ninguno de ellos evoc la nocin de vocacin o la idea de
servicio a la Patria. Por el contrario, ellos apelaron a un marco interpretativo
central entre quienes desean ingresar al CMN: la nocin de futuro. Julin,
un joven jujeo de dieciocho aos, me coment al inicio de la charla que su
familia haba hecho un gran esfuerzo para que l estuviera all: antes de salir
251
Cada cadete debe pagar dos cuotas anuales que en el 2005 no superaban los $600 cada una.
De todos modos, un nmero importante de cadetes est becado por el Ejrcito.
252
Informacin provista por la Secretara de Evaluacin del CMN.
319
Mximo Badar
desde Jujuy para ac mi mam me dijo que si yo entraba ac tena que ser para
estudiar todos los das, porque ellos estn haciendo esta inversin por mi futuro. Mariano, otro aspirante, tambin de dieciocho aos pero oriundo de la
Provincia de Entre Ros, me dijo que sus padres se estaban esforzando para que
l tuviera un futuro mejor, que l estaba ah para mejorar y progresar.
Al igual que muchos de sus pares, estos jvenes y sus familias consideraban que podan encontrar en el CMN algo que pocas instituciones pblicas
argentinas se arriesgaran a ofrecer: futuro. De hecho, el futuro es uno de
los tpicos centrales de la campaa de comunicacin creada en el 2001 por
el Ejrcito para publicitar el CMN: El Colegio Militar de la Nacin te ofrece
un futuro apasionante. Porque servir a la Patria tambin te sirve a vos. Para el
reducido nmero de aspirantes que provienen de familias que detentan recursos educativos, econmicos y sociales, este futuro no implica la posibilidad
alcanzar un reconocimiento social particular o de lograr determinados benecios
educativos y laborales sino ms bien la oportunidad de reproducir o reforzar su
capital social y simblico por intermedio de su pertenencia a una institucin
valorada en sus entornos sociales. En cambio, para la mayora de los aspirantes
provenientes de los sectores bajos de la clase media o de sectores populares, la
posibilidad de pertenecer a la elite del Ejrcito y de alcanzar el reconocimiento
social que esto supone en algunas ciudades y crculos sociales del pas, constituye un atractivo de peso que a su vez se suma a los benecios educativos y de
estabilidad laboral que otorga la carrera militar.
A pesar de la fuerte disminucin de recursos econmicos y de prestigio
social que el Ejrcito ha experimentado en los ltimos aos, para muchos sectores sociales la carrera militar ofrece soportes mltiples (Castel 1997), que
abarcan tanto aspectos econmicos y laborales como simblicos y sociales. El
Ejrcito ofrece a los aspirantes la posibilidad de ingresar a una red de relaciones
sociales e institucionales donde el individuo est en cierta medida contenido y
protegido tanto de la incertidumbre e inestabilidad que en la actualidad presenta el mercado laboral como de la fragilidad identitaria que presentan otras
actividades, profesiones y relaciones sociales.
320
321
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322
Baso esta armacin en las numerosas charlas formales e informales que mantuve con ociales
y profesores civiles que intervienen en estas instancias de evaluacin.
323
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Coloco entre comillas y en cursiva expresiones que aparecen en los informes de evaluacin actuales y de otros momentos del siglo XX que he consultado en el Archivo Histrico del CMN.
258
CMN, Condiciones de ingreso. 2007. Documento obtenido en www.colegiomilitar.mil.ar/
259
Para mayores datos sobre la relacin entre la Iglesia Catlica y el Ejrcito argentino consultar el
exhaustivo trabajo de Zanatta (1996) y mi trabajo sobre la conformacin de identidad simblica
del Ejrcito y la imagen del CMN (Badar 2006).
324
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261
En el 2004 las autoridades del Ejrcito rechazaron la solicitud de ingreso al servicio militar
voluntario de un joven de 18 aos porque las cicatrices de quemaduras que tena en su cuello
eran antiestticas, ver Pgina/12, 4 de abril de 2004.
326
6. Ideas finales
La cosmologa en base a la cual los integrantes del Ejrcito elaboran los
criterios con los que evalan a los aspirantes est compuesta por categoras y
valores morales ligados a las metforas del parentesco y a una imagen modelo
de la familia tradicional263. Para las autoridades militares la familia encarna un
conjunto de signicados y funciones similares a las que encontr Eric Wolf en un
anlisis de algunas poblaciones del Mediterrneo europeo, en las que la familia
es concebida como la principal detentadora de la moralidad y de su correlato
pblico, la reputacin. Debido a que dentro de la familia el hombre tiene un
carcter completo, su evaluacin pblica exige remitirse en ltima instancia a
consideraciones sobre la familia de la que proviene (Wolf 1980: 26).
Por otra parte, la carrera militar aparece representada en los criterios de
evaluacin como una suerte de identidad total que engloba o involucra la
mayora de los mbitos en los que est inserto o por los que puede transcurrir
la vida de un individuo (trabajo, educacin, salud, vivienda, relaciones de
amistad, parentesco, etc.). En el contexto de la Argentina actual el futuro
que ofrecen los avisos de promocin de la carrera militar, y que a su vez buscan
encontrar los aspirantes provenientes de sectores populares y sectores bajos de
las clases medias de provincias, remite a esa idea de totalidad, es decir, a la
262
Es el caso del cadete elegido para la imagen institucional de la revista digital del CMN. Ver
www.rediu.colegiomilitar.mil.ar
263
Utilizo la nocin de cosmologa en el sentido que le asigna Tambiah (1985:130): Las nociones cosmolgicas de una sociedad son todos los principios orientadores y las concepciones
que se mantienen como sacrosantas, que se utilizan constantemente como patrones y modelos
y se consideran como dignas de perpetuacin sin modicaciones importantes.
327
Mximo Badar
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329
TERCERA SECCIN
Actores disputando la definicin y
ejecucin de intervenciones estatales
331
1. Introduccin
Este artculo indagar la dinmica de la Justicia Letrada de la Patagonia
Norte dentro de un circuito institucional ms amplio, a lo largo del perodo que
va desde 1884 (correspondiente al inicio de la Justicia Letrada en el marco de la
ley 1532) a 1920 (fecha donde aquel comienzo se mostraba ms consolidado).
Se reconocern, por supuesto, distintos espesores temporales a los lmites y
continuidades, tanto en el inicio respecto de la velocidad de implementacin
real de los principios de la ley para los primeros aos como en el posterior
avance en la administracin de justicia. Se procurar establecer una relacin
productiva de datos cuantitativos nmero y tipo de causas llevadas adelante
y otros cualitativos referidos al movimiento de los jueces en la sociedad local,
las (auto)representaciones de quienes procuraban la administracin de justicia
sobre su quehacer y su impacto pblico, las tensiones con otras agencias estatales, la produccin de identidades y las relaciones entre los perles polticos
y tcnicos, profesionales y administrativos en el marco de lo que algunos
autores han caracterizado como cultura legal.
Vale destacar que se considera a la administracin de justicia como puerta de
entrada al anlisis de la construccin y formacin del Estado argentino, uno de
333
Fernando Casullo
los temas recurrentes en la historia poltica y social del siglo XIX y de los albores
del XX. Est claro que los lmites normativos y jurdicos fueron considerados
claves en la generacin de una ratio modernizadora, en el marco del Orden
Conservador (Agero 2005: 3). Si aquellos fueron los aos del comienzo de
un lento avance del Estado, estaba en muchas de las mentes de la poca la idea
de que un camino que se deba recorrer en ese movimiento era el del derecho
y su puesta en prctica. Desde ya, este trabajo no descarta que a veces las rutas
de la estatalidad y dentro de ella la justicia asemejaron a una frustrante cinta
de Moebius con sucesivas vueltas al punto de partida. Y una serie de tensiones,
fracasos y avances nimios matizaron a la formacin del Estado argentino, y con
ella la administracin de justicia de la Patagonia.
De hecho, una de las preocupaciones ms relevantes, y ms obvias, a la hora
de calibrar la dinmica general de la conformacin del Estado en la historiografa
legal, es la relacin entre la ley y su aplicacin. En el caso de la administracin de
justicia en los territorios nacionales esto es an ms sensible al haberse asociado
(aunque en menor medida que otras instituciones ms claramente de control
como la polica o las crceles) al proyecto de control positivista de n de siglo
XIX. Entendido ste como grilla interpretativa asociada a las ansiedades de las
lites latinoamericanas por cristalizar un orden social y econmico (Salvatore
2000 y 2001; Salessi 1995).
Uno de los mayores problemas de esta historiografa ha sido considerar al
cuerpo doctrinario positivista como algo demasiado homogneo. Probablemente
sea ms apropiado pensarlo en una multiplicidad de niveles y desarrollos, incluso
con variaciones de acuerdo a cada campo profesional.264 Se comparten aqu los
mismos interrogantes expuestos por Speckman Guerra para el caso de la justicia
mexicana para igual perodo: podemos pensar que los individuos encargados
de aplicar la ley, fungieron como mediadores entre la legislacin y concepciones
alternativas sobre el crimen, la justicia y el castigo [] podemos pensar que al
tomar sus decisiones se abstraan las miradas alternativas y se apegaban a la letra
de la ley? (Speckman Guerra 2002: 13).265 La sociologa legal o la comparative
264
Una correcta denicin de lo que fue el positivismo argentino del momento la brinda Carlos Altamirano Por positivismo no hay que entender aqu un sistema o una escuela losca
determinada, sino una cultura, cultura intelectual ms bien eclctica, aunque globalmente de
espritu ms spenceriano que comteano. El rasgo central de esta cultura fue hacer de la ciencia el
intrprete privilegiado de la realidad, y de las ciencias del mundo natural el modelo de referencia
para las ciencias del mundo social (Altamirano 2004: 38).
265
La propuesta de la autora se sita en lnea con el interaccionismo simblico o la teora de
la etiqueta, ambos dentro de la criminologa, y que postulan que un acto permitido en una
334
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Fernando Casullo
situada entre la cordillera y el Ocano Atlntico, y entre el sur del ro Colorado y el norte del paralelo 42. Consideramos que los dos territorios brindan
la posibilidad de mirar en detalle un complejo de instituciones a lo largo de
un espacio analticamente operativo. Ciertamente Ro Negro y Neuqun no
eran realidades polticas o administrativas idnticas, pero algunos elementos
permitan complementarlas ms que asemejarlas. Tampoco es difcil pensar
que muchos de los anlisis sobre estas unidades tambin seran aplicables a los
Territorios Nacionales del Norte, o a La Pampa Central y casi con seguridad
a los otros espacios patagnicos (Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego). De
hecho, las disposiciones normativas para los territorios tenan una gran cantidad
de elementos comunes ms all de la especicidad de las prcticas y culturas
legales locales que recogeremos.266
La mirada ser construida a partir de trabajo heurstico en progreso, ms
el valioso anlisis de autores que han trabajado la temtica con anterioridad,
especialmente Graciela Surez (2004 y 2007). Se analizarn las Memorias
anuales del Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica, que incluan
planillas con datos del movimiento producido en los dos juzgados letrados del
Territorio y un nuevo reservorio documental que es el ndice de causas de la
totalidad tramitadas en los Juzgados Letrados de Ro Negro, que fue elaborado
por la Justicia Provincial y est en poder del Archivo Histrico Provincial. Este
trabajo de confeccin de un ndice de causas no fue realizado en la Provincia
de Neuqun.
De una riqueza analtica que en algunos aspectos sobrepasa las planillas de
las memorias (a la hora, por ejemplo, de realizar aproximaciones sobre tipos
de delito), tienen una dicultad en el registro de causas por orden alfabtico,
forma de organizacin til para la labor de la justicia, pero sin un criterio
analtico ms profundo. Esto hace que la posibilidad de realizar un muestreo
representativo sea muy difcil y se necesite el armado del corpus en su totalidad. Para este artculo se arm una muestra de 299 casos, correspondientes
a la letra A para el perodo, y desde all se apuntaron algunas proyecciones
266
336
267
337
Fernando Casullo
La ocupacin denitiva de la regin elegida se dio en tres etapas: la Campaa del Desierto268, la campaa del Nahuel Huapi y la de los Andes. Como
sostienen Pedro Navarro Floria y Andrea Nicoletti (2001:81), el resultado de
estas tres fue el sometimiento del norte de la Patagonia a las autoridades del
Estado nacional, la destruccin de la economa y la sociedad indgena y su
progresivo reemplazo por una sociedad de inmigrantes y criollos europeos.
Una vez producida la conquista militar, todos los esfuerzos planteados desde
la administracin nacional, lgicamente, fueron referidos a la construccin en
dichos territorios de un orden jurdico que generara el desarrollo de sociedades en estas regiones que clamaban por hombres de trabajo y progreso. Segn
Marta Runi para la administracin nacional el sistema legal surga como una
dimensin constitutiva del Estado y del futuro orden social en los Territorios. Se
converta as a la ley en un instrumento ecaz para el cambio y al Congreso en
la arena para denir los contenidos de las normas que el Estado requiriera para
crear y mantener un cierto tipo de civilizacin y un modelo de ciudadano en la
Patagonia (Runi 2007: 58). Estaba claro en la mente de la elite gobernante
como en la de muchos otros, incluso no roquistas269 que esos brazos y esos
capitales slo iban a llegar a partir de la accin de un Estado central cada vez
ms consolidado.270 La evolucin de los futuros habitantes de los territorios
nacionales necesitaba del Estado y de su legislacin para alcanzar la madurez
necesaria para continuar su avance de manera ms autnoma. Los territorios (y
sus habitantes) estaban en una situacin de incapacidad o minoridad y deban
recibir la tutela del Estado hasta llegar al momento en el que podran gozar de
los mismos derechos que sus hermanas mayores, las provincias. Sin entidad
poltica ahora, esclusivamente (sic) dependientes del gobierno general, apoyados
por la mano poderosa de la Nacin, van a fecundar su progreso al calor del tra-
268
Con todas las connotaciones ideolgicas que para la poca implicaba hablar de desierto o de
espacios vacos en una regin ms all de la frontera que para la dcada del 1870 contaba con
ms de 20.000 habitantes. Cfr. Mases (2002: 12).
269
Pero si Roca invita a admirar, en la emergencia del Estado que su victoria ha venido a
consolidar, la conquista que justica retrospectivamente seis dcadas de desdichas y discordias
nacionales, tambin quienes contemplan con mente ms crtica el surgimiento de su rgimen
tienden a colocar al Estado y su peculiar organizacin poltica en el centro de sus preocupaciones
(Halperin Donghi 2000: 245-246).
270
Ya la constitucin de 1853 en su artculo 14 haba facultado al Congreso Nacional a crear una
legislacin especial para los territorios que haban quedado fuera de los lmites de la provincia
(Bandieri 2005: 156).
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Fernando Casullo
de los tribunales de la Capital Federal.276 Por ejemplo, un marcado eclecticismo doctrinario, la presencia de referencias extranjeras dominantes destac el
constitucionalismo norteamericano y la fe en el poder transformador de la
ley ms all de su provisionalidad.
Por otro lado la ley 1532 otorgaba al poder central importante control de
las nuevas reas incorporadas a la soberana nacional conrindole amplias
atribuciones para la designacin de sus gobernantes y la percepcin de sus
rentas. Esta situacin se enmarca en la emergencia en la Argentina de un perl
de Estado con nimo unicador de carcter mixto: federal con las provincias
y unitario en los territorios nacionales. Segn Natalio Botana (2000: 55), esta
imagen de legitimidad del Estado nacional impregn tanto los argumentos de
Crcano respecto de la Ley 1532 como los de Aristbulo del Valle con la ley
de Prohibicin de los ejrcitos o milicias provinciales de 1880, o los discursos
de Filomeno Posse en 1888 sobre el establecimiento del Registro Civil de las
Personas.
De acuerdo con Gabriel Rafart, esta percepcin que la administracin
nacional tena de su poder en los Territorios Nacionales constituy una
va estatal estatal de construccin de ciudadana que eliminaba la poltica
como negociacin.277 Por eso los habitantes de aquellos territorios vivieron
atrapados por la poltica en su sentido de control administrativo a manos
del Gobierno Nacional y sus agentes delegados. La aplicacin de esa frmula
tripartita de paz, legislacin y administracin para los territorios nacionales
se plante como una experiencia posible, convencidos sus promotores de que
estas regiones ofrecan condiciones ms que propicias para hacerla efectiva
una vez producida la conquista. (Rafart 2003: 4). Y que las elites pensaran
como posible ese centralismo absorbente al decir de Runi, aparte de
mostrar la voluntad respecto de los territorios, considerados a veces como
meros apndices del Estado nacional, tambin revela consensos ideolgicos
profundos del perodo roquista sobre la necesidad de un Estado fuerte,
con legislacin moderna y efectiva que diera marco a instituciones ligadas
a la capacidad administrativa y desligadas de la poltica local. Una de esas
instituciones fue la Justicia Letrada, de todas las que ms portaba el peso
276
Del Juez Letrado. Art. 35. Al recibirse de su cargo prestar juramento ante la Suprema corte
de justicia y le son aplicables las disposiciones de la ley de diciembre 15 de 1881 sobre la organizacin
de los tribunales de la Capital, en cuanto no se opusieren a la presente. Ley 1532 (Anales 1955:
144, el subrayado es nuestro).
277
Para una conceptualizacin de la va estatalista de la construccin de la ciudadana, vase
Zincone (1989).
340
341
Fernando Casullo
marcar con claridad lmites poco impersonales para cualquier funcionario estatal
respecto de sus pares o de la sociedad civil que no siempre se cumpla.
Para el caso de la administracin de justicia del Territorio Nacional de
La Pampa Central existen anlisis que enfatizan que incluso el mecanismo
de nombramiento de los jueces, dispuesto por un lejano Poder Ejecutivo
Nacional con el acuerdo del Senado, poda ser un mbito de disputa de las
sociedades civiles locales y como tal posibilidad de conformacin de una esfera
pblica donde accionar. Probablemente nos hable esta idea de una sociedad
ms densa que la norpatagnica para aos ms tempranos, sin embargo no
deja de ser una interesante pista interpretativa para orientar futuras miradas
sobre el espacio.
Al recrear las relaciones de los integrantes de la justicia letrada en especial de los magistrados, con la incipiente sociedad civil en formacin, se
observ que los sectores propietarios buscaron estrechar estos vnculos,
reconociendo con sus actitudes y acciones, el poder que signicaba la justicia en sus expectativas de progreso. El compromiso o la injerencia de
los vecinos (encabezados por importantes propietarios rurales y urbanos),
permiti analizar la popularidad de los jueces letrados y su incidencia, tanto
en las reelecciones de estos magistrados, como en los asuntos judiciales
(Diez 2007: 12).
Segn esta misma autora, en el mbito territorial, por otro lado, la cuestin
salarial entre la esfera judicial y la ejecutiva, acarre roces y relaciones dispares de
jerarqua, ya que los jueces tenan un ingreso superior a los gobernadores, an
cuando stos fueran la mxima autoridad de las gobernaciones. Por este motivo,
y por el criterio de autoridad derivado en forma colateral a los ingresos de cada
uno, los reclamos de quienes asuman el Ejecutivo territorial fueron reiterados.
En realidad el problema salarial fue comn a todos los agentes estatales de los
territorios nacionales, tanto en sus niveles como en la regularidad de su pago.
Se ha demostrado cmo ms de una vez, el pago a los empleados estatales era
adelantado por comerciantes locales en las esperas a veces demasiado largas
de las partidas nacionales, y cmo esto a veces generaba una serie de tensiones
y lealtades peligrosa (Debattista y Desteaniz 1998 a).
Aparte de la cuestin econmica, tambin existi una multiplicidad de
roces en las competencias entre jueces y gobernadores al estar sus funciones
con igual criterio en todos los territorios, Archivo General de la Nacin (AGN), Ministerio del
Interior Mesa de Entrada y Salida (MIMES), 1901, Expediente 3125, Seccin 2, Letra C.
342
343
Fernando Casullo
de una vez. Por ejemplo, a nes de 1884, en nota del Ministerio del Interior al
todava gobernador del Territorio Nacional de la Patagonia, se los facultaba
para conocer y resolver en materia criminal con elevacin de autos en consulta
al juez de seccin de la provincia ms cercana.282 Vale enfatizar que su carcter
local los converta muchas veces en pequeos tiranos que motivaban continuas
denuncias por parte de los habitantes comunes u otras autoridades, fuera por
manejos confusos en los embargos dictados u otros motivos.283
Tambin la polica era una institucin dependiente de los gobernadores,
y por ende del Poder Ejecutivo Nacional, especcamente del Ministerio del
Interior. Pero, a su vez, deba ser rgano auxiliar de la Justicia Letrada y de
la de Paz. Es decir que, por disposicin normativa, le era ordenado ponerse a
disposicin de los jueces cuando fuera necesario. Sin embargo, la no especicacin de las situaciones en las que la polica as deba proceder poda generar
una nueva instancia de tensin entre gobernadores y jueces. Por ejemplo,
en 1887, el gobernador de Neuqun, Olascoaga, remiti una dura nota de
protesta al Juez letrado por un pedido de ste de trasladar mediante la fuerza
pblica a dos ciudadanas al juzgado para tomarles declaracin. Reaccionaba
aqul sealando que la fuerza pblica en realidad dependa de l, y no poda el
juez considerarse con atribuciones que no le correspondan. Cuestionaba, en
n, el error en que parece estar V.S. de considerarse con facultades absolutas
en este territorio.284
La polica como institucin, si bien dependa de la gobernacin deba
tambin ser ayuda fundamental a la labor de la justicia, pero nunca estaba claro cunto deban aportar o qu tipo de rdenes podan recibir. Esta otra nota
de Olascoaga contra el mismo Juez, quien haba pedido de nuevo a la polica
facilitarle la presencia de testigos, deja claro el problema.
Habiendo tenido conocimiento esta Gobernacin que el Seor Juez de
Letras Ramn Pizarro se ha permitido bajo la asuncin de atribuciones
polticas que no tiene de impartir rdenes directas a los alcaldes de Departamentos que dependen directamente de los respectivos autoridades
282
344
286
345
Fernando Casullo
las disputas internas locales. Ahora bien, este breve repaso al mapa institucional en donde se articulaban los juzgados letrados marca parte de las tensiones
jurdicas y ligadas a la circulacin del poder que se encontraban en su labor.287
A continuacin repasaremos cmo se desarrollaba la vida al interior de la institucin, sin perder de vista el complejo escenario antes trazado.
Donde tambin se podran agregar otras agencias caracterizadas, como la crcel, como se ha
hecho en trabajos anteriores. Vase Casullo y Bohoslavsky (2001 y 2003). Para el problema de
las deniciones de los campos de accin institucional entre Justicia Letrada y directores de la
Crcel, vase Casullo (2003).
346
los cargos dispuesta por la ley permiti por un lado la existencia de verdaderas
carreras en la justicia territorial (en la administracin pblica en general) y
por el otro la constante presin de la sociedad civil y/o de los propios jueces
para lograr su reeleccin.288 El proceso complejo de reclutamiento de los jueces
letrados existi rpido como problema en la mente de los juristas, como ha
sealado Diez:
Los procedimientos de reclutamiento y designacin en la judicatura
implicaban justicaciones jurdicas y concepciones acerca del papel del
Poder Judicial como esfera del Estado. El grado de independencia que
se estableciera entre el Poder Judicial y el Ejecutivo incida en el tipo de
justicia y en sus alcances en la sociedad. Justo (1946 -1949) evalu que la
popularidad de los jueces se vinculaba con el problema de su reclutamiento
y se deba evitar que un juez competente sufriera los enredos de la poltica
al incidir la opinin popular en la reeleccin (Diez 2007: 6).
Para las dicultades de la aplicacin de la ley 1532 en un mbito territorial vase Moroni y
Peralta (2001) y para la presin por los cargos vase Diez (2007).
289
Las disposiciones burocrticas sobre la constitucin en personal y salario de un Juzgado Letrado
pocas veces se cumpli en los hechos. Archivo Histrico Provincia de Neuqun (AHPN), libro
copiador 1, f 141-142, Nota 48, febrero de 1886.
290
El seor Juez Letrado Dr. D. Ramn Pizarro se ausent de orqun para Buenos Aires el 8
de julio del ao corriente y ha regresado en los primeros das de octubre, permaneciendo en este
punto tan slo cuatro das, en cuya circunstancia puse a su disposicin los presos y causas que
347
Fernando Casullo
348
294
sta se cre en 1902, hasta entonces la Corte Suprema de Justicia era el tribunal de apelacin.
295
Por ejemplo en 1902 un Defensor ocial del territorio nacional de La Pampa realizaba duras
crticas contra los decretos del gobierno nacional del 29 de enero y del 22 de mayo de 1902, que
resolvan impedirle a la polica actuar como polica judicial (hacerse cargo del sumario en todas
sus instancias preliminares) y reducir su papel a recibir la denuncia y las primeras declaraciones
sin avanzar en la investigacin. (Diez 2005: 3).
349
Fernando Casullo
Civiles
94
119
177
216
226
258
185
292
450
149
715
2881
Comerciales
16
31
43
69
45
26
96
81
112
27
30
576
CAUSAS
Criminales
38
42
65
81
113
138
159
283
278
206
552
1955
Federales
2
2
15
6
23
23
12
9
0
20
11
123
TOTAL
244
135*
165
160
150
194
300
372
407
445
452
665
840
402
1308
350
Poblacin
Ro Negro
18624
20220
42242
Total de
Causas
194*
366
840
Causas/1000
habitantes
10
18
20
*Corresponden al ao 1900.
Fuentes: Censos Nacionales (1914), Territoriales (1901,1905). Memorias del
Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica (Estadsticas Anuales Juzgado
Letrado Ro Negro). Elaboracin de Graciela Surez (2007).
351
Fernando Casullo
136
163
299
46,2%
53,8%
100%
Ahora bien, el Cuadro 4 muestra que se consideramos al tramo 19001920 como de avance de la profesionalizacin, crece el porcentaje de causas sin resolver de 31% (1884-1899) a un 57,4% para 1900-1920. Esta
situacin debe explicarse ms por un aumento de la actividad judicial en
la sociedad rionegrina y una paulatina sosticacin del registro burocrtico (es notorio el aumento de tipos de delito y resolucin que aparecen
mencionados en el ndice) que a una mayor ecacia y cantidad de justicia
en el primer tramo.
352
1884-1899
28
13
41
%
68,3
31,7
100
1900-1920
110
148
258
%
42,6
57,4
100
5. Consideraciones finales
Estas ltimas lneas, antes que presentar conclusiones acabadas, enfatizan
el deseo de que los aportes de este trabajo se sumen al saludable incremento
actual de los estudios sobre administracin de justicia en su clave ms analtica.
En campos anes como la historia del delito o del control social, las distancias
en la Norpatagonia y la Argentina y Amrica Latina entre las formulaciones
tericas y su aplicacin prctica ya han sido sealadas con precisin y solvencia
con la cuota de actitud de sospecha frente a los relatos tradicionales, imprescindible en el quehacer del historiador. Pero en todos estos mbitos queda
pendiente seguir calibrando con precisin unas prcticas que, por serle inel
a los proyectos que la imaginaban, no por eso eran menos relevantes. Que las
agencias, las burocracias, los jueces, el Estado mismo no hayan sido todo lo que
imaginaron de ellos protagonistas e historiadores, ms que objeto de desaliento,
es estimulante desafo para los prximos aos.
353
Fernando Casullo
Bibliografa
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locales sobre el espacio nacional, ponencia presentada en las IX Jornadas
Interescuelas / Departamentos de Historia, Universidad Nacional de Rosario, Rosario.
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PLOTKIN, Mariano (comp.), Intelectuales y expertos. La constitucin del
conocimiento social en la Argentina. Buenos Aires, Paids.
Anales de la Legislacin Argentina, complementos aos 1852/1888; 1889/1919
(1954), Buenos Aires, Editorial La Ley.
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Buenos Aires, Editorial La Ley.
ARIAS BUCCIARELLI, Mario (1996) Tendencias en el proceso de conversin de territorios nacionales a provincias. La pervivencia de un
354
355
Fernando Casullo
356
357
Fernando Casullo
358
1. Introduccin
Casi la mitad de la supercie territorial de la Repblica Argentina est
formada por las diez regiones que nuestra administracin designa con el nombre de Territorios Nacionales. En su extensin total, son tan grandes como
Francia, Espaa e Italia y con slo doscientos mil habitantes, armaba en
1904 el entonces ministro del Interior, Joaqun V. Gonzlez, en su informe al
Congreso Nacional (Memorias del Ministerio del Interior 1901-1904:29). Las
potencialidades econmicas de los Territorios se vean opacadas por sus dimensiones inasibles que, unidas a una geografa intrincada y a falta de caminos y
comunicaciones, transformaban el desafo de gobernar los nuevos espacios,
triunfalmente asumidos como propios por la administracin nacional, en la
imposibilidad del accionar pblico sobre una realidad atrasada.
A la suma de inconvenientes fsicos y ecolgicos ambientes glidos en el
sur patagnico, selvas impenetrables en el norte, desiertos intransitables en gran
parte de las planicies se agregaba una poblacin heterognea y mayoritariamente analfabeta. Luego del despojo de la poblacin originaria, inmigrantes
extranjeros y miembros de comunidades indgenas, as como criollos nativos,
compartan el territorio pero no as las pautas culturales, la historia, las tradiciones ni la lengua o religin. La modernidad pregonada en el litoral argentino
359
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361
362
363
slo los casos de brotes agudos y los problemas ms graves de salud, y dejaban
de tener sostn municipal o nacional una vez culminado del peligro304.
El Estado nacional participaba de manera indirecta en esos casos, otorgando
subsidios a las asociaciones bencas a partir de lo recaudado por la Lotera
nacional, pero los funcionarios de los Territorios Nacionales observaban que
la distribucin no se haca de manera equitativa; entonces, las instituciones
que dependan de esos recursos para funcionar estaban en peores condiciones
que las de la Capital Federal y las provincias. Tal era el caso de los pequeos
hospitales, organizados por las sociedades locales de benecencia, muchas veces
nanciados por donaciones de los notables, aportes de la comunidad y de la
municipalidad, que ansiaban formar parte de las instituciones ms favorecidas
por los subsidios a nivel nacional305.
En 1892, el recientemente fundado DNH elev al Ministerio del Interior
una Memoria con un proyecto de Cdigo Sanitario, para extender su brazo
sanitario y reglamentarista a las provincias. En muchas haba Consejos de
Higiene, de funcionamiento anterior al DNH, pero en otras no existan autoridades con estas funciones. La preocupacin mayor, en ese momento, era
la vigilancia sanitaria frente a epidemias exportadas, que llegaban al pas en
los barcos junto con el comercio y los inmigrantes (Memorias del Ministerio
del Interior, 1892: 239-245)306. Todos los Territorios, salvo la Pampa, tenan
fronteras externas, por lo tanto, el contagio de enfermedades desde el exterior
debi ser una de las prioridades. Los encargados del DNH enfatizaban el aspecto
migratorio de las patologas, que viajaban por la compleja hidrografa litoralea
desde Brasil y Paraguay, para asentarse en ciudades-puerto como Rosario o an,
en el interior de la llanura pampeana (Prieto 1996, Di Liscia 2007). Tampoco
los enfermos de los pases limtrofes respetaban las fronteras; frecuentemente,
recurran a ciudades argentinas en las que podan recibir atencin mdica. Tal
era el caso de la poblacin itinerante de paraguayos y chilenos, cuyo transcurrir
limtrofe era parte de una tradicin anterior a la conformacin de los Territorios
304
Como ejemplo, Nicols Lozano, mdico del DNH, conrmaba las peores condiciones para
la capital de Formosa hechas por el mdico ocial frente a una epidemia de peste, dado que
no es posible atender sino en parte para conjugar el peligro del momento cuando aparece una
enfermedad endmica (ADNH, T. XV 1908: 386).
305
Tal fue la denuncia realizada por el gobernador de Formosa (en Memoria de la Gobernacin,
1894, Maeder 1979: 207).
306
Sobre legislacin sanitaria ver Belmartino (2005) y Armus (2000). Sobre la formacin y
funciones del DNH, Di Liscia (2006).
364
En la Memoria de Formosa de 1894 (Maeder 1979: 207), se sealaba que La poblacin menesterosa de la costa paraguaya acude a sta solicitando medicamentos y asistencia; los enfermos
pobres de las colonias y de la villa son atendidos por la sociedad de benecencia local. En 1905,
el mdico Eugenio Ramrez expresaba que la mayora de la poblacin del rea montaosa, ms
all de Chos Malal, era chilena o chilenizada (ADNH 1905: 331-332).
308
Hay abundante informacin en los ADNH, a partir de 1901 hasta 1913, para dar sustento a
esta aseveracin. Ver ejemplos en Di Liscia 2006b.
309
Nos referimos especcamente a las modicaciones cientco-mdicas producidas a mediados
del siglo XIX por el mdico Joseph Lister en Glasgow y de la aplicacin de la antisepsia a las
365
366
Una sntesis sobre la agobiante labor del mdico de la gobernacin en ngel Federici, Geografa
mdica y estado sanitario del Territorio Nacional del Chubut, en ADNH (1909: 411).
311
En las dcadas de 1930 y 1940, la prensa local insista en solicitar mdicos subsidiados all
donde los profesionales no decidan instalarse, como era el caso del oeste pampeano (Di Liscia
2007).
312
Uno de los primeros registros estim un total de 87 personas en las profesiones sanitarias
para los Territorios nacionales (en ese momento, eran nueve); se incluan adems de 25 mdicos, 13 curanderos, 6 enfermeros y 25 parteras, otras ocupaciones como dentistas, qumicos y
veterinarios (Segundo Censo, 1895: 708-709). Cabred (1918: 86), estableca para los Territorios
nacionales slo 0,93 camas c/1000 habitantes, cifra alejada de los totales del pas, mucho ms
altos en comparacin.
313
El Departamento Nacional de Higiene. Su organizacin (ADNH 1909) y J. Oliver, Geografa
mdica y estado sanitario en el Territorio Nacional de Pampa Central (ADNH 1909).
367
Aunque los profesionales eran ms numerosos en la entonces Capital Federal y las provincias
de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba, estas diferencias se acortaban en el resto del pas. En San
Luis, por ejemplo, haba 14 curanderos y 15 mdicos y en Catamarca, 11 y 18 respectivamente.
Corrientes y Santiago del Estero tenan un nmero equivalente de curanderos y mdicos (Segundo
Censo, 1898: CXCIII).
315
La legislacin posterior agreg cierta exibilidad en su aplicacin en los nuevos Territorios;
as, en 1898, se especicaba que en parajes situados a ms de 20 km. de un registro civil, los
gobernadores respectivos podan conar a determinados comisionados la misin de asiento de
la ocina. Dichos comisionados deban estar munidos de formularios para las Actas, entregando
las mismas a la primera oportunidad, para ser transcriptas en los registros. Adems, se extenda
de ocho das a tres meses el plazo mximo para el registro de nacimiento y defuncin en el caso
de personas que tuviesen domicilio a ms de cinco kilmetros, (Anales de Legislacin Argentina,
T. III, 1954: 447). Esta prctica estimulaba la inscripcin de nacimientos y defunciones en localidades lejanas a los registros civiles, pero no siempre logr solucionar las enormes dicultades
del traslado y los problemas posteriores de inscripcin.
316
Como ejemplo, en La Pampa haba en 1914, 30 mdicos y 277 maestros (Di Liscia 2004),
que posiblemente se mantengan en el resto de los Territorios.
368
Valdez, Director del Cuerpo Mdico de ese organismo, proponan que el primer
diagnstico lo hiciesen los maestros, en las aulas, para evitar que las epidemias
se dispersaran en colegios y escuelas. En 1905, se plante una modicacin del
Reglamento de 1896 sobre las funciones del cuerpo mdico escolar (Di Liscia
2004): ante la escasez de mdicos, se extendan las funciones pedaggicas al
asumir las mdico-asistenciales.
En los Territorios, y ya en la primera dcada del siglo XX, un Informe de la
Inspeccin General de Territorios, sealaba que se habilit a maestros de provincias y territorios donde no hubiera mdico o persona legalmente habilitada para
constituirse en vacunadores ociales. Ninguna medida es ms sencilla ni ms
ecaz. El maestro, por su preparacin cientca, es el mejor para realizar esta
difcil operacin. As, la vacunacin (antivarilica), se realizara por agentes
instruidos, no solamente a los nios sino a sus familias, con lo cual, se enfatizaba el papel del docente como agente de expansin de toda obra buena y
meritoria que est a su alcance y se pueda realizar sin grandes inconvenientes
(Informe de la Inspeccin 1914: 509-510). Adems de la vacunacin, los maestros diagnosticaban enfermedades, daban remedios e indicaciones higinicas:
las fotografas de los Informes muestran a maestros e inspectores en el Chaco y
Misiones en pleno proceso de control de la pediculosis, entre otras tareas (Di
Liscia 2004).
El recurso de otorgar funciones sanitarias a los maestros se complement
con el apoyo de otros agentes. Los desplazamientos de mdicos y guardas
sanitarios, durante las primeras campaas sanitarias, ampliaron el crculo de
inuencia del DNH y permitieron el contacto de este organismo nacional
con la poblacin del interior. Pero no tenan una periodicidad ni estructura
tan acabada que permitiese referir una organizacin intachable de los recursos
humanos y materiales. En las fuentes, especcamente los viajes de mdicos y
funcionarios realizados en la primera dcada del siglo XX, los actores comentan
que las autoridades nacionales les solicitaban tomar contacto con la polica,
la gendarmera y miembros de batallones del lugar para llevar a cabo su tarea.
La organizacin del traslado implicaba recorridos por estepas y desiertos,
atravesando ros de variable caudal y aun, serranas y montaas. Los caminos
no existan, y los sufridos transentes que se aventuraban por esa geografa
lejana a sus experiencias, lo hacan conando en otros ms avezados, quienes
les suministraban adems de la informacin sobre los recorridos y problemas
del trazado, los recursos para avanzar317. Adems, se reclamaba que la polica
317
369
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371
372
373
374
desenvolverse en el medio casi salvaje por la asperidad (sic) de los caminos, del
suelo, de toda la naturaleza331.
Entre 1905 y 1907 se realizaron varios viajes de vacunacin por los Territorios. El equipo de mdicos y guardias estaba, adems, encargado de contactar
con otras agencias estatales y privadas, para la organizacin del traslado desde
Buenos Aires a los poblados y de all al interior, y para recoger informacin: con
empleados del ferrocarril y de empresas de vapores, con funcionarios y empleados de los Territorios, ya fuese el Registro Civil, mdicos de las gobernaciones,
la polica, Guardia Nacional o baqueanos del lugar. Los funcionarios deban
tambin confeccionar informes a su regreso, en los que constasen la cantidad de
vacunados y sus domicilios, incluyendo datos sobre mltiples aspectos: informacin demogrca del Registro Civil, existencia de enfermedades infecciosas,
geografa mdica del lugar (clima, suelos, calidad del agua, temperaturas) y urbana (calles, construcciones pblicas y privadas, cloacas, recoleccin de basuras,
situacin de los cementerios, mataderos y prostbulos). Tales informes seran
enviados a los archivos, temiendo que este deber penoso, oscuro y sin brillo,
poda tener como resultado quedar olvidado en las carpetas332.
El traslado de material y personal sanitario fue una eleccin original para
medicalizar a una poblacin dispersa y con tradiciones culturales variopintas,
pero su xito dependa como muchas polticas sociales posteriores del compromiso de los encargados en implementarla, que iba ms all de la percepcin
de un salario o de la realizacin de una obligacin en un horario estipulado. Las
particularidades del recorrido y los problemas para acceder a parajes y distritos
lejanos hicieron del voluntarismo del personal una baza importante. Guardias
sanitarios y mdicos podan tardar semanas en realizar el circuito organizado por
el DNH, dependiendo a su vez de las condiciones climticas lluvias, nevadas,
crecidas de ros, mareas, sequas y de la coordinacin con las agencias de contacto en las distintas localidades: obtencin de comida y agua para los viajes,
mulas o caballos, acompaamiento y gua, etc. Adems, quienes viajaban desde
Buenos Aires deban tener en cuenta horarios y recorrido de trenes y barcos
para acceder desde esos puntos de riel o puertos hacia el interior de manera
ms fcil y rpida, y para ello, coordinar con los empleados de ferrocarril y de
las empresas de vapores la obtencin de pasajes y/o pases.
A toda la parafernalia propia del viaje y de las necesidades de los funcionarios, se agregaban las lancetas y las placas de vacunacin, as como el instrumental
331
332
375
376
4. Conclusin
La orfandad de los Territorios desde nales del siglo XIX y hasta la primera
dcada del XX respecto de la institucionalizacin mdica es una situacin lgica.
Es preciso considerar que Argentina inici el proceso de modernizacin de su
estructura hospitalaria y de los planes de estudio de las carreras mdicas en el
336
La Asistencia Pblica fue fundada en 1883 en Buenos Aires y se nacionaliz en 1892, crendose la Administracin Sanitaria. Penna fue su director, aos antes de llegar al mximo puesto
en el DNH.
337
En otro trabajo, hemos explorado esta cuestin, relacionada con el ascenso del radicalismo
(Di Liscia 2007).
338
Los Territorios pasaron de tener 103.369 habitantes en 1895 a 329.568 en 1914; en 1936,
se estimaba que la poblacin haba ascendido a ms de 600.000 personas; otras estimaciones
mencionaban a 931.813 habitantes en el mismo momento (Di Liscia 2007).
378
ltimo cuarto del siglo. Los primeros afanes de los higienistas fueron resolver
los graves problemas epidmicos en las ciudades donde se estaban visualizando
cambios demogrcos de magnitud.
La estrategia de movilizar las instituciones personal y elementos que la
forman era original, sin duda, porque permita superar las deciencias con
el recurso de su traslado. Los lmites tenan relacin con las posibilidades de
atencin, ya que los mdicos y otros ayudantes podan vacunar un nmero
importante de personas, realizar la evaluacin general de su hbitat y un anlisis preliminar de patologas existentes y potenciales, pero no mucho ms.
Las condiciones de atencin impedan avanzar con medidas ms profundas
de diagnstico y terapia pues requeran de aparatologa bsica existente en
las estructuras hospitalarias y personal tcnico especializado. En esta primera
etapa, las instituciones con rayos X, los laboratorios, con internacin y drogas
suministradas peridicamente, estaban muy lejos de los Territorios.
El descubrimiento de enfermedades rurales (malaria, anquilostomiasis
y lepra, entre otras), surgi de manera paralela a las campaas de vacunacin
que aqu reseamos. En el Norte argentino, bajo el impulso inicial de Penna, se
realiz una planicacin ms profunda del proceso de medicalizacin itinerante
en las reas rurales de provincias como Jujuy, Salta, Tucumn, Corrientes y el
Territorio de Chaco. La atencin puesta en determinadas patologas aunaba
una creciente preocupacin por la situacin de los trabajadores rurales y la
necesidad de brindar mano de obra sana y eciente a los obrajes de madera y a
las explotaciones azucareras. En las dcada de 1920 y 1930, tomaron la delantera otras formas de transporte para las instituciones porttiles: las familias
de mdicos, visitadoras y enfermeras se desplazaron en camiones, ms que en
mulas y caballos, y la organizacin de las campaas implic a ncleos ms
importantes del DNH. En la dcada de 1940 el avin sanitario se incorpor
a proyectos mdicos con la anuencia militar, para casos de gravedad y en reas
donde era imposible el acceso por tierra o agua.339
Para terminar, los viajes de funcionarios fueron un recurso de conocimiento
y aprehensin de geografas difciles de asir y de una demografa un tanto salvaje,
de acuerdo con los requerimientos y modelos de la modernidad. Desde el inicio
de la construccin estatal, recorrieron peridicamente los Territorios viajeros
cientcos, inspectores de escuelas, de crceles y los mismos gobernadores.
339
Estas temticas exceden el perodo considerado en el presente trabajo; algunas de las campaas
en las reas rurales, en relacin con el resto de Amrica Latina, en Armus (2003 y 2005). Para
Argentina, lvarez (2005) ha profundizado en el caso del paludismo, temtica a explorar en
relacin con las prcticas habituales de campaa.
379
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Talleres Tipogrcos de la Penitenciara Nacional, 1898.
385
Introduccin
De soldados a espas no es en este caso una metfora que busca hablar de
la salud y la enfermedad como una guerra sino dar cuenta de los sentidos en
conicto que actores sociales involucrados en las polticas de salud dan a la
estrategia de atencin primaria de la salud. No buscamos metforas antojadizas,
sino comprender las pujas de sentido en las palabras de quienes las protago387
Mara Pozzio
388
APS
A mediados de la dcada de 1970 se difundieron a travs de las Asambleas
de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) experiencias exitosas respecto
del cuidado de la salud, que provenan de los pases del Tercer Mundo (India,
China, Cuba). Inspirados en esos modelos e impulsados por el entonces director
general de la OMS, Halfdan Mahler, se declar, en 1975, el compromiso de
Salud para todos en el ao 2000. El desarrollo de esta propuesta iba a tratarse en las posteriores Asambleas del organismo, pero la coyuntura poltica de
aquel entonces contribuy a que la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
(URSS) propusiera la organizacin de una conferencia internacional sobre el
tema. Aparentemente, la experiencia china de los mdicos descalzos haba
tenido una repercusin que preocupaba a la dirigencia sovitica. Por eso, el
viceministro de Salud de la URSS, Dimitri Venediktov, motoriz la realizacin
de la conferencia que nalmente se realiz en Alma Ata, capital de la repblica
socialista de Kazajstn, en septiembre de 1978. Convocada por la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF), la Conferencia Internacional sobre Atencin Primaria cont con la
presencia de 134 pases, 67 organismos internacionales y muchas organizaciones
no gubernamentales; China fue la gran ausente.
En la conferencia de Alma Ata se trabaj para lograr los consensos que
posibilitaron la realizacin de una Declaracin con acuerdo de todas las delegaciones presentes; dicha Declaracin delineaba los principios bsicos de la
estrategia de APS. Incorporando la idea de la salud como derecho humano
fundamental342 y de la promocin de la salud como va para el desarrollo343, la
declaracin de Alma Ata sostiene que:
342
El antecedente de la idea de salud como derecho es la denicin de salud como estado completo de bienestar y no slo como ausencia de enfermedad, incorporado a la Constitucin de la
OMS en 1946, impulsado por el sanitarista croata Andrija Stampar.
343
La conferencia de Alma Ata dene desarrollo como El desarrollo econmico y social, basado
en un Nuevo Orden Econmico Internacional, es de importancia fundamental para lograr el
389
Mara Pozzio
390
algunas de las grandes lneas de interpretacin sobre APS que veremos jugar
en el entramado de actores que conforman nuestro anlisis.
En el ao 2003, conmemorando el primer cuarto de siglo desde la Conferencia de Alma Ata, la OPS le dio un nuevo impulso a la APS345, comprometiendo a los Estados Miembro a desarrollarla y fortalecerla. Luego de
una ronda de consulta a expertos de varios pases, se elabor una documento
que propone una renovacin de la APS (OPS/OMS 2005), renovacin que
se considera necesaria para enfrentar los nuevos desafos epidemiolgicos de
la regin y tambin para corregir las debilidades e inconsistencias de muchos
de los actuales y divergentes enfoques de la APS (OPS/OMS 2005:8-9). A
raz de estos divergentes enfoques, el documento categoriza cuatro grandes
interpretaciones y usos de la APS: la APS selectiva, la Atencin Primaria, la
APS ampliada y el enfoque de salud y derechos humanos346. Cada una de estas
visiones parte de conceptos distintos de APS, poniendo nfasis diferentes en
las acciones en salud. Nuestro inters no estar puesto en conjugar los usos y
sentidos de los agentes estatales de nuestro estudio con estas categoras. Ms
bien, lo que intentamos mostrar es que, ms all de las intenciones de corregir
deniciones y unicar criterios, en la implementacin de las polticas pblicas
siempre se ponen en juego las diversas trayectorias, formaciones e identidades
de los agentes, a la luz de las cuales stos interpretan y orientan sus acciones. Es
decir, ms all de la utilidad de estas cuatro categoras elaboradas por la OPS
para ordenar las diversas posibilidades contenidas en la APS, para comprender
cmo se gestionan efectivamente a diario las polticas es necesario comprender las mediaciones que situacionalmente realizan los agentes estatales que las
llevan a cabo.
Paralelamente a la aprobacin de estos documentos, desde los organismos
internacionales de crdito, especialmente desde el Banco Mundial (BM) se
345
A los nes de este trabajo hemos recortado el devenir histrico de la APS, sin embargo cabe
aclarar que entre la conferencia de Alma Ata y su 25 aniversario se sucedieron otros hechos
importantes, entre ellos, por ejemplo, la Conferencia de Ottawa para la promocin de la salud,
en el ao 1986.
346
Estas cuatro categoras estn ordenadas segn un grado creciente de integralidad del servicio de
salud: as, la APS selectiva sera una medicina orientada a los problemas de salud de los pobres; el
de atencin primaria a secas se vincula al sistema europeo basado en una atencin continua de
la salud orientada a la mayora de la poblacin en base a recursos formados en medicina general o
familiar; la APS ampliada incluye la participacin comunitaria; y el enfoque de salud y derechos
humanos subraya la necesidad de responder a los determinantes polticos y sociales de la salud y
se concibe como una losofa que atraviesa diferentes sectores sociales. (OPS/OMS 2005).
391
Mara Pozzio
392
curso del gobierno del presidente Nstor Kirchner, el PFS se propone como un
modelo diferente a las polticas neoliberales aplicadas en la dcada pasada []
en las que el Estado sufri un progresivo deterioro en sus capacidades bsicas
(Informe Buenos Aires 30/15 2007) de este modo, el PFS se propone como un
modo de recuperar esas capacidades institucionales. El eje del Plan es la APS,
que pasa a convertirse, ahora s, en el pilar de la poltica sanitaria nacional y
provincial lo cual se pone de maniesto en la movilizacin de recursos hacia
el primer nivel, desde donde se articulan los principales programas como, entre
otros, son Remediar, Mdicos Comunitarios y Nacer.350
De alguna manera podemos decir que la recuperacin de las capacidades
institucionales va de la mano de las caractersticas personales de la gestin del
ministro. El desembarco de Gonzlez Garca en el Ministerio de Salud de la
Nacin es el desembarco de una institucin prestigiosa como ISALUD, que
rene a gran parte de los profesionales y tcnicos formados en la gestin de la
Salud Pblica. Pero adems del peso institucional de esa usina del sanitarismo argentino (segn los dichos de un entrevistado), es importante tener en
cuenta la red de relaciones polticas que el ministro supo construir. Todos estos
recursos se pusieron en juego, por ejemplo, en la poltica de medicamentos (y
el consecuente enfrentamiento con los laboratorios) y en la implementacin de
los programas de Salud Reproductiva (con entredichos con la Iglesia Catlica
por lo relativo a la anticoncepcin y el aborto351); a la vez que permitieron el
crecimiento de los recursos de dicha red y de la gura del ministro, por ejemplo,
con la eleccin de la candidata argentina Dra. Mirta Roses como directora de
la OPS.
As, podemos decir que la reivindicacin de la APS como eje del PFS, se
relaciona con el apoyo de los organismos de crdito a polticas con este enfoque,
350
393
Mara Pozzio
pero tambin con la legitimacin de una visin de APS, que es la que le dan
los ginesistas. Por ginesistas aludimos al modo en que son denominados en
el campo de la salud pblica los funcionarios y seguidores del ministro Gins
Gonzlez Garca, que se aglutinan en torno de la gestin del Ministerio de
Salud de la Nacin (2002-2007) y la Fundacin ISALUD; dentro del mismo
campo pueden reconocerse otros grupos de actores, que se diferencian por los
modelos de gestin propuestos y que se identican por sus aliaciones institucionales Universidad Nacional de Lans, Universidad Nacional de Rosario o
personales, por ejemplo los partidarios de Floreal Ferrara, apodado el ministro
rojo.352 De alguna manera, la gestin de Gonzlez Garca ha logrado legitimar y
difundir su visin de la APS a travs de la implementacin de Programas como
Mdicos Comunitarios, al mismo tiempo que se consagr como el heredero
del viejo sanitarismo argentino, haciendo realidad sus sueos y consagrando
su apropiacin de la gura de Ramn Carrillo uno de los padres del sanitarismo al declararse el ao 2006 (el centenario de su nacimiento) como el
ao ocial en su homenaje.353
Hasta aqu podemos ver la existencia de una denicin de APS reconocida
como cannica la de la declaracin de Alma Ata que da lugar a distintas actualizaciones y usos por parte de diversos actores. Dijimos que en el contexto
de la implementacin del PFS, la versin ocial de APS que se consagra es la
ginesista. Ahora bien, lo que nos planteamos en este artculo es ver cmo la
estrategia de APS se dene para los agentes estatales que trabajan diariamente en
el primer nivel de atencin; es decir, cmo se apropian, signican y resignican
sus postulados (los de Alma Ata, los del PFS) a partir de la gestin cotidiana de
recursos; es decir, poniendo el foco en los denominados burcratas del nivel de la
calle (Lipsky 1980) y su quehacer en la implementacin de la poltica pblica,
es decir, abordando eso que llamamos poltica de salud desde la perspectiva de
los agentes estatales que a diario las llevan a cabo354. Para ello nos centraremos
352
Floreal Ferrara, mdico especialista en medicina social, discpulo de Ramn Carrillo, fue
ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires durante la gestin del gobernador Oscar Bidegain, vinculado a Montoneros: su gestin dur lo que el gobierno de Cmpora, 1973. Luego,
de la mano de la renovacin peronista, fue ministro de Salud del gobierno de Antonio Caero
1987-1988, pero fue resistido por presiones de los laboratorios y la corporacin mdica y
dej el cargo.
353
Para un anlisis de la gura de Ramn Carrillo y las apropiaciones en torno de la misma, vase
Karina Ramacciotti y Alfredo Kohn Loncarica (2003).
354
Los burcratas del nivel de la calle son maestros, mdicos, trabajadores sociales, policas,
abogados y otros empleados pblicos que [] en su trabajo interactan directamente con
394
Primer acto
Era mayo de 2004 y el saln principal del edicio de la Municipalidad
estaba colmado de mujeres venidas de los barrios perifricos de la ciudad. Al
costado del escenario, el locutor esperaba que la enorme puerta de madera se
abriera para anunciar la llegada del intendente y su secretario de salud; mientras
tanto iba enumerando los insumos mdicos que seran entregados y estaban
sobre una mesa a la vista de toda la concurrencia. La puerta se abri y el locutor
anunci a los funcionarios que, vestidos de elegantes trajes color oscuro, se pusieron de pie frente al micrfono y a la audiencia y esperaron que los aplausos
cesaran para comenzar sus discursos. Primero habl el secretario de salud, el
Dr. Prieto355, que empez a explicar que el programa Redes cuyo lanzamiento
se celebraba haba formado a 160 promotoras de salud para actuar en los 40
centros de salud de la ciudad. Prieto explic que el Redes estaba basado en un
modelo de prevencin y promocin de la salud y que esto no era sentarse a
esperar los problemas, sino comprometer a la gente de la comunidad (y en
ese momento, sealaba el auditorio) a solucionar esos problemas y generar as
una fuerte complementacin del campo social y el campo sanitario. Despus
se reri a un viejo sanitarista que lo haba inspirado a seguir este camino
y antes de terminar el discurso, elevando el tono de voz, cerrando el puo en
seal de fuerza y dirigindose ms directamente a la audiencia, dijo:
Ustedes, la gente que va a trabajar en el programa, ustedes son el motor
del cambio. Ms importante que tener ambulancias, que construir hospitales, que llevar mas remedios porque todo esto es aceptar la derrota y
para ganarle a la enfermedad, hay que hacerlo en el campo de batalla que
es la casa de las familias, todos los das, slo as se gana y en esta batalla,
ustedes son los soldados.
Luego de los aplausos, fue el turno del intendente, que se dirigi a la audiencia como nuestros promotores y promotoras Retom algunos de los dichos
ciudadanos y gozan bsicamente de gran discrecionalidad en el desempeo de sus funciones.
(Lipsky, 1980).
355
Los nombres de las personas, los barrios y los programas han sido modicados.
395
Mara Pozzio
del secretario de salud, volviendo sobre la idea que el programa concretaba los
sueos del viejo sanitarismo argentino. Por ltimo, agradeci a los promotores
y promotoras por haberse dispuesto a trabajar en el programa. Esta labor que
ustedes hacen, s que la hacen desde el corazn y ms all de la metfora del
esfuerzo, el intendente aludi con esto a un tema que luego se tornara fuente
de conicto: los promotores en cuestin eran beneciarios del plan Jefes
y Jefas y las tareas que realizaban como promotores funcionaran como la
contraprestacin de dichos planes. En su discurso, el intendente aclar que
saba que es una contribucin mnima por tanto esfuerzo y dedicacin y
prometi que si la experiencia era exitosa, luego podra pensarse en que
se cooperativicen, cosa que nunca sucedi. As, desde el corazn de los
promotores de salud se pona en funcionamiento el programa Redes en el
Municipio.
En estos discursos vemos la recurrencia a trminos como comunidad
y promotores que son categoras centrales en todo discurso sobre APS. El
espritu del programa Redes se inspiraba en dicha estrategia, mediada por la
interpretacin que de la misma tena el Dr. Prieto. Analizando la trayectoria
profesional de este funcionario, vemos que desde 1987 ocup cargos pblicos:
fue subsecretario durante la gestin de Gonzlez Garca al frente del Ministerio de Salud bonaerense hasta 1991; entre ese ao y 1998, fue funcionario
del rea de salud del municipio, bajo la gestin del mismo intendente que
volvi a darle un cargo ejecutivo en el ao 2003. De modo que lo que Prieto
considera como APS est relacionado con su experiencia de gestin, vinculada en alguna medida con la tradicin del sanitarismo que hoy podramos
llamar ginesista.
Luego de los discursos, se procedi a la entrega de los diplomas a los promotores que se habian capacitado. El intendente y el secretario de salud fueron
haciendo la entrega a medida que la voz del locutor anunciaba los nombres
de las personas y su procedencia. Las personas se acercaban hasta la pequea
tarima que haca de escenario, reciban el diploma, un beso del intendente y
otro del Dr. Prieto. Las promotoras de salud del barrio Pennsula aguardaban
ansiosas el llamado. Sentadas en hilera, las acompaaba la mdica del centro de
salud, la Dra. Silvia Giorgi, que haba participado de esas capacitaciones y con
quin ya haban comenzado a trabajar. Cuando les lleg el turno, caminaron
sonrientes hasta el escenario donde recibieron su beso y su diploma; en grupo,
un poco nerviosas y cuchicheando, volvieron a mostrarle el diploma a la Dra.
Giorgi, que las felicitaba.
396
Giorgi cuenta que se form en los centros de salud del Gran Buenos Aires,
donde tenan mucho contacto con la gente: para demostrarlo, narr en detalle
una experiencia de aquel entonces, cuando haban armado junto al centro de
salud un comedor comunitario en el que los residentes nos turnbamos, unos
atendan la consulta y otros preparaban la comida. La visin de Giorgi pareciera
estar ms relacionada con el contexto de surgimiento de la APS, ya que ella
misma la describe como ms setentista, vinculando la formacin generalista
con el ideario militante de la juventud de la dcada de 1970, de modo que un
generalista sera para ella un profesional con compromiso social, afn a aquel
ideario. Vemos la reiteracin de estas ideas en los congresos y foros de Medicina General, donde se critican las polticas actuales del Ministerio de Salud
de la Nacin por no ser verdaderamente universalistas y por nanciarse con
prstamos del Banco Mundial.
Giorgi entr como mdica municipal a principios de la dcada de 1990
y trabaj en distintos centros de salud del rea perifrica de la ciudad. Cuando trabajaba en el centro de salud del barrio Santa Ins, fue convocada por
356
397
Mara Pozzio
activistas de la Unin de Mujeres Argentinas (UMA)358 para realizar capacitaciones en salud a un grupo de beneciarias de un seguro de desempleo (an
no el PlanJefes y Jefas de Hogar). El grupo de mujeres provena del barrio
Pennsula, vecino de Santa Ins, donde todava no haba un Centro de Salud.
De esta primera experiencia, gestionada por las activistas de la UMA y en la
que Giorgi colabor, surgi el primer grupo de promotoras de salud. Segn
ella, las mujeres se autorreconocieron como promotoras: yo les hablaba de
la promocin de salud, de lo que deban hacer los promotores o agentes de
salud como se los llamaba en otro momento y ellas dijeron, entonces nosotras
tambin somos promotoras.
Al inaugurarse un centro de salud en el barrio Pennsula en 2003, la Dra.
Giorgi fue convocada por Prieto para ser su directora. Al mismo tiempo que
diriga la salita359, era la instructora de los mdicos residentes de Medicina
General del Hospital de Crnicos y Agudos de la zona; a instancias de Giorgi,
los residentes desarrollaban tareas de asistencia y capacitacin en el centro de
salud del barrio Pennsula. A su vez, la mdica continuaba con la labor que
haba iniciado con las promotoras en el centro de salud del barrio Santa Ins.
En ese marco, realizaban reuniones semanales de capacitacin y planicacin
y desarrollaban tareas en terreno junto con el grupo de mdicos residentes.
De esta experiencia conjunta surgi el proyecto Familias a Cargo: por un lado,
Familias a cargo era la estrategia de atencin planicada para el centro de salud
y su rea de cobertura; y por otro, como proyecto de trabajo en terreno de
los residentes, formaba parte de los contenidos curriculares de la formacin
en Medicina General. El Familias a cargo consista en realizar un relevamiento
sociodemogrco y sanitario del barrio: se ubicaba en un mapa a todas las
familias del rea del centro de salud; la zona era dividida en grupos de tres o
cuatro manzanas, lo que equivala aproximadamente a cien familias; de esas
manzanas se haca cargo un grupo conformado por dos residentes y una promotora de salud; as los mdicos se convertan en una especie de mdico de
cabecera de la poblacin de sus manzanas; una vez realizado el relevamiento,
se confeccionaban historias clnicas familiares y se haca el seguimiento de esas
familias, pidiendo informacin extra a las promotoras sobre datos cualitativos
o por ejemplo, solicitando la realizacin de una visita si alguna de las personas
no concurra a la consulta mdica planicada. Y las chicas cumplan con esa
358
En ese entonces algunos sectores de la UMA, entre ellos el grupo mencionado, participaban
de la Secretara de Gnero de la CTA (Central de Trabajadores Argentinos).
359
Salita es el modo en que los actores denominan a los centros de salud; este uso proviene de
la identicacin de los centros con las salas de primeros auxilios.
398
360
Estos trabajos eran luego presentados por los residentes en Congresos y Jornadas acadmicas.
361
La Residencia de Medicina General depende del Ministerio de Salud provincial; el centro de
salud es municipal y su personal al momento del Familias a Cargo era una mdica generalista
(Giorgi), una obstetra, dos enfermeras y dos administrativos.
399
Mara Pozzio
Segundo acto
La tarea que el centro de salud vena desarrollando junto a promotoras y
residentes se continu en el marco del programa Redes, lo cual implic ciertos
cambios: las actividades que antes surgan de las inquietudes del equipo de salud
(incluyendo en ste a las promotoras) comenzaron a ser reprogramadas por lo
que bajaba del Municipio. Y esas directivas consistan principalmente en la
medicin de la desnutricin infantil. Esta ltima cuestin pone al descubierto una de las grandes tensiones en la idea de la APS sobre todo en relacin
al rol de la participacin comunitaria siendo que, segn las deniciones
cannicas, el cambio fundamental implcito en APS es que la comunidad y
los individuos dejan de ser objeto de atencin y se convierten en actores que
conocen, participan y toman decisiones sobre su propia salud (Kroeger y
Luna 1992:10). Sin embargo, en el programa municipal la participacin de la
comunidad tena un espacio acotado y los objetivos de dicho programa estaban
planicados previamente a esa participacin. Pero esto no es percibido como
contradictorio por los funcionarios municipales, ya que en la diversidad de
interpretaciones sobre lo que signica la APS, se reconoce la existencia de una
versin selectiva, que es aquella orientada por metas ms realistas y que
prioriza determinados objetivos, seleccionados por su mayor probabilidad de
obtener resultados a corto plazo (Kroeger y Luna 1992). As, esta prioridad
por la medicin de la desnutricin es entendida como la seleccin de una
poblacin de riesgo y la focalizacin de las acciones sobre dicha poblacin; si
bien a primera vista la APS tiene una vocacin ms universal, podemos decir
que este proceso de focalizacin se inspira en aquellas visiones ms realistas
y pragmticas de APS; o como lo interpreta la Dra. Giorgi, como una APS
slo de la boca para afuera.
El Municipio provey a las promotoras de cintas y planillas: cada una, a
cargo de un determinado nmero de manzanas, deba salir casa por casa a medir los brazos de los nios para clasicarlos como desnutridos o eutrcos.
Una vez recabada esa informacin se discuta en la reunin semanal con la
directora del Centro de Salud y se volcaban los datos en planillas para elevar la
informacin al Municipio. En una de esas reuniones comenz a plantearse el
malestar de las promotoras acerca de la realizacin de esta tarea. La Dra. Giorgi
abri la reunin anunciando que las directivas del Municipio eran cambiar
el percentil a partir del cual se consideraba desnutrido a un nio y dejar de
medir a los mayores de seis aos. Segn Giorgi, para la Municipalidad los
nmeros estaban dando muy altos. All empezaron las quejas, dado que las
400
promotoras ya haban realizado la tarea y ahora les decan que deban rehacerla
con nuevas directivas. Muchos no es que sean bajo peso, es que por ah son
altos y tienen el brazo aco dijo una de ellas. Y adems ya lo hicimos, yo no
voy a ir de nuevo, con el fro que hace por ejemplo, en la manzana siete hay
personas que no quieren hacer de nuevo la encuesta, qu hago, les doy una
pia?. Las risas no lograron detener las quejas al respecto. Por eso, la doctora
propuso incorporar todas esas quejas en el informe semanal de actividades. Esa
propuesta abri el juego para comenzar a plantear otras quejas e inquietudes.
A m la gente del comedor se me quej porque faltan los remedios, dicen y al
nal, para qu inauguraron la salita?, eso puede gurar ah tambin. Giorgi
explic que entenda el reclamo, pero crea que iba a comenzar a solucionarse
gracias al Plan Remediar, que estaba comenzando a proveer regularmente a la
salita con sus cajas de medicamentos. Sin embargo, esa respuesta conciliatoria
no logr aplacar los nimos. Si vas a poner las quejas, hay que poner todo,
por ejemplo, lo de la administrativa, a m me han dicho que insult a una
persona. Otra agreg:
S, a m me contaron que vino una seora por una urgencia, para que la
atendieran y Mabel (la administrativa en cuestin) le dijo qu es una
urgencia? Siempre dicen que es una urgencia y que la seora entonces
le rog, por favor, para que la atendieran pero Mabel le dijo que no y la
seora se fue llorando.
Todas agregaron alguna ancdota similar, entonces Gabriela, la voz cantante del grupo, le dijo a la Dra. Giorgi s, pon eso, pon malos tratos de los
administrativos y adems, la falta del pediatra. Ante esto, la doctora explic
que la falta se deba a que no haba espacio: aunque trajeran un pediatra, no
haba un consultorio dnde pudiera atender. La discusin continu, ya que
algunas pensaban que tambin era importante que trajeran un odontlogo y
otras planteaban que si bien eso era cierto, la prioridad la tena el pediatra.
La Dra. Giorgi acord entonces con las promotoras el listado de quejas que
elevaran. A instancias del grupo, fue escribiendo las quejas y trat de resumir
la conclusin a la que haban llegado, por lo que escribi: plantean las promotoras que los responsables del programa Redes estn ms preocupados por
papeles y planillas que por encontrar las soluciones a los problemas de salud del
barrio. Ella deba rmar dicho informe, pero trat de despegarse un poco al
dejar asentado que eran las promotoras las que hacan la crtica, crtica que iba
dirigida directamente a las autoridades municipales que gestionaban el programa, es decir, la Secretara de salud, de la cual ella, como mdica municipal, era
401
Mara Pozzio
que se mantena en silencio, le dijo algo a una de las promotoras que, entre
indignada y nerviosa, reaccion contando que la gente les deca que el tema
de salud ms preocupante para ellos eran los basurales y cuando pusimos eso
en los informes ustedes nos dijeron que eso no era de salud ante lo que Roy
respondi sonriendo irnicamente efectivamente, eso es de accin social, tienen
que quejarse en la delegacin. Mientras tanto, la trabajadora social anotaba algo
en un cuadernito, dejando que su jefa manejara la reunin que a ella pareca
habrsele ido de las manos; cada tanto, agregaba conciliadora les pedimos un
esfuercito ms. La Dra. Roy, que ignor la mayor parte del tiempo la presencia de la directora del centro de salud, plante que las promotoras tenan que
seguir con el programa, porque lo que hacen, aunque crean que no sirve, s
sirve, sobre todo para captar patologas subyacentes.
Para ir nalizando la reunin plante que no tena ms respuestas para
darles, que el programa iba a seguir en marcha y que si ellas lo dejaban vendrn
otras promotoras a ocupar su lugar. Esta ltima armacin fue interpretada
por las promotoras como una amenaza que qued otando en el aire una vez
que las funcionarias se haban retirado. Luego de la reunin, el malestar en el
grupo era evidente. La mayora se qued en la sala comentando lo que haba
sucedido: algunas de las promotoras estaban desanimadas, otras enojadas.
Decidieron tomarse un tiempo para pensar qu hacer. Las ms intransigentes,
decan que no iban a seguir, que ellas estaban desde antes que se inaugurara el
centro de salud y que por eso, no podan echarlas362; sostenan que no iban a
relevar nada ms para el municipio porque no estamos para controlar y sacar
informacin, porque no somos espas. La Dra. Giorgi comparta un poco ese
estado de nimo y explic que ella tena un encono personal con la Dra. Roy
algo que vena de antes e interpret parte de la mala predisposicin de
la funcionaria a esa antipata previa. Pocas semanas despus, las promotoras
decidieron nalmente renunciar al programa Redes: escribieron y enviaron una
carta a la Secretara de Salud del Municipio y otra al intendente municipal explicando los motivos de la renuncia con los mismos argumentos que le haban
planteado a la Dra. Roy.
En lo expuesto hasta aqu vemos entonces cmo distintas visiones sobre lo
qu es la APS se maniestan con ms claridad en la emergencia de un conicto
362
Irse del programa Redes no implica perder los planes de Jefes y Jefas de los cuales eran beneciarias, ya que dichos planes estaban insertos en trabajos comunitarios diversos gestionados
originariamente por la UMA, y que en ese momento eran de la Federacin de Tierra y Vivienda
(FTV) de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)
403
Mara Pozzio
Tercer acto
Unos das despus de que la carta de las promotoras llegara al despacho del
Dr. Prieto, la Dra. Giorgi fue removida de su cargo como directora del centro
de salud. Sin previo aviso, el nuevo jefe designado lleg al centro de salud y les
anunci a las promotoras que la sala donde solan reunirse no poda usarse ms.
Reunidos en el patio delantero del centro de salud, las promotoras, algunos residentes, dos militantes de la UMA y algunos otros miembros de la comunidad,
discutan qu hacer para respaldar a Giorgi. La decisin de la Secretara de Salud
de remover de su cargo a la mdica fue interpretada como un ataque directo al
proyecto de Familias a cargo y a las promotoras mismas, como una revancha por
las crticas hechas al programa Redes. Las opciones que se barajaban era hacer
un piquete en la avenida ms cercana o movilizarse a la Secretara de Salud.
Esta segunda opcin fue la elegida; en tres destartalados automviles de alquiler
del barrio, todas las promotoras y algunos de los presentes se movilizaron hacia
el centro de la ciudad, a la Secretara de Salud del Municipio. Eran aproximadamente quince personas las que se presentaron en la ocina y le pidieron a la
secretaria una reunin urgente con el Dr. Prieto. La secretaria estaba un poco
desbordada por la cantidad de gente y otros empleados se presentaron con la
intencin de calmar los nimos. En un pequeo hall, el grupo esperaba al Dr.
Prieto quien, segn los empleados, estaba ocupado pero de todos modos iba a
recibirlos pero slo a tres personas. El grupo reclam, demandando que todos
los presentes pudieran participar de la reunin; al poco rato se present Prieto,
explicando que el despacho era pequeo y que para poder hablar y escucharse
adecuadamente lo mejor era que fueran pocos los que pasaran. La dirigente de
la UMA que mejor conoca al grupo de promotoras y haba organizado parte
del reclamo le comunic a Prieto que haba representantes de distintas organizaciones del barrio y que todos tenan derecho a estar en la reunin, por lo
que nalmente acordaron que fueran cinco las personas recibidas.
404
405
Mara Pozzio
Segn la Dra. Giorgi, estos contactos eran alguna gente del Colegio de Mdicos y un senador
provincial que ella conoca personalmente.
364
Las promotoras siguieron dos meses ms en el Redes debido a que se tenan que encargar de
distribuir cajas de alimentos a las familias con chicos desnutridos: segn ellas, eso lo hacan por
el compromiso con la gente del barrio. Debido a un conicto dentro de la secretara de salud,
sta fue intervenida por el intendente, Prieto dej el cargo y al nal de ese ao el Redes haba
dejado de funcionar.
365
Ese mnimo era cubrir atencin del nio sano como uno de los contenidos de su formacin,
lo cual obligaba a realizar una determinada carga horaria de asistencia clnica en centros de salud
del primer nivel (y no en un hospital).
406
Y lo de los promotores, viste, siempre lo mismo, hace veinte aos que venimos
formando promotores. Yo no quiero ms eso, yo quiero cosas prcticas, que
sirvan. Por ejemplo el otro da hicimos poner la loma de burro, no hubo quejas,
conicto, nada, fui yo, dije con quin hay que hablar? Habl y la pusieron, ah
est, la pods ver, plantea Thomas desde la cocina de la salita, que es el lugar
desde donde dirige el Centro de Salud ya que todava no hay un consultorio
odontolgico donde pueda atender.
Un tiempo despus de haberse ido del Centro, Giorgi narraba algunos de
los motivos de su alejamiento diciendo que estaba cansada de hacerle el juego
al sistema:
Si se rompa una cerradura, haba quienes decan hay que poner plata para
arreglarla y yo deca, no!, no vamos a poner de nuestro propio bolsillo,
esto lo tiene que arreglar el Municipio, si no todo sigue funcionando slo
por nuestro esfuerzo, no podemos ser los mdicos los que mantengamos
el sistema.
Para ella, esa era la postura ms coherente con su idea de lo que deban ser
la salud pblica y la atencin primaria de la salud. En tanto Thomas, explicaba
que l haca veinte aos que trabajaba en el Municipio aunque tambin trabaja
en clnicas privadas porque hasta un recolector de basura gana ms que yo,
y que segua porque le gustaba: mir, hay quienes se llenan la boca, pero para
m estar ac es poder solucionar cosas concretas: faltan guantes para un PAP,
bueno, agarro el auto, voy hasta la otra salita, pido guantes, los traigo y ya est.
No voy a hacer una reunin, una carta, un piquete porque no tengo guantes
as no se solucionan las cosas.
Todos estos hechos sucedan de forma simultnea a que el Plan Federal de
Salud se pona en prctica a nivel nacional. As, mientras la Dra. Giorgi era
directora del centro de salud, comenz a implementarse el Remediar; cuando
lleg el doctor Thomas, tambin lleg el Mdicos Comunitarios y l mismo asisti
a los cursos de posgrado del programa. Cuando se tom la decisin de dejar
de atender con turnos programados, comenz la inscripcin de beneciarias
para el Plan Nacer. As, vemos que en la medida que la APS baja como el
eje principal de las polticas de salud, nuestros actores dirimen conictos de
sentido que actualizan, desde sus diversos puntos de vista y sus prcticas concretas, lo que la APS es para ellos. Estos sentidos son los que hacen inteligible
sus prcticas, prcticas cotidianas que conforman los rasgos que adquirir la
efectiva implementacin de las polticas.
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Reflexiones finales
Del acto inicial de entrega de diplomas a las promotoras de salud al portazo nal ante el funcionario que haba entregado esos diplomas, recorrimos el
camino de una experiencia concreta que, inspirada en la estrategia de APS, nos
permiti acceder a los mltiples sentidos que los actores le dan a la misma. De
alguna manera, este recorrido es tambin un recorrido en el tiempo: del surgimiento de la APS en la conferencia de Alma Ata a mediados de la dcada de 1970
hasta la actualidad, haciendo coincidir sus mltiples y posibles interpretaciones
con las de los actores sociales y polticos que la han llevado a cabo. As, de la
mdica generalista y su visin militante al pragmatismo del odontlogo, de
la idea de soldados contra la enfermedad del secretario de salud a la idea de
espas de las promotoras, hemos buscado dar cuenta de esa multiplicidad de
sentidos en el escenario acotado de un centro de salud de un barrio perifrico.
A la luz de las distintas trayectorias profesionales y personales de los agentes
estatales, hemos podido acceder a las nociones prcticas acerca de lo que es para
ellos la APS. Nociones que se oponen, dilemas de una idea que todos parecen
compartir, de la que todos hablan, pero que los enfrenta en la prctica. Nuestro
anlisis nos ha permitido mostrar que todos los actores, a su modo, actualizan
un compromiso con la salud pblica y la atencin primaria; y todos, en
mayor o menor medida, participan de las luchas de sentido en torno a lo que la
salud debe ser. Si el Plan Federal de Salud, consagrando la denominada versin
ginesista de APS, postula dicha estrategia como uno de sus ejes principales,
a lo largo de este trabajo quisimos mostrar cmo los postulados de las polticas
pblicas se encarnan en actores sociales concretos, en contextos sociales especcos; y que es a travs de las mediaciones realizadas por dichos actores que
las polticas, el Estado, se pone en acto para las poblaciones beneciarias.
De este modo, consideramos que rescatar la diversidad de interpretaciones y
actualizaciones puede ayudarnos a comprender la relacin entre el xito o
fracaso de los programas inspirados en la APS y las situaciones particulares
de los agentes estatales concretos que los implementan a diario.
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410
411
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412
Para acceder a esta dimensin, recurrimos a fuentes que dan cuenta de las designaciones y
trayectorias de funcionarios municipales de Morn Registro de resoluciones y decretos, RDR
y cuadernos de actas de asociaciones vecinales, as como a fuentes periodsticas y entrevistas
orales.
413
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414
relacin a los municipios, instancias a las que reservaban un rol destacado para
llevar a cabo una poltica de descentralizacin administrativa. Ello supona,
en la ptica militar, una intensa tarea de disciplinamiento de los funcionarios
estatales, que se sumaba a la remocin de muchos de ellos de sus cargos. En
una reunin convocada por el gobernador Saint Jean a nes de 1976, en la
que participaron 111 intendentes municipales de la provincia ante los cuales
hablaron, entre otros, el Jefe de polica Ramn Camps y el Secretario de Asuntos Municipales coronel Eduardo Pelejero, quien arm: La inoperancia y la
displicencia sern imperdonables para nosotros. Atacaremos la burocracia, al
holgazn y al indiferente.371
El gobierno militar recurri a civiles de distintos partidos polticos para
que ocuparan altos cargos pblicos, tanto ante la imposibilidad de cubrir con
personal de las Fuerzas Armadas todos los intersticios del aparato de Estado,
cuanto con nes de legitimacin, como en el caso de los intendentes civiles
que permanecieron en sus cargos. Mara de los ngeles Yanuzzi (1996: 73) ha
sealado que en el caso de la cooptacin de presidentes comunales e intendentes
de localidades pequeas, la explicacin de la permanencia o eleccin de civiles
residi menos en las necesidades de legitimacin del rgimen dictatorial que en
las caractersticas de aquellos lugares donde las relaciones interpersonales tenan
un peso preponderante, por lo que la eleccin recaa sobre alguna gura con
amplio reconocimiento en la comunidad. En tal sentido arm que:
No podemos decir que la imposicin del presidente comunal fuera total.
Aunque de manera indirecta, la administracin local era consensuada por
la comunidad. Por el contrario, en las ciudades grandes la intervencin
militar si se dej sentir de manera ms abierta (Yanuzzi 1996: 90-91).
Cuando a mediados de 1977 el gobierno del general Videla intent instrumentar una etapa de dilogo y participacin, busc operar desde las municipalidades, la periferia del poder, hacia el centro. El objetivo de ese dilogo era
fundar la denominada descendencia del rgimen (Quiroga 1994:89 y 95). La
decisin se tom en el marco del enfrentamiento entre los sectores politicistas
del rgimen, nucleados en la Secretara General de la Presidencia, que proponan
el reestablecimiento a mediano plazo de un rgimen democrtico ciertamente
tutelado por las FF.AA.; y los sectores ms duros encabezados por los responsables de los Cuerpos del Ejrcito y el ministro de Planeamiento, cuyo proyecto
recoga muchos de los rasgos corporativistas que se haban experimentado bajo
el gobierno del general Ongana (Canelo 2004: 266-270).
371
415
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De hecho, una buena parte de los intendentes del llamado Proceso de Reorganizacin Nacional fueron civiles. Un informe de la Secretara de Informaciones
del Estado publicado por La Nacin el 25 de marzo de 1979 revelaba que de
1.697 municipios slo 170, es decir 10%, tena intendentes militares. Eran
civiles sin militancia poltica 649 intendentes (38%). Los 878 intendentes
restantes en todo el pas (52 %), provenan de los partidos tradicionales segn
el siguiente detalle: Unin Cvica Radical, 310; Partido Justicialista y otros
anes, 192; Partido Demcrata Progresista, 109; Movimiento de Integracin
y Desarrollo, 94; Fuerza Federalista Popular, 78; Partido Demcrata Cristiano,
16; Partido Intransigente, 4. En julio de 1981, cuando la dictadura comenzaba
a mostrar signos de agotamiento, el Comit de la Provincia de Buenos Aires de
la Unin Cvica Radical conden la designacin de intendentes civiles, destac
que pocos radicales haban aceptado esa invitacin, y reclam la renuncia de
los que lo haban hecho (Tcach 1996: 38).
La estrategia del rgimen militar en relacin a los municipios no se diriga
slo a los cuadros de gobierno, sino tambin a las instituciones vecinales, fomentistas, culturales y deportivas del nivel local. El gobernador de Buenos Aires,
general Ibrico Saint Jean y su ministro de gobierno, Jaime Smart, no dudaron
en titularse como hombres comunitarios y buscaron promover dirigencias
adeptas en los mbitos locales. Los mecanismos empleados fueron la intervencin a antiguas asociaciones vecinales y fomentistas, el reconocimiento ocial
a instituciones simpatizantes, el subsidio econmico a unas en detrimento de
otras y la aprobacin de proyectos de obras pblicas que las beneciaron. En
esa etapa se ignor a las autoridades de la Confederacin Fomentista creada en
1974 y se intent generar una nueva dirigencia nacida al amparo ocial. Pese
a que la situacin variaba en los distintos distritos, las relaciones polticas de
cada intendente fueron factores preponderantes para el reconocimiento ocial
a su gestin, y el apoyo que consiguieron en la sociedad local fue un elemento
considerado a la hora de producirse el recambio de autoridades comunales
(Gonzlez Bombal 1988:51). El primer intendente civil del Gran Buenos Aires,
puesto al frente de la municipalidad de Lans en 1979, fue el doctor Gastn
Prez Izquierdo, hombre vinculado al negocio inmobiliario y de dilatada trayectoria poltica en el mbito local.372
372
Entre 1962 y 1963 fue secretario privado de la intendencia de Lans. Entre 1970 y 1972
director de asuntos legales, en 1973 candidato a diputado por Nueva Fuerza, partido orientado
por lvaro Alsogaray. Con el golpe de 1976 pas a desempearse como ayudante del general
Villareal en la Secretara General de la Presidencia, hasta su designacin en Lans.
416
Durante el perodo de gobierno del general Eduardo Viola (1981) comenz a insinuarse un acercamiento a la sociedad civil a travs de la bsqueda de
apoyos de diversas organizaciones. Esta poltica se complet con los intentos
de cooptacin de las dirigencias vecinales ms propensas a compartir lneas
ocialistas. En los planes de muy largo plazo y de un eventual retorno a la democracia se privilegi el nivel local, y los intendentes promovieron el reemplazo
de los polticos por una nueva generacin de lderes comunitarios vinculados a
esas redes. El proyecto era conformar un partido ocialista desde una perspectiva de democracia limitada, lo que supona potenciar identidades polticas
locales. A la vez, la relacin entre las sociedades de fomento y las intendencias
estuvo caracterizada por la voluntad de instrumentar dichas asociaciones en
funcin de un nuevo paradigma del vnculo entre sociedad civil y Estado, el
que intentaba disminuir las responsabilidades del Estado y hacer intervenir a
las asociaciones como articuladoras de intereses comunales (Garca Delgado
y Silva 1989: 72).
El tipo de vinculacin con las instituciones locales fue decisivo tambin
en la renovacin de intendentes en la gobernacin del general Oscar Gallino
(1981) y para la designacin de intendentes civiles, reclutados entre el personal
subalterno de los partidos polticos. Con la sustitucin del general Viola por
el general Galtieri asumi la gobernacin de Buenos Aires el Dr. Jorge Aguado, quien nombr como ministro de gobierno a Gastn Prez Izquierdo. Se
pas entonces a una poltica de generacin de apoyos locales para su posterior
transformacin en clientelas polticas. Se esperaba que dichas clientelas fueran
el sustento de partidos municipalistas para las elecciones que se planeaban en
el mediano plazo, en el marco de una salida institucional gradual y escalonada
que empezara por el nivel municipal (Gonzlez Bombal 1988: 57-59)
El nivel del Estado municipal resulta muy penetrado por la sociedad civil,
y su accionar est continuamente recorrido por conictos sociales, aunque una
visin supercial vea en l slo un rgano de gestin tcnico administrativo
(Gonzlez Bombal 1988: 33). La dimensin ms especca de la poltica municipal se resuelve en las decisiones acerca de la provisin de servicios, demandados
por organismos y asociaciones civiles que reivindican distintos tipos de intereses.
El poder municipal se vincula a ese universo de las asociaciones, de modo que los
conictos polticos locales resuenan en la preeminencia de unas sobre otras y en
especial en sus vinculaciones con el municipio, que cuenta con amplios recursos
para promocionar a unas en detrimento de otras (Gonzlez Bombal 1988: 34).
Se trata de asociaciones extremadamente dependientes del Estado municipal
417
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El caso de Morn
Vista la centralidad que en los distintos proyectos polticos de la etapa dictatorial asumi el nivel local, cabe preguntarse cules eran los mecanismos de
reclutamiento de los funcionarios locales que deban llevarlos a cabo, y cuales
los modos de la vinculacin entre el municipio y las organizaciones vecinales
y fomentistas. El 26 de marzo de 1976, el Jefe de la VII Brigada Area de Morn, en su carcter de Jefe del rea de Seguridad Morn, brigadier Jos Mara
Romero, puso en su cargo de Interventor Municipal de Morn al comodoro en
retiro Ral Prez Apolonia. Sus primeras medidas fueron declarar en comisin a
la totalidad de los agentes municipales y suspender la vigencia del Estatuto del
trabajador municipal hasta que este instrumento fuera adecuado a la nueva
poltica.373 Inmediatamente, el intendente militar acept las renuncias del
conjunto de los Secretarios y Directores Generales del municipio, y decret
la cesanta de diversos funcionarios del Concejo Deliberante. El propio 26 de
marzo fue designado como secretario de gobierno el comodoro (R) Juan Enrique Vries, quien dej esa funcin el 20 de abril para asumir otro cargo en el
gobierno de La Rioja. Vries fue reemplazado en su cargo por el vicecomodoro
(R) Eduardo Ral Gavazzi. En cambio, las Secretaras de Economa y Hacienda,
y de Obras y Servicios Pblicos, fueron ocupadas por dos civiles, el contador
Celestino Manazza y el arquitecto Jorge Diehl. Ambos eran funcionarios de
373
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422
En 1981, por ejemplo, recibieron subsidios entre otros, el Hurling Club, el club Deportivo
Morn, el club Argentino de Ituzaing, el club 13 de abril, la sociedad de Fomento y Cultura
Iparraguirre, las sociedades de Fomento Villa Irup, Villa Estruga, Villa Club y Bernardino
Rivadavia, el Circulo religioso El camino hacia Dios, la Comunidad Catlica Virgen de la
Asuncin y la Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei.
387
Se intervino la Sociedad de Fomento Mariano Moreno de Villa Tesei, debido a que, de
acuerdo al informe de la inspeccin general, la institucin se encontraba en los diez aos anteriores en situacin de desorden institucional y administrativo, en ese momento en estado de
acefala y su sede edilicia abandonada. La Sociedad de Fomento 20 de junio fue intervenida
aduciendo su acefala e irregularidades administrativas y por no cumplir con sus funciones, las
sociedades de Fomento Miguel Estanislao Soler de Haedo, Almafuerte de Morn, Gral.
Manuel Belgrano de Haedo y Juan Jos de Morn. Tambin se intervino por no cumplir con
sus funciones a la Sociedad de Fomento Brigadier Pedro Zanni de Ituzaing. Con anterioridad
haba sido disuelta la Asociacin Vecinal 5 de junio. RDR, Libro 153, f 54, 15 de enero de
1981; fs 81 y 82, 22 de enero de 1981; f 129, 28 de enero de 1981, libro 158, 23 de julio de
1981; Libro 154, f 215, de febrero de 1981
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424
Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei,,
p.1, 6 de junio de 1980.
392
Idem, p. 32, 26 de mayo de 1981.
393
Citado en Ibidem, 12 de mayo de 1981.
425
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de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei, los vecinos de al menos tres barrios
se negaron a responder.394
Se instala aqu un nuevo problema, vinculado a los lmites de las asociaciones
vecinales al momento de conceptualizarlas como instrumentos de mediacin
entre el poder municipal y la sociedad local, ya que ello supone una pasividad
de los vecinos que choca con la informacin de la que disponemos. Como
vemos en este caso, resulta imposible caracterizar a las asociaciones nucleadas
en la Coordinadora de Villa Tesei como meras correas de transmisin de las
decisiones gubernamentales pero tampoco como opositores abiertos a las
iniciativas estatales. En el caso que estamos considerando, constatamos la existencia de una disposicin a aceptar las convocatorias realizadas desde el poder
local. Si tenemos en cuenta que en las prcticas de estos actores se advierte un
uso selectivo y tendiente a ampliar los lmites previstos por las convocatorias
gubernamentales, debemos sealar la existencia de disidencias, que tornan el
anlisis ms complejo.
En tal sentido, resulta fructfero adoptar la propuesta de Philippe Burrin
(1988:625), quien sostiene que el trmino consenso simplica la complejidad
de las actitudes hacia el poder. En su reemplazo, propone situar dichas actitudes en una escala en torno a las nociones de aceptacin y distanciamiento:
la primera comprende la resignacin, el apoyo y la adhesin; la segunda, la
desviacin, la disidencia y la oposicin, resultando lo ms habitual en los actores la combinacin de estas distintas disposiciones. Entre la aceptacin y el
distanciamiento, y retornado a la seleccin de funcionarios municipales, la
Coordinadora de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei eligi, por el voto
de las 28 instituciones que la componan una terna para ocupar el cargo
de Delegado Municipal, sin que haya existido para ello una convocatoria
desde el gobierno de Morn.395 La terna no fue nalmente aceptada por el
intendente Rodrguez, pero la iniciativa de la Coordinadora logr acelerar
la creacin de la delegacin municipal y obtener la promesa de que, una
vez organizada, el cargo de Delegado sera ocupado por la persona que
designase la Coordinadora. Sin embargo, la crisis desatada por la guerra
de Malvinas y el subsiguiente cambio de gobierno motivaron que, una vez
creada la delegacin, se colocara a su frente a una persona ajena al barrio, en
394
Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei,
26 de octubre de 1981.
395
Libro de actas de la Unin (luego Coordinadora) de Entidades de Bien Pblico de Villa Tesei,
2 de marzo de 1981.
426
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A mediados de 1978 se transrieron a las provincias 6.545 escuelas nacionales primarias y preprimarias, sesenta mil docentes y dos millones de alumnos, en el medio de resonantes polmicas
entre la Nacin y las provincias porque stas debieron hacerse cargo del mantenimiento de la
totalidad de los establecimientos y sufrieron importantes desequilibrios scales. Las polticas de
descentralizacin que luego fueron adoptadas por los gobiernos de Amrica Latina fueron
originadas en los pases centrales en 1950 y se proponan reducir la actividad estatal a partir de
dos lneas argumentales: una invocando la descentralizacin y otra la privatizacin (Orlansky,
1998). En Argentina, la transferencia de las escuelas primarias nacionales a las provincias comenz
a discutirse en la dcada de 1960 (Braslavsky, 1980, 1983 y 1985; Filmus, 1997). La Provincia
de Buenos Aires recibi prcticamente todas las escuelas Linez en 1968, aproximadamente
doscientas veinte, y un jardn de infantes. En 1978 se mantuvo ajena a las discusiones ya que
solo pasaron once establecimientos, y en 1981 lo hicieron las escuelas primarias que dependan
de la Direccin de Adultos.
400
El Ministerio contaba con dos Subsecretaras, una de Educacin y otra de Cultura. En este
trabajo no haremos mencin a la poltica que llev a cabo esta ltima dependencia ni tampoco
a la composicin de los cuadros de conduccin.
432
433
a los agentes locales. Para llevarla a cabo haca falta potenciar las instituciones
locales y comunales y dinamizar la participacin vecinal. La gura del municipio apareca como la solucin a muchos problemas y especialmente por su
importancia para la determinacin de los mecanismos de participacin de la
comunidad. Las municipalidades se convirtieron en un eje verdaderamente
vital para el proceso descentralizador.
En relacin con esto, el gobernador Saint Jean promovi el dictado de
una serie de leyes de facto que perseguan varios objetivos: entre ellos reducir
el dcit scal de la provincia transriendo todo lo que se pudiera a los municipios y reestructurar el sistema poltico con la revalorizacin de la gura de
los intendentes. La primera introduca modicaciones a la Ley Orgnica de
las Municipalidades, asignndole a los intendentes municipales el ejercicio de
la mayora de las atribuciones propias del rgimen municipal, reservando al
gobierno central slo algunas materias.404 Con la Ley Orgnica de Ministerios se buscaba reducir el aparato estatal a las dimensiones imprescindibles,
aumentando el poder municipal y aanzando el principio de subsidiariedad
del Estado provincial:
El gobierno de la provincia promueve as una reforma [] guiada por
el objetivo de superar el excesivo centralismo del poder provincial que ha
provocado esa acentuada e injusticada desconcentracin horizontal a
nivel ministerial, propendiendo simultneamente a la concrecin de su
descentralizacin operativa en benecio de un aumento del poder municipal,
que constituye la pieza clave para el reordenamiento institucional del pas,
y aanzando el principio de subsidiariedad como pilar bsico del accionar
gubernamental (resaltado nuestro).405
434
a privatizar todo aquello que no tiene por qu estar en manos del Estado y ha
habido casos como el de la municipalidad de Pehuaj, que privatiz a los pocos
meses de recibir nuestras directivas un hotel y un frigorco.407
En el Ministerio de Educacin esta poltica descentralizadora se fue materializando en distintos organismos. En agosto de 1976 se crearon las Unidades
Administrativas nicas (en adelante UAU), en enero de 1977 lo fueron las
Juntas Regionales de Supervisin (en adelante JRS) y se dividi a la provincia en
ocho regiones educativas. En mayo del mismo ao se dispuso la conformacin
de una Comisin de Descentralizacin de Servicios Educativos en cada uno
de los distritos, la que deba estar presidida por el intendente.408 Al interior
del Ministerio se modic la estructura orgnico-funcional de la Subsecretara
de Educacin y dentro de la Direccin de Apoyo Administrativo se crearon
nuevas dependencias: el Departamento de Descentralizacin Administrativa,
la Divisin Juntas de Regin de Supervisin y la Divisin Unidades Administrativas nicas.409 Desde la Subsecretara se conform, adems, el Sistema
de Descentralizacin Administrativa Educativa (SIDAE). ste organiz dos
Jornadas Provinciales a las que debieron concurrir los inspectores de las JRS y
secretarios de las UAU para recibir instrucciones al efecto de elaborar proyectos
de descentralizacin en sus respectivos lugares.410 A mediados de 1979 se cre
una Comisin de Descentralizacin Administrativa que estuba integrada por
funcionarios de las distintas divisiones del Ministerio, los cuales deban evaluar
los proyectos presentados y ayudar a su implementacin en el territorio.411 En
noviembre de 1979 Solari armaba:
La descentralizacin es un hecho real que est a la vista de todos. Creemos
profundamente en el gobierno municipal, creemos que all est el verdadero germen de la democracia y nadie mejor que ustedes pueden denir
407
El Da, 23 junio 1978, p. 3. En La Plata, por ejemplo, a nes de 1980 se haban pasado al
municipio el Jardn Zoolgico, la Repblica de los Nios, la Guardera N 1 Pasaje Dardo Rocha,
el Centro Promocin N 3 Barrio Hipdromo, la Casa del Nio Ricardo Rojas y la Casa
del Nio General Belgrano. En otras localidades, el gobierno de la provincia haba transferido
unidades sanitarias, aerdromos, playas, servicios de agua, desages cloacales y alumbrado pblico,
etc. Como parte del proceso municipalizador, en 1978 se crearon cuatro municipios urbanos:
Pinamar; De la Costa; Villa Gesell y Monte Hermoso, elevando el nmero de 121 a 125.
408
Decreto N 1037. 5 mayo 1977.
409
Revista de Educacin y Cultura, Ao 3, N 1, ene-febr-mar. 1978, La Plata, Buenos Aires, p. 24.
410
Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N 91. Subsecretara de Educacin, 4 junio 1979.
411
En febrero de 1980 la subsecretaria Mabel Cepeda organiz un seminario de Actualizacin
en Ciencias de la Administracin y Administracin Educativa destinado a los integrantes del
SIDAE (Circular N 18. Subsecretara de Educacin. 22 de febrero 1980).
435
cules son las necesidades y nadie mejor que el municipio a travs de sus
autoridades que forman parte del pueblo podr interpretarlas y satisfacerlas. El gobierno slo actuar como regulador con el objeto de orientar las
acciones, [] la ejecucin debe ser y ser municipal.412
Hacia nes de 1980, una vez que el ministro Solari se alej de la cartera la
poltica de descentralizacin dej de ser el eje de la gestin educativa, aunque
se sostuvo la regionalizacin y sus instituciones continuaron funcionando hasta
la recuperacin de la democracia. En denitiva, la descentralizacin, la municipalizacin y el principio de subsidiariedad contribuyeron a justicar la merma
del presupuesto destinado al rea educativa y a los municipios.413 El problema
se agrav cuando el Ministerio de Educacin comenz a girar menos fondos a
los distritos y los gobiernos locales no pudieron suplir con dineros propios la
reparacin de escuelas y el mantenimiento de los comedores escolares, entre
otras tareas.414
436
cartera no era una novedad ya que en la primera etapa del llamado Proceso eran
17 provincias las que tenan ministros de Educacin militares (al contrario de
lo que ocurri en la Nacin, donde fueron todos civiles). Segn lo publicado
en el diario El Da, Solari intervino en el proyecto de creacin del Consejo
Nacional de Educacin Tcnica (CONET) fundado en 1959, integr el primer
Consejo como vocal y fue su presidente desde 1966 hasta 1969. En 1967 result
presidente del II Seminario Iberoamericano de Enseanza Tcnica realizado en
Buenos Aires. Desde 1968 era miembro del Consejo de la Ocina de Educacin
Iberoamericana con sede en Madrid y asesor de la Organizacin Universitaria
de Intercambio Panamericano, Cientco y Cultural. A lo largo de su gestin
como ministro de Saint Jean Solari tuvo tres subsecretarios: Floreal Alberto
Conte (1976-1977), Edith Josena Alonso de Dumrauf (1977-1979) y Olga
Mabel Cepeda de Ayerra (1979-1980). Las trayectorias profesionales de los
tres estaban ligadas al sistema educativo no universitario, a diferencia de los
ministros y subsecretarios que asumieron en el perodo posterior (1980-1983)
entre quienes predominaron varones que decan ser abogados y profesores
universitarios.417
El profesor Conte se presentaba ante la prensa como maestro de grado y
director de establecimientos primarios, aunque estuvo en puestos de conduccin
y haba sido designado en febrero de 1973 como experto de la UNESCO en
Planicacin Educativa con asiento en la Repblica Dominicana.418 Mientras era
como director de dos fbricas militares y posteriormente fue designado director de produccin de
la Direccin General de Fabricaciones Militares. Haba sido profesor en institutos dependientes
de la Universidad Nacional de Crdoba y de la Escuela Superior de Aerotecnia, y docente en
varios establecimientos de enseanza media y tcnica del pas. (El Da, 13 de abril 1976, p. 1).
417
En marzo de 1981, cuando comenz la presidencia de Roberto Viola, se abri un perodo de
alta rotacin que contrast con el anterior liderado por Saint Jean y Solari. Bajo el mandato de
los gobernadores, el general Oscar Gallino (1981-1982) y el agrarista Jorge Aguado (1982-1983)
fueron ministros de educacin: Julio Ral Lascano (abril 1981-julio 1982), Gerardo Ancarola
(julio 1982-marzo 1983) y Carlos Andrs Falco (marzo- diciembre 1983). Los subsecretarios del
perodo fueron el Dr. Pablo L. Tagliaferri (1981-1982), el mencionado Falco (1982-1983) y la
Licenciada Herminia A. T. Mrega (1983). En las biografas publicadas de los ministros Lascano
y Falco no estaba claro cundo ni en qu institucin universitaria haban cursado sus estudios de
abogaca, aunque s admitan ser profesores. Claramente, el ttulo de doctor resultaba prestigioso
en el mbito de la poltica y creemos que era utilizado indiscriminadamente.
418
Conte fue prosecretario y secretario general del Consejo Nacional de Educacin, organizador
de la Asesora de Desarrollo de la Provincia de Buenos Aires, director de los cursos de planicacin para inspectores e inspectores jefes de nivel primario y secundario de la Provincia de
Buenos Aires. Fue ministro de educacin, gobernador de La Pampa y subsecretario de educacin
de la Provincia de Buenos Aires. (El Da, 14 abril de 1976, p. 1). Desde la dcada de 1960 los
437
438
422
En ese momento en la direccin del diario tambin haba una mujer, Diana La Julio Pagano
de Massot, nieta del fundador Enrique Julio Massot. El diario se comprometa a publicar sin
cargo las noticias sobre educacin que le enviara el Ministerio a la revista Totpolos.
423
El Da, 25 octubre 1979, p. 1.
424
Mabel Cepeda haba hecho investigacin pedaggica en la Direccin de Enseanza Superior;
fue asesora de Seminarios de Perfeccionamiento Docente en Escuela y Comunidad, Escuela
Rural y Escuela de Adolescentes y Adultos; observadora en el Congreso Pedaggico del Magisterio; profesora de la Escuela Superior de Capacitacin; miembro del Congreso Internacional
de la Organizacin Mundial para la Enseanza Preescolar. Dict cursos y conferencias sobre
los fundamentos psicolgicos del aprendizaje; realiz investigaciones sobre ortografa en la escuela primaria, organizacin curricular, estudio dirigido, aprendizaje del concepto de nmero,
aprendizaje de la lecto-escritura y desarrollo mental y su relacin con la estructura de grupo. (El
Da, 25 octubre 1979, p. 1).
425
Durante unos meses ocup la cartera Abel Calvo, profesor de Castellano y Literatura. Calvo
haba sido nombrado en 1956 ministro de Gobierno, Justicia y Educacin de la intervencin
federal en La Rioja, entre julio de 1966 y febrero de 1967 fue ministro de Educacin en la
Provincia de Buenos Aires y desde 1976 hasta 1979 fue rector de la Universidad Nacional de
Lomas de Zamora. Con Calvo renunci Mabel Cepeda y asumi el licenciado Carlos Ernesto
Gutirrez.
439
En las democracias occidentales y a lo largo del siglo XX las mujeres ocuparon mayoritariamente
las reas del Estado relacionadas con lo social, la salud y la educacin, quedndoles prcticamente
vedadas las de Economa, Trabajo e Industria, por ejemplo. El discurso de dominacin masculina
supone que ellas estn especialmente preparadas para realizar tareas de enseanza, cuidado y
servicio en virtud de sus cualidades naturales (Bourdieu, 2000). Asimismo, si bien las mujeres
eran amplia mayora en el sistema, los varones estaban sobrerrepresentados en los cargos jerrquicos. En los ministerios masculinos, esta situacin en contrario nunca se daba.
427
Algunas de ellas fueron: Ileana Bertha Vilas (Directora Provincial de Educacin Post Primaria y
Superior, 24-1-1979), Martha del Carmen Guerzoni (Directora Educacin Superior, 18-8-1977),
Lydia Isabel Fischer (Directora Educacin de Adultos y Formacin Profesional, 15-2-1980),
Emilse Elida Canale (Directora Educacin Diferenciada, 21-8-1978) y Nilda Noem Piaggio
de Pioli (Directora Educacin Superior, 2-6-1978). Las Direcciones docentes, de acuerdo a la
estructura del Ministerio en 1978, eran: Enseanza Preescolar; Enseanza Primaria; Enseanza
Media, Tcnica y Formacin Profesional; Enseanza Superior y de Educacin Permanente;
Enseanza Artstica; Educacin Fsica; Enseanza Diferenciada; Psicologa y Asistencia Social
Escolar; Educacin de Adultos; y Enseanza No Ocial. Esta ltima se cre a principios de 1977
y atenda todos los servicios inherentes a los establecimientos no ociales de cualquier nivel,
modalidad o rama de la enseanza, reconocidos, autorizados o incorporados por el Ministerio
de Educacin.
428
Hasta el momento, la historiografa se ha ocupado mayoritariamente de las mujeres que fueron
vctimas de la dictadura y no tanto de las que ocuparon cargos de conduccin en el gobierno del
Proceso y/o lo apoyaron activamente. Vase, entre otros, Andujar et. al. (2005). Debemos agregar
que el ministro Solari legisl en contra de los derechos de las mujeres, eliminando la licencia por
maternidad para las docentes suplentes e interinas (Rodrguez, 2008a).
440
Ley N 8617. Boletn Ocial. N 18317, 21 julio 1976. Sobre las reformas que se hicieron al
Estatuto, vase tambin Rodrguez ( 2008a).
430
Ley N 8725. Boletn Ocial. N 18474, 4 marzo 1977.
431
Alonso de Dumrauf E. J. II Jornadas de descentralizacin administrativa. En Revista de Educacin y Cultura. mayo-diciembre 1979, Ao 4. N 2 y 3. La Plata, Buenos Aires, pp. 167-173.
432
La primera Ley de Educacin de la Provincia de Buenos Aires, la N 988 de 1875, estableci
que eran funciones de los Inspectores vigilar todas las escuelas pblicas y particulares de la provincia, visitndolas por lo menos una vez al ao. Segn Ins Dussel (1995), en los inicios, los
441
442
443
Intendentes Municipales desarrollarn, ante los alumnos de los establecimientos de nivel primario, medio y superior, clases, exposiciones, visitas guiadas,
etc., a n de dar a conocer la labor que cada Comuna realiza en las diversas
reas de su quehacer; como, asimismo, difundir los proyectos que programa
implementar a corto y mediano plazo.440 La funcionaria haba elaborado un
Anexo adonde se indicaban los temas que los intendentes podran desarrollar
y la relacin con los contenidos de los diseos curriculares. Por ejemplo, los
alumnos del nivel secundario tenan los siguientes contenidos programticos:
1- El Municipio. El municipio primera instancia poltica e institucional. Autoridades y funciones. Autarqua municipal. Las Juntas vecinales, sociedades de
fomento. Los temas sugeridos para abordar con los estudiantes y relacionados
con estos contenidos eran: Estructura del Gobierno Municipal. Misiones y
funciones de su distintos organismos. Programas que desarrolla y/o encaran
los entes municipales. El municipio y la educacin. Rol del municipio en la
coordinacin de campaas de escolarizacin. Existan otros bloques de temas
vinculados con las acciones tendientes a preservar el equilibrio ecolgico; el
rol municipal y la Defensa Civil y rol de los municipios en la poltica para
el Desarrollo encarada por el Gobierno Provincial.441 El objetivo pedaggico
era transmitir un nuevo modelo de hacer gestin pblica: el municipio era el
ejecutor de los planes de desarrollo y los actores que ayudaran al intendente
en esta tarea seran los vecinos seleccionados especialmente, resultando una
versin un tanto diferente de lo que en teora proponan los organismos internacionales sobre la participacin y la descentralizacin.442
440
444
445
446
problemas. Los presidentes tuvieron dicultades para hacer funcionar las nuevas
Juntas Regionales de Supervisin y continuaron realizando las tareas en el marco de las Jefaturas de Regin tradicionales. Las subsecretarias no consiguieron
que se denieran en los hechos los nuevos roles de los integrantes de las Juntas
y esto afect la constitucin y la existencia misma de esos organismos. En
particular, la relacin entre la subsecretaria Dumrauf y los inspectores jefes
y de enseanza se revelaba conictiva: la funcionaria admita que existan
tensiones, los haba sancionado por el uso indebido de viticos, los acusaba
de individualistas, de no saber elaborar las actas y armaba que no haban
captado bien el espritu de las Juntas. Por su parte, los inspectores evitaban
reunirse con la subsecretaria en el Ministerio.
A ms de un ao de la reforma, en mayo de 1978, Alonso de Dumrauf
organiz un encuentro con todos los inspectores del sistema educativo provincial
porque, deca, era evidente la necesidad de un replanteo del rol del supervisor
como integrante y/o presidente de Junta, como Jefe de Regin y como Inspector
de rea.449 El problema era que persista la disparidad de criterios entre cada
rama, nivel y modalidad en cuanto a objetivos, seleccin y empleo de tcnicas
supervisivas. Para comenzar a encontrar soluciones la funcionaria los convoc
a que organizaran reuniones para aportar sugerencias tendientes a estructurar
un sistema de supervisin unicado.450
Tambin haba inconvenientes con inspectores de enseanza, aunque estos
respondan ms a problemas nancieros que a preocupaciones pedaggicas. A
mediados de 1978 la subsecretaria les recordaba a los inspectores que la visita
a las escuelas era uno de los tantos medios del que poda valerse el supervisor
para cumplimentar su misin. La presencia en los establecimientos era imprescindible para tomar contacto con la realidad no slo educativa sino socioeconmica-cultural. Les solicitaba que remitieran a las Direcciones y stas
a la Subsecretara antes del 10 de julio un informe indicando el nmero de
visitas que cada uno de ellos hubiese realizado a establecimientos escolares. Y
les comunicaba que esos mismos datos deban ser remitidos trimestralmente a
partir de ese momento.451 Ms adelante, y luego de haber ledo los reportes que
449
447
452
Respecto de los viticos en agosto de 1981 se public en la prensa que se instruy un sumario
administrativo al personal que trabajaba en Tesorera del Ministerio por manejo indebido de
fondos pblicos. Las maniobras se habran cometido en relacin con el pago de viticos por un
total estimado de cuarenta y cinco millones de pesos. (El Da, 13 agosto 1981, p. 5).
453
Alonso de Dumrauf, E. J. Circular N 53. Subsecretara de Educacin. 24 octubre 1978.
Las Direcciones Provinciales eran cuatro y fueron creadas a principios de 1978: de Servicios
Educativos Provinciales, de Servicios Educativos Complementarios, de Educacin Post Primaria
y Superior, y de Educacin Bsica.
448
sualmente una copia de las actas.454 Estos documentos eran un medio valioso
de informacin al nivel decisorio ministerial sobre el funcionamiento del sistema
en las regiones y los distritos. En estos informes deban estar registrados qu
integrantes de la Junta estaban presentes y ausentes, y en este ltimo caso las
razones y el nmero de faltas de ese agente. Tambin tenan que reejar lo que
haca al fondo de los temas tratados, obvindose las referencias tangenciales,
circunstanciales o de forma. El problema con las Juntas persista y en abril de
1979 la funcionaria armaba que eran necesarias ligeras modicaciones. Volva
a plantear que los integrantes de las Juntas deban consultarse ms, ser menos
individualistas y contribuir a conformar un verdadero sistema de supervisin.
Las JRS, deca, fueron son el instrumento de la conduccin ministerial a
nivel regin, por ello, no eran instancias de trmite sino entidades desburocratizadas. Este era el presupuesto bsico del proyecto descentralizador para las
regiones. Hacia el n de su mandato poco haba cambiado: Alonso de Dumrauf
se quejaba porque los presidentes de las Juntas no se reunan con ella en La
Plata. Armaba que haba que solucionar algunos inconvenientes derivados
de la ausencia de los presidentes de las Juntas Regionales de Supervisin a las
reuniones plenarias convocadas por esta Subsecretara. No slo no iban, sino
que tampoco la contactaban para avisarle y/o explicarle antes o despus del
evento los motivos de la ausencia. La disposicin estableca que los presidentes
deban comunicar dentro de lo posible con anticipacin suciente las inasistencias en que incurran a las reuniones plenarias convocadas por la suscripta
y adverta que deban tomar conocimiento del temario tratado en la reunin
de la que se hubieren hallado ausentes.
Este estado de confusin descrito por la misma funcionaria coincida con
las declaraciones que haban hecho dirigentes polticos para esa poca. y que
ilustraban sobre cmo vean otros actores las reformas que estaba aplicando el
ministro. A nes de 1978 trece ciudadanos bonaerenses pertenecientes a un
partido poltico aliado a la dictadura, armaban: Es probable que sea en el
campo de la educacin donde la administracin de gobierno haya cometido
los desatinos ms visibles y menos subsanables, tales como la improvisacin
y los planes y contraplanes que peridicamente se sucedan en la rbita del
Ministerio de Educacin.455 La otra subsecretaria de Solari, Cepeda de Ayerra,
volva a solicitar que los inspectores cumplieran su labor de realizar una com454
449
pleta asistencia tcnica en todos los servicios educativos. Se peda que las
Jefaturas registraran las visitas en las correspondientes planillas para evaluar
la labor del supervisor y analizar las circunstancias que inuyeron para que
no se realizaran las visitas a los establecimientos.456 A estos problemas se
sumaban las inasistencias del personal docente que tena servicios provisorios
o asignacin de funciones en las UAU o en las JRS.457 Para solucionar el problema, Cepeda orden que se les suspendiera la designacin a los docentes
que hayan incurrido en ms de 30 das de inasistencias al ao, cualquiera
fuere la causa.
En virtud del panorama que describan las funcionarias y otros observadores contemporneos, cabe deducir que los presidentes de las Juntas tampoco
llegaron a organizar las mltiples actividades que el gobernador y el ministro
les pedan que realizaran con los intendentes de los municipios, aunque no
habra que descartar algunas acciones aisladas. En teora, los ocho presidentes
tenan que articular dichas acciones con un total de 125 jefes comunales y supervisar el trabajo de otros tantos secretarios de inspeccin de las UAU. Como
acabamos de ver, cada uno de ellos tambin se vio limitado porque dispona
de pocos viticos (o ninguno) para viajar por el interior de una regin extensa
que contena veinte o ms municipios.
Sin embargo, no debemos reducir el problema a lo presupuestario exclusivamente. Es probable que la descentralizacin se haya visto afectada en parte por
la alta rotacin de los presidentes de las Juntas y tal vez a causa de descreimiento
y desconanza en la viabilidad del programa. Por qu aceptaron entonces esos
cargos? Es posible suponer que, a la hora de dar el s, ellas vieron sobre todo
una oportunidad de escalar posiciones dentro de un campo profesional donde,
si bien eran mayora, histricamente tuvieron escasa o nula participacin en
los lugares de poder y decisin.458
456
450
451
452
sin pblica revelaba dos cuestiones: por un lado, que un sector de la docencia
y de otros trabajadores de la educacin denunci a las autoridades del ramo a
travs de la prensa y consigui que el proceso en marcha se reviera, ya que en
los hechos la descentralizacin de funciones fue limitada. En segundo lugar, el
artculo se haca eco de ciertas versiones que armaban que el objetivo ltimo
de la descentralizacin educativa a nivel nacional y provincial era el traspaso
de las escuelas a los municipios, tal y como haba ocurrido en Chile bajo la
dictadura militar de Augusto Pinochet.468 Esta propuesta tampoco prosper,
probablemente por desacuerdos entre los militares argentinos, por presin de los
mismos actores dentro del sistema educativo y porque el plan descentralizador
impuesto por el ministro exhiba numerosas falencias.
Al igual que con los presidentes de las Juntas, las mximas autoridades
educativas se quejaban por el desempeo de los secretarios de inspeccin. A
principios de 1981 el ministro de educacin que le sucedi a Solari bajo la
gestin del gobernador Saint Jean, el profesor Abel Calvo, rm una directiva
que resaltaba el deciente funcionamiento de las UAU: En virtud de haber
constatado en algunas UAU la existencia de anomalas y falencias tanto de
trmite como de atencin, a extremo tal que en algn caso se lleg al injusticable hecho de no prestar el servicio en da hbil y fuera del receso, se impone
enfatizar el cumplimiento estricto de las normas que regulan su normal funcionamiento as como precisar algunos aspectos.469 Calvo recordaba que las
UAU deban atender al pblico en el horario de 7 a 19 de acuerdo a lo que
dispona el Estatuto del Empleado Pblico, sostena que el secretario de inspeccin deba tratar cortsmente al pblico, asesorar y orientar en el trmite
a seguir, su facilitacin y toda informacin conducente a la legislacin vigente
y que tena la obligacin de acentuar su actualizacin permanente. De esta
directiva se desprendan varias cuestiones: que los secretarios incumplan su
horario de trabajo, faltaban con frecuencia, atendan a los docentes de mala
manera, los asesoraban equivocadamente, desconocan la normativa y estaban
desactualizados. Asimismo, esta realidad dejaba al desnudo el prcticamente
de ese momento las UAU podrn tomar a su cargo las certicaciones de servicios, haberes y
solicitudes de prstamos personales de instituciones crediticias, as como tambin la recepcin,
control y aprobacin de la documentacin que, en cuanto a asignaciones familiares, presenten
los agentes con servicios en los respectivos distritos. (El Da, 19 julio 1979, p. 5).
468
El caso ms paradigmtico de municipalizacin de la educacin fue el de Chile, cuando el
gobierno militar de Pinochet traspas la totalidad de las escuelas bsicas y los liceos de enseanza
media a los municipios (Viola Espnola, 1994).
469
Calvo, Abel. Directiva N 2. Ministerio de Educacin, 1981.
453
inexistente control que los presidentes de las Juntas ejercan realmente sobre
los encargados de las UAU.
Decreto N 1037, 5 mayo 1977. En marzo de 1981, por otro decreto se agreg a la Comisin la
presencia de un Inspector de Enseanza designado por la Junta Regional de Supervisin. (Decreto
N 225. 24 marzo 1981). En junio de 1982 el ministro de Educacin Julio Lascano dictamin
que la UAU volviera a denominarse Consejo Escolar, dado que se era el nombre que estaba
contemplado en la Constitucin de la provincia y en la ley de Educacin (RM 2769/82). El
mandatario se limit a cambiarle el nombre ya que conserv todas las funciones de las UAU.
471
Los primeros convenios se rmaron en octubre de 1976 y eran de cuatro tipos: refaccin,
mantenimiento, ampliacin, y/o terminacin de edicios escolares, construccin de edicio o
aulas, comedor, copa de leche y/o merienda reforzada y provisin de vajilla. Si se acordaba
la refaccin y mantenimiento de edicios, el Ministerio se comprometa a nanciar casi siempre
el 100% de la obra, o el 90%, o bien la totalidad del valor de los materiales. En los casos de la
prestacin de servicios alimentarios el Ministerio abonaba la totalidad de los gastos. El aporte
municipal era el de supervisar a travs de su Direccin de Arquitectura e Infraestructura Urbana
a todas las escuelas del distrito y luego elevar un informe. La Comisin jaba los montos y las
prioridades de acuerdo a las necesidades. A continuacin la Municipalidad por intermedio de
la UAU invitaba al secretario de la Comisin, y ste a su vez a la directora y a un miembro de
cooperadora del establecimiento indicado, a una reunin en la cual se les comunicaba el subsidio
otorgado. La cooperadora deba presentar a la Secretara de Obras Pblicas tres presupuestos
de los trabajos a realizar en la escuela y la Secretara de Obras Pblicas decida su aprobacin o
no. La Municipalidad, si se aprobaba, entregaba entonces un cheque a nombre de la asociacin
454
455
456
Reflexiones finales
En este artculo ilustramos un aspecto del funcionamiento del Estado dictatorial observando un rea (la educativa) ubicada en un mbito subnacional,
haciendo foco en las segundas lneas de conduccin poltica (subsecretarios),
en los profesionales de carrera (inspectores) y de la administracin escolar (secretarios de inspeccin), poniendo en perspectiva la condicin de gnero de
los mismos, cuestin que en general se suele invisibilizar. Sealamos que estos
funcionarios eran mayoritariamente mujeres, con ttulos secundarios completos
(varias eran maestras normales), que estaban integradas plenamente al sistema
y venan trabajando desde antes del golpe militar y continuaron hacindolo
en la etapa democrtica.
Mostramos que la descentralizacin se vio limitada tanto por cuestiones
econmicas como por las actuaciones de los responsables de su ejecucin
(inspectores y secretarios de inspeccin), que estuvieron marcadas por la
ambigedad, a causa tal vez de cierta desconanza en la ecacia del programa descentralizador. Habra que preguntarse si ste no era, en denitiva,
un modo de relacionarse con los planicadores de la poltica que era previo
a la dictadura. Este desfasaje entre la letra de la normativa y su aplicacin en
la prctica era un fenmeno comn para los actores del sistema educativo y
479
A continuacin citaremos el contenido de las directivas N 1, 2, 10, 23, 41, 42, 65, 71 y 85
dictadas entre 1976 y 1980.
457
fue esta manera de hacer las cosas que las subsecretarias, siendo ellas mismas
inspectoras, trataron de modicar y no consiguieron. 480
Por otra parte, es posible armar que las mujeres aceptaron los puestos
jerrquicos (directoras de rama y presidentas de Junta) no tanto por la creencia
en el proyecto dictatorial sino, ms bien, atendiendo a sus propios intereses y
motivaciones de ascender en la carrera profesional. En base a ello podramos
asegurar que no existi una correspondencia lineal y unvoca entre el hecho
de ocupar un cargo en el gobierno autoritario y el de hacer literalmente lo
que solicitaran el ministro o el gobernador. En denitiva, antes que elaborar
generalizaciones sobre las actitudes de los funcionarios de carrera del Estado
durante el gobierno dictatorial, habra que analizar cada caso en particular.481
Con esto no pretendemos negar que ciertos directivos e inspectores generaron
efectivamente en las escuelas climas de opresin, de censura y de autocensura,
pero esta memoria sobre el pasado debe completarse con otras que circulan
en los testimonios orales de docentes (y padres) que recuerdan la etapa de la
dictadura como altamente positiva, adonde reinaba el orden en la escuela, los
alumnos iban prolijos, aseados y respetaban a los maestros y profesores,
gracias a la labor de estos mismos funcionarios.
Es necesario apuntar que la descentralizacin como poltica no era nueva
ya que haba sido planteada durante el perodo peronista anterior y nuevamente
fue propuesta despus de la dictadura.482 La originalidad de los militares fue
ligarla al principio de subsidiariedad y al control ideolgico. Respecto del
control que deban realizar los encargados de estas medidas y que generalmente terminaban en la denuncia, no hemos encontrado datos empricos en las
480
Estamos siguiendo el argumento del neoinstitucionalismo respecto de cmo los modelos previos
de actividad gubernamental y la herencia poltica que poseen las estructuras estatales afectan las
posibilidades de formular y aplicar nuevas polticas gubernamentales (Weir y Skocpol, 1993).
481
Como sostiene Daniel Lvovich (2008, y en este volumen), en base a otros estudios europeos
habra que comenzar a contemplar en los anlisis que la experiencia histrica de los trabajadores
en Argentina del sector privado o pblico durante la dictadura no puede reducirse a la colaboracin o la resistencia y ms bien convendra dar cuenta de la variedad de experiencias
y actitudes.
482
El ministro de educacin peronista, Alberto Baldrich, en marzo de 1974 haba planteado,
como parte de su Proyecto Educativo para el Trienio 1974-1977, un Plan de descentralizacin
gradual de los servicios administrativos de la educacin bonaerense. En plena democracia, las
autoridades educativas de 1988 anunciaban a travs de la revista ocial que la Direccin de
Planeamiento estaba elaborando un proyecto de Regionalizacin, Descentralizacin y Nuclearizacin Educativas destacando el carcter democratizador del mismo y evitando mencionar la
experiencia de descentralizacin que llev a cabo la dictadura.
458
fuentes que utilizamos que nos ilustraran sobre cmo se ejerca en la prctica.
Sabemos por testimonios de las vctimas que hubo secretarios de inspeccin,
inspectores, directores y hasta preceptores involucrados en estas actividades que
provocaron el cese, exilio, secuestro y desaparicin de cientos de docentes y
estudiantes.483 Este tema en particular deber ser investigado en futuros trabajos
acadmicos, describiendo los mecanismos y las personas que hicieron posible
el plan represivo en el mbito educativo.
A modo de eplogo diremos que una de las primeras medidas que tom el
gobierno democrtico en marzo de 1984 fue la de eliminar las Juntas Regionales
de Supervisin y retornar a los integrantes de las Juntas, a las funciones naturales
de sus cargos bajo dependencia directa y nica de la Direccin de Enseanza
de pertenencia. En la resolucin se les peda a los directores que reubicaran
a todo el personal, que dispusieran la reutilizacin de los lugares fsicos, el
destino del patrimonio y de los archivos. Las autoridades dejaron vigentes las
Jefaturas de Regin, las ampliaron a trece, y en agosto de 1985 devolvieron
las antiguas funciones a los Consejos Escolares. En relacin con esto habra
que indagar qu ocurri con las trayectorias de los que participaron en aquel
proyecto descentralizador, evitando las miradas apriorsticas y contemplando
la complejidad y la variedad de matices que caracteriz a ese perodo.
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483
Hubo casos como el del Colegio Nacional de Buenos Aires donde los preceptores realizaban
informes sobre los alumnos y fueron responsables del secuestro de varios estudiantes, as tambin se conocen las actuaciones de algunos inspectores o directores de establecimientos que se
ocuparon de denunciar a colegas subversivos. Segn la Comisin Nacional sobre Desaparicin
de Personas y la Comisin Provincial por la Memoria casi 6% de los desaparecidos son docentes,
y hay 340 estudiantes secundarios desaparecidos en todo el pas. En la ciudad de La Plata, el 16
de septiembre de 1976 ocurri el operativo recordado como la noche de los lpices cuando
se secuestr a diez estudiantes secundarios bajo la responsabilidad del gobernador Saint Jean,
de Ramn Camps (jefe militar de la polica bonaerense) y del comisario Miguel Etchegolatz
(director de la Brigada de Investigaciones de la misma fuerza). Siete de ellos an permanecen
desaparecidos.
459
460
NOVARO, Marcos y PALERMO, Vicente (2003) La dictadura militar. (19761983). Del golpe de Estado a la restauracin democrtica. Historia Argentina
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461
462
Sabina FREDERIC
Licenciada en Ciencias Antropolgicas (orientacin socio-cultural) y Especialista
en Planicacin y Gestin de Polticas Sociales (Universidad de Buenos Aires).
PhD en Antropologa Social (Universidad de Utrecht Holanda). Profesora
Adjunta Regular de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigadora del
CONICET. Directora del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Quilmes. Se ha especializado en antropologa de la poltica,
profesionalizacin policial y militar.
E.mail: frederic@unq.edu.ar
Hernn GONZLEZ BOLLO
Profesor y licenciado en Historia (Universidad de Buenos Aires), y magster y
doctor en Historia (Universidad Torcuato Di Tella). Es Profesor adjunto del
Departamento de Economa de la UMSA y profesor invitado de la Maestra en
Sociologa y Ciencias Polticas de FLACSO. Sus temas de especializacin son el
impacto de las categoras, objetos y mediciones de la estadstica pblica en los
imaginarios polticos y sociales, el lugar de la esfera tcnica en la gestin de las
polticas pblicas y el poder tecnocrtico de los economistas gubernamentales.
E-mail: hgbollo@bertel.com.ar
Ricardo GONZLEZ LEANDRI
Grupo de Estudios Americanos. Instituto de Historia del Consejo Superior de
Investigaciones Cientcas.
Email: rgleandri@eehaa.csic.es
Emmanuel KAHAN
Profesor y Licenciado en Historia (Universidad Nacional de La Plata). Graduado
en la Maestra en Historia y Memoria (Universidad Nacional de La Plata) y,
actualmente, est realizando el Doctorado en Historia en esa misma universidad. Es docente de Teora Poltica en la Universidad Nacional de La Plata. Ha
abordado diversas problemticas referidas a los judos en Argentina durante el
siglo XX. Su investigacin en curso es sobre las actitudes sociales de miembros
de la colectividad juda durante la ltima dictadura.
E-mail: emkahan@yahoo.com
464
Daniel LVOVICH
Doctor en Historia por la Universidad Nacional de La Plata. Investigadordocente del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad Nacional de
General Sarmiento. Investigador del CONICET. Se ha dedicado a historia
del antisemitismo en la Argentina del siglo XX y actualmente se encuentra
concentrado en el estudio de la ltima dictadura.
Email: dlvovich@ungs.edu.ar
Mara POZZIO
Licenciada en Sociologa por la Universidad Nacional de La Plata. Se encuentra
haciendo su tesis de Maestra en Antropologa Social del IDES-IDAES/Universidad Nacional de San Martn. Docente universitaria, actualmente es becaria
de estudio de la CIC e investigadora de la Universidad Nacional de General
Sarmiento. Trabaja sobre temas de polticas pblicas y gnero, especialmente
en el rea de salud.
E-mail: mariapozzio@gmail.com.
Karina Ins RAMACCIOTTI
Profesora, Licenciada y Doctora en Historia por la Universidad de Buenos
Aires. Jefa de Trabajos Prcticos de Historia de la Medicina en la Facultad de
Medicina de la Universidad de Buenos Aires. Se especializa en el estudio de las
polticas sanitarias argentinas del siglo XX.
E-mail: karinaramacciotti@arnet.com.ar
Laura Graciela RODRGUEZ
Profesora y Licenciada en Historia. Magster en Ciencias Sociales (FLACSO/
Buenos Aires) y Doctora en Antropologa Social (Universidad Nacional de
Misiones). Profesora Adjunta de la Universidad Nacional de La Plata e Investigadora del CONICET por el Instituto de Desarrollo Humano (UNGS).
Sus temas de inters son educacin y dictadura, historia poltica y social de
la Argentina contempornea, antropologa de la poltica y la relacin entre
gnero y poltica.
E-mail: laura.rodrig@speedy.com.ar
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