Administrativo - Resumen 1

DERECHO ADMINISTRATIVO
1.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN GENERAL.
FUNCIN LEGISLATIVA:
La funcin Legislativa, consiste en el desarrollo del procedimiento constitucional para el dictado de leyes que
realiza el rgano Legislativo, pudiendo incluir dentro del concepto de leyes a los decretos de necesidad y
urgencia que dicta el rgano Ejecutivo, porque como sostiene un sector de la doctrina tienen cuerpo de decreto y
alma de ley.
FUNCIN ADMINISTRATIVA:
La gnesis de la Administracin Pblica contempornea (en sentido estrictamente orgnico o subjetivo)
encuentra su ubicacin histrica en la poca napolenica donde se opera una mutacin fundamental del papel o
de la gravitacin que hasta entonces haba tenido poder administrador.
Se produce a partir de ese instante el fenmeno de ampliacin progresiva de sus competencias, el cual ha
continuado desarrollndose en forma incesante hasta nuestros das. Se abandona, por parte de la Administracin,
la funcin abstracta de sostener la ley (Locke y Montesquieu) para convertirse en un complejo orgnico que
cumple mltiples actividades.
La funcin administrativa es la actividad que desarrollan tanto el Poder Ejecutivo, Poder Judicial o
Poder Legislativo destinada a la gestin de asuntos administrativos del estado, como lo realiza cualquier empresa
privada en su gerencia de administracin, como la contratacin de proveedores y de empleados, la aprobacin de
gastos a realizar, etc.
Conforme sostiene Gordillo la Funcin Administrativa abarca el estudio del sujeto que ejerce dicha funcin o sea
la administracin pblica centralizada y descentralizada, a travs de sus rganos jurdicos, de los agentes que se
desempean en esos rganos y estructurada en forma de administracin central (centralizada o desconcentrada),
o descentralizada (entes autrquicos empresas del Estado, sociedades annimas con participacin parcial o total
del Estado, etc.), con ms la figura del ente independiente regulador de servicios pblicos que dimana del art. 42
de la Constitucin.
Tambin puede a veces la funcin pblica ser delegada o atribuida a personas no estatales y aparece en ese caso
el fenmeno de las personas pblicas no estatales (algunas sociedades de economa mixta, corporaciones
profesionales, etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotacin de un servicio
pblico, aspectos que entran tambin dentro del objeto del estudio del derecho administrativo.
Forman parte del ejercicio de la funcin administrativa el estudio de las formas jurdicas que dicho ejercicio
presenta, es decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el procedimiento administrativo, la
licitacin pblica, las audiencias pblicas, los servicios pblicos; el anlisis de algunas falsas facultades,
potestades, o seudo poderes que se le atribuyen por parte de la doctrina: potestad jurisdiccional de la
administracin, poder de polica, zona de reserva de la administracin, actos de gobierno, etc.
Es indispensable el estudio de los lmites sustantivos y adjetivos de tales facultades, como contrapartida
necesaria al ejercicio del poder en un Estado de Derecho.
Entre los lmites sustantivos cabe mencionar los principios jurdicos superiores del orden constitucional y
supraconstitucional: razonabilidad, no desviacin de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradiccin,
adecuacin de medio a fin, sustento fctico suficiente, motivacin adecuada, procedimiento regular previo a la
emisin del acto, etc.
Entre los lmites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y remedios del procedimiento
administrativo (recursos de reconsideracin o revocatoria, jerrquico, jerrquico menor, alzada, reclamacin
administrativa previa, denuncias, etc.) y las acciones y recursos del proceso judicial (accin ordinaria, accin de
amparo, amparo por derechos de incidencia colectiva, amparo por mora de la administracin, habeas data,
interdictos, recursos especiales de apelacin; en el orden provincial, acciones de plena jurisdiccin, de anulacin,
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de interpretacin, etc.); por ltimo, la sancin por el agravio causado, a travs de la responsabilidad de los
funcionarios pblicos (civil, penal, administrativa, poltica) y del Estado (responsabilidad extracontractual por
hechos y actos ilcitos de sus agentes)
A ello cabe agregar la intervencin que pueda tomar el Defensor del Pueblo en virtud de la legitimacin
constitucional que le otorga el art. 86 para actuar en justicia, sin perjuicio de sus funciones como mediador o
persuasor ante las autoridades pblicas y los particulares que ejercen funciones administrativas pblicas.
Es tambin de inters el estudio de los medios materiales puestos a disposicin de esa actividad, a travs del
crdito pblico, el dominio pblico y privado del Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relacin
con la funcin administrativa, sea a travs de la propiedad pblica, sea a travs de las limitaciones que el Estado,
impone a la propiedad privada (meras restricciones, servidumbres administrativas, ocupacin tempornea,
expropiacin, etc.), sea travs de vinculaciones contractuales de contenido econmico (los contratos
administrativos).
Sin desconocer la importancia de un anlisis integral de las diferentes y variadas nociones que se han formulado
histricamente sobre la Administracin Pblica o sobre la funcin administrativa, examinaremos seguidamente
las doctrinas que actualmente tratan de alcanzar el predominio en la materia y que giran alrededor del criterio de
"actividad" a que antes hiciramos referencia.
A) Concepciones subjetivas u orgnicas
Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la funcin administrativa como toda o la
mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera.
Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administracin era toda la actividad que desarrollaba el
Poder Ejecutivo u, la doctrina actualmente partidaria de la concepcin subjetiva considera que aqulla constituye
un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen
dentro del concepto de Administracin actividades que materialmente no son administrativas (actividad
reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo, que la Administracin no
constituye la nica actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues tambin tiene atribuida la funcin de gobierno.
Se ha sostenido que el fenmeno de la personalidad jurdica del Estado slo se da en la Administracin Pblica,
que es como una constelacin de entes personificados. Por consiguiente, esta categora de persona jurdica
separa y distingue a la Administracin de otras actividades del Estado. Esta Administracin Pblica (persona
jurdica) aparece regulada as por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que
nace as para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de
Administraciones Pblicas, aislndolos de la regulacin propia de los Derechos Generales"
B) El criterio objetivo o material
Las concepciones que fundan la nocin de funcin administrativa en el criterio material tienen en comn el
reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo del Poder Ejecutivo, sino tambin de
los rganos Legislativo y Judicial.
Las notas que caracterizan a la Administracin y que permiten diferenciarla de la legislacin y de la jurisdiccin
son principalmente su carcter concreto, la inmediatez y la continuidad. Algunos autores aaden tambin la
caracterstica de constituir una actividad prctica y normalmente espontnea.
Los partidarios de la concepcin objetiva completan la nocin con la referencia al aspecto teleolgico que debe
perseguir la funcin administrativa: segn algunos, la atencin de los intereses pblicos que asume en los
propios fines, y, segn otros, la satisfaccin de las "necesidades" colectivas o de inters pblico.
C) Otras teoras
Existen posturas que se apoyan en otras fundamentaciones para proporcionar la definicin de Administracin.
Dentro de este conjunto de teoras no puede dejar de hacerse una referencia sucinta a las concepciones expuestas
en la doctrina alemana, vinculadas casi todas al positivismo jurdico.
Para la concepcin llamada "residual", la Administracin era toda aquella actividad que restaba luego de excluir
a la legislacin y a la funcin jurisdiccional.
Para cerrar el cuadro de este grupo de doctrinas se ha procurado tambin ensayar un criterio mixto, que en el
fondo aparece basado en la antigua teora residual de la Administracin. Se sostiene que como la funcin
administrativa no se realiza por ningn rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido
propio que la tipifique, ella debe definirse como toda la actividad que desarrollan los rganos administrativos y
la actividad que realizan los rganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los
actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.
Si se parte de la adopcin el criterio material para realizar el deslinde de las funciones estatales y se abandona
correlativamente el elemento orgnico o formal como nota distintiva de la pertinente actividad, el
reconocimiento del ejercicio de las funciones legislativa y jurisdiccional (en sentido material) por rganos de la
Administracin Pblica, resulta una obligada consecuencia.
FUNCIN EJECUTIVA:
La funcin ejecutiva reside en la ejecucin de todas las decisiones tomadas por el rgano Ejecutivo o
Legislativo, es decir la puesta en prctica de la funcin Administrativa y Legislativa.
FUNCIN DE GOBIERNO:
En un plano distinto al de los comportamientos que trasuntan el ejercicio de las funciones administrativa,
legislativa y jurisdiccional se encuentra la denominada funcin poltica o de gobierno, referida a la actividad de
los rganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza
la Constitucin, y a la actuacin de dichos rganos como representantes de la Nacin en el mbito internacional.
La teora de la funcin de gobierno, si bien se ha conservado como resabio del absolutismo y de "la razn de
Estado", resulta necesaria al sistema republicano que "parece no poder subsistir sin ese recurso", por el cual se
excluyen determinados actos de la revisin judicial, y es as que ella tiene vigencia en la mayor parte de los
pases de Europa continental.
En nuestro pas, la aceptacin de la funcin gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales
(administrativa, legislativa y judicial) tiene el efecto fundamental, por aplicacin de la doctrina que emerge de
los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, de excluir a determinados actos de la revisin judicial,
los que para un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o polticos y para otro, el de "actos
institucionales"
Radica en la toma de decisin y puesta en prctica de las cuestiones ms relevantes para el estado. Intervienen
en su ejercicio en primera medida el Poder Ejecutivo porque es el Jefe de Gobierno del Estado y lo secundan El
Poder Legislativo con la aprobacin o no de las leyes que el Ejecutivo necesita y la Corte Suprema o Tribunales
Superiores con las decisiones judiciales que avalan o no las decisiones del Poder Ejecutivo o Legislativo.
Es en el ejercicio de esta funcin donde podemos advertir la utilidad de la teora tradicional de la divisin de
poderes, porque tanto el Poder Legislativo como el Judicial pueden ponerle freno a las decisiones del Poder
Ejecutivo que no sean convenientes para la Nacin, sean contrarias al Inters Pblico o el Bienestar General o
que sean an peor, antijurdicas.
FUNCIN JUDICIAL:
Esta funcin no es otra que la de juzgar los asuntos que pertenecen a la competencia originaria y derivada de los
mximos tribunales de la Nacin, de las Provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Se dice que el poder Legislativo tambin ejerce esta funcin cuando se lleva a cabo un juicio poltico en contra
del Presidente, Ministros, Jefe de Gabinete de Ministros y miembro o miembros del Poder Legislativo.
a)
PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA.
La organizacin Administrativa.
2.2.1. Definicin.
La organizacin del Estado resulta fundamental para su funcionamiento y desarrollo, por ello es que se han
establecidos diversos criterios que permitan la organizacin de la Administracin Pblica en distintos estratos y
esferas que se encuentran unidas por relaciones interorgnicas e interadministrativas que permiten el desarrollo
normal y armnico de las funciones del Estado. En nuestro pas la organizacin administrativa se encuentra
establecida en forma vertical siendo su mximo exponente el Presidente de la Nacin, derivando de all un
sinnmero de rganos que dependen jerrquicamente de ste, a quienes la ley les ha atribuido distintas funciones
o competencias para lograr alcanzar el fin ltimo de la Administracin Pblica que es el bien comn.
2.2.2.- rgano: Definicin, elementos, clasificacin.
La Administracin Pblica se encuentra conformada por un gran nmero de rganos que la integran. El rgano,
si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal, no es un sujeto de derecho, pero ello no impide que el
ordenamiento jurdico le otorgue facultades y potestades para actuar en el mundo jurdico.
La existencia del rgano supone la existencia de dos elementos que constituyen la unidad, estos son, el elemento
objetivo, integrado por poderes, atribuciones, facultades o potestades tanto en sentido tcnico como obligaciones
o funciones y el elemento subjetivo que se encuentra representado por la voluntad y capacidad necesaria de la
persona fsica que desempea la titularidad del rgano y cuya voluntad se le imputa a ste, por aplicacin de la
teora del rgano.
La persona fsica que ocupa una posicin en el rgano de una persona jurdica estatal, recibe el nombre de
cargo.
Segn Cassagne los rganos se clasifican, segn su origen en: rganos constitucionales, que son aquellos que
surgen de la Constitucin y rganos meramente administrativos, que nacen de normas inferiores.
Teniendo en cuenta su integracin, los rganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, en donde las
decisiones que se adoptan deben verificar para su validez con una serie de requisitos como son, el qurum, orden
de da, mayora, etc...
De acuerdo a la funcin que cumple el rgano, se lo designa como rganos activos, que son aquellos que emiten
o ejecutan actos administrativos; rganos consultivos, son aquellos que mediante su opiniones asesoran a los
rganos activos y rganos de contralor, que son los que fiscalizan y vigilan la actuacin de los rganos activos,
este control puede ser tanto anterior como posterior.
2.3.- Principios de la organizacin.
Ya dijimos que la organizacin tiene por objetivo gestionar y administrar sus propios bienes en beneficio de
terceros, ahora, en su funcionamiento la organizacin administrativa se encuentra regida por principios, stos son
los que permiten que una estructura sumamente importante y burocrtica como la del Estado pueda funcionar en
forma correcta y ordenada y la inobservancia de estos principios en muchos casos determina una accionar
ilegtimo de la Administracin que se encuentra sancionado por la ley.
2.3.1.- Competencia: avocacin y delegacin.
La competencia es uno de los principios fundamentales de toda organizacin administrativa, segn Cassagne es
la que predetermina, articula y delimita la actuacin o funcin administrativa que realizan los distintos rganos
que integran la organizacin de la persona jurdica estatal, es decir que la competencia es la que define el mbito
de actuacin del rgano.
A diferencia de lo que ocurre en el derecho civil con la capacidad, el rgano no tiene permitido hacer todo
aquello que no esta prohibido, sino que slo puede realizar lo que tiene permitido por la ley, lo que exceda ello
carecer de legalidad por incompetencia. Es decir, que la competencia slo proviene de la ley, siendo la
incompetencia la regla y la competencia la excepcin.
El ejercicio de la competencia por parte del rgano, es objetiva, por cuanto surge de una norma que determina el
campo de accin del rgano, es obligatoria cuando el rgano tiene que actuar, debe hacerlo, es improrrogable por
cuanto en principio no puede ser transferida, y es irrenunciable por pertenecer al rgano y no a la persona fsica
que ocupa el cargo.
La competencia puede ser clasificada de la siguiente manera, a) En razn de la materia por la naturaleza del acto
conforme al derecho objetivo al que se encuentra autorizado a realizar el rgano; b) en razn del territorio, que
es el mbito geogrfico dentro del cual el rgano puede actuar; c) en razn del grado o jerarqua, ya hemos dicho
que la organizacin administrativa se estructura en un jerarqua piramidal, en consecuencia la jerarqua es la
posicin en la pirmide que ocupa el rgano en la estructura pudiendo ejercer slo las funciones que
corresponden a su jerarqua y no superiores salvo delegacin y d) por ltimo la competencia se clasifica en razn
del tiempo, que es el espacio temporal durante el cual el rgano puede actuar teniendo en cuenta plazo de su
designacin.
Hemos dicho que una de las caractersticas de la competencia es su improrrogabilidad y obligatoriedad, pero
existen dos institutos en el derecho administrativo que de alguna forma atenan y constituyen la excepcin a
stos principios, ellos son la avocacin y la delegacin.
El primero de ellos es la avocacin que consiste en la asuncin por parte de un rgano superior de las funciones
y decisiones - competencias - correspondientes a un rgano inferior, esta avocacin tiene su fundamente en el
principio de jerarqua, debe ser necesariamente transitoria y para actuaciones determinadas y su puesta en
prctica permite dinamizar la actuacin de la Administracin, por ejemplo la resolucin de un recurso
administrativo.
En principio la avocacin se encuentra autorizada salvo que una norma expresa lo impida, o cuando la
competencia del rgano inferior le ha sido otorgada en virtud de una idoneidad especial.
El segundo instituto es la delegacin que es lo opuesto a la avocacin, aqu el rgano superior delega o transfiere
a uno inferior la resolucin de un asunto de su competencia aumentando de esta forma las atribuciones del
inferior. Esta delegacin, por el carcter improrrogable de la competencia, debe surgir necesariamente de una ley
que la autorice y la transferencia de estas facultades no es transitoria como en la avocacin- sino definitiva.
Existen diversas especies de delegacin, la legislativa que es la que el Congreso autoriza al Poder Ejecutivo y
que no corresponde analizar en esta obra y la delegacin administrativa que es la que aqu nos interesa y que
puede darse en forma interorgnica (entre dos rganos de diferente jerarqua de la Administracin).
2.3.2 Jerarqua. Definicin.
Otro de los principios fundamentales de la organizacin administrativa es el de jerarqua, sta surge de la
relacin piramidal que existe entre rganos de una misma persona jurdica, en donde el rgano de mayor
jerarqua se encuentra en la cspide de esta pirmide y el de inferior jerarqua en su base, esto es lo que
denominamos la lnea jerrquica, en tanto que el grado es la posicin que cada uno de los rganos ocupa en esa
lnea.
Esta jerarqua esta dada a fin de establecer una ordenacin de todos los rganos integrantes de la persona jurdica
estatal, con el objeto que a travs de relaciones de subordinacin y supremaca pueda funcionar correctamente el
complejo aparato del Estado en su conjunto, en estas relaciones los rganos superiores disponen del poder
jerrquico para dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de sus inferiores. En definitiva como dice Diez en su
obra, la Jerarqua es poder y la funcin jerrquica es el ejercicio efectivo de dicho poder.
2.4 Relaciones interorgnicas.
Si bien los rganos como tales no cuentan con personalidad jurdica propia, ello no importa que no existan
relaciones entre los distintos rganos que integran la Administracin Pblica, estas relaciones se llaman
interorgnicas y se clasifican segn su contenido en a) de colaboracin (v.gr. propuestas); b) de jerarqua (
rdenes); c) consultivas (dictmenes emitidos por los distintos servicios jurdicos); d) de control ( que pueden ser
tanto dentro del mismo rgano a travs de las unidades de auditoria interna o en forma externa por otro rgano
como pueden ser la SIGEN o la Auditoria General de la Nacin.).
2.5.- Concentracin y desconcentracin.
La concentracin y desconcentracin son conceptos que se relacionan con el ejercicio del poder del Estado, son
tcnicas de agrupamiento o distribucin de competencias entre los rganos de la Administracin Pblica. Ambos
constituyen principios organizativos que se verifican en el marco de una misma persona jurdica pblica estatal.
De este modo, tendremos concentracin siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los
rganos superiores de la organizacin, as podemos decir que existe concentracin de poder, de toma de
decisiones, etc... Esta concentracin de funciones por supuesto que importa sobre carga de tareas de parte de la
Autoridad que genera importantes dificultades fundamentalmente en cuanto a inmediatez, celeridad, eficacia y
eficiencia.
En contrapartida, cuando las competencias decisorias del superior se asignan a rganos inferiores de la
organizacin centralizada o descentralizada, ello recibe el nombre de desconcentracin, lo que facilita la
descongestin del poder central y permite optimizar el trabajo.
Corresponde aclarar que la desconcentracin no supone la creacin de una nueva entidad con personalidad
jurdica propia sino que es una relacin interognica en donde sigue existiendo subordinacin jerrquica.
Finalmente, quisiera sealar que no debemos confundir los conceptos desconcentracin y descentralizacin, pues
son nociones con caractersticas distintas tal como lo veremos en el punto siguiente.
Un ejemplo de desconcentracin es la figura de los CPC que existen en distintos barrios de la ciudad, all el
Intendente Municipal con el objeto de lograr mayor inmediatez con los problemas de los vecinos cuenta con
funcionarios a quienes por el mayor conocimiento de la situacin particular del lugar, se le ha delegado
atribuciones a fin de obtener soluciones a los distintos problemas con mayor rapidez, eficacia y eficiencia,
aunque no podemos desconocer que sus competencias se encuentran an muy limitadas.
2.6.-Centralizacin y descentralizacin
Centralizar importa asumir la totalidad de las decisiones en los rganos superiores de la organizacin, en tanto
que la atribucin de personalidad jurdica a un organismo estatal al cual se le asignan funciones y competencias
ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin administrativa.
Al crearse una nueva persona jurdica, la descentralizacin importa la existencia de relaciones
interadministrativas entre los rganos de la administracin, sin perder por supuesto el control de tutela sobre el
nuevo rgano.
El ente descentralizado no integra la Administracin central, posee autoridades y presupuesto propio y un
estatuto que le da origen, funciones y competencias.
Un tema no menor es el atinente a la creacin de la entidad descentralizada y fundamentalmente cual es el
rgano competente para ello. Antiguamente existieron posturas que sealaban que la creacin deba ser por ley
del Congreso y otras que consideraban que deba ser por Decreto del ejecutivo por cuanto este como mximo
responsable de la Administracin Pblica deba ser quien las creara, pero en la actualidad la doctrina nacional ha
receptado en forma pacfica la teora concurrente que postula que la creacin de la entidad descentralizada puede
ser realizada tanto por ley del Congreso o por Decreto del Poder Ejecutivo, pero en ambos casos las decisiones o
actuacin del ente descentralizado van a estar sujetas al control de legalidad de la Administracin Central a
travs de los recursos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, pero reitero que dicho control ser
slo de legalidad y no de mrito, oportunidad y conveniencia del acto administrativo que se dicte.
Podemos encontrar distintos tipos de descentralizacin, ellos son la descentralizacin funcional que comprende
no slo los rganos a los que se les ha atribuido aun personalidad jurdica distinta de la administracin central,
sino que tambin se le ha asignado cometidos o funciones que anteriormente no se encontraban reconocidos a los
rganos de la organizacin central.
El caso tpico de la descentralizacin territorial lo constituye en nuestro sistema los Municipios, donde su
competencia no se extiende ms all del mbito geogrfico de validez de sus actos administrativos y reglamentos
generales.
Dentro de la descentralizacin funcional encontramos diversos subtipos que corresponde sealar, ellos son: las
entidades autrquicas, que son aquellas personas jurdicas pblicas estatales que cuentan con personalidad
jurdica propia, se rigen por una norma que les es impuesta, se administran asimismo conforme la norma que las
creo, siempre es creada por el Estado, el ejemplo tpico es el de la Universidades Nacionales.
Un tema muy importante es que en las entidades autrquicas no existe relacin de jerarqua con el poder central,
aunque si persiste el control administrativo o de tutela, pero este control va a alcanzar slo la legitimidad o
legalidad del acto dictado, en tanto que el control de oportunidad, mrito o conveniencia no puede realizarse por
parte del rgano central.
Tambin tenemos las empresas del Estado, que cuentan con una conformacin particular, en la que el Estado
realiza actividad comercial normalmente tendiente a la prestacin de un servicio pblico. La caracterstica de
estas empresas pblicas en que en su actuacin puede ser en relacin a sus clientes, de derecho privado y en
relacin a los distintos rganos de la Administracin e incluso de sus empleados, encontrarse regido por el
derecho pblico.
2.7.- Organizacin Federal, Provincial y Municipal
Nuestro Estado se encuentra dividido en distintas esferas de poder, que podemos denominar federal, provincial y
Municipal cada uno de los cuales cuenta con un mbito de facultades, atribuciones o competencias que les son
propias para poder alcanzar sus fines, como ya sabemos quienes detentaban originariamente el poder eran las
Provincias, quienes han transferido parte sus facultades a la Nacin, se han reservado otras en forma exclusiva y
finalmente existen tambin facultades concurrentes, todo lo que se encuentra plasmado en la Constitucin
Nacional fundamentalmente en el art. 121, 122, 125 y 75 inc. 18 de la ley fundamental.
En definitiva, la configuracin de las Provincias como entidades autnomas que actan en un mbito de
gobierno distinto del poder central constituye un rasgo tpico del sistema federal que rige en nuestro pas.
La Constitucin Nacional, establece en sus artculos 5, 121; 122 y 123 los principios fundamentales que rigen la
organizacin de las Provincias, quienes como entes autnomos pueden dictarse sus propias leyes, darse sus
propias instituciones, elegir sus propias autoridades y administrar sus recursos. La nica limitacin que exige la
Constitucin Nacional es que necesariamente deben garantizar la forma representativa y republicana de
gobierno.
A su vez los Municipios tambin se encuentran reconocidos en la Constitucin Nacional, ya que las Provincias al
dictar sus propias Constituciones deben garantizar las autonoma Municipal conforme lo establece el art. 123
del C.N, del mismo modo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha reconocido a partir del caso
Rivademar c/ Municipalidad de Rosario que las Municipalidades son organismos de gobierno con carcter
esencial, que tiene un mbito propio a administrar.
2.7.2 Las Regiones.
A partir de la reforma Constitucional del ao 1994 en nuestro pas se reconoce la existencia de la regin, as el
art. 124 de la Constitucin Nacional convalida la existencia de las regiones y autoriza su creacin entre las
Provincias para facilitar el desarrollo econmico y social de stas.
Sin embargo es conveniente remarcar que las regiones que reconoce la Constitucin en modo alguno constituyen
un nuevo rgano de poder o de toma de decisiones, ni mucho menos podrn ejercer por si los poderes que las
Provincias no han delegado a la Nacin. Por el contrario las regiones conforman un puente para que las
Provincias cuenten con un rgano por el cual puedan conseguir los objetivos comunes que van a permitir el
desarrollo de la regin en su conjunto.
Estas regiones pueden contar con autoridades que sern quienes establezcan los lineamientos para la consecucin
de los fines de la regin, que sern elegidas por las Provincias que la integren, e incluso las Provincias podrn
darle atribuciones a estos rganos.
Sin embargo debe quedar claro que la regin, no constituye una forma de descentralizacin del poder de las
Provincias, sino como dice el Dr. Barrera Buteler en su obra Provincias y Nacin, son una instancia de
concertacin de polticas entre las Provincias con caracteres e intereses comunes que les permita coordinar entre
si el ejercicio de sus poderes conservados y concurrentes y stos con los que ejerce el gobierno federal en las
materias que les afectan.
b)
NATURALEZA DE LA RELACIN DE EMPLEO PBLICO.

3.2 Naturaleza de la relacin de empleo pblico.

A lo largo de la historia podemos decir que la doctrina no ha sido uniforme al respecto, as en un primer
momento la discusin se planteo en si la relacin existente era de derecho pblico o de derecho privado y
superado este conflicto las dos teoras principales discurren en si se trata de una relacin estatutaria o
contractual.
Como breve sntesis de lo ocurrido, podemos decir que primeramente se consideraba que el empleo pblico se
encontraba regido por el derecho privado, de este modo surgieron las teoras del mandato, la que fue criticada
porque la misma slo poda ser aplicada a un nmero muy reducido de personas las que podan representar u
obligar a la Administracin y por cuanto el mandato puede ser revocado en cualquier momento por el
mandante y ello no ocurra con los cargos de los funcionarios que haban sido elegidos por voluntad popular por
el plazo determinado.
Tambin encontramos la teora de la locacin de servicios, sta posicin fue criticada por cuanto si bien poda
darse esta situacin al contratar a una persona particular para que prestara un servicio por un tema especfico y
por un tiempo determinado v.gr. asesoramiento ello no ocurra con la inmensa mayora de los agentes,
adems los principios de este contrato tampoco se compadecen con los de la funcin administrativa, en tanto
quien presta un servicio no tiene acceso a muchos de los derechos de los agentes pblicos, como podra ser la
licencia anual.
Luego podemos citar la locacin de obra pero la naturaleza de este contrato exige que una persona sea contratada
para la realizacin de una obra determinada y concluida la misma cesa su vinculacin con el contratante, por lo
que tampoco representa la situacin de los agentes pblicos.
Finalmente dentro de las teoras ius privatistas, existieron quienes consideraron a esta relacin como un contrato
de adhesin, por cuanto el agente no contaba con posibilidad de modificar ninguna de las clusulas del contrato
y que en todo caso slo podan modificarlas la Administracin.
Superadas las concepciones que situaban la relacin en el derecho privado, pasaremos ahora a conocer cuales
han sido las posiciones ius publicitas de mayor importancia, en primer lugar y como consecuencia de las ideas de
Estado Polica, aparece la teora segn la que ste el Estado - poda exigirle a sus sbditos todo lo necesario
para el cumplimiento de sus fines. De este modo se consider que la relacin existente entre la Administracin y
sus agentes importaba un acto unilateral del Estado y que el consentimiento del agente slo era un
reconocimiento de su deber preexistente de servir.
Luego encontramos la teora de la relacin estatutaria, para la que la aceptacin del cargo por parte del agente no
agregaba nada a la relacin ya que la designacin es un acto unilateral del Estado, es decir que lo importante
para esta teora era la designacin, esta teora ha tenido su nacimiento y aceptacin fundamentalmente en Italia.
Por ltimo con el avenimiento del Estado de Derecho apareci la teora que consideraba la relacin como
contractual que es la actualmente predomina entre los tratadistas y es la que aceptamos aqu tambin. Para esta
teora lo importante no slo es el acto de designacin del agente, sino tambin el de aceptacin por el cual este se
compromete a cumplir la funcin legal y fielmente. Con lo que aqu existe una clara relacin bilateral que es lo
que da inicio al contrato de empleo pblico.
Ahora, esta relacin contractual es innegablemente de derecho pblico, y el contrato celebrado es un contrato
administrativo, pues rene todas sus caractersticas propias, en tanto uno de los sujetos es el cumplimiento de las
funciones de la Administracin pblica y adems existen clusulas exorbitantes al derecho privado a favor del
Estado.
3.3 Formacin de la relacin de empleo pblico.
3.3.1 Nacimiento.
Segn Marienhoff el ingreso a la funcin pblica puede ser en forma voluntaria o forzosa y dentro de la primera
a su vez regular o irregular.
El ingreso voluntario es el que se realiza con el consentimiento del agente o administrado que ocupar el cargo o
la funcin correspondiente, el ingreso regular es el que comnmente se denomina funcionario o empleado de
jure y el irregular es normalmente, aunque no siempre, el de facto. Por su parte el ingreso forzoso es aquel que
regularmente se encuentra dado por la ley y que no puede ser eludido por el ciudadano, como por ejemplo la
designacin como Presidente de Mesa en una eleccin popular.
3.3.2 Formas: concurso, seleccin, sorteo, eleccin.
El ingreso regular que dijimos que es aquel que rene todas las exigencias de la ley, puede verificarse de
diversas formas entre las que podemos citar el concurso, que es el procedimiento de seleccin generalmente
abierto a todos aquellas personas que renan las exigencias de la convocatoria, en donde el elegido ser aquel
que demuestre las mejores aptitudes para el cargo, si bien es la forma de ingreso a la Administracin pblica que
establece la Constitucin Nacional, lamentablemente no es la ms difundida o utilizada.
En segundo trmino podemos citar la seleccin, que tiene caractersticas similares al concurso, slo que se
realiza en forma interna entre los agentes de una determinada dependencia del Estado, a fin de acceder a un
cargo superior que se encuentra vacante. El sorteo tambin es mencionado por los tratadistas como una de las
formas de ingreso a la funcin pblica, pero segn Marienhoff este no es un mtodo sino un medio de seleccin
de una persona.
Finalmente encontramos la eleccin, que puede ser popular directa, y es el mtodo por el cual es el pueblo quien
mediante su voto designa a la persona que deber ocupar cierto cargo pblico por el tiempo que establezca la ley,
vgr. El Presidente de la Nacin y popular indirecto cuando la designacin se hace a travs de una asamblea que
es elegida por el pueblo.
Tambin existen otros sistemas como el de herencia, compraventa, arriendo, etc pero mayormente no resultan
aplicables en nuestro ordenamiento o han cado en desuso.
3.4 Deberes de los agentes pblicos.
Al igual que cualquier cocontratante de la Administracin los agentes pblicos en el ejercicio de su tarea o
funciones tienen deberes que observar, los que estn ntimamente relacionados con el objeto o contenido del
contrato de empleo pblico.
Estos deberes se encuentran establecidos estatutariamente y su inobservancia acarrea sanciones de diversa
gravedad que les son aplicadas a los agentes luego de cumplir el procedimiento fijado por la
El principal deber es el de cumplir la funcin, esto es dedicarse al cargo que se le ha encomendado, verificando
en su cumplimiento la totalidad de las pautas y exigencias del cargo. Una derivacin de este deber es que, en
caso de renuncia del agente, ste debe continuar prestando tareas hasta tanto le sea aceptada su dimisin, ya que
si no lo hace incurre en responsabilidad administrativa, patrimonial y penal.
En el mismo sentido debe hacer su tarea en el lugar en el que ha sido designado y no en otro, salvo que su
empleador en forma expresa le notifique que debe concurrir a un nuevo lugar de trabajo.
Otro importante deber que tiene el agente pblico es del respeto a la jerarqua, ya que como hemos dicho
anteriormente no todos los agentes se encuentran ubicados en un mismo nivel dentro de la pirmide, sino que se
encuentran subordinados a la jerarqua, y en relacin a esta podemos sealar que se debe respetar esa jerarqua
tanto en cuanto a su obligacin de aceptar las indicaciones que se le formulen por sus superiores, lo que
podramos denominar obediencia y que es considerado por la doctrina como un deber esencial del agente
pblico, en este sentido la jerarqua tambin debe respetarse al dirigirse a sus superiores, ya que su inobservancia
lo hace pasible de sanciones administrativas.
Corresponde detenernos algunos instantes en el deber de obediencia, ya que cuenta con algunas particularidades,
por que si bien la obediencia de las rdenes de sus superiores por parte de los agentes es la regla, existen
excepciones que no generan responsabilidad administrativa pasible de sancin para el trabajador.
As, cuando el agente considere que una orden que se le ha impartido podra resultar ilegtima tiene la obligacin
de comunicarle ello a su superior, y en caso de que este insista con su ejecucin debe cumplirla, esta corriente ha
sido denominada teora de la reiteracin.
Luego tenemos la teora de la legalidad formal, por la que el trabajador debe cumplir las rdenes que emita su
superior, salvo aquellas que no renan los requisitos formales de validez, en caso de que se le insista en su
cumplimiento, debe obedecerla y la responsabilidad recaer sobre quien la ha impartido y no sobre el empleado.
Por ltimo, tenemos la teora de la invalidez manifiesta, que seran las rdenes impartidas por quien no tenga
competencia o las manifiestamente ilegales, en estos supuestos el agente no tiene que cumplirlas y por supuesto
ello no genera ningn tipo de reproche administrativo a su persona.
Podramos sealar tambin como deberes de los agentes el de urbanidad, fidelidad y observancia de secreto,
dignidad de conducta tanto dentro como fuera de su lugar de trabajo, respetar el rgimen de incompatibilidades
que determine la normativa para cada caso, el deber de declarar sus actividades de carcter lucrativo, la
obligacin de denunciar en caso de que por sus funciones tenga conocimiento de la supuesta comisin de un
hecho ilcito, es decir que estos son los deberes en general de la totalidad de los empleados pero pueden existir
otros especficos que surjan de los convenios colectivos de trabajo que existan en cada dependencia
Administrativa.
3.5 Derechos de los agentes pblicos.
Del mismo modo que tienen deberes, los agentes pblicos cuentan con un gran nmero de derechos en el
ejercicio de su funcin, estos derivan de diferentes fuentes normativas, as tenemos derechos que emanan
directamente de la Constitucin Nacional, de las leyes como por ejemplo la Ley de Empleo Pblico y tambin de
las Convenciones Colectivas de Trabajo que existen en los distintos entes u organismos de la Administracin
Pblica.
Estos derechos comienzan a gozarse desde el momento mismo en que el agente inicia el ejercicio de sus
funciones y permanecen con l hasta su desvinculacin de la Administracin Pblica.
Entre los derechos constitucionales, anteriormente ya nos hemos referido a la mayora de ellos,
siendo el ms importante aquel que garantiza la estabilidad propia del agente, impidiendo que el
agente pueda ser privado de su empleo en forma discrecional.
Este derecho a la estabilidad podramos decir que es el derecho fundamental de los agentes pblicos, aunque
entendemos que este derecho debera ser atenuado del alguna forma ya que los supuestos de cesanta y
exoneracin existentes no resultan suficientes y permiten que se generen abusos de este derecho de parte de los
empleados que se evidencian fundamentalmente en un incorrecto ejercicio de sus funciones.
Sin embargo no podemos desconocer que esta atenuacin del derecho a la estabilidad que proponemos, no
resulta de fcil aplicacin y hasta podra ser peligrosa en un pas como el nuestro, ya que tampoco sera
saludable que bajo esta bandera, los gobernantes de turno comenzaran a cesantear agentes en forma arbitraria e
ilegtima para poder designar a aquellos afines a los funcionarios; pero creemos que debera encontrase algn
mtodo objetivo que permita merituar y controlar debidamente el correcto desempeo de la tarea del agente
exigiendo estndares de calidad, eficiencia, eficacia y capacidad para continuar en la funcin, ya que no
podemos ignorar que en el estado actual el mal uso que se da de este derecho, genera a nuestro entender una
grave situacin de desigualdad o injusticia frente el resto de la sociedad y
de los trabajadores en particular, quienes conservar sus empleos debe constantemente demostrar condiciones y
capacidades para el puesto.
Continuando con los derechos, podemos sealar el sueldo, que como ya sabemos es la suma dineraria que recibe
como contraprestacin por sus tareas y tiene como objeto la satisfaccin de las necesidades esenciales de la
existencia del trabajador y su familia, de all que el carcter alimentario que se le ha dado al sueldo, y la
inembargabilidad hasta el porcentaje de ley. Dentro de este derecho debemos incluir a la retribucin justa, que
garantiza la ley y que consiste en que el trabajador debe ser remunerado de acuerdo a la ubicacin que ostenta en
el escalafn y de acuerdo a las funciones que efectivamente desarrolla.
Otro importante derecho es el de la carrera administrativa, que es la posibilidad que tiene el agente de ascender y
progresar dentro de los distintas clases, grupos y categoras del escalafn, en la medida en que verifique los
requisitos estatutarios, lo que le va a permitir incrementar sus responsabilidades, haberes, funciones, etc. y que
de alguna forma contribuye a mantener la motivacin del agente. Si bien el empleado privado tambin tiene
derecho a ascender, no debe confundirse ello con la carrera administrativa, ya que el operario de una fbrica
puede haber sido contratado para realizar una funcin especfica que realizar durante toda su vida laboral, en
tanto que la carrera administrativa permite a los agentes pblicos ir escalando en su posicin siempre que
verifique el cumplimiento de las condiciones requeridas para ello.
Por supuesto, los agentes pblicos tambin tienen derecho al descanso, esto es la serie de licencias o vacaciones
que se encuentran previstas en el ordenamiento, del mismo modo el agente pblico, tambin encargado de velar
por los derechos del trabajador ante las autoridades de la Administracin, pudiendo ejercer incluso el derecho de
huelga que en nuestro pas ha sido reconocido constitucionalmente.
Finalmente tambin tiene derecho a la jubilacin, que es la prestacin peridica y vitalicia que brinda el Estado a
quienes han prestado servicios en la Administracin pblica.
3.6.- Responsabilidad de los agentes Pblicos. Definicin.
Dentro del ejercicio de la funcin pblica es necesario que para el correcto desempeo de la Administracin los
agentes deban responder por los hechos u omisiones de su accionar que se encuentran reidos con los estatutos o
normas en general. Ello permite que exista orden y evita que los agentes puedan con sus inconductas afectar los
intereses pblicos e inobservar los deberes que les corresponden.
3.6.1 Clases.
Dependiendo del tipo de conducta contraria al derecho que haya desplegado el agente, el ordenamiento reconoce
distintos tipos de responsabilidades y sanciones.
Tenemos la responsabilidad penal, que se genera cuando el acto del agente es un hecho ilcito tpico, sancionado
por la ley penal.
La responsabilidad civil, es aquella que se deriva de la inobservancia de las normas civiles por la comisin de
delitos o cuasidelitos. Aqu corresponde sealar que si bien el agente en su obrar puede generar responsabilidad
civil de la Administracin ello no obsta que tambin pueda surgir su propia responsabilidad civil al producir un
dao a la Administracin o a un tercero, debiendo en ambos casos responder civilmente por su conducta.
La responsabilidad poltica, solamente resulta aplicable a aquellos funcionarios polticos, en lo supuestos en que
su conducta pudiera, luego de la sustanciacin de los procedimientos correspondientes v.gr. juicio poltico de
los magistrados, afectar la permanencia en el cargo. La responsabilidad administrativa, que es la que nos interesa
en esta obra, es la que tiene por objeto sancionar las conductas del agente que lesionan el buen funcionamiento
de la Administracin y que se originan en la inobservancia de los deberes de los agentes pblicos en el ejercicio
de su funcin.
3.6.3.- Sanciones: Definicin y clasificacin.
Las sanciones son los castigos que prev la normativa para los supuestos en que los agentes pblicos no cumplan
o verifiquen en su conducta dentro de la Administracin los deberes que les impone el ordenamiento jurdico
como empleados o funcionarios pblicos.
Estas sanciones se encuentran previstas en los estatutos y el sistema general en el orden nacional surge del
Rgimen de Investigaciones Administrativas, Decreto N 467/99, donde se encuentran establecidas las
potestades sancionadoras del Estado y los procedimientos correspondientes para la aplicacin de las sanciones
para los distintos tipos de faltas all previstos.
Las sanciones que puede aplicar la Administracin difieren de la gravedad de la falta que se hubiere cometido,
as encontramos, a) El apercibimiento, que es un llamado de atencin al agente por una falta leve; b) la
suspensin, que importa la no presentacin al lugar de trabajo y la prdida de la remuneracin durante el plazo
de la sancin, que puede llegar a extenderse hasta 90 das; c) la multa que es una sancin de carcter pecuniario
y que no importa la imposibilidad de concurrir a prestar servicios; d) la cesanta, es una de las dos sanciones que
importan la prdida de la estabilidad del empleo pblico y determinan la extincin del contrato, slo puede ser
aplicada despus de la sustanciacin de un sumario administrativo en el que se garantice el debido ejercicio del
derecho de defensa. Su aplicacin inhabilita al agente por un nmero determinado de aos para ingresar a la
funcin pblica; e) la exoneracin, es la sancin ms grave que prev el ordenamiento y se aplica cuando la
sancin no slo constituye una falta grave sino tambin cuando existe un ilcito penal, por cuanto para su
aplicacin previamente deber existir una sentencia penal condenatoria, normalmente importa la inhabilitacin
perpetua para ejercer cargos pblicos.
3.7.- Cargo, categora y escalafn: definiciones.
Cargo: es la posicin que una persona fsica ocupa dentro del escalafn, est tendr mayor o menor entidad de
acuerdo al lugar en que se encuentre en la pirmide de jerarqua. Categora: son los sucesivos grados en que se
subdividen los grupos o clases que integran el escalafn Escalafn, podramos decir que es una norma emitida
por el Estado y/o que surge de un CCT que tiene por objeto regular los cargos, categoras, clases, funciones,
sueldos, condiciones para el ascenso, la forma de encasillar al personal, etc.
3.8 Extincin de la relacin de empleo pblico.
Como todo contrato, el de empleo pblico puede extinguirse por diversos motivos algunos de ellas que
podramos denominar normales o tambin por circunstancias excepcionales, podramos citar las siguientes:
Renuncia, cuando el agente realiza una manifestacin de voluntad por la que pretende poner fin a la relacin.
Hemos dicho anteriormente que en este supuesto no puede dejar de prestar funciones hasta tanto esta le sea
aceptada, ya que en caso contrario har abandone de funciones pudiendo generarse en su perjuicio
responsabilidad disciplinaria, patrimonial y penal.
Vencimiento del plazo, que es la forma de extinguir aquellos cargos electivos que cuenta con un plazo legal de
duracin.
Inhabilitacin penal, en aquellos casos en que un agente pblico sea condenado penalmente por un hecho ilcito
cometidos por su funcin o con motivo de la misma, el juez puede condenarlo adems de la pena privativa de la
libertad a la inhabilitacin para ejercer cargos pblicos lo que genera en forma automtica la extincin de la
relacin.
Jubilacin del agente, que es la forma normal de concluir la relacin al verificarse los requisitos de edad y
prestacin de servicios durante un plazo determinado que requiere la ley para el acceso a este beneficio.
Como hemos sealado anteriormente el contrato de empleo pblico tambin se puede extinguir por la aplicacin
de las sanciones disciplinarias de cesanta y exoneracin y por supuesto por fallecimiento del agente.
3.9.- El funcionario de facto y el usurpador.
El funcionario de facto es aquel que ha ingresado a la Administracin en forma irregular por no reunir la
totalidad de los requisitos que exige el ordenamiento para la designacin, v.gr. no reunir las condiciones legales,
designado mediante acto invlido, etc. es decir que es lo contrario a lo que anteriormente dijimos que es el
funcionario o agente ingresado regularmente a la Administracin.
En tanto que el usurpador, es aquel que llega al cargo por voluntad propia, generalmente ejerciendo dolo o
violencia, y que en consecuencia su objeto no es la satisfaccin del inters general sino el suyo propio.
2.
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
5.7. Fuentes del Derecho Administrativo

Por qu por "fuentes" del derecho, y en particular del derecho administrativo, deben entenderse los diversos
orgenes posibles de las normas y principios que interesan al derecho administrativo, tengan o no eficacia
normativa expresamente establecida.
En materia de "fuentes", todas las ramas del derecho tienen un fondo comn: constitucin, ley, doctrina
cientfica, etctera; es decir, las fuentes de todas esas ramas son, por principio, las fuentes generales del derecho.
Eso mismo ocurre con el derecho administrativo. Pero ste, aparte de las fuentes generales o comunes, tiene
algunas fuentes especficas, como los reglamentos administrativos, de gran importancia cuantitativa, o como los
actos y contratos administrativos, etctera. Los lugares de donde brota la regla jurdica administrativa,
constituyen, pues, las fuentes del derecho administrativo, que, segn qued expresado, pueden ser generales o
especficas.
De manera que cuando se estudian las fuentes del derecho administrativo, todo se reduce a deducir de las reglas
generales de las fuentes del derecho lo que tenga importancia especial en derecho administrativo.
La clasificacin de las fuentes del derecho, en general, y del derecho administrativo, en particular, ha sido objeto
de los ms variados y extraos criterios. Muchos de stos son simplemente caprichosos o arbitrarios.
La clasificacin que tiene ms aceptacin, por su sencillez y claridad, es la que divide las fuentes en directas e
indirectas, inmediatas y mediatas. Las mediatas tambin pueden llamarse "subsidiarias". Es la clasificacin que
adoptar en la presente obra. Pero las dificultades aparecen cuando las distintas especies de fuentes deben ser
referidas a esa clasificacin y encuadradas en ella. Cules de dichas fuentes especficas son "directas" o
"indirectas"; cules "inmediatas" o "mediatas"? He ah la cuestin. Entre los autores hay grandes discrepancias al
respecto.
Al referirme a cada una de las distintas fuentes en particular, indicar su carcter como tal, expresando el motivo
de ello.
Son fuentes directas las basadas en normas jurdicas positivas; verbigracia: Constitucin, leyes (formales y
materiales, incluidos los "reglamentos" administrativos), los tratados, la analoga y, adems, los principios
generales del derecho, pues gran parte de estos ltimos surgen del ordenamiento jurdico general del Estado.
Tambin corresponde incluir a la "jurisprudencia" judicial (se forma mediante sentencia de los tribunales) y
administrativa (se forma mediante los dictmenes que emite la Procuracin del Tesoro o Fiscala de Estado,
segn como est organizado en cada estado), ya que, como lo advertir en el lugar respectivo, debe colocrsele
en el mismo plano jurdico que a los reglamentos de ejecucin.
Son fuentes indirectas las que no se basan en normas o textos positivos; por ejemplo, la doctrina, que acta como
elemento primordial en la elaboracin de la jurisprudencia e incluso de la ley. En cuanto a los "contratos" y a los
"actos administrativos individuales". Entre las fuentes directas algunas son "inmediatas": Constitucin, leyes
(formales y materiales), tratados; otras son "mediatas" o "subsidiarias": analoga, principios generales del
derecho y jurisprudencia, pues slo ha de recurrirse a ellas cuando falte el texto legal expreso.
El sistema jurdico est constituido por una serie de grados. Ello determina entre las normas jurdicas una
verdadera jerarqua o un sistema de prelacin entre las diversas fuentes del derecho. Hablar de jerarqua de las
fuentes implica "establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurdicas al caso concreto y el criterio para
solucionar las contradictorias prescripciones que se encuentren en normas de distinto rango". Tambin se ha
dicho que el orden de prelacin de las fuentes del derecho administrativo, implica establecer la preferencia con
que corresponder aplicar unas fuentes respecto de otras, o, en otras palabras, el mayor o menor valor que
jurdica y legalmente es posible asignar a unas en relacin con las dems. Los autores, en general, suelen
establecer el orden jerrquico entre las diversas fuentes del derecho. En concreto, ese orden jerrquico depende
de cada ordenamiento jurdico.
En su mrito, entre nosotros el orden jerrquico de las fuentes del derecho administrativo es el siguiente:
a) Constitucin Nacional.
b) Leyes dictadas en consecuencia de la Constitucin.
c) Tratados con potencias extranjeras.
d) Reglamentos administrativos.
e) Analoga.
f) Principios generales del derecho.
g) Jurisprudencia.
h) Doctrina cientfica.
En cuanto al orden jerrquico que, como fuentes jurdicas, les corresponda al "contrato" y al "acto administrativo
individual", en el pargrafo pertinente me referir a ello.
Es comn decir que, en el orden jurdico, la ley est siempre en un plano superior al reglamento. Se trate de un
reglamento "autnomo", es decir, dictado en ejecucin directa de potestades constitucionales del Ejecutivo, y
cuando la ley en cuestin haya estatuido sobre materias que la Constitucin le atribuye exclusivamente al
Ejecutivo, con lo cual la ley formal habra penetrado indebidamente en la zona de "reserva de la administracin".
Verbigracia: creacin por "ley" de una entidad autrquica institucional, referente a una materia administrativa
puesta exclusivamente por la Constitucin a cargo del Ejecutivo; si en tales supuestos el Ejecutivo dicta un
"reglamento" contrario a esa ley, la primaca jerrquica o la preferente aplicacin le corresponder al reglamento
a)
ACTOS Y HECHOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO.
Cdigo Civil:
Ttulo I: De los hechos
Art. 896.- (*VS) Los hechos de que se trata en esta parte del Cdigo son todos los acontecimientos susceptibles
de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia o extincin de los derechos u obligaciones.
Art. 897.- Los hechos humanos son voluntarios o involuntarios. Los hechos se juzgan voluntarios, si son
ejecutados con discernimiento, intencin y libertad.
Ttulo II:De los actos jurdicos
Art. 944.- (*VS) Son actos jurdicos los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre
las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos.
LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN.
Conforme al principio de separacin de poderes tal cual lo plasmado por la teora de Montesquieu, debemos
distinguir el Poder Legislativo, del Ejecutivo y del Judicial. No obstante lo cual, como es sabido, tal divisin de
poderes no es tajante sino que estamos ante un solo poder con distribucin de funciones en diversos rganos del
Estado.
En la actualidad se acepta entonces que la actividad de la administracin o actividad administrativa concebida
desde el punto de vista material u objetivo, y no desde un criterio subjetivo, puede ser ejercida por los distintos
poderes u rganos del Estado no siendo de ejercicio exclusivo por parte del Poder Ejecutivo.
Siguiendo a Villegas Basavilbaso se puede definir a la funcin administrativa como una de las funciones del
Estado que tiene por objeto la satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas por actos concretos,
dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la ley.
La actividad administrativa del Estado se exterioriza de diversas maneras, dicha actividad puede diferenciarse
entre otros criterios por el mbito de vigencia de los actos que emanan de la misma diferencindose as los actos
administrativos de los actos de la administracin.
Son administrativos aquellos cuyos efectos trascienden el mbito de la administracin pblica y repercuten o
pueden tener incidencia respecto de los administrados, por el contrario se consideran actos de la administracin
aquellos cuyos efectos se agotan en el orden interno de la administracin resaltndose entre otros las circulares,
instrucciones y reglamentos internos.
A su vez la actividad administrativa puede diferenciarse segn nos encontremos frente a actos de gobierno o
polticos o de actos denominados institucionales. Radicando la importancia de esta ltima distincin en el
alcance o grado de control judicial que podr ejercerse sobre tales actos. Tambin se distingue la actividad de la
administracin segn la naturaleza de la funcin que la administracin est ejerciendo clasificndose la actividad
segn este criterio en activa, consultiva, de control o jurisdiccional.
Por otra parte la actividad de la administracin puede exteriorizarse por medio de actos o de hechos. Los hechos
constituyen un evento, un acontecimiento, un suceso, una situacin. Cuando al hecho se atribuye una
consecuencia jurdica se constituyen en hechos jurdicos. As el Cdigo Civil define en el Art. 896 al hecho
jurdico como todos los acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia
o extincin de derechos u obligaciones.
Hecho jurdico es, por tanto, cualquier evento al que el derecho le asigna una consecuencia jurdica.
As puede resaltarse como una diferencia fundamental entre hecho y acto a la circunstancia de que mientras el
primero es un simple acontecimiento, el segundo consiste en una declaracin de voluntad.
El hecho administrativo es un comportamiento mientras que el acto implica una declaracin de voluntad que va a
producir efectos jurdicos directos.
Los hechos son operaciones materiales ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa y pueden ser
jurdicos o no jurdicos.
Son hechos jurdicos cuando se les atribuye una consecuencia jurdica, cuando producindose traen aparejado el
nacimiento de efectos jurdicos. Un hecho no contemplado por el derecho no es un hecho jurdico.
Los hechos jurdicos pueden clasificarse en naturales y humanos, segn el acontecimiento se produzca conforme
a las leyes de la naturaleza o consista en la conducta de cierta persona. Resaltando que para el derecho
administrativo tienen importancia tanto los hechos naturales como los humanos con relevancia jurdica.
Los hechos humanos con relevancia jurdica pueden ser administrativos, corresponden al comportamiento
material de la administracin. El ejemplo clsico de hecho humano con relevancia jurdica es el silencio de la
administracin, silencio al que se atribuye un efecto jurdico determinado.
Por otra parte dentro de los hechos humanos es necesario hacer referencia a las Vas de Hecho, resaltando que
estas se diferencian del hecho jurdico en tanto son esencialmente ilcitas, se oponen a las vas de derecho y
requieren la intervencin de un funcionario o agente pblico cuyo comportamiento se opone al orden jurdico
vigente.
Conforme a lo sealado por Marienhoff puede definirse a las vas de hecho administrativas como la violacin al
principio de legalidad por la accin material de un funcionario o empleado de la administracin pblica.
Dentro de los hechos naturales con trascendencia para el derecho administrativo se ubican principalmente el
tiempo, el espacio, el peso, la medida etc.
Centraremos el anlisis ahora en el acto administrativo, una de las modalidades por las que la administracin
exterioriza su voluntad teniendo como caracterstica principal el hecho de que tales actos tienen la capacidad de
producir efectos jurdicos respecto de los terceros particulares o administrados. Tal exteriorizacin o
manifestacin de voluntad y los efectos jurdicos hacia el exterior de la administracin es lo que caracteriza al
acto administrativo como acto jurdico diferencindolo del acto de administracin cuya eficacia se agota en lo
interno.
Existen numerosas definiciones de acto administrativo pudiendo sealarse entre otras la definicin desarrollada
por Marienhoff, quien seala que por acto administrativo ha de entenderse a la declaracin, disposicin o
decisin de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto
jurdico.
Por otra parte seala Manuel Mara Diez: Es una declaracin unilateral y concreta del rgano ejecutivo que
produce efectos jurdicos directos e inmediatos.
De las conceptualizaciones de acto administrativo otorgadas por estos autores pueden rescatarse diferencias que
nos permitirn advertir algunas disquisiciones doctrinarias respecto del instituto en
As se ha discutido arduamente respecto del sujeto que emite la declaracin, respecto de si tal declaracin solo
proviene de la autoridad estatal genrica o ampliamente considerada o si proviene nicamente del rgano
ejecutivo. Y yendo mas all, si pueden emitir actos administrativos todos aquellos sujetos que ejerzan funciones
administrativas, incluidos los entes privados, administracin pblica en sentido material o si solo deben
considerarse como administrativos a los actos emitidos por la administracin pblica en sentido orgnico, es
decir como el conjunto de rganos que integran los distintos poderes del estado.
Se discute tambin si la declaracin o acto es solo unilateral o si existen actos administrativos bilaterales. Si el
acto administrativo es solamente concreto o puede serlo tambin en general incluyendo dentro de estos ltimos a
los reglamentos.
Existe consenso respecto de que acto administrativo constituye una declaracin de voluntad productora de
efectos jurdicos directos e inmediatos y que como tal debe encuadrarse dentro del concepto de acto jurdico
diferencindose as del hecho jurdico como operacin material de la administracin.
Tambin pueden considerarse superadas las tendencias que limitan como sujeto emisor del acto administrativo a
la administracin pblica y mas aun slo al Poder Ejecutivo; en la actualidad se considera acto administrativo a
todo aquel emanado de sujetos en uso de funciones administrativas, tomando la definicin de administracin
pblica desde el punto de vista material u objetivo y de ningn modo en su aspecto subjetivo u orgnico.
De este modo se admite que no solo puede haber funcin administrativa y en consecuencia actos administrativos
en la actividad del Poder Ejecutivo sino tambin en el Legislativo y Judicial. Ms an se admite la emisin de
actos administrativos por personas jurdicas pblicas no estatales tales como colegios profesionales y por
personas jurdicas privadas en ejercicio de potestades pblicas tales como los concesionarios de servicios
pblicos.
As se enrola en esta tendencia la Ley Provincial de Procedimiento Administrativo N 5350 (t.o. L.6658) que en
su artculo 1 seala: Se regular por las normas de esta Ley, el procedimiento para obtener una decisin o una
prestacin de la Administracin en la Provincia de Crdoba, y el de produccin de sus actos administrativos.
Ser, en consecuencia, aplicable con relacin a la actividad jurdico-pblica de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia; de las entidades
descentralizadas autrquicas y de cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica y que acte en
ejercicio de la funcin administrativa, incluso los entes de carcter pblico o privado cuando ejerzan por
delegacin legal aquella potestad, con excepcin de las normas, procedimientos y organismos previstos en
materia tributaria para los que sern de aplicacin supletoria.
Continuando con la conceptualizacin del Acto administrativo entraremos al anlisis de la cuestin respecto de
si el acto administrativo solo puede ser unilateral o si puede aceptarse la existencia de actos administrativos
bilaterales. As parte de la doctrina entiende que el acto administrativo solo puede ser unilateral, que su
emanacin y contenido se deben a una sola voluntad, la voluntad de la administracin pblica. Siendo que el
acto administrativo bilateral es aquel cuya emanacin o contenido se deben a dos voluntades coincidentes la de
la administracin pblica y del administrado. En este marco el acto administrativo puede considerarse bilateral
sea porque la manifestacin de voluntad del particular administrado se hace necesaria en el proceso de formacin
del acto administrativo, a travs de una peticin por ejemplo, o porque son bilaterales en cuanto al alcance de los
efectos jurdicos o consecuencias del acto, siendo el caso por ejemplo de los contratos administrativos.
Seala Marienhoff, que quienes no reconocen la existencia del acto administrativo bilateral lo hacen porque le
quitan valor o trascendencia a la voluntad del administrado, a la que en ciertos casos, consideran causa del acto,
pero no presupuesto del mismo para su formacin; o sostienen que la voluntad del administrado solo vale como
requisito de eficacia pero sin integrar el acto. Sin embargo, la voluntad no es un elemento del acto sino un
presupuesto bsico de su existencia.
Por el contrario cuando el acto puede ser emitido sin el pedido, consentimiento o manifestacin alguna del
particular administrado, dicho acto es unilateral. Como ejemplo de tales actos pueden mencionarse la imposicin
de una multa, un llamado a licitacin, la declaracin de emergencia en una determinada zona etc.
Dentro de los actos administrativos bilaterales, en los que voluntad del particular administrado se hace necesaria
tanto en el proceso de formacin del acto como en cuanto a los efectos o consecuencias del acto, podemos
conceptualizar al contrato administrativo.
Conforme a nuestro cdigo civil, artculo 1137: Hay contrato cuando varias personas se ponen de acuerdo
sobre una declaracin de voluntad comn, destinada a reglar sus derechos.
A su vez, el artculo 1197 dispone que las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una
regla a la cual deben someterse como a la ley misma.
Sabemos que la administracin pblica es la funcin del estado que consiste en una actividad concreta y
continuada, que tiene por objeto satisfacer en forma directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de
los fines del Estado, dentro del orden jurdico establecido y con arreglo a ste.
En cumplimiento de esta actividad la administracin pblica dicta actos unilaterales, actos generados
exclusivamente por la actuacin de la voluntad administrativa y actos administrativos. Pero para alcanzar la ms
alta y eficaz gestin la administracin debe participar en la celebracin de actos plurilaterales, originndose as
verdaderas convenciones, en la cuales participan distintos rganos de la administracin, o en las que sta se
vincula directamente con los particulares.
Los contratos administrativos se generan cuando la administracin llama al acuerdo a los particulares, dndose
lugar as a un acto de voluntad comn por el cual ambas partes reglan sus derechos y obligaciones.
Sin nimo de agotar el tema y solo a efectos de arribar a la conceptualizacin de los contratos administrativos
como actos administrativos bilaterales haremos referencia a que es la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a
travs de diversos fallos la que ha otorgado las bases o presupuestos para definir al contrato administrativo.
La Corte ha sealado cuales son los distintos elementos que nos permiten advertir que estamos ante un contrato
administrativo, sostiene que los elementos especiales del contrato administrativo son: Una de las partes es una
persona jurdica estatal, su objeto est constituido por un fin pblico o propio de la administracin y que llevan
insertas explcita o implcitamente clusulas exorbitantes de derecho privado. (Conforme lo sealado en
Dulcamara La Ley, 1990-E,311).
Con posterioridad la Corte tambin admite que la finalidad pblica puede actuar como elemento caracterstico
autnomo del contrato administrativo en el caso OCA c. Secretara de inteligencia del Estado de la Presidencia
de la Nacin.
Analizaremos ahora la discusin doctrinaria respecto de si debe considerarse acto administrativo solo al acto
concreto o particular o si puede serlo tambin el dictado en general. Si puede considerarse acto administrativo a
aquel de contenido general, dictado para regir situaciones de hecho indeterminadas y repetibles o si solo debe
entenderse por acto administrativo al emitido con efectos jurdicos respecto de una situacin de hecho nico e
individualizada.
Para una parte de la doctrina el acto administrativo solo puede ser concreto, encuadrando dentro de esta categora
a todos aquellos que tengan alcance sobre situacin particular o individual como as tambin a los que se refieran
a un grupo determinado de personas. Se denominan as a los actos que no se incorporan con vocacin de
permanencia al ordenamiento jurdico sino que se agotan en su cumplimiento inmediato. Puede citarse como
ejemplo a un acto administrativo que pase a retiro obligatorio a una o varias personas, a un acto que tenga por
objeto el llamado a una licitacin pblica etc.
Para otra parte de la doctrina el acto administrativo puede ser de alcance general destinado a regular conductas
no solo del administrado sino tambin de la administracin, dictados para regir situaciones de hecho
indeterminadas y repetibles y en este marco se encuadran los reglamentos.
Seala Marienhoff, Se entiende que acto administrativo es general cuando la declaracin que lo constituye mira
abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables. Se entiende que es
especial o individual si la declaracin mira a una o ms personas o casos individualmente determinados o
determinables.
Si se admite que el acto administrativo puede surgir como consecuencia tanto de una declaracin concreta como
general hay que remarcar que conforme al rgimen normativo vigente existen diferencias en cuanto a distintos
aspectos que rigen a ambas modalidades de expresin de la voluntad administrativa.
En este sentido el art. 11 del Decreto Ley 19549 establece que los actos administrativos de alcance particular
adquieren eficacia a partir de su notificacin a diferencia del reglamento que la adquiere a partir de su
publicacin. Por lo cual para que el acto administrativo adquiera uno de los caracteres que hacen que el mismo
pueda considerarse perfecto, esto es el de la eficacia, se hace necesario el conocimiento cierto para los actos de
alcance particular, bastando del presunto o ficto para los de alcance general.
Otro de los aspectos diferenciales se dan respecto a la estabilidad del acto administrativo regular, que
imposibilita su revocacin en sede administrativa sin responsabilidad para la administracin, cuando del acto han
nacido derechos subjetivos para los particulares, no rigiendo dicho principio de estabilidad para los actos de
alcance general o reglamentos que pueden ser derogados y/o modificados por la administracin, ya que nadie
tiene derecho al mantenimiento de las normas. Por otra parte se sostiene que existe una cuestin de jerarqua
normativa del acto administrativo particular respecto del general, ya que el primero se encuentra subordinado y a
los principios y normas establecidos por el reglamento.
Existen a su vez una serie de diferencias en cuanto al rgimen de impugnacin de ambos tipos de actos,
Clasificacin de los Actos Administrativos:
Se han efectuado diferentes clasificaciones del acto administrativo, no existiendo un criterio uniforme.
Sin nimo de agotar el tema podemos clasificarlos conforme:
i) A la estructura del acto o sujetos intervinientes: actos unilaterales y bilaterales o en actos simples, complejos o
colectivos.
En este marco los actos administrativos sern unilaterales o bilaterales segn que para su formacin sea
necesaria la voluntad de uno o ms sujetos.
Por otra parte el acto administrativo se considera simple cuando para su formacin es suficiente la declaracin de
voluntad de un rgano administrativo, un solo sujeto de derecho. El Complejo en tanto es el que surge de la
voluntad concurrente de varios rganos o sujetos administrativos, siendo caracterstica a su vez de esta tipologa
el hecho de que las voluntades no permanecen autnomas sino que se funden en una sola voluntad; cuestin esta
ultima que lo diferencia de los actos colectivos donde las voluntades se unen en una sola declaracin pero
permaneciendo jurdicamente autnomas.
ii) Al alcance del acto en relacin a las personas: actos generales o individuales. Tal como se analiz supra el
acto administrativo general y, dentro de esta categora el reglamento tiene como objeto la produccin de efectos
jurdicos respecto de todas las personas indeterminadamente, a diferencia del acto administrativo individual que
se refiere a una o varias personas determinadas o determinables.
iii) Al mbito de actuacin del Estado: Actos administrativos o Civiles. Actos de Imperio o de gestin.
El origen de esta distincin radica en la aptitud o capacidad del Estado para actuar tanto en el campo del
derecho pblico como en el campo del derecho privado, en razn del mbito o esfera jurdica en que esta acte.
As cuando la administracin emite un acto en ejercicio de sus atribuciones o competencias de derecho pblico
estaremos ante un acto administrativo en tanto cuando la administracin acta en la esfera del derecho privado
sus actos sern catalogados como actos civiles de la administracin.
iv) Por la ndole de la actividad de la administracin: Actos reglados o Discrecionales. Mas all del hecho de que
la actividad de la administracin siempre debe subsumirse al ordenamiento jurdico la distincin que se analiza
parte del margen de libertad que las reglas de derecho dejan en el caso concreto al rgano administrativo en la
emisin de un determinado acto.
As el acto administrativo se considera reglado cuando la actuacin de la administracin se encuentra
estrictamente vinculada a una norma que regla y predetermina la conducta administrativa. Por el contrario
podemos hablar de actos discrecionales de la administracin cuando esta acta con mayor libertad, cuando la
decisin a adoptar en el caso concreto no se encuentra predeterminada obligatoriamente para la administracin
sino que esta se encuentra facultada para apreciar y valorar los hechos y realizar un juicio de oportunidad y
conveniencia.
Elementos y requisitos del acto administrativo:
Para que el acto administrativo sea valido debe reunir una serie de elementos o requisitos establecidos por la ley,
la ausencia de alguno de estos elementos ocasionar la existencia de vicios que afectarn la validez del acto en
cuestin.
Pueden distinguirse dos clases de elementos, los esenciales y los accidentales o eventuales, los primeros no
pueden faltar deben presentarse inexcusablemente para que el acto sea perfecto en tanto los elementos
accidentales pueden o no presentarse en un acto administrativo sin que su ausencia influya en la validez o
eficacia del acto.
Doctrinariamente no existe una coincidencia absoluta respecto a cuales son los elementos esenciales del acto
administrativo ni tampoco respecto del alcance que debe otorgarse a cada uno de ellos, no obstante lo cual habr
que atenerse a lo que establezca el rgimen legal aplicable en el caso concreto sin perder de vista que carcter
local del derecho administrativo.
Dentro de los elementos esenciales podemos mencionar: La Competencia -sujeto para algunos autores-, la causa,
el objeto o contenido, la forma, la motivacin y la finalidad.
Al hablar de competencia nos referimos a la atribucin del rgano emisor para dictar el acto administrativo. Solo
el rgano a quien se otorgan legalmente determinadas atribuciones o facultades sea desde el punto de vista
material, territorial o de grado podr emitir vlidamente un acto administrativo.
Para algunos autores este elemento debe denominarse Sujeto, ya que si estamos ante un acto administrativo de
carcter bilateral es necesario considerar la intervencin del administrado o particular y no solo de la
administracin pblica.
El acto entonces debe ser dictado por un rgano competente caso contrario se encontrar viciado, esta
competencia debe surgir de la constitucin o de ley formal o material. A su vez debe atenderse al hecho de que la
administracin publica expresa su voluntad a travs de personas fsicas, funcionarios o agentes pblicos los que
a su vez deben ser capaces conforme a las normas del derecho privado.
Este elemento del acto se encuentra regulado por el artculo 3 de la Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo el cual establece lo siguiente: La competencia de los rganos administrativos ser la establecida
por la Constitucin de la Provincia, las leyes orgnicas administrativas y los reglamentos que dicten el Poder
Ejecutivo y las Entidades Autrquicas, cuando estuvieren facultadas. La competencia es irrenunciable e
improrrogable y ser ejercida por los rganos administrativos que la tengan atribuida, salvo los casos de
delegacin, sustitucin o avocacin previstos por las disposiciones normativas pertinentes.
A nivel nacional tambin se encuentra expresamente reglado por el artculo 3 del Decreto Ley 19.549 cuando
fija: Competencia del rgano. La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos
de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio
constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.
Al establecer que la competencia debe surgir de la constitucin, de la ley o de reglamentos se enrolan ambas
normas en la teora que postula que solo se admite la competencia expresa, aquella expresamente establecida por
las normas y no la permisin amplia en el sentido de que el rgano sera competente no solo en lo expresamente
autorizado sino tambin en lo implcito o tcito.
El Objeto o contenido, otro de los elementos esenciales del acto, se define como lo que el acto precepta, lo que
el acto dispone o resuelve concretamente.
A su vez como requisitos del objeto el mismo debe ser lcito en virtud del principio de legalidad que exige a la
administracin obrar de conformidad al orden jurdico vigente, cierto lo que permitir determinar con exactitud
los alcances del acto y fsica y jurdicamente posible.
Los caracteres sealados coinciden con los preceptuados por el art. 953 del Cdigo Civil para el objeto de los
actos jurdicos, a su vez se establecen expresamente por el art. 7 inc. c) de la ley nacional de procedimiento
administrativo.
El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas,
Otro de los elementos esenciales del acto administrativo lo constituye la Causa, entendida como los antecedentes
de hecho o de derecho que justifican la emisin del acto.
As ha sido definida por la legislacin nacional cuando el artculo 7 inc.) b) de la Ley 19.549 expresa: Deber
sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Debe diferenciarse de la motivacin o razones manifestadas por la administracin como justificantes de la
emisin del acto, expresin o constancia de que la causa existe que se encuentran materializados en los
considerandos del acto administrativo.
A travs de la motivacin se hace conocer la causa o el fin del acto, las razones por las cuales se emite una
determinada decisin administrativa. Este requisito surge del artculo 7 inc. e) de la Ley Nacional de
Procedimiento administrativo cuando expresamente establece: Deber ser motivado, expresndose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto consignando adems los recaudos indicados en el inciso b) del
presente artculo.
Por otra parte la ley provincial (L.N 5350 t.o Ley 6658) en su artculo 98 establece: Todo acto administrativo
final deber ser motivado, y contendr una relacin de hechos y fundamentos de derecho, cuando: a) decida
sobre derechos subjetivos; b) resuelva recursos; c) se separe del criterio seguido en actuaciones precedentes, o
del dictamen de rganos consultivos.
Conforme lo seala Marienhof, La motivacin del acto administrativo consiste en la exposicin de los motivos
que indujeron a la administracin a la emisin del acto. () La motivacin no consiste en los motivos del acto
sino en la expresin de estos. El autor reseado as como otros administrativistas consideran que la motivacin
no constituyen un elemento autnomo del acto sino que integra algn otro elemento como el contenido u objeto
del acto o el elemento forma.
En relacin al elemento forma puede decirse que la importancia de este elemento del acto depender de lo que
establezca la norma aplicable en cada caso respecto del modo en que debe exteriorizarse la voluntad de la
administracin. Este elemento debe analizarse en relacin a la validez misma del acto, ya que si el ordenamiento
aplicable establece una determinada formalidad para la existencia del acto, la misma es una forma esencial y no
podr ser inobservada. En tanto si nos encontramos ante una forma no esencial su inobservancia puede no viciar
el acto.
En el orden local lo atinente a la forma se encuentra regulado por los artculos 94 y siguientes de la Ley de
Procedimiento administrativo.
Estableciendo que: Los actos administrativos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturaleza o
circunstancias no exijan o permitan otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia en forma verbal, y no se trate de
resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano inferior
que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de que procede, mediante la
frmula "Por orden de...".
Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar con su firma una relacin de las que
haya dictado en forma verbal, con expresin de su contenido.
A su vez establece que formalidades para los actos emanados del Gobernador, fijando que los actos que emanen
del Gobernador de la Provincia adoptarn la frmula de Decreto, cuando dispongan sobre situaciones
particulares o se trate de reglamentos que produzcan efectos jurdicos dentro y fuera de la Administracin.
En tanto cuando su eficacia sea para la Administracin interna, podrn producirse en forma de resoluciones,
disposiciones circulares, instrucciones u rdenes.
Para los actos emanados de otros rganos establece que se producirn en todos los casos en la forma de
resolucin o disposicin, o la que la ley especial les haya fijado.
Por otra parte la Legislacin Nacional establece en su artculo 8 que: El acto administrativo se manifestar
expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que
lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una forma distinta. Algunos
autores consideran que la publicidad o notificacin a los particulares interesados constituye un aspecto del
elemento forma. En este punto es necesario resaltar que tales requisitos hacen a la eficacia del acto
administrativo, ya que un acto administrativo plenamente vlido no ser eficaz hasta tanto se publique o
comunique a los interesados.
Con respecto a este aspecto las normas aplicables son claras y no son necesarias mayores consideraciones. En el
orden provincial la ley de procedimiento administrativo establece que las notificaciones ordenadas en
actuaciones administrativas debern contener la pertinente motivacin del acto y el texto ntegro de su parte
resolutiva, con la expresin de su cartula y numeracin correspondiente, y se dirigirn al domicilio constituido
o, en su defecto, al domicilio real (Artculo 54).
Las notificaciones se realizarn: personalmente en el expediente; firmando el interesado ante la autoridad
administrativa, previa justificacin de identidad y con entrega de copia ntegra del acto notificado; mediante
cdula; o por cualquier otro medio que permita tener constancia de la fecha de recepcin, y de la identidad del
acto notificado. Cuando en la localidad donde se domicilia la persona a notificar no hubiera oficina de correos, la
diligencia respectiva se encomendar a la autoridad policial que corresponda.
Establece, a su vez, que los actos que deben notificarse son las resoluciones de carcter definitivo, los
emplazamientos, citaciones, apertura a prueba, y las providencias que confieran vista o traslado o decidan alguna
cuestin planteada por el interesado.
Respecto de los Decretos y resoluciones de alcance general, se considerarn conocidos desde el da de su
publicacin, salvo que hubiesen sido comunicados con anterioridad por otro medio. Establece expresamente
respecto de la eficacia del acto administrativo, que su ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el
contenido del acto o est supeditado a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. (Art. 100).
Otro elemento esencial del acto administrativo es la finalidad. Es sabido que la actividad de la administracin
debe tender a la satisfaccin del inters pblico, por lo cual la finalidad del acto administrativo debe estar
siempre de conformidad a dicho inters.
La finalidad constituye la razn que justifica la emisin del acto. El acto no puede perseguir una finalidad
individual o distinta del bien comn, en este caso nos encontraramos ante un acto viciado por desviacin de
poder.
El artculo 7 Inc. F) de la ley 19.549 sobre este requisito establece: Habr de cumplirse con la finalidad que
resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir
encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las
medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
En el orden local el artculo 93 in fine establece: El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico y ser adecuado a los fines de aquellos.
Tal como se seal precedentemente el acto administrativo adems de los elementos esenciales para su
existencia y configuracin puede incluir elementos accidentales o accesorios. Pueden definirse como aquellos
elementos que sin ser necesarios para la existencia del acto administrativo, sin los cuales el acto es perfecto
(valido y eficaz) son incluidos en el mismo por decisin de las partes, teniendo por efecto la posibilidad de
ampliar o restringir los efectos jurdicos del acto. Son elementos accidentales o accesorios, el trmino, la
condicin y el modo, siendo aplicable a estos las nociones conceptuales otorgadas por el derecho privado.
EL silencio como manifestacin de voluntad:
La voluntad de la administracin puede manifestarse expresa o tcitamente. La expresin tacita de la voluntad
administrativa se configura principalmente a travs del silencio de la administracin.
Para que se configure la manifestacin tacita de la voluntad administrativa por silencio es necesario que el
ordenamiento jurdico aplicable otorgue al silencio una determinada consecuencia jurdica.
En principio hay que sealar que el silencio se configura cuando la administracin ante la existencia de una
peticin o situacin en la que tiene el deber de expedirse se mantiene inerte, en una actitud pasiva sin
pronunciarse afirmativa o negativamente. Ante esta posibilidad el orden jurdico positivo le atribuye al silencio
un determinado significado, el que puede ser positivo o negativo. El silencio valdr como expresin tacita de la
voluntad solo en el supuesto de que una norma jurdica le otorgue un determinado efecto jurdico.
El efecto que la norma atribuye al silencio es una presuncin legal y tiene como principal objetivo la posibilidad
de controlar judicialmente la actividad administrativa.
En general las normas establecen que el silencio debe interpretarse en sentido negativo y solo en supuestos
excepcionales se da la situacin contraria de establecer que ante el silencio de la administracin debe
considerarse una respuesta afirmativa.
Tanto la normativa nacional como la provincial establecen que el silencio de la administracin frente a una
actuacin que requiera de pronunciamiento expreso debe interpretarse en sentido negativo cumplidos
determinados plazos y condiciones.
Surge del artculo 10 de la Ley nacional que: El silencio o la ambigedad de la Administracin frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.
Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de
60 das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros 30
das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin.
Por su parte la Ley Provincial en el artculo 69 establece la Presuncin de resolucin denegatoria en los
siguientes trminos: Vencido el plazo previsto por el artculo 67 inc. f), se presumir la existencia de resolucin
denegatoria.
Caracteres de los actos administrativos: el principio de legitimidad y la ejecutoriedad del acto.
El principio de legitimidad del acto administrativo tiene como efecto jurdico el hecho de hacer presumir que
todo acto emanado de la administracin ha sido dictado conforme a las normas jurdicas vigentes.
Hace a la presuncin del obrar sublegal y conforme al orden jurdico de la administracin pblica, tiene como
principal objetivo el de impedir la obstaculizacin de la actuacin administrativa. El Estado se vera
imposibilitado prcticamente de efectivizar su actuacin, tendiente a la concrecin de los fines pblicos, si ante
una determinada impugnacin se viera obligado a hacer declarar judicialmente la validez de un determinada
decisin como condicin previa para exigir su cumplimiento.
En consecuencia todo acto dictado en ejercicio de funcin administrativa se presume legtimo pudiendo ser
revisado judicialmente a pedido de parte, por lo cual la nulidad del acto administrativo no puede ser declarada de
oficio sino que la misma debe alegarse y probarse.
Esta presuncin se encuentra expresamente prevista por el artculo 12 de la Ley Nacional en los siguientes
trminos: El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad .
Por otra parte la Ejecutoriedad como carcter del acto administrativo significa que la propia administracin tiene
la potestad de hacerlo efectivo o ponerlo en prctica por si misma. No debe confundirse con la ejecutividad
entendida como la posibilidad de exigir el cumplimiento.
Este carcter tambin esta previsto tambien por el artculo 12 de la Ley Nacional: su fuerza ejecutoria faculta
a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su
ejecucin y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario.
Por su parte la legislacin provincial establece: Los actos administrativos tienen la eficacia obligatoria propia de
su ejecutividad, y acuerdan la posibilidad de una accin directa coactiva como medio de asegurar su
cumplimiento. Producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
La ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditado a su notificacin,
publicacin o aprobacin superior.
La ejecutoriedad del acto ha sido diferenciada en propia e impropia, siendo la primera aquella en la que la
administracin con sus propios medios pone el acto en prctica en tanto la ejecutoriedad impropia implica la
ejecucin a cargo del rgano judicial a instancias de la administracin.
Facultades revocatorias de la Administracin:

El acto administrativo puede extinguirse por voluntad de la administracin, quien haciendo uso de sus facultades
revocatorias, puede dejar sin efecto un determinado acto administrativo tanto por razones de oportunidad, mrito
o conveniencia como por razones de ilegitimidad.
En consecuencia podemos definir la revocacin como la extincin de un acto administrativo dispuesta por la
administracin pblica, para satisfacer exigencias de inters pblico o para restablecer la legitimidad.
No caben dudas que la revocacin por razones de inters pblicos siempre es realizada por el propio Estado, no
obstante lo cual la revocacin por ilegitimidad corresponde en algunos casos a la propia administracin y en
otros debe solicitarla al rgano judicial.
La revocacin se efecta a travs de otro acto administrativo que tiene por objeto la extincin del anterior,
siendo este un acto de carcter unilateral ya que solo es necesaria la voluntad de la autoridad estatal.
Con respecto a los efectos de la revocacin, si la misma se produce por razones de oportunidad rige solo para el
futuro, a partir del acto de revocacin y dar lugar a la indemnizacin de los daos ocasionados a los
particulares.
En tanto cuando la revocacin se produce invocando la ilegitimidad del acto, el acto revocatorio surte efectos
hacia el pasado, desde la emanacin del acto viciado y el administrado que eventualmente resulte afectado no
tendr derecho reclamar indemnizacin alguna.
3.
PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Como se ha visto anteriormente, el procedimiento administrativo tiene una doble finalidad donde se conjugan
principios que tendrn por objeto garantizar a los particulares el actuar legtimo de la administracin y por el otro
aquellos que satisfagan la autotutela de la administracin.
En este punto podrn observar la similitud que existe entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial,
comenzando con los principios caractersticos del procedimiento administrativo que lo distinguen del judicial.
Legalidad objetiva
Este principio establece que el actuar de la administracin deber ser siempre conforme a la ley, pero no solo
respetndola como el deber que tiene cualquier ciudadano, sino obrando conforme a lo que ella prescribe.
Recordemos que el fin de la administracin es la bsqueda del bien comn y en el ejercicio de la funcin
administrativa solo podr actuar como la ley prescribe que lo haga, de esta forma se protegen los intereses de lo
particulares, pero tambin y principalmente el de todos los ciudadanos que integran la comunidad. En este
sentido seala Hutchinson: se ha abandonado tambin el concepto de que la ley era un lmite del obrar
administrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad.
Este principio de legalidad en los ltimos aos se ha ampliado no solo a lo que la ley especfica prescribe sino a
todo el bloque normativo, debiendo entonces la administracin en el desempeo de sus funciones respetar todo
el orden jurdico.
Informalismo a favor del administrado
Este principio exime a los particulares de cumplir con formalidades innecesarias para la peticin ante la
administracin, as se garantiza el pleno ejercicio de sus pretensiones en el procedimiento.
Esta dispensa en la formalidades es solo en beneficio de los administrados y solo puede ser invocada por ellos, el
procedimiento es informal solo para el administrado debiendo la administracin cumplir con todas las
formalidades que la ley haya prescripto.
De esta manera se pretende que el procedimiento llegue siempre a su fin, sin interponer valladares innecesarios
para los administrados. As por ejemplo no es necesaria la caratulacin de las pretensiones o de los recursos, o el
patrocinio letrado en sede administrativa.
Impulsin de oficio
En virtud de este principio es la Administracin quien debe llevar adelante el procedimiento, es la autoridad
administrativa quien dirigir y ordenar todo lo necesario para que el procedimiento llegue a su fin. Existen
algunos procedimientos en que tambin el administrado estar interesado en que la Administracin termine con
el procedimiento y dicte una resolucin final, por esta razn es que tambin el interesado puede impulsar el
procedimiento. Por lo dicho anteriormente es que tambin en el procedimiento administrativo puede operar la
caducidad de la instancia, as una vez vencidos los plazos establecidos por la ley para que el administrado
cumpla con determinada actuacin y no lo hiciese puede decretarse la caducidad y ordenarse el archivo de las
actuaciones, sin perjuicio que el administrado podr volver a iniciar un nuevo procedimiento.
Verdad real
Por este principio la Administracin a lo largo del procedimiento se encuentra obligada a obtener la verdad
material, es decir que debe averiguar lo acontecido realmente, y no puede contentarse con los hechos relatados
por una de las partes, debe necesariamente buscar la verdad de los hechos acontecidos. Este principio es
notablemente diferente a lo que sucede en el proceso civil donde el juez decidir en derecho lo que las partes
hayan probado, es decir que en este proceso la verdad es la aportada por las partes y sobre ella deber decidir el
juez, por el contrario en el procedimiento administrativo al ser la Administracin juez y parte se encuentra
obligada a buscar la verdad real, en garanta de los administrados parte en el procedimiento y del inters general.
Debido proceso
Este principio, exige el cumplimiento de un determinado procedimiento predispuesto normativamente para la
obtencin de una decisin. As se garantiza que la Administracin obtendr una decisin siempre atravesando las
pautas fijadas por la ley. Sobre este principio seala el Dr. Claudio Martn Viale La doctrina lo distingue de dos
maneras: debido proceso adjetivo, que es el conjunto de comportamientos de tipo instrumental que se deben
tener en cuenta, y debido proceso sustantivo, en el cual los comportamientos a observar son aquellos exigen que
las decisiones sean valiosas, es decir, que se conformen segn lo que dice el ordenamiento jurdico de fondo o
sustantivo.
Derecho de defensa
Este principio constitucional, pilar fundamental del estado de derecho, establece la posibilidad de participar del
procedimiento en todo su desarrollo, aportar las pruebas, acceder a las actuaciones administrativas, tomar vista
de los expedientes, como tambin recurrir las decisiones de la administracin que afecten derechos o intereses
legtimos. Es importante destacar que es posible ocurrir a cualquiera de los medios de prueba en el
procedimiento administrativo.
RECURSOS (NO ESTN EN EL PROGRAMA!!!)
Como vimos anteriormente los recursos administrativos son parte del procedimiento administrativo, incluso
algunos autores los incluyen como una categora dentro de la clasificacin de los procedimientos
administrativos.
Una definicin precisa es el escrito por el Dr. Viale como: El recurso administrativo es el medio jurdico del
que dispone un interesado, dentro de un procedimiento, para impugnar un acto administrativo en cuanto le
afecta una situacin jurdica, ante la propia Administracin que lo produjo, para hacer valer las razones
jurdicas que le asisten.
A partir de esta definicin podemos entender que el recurso es la posibilidad con que cuenta el administrado de
impugnar una decisin de la Administracin, pero esta posibilidad esta dada por la posicin jurdica que ocupa
ese administrado, es decir que este sujeto debe verse afectado por el actuar de la Administracin en un derecho
subjetivo o un inters legtimo, esto es lo que se conoce como legitimacin activa.
Adems hay que distinguir el recurso administrativo de la denuncia o el reclamo, en estos ltimos el
administrado no es parte en un procedimiento administrativo el que posiblemente se inicie a partir de ese acto
jurdico, en cambio en el caso del recurso el administrado forma parte de un procedimiento administrativo o al
menos la medida impugnada, ya que puede verse afectado el inters legtimo de un particular que no formo
parte en el procedimiento administrativo pero que la decisin de la administracin lo afecta y an en este caso
tiene la posibilidad de recurrirla. La decisin de la administracin que afecte al administrado debe tener el
carcter de definitiva, es decir, debe ser un acto administrativo ya sea de alcance general o particular a travs
del cual
la Administracin manifieste su voluntad y de esta manera afecte la situacin jurdica del administrado, de all
que la doctrina y la jurisprudencia sostienen que no son recurribles los actos preparatorios, como tampoco los
dictmenes de los rganos de asesoramiento tcnico o legal.
Por otro lado, hay que sealar que los recursos administrativos, como el concepto lo seala, tramitan siempre
en sede administrativa, es decir que quien resolver la impugnacin ser siempre un rgano de la
Administracin, el mismo que haya dictado el acto administrativo o un superior dependiendo del recurso
interpuesto.
Es importante destacar que el procedimiento recursivo garantiza la posibilidad de discutir una medida
dispuesta por la Administracin que afecte el inters de uno o varios administrados, no la obtener un resultado
favorable, de esta manera la proteccin al administrado es brindarle la oportunidad de impugnar una decisin,
pero no con ello se garantiza que la cuestin de fondo introducida en el recurso deba ser acogida por la
Administracin.
Habindose introducido al procedimiento recursivo corresponde exponer cuales son los ms frecuentes en las
leyes de procedimiento administrativo, aclarando que existen otros recursos especiales dispuestos en algunos
regmenes muy especficos.
Recurso de Reconsideracin
Mediante esta va recursiva se pretende la impugnacin de un acto administrativo ante la misma autoridad que
lo dict, solicitando la revocacin, la sustitucin o la modificacin del mismo. Se procura mediante este medio
de impugnacin que el rgano administrativo que dict la medida revea su decisin, y por contrario imperio
anule, modifique o sustituya el acto dictado. Esta es la primera va impugnativa y procede contra actos
administrativos definitivos o asimilables a tal, estos son aquellos que sin ser definitivos ponen fin a determinada
etapa o impiden la continuidad del procedimiento, o en ltima instancia impiden que determinada cuestin sea
revisada con posterioridad, de esta manera esta va impugnativa podr intentarse contra este tipo de actos
cuando vulneren un inters legtimo o un derecho subjetivo.
Es presentado como se dijo ante la misma autoridad que dict el acto administrativo y es ella quien resolver el
recurso, an en aquellos casos en que haya actuado por delegacin. En el caso de la Ley de Procedimientos
Administrativos Nacional (N19549) este recurso es de uso facultativo, y siempre que se interponga lleva
implcito el recurso jerrquico, es decir que el recurso jerrquico siempre que se propugne el recurso de
reconsideracin es interpuesto en subsidio. En la Ley de Procedimientos Administrativos de la Provincia de
Crdoba (5330 T.O.6658) el recurso de reconsideracin es de interposicin obligatoria para el agotamiento de
la va administrativa, es decir para la continuidad de las dems vas recursivas necesariamente en primera
medida debe interponer el recurso de reconsideracin. Los plazos de interposicin varan: a nivel nacional es
de 10 das y en la provincia de 5 das, en ambos casos desde que se notific el acto administrativo de carcter
particular o desde su publicacin en el caso de los actos administrativos de alcance general. La pretensin
objeto del recurso puede variar de acuerdo a cual haya sido el agravio sufrido, de esta manera puede solicitarse
la anulacin total del acto atacado, o puede solicitarse la modificacin por no estar totalmente contemplada la
pretensin inicial si fuere el caso, o tambin solicitarse la sustitucin del acto.
Recurso Jerrquico
Es el medio impugnativo a travs del cual se manifiesta la relacin jerrquica que caracteriza a la organizacin
administrativa, ya que mediante este recurso es el superior jerrquico de quien haya dictado el acto perjudicial
quien deber resolver la impugnacin. De esta manera se ejerce el control de juridicidad de los actos
administrativos por toda la estructura jerrquica, y el administrado podr conocer a travs de la resolucin la
opinin de la mxima autoridad jerrquica del rgano administrativo. El recurrente podr en esa instancia
ampliar los fundamentos expuestos a fin de que el superior jerrquico resuelva en forma fundamentada y de esta
manera quedar expedita la va judicial.
El recurso puede ser interpuesto en forma subsidiaria con el de reconsideracin o directamente una vez resuelto
este, se presenta ante el rgano emisor del acto lesivo y este lo elevar a su superior para su resolucin, es
decir que se presenta ante el emisor pero se sustancia (pruebas, pericias, etc.) ante el superior quien ser el
encargado de resolver.
En el caso de la provincia de Crdoba el recurso debe ser interpuesto dentro del plazo de 10 das de resuelto el
recurso de reconsideracin, recordemos que en esta provincia el recurso de reconsideracin es de carcter
obligatorio por lo cual el jerrquico siempre ser presentado contra la resolucin de una reconsideracin ya
sea expresa o tcita, adems existe la posibilidad de presentarlo en forma subsidiaria con la reconsideracin de
esta manera resuelta la misma se elevar al superior a los fines de que resuelva el jerrquico, y en plazo de 10
das posterior a la resolucin de la reconsideracin el administrado podr ampliar fundamentos. En el orden
nacional el recurso jerrquico es de presentacin obligatoria para lograr el agotamiento de la va
administrativa y el plazo para presentarlo es de 15 das, por esta razn siempre que se interponga un Recurso
de Reconsideracin llevar implcito el jerrquico en subsidio sin necesidad de expresarlo, ya que se interpreta
que quien pretende que la medida se revea mediante un recurso que no es obligatorio con mayor razn
pretender que se lo haga mediante un recurso que si es obligatorio.
Recurso de Alzada
Es un medio administrativo de impugnacin contra las resoluciones de los rganos o entes administrativos que
forman parte de la descentralizacin administrativa. Las resoluciones de estos entes en ejercicio de la funcin
administrativa, es decir cuando las actuaciones llevadas a cabo estn regidas por normas de derecho
administrativo, podrn ser recurridas mediante este medio.
Estas resoluciones deben tener el carcter de definitivas y provenir de la mxima autoridad del ente.
Este recurso encuentra ntima relacin con los principios de organizacin administrativa, en virtud de los
cuales la Administracin Central puede descentralizar ciertas funciones administrativas en rganos o entes
autrquicos para en mejor ejercicio, de all que rgano competente para la resolucin del recurso ser la
mxima autoridad administrativa de la Administracin Central (Presidente, Gobernador, Intendente),
independientemente que esta podr estar delegada legalmente en otro funcionario.
Mediante este recurso el impugnante solicitar que la medida dispuesta por el ente descentralizado sea revisada
por la autoridad de la cual se descentralizo la funcin administrativa.
El recurso es optativo a opcin del administrado, no ser necesario interponerlo a los fines del agotamiento de
la va administrativa.
En cuanto al fundamento del recurso en el caso de los entes descentralizados de la provincia de Crdoba y los
Nacionales creados por el Congreso solo podrn cuestionarse aspectos relacionados a la legitimidad del acto, y
no a razones de mrito, oportunidad o conveniencia, motivo por el cual la resolucin del recurso solo dispondr
la anulacin o no del acto impugnado no pudiendo modificarlos o sustituirlo.
Recurso de Revisin
Este medio de impugnacin, a diferencia de los anteriores, se trata de un recurso extraordinario, debido que el
acto que se pretender impugnar tendr el carcter de firme, es decir que el acto no habr sido impugnado en el
tiempo dispuesto para ello, o si lo hubiese sido ya estar resuelto, razn por la cual no podr volver a ser
discutido.
Solo por va de Revisin el administrado podr pretender impugnar el acto, motivado nicamente
en las causales expresamente establecidas en la ley, que son: a) Cuando resultaren
contradicciones en su parte dispositiva. b) Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolucin
del asunto, ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible aportacin al expediente. c) Cuando
hubiere sido dictado fundndose en documentos o circunstancias declarados falsos por sentencia judicial firme.
d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin
fraudulenta o grave irregularidad comprobada. Adems de concurrir alguna de estas causales, estas no
debern ser imputables a quien pretende impetrar el recurso.
Deber ser interpuesto ante la misma autoridad que dicto el acto impugnado, invocando exactamente cual es la
causal en la que se encuentra incursa. En la Nacin el plazo de interposicin es de 30 das desde que se toma
conocimiento de la causal y a nivel provincial el plazo es de 20 das.
SILENCIO DE LA ADMINISTRACIN - AMPARO POR MORA
La administracin pblica ante un reclamo fundado en derecho o un recurso administrativo siempre tendr la
obligacin de expedirse en forma expresa y fundada. Esta obligacin en el caso de la provincia de Crdoba esta
impuesta por la Constitucin:
Artculo19: Todas las personas en la Provincia gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamentan su ejercicio: 9. A peticionar ante las autoridades y obtener respuesta y acceder a la jurisdiccin y
a la defensa de sus derechos.
En el caso de ausencia de pronunciamiento expreso de los organismos pblicos, es decir, una vez producida la
mora de la administracin, el administrado contar con dos remedios alternativos para obtener de la
administracin una respuesta. Es as que la ley le otorga al administrado dos herramientas distintas, que
podrn ser ejercidas segn cual sea la pretensin y estrategia del administrado, ellas pueden ser:
1.- Denegatoria Tcita:
Esta POSIBILIDAD con la que cuenta el administrado consiste en que una vez vencidos los plazos establecidos
legalmente para que la administracin resuelva la presentacin del administrado, y no lo hubiese hecho, previa
interposicin del pronto despacho, le permitir atribuirle a la falta de respuesta de la administracin un
efecto negativo, es decir, que ese silencio puede transformarse en una respuesta negativa de la administracin a
la pretensin esgrimida. Se obtiene la denegacin tcita de la pretensin esgrimida quedando de esta manera
agotada la va administrativa.
2.- Amparo por Mora:
El otro remedio jurdico con el que cuenta el administrado ante la falta de decisin expresa de la administracin
pblica, es una accin judicial directa mediante la cual instar la emisin de la voluntad expresa de la
Administracin.
Esta es la accin de amparo por mora consagrada en el orden nacional en el artculo 28 de la Ley de
Procedimiento Administrativo Nacional N 19549:
Art. 28. -- El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden de
pronto despacho. Dicha orden ser procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los
plazos fijados --y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable-sin emitir el dictamen o la resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el
petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atencin a las circunstancias, requerir a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida.
Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolver lo pertinente acerca
de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las
actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn la naturaleza y complejidad del dictamen o
trmites pendientes. En el caso de la provincia de Crdoba esta accin tiene rango constitucional y esta
especficamente dispuesta su artculo 52:
MORA DE LA ADMINISTRACIN AMPARO
Artculo 52.- Para el caso de que esta Constitucin, una ley u otra norma impongan a un funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona
afectada puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el
funcionario, reparticin o ente pblico administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobacin sumaria de los hechos enunciados, de la obligacin legal y del inters del reclamante, puede
librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que prudencialmente establezca.
Adems de esta disposicin expresa que hace la Constitucin Provincial, este instituto tambin guarda directa
relacin con los artculos:
19.9 (Derecho a peticionar y obtener respuesta),

174 (satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia...),
176 (La Administracin Provincial y Municipal sujeta su actuacin a la determinacin oficiosa de la verdad,
con celeridad, economa, sencillez en su trmite, determinacin de plazos para expedirse...).
Tambin el Amparo por Mora se encuentra reglamentado especficamente por la ley provincial N 8508.
Definicin de la accin de Amparo por Mora:
Es una accin judicial de brevsimo trmite que tiene como fin ordenar a la administracin a que resuelva
expresamente una peticin administrativa.
Caractersticas
- Accin judicial.
- Breve trmite (plazos de informe, prueba y resolucin muy acotados) Relacin de subsidiariedad con la ley de
Amparo.
- nicamente puede tener como resolucin la orden de pronto despacho para que la administracin resuelva de
forma expresa.
- De nica instancia. (Solo recursos extraordinario Casacin)
- Impulso de oficio.
Objeto nicamente es objeto de esta accin la obligacin de la administracin de expedirse en forma expresa
sobre determinada pretensin jurdico administrativa. No puede ser objeto de esta accin obligaciones de hacer
o de no hacer.
4.
LOS SERVICIOS PBLICOS.
Servicio pblico es aquella actividad administrativa desarrollada por entidades estatales o por su delegacin, que
tiene por finalidad satisfacer necesidades individuales de importancia colectiva, mediante prestaciones materiales
en especie, peridicas y sistemticas, que constituyen el objeto esencial de una concreta relacin jurdica con el
administrado, y asegurada por normas y principio que tienden a dar prerrogativas de derecho pblico a quien la
cumple para permitirle la mejor satisfaccin de las necesidades colectivas.
La prestacin del servicio pblico constituye el objeto esencial de una concreta relacin jurdica con el usuario.
Los servicios pblicos se clasifican atendiendo a distintos criterios, distinguindolos segn las particularidades
que pueden ofrecer, por ejemplo: 1) por la titularidad del servicio (se puede hacer una primera clasificacin entre
los servicios pblicos a cargo del Estado-Nacin y los servicios o prestaciones a cargo de entidades locales.
Tendramos, entonces, los servicios nacionales, provinciales y municipales); 2) por la necesidad de su prestacin
(sern obligatorios si as lo precepta nuestra legislacin o voluntarios en caso de razones de conveniencia,
necesidad y oportunidad); 3) por el carcter de su prestacin se los divide en esenciales y no esenciales; 4) por la
forma de su ejercicio podrn ser concurrentes (cuando las prestaciones administrativas pueden efectuarse en
rgimen de concurrencia con los particulares), y exclusivos (slo el Estado los puede tener a su cargo); 5) por
razn de su utilizacin, ya sea necesario (los usuarios se ven forzosamente obligados a utilizarlos por as
imponerlo el inters general, por ejemplo el servicio de educacin primaria) y facultativa (aquellos que pueden o
no ser utilizados por el pblico, por ejemplo: transporte pblico de pasajeros); 6) por el carcter de la necesidad
podrn ser permanente, accidental o intermitente; 7) por la determinacin de quienes son los posibles
beneficiarios los servicios podrn ser uti universi (tienen como destinatario a la poblacin en general) o uti
singuli (destinados a determinados individuos); 8) por el sujeto que presta el servicio podrn ser propios (son
los prestados por el Estado en forma directa o indirectamente por intermedio de concesionarios) y los impropios
o virtuales (prestados por privados pero bajo el control y regulacin de la Administracin); 9) por la naturaleza
del servicio podrn ser administrativos, industriales y comerciales, empresas nacionalizadas y servicios pblicos
de naturaleza corporativa.
El contrato de concesin de servicios pblicos es aquel en virtud del cual un ente estatal encomienda o delega a
una persona, temporalmente, la ejecucin de un servicio pblico, otorgndole el ejercicio de funcionamiento,
efectundose la explotacin a costa y riesgo del concesionario, bajo la vigilancia y control del ente estatal
concedente.
Se hace muy interesante el anlisis de este contrato ya que constituye uno de los arquetipos referenciales de los
contratos administrativos propiamente dicho. Sin embargo debo necesariamente remitir su estudio a otros autores
que permitan su estudio en profundidad.
DOMINIO PBLICO: DISTINCIN CON EL DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO.
Estado, para la consecucin de sus fines, requiere de un patrimonio. El patrimonio estatal es el conjunto de
bienes incorporados al Estado para cumplir directa o indirectamente los cometidos estatales
Esta propiedad estatal puede ser pblica o privada. El Cdigo Civil distingue entre dominio pblico y privado
del Estado (art. 2339), definiendo con alguna imprecisin en los art. 2340 y 2342 cuales bienes integran uno y
otro dominio.
Art. 2339.- Las cosas son bienes pblicos del Estado general que forma la Nacin, o de los estados particulares de que ella
se compone, segn la distribucin de los poderes hecha por
la Constitucin Nacional; o son bienes privados del Estado general o de los estados particulares. Art. 2340.- (*VS) (Texto
segn ley 17711 ) Quedan comprendidos entre los bienes pblicos:
1 Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislacin especial, independientemente del poder
jurisdiccional sobre la zona contigua;
2 Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros;
3 Los ros, sus cauces, las dems aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud
de satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio del ejercicio regular del
derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas en la medida de su inters y con sujecin a la
reglamentacin;
4 Las playas del mar y las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o
desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias;
5 Los lagos navegables y sus lechos;
6 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos navegables, cuando ellas no
pertenezcan a particulares;
7 Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad comn;
8 Los documentos oficiales de los poderes del Estado;
9 Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos de inters cientfico.
Art. 2340.- (Texto originario) Son bienes pblicos del Estado general o de los estados particulares:
1 Los mares adyacentes al territorio de la Repblica, hasta la distancia de una legua marina,
medida desde la lnea de la ms baja marca; pero el derecho de polica para objetos concernientes a la seguridad del pas
y a la observancia de las leyes fiscales, se extiende hasta la distancia de cuatro leguas marinas medidas de la misma
manera;
2 Los mares interiores, bahas, ensenadas, puertos y ancladeros;
3 Los ros y sus cauces y todas las aguas que corren por cauces naturales;
4 Las playas del mar y las playas de los ros navegables en cuanto su uso sea necesario para la navegacin, entendindose
por playas del mar la extensin de tierra que las olas baan y desocupan en las ms altas mareas, y no en ocasiones
extraordinarias de tempestades;
5 Los lagos navegables por buques de ms de cien toneladas, y tambin sus mrgenes;
6 Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de ro, o en los lagos navegables;
7 Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualesquiera otras obras pblicas, construidas para utilidad o comodidad
comn.
Art. 2341.- (*VS) Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes pblicos del Estado o de los estados, pero
estarn sujetas a las disposiciones de este Cdigo y a las ordenanzas generales o locales.
El criterio para distinguir las categoras de dominio pblico y dominio privado del estado reside en el uso
asignado al bien. Los bienes de dominio pblico son un conjunto de bienes consagrados al uso pblico, al goce y
disfrute comn de todos los habitantes. Los privados, no. La principal diferencia entre unos y otros est en el
rgimen jurdico que los regula: mientras que los bienes privados del Estado estn sometidos, en general, a las
reglas del derecho privado, el dominio pblico tiene un rgimen pblico particular con caractersticas propias.
Los elementos del dominio pblico son:
a) subjetivo: refiere al sujeto titular de la cosa. Existen bsicamente dos posturas: para algunos el titular del
derecho dominial es el Estado, y para otros el pueblo. Para los Dres. Ildarraz, Zarza Mensaque y Viale18, el
titular es el Estado u rgano pblico que tiene el poder de jurisdiccin, regulacin y tutela sobre dichos bienes.
b) objetivo: est referido a los bienes que integran el dominio pblico. Dejando aclarado que por analoga de
derecho rige en el derecho pblico la clasificacin de bienes y cosas del derecho civil, decimos que el dominio
pblico se ejerce sobre idnticos bienes a aquellos sobre los que se ejerce el derecho de dominio privado. Hay
completo acuerdo en que la enunciacin del art. 2340 es meramente enunciativa, lo cual surge del mismo inc.
7mo. de dicho artculo, que se refiere a cualquier otra obra pblica construida para utilidad o comodidad
comn.
c) normativo: el carcter pblico de un bien depende de la norma jurdica que as lo establece, ya que no existen
bienes pblicos por naturaleza.
d) finalista: la caracterizacin de un bien como pblico obedece a un fin, y tal fin es la afectacin del mismo al
uso o goce comn.
Los bienes de domino pblico estn sometidos a un rgimen de derecho pblico particular, que los diferencia del
dominio privado, y que tiene los siguientes caracteres bsicos:
Se puede ver una explicacin de las diferencias entre la analoga -como procedimiento de adaptacin y
elaboracin de normas-, y la subsidiariedad -como tcnica de aplicacin directa de un sistema normativo a otro-,
en COMADIRA, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo: acto administrativo, procedimiento administrativo,
otros estudios, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, Bs.As., 2003, 2da. Edicin, pg. 159 y s.s.- El Dr. Comadira expresa
que sigue al respecto la doctrina expuesta por Goldschmidt, recogida entre nosotros por Cassagne.
Inalienabilidad e imprescriptibilidad. Mediante estos caracteres se asegura que estos bienes puedan cumplir su
finalidad, que es la de estar afectados al uso del pblico.
La inalienabilidad se funda en que son bienes extra comercium. As lo disponen los Art. 936, 2336 y 2604 del
Cdigo Civil. Por el primero, el objeto de los actos jurdicos deben ser cosas que estn en el comercio; por el
segundo, estn en el comercio las cosas cuya enajenacin no fuere expresamente prohibida o dependiente de una
autorizacin estatal; por el tercero, el derecho de propiedad se extingue de una manera absoluta cuando la cosa
es puesta fuera de comercio.
Estrictamente, los bienes de dominio pblico estn fuera del comercio de derecho privado, no as del derecho
pblico, pues pueden ser objeto de los llamados derechos reales administrativos, e incluso, ser expropiados. No
pueden ser vendidos, hipotecados, embargados, ni ejecutados.
La imprescriptibilidad implica que el dominio pblico no se pierde por el no uso. Tambin tiene su fundamento
en las normas del derecho civil. As, el art. 2400 establece que todas las cosas que estn en el comercio son
susceptibles de posesin; el 3952, que pueden prescribirse todas las cosas cuyo dominio o posesin puede ser
objeto de adquisicin. Por ende, si los bienes de dominio pblico no son susceptibles de posesin, nadie puede
adquirir por prescripcin adquisitiva los mismos, y resultan imprescriptibles para el Estado.
10.1.1. Modos de adquisicin y de transferencia.
Para comprender los distintos modos de adquisicin de un bien al dominio pblico, debe distinguirse, por un
lado, entre la asignacin del carcter pblico a una categora de bienes, y la afectacin, y por otro, entre los
bienes pblicos artificiales y naturales. La asignacin del carcter pblico a un bien resulta de la ley que as lo
establece. En nuestro caso lo hacen los Art. 2339 y 2340 del C.C..
La afectacin en cambio es la consagracin efectiva y concreta de un bien al dominio pblico. Recin desde la
afectacin queda un bien incorporado al dominio pblico y sometido a los principios que rigen dicha institucin.
Esta afectacin reviste dos modalidades principales, segn que se trate de bienes pblicos artificiales o naturales.
Los bienes pblicos naturales son aquellos que no existen por obra del hombre: es el caso del mar, las playas, los
ros, etc.. Los bienes pblicos artificiales son los que existen por obra del hombre: es el caso de las calles o
puentes.
En los primeros, la afectacin se da de pleno derecho desde el momento en que as lo establece la ley que les
asigna el carcter pblico a un bien.
En el segundo caso, la afectacin requiere de una ley, de un acto administrativo general, o de un hecho de la
Administracin, salvo aquellos que existen con anterioridad a la sancin del Cdigo Civil, que se asimilan en lo
que hace a la forma de su afectacin a los bienes naturales. El hecho consiste bsicamente en dejar expedita
efectivamente una cosa propiedad del Estado al uso pblico, con el asentimiento expreso o virtual de la
Administracin Pblica. Es siempre una actividad estatal, y no de los particulares. Ejemplos de estos hechos son
la inauguracin de una obra dejndola abierta al uso pblico, la utilizacin de una construccin como edificio
administrativo, el retiro de vallados que impiden el uso pblico, e incluso, el uso pblico continuado, que puede
haber dado lugar a la adquisicin del bien o cosa y a su correlativa afectacin, por prescripcin adquisitiva o uso
inmemorial (vetustas), siempre con el asentimiento del Estado. Como excepcin tenemos el caso de las
servidumbres pblicas discontinuas o no aparentes, que no pueden adquirirse por el uso inmemorial (art. 3017 y
4015 C.C.).
La autoridad competente para asignar a un bien el carcter de pblico es la Nacin, porque slo ella puede
legislar sobre una cuestin substantiva o de fondo: la atinente a la naturaleza o condicin jurdica de las cosas..
Distinto es el caso de la afectacin. Si el bien de dominio pblico es natural, la afectacin se producir
simultneamente con el dictado de ley nacional, sin requerir de actividad alguna que complemente la ley; en
cambio si el bien de dominio pblico es artificial, el bien deber ser creado, y su afectacin depender del
dictado de una ley, acto administrativo general o hecho de la Administracin, que en este caso podr ser de
cualquier nivel estadual: nacional, provincial o municipal.
10.1.2.- Uso del dominio pblico
El uso del dominio pblico puede ser comn o especial.
El uso comn es el que pueden realizar todas las personas por su sola condicin de tales, observando la
reglamentacin que sobre tal uso haya efectuado la autoridad administrativa. Tiene los siguientes caracteres:
general: no est sujeto a autorizacin administrativa previa alguna; -gratuito, por regla, sin perjuicio de que en
algunos casos puede establecerse un peaje o exigirse el pago de una suma de dinero para ingresar, siempre con
fuente en lo que dispone un texto legal.
-impersonal: no se concede a alguien en particular;
-ilimitado: existe mientras el bien permanece afectado al dominio pblico
La mayora de la doctrina sostiene que el particular tiene un inters simple respecto del uso comn de los bienes
de dominio pblico21. Si consideramos que la triparticin entre inters simple, inters legtimo y derecho
subjetivo est superada, debemos concluir que todos tenemos un derecho subjetivo a usar y gozar de los bienes
de dominio pblico.
El uso especial es aquel que slo pueden realizar las personas que hayan adquirido dicha facultad previo
cumplimiento de los requisitos fijados por la reglamentacin. Tiene los siguientes caracteres:
-excepcional: depende de acto administrativo expreso que lo conceda;
-oneroso, porque el particular debe pagar un canon;
-personal: el usuario adquiere un status jurdico particular diferente de cualquier persona comn que no puede
ejercer este uso especial; -limitado en el tiempo.
Segn Marienhoff, los bienes de dominio pblico pueden ser utilizados por el pblico en forma directa o
indirecta, y cada uno, en forma individual o colectiva.
Los usos especiales (que emplean las figuras jurdicas del permiso y la concesin) son formas de uso directo
individual; los usos comunes (como puede ser el uso de las vas pblicas) son formas de uso directo colectivo.
La utilizacin indirecta es el caso del uso de los bienes afectados a un servicio pblico en la concepcin amplia
que da a este concepto el autor citado-, y segn las caractersticas del mismo, ser individual (caso del servicio
pblico de ferrocarriles) o colectivo (caso del servicio pblico de defensa).
10.1.3. El uso comn y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesin y comodato
El uso comn, siendo general e indeterminado, reviste mltiple formas de ejercicio, y puede manifestarse en usar
la va pblica transitar, estacionar, etc.-, las aguas fluviales -navegar, pescar, etc.-, pasear por las plazas
pblicas, volar por el espacio areo, etc.En algunos casos se dan particulares situaciones en que algunas personas se encuentran respecto de los bienes,
como es el caso de ribereos con cursos de agua o linderos de la va pblica, que por esas circunstancias pueden
beneficiarse en mayor medida al ejercer el uso comn, y en su caso, si su prerrogativa es alterada, y ello les
causa un perjuicio patrimonial caso de la supresin de una va pblica a un inmueble lindero- pueden solicitar
la correspondiente indemnizacin al ente pblico-.
Las formas del uso especial son ordinariamente el permiso y la concesin.
El permiso es un acto administrativo de carcter precario, que puede ser revocado sin derecho al resarcimiento,
por el cual la Administracin, de manera unilateral, otorga a un particular el uso especial de un bien de dominio
pblico, que puede estar condicionado al cumplimiento de determinadas obligaciones, cuya inobservancia
determina su caducidad. La concesin es un derecho subjetivo perfecto, exclusivo y estable de uso especial de un
bien de dominio pblico. Puede nacer en un acto administrativo, si bien generalmente se acuerda a mrito de un
contrato. Se caracteriza por no ser precario, y por tanto, generar derecho a indemnizacin en caso de ser
revocado por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Ocurre algunas que la Administracin, a los fines
de convenir con un particular las condiciones del uso especial de un bien de dominio pblico recurre a figuras
del derecho privado, como es el caso del alquiler o el comodato. En estos casos, ms all del nomen iuris
empleado, se debe aplicar a dichas relaciones los principios y normas previstos para el uso especial de los bienes
del dominio pblico, en tanto, por ser pblico el bien objeto de la contratacin, se encuentra fuera del comercio,
y por tanto, strictu sensu, no pueden ser objeto de contratos regidos por el derecho privado. Se aplicarn por
tanto a las relaciones contractuales mencionadas las previsiones de la concesin, y en su caso, si se pact
precariamente, del permiso.
10.1.4.- Extincin de la dominialidad pblica
La extincin del rgimen de dominio pblico sobre un bien se produce por su destruccin total o porque
manteniendo su individualidad cambia su condicin jurdica y pasa a ingresar el dominio privado, sea del Estado
sea de los particulares. Para que se produzca la extincin, si el bien no se destruye, debe operarse la
desafectacin, que es la sustraccin del bien al uso pblico. La desafectacin se produce por la sola sancin de
una ley si se trata de un bien natural, o en virtud de una ley, un acto administrativo o un hecho de la
Administracin, si se trata de un bien artificial.
10.1.5.- Bienes que integran el dominio pblico

Bsicamente los bienes de dominio pblico estn definidos en el art. 2340 del C.C., si bien dicha enunciacin no
es taxativa.
Estos bienes se pueden clasificar teniendo en cuenta su conformacin geofsica:
A) terrestres: comprende las calles, caminos, plazas, parques, puentes, y otra obra pblica destinada al uso
comn, entre los cuales estn los edificios de la Administracin que usa para el cumplimiento de sus funciones.
Las islas formadas o que se formen en el mar territorial, en toda clase de ros o lagos navegables, salvo que
pertenezcan a particulares;
B) hdricos:
B1: martimos: mares, hasta la distancia que determina la legislacin, mares interiores, bahas, ensenadas,
puertos y ancladeros, las playas del mar, entendindose por tales la extensin de tierra que las aguas baan o
desocupan durante las altas mareas normales.;
B2: fluviales: los ros, sus cauces, y las dems aguas que corren por cauces naturales, y toda agua que tenga o
adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general, comprendindose las aguas subterrneas, sin perjuicio
del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterrneas, conforme lo
establezca la reglamentacin; las riberas internas de los ros, entendindose por tales la extensin de tierra que
las aguas baan o desocupan durante las crecidas medias ordinarias.
B3: lacustres: los lagos navegables y sus lechos
C) areo: en sentido vertical corresponde a este dominio todo el espacio areo comprendido entre el lmite
prctico de los propietarios de los fundos, hasta donde llega la fuerza gravitatoria de la tierra; en sentido
horizontal llega hasta el lmite que marca el mar jurisdiccional o la lnea fronteriza del pas.
5.
SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS.
Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que integran la dominialidad pblica, se
constituyen a favor de una entidad pblica o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma, sobre un
inmueble ajeno, con el objeto de que ste sirva al uso pblico.
Es una limitacin de la propiedad en aras del inters pblico que afecta el carcter exclusivo del mismo, pues
desmiembra la plenitud jurdica del titular del bien.
Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definicin:
-es un derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye sobre un bien determinado, en funcin
del desmembramiento del derecho de propiedad que sobre el mismo tiene su dueo, y tiene carcter
administrativo porque su titular es una entidad pblica o delegada por la misma, su finalidad es el uso pblico y
su rgimen jurdico es el derecho pblico; -integra el dominio pblico, por lo cual, es inalienable e
imprescriptible;
CSJN, 23/12/1986, Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, consider que la obligacin legal
de no edificar a mayor altura que la indicada por la autoridad administrativa es una mera restriccin
administrativa no indemnizable, y no una servidumbre administrativa, como sostena importante doctrina.
-el titular es una entidad pblica, estatal o no estatal, o un particular que ejerza alguna facultad delegada por una
entidad pblica, caso de las servidumbres constituidas a favor de los concesionarios de servicios pblicos, en los
trminos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.
-el objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno, que puede ser un bien de un particular, o del Estado, en este
caso, privado o pblico, pero nunca de la entidad a favor de la cual se constituye la servidumbre. Es decir, an
cuando el bien sobre el que recae la servidumbre pertenece al Estado, aquella se constituye con miras a un uso
pblico distinto a aqul a que est afectada la cosa.
-la finalidad de la servidumbre es servir a un uso pblico: el bien gravado no sirve a otra heredad o inmueble
determinado, sino a una entidad pblica. Ergo, las servidumbres administrativas no son reales sino personales
por esencia.
-es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado,
por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carcter de
exclusivo. La procedencia de dicha indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de derecho administrativo. Por un lado
las primeras se rigen exclusivamente por el derecho privado, mientras que a las administrativas les resulta
aplicable el derecho pblico. La finalidad tambin es distinta, siendo obvio que las privadas se crean en el slo
inters particular, mientras que las administrativas con una finalidad pblica. En cuanto al objeto, las
servidumbres privadas no pueden constituirse sobre bienes de dominio pblico, que estn fuera del comercio.
Finalmente, las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor de un fundo ajeno dominante, en cambio las
administrativas son siempre personales, a favor de una entidad pblica o una entidad privada en ejercicio de
facultades delegadas por aquella.
11.3.1.- Modos de constitucin y extincin
Son varias las formas jurdicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.
a) por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto toda afectacin de la
propiedad particular debe tener origen en la ley;
b) por acto administrativo fundado en ley, de imposicin, que materialice lo previsto en una ley, o acepte una
liberalidad, donacin o disposicin testamentaria;
c) por contrato administrativo, entre la entidad pblica y el propietario particular;
d) por accesin: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a propiedad de una entidad
pblica;
e) por usucapin o prescripcin adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil, aplicables por analoga ante
la ausencia de normas de derecho pblico. Por lo tanto, para que opere la usucapin, la servidumbre debe reunir
los caracteres de continua y aparente, y tener una duracin de veinte aos (conf. 3017 del C.C.). Exige el
ejercicio de la servidumbre durante veinte aos, manifestada por el uso continuado y pacfico que de manera
visible y efectiva importe la ejecucin de actos posesorios por parte de una entidad pblica respecto al contenido
de la servidumbre pblica de que se trata. Los modos de extincin son:
a) por ley, si as fue constituida;
b) por extincin del objeto principal de afectacin (caso en que se desafecta un aerdromo, se extinguen las
servidumbres aeronuticas impuestas a heredades vecinas);
c) por confusin, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad beneficiaria;
d) por destruccin de la heredad sirviente;
e) por contrato, salvo que sean legales;
f) por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de liberalidad o prescripcin
g) por expiracin del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.
11.3.2.- Indemnizacin
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres pblicas es el que son indemnizables, lo que significa
que el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado, por el
menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el carcter de
exclusivo. La procedencia de dicha indemnizacin tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.
Si la servidumbre es creada por ley, y sta excluye la indemnizacin, puede ser tachada de inconstitucional, y
hacer valer la responsabilidad del Estado.
6.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
ADMINISTRATIVA.
POR EJERCICIO DE LA FUNCIN
INTRODUCCIN. ASPECTOS GENERALES.

Sabido es que, el Estado, con el objeto de cumplir sus fines de carcter pblico y procurar sus cometidos
estatales, realiza un sinnmero de actividades.
Es por ello, que no resulta extrao que en el ejercicio de sus funciones (administrativas, judiciales y legislativas)
ocasione daos a los particulares. As ocurre cuando un patrullero de la polica que en la persecucin de un
delincuente colisiona el vehculo de un particular, en el caso el dictado de una ley inconstitucional que provoca
daos o una medida cautelar mal trabada en el marco de un proceso judicial.
Ante tales acontecimientos, debe analizarse si el Estado debe resarcir los daos producidos, y en caso afirmativo
cules son las condiciones o requisitos para que ello pueda ocurrir?
En este captulo, abordaremos el estudio de la responsabilidad del estado, las condiciones exigidas por el
ordenamiento jurdicos que tornan procedente la reparacin del dao ocasionado.
Inicialmente analizaremos cual ha sido la evolucin histrica de esta institucin y cual ha sido la actitud
adoptada por la jurisprudencia. Adems, distinguiremos segn se trate de daos provocados en ejercicio de la
funcin administrativa, judicial y legislativa, y los presupuestos especficos de responsabilidad en cada uno de
los casos.
TIPOS DE RESPONSABILIDAD
La divisin de la responsabilidad en contractual y extracontractual tambin es aplicable en el campo del derecho
pblico.
La responsabilidad contractual del Estado, deriva del incumplimiento de un acuerdo de voluntades entre el
Estado y un particular, y no ha generado dificultadas en su aplicacin y reconocimiento por parte de la doctrina y
la jurisprudencia. Para su estudio nos remitimos al captulo dedicado al anlisis de los contratos admistrativos.
En cambio como veremos, el camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado,
fue mucho ms lento y controvertido, y en ese reconocimiento la labor de los juristas y la jurisprudencia fue
clave para llegar a una concepcin que establezca al
Estado el deber de reparar los daos ocasionados en ejercicio de funcin administrativa, legislativa y judicial.
EVOLUCIN
La aceptacin de la responsabilidad del Estado, cuando ste desarrolla su actividad en el mbito del derecho
pblico, fue de tarda aparicin en la historia.
A grandes rasgos la evolucin que tuvo lo referido a la responsabilidad del estatal pas de slo admitirse la
responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho privado, pues el Estado soberano era
considerado irresponsable, salvo casos excepcionalmente previstos. Sobre la base del principio de soberana, se
consideraba que el Estado soberano no poda provocar daos. Pero tal concepcin, por la injusticia que
implicaba para la vctima del obrar estatal fue abandonada, lenta pero progresivamente por los distintos
ordenamientos jurdicos, para reconocer finalmente la responsabilidad del Estado en todo sus rdenes.
El concepto de responsabilidad del Estado frente a los individuos por hechos daosos de ste hacia terceros ha
ido variando con el tiempo y en distintas formas. De las absoluta irresponsabilidad estatal y de sus agentes,
sintetizado en el precepto de the king cant do no wrong, se evolucion al reconocimiento de la responsabilidad
del agente pblico, no as la del Estado. Luego se reconoci la de ambos, hasta consagrar finalmente la
responsabilidad del Estado en forma directa, en el mbito del derecho pblico.
Antecedentes histricos
El camino de la irresponsabilidad del Estado hacia su reconocimiento.
En el derecho Antiguo, especficamente en Roma, en la poca de la Repblica, si bien se reconocan ciertos

derechos frente al Estado, los individuos carecan de medios procesales concretos para hacer valer tales
derechos.
La regla general consideraba que el abuso que poda generar responsabilidad deba imputarse al funcionario, en
la medida que tal obrar constitua una extralimitacin de sus funciones. Estos eran los responsables ante los
administrados y el Fisco formado por los fondos necesarios para la administracin del Estado. En otras palabras,
la obligacin de reparar el dao causado era soportada por la persona que lo cometiera.
Por otra parte, el fisco era considerado como el conjunto de bienes y fondos formado para la correcta
administracin del Estado, concepcin que se fue perdiendo, en la poca del Imperio, para confundirse con los
bienes del emperador, lo que trajo aparejado que los mismos no fueran susceptibles de ninguna media legal.
No se conceba en este perodo que el Estado pudiera ser deudor o acreedor, en el sentido que del derecho
Moderno. Nadie en Roma tena un crdito en contra del Estado. En consecuencia ste tena el carcter de
propietario irresponsable. (Colautti Carlos E., La Responsabilidad del Estado. Problemas constitucionales, Ed.
Rubinzal Culzoni, p. 16).
En los Estados Nacionales absolutistas era ilusorio responsabilizar a quien declaraba tener un poder surgido de
Dios y ser su representante en la tierra. Durante la monarqua absoluta, se estructur una concepcin que
impeda cualquier tipo de reparacin a los sbditos por daos ocasionados por el Estado, salvo que el monarca lo
dispusiese por su propia voluntad. Ninguna de las decisiones del monarca podan generar responsabilidad. Esta
construccin supona la infalibilidad del Rey, quien no puede obrar mal, ni puede causar perjuicio alguno (the
king cant do no wrong). Tal estado de cosas no cambi con la Revolucin francesa, que sustituy la soberana
del monarca por la soberana del pueblo, articulada sobre la idea del predominio de la voluntad general,
considerada soberana e infalible. La soberana del pueblo no reconoca limitaciones, por que se mantiene, en esta
etapa, la concepcin de irresponsabilidad estatal.
Pero tales posturas no podan perdurar. En efecto, como ensea Cassagne, la justicia y la evolucin de la ciencia
jurdica no podan tolerar por ms tiempo concepciones tan lesivas de derechos fundamentales del individuo, que
tornaban ilusorios sus derechos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6 Edicin, p. 265 , Ed.
Abeledo Perrot, Buenos Aires).
El proceso hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal, se inicia y consolida en la jurisprudencia del
Consejo de Estado francs, quien comenz reconociendo la responsabilidad por faltas objetivas en la prestacin
de servicios pblico y culminando con la aceptacin de la responsabilidad del Estado por actos judiciales y
legislativos. (Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo T. I, 6 Edicin, p. 265 y ss., Ed. Abeledo Perrot,
Buenos Aires).
A partir del surgimiento del Estado de Derecho, se consagraron lmites desconocidos hasta ese momento a la
autoridad estatal, rechazando la concepcin de poderes jurdicos absolutos e ilimitados a favor del Estado. Esta
concepcin, procura armonizar los derechos de los miembros de la comunidad con el inters general, de modo
que, cuando un particular tenga que sacrificar su derecho individual en aras del bien comn, sea objeto de una
justa reparacin el dao sufrido.
En ese sentido se ha considerado que, el Estado de Derecho presupone una autolimitacin de sus propios poderes
por parte del Estado que permite reconocer, la posibilidad de reparacin por actos o hechos que le sean
jurdicamente imputables.
Sobre tales bases, se inici un lento camino hacia el reconocimiento de la responsabilidad estatal cuando opera
en el mbito del derecho pblico.
A comienzos del siglo XIX, siguiendo la clasificacin montada por la "teora del Fisco" -de origen romano-, se
distingui entre los llamados "actos de gestin", y los actos de iure imperii. Los primeros eran considerados de
naturaleza civil, por existir una igualdad de derechos entre las partes; los segundos donde no exista igualdad de
derecho- caan en el dominio de las relaciones de poder.
De esa distincin provino la atribucin de una doble personalidad al Estado, en la que slo poda ser
responsabilizado en cuanto actuaba como persona privada (actos de gestin).
La irresponsabilidad absoluta del Estado en el mbito del Derecho Administrativo dur hasta fines del siglo
XIX, cuando en el ao 1873 el Consejo de Estado francs resolvi los casos "Blanco" y "Pelletier".
En el caso Blanco emitido por el Tribunal de Conflictos francs el 8 de diciembre de 1873, el Sr. Blanco haba
interpuesto una accin a favor de su hija atropellada por una vagoneta al servicio de Manufacture des Tabacs,
solicitando el reconocimiento de una indemnizacin por parte de la empresa. En el caso se resolvi que la
responsabilidad del Estado no surge de la legislacin civil - que regula las relaciones entre particulares-, si no
que radica en la idea de falta de servicio, extraa al derecho civil, donde la nocin de responsabilidad
extracontractual exige la presencia de la culpa del agente. En cambio la falta de servicio, supone la ejecucin
irregular o defectuosa de un servicio pblico, que abarca toda la actividad jurdica o material emanada de los
poderes pblicos que constituye la funcin administrativa del Estado, cuando ocasiona perjuicios a los
administrados.
En Pelletier se distingui entre la "falta de servicio" y la "falta personal", limitndose el responder del Estado
nicamente al primer supuesto.
Se entenda que se configuraba la faute du service cuando el funcionario cumpla con su obligacin y sin
embargo el servicio no funcionaba, funcionaba mal o tardamente. En cambio, haba culpa del funcionario
cuando ste se extralimitaba en sus funciones: en ese caso l sera el nico y exclusivo responsable.
En el mbito del common law, a mediados del siglo XX, se dictan normas que reconocen la responsabilidad del
estado.
Tal fue el caso del del ordenamiento jurdico britnico a travs del dictado de la Crown Proceedings Act de
1947 se someti a la Corona a mismo rgimen de responsabilidad que le cabe a una persona privada. Por su
parte, en los Estados Unidos, a partir de la Federal Trot Claims Act de 1946, se reconoci expresamente la
responsabilidad del Estado, aunque slo se pudiera comprobar una actuacin culposa del agente pblico (Agero
Piero, Juan Pablo,
Responsabilidad del Estado: una resea de su evolucin y situacin actual, Suplemento de Derecho
Administrativo y Constitucional , Foro de Crdoba, Ao 1 N 3 Ao 2000).
La responsabilidad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema nacional.
En nuestro pas, la construccin jurdica elaborada en torno a la responsabilidad estatal procede de la labor
jurisprudencial de la Corte Suprema.
Es que desde la perspectiva normativa, fuera de los establecido por el art. 1112 del Cdigo Civil, en relacin a la
responsabilidad de los funcionarios pblicos, no existe legislacin que en forma general regule la
responsabilidad estatal. Y en ese contexto, en el desarrollo progresivo hacia el reconocimiento de la
responsabilidad estatal, la labor de la jurisprudencia de la Corte Suprema ha resultado fundamental.
Primera Etapa: La irresponsabilidad del Estado.
Esta primera etapa se destaca por el rechazo de la Corte al reconocimiento de la responsabilidad del E.stado.
Si bien, en la causa Bates Stokes y Ca. c/ Gobierno Nacional (Fallos1:259), en la que los actores reclamaban
la indemnizacin por daos causados con motivo de la inundacin de galpones de la aduana, atribuida a
empleados de la misma, el Alto Tribunal, reconoci la responsabilidad del Estado por tales hechos, tal criterio
fue abandonado en fallos posteriores.
Al poco tiempo, en la causa Seste Vicente y Seguich Antonio c/ Gobiernos Nacional (Fallos 1:317), va delinear
la doctrina judicial preponderante en esta etapa.
En este caso, los actores perseguan una indemnizacin por el mayor tiempo que haban servido al Estado.
Sostuvieron que se engancharon como personeros de guardias nacionales y, a pesar de que la guardia nacional
fue licenciada en diciembre de 1861, ellos sirvieron hasta agosto de 1863. En consecuencia deba abonrseles un
aumento proporcional del premio recibido por el enganche.
La Corte, para rechazar la demanda, destac que, el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera y como
tal no puede ser arrastrado por los particulares ante los tribunales, sin su expreso consentimiento. Una solucin
contraria, expres la Corte, dara al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremaca que se
otorga al Jefe de la Nacin, y el derecho de arreglar el pago de deudas pblicas exclusivamente cometido al
Congreso, art. 67 inc. 6 de la Constitucin 1853-1860.
Igual criterio sostuvo en Nez Anselmo c/ Gobierno Nacional (sentencia del 27 de agosto de 1872), ante un
reclamo indemnizatorio de un sbdito espaol por una propiedad confiscada durante la guerra de la
Independencia en la que se reclamaba la diferencia de precio entre el monto reconocido por le Estado Nacional y
el precio del inmueble al momento de la confiscacin.
En esta causa resolvi, como en otras causas anteriores, que el Poder Ejecutivo Nacional no poda ser
demandado sin su expreso consentimiento.
A lo largo de este perodo que abarca desde 1860 hasta 1933, el Alto Tribunal mantuvo su tesitura de consagrar
la irresponsabilidad del Estado Nacional, alegando por una parte que el Estado Nacional para ser demandado
deba dar su expreso consentimiento. Adems se sostena que, el mismo no era responsable por el pago de daos
y perjuicios por actos o hechos de sus dependientes por imperio del entonces artculo 43 del Cdigo Civil
(reformado por la ley 17.711 en 1968), que consagraba la irresponsabilidad de las personas jurdicas. En virtud
de ello la irresponsabilidad estatal ocurra, tanto cuando el Estado produca actos de gestin (como persona
jurdica), como cuando actuaba con actos de imperio (como poder pblico) (Coronel German A.,
Responsabilidad del Estado por acto ilcito de sus dependientes, en Revista deDerecho de Daos N 9 sobre
Responsabilidad del Estado, Ed. Rubinzal Culzoni, Sante Fe, 2000, p. 381).
A esta altura, debe recordarse que en relacin a al actuacin estatal, se parta de una doble personalidad del
Estado., cuando ste actuaba como poder pblico o con imperio su irresponsabilidad se sustentaba en la
soberana estatal. En cambio, cuando realizaba actos como cualquier otra persona jurdica, su responsabilidad se
limitaba al mbito contractual, pero no extracontractual, pues el citado art. 43 del Cdigo Civil, dispona que las
personas jurdicas no respondan por los daos que pudieren ocasionar, cualquiera fuese el acto o hecho que lo
generara.
Posteriormente, esta postura se flexibilizara, admitiendo la responsabilidad del Estado en los casos en que
exista una norma expresa que reconociera el deber de reparar los daos ocasionados por sus dependientes (Fallos
130:62).
No obstante, reiteramos, el criterio predominante de irresponsabilidad estatal, se mantuvo inclume., hasta
avanzado el siglo XX.
En efecto, tal postura se mantuvo en los precedentes, Gmez c/ Nacin (Fallos 2:36), Cardinale c/
Municipalidad de Villa Mercedes (Fallos 23:326), Jos Wicki c/ Provincia de Entre Ros (Fallos 153:158),
entre muchos otros.
En ste ltimo caso, la Corte, an admitiendo la comisin de excesos u errores por parte de la autoridad policial,
no proceda la responsabilidad estatal, por haber actuado sus agentes en el ejercicio de la funcin de poder
pblico.
Segunda Etapa. El reconocimiento de la responsabilidad
En 1933, la Corte en la causa Toms Devoto y Ca. c/ Gobierno Nacional (Fallos 169:111), va a iniciar una
nueva etapa de reconocimiento de la responsabilidad estatal.
En el caso se haba reclamado la reparacin de los daos ocasionados con motivo del incendio provocado por la
culpa o imprudencia de unos empleados nacionales que intervenan en la reparacin de una lnea telegrfica del
Estado; el siniestro haba tenido inicio en el campamento de los dependientes, a causa de chispas desprendidas
de un brasero que se utilizaba en un terreno cubierto de pasto seco y sin las suficientes precauciones.
El mximo Tribunal, va a reconocer la responsabilidad estatal por los hechos de sus dependientes y sostuvo el
estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que l ha ocurrido por falta de atencin de los agentes del
Gobierno, y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo su dependencia. Formulando, para condenar al Estado, una
interpretacin extrada del Derecho Privado y haciendo mencin expresa de los Art. 1113 y 1109 del Cdigo
Civil.
Es decir, a partir de esta etapa la Corte comienza a admitir la responsabilidad estatal por culpa y por la accin de
sus dependientes, en perjuicio derivados de la explotacin de un servicio pblico, sin que fuera impedimento
para ello, el antiguo art. 43 del Cdigo Civil.
Tercera Etapa. De la responsabilidad indirecta del Estado a responsabilidad directa. La responsabilidad por falta
de servicio.
En 1938, en el caso Ferrocarril Oeste c/ Provincia de Buenos Aires (Fallos 182:5), la Corte reconoce la
responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires, por la prestacin defectuosa del
servicio de expedicin de certificados registrales, incorporando la nocin de falta de servicio como fundamento
de la reparacin del dao ocasionado. .
La causa haba sido iniciada por Ferrocarril Oeste, con el objeto de obtener el pago de una suma de dinero que
haba tenido que abonar al reivindicante de un terreno para recuperar su propiedad.
El origen del perjuicio sufrido por la empresa actora se encontraba en un certificado del Registro de Propiedad
de la provincia, expedido en 1914, que acreditaba el dominio de un lote de terreno en cabeza de quien haba sido
su titular, pero que ya lo haba enajenado por escritura pblica debidamente inscripta en el mismo registro
certificante.
El informe errneo, motiv que el Ferrocarril Oeste adquiriera el inmueble a quien ya no era su titular y previo
juicio de reivindicacin, fue condenada abonar una suma de dinero al verdadero propietario.
Por tal motivo Ferrocarril Oeste plantea ante los tribunales su reclamo en contra de la Provincia de Buenos
Aires, tendiente a obtener la reparacin por el dao sufrido por el defectuoso obrar del Registro de la propiedad
provincial.
La Corte reconoce la responsabilidad extracontractual del Estado de la Provincia de Buenos Aires por la
prestacin defectuosa del servicio de expedicin de certificados registrales. Para ello recurre nuevamente al art.
1113 del C.C., es decir contina invocando la responsabilidad indirecta, pero por primera vez hace referencia, en
forma conjunta, a la norma contenida en el art. art. 1112 como fundamento de la responsabilidad del Estado.
Recordemos que ste ltimo establece: Los hechos y omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de
sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
comprendidos en las disposiciones de ste Ttulo. Hasta ese momento, la mayora de la doctrina interpretaba
que el art. 1112 del C.C., haca referencia nicamente a la responsabilidad del funcionario frente al Estado y que
no involucraba a ste en su responsabilidad frente a los particulares damnificados (Agero Piero, Juan Pablo,
op.cit., p. 17).
Esta lnea jurisprudencial, si bien no implic el reconocimiento de un responsabilidad directa ni tampoco de
naturaleza objetivo, la importancia del fallo radica en reconocer que las relaciones en materia de responsabilidad
del Estado se rigen por el Derecho pblico y que la aplicacin del Cdigo Civil se realiza por razones de justicia
y equidad y en la incorporacin del concepto de falta de servicio como fundamento de la responsabilidad estatal.
A partir de Vadell Jorge c/ Provincia de Buenos Aires de 1984 (Fallos 306:2030) la Corte, comienza a adoptar
el criterio de que el Estado es responsable en forma directa y objetivamente por los hechos y actos
administrativos irregulares.
En este caso, la Corte responsabiliz a la Provincia de Buenos Aires por daos producidos en razn de las
omisiones en que incurriera el Registro de la propiedad, que haba atribuido el dominio de un inmueble a quien
en realidad no le corresponda, otorgndose escritura en perjuicio del actor.
La Corte, para fundamentar la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires, sostuvo que:
quien contrae la obligacin de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin
que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o irregular
ejecucin , principio que encuentra su fundamento en la aplicacin por va subsidiaria del art. 1112 C.C. y pone
en juego la responsabilidad extracontractual del Estado en el mbito del derecho pblico que no requiere, como
fundamento de derecho positivo, recurrir al art. 1113 C.C., al que ha remitido desde antiguo, exclusiva o
concurrentemente, sentencias anteriores de la Corte Suprema en doctrina que sus actuales integrantes no
comparten.
Agregando que no se trata de un responsabilidad indirecta la que en el caso se compromete, toda vez que la
actividad de los rganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las
entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de stas que deben responder de modo principal y
directo por sus consecuencias daosos.
Como seala Cassagne, la principal consecuencia que se desprende la doctrina de Vadell consiste en que al
desplazarse la culpa como factor de atribucin, no resulta necesario acreditar la culpa del agente y ni siquiera
individualizar al autor del dao. Basta acreditar el funcionamiento defectuoso o irregular del servicio para que se
configure el factor objetivo que permita atribuir la responsabilidad (Cassagne Juan Carlos, Las grandes lneas
de la evolucin de la responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia de la Corte Suprema, en
Responsabilidad del Estado y del funcionario pblico, Jornadas de la Universidad Austral, junio de 2000).
De lo expuesto puede concluirse que la responsabilidad del Estado ser siempre directa, ya que es considerada
como producida por el Estado mismo y objetiva, entendiendo por tal su inexcusabilidad de la reparacin frente
al dao material producido en ejercicio regular o irregular de las funciones o servicio, an cuando no haya un
reproche subjetivo de atribucin en el sentido tradicional.
FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL.
Reconocida la responsabilidad estatal, tal como sostiene Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo, T. IV,
Ed. Abeleldo Perrot), es necesario determinar cual es su fundamento.
Algunos autores, entre los que ste autor ubica a Duguit, considera que la responsabilidad del Estado por los
daos que ocasione encuentra su fundamento en los riesgos sociales, lo cual implica excluir la culpa estatal
como fundamento de sudeber de resarcir los daos que produzca por los hechos o actos que le sean imputables
(Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Ed. Abeleldo Perrot, p. 695). Esta teora,
segn Bianchi, preconiza la responsabilidad objetiva y excluye la nocin de culpa se opone naturalmente a la de
quienes ven en esta ltima el fundamento del deber de indemnizar a cargo del Estado. Como puede verse ambas
doctrinas acusan una marcada influencia civilista propia de la explicacin de la responsabilidad en una etapa en
que el derecho pblico no haba desarrollado todava sus potencias autonmicas (Bianchi Alberto. B, Panorama
actual de la responsabilidad del Estado en el Derecho comparado, L.L. 1996-A, p. 922 y ss.).
Otro criterio sostiene la necesidad del dictado de una ley formal que expresamente reconozca el deber de reparar
el dao causado. Es la posicin adoptada en nuestro pas por Bielsa.
(Marienhoff Miguel S., op. cit, p. 696).
Segn Dromi, en opinin que compartimos, el fundamento de la responsabilidad estatal se encuentra en la
Constitucin, toda vez que la actividad de alguna de sus rganos causa un perjuicio especial a un habitante de la
Nacin, en violacin de los derechos que la misma Constitucin consagra. (Dromi Roberto, Derecho
Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, 11 Edicin, Buenos Aires, 2006, p.1078, en igual sentido Marienhoff
Miguel S. op.cit, p. 698 y ss.,).
Y agrega, el autor citado, que de nuestro ordenamiento constitucional pueden extraerse los siguientes principios
fundantes de la responsabilidad estatal:
a) sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas: Los Art. 4 y 16 in fine de la C.N., determinan que las
contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas y proporcionales. Si se produce un sacrificio
especial por acto legtimo o no- de cualquier rgano, deben restablecerse la igualdad de todos los habitantes
mediante una indemnizacin a cargo del Estado que generalice el sacrificio especial que se ha exigido al
damnificado.
b) Garanta del derecho de propiedad: el art. 17 de la C.N. dispone que nadie puede ser privado de su propiedad
sin ser indemnizado, en consecuencia, toda vez que el Estado afecte un derecho debe indemnizar.
c) Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la C.N. (Art. 14 a 20, 28 y 75 inc. 22)
constituyen derechos adquiridos por los particulares en sus relaciones frente al Estado.
Por eso no se los puede desconocer sin indemnizacin.
En conclusin, del propio texto constitucional puede extraerse el fundamento del deber de reparar del Estado. De
la norma suprema, surge la proteccin a los derechos de los administrados contra cualquier dao injustamente,
por cualquiera de su rganos, sea en ejercicio de la funcin administrativa, legislativa o judicial (Dromi Roberto,
op. cit., p. 1079).
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD ILEGITIMA.
Evolucin. Remisin.
Como se sealado, la responsabilidad estatal por su obrar ilegtimo, tras iniciales criterios que sostenan la
irresponsabilidad estatal, se fue abriendo paso posturas que paulatinamente admitieron la responsabilidad estatal.
Concretamente, nuestra Corte Suprema lo reconoci a partir del citado caso Devoto, a cuyo anlisis y posterior
evolucin de la doctrina del Alto Tribunal argentino, nos remitimos a lo expresado al punto III.2.
A continuacin analizaremos cuales son los requisitos exigidos para que sea procedente la responsabilidad
extracontractual del estado por su obrar ilegtimo.
Presupuestos
Para que pueda atribuirse responsabilidad al Estado por sus hechos o actos ilegtimos, se han sealado los
siguientes presupuestos:
a) Que el acto o hecho daoso sea imputable materialmente a un rgano del Estado en ejercicio u ocasin de sus
funciones.
Lo que se requiere es atribuir las consecuencias jurdicas de una conducta del agente estatal al Estado y para ello,
la Corte Suprema, ha recurrido a la teora del rgano.
En virtud de esta teora, el Estado no puede actuar sin rganos, porque solamente a travs de ellos puede
expresar su voluntad y su accin. De modo que cuando acta el rgano, es como si actuara la persona jurdica,
en este caso el Estado. (Mertehikian Eduardo, La responsabilidad pblica: anlisis de la doctrina y la
jurisprudencia de la Corte Suprema, 1 Edicin, 2006, p. 82).
Pero para establecer la imputacin de la conducta del agente estatal, se requiere que ste haya actuado en
ejercicio o en ocasin de la funcin. Determinando el alcance de tal exigencia, Mertehikian, seala que en tanto
los perjuicios sean provocados por la actuacin de un rgano del Estado en ejercicio aparente o real de los
poderes conferidos por el ordenamiento jurdico, el Estado deber responder por las consecuencias patrimoniales
de tal actuacin. (Mertehikian Eduardo, op. cti., p. 89).
En otras palabras, el dao es necesario que sea provocado por la persona del agente o funcionario, actuando en el
mbito del vnculo que se establece con la funcin asignada. En todo lo que exceda ese mbito, la
responsabilidad recaer en cabeza del agente (falta personal) y no en la organizacin (falta de servicio).
b) Dao resarcible en los derechos del administrado.
Para que tenga lugar la responsabilidad estatal, debe existir un dao cierto, real y efectivo en el afectado, que
puede comprender el dao patrimonial como el dao moral actual o futuro. Lo que como es lgico, excluye los
daos puramente eventuales o hipotticos.
c) Falta de servicio.
La Corte ha resuelto que la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones de sus agentes se genera en
la idea de falta de servicio. Ahora bien, en qu caso nos encontramos frente a la falta de servicio estatal?
Conforme lo ha sostenido la Corte, a partir del caso Vadell, la existencia de la falta de servicio se verifica por
cumplir, el Estado, de un modo irregular los deberes y obligaciones impuestos por el ordenamiento jurdico
(Constitucin, ley, reglamento o acto) o por el defectuoso funcionamiento del servicio pblico. Agregando el
Alto Tribunal que, quien contrae la obligacin de prestar un servicio, lo debe realizar en condiciones adecuadas
para llenar el fin que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o
irregular ejecucin.
Es decir, que siempre que el servicio no funcion, funcion mal o tardamente se configura la responsabilidad
estatal.
En este sentido, Lpez Mesa, considera que los daos de dicha prestacin defectuosa del servicio puede provenir
de:
a) un deficiente funcionamiento o una deficiente organizacin: por negligencia, errores, prdidas de
documentacin, ejecuciones materiales irregulares;
b) un funcionamiento tardo: retardo abusivo en la reparacin de un edificio, en la demora innecesaria en la
realizacin de trmites administrativos para efectivizar una expropiacin dispuesta por ley;
c) una ausencia de funcionamiento: en el supuesto de un servicio no prestado (Lpez Mesa, Marcelo J., en
Tratado de la Responsabilidad de la Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J.,
Ed. La Ley, 1 Ed., Buenos Aires, 2004, p. 86).
En estos casos la responsabilidad estatal, es siempre directa y objetiva, se independiza de la de la idea de culpa y
no requiere individualizacin del autor del dao (Cassagne Juan Carlos, La Responsabilidad extracontractual del
Estado en la Jurisprudencia de la Corte, ED, 114-215). Es directa porque toda conducta daosa se atribuye
directamente al Estado, de cuya organizacin forma parte el agente estatal causante del dao, en la medida que
todas las personas que el Estado designa en funciones por l encomendadas son su rganos, y a la vez las
personas fsicas que desempean la titularidad de tales rganos se identifican con el ente, en este caso el Estado
(Lopez Mesa, Marcelo J., en Tratado de la Responsabilidad de la
Responsabilidad Civil, Trigo Represas, Flix A. Lopez Mesa Marcelo J., Ed. La Ley, 1 Ed., Buenos Aires,
2004, p. 55).
Es objetiva porque se prescinde del requisito de voluntariedad del agente.
d) Conexin causal entre la conducta y el dao.
El perjuicio producido por el Estado para ser indemnizable requiere la existencia de un nexo causal adecuado
entre el acto imputable a la Administracin y la lesin sufrida por el reclamante, supuesto que puede tener lugar,
an cuando no se identifique al funcionario o agente autor del perjuicio. (Agero Piero, op.cit. p. 20).
La Corte Suprema ha precisado que debe existir como condicin indispensable para que pueda atribuirse al
Estado el deber de resarcir el dao la existencia de una relacin de causa a efecto entre el hecho que se imputa a
la Administracin y el dao producido (CSJN, 30/6/99, C., J.A. y otros, L.L.2000-B-498).
LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD

LEGTIMA.
La responsabilidad extracontractual del Estado por su obrar lcito tuvo mayores reparos y un reconocimiento
tardo en la jurisprudencia, transitado un perodo en que ella no era reconocida a su aceptacin en el estado
actual.
La evolucin en la jurisprudencia
Primera etapa: la irresponsabilidad
En una primera postura de la Corte Suprema, se rechaz la responsabilidad del Estado cuando estaban en juego
daos producidos por el obrar lcito de aqul. En la causa Establecimientos Gratry S.A. c/ La Nacin (1938),
en la que se reclamaba la indemnizacin por la aplicacin de tributos, la Corte puntualiz que el ejercicio de un
poder legal, como lo es el de crear impuestos, o modificar los existentespuede ciertamente producir perjuicios
en el patrimonio de los particulares sin que tal circunstancia sea obstculo contra su legitimidad, so pena de
detener la actividad gubernativa, en consideracin de una garanta la de propiedad privada- que no puede
interpretarse con semejante extensin (Fallos180:107).
Desde esas poca, la Corte rechaz la responsabilidad del Estado por su obrar lcito, con fundamento en el
principio del art. 1071 del C.C. y en el alcance asignado al derecho de propiedad, que suscita amparo
constitucional slo frente al desapoderamiento directo y no ante el perjuicio resultante del ejercicio de poderes
legtimos (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 105).
Segunda etapa: El reconocimiento de la responsabilidad por el obrar lcito
En 1946, la Corte modificara su postura. En efecto, en una causa en la que reclamaba una indemnizacin por a
raz de inundaciones producidas en campos de particulares por obras hidrulicas efectuadas por la Provincia de
Buenos Aires, la Corte admiti la responsabilidad estatal por su obrar lcito (CSJN, Laplacette c/ Provincia de
Buenos Aires L.L:, 29,697).
Posteriormente, la Corte consolidar su postura de aceptacin de la responsabilidad estatal por su obrar legtimo
a partir del dictado de la sentencia de fecha 22 de septiembre de 1975 en la causa Los Pinos S.A. c/
Municpalidad de la Capital, en la que se encontraba en discusin la indemnizacin por perjuicios ocasionados
por la revocacin por razones de oportunidad y conveniencia, de un permiso otorgado por la Municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires para el funcionamiento de un albergue por horas.
Sostuvo la Corte que en ese caso la indemnizacin tena por objeto tutelar la incolumidad del patrimonio
lesionado al dejarse sin efecto una autorizacin anterior. Sealando que el sacrificio impuesto en forma
particular a Los Pinos S.A., en beneficio de toda la comunidad, no era propio que fuese soportado nicamente
por aqulla, puesto que de ese modo lo sera en desmedro del principio de igualdad ante las cargas pblicas,
consagrado en el art. 16 de la Constitucin Nacional (CSJN, 22/12/1975) L.L. 1976-B-300).
Criterio seguido en otras causas posteriores: Cantn c/ Gobierno Nacional (LL1979-C-219), Motor Once (LL,
1988-A-5), Tejedura Magallanes (LL, 1990-C-454), entre muchos otros.
Desde entonces la Corte ha sentado el principio de que cuado la actividad lcita estatal, aunque inspirada en
propsitos de inters colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para los particulares cuyo
derecho se sacrifica por aquel inters general- los daos deben ser atendidos en el campo de la responsabilidad
por su obrar lcito (Lopez Mesa, Marcelo J., op.cit. p. 107).
Fundamento de la responsabilidad estatal por su actividad lcita
Siguiendo a Comadira, sostenemos que el fundamento de la responsabilidad del estado por su actividad lcita,
radica en las garantas de la propiedad, igualdad, libertad y razonabilidad consagrados por la Constitucin
Nacional (arts. 14,17,16,19 y 28) (Comadira Julio R., La responsabilidad del Estado por su actividad lcita o
legtima, ED Suplemento de Derecho Administrativo de fecha 31/10/2002).
Presupuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita
A los fines de la procedencia de la indemnizacin por la actividad lcita del Estado, se exige:
a) La existencia de un dao actual y cierto;
b) La relacin de causalidad directa e inmediata entre el accionar del Estado y el perjuicio;
c) La posibilidad de imputar jurdicamente esos daos al Estado;
d) Ausencia del deber de soportar, por parte del damnificado, del perjuicio sufrido, en la medida en que existen
ciertos perjuicios o daos universales que deben obligatoriamente, ser soportados por todo los ciudadanos.
e) El sacrificio especial. El dao para ser indemnizado debe ser, por una parte, sufrido por una persona en
particular o un nmero determinado de ellas y adems constituir una afectacin irrazonable de la propiedad por
imponer un sacrificio superior o una carga desproporcionada al exigible igualitariamente a raz de la vida en
comunidad.
Supuestos de la responsabilidad estatal por su actividad lcita
Las situaciones en las que es procedente la indemnizacin por el ejercicio de una actividad lcita del estado son
diversas, y en muchos casos, est prevista legalmente la reparacin.
A ttulo de ejemplo, y sin pretender agotar la casustica, podemos sealar los siguientes: a) Expropiacin de un
bien privado por causa de utilidad pblica;
b) La revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia;
c) La realizacin de obras pblicas que deriven en una disminucin en el valor de los inmuebles linderos de
particulares;
d) Leyes que establecen el monopolio estatal de actividades, vulnerando el derecho de particulares que tenan a
su cargo dichas actividades y que debieron cesar su fabricacin o comercializacin de los respectivos bienes;
LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIN
En este captulo abordaremos el estudio de situaciones en las que el Estado provoca daos por su falta de
actuacin, en por ejemplo cuando omite indicar que un ro habilitado para los baistas est contaminado, o si se
omite en una ruta indica que existen animales sueltos o que se estn realizando trabajos de reparacin. A tal fin
analizaremos bajo que condiciones, debe responder patrimonialmente por tal omisin.
Segn Cassagne, la responsabilidad estatal surge cuando hay una omisin antijurdica del Estado, pues requiere
que ste o sus entidades descentralizadas incumplan una obligacin legal expresa o razonablemente implcita del
ordenamiento, vinculada al ejercicio del poder de polica administrativa. La responsabilidad, en estos casos,
encuadra dentro del presupuesto que alude a la falta de servicio.
En consecuencia, el deber de reparar estatal se configurara frente a:
a) Omisin imputable materialmente a un rgano del Estado en ejercicio u ocasin de sus funciones.
b) Dao resarcible en los derechos del administrado.
c) Falta de servicio, por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitucin, la
ley o reglamento o por el funcionamiento defectuoso del servicio a su cargo.
d) Conexin causal entre la conducta y el dao.
Es decir, que de los requisitos de la responsabilidad por la actividad ilegtima, surge una variacin, porque no
estamos frente a un hecho, considerado como conducta positiva, sino que el Estado deja de realizar una actividad
cuya consecuencia directa es la produccin del dao en la persona o los bienes de un particular.
La Corte Suprema de la Provincia de Mendoza, en la causa Torres analiz con claridad los presupuestos para
que se configure la responsabilidad del Estado por omisin.
Se trataba de una demanda por daos y perjuicios originados por una crecida que arras la defensa aluvional
considerada insuficiente que haba construido la provincia de Mendoza.
Como consecuencia de ella, fueron destruidos plantos y otros bienes del actor. El tribunal consider que en este
caso no haba existido una omisin antijurdica, como presupuesto inexcusable del deber de responder, pues no
exista una obligacin legal que impusiera determinado deber de hacer, por lo que el administrado careca del
derecho a exigir el cumplimiento del acto omitido (L.L., 1989-C- 512, con comentario de Cassagne Juan
Carlos).).
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD LEGISLATIVA
La responsabilidad del Estado por actos legislativos ha sido una de las ltimas en ser reconocida.
Y ello obedece sustancialmente a que durante largo tiempo, debi vencerse una gran resistencia radicada en la
consideracin de que al ser el Parlamento el depositario de la voluntad popular y la ley expresin de esa
voluntad, ella no era susceptible de causar daos resarcibles a un particular.
Superados tales criterios, la doctrina y la jurisprudencia son coincidentes en comprometer la responsabilidad
estatal por actos del Poder Legislativo.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma inconstitucional
Segn Dromi, en relacin al Estado-Legislador, la responsabilidad estatal puede derivar de una ley vlida (por el
ejercicio normal de sus potestades legales, en caso por ejemplo, de una ley que monopoliza una actividad, que
hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados) o de una invlida (en caso del dictado de una ley
declarada inconstitucional por los tribunales) En este ltimo caso, agrega el autor citado, no existen dudas que el
dictado de una ley inconstitucional, declarada tal por una sentencia judicial firme que ocasiona un perjuicio debe
ser indemnizado. En tal caso, nos encontramos frente a un supuesto de obrar ilcito del Estado, en consecuencia,
habr que remitirse a los presupuestos de responsabilidad por su obrar ilegtimo, a los fines de determinar la
procedencia de la reparacin del dao ocasionado. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed.
Ciudad Argentina, 2006, p. 1082.).
Ley que reconoce la reparacin del dao
En algunos supuestos, la norma determina la reparacin del dao o lesin jurdica al damnificado.
En este caso no surgen inconvenientes, en la medida en que deber adecuarse el resarcimiento al dao
efectivamente ocasionado.
A ttulo de ejemplo, puede citarse la ley de expropiaciones, la ley 24.043, que tuvo la finalidad de otorgar una
compensacin econmica a aquellas personas que hubieran sido puestas a disposicin del P.E.N. durante la en
virtud de actos emanados de tribunales militares.
La responsabilidad estatal por el dictado de una norma vlida o lcita
En relacin a las leyes que lesionan un derecho de un particular pero que son consideradas lcitas, la regla es que,
en principio no genera la responsabilidad estatal. (Dromi Roberto, Derecho Administrativo, 11 Ed., Ed. Ciudad
Argentina, 2006, p. 1082 y ss.).
No obstante existen supuestos excepcionales en que la viabilidad de la responsabilidad aparece indiscutible.
En tal sentido, Palazzo, citando destacada jurisprudencia ha sealado que la sociedad representada por el
Estado, se presta a s misma un servicio que ha de redundar en beneficio de la comunidad toda. En consecuencia,
si en virtud de tales prestaciones se produce un dao a uno o varios componentes de dicha comunidad, es justicia
que, en alguna medida y dentro de lo posible, dicho menoscabo sea soportado por toda la sociedad y no
nicamente por quien ha sido el sujeto accidental pasivo del perjuicio (Palazzo Jose Luis, Responsabilidad del
Estado por acto legislativo, Lexis Nexos Crdoba, 2006-2-218).
En efecto, la Corte Suprema, en diversos precedentes, ha reconocido la responsabilidad estatal por acto
legislativo, sobre la base de que el dao producido, constituya un perjuicio especial sufrido por el particular. El
dao debe individualizarse con relacin a una persona o grupo especial, particular o singular, no universal o
general.
En Establecimientos Americanos Gratry (Fallos, 180:107), el Alto Tribunal, si bien rechaz el reclamo
efectuado por el actor, estableciendo la legitimidad de la facultad estatal de crear impuestos o modificar los
existentes, an cuando vulnere la propiedad privada, consider que no se renen el perjuicio que se dice
experimentado la condicin de especialidad necesaria que pueda encuadrarse en el caso de responsabilidad.
En la causa Cantn, en la que se cuestionaba un decreto del Poder Ejecutivo que haba prohibido la
importacin de determinados productos con el objeto de nivelar la balanza pagos y defender la industria
nacional, afectando un contrato, que haba tenido comienzo de ejecucin.
En este caso, al Corte Suprema reconoci la facultad del Poder Ejecutivo para dictar medidas como la
cuestionada, no obstante, seal que tal actividad lcita pude ser causa eficiente de daos a los particulares y
generar la responsabilidad consiguiente cuando afecte derechos amparados por garantas constitucionales, pues
las potestades normativas reconocidas encuentran su lmite ante relaciones jurdicas concertadas bajo regmenes
anteriores, especialmente si los nuevos no contemplan sistemas reparatorios. (Fallos 301:493).
En Columbia, la actora , una entidad financiera, cuestion la modificacin de los ndices de prstamos de
capitales ajustables. La Corte, descalificando el fallo del tribunal de segunda instancia, que haba acogido la
demanda, consider que ste tribunal haba omitido de considerar la especial relacin de sujecin que vinculaba
a las partes (por tratarse, la actividad de la actora, de una actividad que encerraba riesgos derivados de su
sujecin a una intensa actividad regulatoria por parte del Banco Central) y no se haba dado un adecuado
tratamiento a dos requisitos propios de este tipo de responsabilidad, la existencia de un sacrificio especial y la
denominada ausencia del deber jurdico de soportar el dao.
A modo de sntesis
En conclusin puede concluirse que la doctrina y la jurisprudencia ha admitido que la actuacin del Estado
puede comprometer la responsabilidad en el campo extracontractual por el ejercicio de su actividad legislativa
an cuando sta sea ejercido dentro del marco establecido por la Constitucin- ;debiendo el damnificado,
acreditar:
a) la existencia de una dao cierto, real y apreciable en dinero;
b) relacin de causalidad entre la norma y el dao;
c) la existencia de una sacrificio especial;
d) la ausencia del deber jurdico de soportar el dao.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD JURISDICCIONAL
El ejercicio de la funcin jurisdiccional por parte de los rganos del Estado, puede dar origen a la
responsabilidad estatal, en aquellos supuestos que tal actividad provoque daos a los particulares. Si bien, debe
puntualizarse que, en comparacin a los otros supuestos de responsabilidad, la responsabilidad estatal por la
actividad jurisdiccional, constituye un supuesto de tardo reconocimiento.
En efecto, como seala Cassagne, este tipo de responsabilidad recin fue admitida en el ltimo tramo de la
evolucin de las tendencias doctrinarias que postularon el reconocimiento de la responsabilidad estatal
(Cassagne , Juan Carlos, op. Cit. T.I, p. 302 y ss.). A su vez, est rodeada de una serie de condiciones
especficas, que impiden su equiparacin con el sistema aplicable a los otros tipos de responsabilidad estatal,
debiendo destacarse entre ellos el carcter excepcional o restrictivo de su reconocimiento por la doctrina y la
jurisprudencia.
En ese sentido, el citado autor considera que se trata de una responsabilidad de carcter excepcional dado que
en toda comunidad jurdicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o carga genrica de
someterse a las decisiones que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de
soportar los daos ocasionados por una sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el
sacrificio que tiene que aceptar todo particular sin indemnizacin- de soportar los daos que le provoca el
sometimiento al proceso , hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensin. (Cassagne, op.
Cit. T.I, p- 302 y ss.).
A diferencia de otros supuestos de responsabilidad, existe un deber genrico de soportar los daos causados por
la actividad legtima o ilegtima, como consecuencia de la necesidad de someterse al proceso jurisdiccional por
parte de los particulares.
Sin embargo, como seala Agero Piero, esa carga de contribuir al bien comn, representado por la realizacin
de la justicia en el seno de la comunidad, genera en algunos supuestos excepcionales injustificados y excesivos
daos que deben ser reparados, (Agero Piero, op. cit. p. 24), tanto en perjuicios derivados de procesos penales
como civiles o comerciales, derivados de errores judiciales o por un anormal funcionamiento del servicio de
justicia.
IX.1. Tipos de responsabilidad por ejercicio de actividad jurisdiccional: error judicial e irregular
funcionamiento.
La responsabilidad por error judicial
El error judicial, siguiendo a Trigo Represas y Lopez Mesa, es todo acto judicial ejecutado por el juez en el
proceso, que resulta objetivamente contradictorio con los hechos de la causa o el derecho y la equidad,
desviando la solucin del resultado justo al que naturalmente deba llegar. Es un verdadero acto ilcito (Trigo
Represas, Flix Lopez Mesa Marcelo, op. cit. p. 170).
En este supuesto, habr de distinguir dos etapas a los fines de la determinacin de la responsabilidad estatal.
En primer lugar, habr que determinar la existencia del error judicial a travs de la revisin de la resolucin
judicial de la que surge el error, en la medida que resulta imprescindible remover el efecto de la cosa juzgada
que, a pesar del error, la sentencia judicial ostenta, y en caso de prosperar, se abrira el camino de la posible
indemnizacin. (Mertehikian, op. cit. p. 260).
En ese sentido la Corte Suprema ha establecido que en principio slo puede responsabilizarse al Estado por
error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el dao sea declarado ilegtimo y dejado sin
efecto, pues antes de ese momento el carcter de verdad legal que ostenta l sentencia pasada en autoridad de cosa
juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Lo contrario importara un atentado contar el orden
social y la seguridad jurdica, pues la accin de daos y perjuicios constituira un recurso contra un
pronunciamiento firme, no previsto ni admitido (CSJN, Vignoni Antonio c/ Gobierno Nacional L. L. 1988E-224).
El ejemplo caracterstico es el de una sentencia condenatoria por error judicial, la cual debe ser declarada
ilegtima y dejada sin efecto, para tornar procedente el reclamo de la indemnizacin de los daos provocado por
la sentencia ilegtimamente dictada.
Asimismo, como lo sostiene Cassagne, debe admitirse la responsabilidad del Estado, cuando no exista revisin
de la cos juzgada formal o material de una sentencia definitiva, si se dispone una detencin indebida por un
plazo que exceda el razonable- de una persona que despus resulta absuelta al dictarse la sentencia definitiva,
cuando la respectiva detencin pueda calificarse de arbitraria. (Cassagne op. Cit. p. 304).
En nuestro pas, algunas las provincias han reconocido va constitucional (Chaco (arts. 21 y 72), Chubut (art.
28), Entre Ros (Art. 19), entre otras o legal (Santiago del Estero, Cdigo Procesal Penal (art. 443), La Pampa
(Cdigo Procesal Penal, (art. 549) entre otras) el deber de reparar los daos derivados de mantener una persona
privada de su libertad en forma preventiva si el imputado resulta sobresedo o absuelto por sentencia firme.
La responsabilidad por irregular funcionamiento del servicio de justicia.
A diferencia del supuesto anterior, el irregular funcionamiento del servicio de justicia, no requiere un
pronunciamiento previo sobre el error y no surge necesariamente de la actividad de los jueces o magistrados,
sino que puede incluir la labora realizada por funcionarios, empleados y otros auxiliares de la justicia, que
individualmente o en conjunto concurren a la defectuosa prestacin del servicio de justicia. (Trigo Represas
Lopez Mesa, op. cit. p. 173). Como seala Tawil, se trata de una responsabilidad que se origina como
consecuencia de los daos producidos por el funcionamiento de la mquina burocrtica. (Tawil Guido Santiago,
La responsabilidad del Estado y de los magistrados y funcionarios judiciales por el mal funcionamiento de la
administracin pblica, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 68).
As, por ejemplo, la Corte Suprema reconoci la responsabilidad estatal por actos de funcionarios judiciales, en
una causa en la que se haba extrado en forma fraudulenta por parte del Secretario del juzgado- fondos de una
sucesin, que se encontraban depositados en el Banco Nacin a la orden del Tribunal (Fallos 177:171).
En otra causa, en la que se haba realizado la entrega de una orden de pago judicial a una persona distinta del
destinatario, en la que se acredit que el Secretario del Juzgado omiti el debido control al momento de la
entrega. En tal caso, la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, conden al Estado
Nacional a reparar el dao ocasionado al verdadero acreedor de los fondos depositados (Lusquios Horacio c/
Estado Nacional J.A. del 2/2/2000, p. 45).
Del anlisis de la jurisprudencia, se advierte que para los supuestos de error judicial se ha establecido con nitidez
los requisitos que tornan procedente la reparacin del dao ocasionado. Aspectos que no surgen tan claramente
en materia de irregular funcionamiento, para lo cual debe recurrirse a un anlisis casustico, que segn
Mertehikian, ha respondido a anlogos principios que los exigibles en caso de omisiones a un deber legal.
(Mertehikian Eduardo, op.cit.,p. 260)
7.
EL CONTROL COMO EJERCICIO DE FUNCIN ADMINISTRATIVA.
8.
LEY 19.549
ESTADO-ADMINISTRACIN PUBLICA NACIONAL-DERECHO PROCESALLEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Ttulo I
Procedimiento administrativo: mbito de aplicacin.
Artculo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicar ante la Administracin Pblica Nacional, centralizada y
descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de defensa y seguridad, se
ajustarn a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
Requisitos generales: impulsin e instruccin de oficio.
a) Impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las actuaciones;
Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites.
b) Celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el rgimen
disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este rgimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta cien
pesos -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes,
tendrn fuerza ejecutiva.
Informalismo.
c) Excusacin de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas
posteriormente;
Das y horas hbiles.
d) Los actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte
podrn habilitarse aquellos que no lo fueren;
Los plazos.
e) En cuanto a los plazos:
1) Sern obligatorios para los interesados y para la Administracin;
2) Se contarn por das hbiles administrativos salvo disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a
peticin de parte;
3) Se computarn a partir del da siguiente al de la notificacin. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser
publicados regir lo dispuesto por el artculo 2 del Cdigo Civil;
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realizacin de trmites, notificaciones y citaciones,
cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez (10) das;
5) Antes del vencimiento de un plazo podr la Administracin de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliacin,
por el tiempo razonable que fijare mediante resolucin fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de
terceros. La denegatoria deber ser notificada por lo menos con dos (2) das de antelacin al vencimiento del plazo cuya
prrroga se hubiere solicitado;
Interposicin de recursos fuera de plazo.
6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para
articularlos; ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera
debido resolver el recurso, salvo que ste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar
excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho;
Interrupcin de plazos por articulacin de recursos.
7) Sin perjuicio de lo establecido en el artculo 12, la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso de los
plazos aunque aqullos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos
ante rgano incompetente por error excusable;
Prdida de derecho dejado de usar en plazo.
8) La Administracin podr dar por decado el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la
prosecucin de los procedimientos segn su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se
refiere el apartado siguiente;
Caducidad de los procedimientos.
9) Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se paralice por causa imputable al administrado, el rgano
competente le notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad, se declarar de oficio la caducidad de
los procedimientos, archivndose el expediente. Se exceptan de la caducidad los trmites relativos a previsin social y los
que la Administracin considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el
inters pblico. Operada la caducidad, el interesado podr, no obstante, ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente,
en el que podr hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervencin de rgano
competente producirn la suspensin de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripcin, los que se
reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;
Debido proceso adjetivo.
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:
Derecho a ser odo.
1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieren a sus derechos
subjetivos o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del
Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas.
Derecho a ofrecer y producir pruebas.
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, debiendo la administracin requerir y producir lso
informes y dictmenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos todo con el contralor de los interesados y sus
profesionales, quienes podrn presentar alegatos y descargos una vez concluido el perodo probatorio;
Derecho a una decisin fundada.
3) Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto
fueren conducentes a la solucin del caso.
Procedimientos especiales excluidos.
ARTICULO 2.- Dentro del plazo de CIENTO VEINTE das, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a
que se refiere el artculo 1, el PODER EJECUTIVO determinar cules sern los procedimientos especiales actualmente
aplicables que continuarn vigentes. Queda asimismo facultado para:
Paulatina adaptacin de los regmenes especiales al nuevo procedimiento.
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias de ndole estrictamente procesal de los regmenes especiales que subsistan,
con miras a la paulatina adaptacin de stos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por l
implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regmenes
especiales.
La presente ley ser de aplicacin supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regir respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a
propuesta de stos, adoptando los principios bsicos de la presente ley y su reglamentacin.
Actuaciones reservadas o secretas.
c) Determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones,
diligencias, informes o dictmenes que deban tener ese carcter, aunque estn incluidos en actuaciones pblicas.
Ttulo II
Competencia del rgano.
ARTICULO 3.- La competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la Constitucin
Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la
autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegacin o sustitucin estuvieren
expresamente autorizadas; la avocacin ser procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.
Cuestiones de competencia.
ARTICULO 4.- EL PODER EJECUTIVO resolver las cuestiones de competencia que se susciten entre los Ministros y las
que se plantean entre autoridades, organismos o entes autrquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes
Ministerios. Los titulares de stos resolvern las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autrquicos que
acten en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado.
Contiendas negativas y positivas.
ARTICULO 5.- Cuando un rgano, de oficio o a peticin de parte, se declarare incompetente, remitir las actuaciones al
que reputare competente; si ste, a su vez, las rehusare, deber someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos rganos se considerasen competentes, el ltimo que hubiere conocido en el caso someter la cuestin, de
oficio o a peticin de parte, a la autoridad que debe resolverla.
La decisin final de las cuestiones de competencia se tomar, en ambos casos, sin otra sustanciacin que el dictamen del
servicio jurdico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen tcnico que el caso requiera. Los plazos
previstos en este artculo para la remisin de actuaciones sern de DOS das y para producir dictmenes y dictar
resoluciones sern de CINCO das.
Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados.
ARTICULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los
artculos 17 y 18 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, debiendo dar intervencin al superior inmediato
dentro de los DOS das. La intervencin anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerar causal de
recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario,
resolver dentro de los CINCO das; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La
excusacin de los funcionarios y empleados se regir por el artculo 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de
inmediato al superior jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los CINCO das. Si aceptare la excusacin se
nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el
trmite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y las que los resuelvan,
sern irrecurribles.
Ttulo III
Requisitos esenciales del acto administrativo.
ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
Competencia.
a) ser dictado por autoridad competente.
Causa.
b) deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
Objeto.
c) el objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede
involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.
Procedimientos.
d) antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos
del ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considrase tambin esencial el
dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legtimos.
Motivacin.
e) deber ser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los
recaudos indicados en el inciso b) del presente artculo.
Finalidad.
f) habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del rgano emisor,
sin poder perseguir encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y
objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que
celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirn por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicacin analgica de las normas del presente Ttulo, si ello fuere procedente.
Forma.
ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha en que se lo
dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr
utilizarse una forma distinta.
Vas de hecho.
ARTICULO 9.- La Administracin se abstendr:
a) De comportamientos que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o garanta constitucionales;
b) De poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa
impliquen la suspensin de los efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto, no hubiere sido notificado.
Silencio o ambiguedad de la Administracin.
ARTICULO 10.- El silencio o la ambiguedad de la Administracin frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, ste no podr
exceder de SESENTA das. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren
otros TREINTA das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin.
Eficacia del acto: Notificacin y publicacin.
ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificacin al
interesado y el de alcance general, de publicacin. Los administrados podrn antes, no obstante, pedir el cumplimiento de
esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.
Presuncin de legitimidad y fuerza ejecutoria.
ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin
a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judiciale impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin
fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se
alegare fundadamente una nulidad absoluta.
Retroactividad del acto.
ARTICULO 13.- El acto administrativo podr tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos
adquiridos- cuando se dictare en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.
Nulidad.
ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como
existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral ejercida sobre el agente; o por simulacin
absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en
este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su
dictado.
Anulabilidad.
ARTICULO 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad u omisin intranscendente o en un vicio que no llegare a
impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto ser anulable en sede judicial.
Invalidez de clusulas accidentales o accesorias.
ARTICULO 16.- La invalidez de una clusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importar la nulidad de
este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.
Revocacin del acto nulo.
ARTICULO 17.- El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o
sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto hubiere generado prestaciones
que estuviere en vas de cumplimiento solo se podr impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante
declaracin judicial de nulidad.
Revocacin del acto regular.
ARTICULO 18.- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados,
no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser
revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la
revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere
otorgado expresa y vlidamente a ttulo precario. Tambin podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de
oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Saneamiento.
ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
Ratificacin.
a) ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razn de grado y siempre
que la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes.
Confirmacin.
b) confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se
retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin.
Conversin.
ARTICULO 20.- Si los elementos vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido, podr
efectuarse su conversin en ste consintindolo el administrado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que
se perfeccione el nuevo acto.
Caducidad.
ARTICULO 21.- La Administracin podr declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el
interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deber mediar previa constitucin en mora y concesin
de un plazo suplementario razonable al efecto.
Revisin.
ARTICULO 22.- Podr disponerse en sede administrativa la revisin de un acto firme:
a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase pedido o no su aclaracin.
b) Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se
pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se desconoca o se hubiere
declarado despus de emanado el acto.
d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin fraudulenta o
grave irregularidad comprobada. El pedido deber interponerse dentro de los DIEZ (10) das de notificado el acto en el
caso del inciso a). En los dems supuestos podr promoverse la revisin dentro de los TREINTA (30) das de recobrarse o
hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados
en los incisos c) y d).
Ttulo IV
Impugnacin judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23.- Podr ser impugnado por va judicial un acto de alcance particular:
a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas.
b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestin, impida totalmente la tramitacin del reclamo interpuesto.
c) cuando se diere el caso de silencio o de ambiguedad a que se alude en el artculo 10.
d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el artculo 9.

ARTICULO 24.- El acto de alcance general ser impugnable por va judicial:
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya
formulado reclamo ante la autoridad que lo dict y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos
en el artculo 10.
b) cuando la autoridad de ejecucin del acto de alcance general le haya dado aplicacin mediante actos definitivos y
contra tales actos se hubieren agotado sin xito las instancias administrativas.
Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnacin (por va de accin o recurso)
ARTICULO 25.- La accin contra el Estado o sus entes autrquicos deber deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) das, computados de la siguiente manera:
a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificacin al interesado;
b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por
resolucin expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a travs de actos individuales de aplicacin, desde que se notifique
al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
d) Si se tratare de vas de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto administrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo para
deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las instancias administrativas.
ARTICULO 26.- La demanda podr iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carcter definitivo por haber
transcurrido los plazos previstos en el artculo 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
Impugnacin de actos por el Estado o sus entes autrquicos; plazos.
ARTICULO 27.- No habr plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autrquicos fueren actores, sin
perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin.
Amparo por mora de la Administracin.
ARTICULO 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar judicialmente se libre orden de pronto
despacho. Dicha orden ser procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados- y en
caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable- sin emitir el dictamen o la
resolucin de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, si la justicia lo estimare
procedente en atencin a las circunstancias, requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le
fije, informe sobre las causas de la demora aducida. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere
evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad
administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca segn la naturaleza y
complejidad del dictamen o trmites pendientes.
ARTICULO 29.- La desobediencia a la orden de pronto despacho tornar aplicable lo dispuesto por el artculo 17 del
decreto-ley 1.285/58.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
ARTICULO 30.- Fuera de los supuestos previstos en los artculos 23 y 24, el Estado Nacional no podr ser demandado
judicialmente sin previo reclamo administrativo, dirigido al Ministerio o Comando en Jefe que corresponda.
El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se invocarn en la eventual demanda judicial y ser resuelto
por el Poder Ejecutivo, o por las autoridades citadas si mediare delegacin de esa facultad.
ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deber efectuarse dentro de los NOVENTA das de formulado.
Vencido ese plazo el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros CUARENTA Y CINCO das, podr
iniciar la demanda en cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin.
ARTICULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refiere los artculos anteriores no ser necesario si mediare una
norma expresa que as lo establezca y cuando:
a) Un acto dictado de oficio pudiere ser ejecutado antes de que transcurran los plazos del artculo 31;
b) Antes de dictarse de oficio un acto por el Poder Ejecutivo, el administrado se hubiere presentado expresando su
pretensin en sentido contrario;
c) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente;
d) Se reclamaren daos y perjuicios contra el Estado o se intentare una accin de desalojo contra l o una accin que no
tramite por va ordinaria;
e) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el
reclamo previo en un ritualismo intil;
f) Se demandare a un ente descentralizado con facultades para estar en jucio.
ARTICULO 33.- La presente ley entrar a regir a los CIENTO VEINTE (120) das de su publicacin en el BOLETIN
OFICIAL.
ARTICULO 34.- Comunquese, publquese, dse a la DIRECCION NACIONAL
DEL REGISTRO OFICIAL y archvese. LANUSSE- Carlos Rey- Carlos Coda- Emanuel Bruno Quijano.-.
Ley 25.164-LEY MARCO DE REGULACIN DE EMPLEO PUBLICO NACIONAL
Marco normativo y autoridad de aplicacin. Requisitos para el ingreso. Impedimentos para el ingreso. Naturaleza de la
relacin de empleo. Derechos. Deberes. Sistema Nacional de la Profesin Administrativa. Rgimen disciplinario. Recurso
judicial. Causales de egreso. Fondo permanente de capacitacin y recalificacin laboral.
ARTICULO 3 Las disposiciones de la ley marco de regulacin del empleo pblico tienen carcter general. Sus
disposiciones sern adecuadas a los sectores de la administracin pblica que presenten caractersticas particulares por
medio de la negociacin colectiva sectorial prevista en la Ley 24.185, excepto en cuanto fueren alcanzados por lo dispuesto
en el inciso i) del artculo 3de la Ley 24.185. En este ltimo caso, previo el dictado del acto administrativo que excluye al
personal deber consultarse a la comisin negociadora del convenio colectivo general. En cualquier caso, la resolucin
que el Poder Ejecutivo adoptare en los trminos de esta ltima disposicin, ser recurrible ante la Justicia.
ARTICULO 5 Quedan expresamente excluidos del mbito de aplicacin de la presente ley el personal del Poder
Legislativo nacional y del Poder Judicial de la Nacin, que se rigen por sus respectivos ordenamientos especiales.
Ley N 24.185-CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

Establcense las disposiciones por las que se regirn las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administracin
Pblica Nacional y sus empleados. Sancionada: Noviembre 11 de 1992.Promulgada de Hecho: Diciembre 16 de 1992.
ARTICULO 1-Las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administracin Pblica Nacional y sus empleados,
estarn regidas por las disposiciones de la presente ley.
ARTICULO 2-Las provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires podrn adherir al sistema de negociacin
que aqu se establece, de conformidad con las reglamentaciones que dicten sus rganos competentes.
ARTICULO 3-Quedan excluidos de la aplicacin de la presente normativa:
a) El Presidente y Vicepresidente de la Nacin, y el Procurador General de la Nacin;
b) El Fiscal General de Investigaciones Administrativas y los Fiscales Adjuntos;
c) Los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo de la Nacin, el Procurador del Tesoro de la Nacin,
funcionarios superiores y asesores de gabinete;
d) Las personas que, por disposicin legal o reglamentaria emanadas de los poderes del gobierno, ejerzan funciones
asimilables o de jerarqua equivalente a los cargos mencionados;
e)El personal militar y de seguridad de las Fuerzas Armadas de la Nacin, Gendarmera Nacional, Prefectura Naval,
Polica Federal, Servicio Penitenciario Federal u Organismos asimilables;
f) El personal diplomtico comprendido en la Ley de Servicio Exterior, que reviste en jerarquas superiores que requieran
acuerdo del Senado;
g) El Clero Oficial;
h) Las autoridades y funcionarios directivos o superiores de entes estatales u organismos descentralizados nacionales;
i) El personal que requiera un rgimen particular por las especiales caractersticas de sus actividades cuando as lo
resolviere el Poder Ejecutivo Nacional mediante resolucin fundada;
j) Los sectores de la Administracin Pblica Nacional que a la fecha de la sancin de esta ley se encuentren incorporados
al rgimen de las convenciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo de las partes se optara por el sistema que
aqu se establece.

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DERECHO ADMINISTRATIVO

LAS FUNCIONES DEL ESTADO EN GENERAL.

PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA.

NATURALEZA DE LA RELACIN DE EMPLEO PBLICO.

3.2 Naturaleza de la relacin de empleo pblico.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

5.7. Fuentes del Derecho Administrativo

ACTOS Y HECHOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO.

Facultades revocatorias de la Administracin:

PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

19.9 (Derecho a peticionar y obtener respuesta),

LOS SERVICIOS PBLICOS.

10.1.5.- Bienes que integran el dominio pblico

POR EJERCICIO DE LA FUNCIN

INTRODUCCIN. ASPECTOS GENERALES.

En el derecho Antiguo, especficamente en Roma, en la poca de la Repblica, si bien se reconocan ciertos

LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR SU ACTIVIDAD

EL CONTROL COMO EJERCICIO DE FUNCIN ADMINISTRATIVA.

d) cuando la Administracin violare lo dispuesto en el artculo 9.

Ley N 24.185-CONVENCIONES COLECTIVAS DE TRABAJO

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