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Tecnocratas vs. Punteros
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TECNOCRATAS vs PUNTEROS
Nueva falacia de una vieja dicotoma: poltica vs administracin1
Por MABEL THWAITES REY
Uno de los dilemas claves de la poltica es como poner en prctica el proyecto de
gobierno generalmente elegido en las urnas- a travs de las instancias organizativoburocrticas preexistentes. Cmo hacer para poner en marcha sus planes de
gobierno, que implican una valoracin especfica de prioridades, con un conjunto de
oficinas y personas que permanecen en sus lugares desde mucho tiempo antes y que
no necesariamente comparten sus objetivos, es una inquietud recurrente. La
desconfianza acerca de la lealtad que encontrarn en los funcionarios de carrera para
ejecutar las tareas encomendadas por la conduccin poltica, sumada a una visin
muy negativa basada sobre la realidad, pero tambin arraigada en profundos
prejuicios- sobre la capacitacin y voluntad de trabajo del personal de planta, llevan a
muchos noveles funcionarios polticos a entusiasmarse con las posibilidades de
cambios profundos en la administracin y, no pocas veces, a proponer ambiciosos
proyectos de reforma. Ms temprano que tarde, sin embargo, tales ambiciones
terminan diluidas en el mar de las buenas intenciones, reactualizando los interrogantes
acerca de las causas del fracaso de las polticas pblicas.
Pero los gobiernos y los ciudadanos se enfrentan tambin con otros dilemas:
cul es la sustancia de la accin de gobierno, en funcin de la cual ser calificado
como bueno, regular o malo por los distintos sectores de la sociedad? En otras
palabras, sobre qu gobierna el gobierno? Tiene poder real para conducir todos los
aspectos de la vida social y la maquinaria de rganos permanentes que conforman el
Estado? Cul es el espacio de la poltica, en el sentido de definicin de metas y
objetivos sociales validables democrticamente, para delimitar el campo de accin
cotidiano de todo el denso entramado de oficinas burocrticas que constituyen el
aparato estatal? El gobierno, facultado a hablar en nombre del Estado, puede dirigir
al mercado? Dicho de otro modo, puede hacer una poltica econmica? Desde un
ngulo diverso: Qu es lo que permanece en el Estado como invariable y qu es lo
que puede y debe cambiar? Dnde reside el poder para ejecutar polticas pblicas?
El intento de dar respuesta a estos interrogantes nos lleva a toparnos con la vieja
dicotoma entre poltica y administracin, que a su vez se enmarca en otra que
expresa la tambin clsica tensin entre la sociedad y el Estado, entre el mercado y el
Estado o, como se la suele presentar frecuentemente, entre poltica y economa.
Dilucidar los rasgos de ambas dicotomas y cmo se articulan entre s es una
cuestin crucial para pensar en concreto los modos que obstaculizan o favorecen el
ejercicio pleno de una democracia sustantiva, donde la participacin popular sea un
factor central efectivo de la accin pblica y no un mero adorno retrico de cada vez
mas frustrantes resultados. En las siguientes pginas nos proponemos pasar revista a
estas dicotomas centrales y aportar algunas hiptesis de resolucin.
1 1
Captulo 3 del libro Entre tecncratas globalizados y polticos clientelistas. Derrotero del ajuste
neoliberal en el Estado argentino, de Mabel Thwaites Rey y Andrea Lpez (editoras), Buenos
Aires, Editorial Prometeo, 2005. Versin corregida y aumentada del artculo publicado en revista
ENCRUCIJADAS N 6, UBA, 2001, Buenos Aires.
como el lugar del orden y la regularidad. (Aberbach y Rockman, 1988) Max Weber, a
comienzos del siglo XX, tambin escinda poltica y administracin, pero atribuyendo a
ambos polos funciones precisas y complementarias. Sostena que, mientras la
burocracia aporta la imprescindible racionalidad para el desarrollo de las complejas
sociedades modernas -que exigen sofisticadas rutinas asignadas segn una divisin
social del trabajo muy extendida-, el mbito de la poltica aporta la tambin
insoslayable conduccin de esa maquinaria. Para Weber, entonces, se trata de
procurar la mejor forma de seleccionar liderazgos polticos responsables, capaces de
fijarle a la administracin lneas claras de accin, de fiscalizar el cumplimiento de las
metas propuestas y de conjurar el peligro de una autonomizacin extrema del aparato
burocrtico, lo que pondra en peligro la libertad e individualidad humanas. El buen
gobierno se funda, para el terico alemn, en garantizar la mayor calidad en las rutinas
burocrticas, ineludibles para otorgar previsibilidad a las sociedades de masas del
capitalismo desarrollado, a partir de una conduccin poltica firme, que proponga
objetivos coherentes y controle posibles desvos en la administracin. Queda as
planteada la separacin tajante entre el mbito de la poltica (donde se formulan los
rumbos) y el de la administracin (encargada de la ejecucin experta).
Pero como sealan Aberbach y Rockman, esta imagen tan dicotmica no se
corresponde con las prcticas concretas, que muestran como la poltica, como
expresin de voluntades e intereses mltiples y contrapuestos, no queda acotada al
momento de la formulacin de una poltica concreta, sino que impregna todo el
proceso de ejecucin. Aparece as otra imagen, que se construye poniendo el foco en
la idea de que los burcratas estn orientados por los hechos, mientras que los
polticos se interesan por las cuestiones vitales. La distincin relevante se da, de este
modo, entre racionalidad poltica y racionalidad administrativa, que implica que
mientras los burcratas siguen firmemente las reglas establecidas sin ver nada ms,
los polticos orientan su accin en funcin de la necesidad de satisfacer a las
coaliciones polticas y grupos sociales que les dan sustento. Los burcratas seran as
guardianes del Estado contra los motivos particularistas de los polticos. Sin embargo,
estos autores sealan que la evidencia indica que los altos funcionarios de las
democracias occidentales estn ntimamente conectados con el mundo de las
organizaciones de intereses, y a menudo ofician de mediadores entre tales
organizaciones y los intereses del Estado.
Aparece entonces una tercera imagen, en la que se establece la distincin
entre las ideas de energa y equilibrio. En esta concepcin, tanto los burcratas
como los polticos aparecen involucrados en el proceso de definicin de las polticas,
pero de un modo diferenciado. La burocracia refleja un paralelogramo de fuerzas, en el
cual los altos funcionarios median entre los intereses establecidos, y usualmente se
apartan del statu quo slo en modestos incrementos. As vistos, los altos funcionarios
son, esencialmente, estabilizadores del sistema, en tanto los polticos, por lo contrario,
tienen impulsos direccionales fuertes, alimentados por sus perspectivas ideolgicas y
partidarias. Mientras los polticos imparten energa al proceso de gobierno y dirigen el
cambio poltico, los burcratas, con su minucioso conocimiento de los programas y de
las ideas polticas relevantes, a menudo proveen las soluciones para que los polticos
escojan entre ellas. Esto se emparienta con la clsica atribucin que haca Weber al
liderazgo poltico con capacidad para movilizar los cambios requeridos por la
estructura permanente de gobierno encarnada en la burocracia.
Como seala Oszlak (1984), la persistencia de estas imgenes que separan
ambos aspectos sirve como una suerte de cobertura instrumental, porque la separacin
permite al administrador actuar en poltica (entendida como la aplicacin de criterios
racionales tcnicos en la poltica pblica) y al poltico influir sobre decisiones anunciadas
por instituciones no polticas, es decir, que no estn obligadas a dar cuenta de sus
actos. Adems, resulta un efectivo mecanismo de deslinde de responsabilidades. Porque
en la medida en que, segn una visin extendida, la formulacin de polticas es entendida
como expresin del inters general (legitimado por derivar de un proceso democrtico o
de su configuracin en s. Esto quiere decir que si logran resistir es en funcin del poder
externo a ellas de individuos, grupos u organizaciones sociales, econmicos o
polticos- que las determinan y no de sus cualidades de autorreproduccin.
Simultneamente, cabe destacar que, siguiendo un patrn frecuente en Amrica
latina (Haggard, 1998),2 durante los aos que dur el proceso de ajuste y
desmantelamiento del viejo aparato estatal en la Argentina, la fe en las bondades
curativas del mercado conspir contra una racionalizacin planificada de las
estructuras burocrticas necesarias para el desempeo de tareas irrenunciables. Los
ajustes del personal, funciones y estructuras estuvieron signados, fundamentalmente,
por las restricciones presupuestarias. Ejemplo de ello son las sucesivas reducciones
porcentuales aplicadas a todos los organismos pblicos, sin distincin de su
relevancia, cada vez que fue preciso hacer un recorte de gastos por dficit de
presupuesto.3
En los ajustes en los organismos de la administracin central se advierte, sin
embargo, que s estuvo en juego cierta capacidad de resistencia a la poda de cada
uno de ellos. Pero tal resistencia no se conform en funcin de una supuesta habilidad
para conservar o acrecentar cuotas de poder atribuible a la propia burocracia, sino que
qued ligada al peso relativo de los funcionarios polticos a cargo de las respectivas
agencias pblicas vis vis la estructura global de poder poltico o de los apoyos
sociales externos cosechados. Por eso las dosis de impermeabilidad al cambio
advertidas en muchos casos, no pueden ser fcilmente atribuibles a la variable
burocrtica pura, como hara cierta literatura, sino que se relacionan con el peso
poltico diferencial de los funcionarios polticos designados en la conduccin de los
organismos resistentes. Es decir que los lazos polticos de quien est al frente de
una agencia pblica determinada y su mayor o menor proximidad con la cspide del
poder en trminos partidarios o personales, es una variable central a la hora de
evaluar la capacidad de dicha agencia para incrementar o preservar sus recursos, ms
all de la importancia relativa de la funcin formalmente encomendada.
Para enmarcar este proceso hay que subrayar un hecho clave. A raz del fuerte
endeudamiento externo latinoamericano, el FMI, el Banco Mundial, los acreedores y la
Reserva Federal de EEUU tuvieron la posibilidad de condicionar financieramente el
convencimiento de los encargados de tomar las decisiones polticas a favor del
ajuste estructural. Ms an, una de las condiciones ms evidentes para el
otorgamiento de crditos ha sido la aplicacin de polticas previamente diseadas por
el BM.4 La mayora de las privatizaciones argentinas y las reformas a los sistemas
educativo, de salud y seguridad social, y los programas de asistencia social, por
ejemplo, partieron de la base de proyectos elaborados por este organismo, que fueron
asumidos como propios por el Ejecutivo y luego sometidos a algunas reformas en las
propias oficinas ministeriales o en el Parlamento, aunque sin cambiar lo esencial.5
Sin embargo, no puede dejar de apuntarse el papel altamente significativo que
ha tenido, como factor motorizador de las reformas, la emergencia de un diagnstico
autnomo, conformado al interior de los gobiernos, que fuera especialmente
promovido por grupos de especialistas y tcnicos incorporados a la funcin pblica.
Este conjunto de intelectuales-expertos, nucleados en centros de investigacin y
2
Al respecto, este autor seala que la fuerza motriz subyacente a la reforma del servicio civil en la
dcada pasada fueron las restricciones fiscales. El crecimiento del gasto gubernamental en salarios,
sueldos y beneficios fue indudablemente anterior a la crisis fiscal de los aos 80. Las presiones sobre los
ingresos del gobierno que siguieron a esta situacin forzaron una aguda restriccin del gasto
gubernamental. La mayora de los pases en desarrollo, incluyendo a los de Amrica Latina, no
respondieron reduciendo el empleo pblico; por el contrario, el empleo en el sector pblico se expandi.
Sin embargo, los sueldos cayeron en forma dramtica, y las escalas salariales se comprimieron. En
primera instancia, la solucin concebida para el problema fue simplemente la de recortar el tamao del
servicio civil, a veces arbitrariamente en forma general. (Haggard, 1998)
3
Para ver en detalle este proceso, ver los captulos de este volumen
4
La poltica del Banco Mundial es analizada en detalle en el captulo de este libro.
5
Al respecto, puede consultarse el libro de Corvaln (2002).
Las caractersticas cuantitativas y normativas de este proceso pueden verse en los captulos de este
volumen.
8
Una variante especfica de los "nuevos tecncratas" son las consultoras, que trabajan con el sector
pblico y el privado, dan empleo a ex-funcionarios, captan a figuras destacadas dentro de la funcin
pblica, albergan tambin a "managers" retirados de empresas. De ellas van y vienen funcionarios
pblicos, tanto "polticos" como de carrera, que incluso en ocasiones trabajan "en paralelo" entre la
consultora privada y el puesto estatal. La insercin ms directa posible en el aparato estatal, es a su vez
para las consultoras un "crdito" muy importante a la hora de conseguir clientes entre las grandes
empresas a la bsqueda de negocios que se originan en el mbito del sector pblico. (Campione,1997)
9
As lo seala Martnez Nogueira (2002). Ms an, sostiene que el propio Banco Mundial, en un informe
ya de 1985 adverta sobre la inconveniencia que tena para el objetivo del mejoramiento de las
administraciones pblicas la incorporacin de tcnicos que actuaran al margen de las grillas formales de
la burocracia estatal. Sin embargo, llama la atencin que, no obstante esta temprana constatacin, todas
las reformas del sector pblico encaradas desde los aos noventa hayan seguido la lgica de apelar a las
burocracias paralelas.
sistmica de los puestos ms bajos con personal con escasa o nula acreditacin de
mritos relativos a la tarea encomendada. Este no es un fenmeno novedoso: una de
las caractersticas clsicas de los partidos latinoamericanos ha sido repartir entre sus
afiliados y contribuyentes financieros favores y privilegios estatales. La ocupacin del
aparato estatal como medio de vida se convierte as en la razn de ser de la accin
poltica partidaria, con independencia de las metas sociales que se ponen en juego en
la lucha por el poder. En pocas de crisis y alta desocupacin, no es extrao que esta
tendencia histrica tienda a exacerbarse.
De modo tal que, coexistiendo con los polticos-gerentes, aparece la figura del
dirigente poltico que maneja una pequea o mediana estructura de poder partidario
territorial, conocido como puntero, que ocupa personalmente, o a travs de sus
seguidores o allegados, determinados cargos en la estructura estatal, que no tienen
que ver con sus saberes profesionales especficos, ni tampoco, siquiera, con sus
competencias polticas. As, el reparto del manejo de la estructura estatal en funcin
de criterios partidocrticos, patrimonialistas o clientelares aleja toda posibilidad de
armar una conduccin poltica del Estado acorde con las exigencias que plantea la
gestin de gobierno y, menos an, para responder a las demandas de la sociedad.
Desde la perspectiva tecnocrtica pura, se da entonces la disputa por acotar
al mximo este tipo de funcionariado poltico, descalificado por su incompetencia
profesional. Se supone que, en tanto el mbito tcnico procura maximizar la eficiencia,
el poltico persigue disminuir el costo poltico (para su partido y para ellos mismos) de
las medidas por adoptarse. En tal sentido, Corrales apunta que los tcnicos de
mercado no slo buscan la eficiencia, sino tambin limpiar el mercado poltico de
clientelismo, favoritismos y prebendas. Prefieren que el mercado (no los polticos)
decida la asignacin y reparticin de los recursos. A los polticos de un partido
populista, adems de reducir los costos polticos, les interesa tambin proteger el
papel que juega el partido como repartidor de rentas y prebendas. En la medida en
que tcnicos de mercado busquen suprimir esta oferta, se puede decir que sus
intereses difieren entonces con los intereses de los polticos populistas. (Corrales,
1997: 96)
Para la visin neoliberal, el radio de accin de lo poltico debera limitarse a lo
mnimo indispensable, dejando libres a las fuerzas de mercado para que organicen a
la sociedad conforme a un ptimo social que resultar, precisamente, de ese libre
juego. Entonces, toda poltica, toda regla que altere relaciones de fuerzas dadas,
toda interferencia deliberada en las leyes del mercado ser vista como algo costoso,
nocivo y, en ltima instancia, ilegtimo. La sospecha se extiende as hacia cualquier
tipo de accin poltica y hacia cualquier vocacin manifiesta de hacer poltica. Por
contraposicin, se exalta el componente tecnocrtico, atribuyndole el lugar del saber
calificado, pero como una reformulacin justificatoria de la separacin entre poltica y
administracin.
En la medida en que los tcnicos econmicos confluyen en una cosmovisin
con las corrientes hegemnicas, al punto de convertirse en portavoces de las recetas
impulsadas por la comunidad de negocios internacional, es para ellos un rasgo de
profesionalismo valorable, por ejemplo, profundizar en las tendencias globalizadoras
ms all de las consecuencias sociales y polticas internas en el corto o, incluso, en el
mediano plazo. De hecho, exhibir esa adhesin incondicional al recetario prevaleciente
les permite asegurar su desarrollo profesional una vez fuera del gobierno.
Inversamente, el convocar a expertos reconocidos por el mundo de los negocios
internacional, otorga a los gobiernos valoradas credenciales a la hora de negociar
prstamos o promover inversiones. Los mercados siempre opinan y son
escuchados- sobre las cualidades tcnicas de los funcionarios encargados de
resolver en las reas que a ellos les interesa. Lo interesante es que estas cualidades
suelen ser medidas en funcin de la adhesin al credo tecnocrtico en boga y no a
calificaciones acadmicas medibles con parmetros de verificacin comparativa
imparcial e indubitable. A los polticos tradicionales, en cambio, suele moverlos el
imperativo de obtener ventajas de corto plazo para sus sostenes partidarios o sociales,
que les permitan revalidarse en los tiempos acotados que median entre un proceso
eleccionario y otro. Es por eso un clsico que los polticos opten por las medidas de
gestin que pueden traer visibilidad y rdito inmediato, por sobre las que demandan
una prolongada maduracin y, por ende, su cosecha, en trminos electorales,
pueden no llegar a aprovecharla.
Los polticos profesionales, entonces, segn el tecnocratismo de mercado,
deberan ser educados para que comprendan que su papel responsable se reduce a
actuar como mediadores, como intrpretes de la voluntad de mercado, frente al
conjunto de individuos aislados que constituyen la ciudadana. La tarea debe ser, a
despecho de toda pretensin demaggica, hacerles entender a los votantes cuales
son las reglas de juego que no tienen que ser perturbadas. Los polticos
responsables, entonces, son los que renuncian a toda pretensin de cambio del statu
quo y los que se alinean incondicionalmente con los sectores dominantes. La famosa
dicotoma weberiana entre las ticas de la responsabilidad y la conviccin se
transforma en el imperativo de hacer gobernable lase: tolerable- la poltica pblica
que beneficie a los intereses dominantes a costa de los de las mayoras.
Aqu vale la pena resaltar lo que subyace a esta falaz dicotoma entre
tecncratas y punteros, ms all de lo que se presenta a primera vista. No obstante la
aparente contradiccin entre una visin moderna de la accin gubernamental y otra
atrasada, puede afirmarse que ambas han resultado complementarias para el
proceso de reestructuracin estatal noventista. Pese a las quejas por los costos de la
poltica, esa clase de reparto funcional ha significado que, mientras los intereses
dominantes se reservan los lugares decisivos en el aparato estatal, colocando all a
tecncratas globalizados, dejan para sus aliados polticos el manejo de las reas no
centrales a tales intereses dominantes, ms all de los ruidos que algunas
decisiones polticas pueden causar.
Lo que vale la pena destacar, sin embargo, es que tambin esta suerte de
complementariedad entre roles antiguos y modernos acarre costos crecientes, no
slo materiales, sino en trminos de legitimidad poltica. Porque el impacto negativo
principal recay sobre la imagen misma de la poltica como espacio de accin
colectiva para determinar el rumbo social. Este es el punto donde logr reinstalarse la
clsica escisin entre economa y poltica del liberalismo, reforzada por el sentido
demonizador de la instancia poltico-democrtica que le imprimi el giro
neoconservador desde los aos ochenta.
Es indudable que el an no saldado desprestigio de la poltica est en directa
relacin con la insatisfaccin de gran parte de la sociedad con las respuestas que el
sistema democrtico ofrece a su nivel y calidad de vida. La demanda de los
ciudadanos respecto del Estado, de los gobernantes, suele ser que aseguren que se
pueda vivir dignamente, que haya trabajo, que el dinero alcance para cubrir las
necesidades bsicas, que se proteja la salud, que se jerarquice la escuela, que se les
pague mejor a los jubilados, que se proteja la seguridad personal, que se alcance un
bienestar generalizado. Se les pide a los representantes polticos que se esfuercen por
lograr esas metas y que no se encierren en sus cotos a trabajar en su propio
beneficio. Se reclama a la poltica, en suma, que gobierne a la economa.
Si se parte de la expectativa de que la poltica puede y debe conducir el ciclo
econmico, cuando desde la cabeza visible del poder institucional se hace explcito,
como en los largos noventa, que no se puede gobernar lo econmico, ya
completamente naturalizado y regido por sus propias leyes inexpugnables, que no se
puede alterar el curso de la economa en el nivel mundial y en el nacional, que es
preciso aceptar como dado el orden existente y, junto a l, las estrategias vigentes, la
desconfianza y la desazn frente a la accin colectiva resulta su corolario ms
evidente. Entonces, los polticos como individualidades y los partidos como agregados
colectivos aparecen como una clase de mercaderes que medran para s mismos
cumpliendo un rol formal, y adems costoso, porque lo paga la sociedad con sus
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