LA CORRESPONSABILIDAD COMO MEDIO PARA CONCERTAR EL

ORDEAMIENTO DEL TERRITORIO: APROXIMACIONES PARA RE ORIENTAR MODELOS DE OCUPACIN EN TERRITORIOS DE BORDES
URBANO RURAL DE BOGOT D.C.
Didier Rey Venegas. Arquitecto y Magister en Hbitat, didierreyvenegas@gmail.com.
La ponencia es autora del equipo de TERRITORIOS DE BORDE URBANO REGIONAL de
la Secretaria Distrital del Hbitat de la Alcalda Mayor de Bogot. Este es un grupo
interdisciplinar de profesionales con experiencia laboral e investigativa en reas afines al
ordenamiento urbano, rural y regional, a la gestin ambiental, al mejoramiento del hbitat de
los asentamientos humanos y a la construccin social del hbitat.
Palabras clave: Territorio, borde urbano regional, modelo de ocupacin, concertacin,
corresponsabilidad.

Resumen
La poltica pblica formulada por el Plan de Desarrollo Distrital Bogot Humana 2012 2016 para el ordenamiento de los territorios de borde urbano rural, est dirigida a re orientar
modelos de ocupacin desregulados en los que predominan conflictos asociados a la expansin
urbana en suelo rural y en reas de proteccin ambiental de la ciudad. Este conjunto de
lineamientos, estrategias y mecanismos surgen como complemento a proyectos de re
densificacin y re vitalizacin de las centralidades urbanas de Bogot, y se fundamenta en el
reconocimiento, gestin y mejoramiento de los procesos que configuran el hbitat de las
comunidades y los asentamientos ubicados en reas de transicin urbano rural. En el
cumplimiento de este propsito, la Secretara Distrital del Hbitat, a travs del proyecto re
definicin de modelos de ocupacin en franjas de transicin urbano rural, ha generado
aproximaciones a la construccin de estrategias de concertacin del ordenamiento a partir de
procesos de corresponsabilidad entre actores de los territorios de borde de Bogot. La presente
ponencia tiene como objetivo poner en consideracin los principales reflexiones generadas por
el proyecto como aporte a procesos de desarrollo urbano, polticas pblicas y su articulacin
con la gestin social de territorios de borde.

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Introduccin
En respuesta a los desafos que supone el crecimiento de asentamientos humanos de Bogot,
el Eje 1. Un territorio que enfrenta el cambio climtico y se ordena alrededor del agua del
Plan Distrital de Desarrollo Bogot Humana 2012 - 2016, propone la gestin de una ciudad
densa y compacta, que fortalece y armoniza el uso del suelo urbanizado. De modo
complementario, orienta el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios de borde
urbano rural, a partir del desarrollo de estrategias integrales, capaces de reconocer dinmicas
ambientales, espaciales, econmicas, sociales, culturales e institucionales presentes en los
modelos de ocupacin existentes.
En este sentido, ordenar el territorio alrededor del agua, es una accin que supera la
intervencin tcnica de rehabilitacin ambiental, e involucra procesos sociales de conservacin
y gestin de los asentamientos, entendiendo por asentamientos como la accin y efecto de
ocupar, organizar, y acondicionar un territorio para adaptarlo a las necesidades de los sujetos
(Salas, 1992). En este contexto, enfrentar los retos de la adaptacin a la variabilidad y al cambio
climtico, son retos de la ciudad en su conjunto, obliga a ir ms all de reconocer formalmente
la interdependencia de lo urbano con su entorno rural y regional. Implica que Bogot asuma
responsabilidades frente a sus relaciones con la regin, transformando su actuar con su
territorio rural y los ecosistemas que lo componen, de manera que se haga visible una invitacin
a ser parte de la construccin de un nuevo modelo de gestin del territorio.
Bajo este enfoque, la Secretara Distrital del Hbitat en coordinacin con la Secretara
Distrital de Ambiente (SDA) y la Secretara Distrital de Planeacin (SDP), ha liderado la meta
del Plan Distrital de Desarrollo formular 4 modelos de ocupacin en franjas de transicin
urbano rural, la cual se desarroll en el marco del Proyecto: Redefinicin del modelo de
ocupacin de las franjas de transicin urbano rural. Esta meta tiene como objetivo promover
la ocupacin ordenada de la ciudad y definir lineamientos de intervencin pblica y privada
que permitan contener la expansin desordenada o informal de la ciudad.
Las gestiones del proyecto se fundamentan en el ajuste y mejoramiento de las prcticas
habitacionales existentes de los territorios de borde de Bogot, a partir del fortalecimiento y la
articulacin de procesos comunitarios y de acciones institucionales que garanticen la
sostenibilidad y sustentabilidad social y ambiental de los asentamientos y sus entornos.

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Figura 1. Territorios de bode urbano rural de Bogot

Fuente: Secretara Distrital del Hbitat 2015

Este propsito parte de reconocer los procesos de construccin social de los territorios de
borde de Bogot, determinados por la confluencia histrica de dinmicas urbanas y rurales, las
cuales han consolidado modelos de ocupacin en los que se evidencian conflictos, dificultades
y potencialidades para sus habitantes y su entorno. La redefinicin de los modelos de
ocupacin existentes, particularmente en las franjas de transicin urbano rural definidos como
sectores de actuacin y regulacin prioritaria, implica hacer una lectura del hbitat de los
asentamientos humanos que constituyen los territorios de borde. Involucra procesos histricos
de ordenamiento desarrollados por instituciones, comunidades y grupos de inters, en funcin
de las caractersticas de las ocupaciones, para construir lineamientos, estrategias, mecanismos
e instrumentos, capaces de soportar el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios.
El cumplimiento del objetivo propuesto, se desarrolla a travs de tres lneas de accin
articuladas con los principios, acciones y alcances del Plan Distrital de Desarrollo Bogot
Humana: 1) Modelo de ocupacin sostenible, 2) Articulacin de la planeacin urbano, rural y
regional y 3) conservacin del patrimonio natural y cultural.
El desarrollo de un modelo de ocupacin sostenible, contempla los siguientes aspectos: 1)
generar los lineamientos de ordenamiento y control de la expansin urbana y usos de alto
impacto ambiental localizados en zonas de borde, 2) mitigar los impactos generados por la
presin de procesos de urbanizacin y enajenacin legal e ilegal, y 3) implementar
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instrumentos econmicos dirigidos a establecer alianzas y proyectos con las comunidades

locales, que propendan por el equilibrio entre la ocupacin del territorio y la conservacin de
los valores ambientales, en un proceso de consolidacin de procesos de fortalecimiento
institucional.
La articulacin de la planeacin urbano, rural y regional, busca apoyar los procesos de
integracin de los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial de Bogot con los
municipios vecinos, a travs de la armonizacin en las visiones de ocupacin en funcin de la
sustentabilidad del territorio, lo cual debe generar acciones concertadas a travs de espacios
del orden regional, como la Comisin Intersectorial para la Integracin Regional y la
Competitividad del D.C. Asimismo, mediante la gestin de procesos adelantados por las
secretarias del Distrito y de la regin, concretar el fortalecimiento de los canales de
comercializacin entre lo urbano, lo rural y lo regional, beneficiando a la poblacin localizada
en los territorios de borde de la ciudad y apoyando los programas de convivencia, a travs de
los espacios de participacin entre la poblacin de asentamientos urbanos y rurales.
Finalmente, la conservacin del patrimonio natural y cultural se fundamenta en la
promocin de prcticas ambientales de restauracin, habitacin y produccin de iniciativa
institucional y comunitaria, en la consolidacin de escenarios de concertacin y en el
fortalecimiento del modelo de ocupacin campesino.
Trayectorias del modelo de ocupacin existente
En Bogot, el incremento de la poblacin por cuenta de su crecimiento natural y las
migraciones provenientes de reas rurales y ciudades intermedias, han planteado un reto para
el planeamiento urbano y regional que intenta articularse con los procesos de gestin social del
territorio.

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Figura 2. Crecimiento urbano de Bogot

Fuente: elaboracin propia. Datos: Bogot CD. 2000

Entre 1973 y 1995 la poblacin de Bogot pas de 2.868.123 habitantes a 5.724.156 habitantes.
En el mismo lapso Cundinamarca tuvo un crecimiento poblacional de 1.160.003 a 1.994.174
habitantes; la poblacin se increment conjuntamente en 3.624.204 habitantes, de los cuales 79%
es crecimiento del Distrito Capital. Para el ao 2005, el Distrito Capital contaba con una
poblacin de 7.539.610 habitantes y Cundinamarca de 2.347.563 habitantes, es decir que la
poblacin se increment en 63,2% para Bogot y del 71,9% para Cundinamarca. De acuerdo a
las proyecciones planteadas en el estudio Dinmica Demogrfica y Estructura Funcional de la
Regin Bogot-Cundinamarca 1973- 2020, se espera que la poblacin de Bogot, D.C., sea de
8.236.624 para el 2010 y de 2.549.109 para el Departamento de Cundinamarca1. (Ver Figura 2)
La dinmica de crecimiento urbano demanda la planificacin y administracin de la ciudad
a escalas que superan la lectura de lo urbano y lo rural, vinculando la perspectiva regional para
poder suplir la oferta servicios pblicos, vivienda, infraestructura y equipamientos. Sin
embargo, la tendencia de avanzar la ciudad sobre su periferia sin considerar la relacin

MESA DE PLANIFICACIN BOGOT-CUNDINAMARCA. Coordinacin: Molina, Humberto. Dinmica

demogrfica y estructura funcional de la Regin Bogot-Cundinamarca 1973- 2020.
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preexistente con valores ambientales y culturales advierte la repeticin de conflictos entre la

administracin de los territorios y su planeamiento. Particularmente, cuando la planeacin de
la ciudad no logra coincidir con los procesos de gestin del territorio surgen emergencias no
previstas por las polticas pblicas, generando efectos lesivos sobre reas de alto valor
ambiental y cultural.
Figura 3. Bogot - Ocupaciones ilegales 2015

Fuente: Subdireccin de vigilancia y control SDHT 2015

Bajo esta dinmica, el fenmeno de crecimiento urbano de Bogot ha desbordado las

capacidades institucionales de control y regulacin, y adicionalmente, de proveer una oferta
de vivienda formal que pueda competir con la oferta de la urbanizacin informal. Como
consecuencia de ello, alrededor del 30% 1 de Bogot se ha desarrollado mediante procesos
espontneos de urbanizacin informal e ilegal. (Ver Figura 3)
El enfoque que ha orientado la planificacin urbana histricamente, no ha incorporado de
manera decidida la concertacin del ordenamiento a partir de mecanismos de equidad y
corresponsabilidad entre los actores que configuran el territorio. En los procesos de
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Estudio de SUELO URBANO Y VIVIENDA PARA LA POBLACIN DE INGRESOS BAJOS, DNP 2006

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planificacin del territorio la visin tcnica se ha fortalecido positivamente, sin embargo la

incorporacin de procesos de gestin social del territorio es asumida como un factor que logra
superarse desde ejercicios consultivos de participacin comunitaria.
En el proceso de diagnstico de los territorios de borde, la expansin urbana ha sido
identificada como uno de los conflictos ms fuertes y que abarca dimensiones de anlisis social
cultural, poltica, ambiental y econmica. Es al mismo tiempo causa y efecto de fenmenos de
segregacin social, entendidos como prcticas de inequidad y marginalidad espacial entre
grupos sociales que reduce el acceso y el beneficio de los derechos a la ciudad y a la ciudadana.
La respuesta tcnica puede orientar la mezcla social a partir de proyectos formales de
infraestructura y vivienda, pero no es suficiente cuando, desde los procesos locales se reclama
el derecho a la concertacin de las decisiones sobre el territorio para contener procesos de
expansin urbana y usos de alto impacto.
De forma simultnea a la construccin legal e ilegal de edificaciones, infraestructura y
vivienda, la periferia de la ciudad ha sido objeto de procesos de explotacin intensiva de
recursos naturales y de valores paisajsticos que tambin hacen parte de la expansin urbana.
Estos procesos de aprovechamiento de reas de rurales y de proyeccin ambiental prximas al
permetro urbano ocasionaron el corrimiento de la frontera vegetal por la aparicin de usos
intensivos del suelo, la proliferacin de canteras para extraccin de arcillas, arenas y recebos, y
la contaminacin directa e indirecta de fuentes hdricas por el vertimiento de residuos, entre
otros.
Ante las variables que han advertido el uso de estrategias complejas para analizar, planear
y gestionar el ordenamiento, el marco normativo ha ofrecido herramientas para resolver los
conflictos desde una lectura urbana del territorio. En esta lgica se plante un desarrollo de
ciudad desde la omisin de procesos de habitacin preexistentes, al administrar los territorios
de ocupacin campesina y de alto valor eco sistmico como terrenos disponibles en la periferia
para el beneficio de la ciudad. El hbitat de los nuevos asentamientos de la periferia fue
determinado por el incremento exponencial de la poblacin y por un enfoque urbano que haca
lectura incompleta de los territorios, donde la nocin de progreso justific la supremaca de la
ciudad sobre sistemas sociales, culturales y eco sistmicos preexistentes, que incluso, soportan
la sostenibilidad econmica y alimentaria de los sistemas urbanos a escala local y regional.
Finalmente, el modelo de ciudad mencionado da como resultado unos territorios de borde
ledos como periferias urbanas en desarrollo, que evidencia vacos en las estrategias de
planeacin, construida por la sumatoria de fragmentos de infraestructura y vivienda formal y
de autoproduccin, de gestin legal e ilegal, donde se asent poblacin de bajos ingresos
atrada por los bajos costos del suelo, y asimismo, poblacin de altos ingresos atrada por
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lugares de alto valor simblico, social y paisajstico. Junto a ellos, han coexistido habitantes
rurales que mutaron sus formas de supervivencia campesina ante la presin de las dinmicas
inmobiliarias.
Actualmente en los territorios de borde urbano rural, avanza un modelo de ocupacin
insostenible en trminos sociales, econmicos y ambientales donde predominan usos de alto
impacto ambiental y la edificacin de vivienda, infraestructura y equipamientos diferenciados
segn la condicin de legalidad, calidad tcnica, cobertura y clase social objetivo.
Asentamientos humanos diversos pero con caractersticas comunes derivadas de la transicin
entre dinmicas de habitacin urbanas y rurales, y los vacos normativos y conceptuales que
impiden el ordenamiento del territorio en principios de concertacin y corresponsabilidad.

La transicin urbano rural: Definiciones de referencia

Un escenario fundamental para viabilizar procesos de gestin concertada del territorio, y en
especial, establecer principios de corresponsabilidad entre actores bajo el contexto
anteriormente expuesto, es definir marcos de referencia que permitan establecer mbitos y
conceptos comunes. Referir un espacio en el cual sucede el encuentro de dinmicas motivadas
por sociedades en funcin de intereses de construccin y de apropiacin del territorio, motiva
reflexiones de profundidad y detenimiento, ms an, cuando de sus definiciones, consensos y
corresponsabilidades depende la concertacin del ordenamiento de asentamientos humanos y
sus entornos. La transicin de una forma de ocupar el territorio a otra, supone una fusin entre
modos de habitar ms cercana a la mezcla que a la diferencia, la cual depende de las
condiciones y oportunidades del entorno.
El encuentro entre los procesos de urbanizacin caractersticos de la ciudad y los procesos
de asentamientos humanos adaptados a entornos rurales de alto valor ecosistmico, da como
resultado una oportunidad para el futuro de los territorios, en cuanto la regulacin y
concertacin de las formas en las que se ocupa y se hace uso del territorio no derive en
conflictos. Un paso inicial consiste en abordar los vnculos y significados de los conceptos:
modelo de ocupacin, territorio de borde y franja de transicin.

Modelos de ocupacin

En el pargrafo 1 del Artculo 12 de la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), se

define que un modelo de ocupacin es la estructura urbano-rural e intra-urbana, que establece
de manera general la estrategia de localizacin y distribucin espacial de actividades,
determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar actividades y establece los
sistemas viales que hacen posible la conexin entre actividades distantes. Es as como, en
funcin del ordenamiento del territorio, se estipula que un modelo de ocupacin debe
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considerar factores ambientales, de conectividad y accesibilidad a servicios bsicos colectivos,

y de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios.
Por lo anterior, el concepto de modelo de ocupacin relaciona la forma como se configura el
territorio a partir del reconocimiento de factores fsicos, los cuales son determinados por los
modos de habitar de sujetos de manera individual y colectiva. Un modelo de ocupacin es el
conjunto de acciones que materializan la construccin social del territorio, entendiendo el
concepto de territorio como:
Sistema de espacios geogrficos naturales y artificiales que se encuentran bajo el dominio
o el control de los seres humanos, permitiendo el uso y el aprovechamiento de sus recursos. El
territorio rene y organiza a los sujetos que lo habitan por medio de sistemas sociales, polticos
y econmicos que establecen lgicas de poder entre cada individuo y su comunidad, como lo son
el estado y las formas de gobierno. Por lo tanto, el territorio es la delimitacin especfica de la
sociedad. Expresa unas relaciones de produccin, una forma de aplicar tecnologa a la
naturaleza, una tradicin cultural, una red de relaciones de poder, una historia y una prctica
cotidiana. (CASTELLS, 1981: 298).
Un modelo de ocupacin es integrado por una o varias configuraciones espaciales
recurrentes, tambin llamadas patrones de ocupacin, las cuales estn orientadas bajo
dinmicas comunes de ordenamiento del territorio. Estas dinmicas obedecen a procesos
formales y de autogestin, en los que se involucran tendencias histricas de ocupacin y
expectativas futuras acerca de la planeacin del territorio, especficamente, con relacin al uso
del suelo y al desarrollo urbano que comunidades, instituciones pblicas y grupos de inters,
logran ejercer de manera concertada o impuesta.
Un modelo de ocupacin ideal es entonces, el conjunto de acciones realizadas por las
comunidades, instituciones y grupos de inters en funcin de la sostenibilidad y
sustentabilidad del territorio; es un proceso de construccin social del territorio que parte del
reconocimiento de la memoria histrica y los modos de habitar de cada uno de sus pobladores;
es un proceso de gestin, que involucra instrumentos tcnicos de decisin, tendencias histricas
de habitacin y expectativas concertadas de la planeacin del territorio.
La insostenibilidad del modelo de ocupacin existente, demanda la redefinicin de los
mecanismos, estrategias y lineamientos que orientan la configuracin del territorio. Esta
redefinicin parte por reconocer los territorios de borde urbano rural, particularmente los
procesos entre comunidades, instituciones y grupos de inters responsables de su
configuracin histrica y proyeccin futura. La identificacin, diagnstico y redefinicin del
modelo de ocupacin existente, depende de la forma como se realiza la construccin social del

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territorio, lo cual implica considerar factores que superan acciones especficas al uso y a la
edificacin del suelo (Ver Figura 4).
Figura 4. Procesos de configuracin del territorio

Fuente: Elaboracin propia

Territorios de borde

El gegrafo Marcelo Lpez de Sousa (1995) define el territorio como:

el espacio determinado y delimitado por y a partir de relaciones de poder, que define, as, un
lmite y que opera sobre un sustrato referencial, en definitiva, el territorio es definido por
relaciones sociales. El territorio, por lo tanto, puede estar relacionado a formas jurdico-polticas
(ejemplo clsico de un Estado Nacin), culturales de una asociacin de barrio dentro de una
ciudad y/o econmicas de una gran empresa. En definitiva, el territorio puede asumir las
ms diversas escalas, formas y manifestaciones, desde pequeos territorios un barrio en una
ciudad o una villa rural hasta un territorio de una gran multinacional que posee sus
ramificaciones en varios pases
Por lo tanto, y tal como seala Milton Santos (1996), el territorio como concepto debe ser
asumido como el resultado de un producto social, debido a que es el efecto de la interaccin
de todos los actores sociales que habitan en l.
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De esta manera, los territorios de borde en ciudades como Bogot, son zonas de permanente
transicin y cambio en las que se presenta fenmenos como la ruralizacin de la ciudad y la
urbanizacin del campo, Segn Ospina (2007),
La ruralizacin de la ciudad aparece asociada a dinmicas de expansin urbana alimentada
por la migracin campo-ciudad, la planificacin deficiente y la adaptacin de los inmigrantes
rurales al estilo de vida urbano en condiciones de marginalidad social. La urbanizacin del
campo se refiere a la absorcin de complejos regionales rurales adyacentes a las ciudades que
presentan una dinmica de crecimiento, con la consecuente asimilacin de los pobladores
campesinos que se ven abocados a volverse citadinos.
Entendiendo que el Borde presenta una condicin de frontera en dos rdenes y realidades
territoriales diferentes, es necesario concebir la frontera de borde, no como una lnea que marca
el lmite entre uno y otro orden, sino un rea de permanente tensin entre los cruzadores de la
frontera y entre aquellos que se empean en reforzarla (Vargas 1993: 39). De ah que las
fronteras puedan considerarse territorios signados por la interseccin de lgicas, fuerzas,
intereses y estilos de vida, y por tanto resulta difcil definir qu es lo urbano y que es lo rural
(Entrena, 2003). (Ver Figura. 5).
Figura 5. Relaciones urbano rurales en territorios de borde oriente

Foto: Cerros orientales Bogot la Calera. Fuente: Elaboracin propia

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Una caracterstica presente en estos territorios, es la presencia de reas con valor ecolgico,
donde las nuevas concepciones ambientalistas empiezan a entender que la conservacin pasa
por plantear nuevas formas de articulacin entre la sociedad y la naturaleza. De este modo, las
reas protegidas dejan de ser un espacio saneado y libre de la sociedad civil, para convertirse
en espacio pblico susceptible de ser utilizado y apropiado. As, los conceptos de
biodiversidad, territorio, autonoma y autogestin, estn reconfigurando el sentido de la
conservacin y repensando con ello la dimensin ambiental. No se puede conservar sin generar
procesos sociales de base con comunidades sensibilizadas participantes, ya que ellas son las
principales dolientes de los procesos de desarrollo y conservacin.
Desde la mirada histrica y sociolgica, las fronteras peri-urbanas significan opciones y
oportunidades de adaptacin cultural creativa frente a fenmenos de cambio en las formas de
produccin y reproduccin de las sociedades en el marco de la tensin urbano-rural; por
consiguiente, la relacin de fuerzas que entraan las fronteras urbanas, conlleva a plantear
varias oposiciones que tienen como anclaje la urbanizacin del mundo rural y la ruralizacin
del mundo urbano, as como la necesidad de construir socialmente la naturaleza y de hacer
ms ecolgicas a las sociedades. De ah que resulte imposible trazar el lmite exacto que separe
los rdenes que estructuran su caracterizacin (Ospina 2007).
Para el alcance del presente documento, los territorios de borde urbano rural son definidos
como los espacios territoriales de integracin y confluencia de los elementos culturales,
productivos y materiales que presentan una dinmica continuada de crecimiento, expansin y
ocupacin, gestada por los actores que configuran el territorio, sociales y comunitarios,
institucionales pblicos y privados, los cuales generan fuertes impactos y deterioros de tipo
ambiental y al mismo tiempo oportunidades y retos para el ordenamiento y desarrollo
sostenible de la ciudad.

Franjas de transicin urbano rural

Las franjas de transicin urbano rural son sectores dentro del territorio de borde, los cuales
estn compuestos y definidos por la confluencia de dinmicas regionales y distritales
disfuncionales, por la existencia de actividades y usos del suelo en conflicto con valores
ambientales y culturales a ser preservados y restaurados. Son los lugares no urbanizables
donde se concentra la tendencia de ocupacin por desarrollos urbanos formales e informales,
donde se manifiestan mayores inestabilidades entre el ordenamiento del territorio y la realidad
de fenmenos ambientales, sociales y econmicos. Es en los espacios que conforman las franjas
de transicin urbano rural donde deben focalizar las acciones requeridas para mitigar los
efectos de modelos de ocupacin desregulados, que amenazan la sostenibilidad del territorio
de borde. De otra parte, las franjas de transicin urbano rural reconocen las experiencias de
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habitabilidad sostenible existentes en los bordes, que tienen la vocacin de ser replicadas en los
territorios, con el fin de contener la expansin irregular de la ciudad y el detrimento de los
valores ambientales y culturales existentes.
Segn Bazant (2001), las franjas de transicin rural urbano, son reas agrcolas o
ambientales con fuerte presin de ocupacin por asentamientos irregulares y, generalmente
son tierras agrcolas de baja productividad, aunque en ocasiones tambin pueden ser tierras de
alta productividad que por su localizacin cntrica o prxima a las manchas urbanas, estn en
proceso de conversin del suelo. Se caracterizan por tener pocas viviendas y muy dispersas en
las parcelas, pero mantienen la utilizacin agrcola de la tierra.
Por su parte, el Decreto 484 de 1988, define la zona de transicin urbana ambiental, como la
franja de transicin entre los usos urbanos y forestales, cuya funcin es la de equilibrar dichos
usos, de acuerdo al grado de conservaron de las reas, manteniendo el predominio de lo
forestal sobre lo urbano y tiene como funcin la de equilibrar dichos usos, de acuerdo al grado
de conservacin de las reas.
De lo expuesto, se puede extraer que las franjas de transicin urbano rural son reas
tradicionalmente destinadas a actividades agropecuarias o de proteccin ambiental, que por su
localizacin prxima a las reas urbanas estn sometidas a procesos de expansin urbana
formal y/o informal.
En el artculo 64 del Acuerdo 6 de 1990, se encuentra el concepto de franja de transicin
vinculado a las reas suburbanas contempladas en la clasificacin de usos del suelo con el fin
de establecer una separacin conveniente entre la ciudad y el campo y garantizar el proceso
ordenado de incorporacin como nuevas reas Urbanas de los sectores de las reas
Suburbanas que sean susceptibles de ser definidos en usos urbanos. Y para lograr tal
separacin, el Acuerdo define dos permetros: El urbano, para distinguir con lneas los lmites
las reas urbanas de las suburbanas, y los suburbanos, para distinguir las reas suburbanas de
las rurales (artculos 159,161 y 162).
Para el Acuerdo 6 de 1990 la definicin de reas suburbanas es la franja de transicin, que
rodea las reas urbanas de la ciudad (), as como las reas que se extienden a lo largo de las
vas de acceso y en donde coexisten los modos de vida rurales y urbanos, como una
prolongacin de la vida urbana en el campo () el desarrollo de terrenos de las reas
suburbanas est definido en usos agrcolas mientras no sean incorporados como reas urbanas,
mediante la definicin de su desarrollo en usos urbanos, (). Los terrenos de las reas
suburbanas cuyo desarrollo ha sido definido o se defina en el futuro en usos urbanos, son
considerados reas urbanas para todos los efectos. El proceso mediante el cual se define el

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desarrollo de sectores de las reas suburbanas en usos urbanos, se denomina Proceso de

Incorporacin de Nuevas reas Urbanas (Artculo 185).
Es as como, Para el Acuerdo 6 de 1990 las reas suburbanas son franjas de territorio que
podran considerarse como reas de frontera urbano rural, delimitadas de manera precisa;
sin embargo tienen una connotacin de porciones de territorio en espera para la urbanizacin
y no pensadas en funcin de su propia condicin de frontera e intercambio, o para que sean
reas que nunca se urbanicen. Adems, el tratamiento que se les da desde la administracin,
los impuestos y las normas es como de reas urbanas (Ospina 2007).
En ese sentido, este proyecto se aparta de la nocin de franjas de transicin como reas
suburbanas con tendencia a ser incorporadas finalmente como suelo urbano. Por el contrario,
para efectos de la formulacin de estrategias de ordenamiento territorial de los bordes urbano
rurales de Bogot, se entiende por franjas de transicin las reas localizadas en el borde urbano
rural, concebidas como los polgonos de actuacin en las cuales se llevar a cabo la
implementacin del modelo de ocupacin y de las estrategias de respuesta a las problemticas,
con el fin de:

Contener la expansin urbana.

Contribuir al desarrollo sostenible y a la preservacin de valores ambientales y

culturales afectados o en riesgo de serlos por impactos derivados de factores problemticos
urbanos y rurales.

Mejorar las relaciones de intercambio e interdependencia urbano rural.

Contribuir a un modelo sostenible de ciudad y de regin.

Es as como las reas suburbanas quedan definidas como franjas de territorio que podran
considerarse como reas de frontera urbano-rural, delimitadas de manera precisa, bajo la
connotacin de porciones de territorio en espera de urbanizacin, y no pensadas en funcin de
su propia condicin de frontera e intercambio, o para que sean reas que nunca se urbanicen.
(Ver Figura No. 6)

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Figura No. 6. Esquema franjas de transicin urbano rural en territorios de borde.

Fuente: Elaboracin propia

Las franjas de transicin urbano-rural son definidas como zonas crticas en las que el
encuentro y concentracin de dinmicas urbanas y rurales amenaza la sostenibilidad y
sustentabilidad ambiental, social, cultural y econmica de los territorios. Son fragmentos
heterogneos del territorio que requieren la focalizacin de intervenciones que armonicen y
potencien su ordenamiento, en consonancia con los lineamientos de intervencin que se
generen para los modelos de ocupacin en territorios de borde urbano rural.
Estos escenarios fueron denominados franjas o corredores, que contribuyen a visibilizar y
delimitar de manera esquemtica las diferentes zonas en las que, de acuerdo con la capacidad
del suelo definido por el POT, el potencial de absorcin urbana y el valor ambiental, se puedan
llevar a cabo intervenciones planificadas de desarrollo territorial para consolidar un territorio
rural multifuncional, multidimensional, pluriactivo y diverso.
As, la forma espacial de las franjas de transicin no es continua ni homognea, esta se debe
a los sectores en los que se materializan problemticas y a los entornos donde se ampla su
incidencia. De tal manera que la forma de las franjas puede mutar en la medida en la que
cambia la intensidad y los caractersticas de los conflictos que deben ser intervenidos. As
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mismo la temporalidad de los polgonos que delimitan las franjas de transicin est
determinada por la reorientacin de dinmicas conflictivas hacia procesos efectivos de
sostenibilidad y sustentabilidad del territorio. (Ver Figura No. 7)
Finalmente, un modelo de ocupacin entendido como el conjunto de patrones de
ordenamiento de un territorio y determinado por modos de habitar individuales y colectivos,
debe encontrar en las franjas de transicin urbano rural un instrumento correctivo que tiene la
capacidad de identificar las problemticas, su intensidad, variables y caractersticas, pero a su
vez, orienta las alternativas de intervencin a partir de las potencialidades de los actores y los
procesos existentes.
Por consiguiente, la redefinicin del modelo de ocupacin actual se alcanza una vez se
logren concertar mecanismos de planificacin y gestin del ordenamiento, as como las
estrategias de actuacin que incluyen localizacin de infraestructuras, consolidacin de
estructuras organizativas, comunitarias, institucionales y grupos de inters, implantacin y/o
consolidacin de usos y actividades compatibles con las reas protegidas y productivas, entre
otros, siempre y cuando, se fundamenten en las dinmicas recogidas y especializadas por los
polgonos que conforman las franjas de transicin urbano rural que se ubican en el territorio
de borde.
Figura No. 7. Territorio de borde oriente. Esquema franjas de transicin urbano rural

Fuente: Elaboracin propia

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Re - orientacin del modelo de ocupacin

Al analizar la trayectoria histrica, poltica y normativa que ha acompaado la construccin
social de los territorios de borde de Bogot, se concluye que formular un modelo de
ordenamiento para re orientar la ocupacin no puede ni debe ser entendido como un repertorio
de proyectos y/o de productos de corto plazo. La apuesta tcnica y organizativa del modelo
propuesto est fundada en el fortalecimiento de procesos existentes, que basados en la
concertacin y en la corresponsabilidad del ordenamiento, orienten la gestin y materializacin
de acciones vinculadas a lineamentos concretos de planeacin para el presente y el futuro del
territorio, entendiendo la planeacin como:
un proceso sistemtico, creativo y participativo que sienta las bases de una actuacin
integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y
cursos de accin para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de
decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso(FERNNDEZ,
1999)
Bajo este enfoque, un modelo tiene como propsito representar la complejidad de fenmenos
de la realidad, para facilitar su comprensin e intervencin. Por consiguiente, la formulacin
de un modelo para la comprensin, explicacin e intervencin de la realidad de un territorio
en especfico, implica identificar, analizar y ponderar componentes, determinantes y
dinmicas, buscando configurar un sistema de relaciones capaz de advertir donde y como se
deben restringir, ajustar o potenciar procesos. De esta manera, proponer un modelo de
ordenamiento que oriente la forma en la que se deben corregir conflictos relacionados con la
ocupacin existente en los territorios de borde, parte de entender y evaluar la relacin que se
presenta entre las necesidades e inters de los habitantes, instituciones y grupos de inters, en
funcin de las vocaciones y caractersticas del territorio.
En concreto, el modelo de ordenamiento de la ocupacin propuesto es un instrumento que
contribuye a la materializacin de una ciudad compacta, equitativa y en equilibrio entre sus
habitantes y el territorio. A travs de la gestin de procesos sociales, ambientales e
institucionales busca promover una visin integral de los bordes urbano-regionales como
territorios con valores ambientales y culturales indispensables para el futuro de asentamientos
humanos de menor y de mayor escala. El reto principal de esta propuesta consiste en lograr un
hbitat caracterizado por el equilibrio entre las formas de ocupacin y los valores ambientales
y culturales del entorno, para posteriormente, prolongar dicho equilibrio en el tiempo.

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Figura 8. Esquema equilibrio territorial ocupaciones Vs. entorno

Fuente: Elaboracin propia.

Ante este planteamiento, es necesario advertir que la sostenibilidad ambiental de los

territorios de borde un principio indispensable, sin embargo, debe entenderse como el efecto
de garantizar la sostenibilidad econmica, social y cultural de comunidades histricas que
encuentran en las caractersticas del territorio un medio de sustento. El equilibrio territorial que
se plantea alcanzar, reconoce las tendencias histricas de uso y ocupacin de entornos, que por
su fragilidad ambiental y cultural, no deben ser urbanizables. Pero en particular, hace lectura
de esta relacin desde el concepto de desarrollo sostenible el cual no slo est relacionado con
los aspectos ambientales, sino tambin con los aspectos socioeconmicos de las comunidades
(MANGA, 2005). Se trata de disponer los escenarios y elementos que permitan el desarrollo de
las comunidades bajo parmetros afines con los ecosistemas y valores culturales del entorno.
El modelo de ordenamiento propuesto debe orientar la formulacin, gestin y ejecucin de
procesos y/o intervenciones en los territorios de borde, a escala local y regional, regulando
coherencia, alcances y jerarquas en funcin de agendas polticas y diagnsticos tcnicos. Para
esto, el modelo se soporta en ejercicios de concertacin que dan alcance a un sistema de
conceptos y de acciones capaces de soportar la formulacin de polticas pblicas, la definicin
de instrumentos para la toma de decisiones, la territorializacin efectiva de las inversiones,
entre otros. En este sentido, se trata de fortalecer la gobernabilidad la cual es entendida como:
El estado equilibrado de un territorio donde es posible producir polticas pblicas y acciones
colectivas que sean capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo. La buena
gobernabilidad es el resultado de sumar la accin del Gobierno, la colaboracin entre las
administraciones pblicas, el fortalecimiento institucional, la implicacin de agentes
socioeconmicos y la participacin ciudadana. (FERNNDEZ, 1999)
En razn a las motivaciones expuestas, el modelo para el ordenamiento de la ocupacin
propuesto tiene como objetivo:
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 Orientar la intervencin de los patrones de ocupacin existentes para mitigar conflictos y

fortalecer procesos que soportan la sostenibilidad y el desarrollo ambiental, social, cultural
y econmico de los territorios de borde de Bogot.
Comprender las causas que determinaron la ocupacin actual es un elemento esencial para
identificar efectos positivos y negativos para el territorio a futuro. El objetivo del modelo parte
de reconocer que del anlisis de las tendencias de ocupacin es posible representar a futuro el
impacto de las decisiones que se asuman en la actualidad, con relacin a la gestin habitacional
de los asentamientos, la conservacin de valores pre existentes del territorio, y la
compatibilidad del ordenamiento en sus diferentes escalas. Para dar alcance a este enfoque se
plantean como objetivos especficos:
Analizar los patrones de ocupacin del territorio para identificar tendencias de ocupacin y
factores estimuladores e inhibidores de la expansin urbana y de usos de alto impacto;
Identificar actores y procesos que determinan el territorio de borde para evaluar su relacin
con conflictos y potenciales en temas ambientales y culturales;
Evaluar la articulacin del ordenamiento local y regional para determinar su incidencia en
las condiciones socio econmicas de los habitantes y en la gobernabilidad del territorio.
Para lograr estos objetivos, el modelo de ocupacin parte de la definicin de acciones y
mbitos de intervencin que se corresponden con la sentencia de cerros orientales proferida
por el consejo de estado1, las agendas pblicas y los procesos de gestin de instituciones y
organizaciones comunitarias. Por lo tanto, el modelo no compite con el marco normativo
vigente en la medida en que busca su articulacin y armonizacin con instrumentos de
planeacin y gestin existentes, al punto de pretender actuar como complemento con el fin de
garantizar la integralidad y efectividad de las actuaciones.
Bajo estas consideraciones, y recogiendo los anlisis y resultados expuestos en captulos
anteriores, ha sido construida una propuesta tcnica para analizar, comprender, e intervenir el
modelo la ocupacin existente en los territorios de borde de Bogot. Esta propuesta est
compuesta por un conjunto de elementos que articulados entre si operan como un sistema, que
permite retroalimentarse y ajustarse al tiempo y a las determinantes que se establezcan en el
proceso de planeacin del ordenamiento. Fundamentalmente, el modelo propuesto se
determina en tres niveles de orientaciones (lineamientos, estrategias y proyectos) que aportan

Fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, Bogot D.C., cinco 5 de noviembre de 2013, mediante el cual
se dictan las acciones que la CAR, el Ministerio de Ambientes y el Distrito Capital deben realizar para ajustar el
ordenamiento de la reserva forestal de los cerros orientales de Bogot.
1

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argumentos y herramientas tcnicas de decisin para la gestin del territorio en tres diferentes
escalas.
Los lineamientos operan a escala del territorio de borde, y establecen el enfoque y las reglas
a seguir para desarrollar las acciones que permitan lograr los objetivos.
Las estrategias tienen como mbito de actuacin una zonificacin de manejo a escala de la
franja de transicin urbano rural, y son planteadas como el conjunto de gestiones
planificadas sistemticamente en el tiempo para la consecucin del modelo.
Los proyectos estn vinculados a territorios focalizados con incidencia en escalas de barrio
y de sector, y buscan aportar la forma, procedimientos, instrumentos, componentes y
recursos que deben ser empleados para la implementacin de acciones o instrumentos.
Figura 9. Esquema elementos modelo de ocupacin propuesto

Fuente: Elaboracin propia

Por lo anterior los proyectos no son el fin ltimo, son el medio que permite la
implementacin de acciones estratgicas y la evaluacin, ajuste y fortalecimiento de los
procesos que soportan el modelo propuesto.
Es importante aclarar que definir y orientar el modelo de ocupacin del territorio es un
trabajo que no termina con la formulacin de la presente propuesta. Intervenir de forma
coherente y prospectiva dinmicas que han motivado conflictos, es un proceso de gestin que
involucra instrumentos tcnicos de decisin, tendencias histricas de habitacin y expectativas
concertadas de la planeacin del territorio. Alcanzar la implementacin de un modelo para
reorientar el territorio bajo los parmetros propuestos, involucra el encuentro de voluntades
polticas, acuerdos de intereses, esfuerzos econmicos y una variedad de articulaciones que
permitan patrocinar etapas de ejecucin en el corto, mediano y largo plazo.
Esto quiere decir, que la gestin e implementacin del modelo propuesto, debe ser un
proceso permanente, asumido por todos los actores involucrados a partir de relaciones de
planeacin, participacin y financiacin constante, donde se evalan y se ajustan procesos en
funcin de la vocacin ambiental y cultural del territorio a escala local y regional.

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Como se expone en la siguiente imagen, la estructura del modelo de ocupacin propuesto

se corresponde con la metodologa de marco lgico, en la que el problema principal
identificado en la etapa de diagnstico se traduce como el objetivo general del modelo. Del
mismo modo, la jerarqua y complejidad de las dinmicas analizadas a travs de los ncleos
problemticos son el soporte para la formulacin de lineamientos. Este proceso permiti
disear zonas de manejo para referenciar lineamientos especficos que dieran respuesta a los
procesos y a las vocaciones de los territorios. Las estrategias de gestin de estos lineamientos
posibilitaron la identificacin de territorios focalizados, sobre los cuales se sugieren formas de
intervencin en respuesta a la concentracin de conflictos y potencialidades. Finalmente, el
modelo define mecanismos de articulacin y desarrollo de programas y proyectos como
alternativas a considerar en procesos de concertacin del ordenamiento.
Figura 10. Esquema de formulacin del modelo

Fuente: Elaboracin propia

La ruta de formulacin implementada da respuesta a conflictos, dificultades y

potencialidades histricas y actuales, pero tambin, plantea la necesidad de gestionar
permanentemente el ordenamiento de los territorios de borde para lograr el alcance efectivo de
escenarios de sostenibilidad y desarrollo. La presente propuesta se formula como un insumo
tcnico para la discusin y posicionamiento del ordenamiento de los territorios de borde dentro
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de las agendas polticas, institucionales y sociales, particularmente, dentro de los prximos

planes de desarrollo distritales a travs de la institucionalizacin de un programa de gobierno.

CONLUSIONES
Re orientar un modelo de ocupacin en territorios de borde bajo los parmetros
anteriormente descritos, supone tener como objetivo orientar la intervencin de los patrones
de ocupacin existentes para mejorar y fortalecer los procesos que garantizan la sostenibilidad
ambiental, social y econmica del territorio. Esto sobre la base de concertar con comunidades,
instituciones y grupos de inters, acciones integrales a escala regional, distrital y local que
permitan la implementacin y el seguimiento de prcticas ambientales, sociales y econmicas
acordes con la vocacin de uso y capacidad de carga del territorio, haciendo uso de
lineamientos como:
Gestionar el crecimiento urbano (regulado y des regulado) y los usos de alto impacto
ambiental optimizando el uso del suelo en funcin de la vocacin y capacidad de carga del
territorio.
Reconocer, fortalecer e involucrar en los procesos de ordenamiento los valores ambientales,
sociales (populares) y culturales preexistentes en el territorio a travs de mecanismos de
gestin concertada y compartida del territorio.
Vincular y articular instrumentos y proyectos para el ordenamiento conjunto de la regin,
los territorios y asentamientos.
EL crecimiento urbano es un proceso natural dentro del desarrollo de los asentamientos
humanos, sin embargo su incidencia a travs de procesos de expansin en suelo no urbanizable
genera conflictos que amenazan la sostenibilidad social, econmica y ambiental en los
territorios, en la medida en que no se garantiza la reciprocidad con la vocacin de uso,
capacidad de carga y valores preexistentes.
Los procesos de expansin urbana que generan conflictos no corresponden nicamente a la
adicin de nuevas edificaciones de vivienda para poblacin de altos y bajos ingresos en suelo
no urbanizable. Tambin es un proceso asociado a la construccin de equipamientos,
infraestructura vial y de servicios de manera legal e ilegal, y a la densificacin habitacional
regulada y desregulada en suelo urbanizable.
La expansin urbana es un proceso de ocupacin asociado a la instalacin e incremento de
actividades econmicas propias de asentamientos humanos consolidados en reas con
vocacin agro productiva y de conservacin ambiental. Por lo tanto el desarrollo de nuevos
usos de alto impacto econmico, social, cultural y ambiental son formas de expansin que
influye negativamente sobre la renta del suelo y la expectativa de ocupacin. La supremaca
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de los procesos de expansin urbana en suelos no urbanizables amenaza la sostenibilidad de

los ecosistemas y los modelos de ocupacin preexistentes. La fragilidad de los valores
ambientales que dan soporte a los asentamientos humanos, junto con los procesos de
reivindicacin social y cultural por parte de habitantes histricos de la ruralidad y de las reas
de reserva ambiental, han sido asumidas como determinantes para la planeacin de
intervenciones y no como condicionantes para la concertacin del ordenamiento del territorio.
Los valores eco sistmicos y paisajsticos de mayor vulnerabilidad evidencian una relacin
directa con el aprovechamiento econmico por medio de la explotacin de los recursos
naturales y con el aumento de la expectativa de urbanizacin. Los trminos normativos en los
que se ha desarrollado la preservacin y conservacin ambiental ha funcionado como un factor
detonante de conflictos asociados con la calidad de vida y la permanencia de la poblacin
histrica de bajos ingresos que deriva su sustento de la produccin agrcola y pecuaria.
Las experiencias comunitarias de sostenibilidad de los habitantes histricos del territorio
han generado una oferta de posibilidades para la articulacin de estrategias y proyectos, con el
propsito de posicionar y fortalecer los valores ambientales y culturales preexistentes dentro
de la concertacin del ordenamiento.

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