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b)
arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos por ley
(artculo 40 L.O.M).
Determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de sus disposiciones,
estableciendo escalas de multas en funcin de la gravedad de la falta; as como la imposicin de
sanciones no pecuniarias (artculo 46 L.O.M).
Tienen rango de ley de conformidad con el numeral 4) del artculo 200 de la Constitucin[4].
Que se aprueba?
- Organizacin Interna, regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y
las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.- As tenemos que
mediante Ordenanza se aprueba el organigrama, reglamento de organizacin y funciones (ROF), el
manual de organizacin y funciones (MOF), y dems documentos de gestin que tengan como
finalidad regular la organizacin interna incluyendo el Reglamento de Sesiones de Concejo (en el
que figurarn por ejemplo el procedimiento y causales de suspensin).
Mediante Ordenanza tambin se aprueba cual ser la modalidad de gestin para la administracin
y supervisin de los servicios pblicos, por ejemplo si se va a concesionar, si se har por
administracin directa, o en forma mixta.
Los documentos de gestin referidos a la regulacin del planeamiento local, llmese planes de
desarrollo, planes urbanos, de desarrollo de capacidades, presupuesto participativo, espacios de
concertacin y participacin vecinal, etc. se aprueban tambin mediante Ordenanza municipal.
- Crean modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones.- La redaccin del artculo 40 guarda relacin con lo dispuesto en el numeral 4 del
artculo 195 de la Constitucin, el que dice prcticamente lo mismo[5]; sin embargo a mi parecer
bastaba con indicar que, mediante Ordenanza Municipal se crean, modifican y suprimen
contribuciones y tasas esto en el entendido que, las tasas pueden ser arbitrios, derechos y
licencias[6], conforme lo establece Cdigo Tributario; no existiendo necesidad de ser reiterativo en
la redaccin.
Constitucionalmente slo por ley o decreto legislativo (en caso de delegacin) se crean, modifican
o derogan tributos, o se establece exoneraciones[7].
Conforme a la norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario,[8] los gobiernos locales pueden
crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas[9]
pudiendo las
Municipalidades ejercer esta atribucin slo mediante Ordenanzas las que debern ser aprobadas
del Concejo Municipal[10]
Sanciones Administrativas.- De conformidad con el artculo 46 de la LOM, las normas
municipales
son
de
carcter
obligatorio
su
incumplimiento
acarrea
las
sanciones
correspondientes, sin perjuicio de realizar otras acciones[11]. Las Ordenanzas son las que
determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de sus disposiciones,
estableciendo las escalas de multas en funcin de la gravedad de la falta; as como la imposicin
de sanciones pecuniarias.
Literalmente hablando, el Concejo Municipal en materia normativa, es el nico rgano que emite
Ordenanzas y en este caso en particular, a travs de una Ordenanza se debe establecer la
relacin de infracciones, la escalas de multas y sanciones no pecuniarias Vg: multa, suspensin de
autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retencin de productos y mobiliario, retiro de
elementos antirreglamentarios, paralizacin de obras, demolicin[12], internamiento de vehculos,
inmovilizacin de productos y otras,[13] pero obligatoriamente la sancin que se pretenda ejecutar
debe estar contemplada en una Ordenanza en razn a los Principios de Legalidad y Tipicidad.[14]
Ratificacin de las Ordenanza Municipalidades
Las Ordenanzas en materia tributaria expedida por las municipalidades distritales deben ser
ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin, para su vigencia[15].
Resulta por lo tanto, indispensable determinar que Ordenanzas contienen materia tributaria. Para
ello se requiere de un anlisis simple de la misma: verificar s la misma crea, modifica, suprime o
exonera tasas (arbitrios, derechos y licencias) y/o
relacionadas con dicha materia, como por ejemplo, sanciones por no presentacin de declaracin
jurada de impuesto predial o vehicular.
De igual forma, son objeto de ratificacin, las Ordenanzas que aprueban los Textos nicos de
Procedimientos Administrativos de la Municipalidades Distritales, conforme la sentencia expedida
por el Tribunal Constitucional en el Exp N. 007-2001-AI/TC.
si son municipalidades
distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con un diario encargado de publicaciones
judiciales en tales medios, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad[17].
En el caso que la municipalidad sea provincial o distrital y no pertenezca al departamento de Lima
ni a la provincia constitucional del Callao o no cuente con un diario encargado de publicacin de
avisos judiciales, se har mediante carteles impresos fijados en lugares visibles y en los locales
municipales, de lo que dar fe la autoridad judicial respectiva.
Se entiende que, la publicacin de las Ordenanzas en materia tributaria aprobadas por
municipalidades distritales, requerirn para su entrada en vigencia, de la publicacin de la
Ordenanza y de la publicacin del Acuerdo de Concejo Municipal provincial que ratifica la
Ordenanza distrital como requisito esencial para su vigencia[18]. Esta publicacin puede realizarse
considerando el D.S 001-2009-JUS, a mi parecer inconstitucional, ya que permite la publicacin de
la parte resolutiva que aprueba la Ordenanza y no de todo su contenido o anexos, los que segn
esta norma pueden ser publicados en la pgina Web de la entidad o Municipalidad.
1.2 Los Acuerdos son decisiones que toma el concejo, referidas a asuntos especficos de inters
pblico, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno para practicar un
determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional (artculo 41 L.O.M).
Siendo el Concejo Municipal un rgano de gobierno que ejerce sus funciones de gobierno
mediante Ordenanzas (ya analizadas) y mediante acuerdos, siempre que estos estn referidos a
casos especficos de inters pblico (de toda la comunidad, incluyendo los que no pertenecen a la
jurisdiccin del distrito, incluso de la comunidad nacional o internacional), vecinal (de inters de los
vecinos locales de la jurisdiccin del gobierno local) o institucional (de la municipalidad).
Es as que, la expresin de este rgano de practicar un determinado acto, por ejemplo aprobar
una lucha contra la venta de droga en las calles de la ciudad, o la mejora del transporte pblico
como poltica de mejora de la dignidad de los usuarios, establecer la hermandad con otro
municipalidad del pas o de fuera de l, debe de realizarse mediante Acuerdo Municipal.
De decidir el Concejo sujetarse a una determinada conducta o norma institucional, por ejemplo: no
volver a habilitar zonas destinadas a rea agrcola; solicitar la realizacin de exmenes especiales,
auditorias econmicas y otros actos de control[19], se materializa tambin mediante Acuerdo
Municipal. Usualmente los acuerdos municipales requerirn de otras disposiciones (ordenanzas,
decretos, resoluciones de alcalda, etc.) para implementarse.
1.3 Las Resoluciones de Concejo: Resuelven asuntos administrativos concernientes a su
organizacin interna (articulo 39 L.O.M).
Resulta bastante complicado analizar esta competencia normativa del Concejo Municipal
considerando que, ste rgano normativo y fiscalizador no tiene competencias de carcter
ejecutivo y las que incluso estn negadas a los Regidores bajo pena de vacancia[20]. Tampoco
constituye instancia administrativa[21].
La pregunta que surge es: Que asuntos de carcter administrativo son de competencia del
Concejo?, la respuesta sera aquellos que corresponden a su organizacin interna (del propio
Concejo y no de la Municipalidad). As tenemos que, por Resolucin de Concejo se debera
resolver las licencias solicitadas por sus miembros, la aprobacin de viajes de comisin[22], la
suspensin del cargo de regidor o Alcalde por la comisin de alguna infraccin que se sancione
como tal[23], en incluso la vacancia al cargo[24], el reemplazo en caso de vacancia o ausencia.
De la misma forma a travs de dicho documento, tambin se autoriza al Procurador Municipal para
que inicie e impulse procesos judiciales[25]; se constituyan comisiones[26], entre otros actos
especificados por el artculo 9 de la L.O.M.
2.1 Decreto de Alcalda: El Alcalde ejerce sus funciones ejecutivas de gobierno sealadas en la
Ley Orgnica de Municipalidades mediante Decretos de Alcalda.
Estos establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las Ordenanzas, sancionan los
procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal y resuelven o
regulan asuntos de orden general y de inters para el vecindario, que no sean de competencia del
concejo (artculo 42 L.O.M).
Si mediante una Ordenanza por ejemplo se ha aprobado el rgimen de sanciones, mediante un
Decreto de Alcalda se puede reglamentar el mismo e indicar caractersticas, condiciones y dems
para su correcta aplicacin. Es una norma muy similar (apelando a una comparacin normativa) en
su relacin, a la que tiene un Decreto Supremo como norma reglamentaria de una Ley. No se
requiere que el mximo rgano normativo llamado Concejo Municipal se vuelva a reunir para
aprobar la reglamentacin de una Ordenanza o establecer normas de aplicacin de ellas.
Las Resoluciones de Alcalda aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo (artculo
43 L.O.M).
Siendo el Alcalde la ltima instancia administrativa, conforme lo dispone el artculo 50 de la
L.O.M, entonces es l quin debe pronunciarse en primera y ltima instancia; es decir absuelve
slo reconsideraciones si esta ha sido la decisin del administrado de no agotar la va
administrativa y esperar que el Alcalde cambie su decisin. El Texto nico de Procedimientos
Administrativos TUPA de la Municipalidad debe de prev esta precisin procedimental.
Si sucediera que el Alcalde ha delegado sus atribuciones resolutivas sobre determinadas materias
en el Gerente municipal o Gerentes Administrativos, as tambin debera de considerarse en el
TUPA, por lo tanto se constituye al Alcalde comosegunda y ltima instancia administrativa es
decir absuelve r apelaciones, salvo en materia tributaria que la segunda instancia es el Tribunal
Fiscal.
Por ejemplo, si el Alcalde delega en el Gerente de Rentas la facultad de resolver recursos de
reclamacin tributaria, l ya no tomara conocimiento de las apelaciones y el contradicente
tributario tendra que acudir va apelacin al Tribunal Fiscal.
Cometario especial merece el tratamiento que se hace dentro del Proceso Administrativo
Disciplinario, previsto en el artculo 163 y siguientes del Decreto Supremo 005-90-PCM
Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa. Esta norma prev competencia para el titular de
la entidad (Alcalde para el caso de municipalidades) para la designacin del presidente de la
Comisin Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios, as como para la designacin de
la Comisin Especial para funcionarios; as como su pronunciamiento en caso de no proceder que
se abra proceso administrativo disciplinario o se emita la resolucin que instaura proceso.
De suscitarse estos actos administrativos, en los cuales el Alcalde sea primera y ltima instancia
administrativa, el procesado y/o administrado, de pretender contradecir un acto administrativo,
podr optar por interponer reconsideracin, de conformidad con el artculo 208 de la Ley de
Procedimiento Administrativo General (L.P.A.G)[27] o dar por agotada la va administrativa de
conformidad con el artculo 50 de la LOM concordante con numeral 3 del artculo 52 del mismo
cuerpo legal.
Esta situacin se repite en todos aquellos caso que el Alcalde constituya nica y por lo tanto ltima
instancia administrativa.
Conclusiones
PRIMERA: Los rganos competentes para emitir normas municipales son:
el Concejo,
conformado por el Alcalde y los Regidores con funciones normativas y fiscalizadoras, el alcalde,
representante legal de la Municipalidad y el Gerente Municipal y los Gerentes Administrativos,
delegados por el alcalde.
SEGUNDA: Las normas y disposiciones que emite el Concejo Municipal son: las Ordenanzas que
tienen rango de ley, se aprueba asuntos de organizacin interna, ejecuta competencias tributarias
constitucionales de la Municipalidad y establecen sanciones, Acuerdos como decisiones de
carcter poltico y de gobierno y Resoluciones de Concejo absuelven asuntos de la organizacin
interna del propio Concejo.
TERCERA: De las normas y disposiciones que emite la Alcalda: Decreto de Alcalda como norma
reglamentarias de Ordenanzas; y resoluciones de Alcalda que resuelven asuntos de carcter
administrativo.
CUARTA: De las Normas emitidas por Gerencia Municipal: Resoluciones de Gerencia Municipal
por delegacin de alcalda y Directivas de Gerencia Municipal, que resuelven aspectos
reglamentarios administrativos a su cargo.
QUINTA: Con la resolucin emitida por el Alcalde se agota la va administrativa, pudiendo el
administrado optar por contradecir o reconsiderar la resolucin de alcalda o interponer una accin
contencioso administrativa.
Bibliografa:
DELGADO SILVA, ngel, Decreto Legislativo 776 Atentando a la Democracia Local, Editor Jos
Lus Velsquez Savatti, Lima 1995
MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Gaceta Jurdica, Lima, 2008
HUAPAYA TAPIA, Ramn A, Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, Jurista Editores,
Lima 2006
Informatografa.
www.estudiorebaza.com.pe (pgina web del Estudio Rebaza Abogados)
www.tc.gob.pe (pgina web del Tribunal Constitucional)
http://tribunal.mef.gob.pe/ (pgina web del Tribunal Fiscal)
Juan Carlos Rebaza Merino: Catedrtico de la Universidad Catlica San Pablo con estudios
culminados en la Maestra de Derecho Constitucional de la Universidad Catlica Santa Mara,
presidente de la Comisin de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Arequipa
[1] L.O:M-Artculo 4.- Son rganos de gobierno local las municipalidades provinciales y distritales.
La estructura orgnica de las municipalidades est compuesta por el concejo municipal y la
alcalda.
L.O.M-Artculo 5. El concejo municipal, provincial y distrital, est conformado por el Alcalde y el
nmero de regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones, conforme a la Ley de
Elecciones Municipales ()
L.O.M-Artculo 6.- La alcalda es el rgano ejecutivo del gobierno local. El Alcalde es el
representante legal de la municipalidad y su mxima autoridad administrativa.
[2] Funciones precisamente referida a la emisin de normas municipales
[10]L.O.M-Articulo 39.- Normas Municipales: Los concejos municipales ejercen sus funciones de
gobierno mediante la aprobacin de Ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos
concernientes a su organizacin interna, los resuelven a travs de resoluciones de concejo ()
[11] Judiciales sobre responsabilidades civiles y penales, adems y de conformidad con el
ordenamiento jurdico nacional incluso a presentar denuncias antes otros rganos competentes
segn el grado de responsabilidad del infractor y de la competencias legal, es decir denuncias ante
INDECOPI, OSINERGMIN, OSITEL, etc.
[12] Previo procedimiento sumarsimo ante el poder judicial conforme lo dispones el artculo 49 de
la Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 27972
[13] Deja abierta la posibilidad de que las Municipalidades contemplen otras sanciones diferentes a
las enumeradas como por ejemplo retiro de materiales peligrosos.
[14]Cdigo Tributario-Norma IV: Principio de Legalidad Reserva de Ley: Slo por Ley o por
Decreto Legislativo, en caso de delegacin, se puede: a) Crear, modificar y suprimir tributos;
sealar el hecho generador de la obligacin tributaria, la base para su clculo y la alcuota; el
acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retencin o percepcin, sin perjuicio de lo
establecido en el Artculo 10; b) Conceder exoneraciones y otros beneficios tributarios.. Los
Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones,
arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que
seala la Ley ()
Constitucional
Pleno
Jurisdiccional
00053-2004-PI/TC;
Demanda
de
[25]L.O.M-Articulo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal: Corresponde al concejo municipal: 23.
Autorizar al procurador pblico municipal, para que, en defensa de los intereses y derechos de la
municipalidad y bajo responsabilidad, inicie o impulse procesos judiciales contra los funcionarios,
servidores o terceros respecto de los cuales el rgano de control interno haya encontrado
responsabilidad civil o penal; as como en los dems procesos judiciales interpuestos contra el
gobierno local o sus representantes (...)
[26]L.O.M-Articulo 9.-Atribuciones del Concejo Municipal: Corresponde al concejo municipal: 15.
Constituir comisiones ordinarias y especiales, conforme a su reglamento ()
[27] L.P.A.G-Articulo 208.- Recurso de reconsideracin El recurso de reconsideracin se
interpondr ante el mismo rgano que dict el primer acto que es materia de la impugnacin y
deber sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por rganos
que constituyen nica instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no
interposicin no impide el ejercicio del recurso de apelacin.
[28] L.O.M-Artculo 39.- Normas Municipales: .el Alcalde ejerce las funciones ejecutivas de
gobierno sealadas en la presente ley mediante decretos de alcalda. Por resoluciones de alcalda
resuelve los asuntos administrativos a su cargo. Las gerencias resuelven los aspectos
administrativos a su cargo a travs de resoluciones y directiva ()
[29]L.O.M-Articulo 20.- Atribuciones del Alcalde; Son atribuciones del alcalde: 33. Resolver en
ltima instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto nico de
Procedimientos Administrativos de la Municipalidad ()
L.O.M-Articulo 27.- Gerencia Municipal: La administracin municipal est bajo la direccin y
responsabilidad del gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y dedicacin
exclusiva designado por el Alcalde ()