El Cambio Institucional en México - Uriarte

CAPTULO 3.
EL CAMBIO INSTITUCIONAL
EN MXICO
179
CAPTULO 3.
EL CAMBIO INSTITUCIONAL EN MXICO
Desde 1808 y ms an, desde 1810 con el estallido de la insurgencia
independentista, ocurrieron una serie de eventos de diversa ndole que
alteraron el estado de cosas en la Nueva Espaa. Estos acontecimientos
como la Constitucin de Apatzingn, en los que los insurgentes disearon e
implementaron las instituciones de la proyectada nacin mexicana, entre ellas,
las de una Administracin Pblica paralela a la novohispana, que se inspirara
en sus aportaciones y las mejorara material y formalmente con una divisin
ms clara de las instituciones y funciones del Estado y mayores garantas
para el gobernado, con propuestas nacionalistas de los revolucionarios y las
procedentes del extranjero.
En Mxico se estableci gradualmente un orden propio con identidad
nacional que incorpor novedosas propuestas colectivas libertarias, polticas,
econmicas y sociales de otros pases que eran vistos como modelo a seguir.
Mxico ingres a la vida constitucional antes de establecerse como nacin
independiente.
La revolucin independentista de 1810, se eriga como la causa del cambio
desconocimiento formal de las instituciones novohispanas, para formar en
su lugar las de la nueva nacin mexicana, inspirndose parcialmente en ellas.
Consumada la Independencia, los mexicanos, en base a sus legtimas aspien un nuevo proyecto de nacin, con sus propias instituciones, con las que
esperaban mejorar la situacin de desigualdad, de carencia de libertades
prevaleciente hasta entonces.
Despus de tres siglos de haber explotado los inagotables tesoros de Mxico
y de haber acumulado en el erario, como horrorosas vejaciones y gabelas,
millones sobre millones, qu mejoras materiales o morales hizo aquel
gobierno a nuestro pas con las rentas pblicas? En qu estado se hallaban
con respecto a su administracin municipal los principales pueblos y
181
Alger Uriarte Zazueta
villas y aun algunas ciudades de Mxico, al consumarse la Independencia

nacional en 1821? Todo lo que hizo aquel gobierno en clase de mejoras
administrativas, es de muy poca monta, comparado con el mucho tiempo
que dur su dominacin.147
De las instituciones precolombinas, a las de la Colonia y a la expansin
virreinal se ha llegado al cambio institucional en Mxico. En l, se advertir
entonces que, los organismos, estructuras, competencias y atribuciones,
los sistemas, costumbres y prcticas administrativas, incorporados a partir
del Mxico independiente, hasta los tiempos actuales, comparten algunos
de los caracteres heredados de las instituciones de las pocas pasadas. Sea
se trata de instituciones mestizas que dieron un nuevo rostro a la naciente
Administracin Pblica Mexicana.
En la formacin del pas se encontrar una dinmica constitucional cambiante
y una dialctica de confrontaciones que sern la constante durante los 50
aos posteriores a su nacimiento. Las Instituciones, el constitucionalismo
importante, y sern un espacio vasto para analizar y estudiar el fenmeno
administrativista, en donde las instituciones y el cambio, tienen un sitio
preeminente. Huelga decir que, instituciones y cambio institucional, ocupan
un lugar principal en esta investigacin.
3.1 El Proyecto de Nacin y sus Instituciones
Si bien Mxico se inicia en la vida independiente hasta 1821 y se establece
formalmente como nacin soberana en su primera Constitucin federal
que prevalece hasta nuestros das, con las variaciones sufridas en ciertos periodos
provocados por las confrontaciones internas o las invasiones del exterior;
conviene referirse a los antecedentes del movimiento de Independencia, no
slo en su aspecto de contienda armada, sino principalmente, como expresin
de un bagaje de valores, principios e ideales que permitieron disear un
proyecto de nacin, bajo los modelos ms avanzados de la poca.
147
De la Rosa, Luis, Sobre la Administracin Pblica de Mxico y medios de mejorarla, op. cit.,
p. 20.
182
El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa
En la lnea del cambio institucional es importante incluir el referente de cmo

buena parte de los ideales revolucionarios se plasmaron en instrumentos
jurdicos que constituyen el origen del rgimen constitucional y de las
Actos de un gobierno propio, no slo opositor al realista que gobernaba
en la capital, realiza Miguel Hidalgo en varias escalas de su veloz carrera:
Celaya, Valladolid, Acmbaro y Guadalajara. El libertador, anunci incluso,
la necesidad de instalar un Congreso que representara la voluntad de la nacin
y canalizara los progresos y objetivos generales del movimiento. Con ello
se inicia el desconocimiento por la insurgencia del gobierno absolutista,
proponiendo en su lugar un rgimen de composicin plural, con una
Administracin Pblica ms humana, provista de garantas y con acceso para
los mexicanos.
Con posterioridad a Hidalgo, la lucha se ruraliza en grado extremo y propici
que tuvieron indudable importancia local y que dieron al movimiento la
corriente ideolgica fundamental, impulsada por los principales caudillos que
sucedieron al cura de Dolores: Ignacio Lpez Rayn, Jos Mara Morelos y
Vicente Guerrero.
El fenmeno de la dispora revolucionaria puede conocerse, aunque no en
todos sus detalles, con una serie de nombres. Por instrucciones de Hidalgo,
Jos Mara Gonzlez de Hermosillo y Francisco de la Parra, se encargaron
del movimiento en el Estado de Sinaloa.148
La avalancha insurgente por todo el mbito de Nueva Espaa, slo poda
conducir a una victoria del movimiento, en la medida en que se fortaleciera
un ncleo director, capaz de hacer valer su autoridad sobre el movimiento.
Para ello se requeran, por lo menos, tres condiciones bsicas: admitir el
ascendiente revolucionario de Hidalgo; prestigiarse con una serie de victorias
que habran de normar la existencia del nuevo Estado que surgiera de las
cenizas del Virreinato.
148
Lemoine, Villacaa Ernesto,

1974, p. 100.
. Mxico, PGR,
183
Los ms notorios y estudiados son los que realizan Rayn y Morelos,

sucesores inmediatos de Hidalgo, y posteriormente, ya ausentes aquellos,
Vicente Guerrero, ltimo custodio relevante del ideario de Dolores. Examinar
tal secuencia en sus lneas fundamentales, es tarea que nos aproxima al
conocimiento medular del proceso revolucionario, posterior a la etapa de
Hidalgo.
Antecedente indiscutible del ideario independentista, fue la primera proclama
en Tlalpujahua, del 23 de octubre de 1810, en la que se reproducen los
propsitos del generalsimo Miguel Hidalgo y Costilla, sobre la abolicin de
Hidalgo, en diciembre de 1810.149
En la parte conducente de sus resolutivos, la proclama para abolir la esclavitud
y la exencin de impuestos, estableci:
1.- Que todos los dueos de esclavos deberan darles la libertad dentro
del trmino de diez das, so pena de muerte, la que se les aplicara por
trasgresin de este artculo.
2.- Que cesar en lo sucesivo la contribucin de tributos, respecto de las
castas que lo pagaban y toda exaccin que a los indios exija.
3.- Que en los negocios judiciales, documentos escritos y actuaciones, se
hiciera uso del papel comn, quedando abolido el sellado.
Agregando: y para que llegue a noticia de todos, y se tenga su debido
cumplimiento mando se publique por bando en esta capital y dems
ciudades, villas y Jugares conquistados, remitindose el competente
nmero de ejemplares a los tribunales, jueces y dems personas a
quienes corresponda su inteligencia y observancia.150
En la Hacienda de Pabelln, se obliga a Hidalgo a renunciar al mando militar,
para otorgrselo a Allende, hecho que se hizo pblico el 5 de marzo en Saltillo.
Con Allende a la cabeza, ste orden a los insurgentes dirigirse a los Estados
Unidos, tomando la ruta de Monclova, lugar desde el cual Ignacio Elizondo,
a los insurgentes que pasaran por el camino de Saltillo, registrndose esta
149
Arreola Corts, Ral, Obras completas de Melchor Ocampo, Michoacn, Gobierno del Estado
de Michoacn, t. I, 1985, p. 74.
150
Robles, Vito Alessio,
, Mxico, Cultura, 1938, p. 654.
184
tragedia en Acatita de Bajn, el 21 de marzo de 1811, en la que elimin a

todos los integrantes de la caravana.151 Con estos sucesos, se entrega a las
principales cabezas del movimiento insurgente a las autoridades virreinales,
para ser juzgados en Chihuahua, que era la capital de las Provincias Internas
de Oriente.
En el camino del movimiento insurgente, hay momentos cruciales con
ideas y conceptos muy precisos. En un principio, se localiza el desafo de la
insurgencia por liberarse de las ataduras de la Corona espaola y ms concretamente del gobierno virreinal, y su pugna por la abolicin de grandes
desigualdades y de los privilegios exclusivos para los peninsulares y/o sus
descendientes. Posteriormente, con el crecimiento del movimiento, se acentu
ms la concepcin de formar un pas con estructuras renovadas, pero sobre
todo, libre y soberano.
Este trnsito independentista, surge formalmente en 1810, como poca del
inicio formal del movimiento armado, para establecer un orden cronolgico,
aunque en realidad presenta antecedentes desde 1808, con la invasin francesa
a Espaa.
desde los albores, la visin de conformar instituciones jurdicas y polticas,
aunque era natural que las existentes respondieran al modelo gubernamental
y centralizador de Espaa. Haba entonces que construir instituciones propias,
que sumaran en la voluntad de los mexicanos, la conciencia colectiva por
el cambio, para acabar con el orden establecido. Era menester, forjar una
de la insurgencia, proyectar el verdadero espritu de ese movimiento de
Independencia.
Los insurgentes entendieron que, sin instituciones nuevas y propias, no haba
posibilidad de llevar a la prctica su proclama de Independencia; que no era
viable que orientara el pensamiento nacionalista con bases legtimas. En este
marco, se moldearon las primeras instituciones nacionales, cimentadas al calor
de la insurreccin. Contaban con solidez normativa y resonancia nacionalista.
151
Hernndez y Dvalos, Juan,

Mxico, Archivo General de la Nacin, v. II, 1958, p. 256.
185
proclamas e ideas polticas plasmadas en documentos jurdicos importantes.

Entre ellos, son de mencionarse, el grito de Dolores, con toda esa enorme
connotacin de pensamientos, principios y valores de justicia y libertad; la
Proclama de Guadalajara,152 en diciembre del propio ao de iniciacin del
movimiento, en la que se anuncia la necesidad de instalar un Congreso
que representara la voluntad de la nacin y canalizara los progresos de la
insurgencia; la Proclama de Tlalpujahua, del 23 de octubre de 1810, que
abola la esclavitud y declaraba la exencin de tributos; la Junta de Gobierno
en Zitcuaro, instalada en agosto de 1811, estableciendo las bases de un
gobierno nacional, el proyecto constitucional de principios de 1812, elaborado
por Ignacio Lpez Rayn; el Decreto Constitucional de Apatzingn; el nuevo
decreto de abolicin de la esclavitud, emitido das antes de la Constitucin de
Apatzingn; la Declaracin de Independencia, los Sentimientos de la Nacin
y el Reglamento expedido por Morelos, para desahogar las actividades del
Dignos de mencionar, son tambin, los bandos de Teacapn, expedidos para
convertir las rentas reales en rentas nacionales; las ideas agrarias de Morelos,
de restituir los derechos a las comunidades de los naturales, as como la orden
para la emisin de moneda nacional, garantizando su conversin con reservas
de metales preciosos, y que trastoc la economa esttica del Virreinato.
Dichos documentos, consagraron el espritu renovador, la visin del
Mxico independiente y el establecimiento de instituciones necesarias
para el desenvolvimiento de una nueva nacin con identidad propia. Haba
desde entonces, una clara idea de que la obra independentista requera de
baluartes institucionales de reconocimiento nacional, cual escudo de la causa
emancipadora.
Se observa con claridad, el surgimiento del constitucionalismo en Mxico y de
una visin, o al menos de un esquema de gobierno y administracin propios,
para responder a las ideas libertarias e independientes que se consumaran en
1821, con la entrada triunfal del ejrcito trigarante a la Ciudad de Mxico.
152
El contenido completo de los documentos insurgentes a los que se hace referencia, se encuentran
en Leyes y documentos constitutivos,
p. 81.
186
3.1.1 La Junta Suprema de Gobierno

Despus de los tristes sucesos de Acatita de Bajn, Ignacio Lpez Rayn
qued con la jefatura del ejrcito insurgente original, con una autoridad
Arrieta, pronto apartado de la lucha, y el guanajuatense Jos Mara Liceaga.
Las ideas de Rayn, maduradas en el trayecto a Zitcuaro, coincidan con la
tesis criollista de 1808, de frenar el populismo, respaldar a Fernando VII y
propiciar la unin de espaoles y americanos.
Rayn cre la junta, slo con elementos insurgentes, aunque por la va del
reconocimiento a Fernando VII, dejando abierta la posibilidad a la adhesin,
nunca lograda, de los realistas. Como en el panorama revolucionario,
concretamente en la regin del sur, destacaba por sus xitos militares Jos
Mara Morelos, Rayn contempl la necesidad de sumarlo a su proyecto y le
escribi invitndolo a ello.
Hazaas notables realiza Lpez Rayn en el ao de 1811: establece las bases
de un gobierno nacional, ya con ms precisin y formalidad que en el periodo de Hidalgo. Adopt la idea del cura de Dolores, de instalar un Congreso
capaz de canalizar los objetivos del movimiento de Independencia; idea que
puso en marcha al llegar a Zitcuaro, para la instalacin del nuevo gobierno,
el 21 de agosto de 1811. En una asamblea, presidida por l mismo acord:
La celebracin de una Suprema Junta Nacional Americana que compuesta
con juramento de obediencia en las personas de los Excmos. seores
licenciado don Ignacio Lpez Rayn, Ministro de la Nacin, Teniente
General don Jos Mara Liceaga y doctor don Jos Sixto Verduzco,
quedando dos vacantes para que las ocupen cuando se presente ocasin
igual nmero de sujetos benemritos de los que se hallan a grandes
distancias.153
Una de las vacantes sera para Jos Mara Morelos, que ya destacaba como el
heredero de Hidalgo e impulsor de su proclama.
153
Lemoine Villacaa, Ernesto,
p. 106.
187
La creacin de la Junta, inspirada en la Junta Suprema de Gobierno espaola,

compuesta pluralmente, buscaba encabezar transitoria y democrticamente
las funciones estatales y en ellas la Administracin Pblica de la anhelada
nacin mexicana, aunque an vinculada a la Corona. Empero, al igual que
en el gobierno Colonial, por haberse inspirado inicialmente en algunas de
sus instituciones la insurgencia, incurra inicialmente en el error propiciado
diferentes funciones a una misma autoridad, con una confusa integracin y
denominacin terminolgica, que atinadamente fue sustituida despus con el
Congreso de Anhuac y el Ejecutivo a cargo de Jos Mara Morelos.
Era un paso poltico importante en el desarrollo de la revolucin. Aunque
autnomo, de soberana nacional mediatizada, que en un futuro no lejano
Mrito innegable de Rayn, fue el haber elaborado el primer proyecto de
Constitucin para el Mxico independiente, con lo que la insurgencia pretenda
no slo crear las instituciones pblicas, sino dotarlas de un mandamiento
supremo que regulara su organizacin y funcionamiento, coadyuvando con
los adelantos alcanzados en la ltima parte del Virreinato en la Constitucin
de Cdiz, para inspirar el constitucionalismo adoptado formalmente por el
Mxico independiente en la primera Carta Magna de 1824. Su texto principal
se concluy a principios de 1812. Por los mritos innegables de su participacin
en la causa de la construccin del Mxico independiente, el Congreso de la
Unin lo declar Benemrito de la Patria, en 1842.
Lpez Rayn someti su proyecto a la consideracin de Jos Mara Morelos,
a quien le remiti un tanto, desde Zinacantepec, el 30 de abril de ese ao.
Morelos respondi el 2 de noviembre y cinco das despus ampliaba sus
observaciones a los Elementos Constitucionales. Jos Mara, en carta personal
sus objeciones bsicas: eliminacin de Femando VII; en lugar de uno, varios
Protectores Nacionales; cierto formalismo para la eleccin del Generalsimo
encargado del Poder Ejecutivo, y otras sugerencias menores.154
154

testimonios de la poca, Mxico, UNAM, doc. 5, 1995, p. 107.
188
El triunvirato original se disolvi. Rayn, Liceaga y Verduzco, riendo entre

s, acabaron con el escaso prestigio que an conservaba el organismo fundado
por ellos. Llamado a ser rbitro en esta contienda entre los miembros del
3.1.2 El Congreso de Anhuac

Morelos naci en Valladolid. A la edad de 14 aos pas a Apatzingn, donde
se desempe durante 11 aos como labrador, volviendo despus a su lugar de
pudo sostener a su familia, sino que, con sus excedentes, se auto-bec para
la del sacerdocio, iniciada en 1790, en el Seminario y en el Colegio de San
Nicols, siendo el maestro y rector Hidalgo. Antes de concluir el siglo, ya
estaba ordenado. Cuando se desempeaba como cura de las parroquias de
Carcuaro y Necuptaro, lo sorprendi la revolucin.
El cura Hidalgo lo comision para insurreccionar el sur y tomar el puerto de
Acapulco. Morelos hizo solicitud a la mitra para ausentarse de su curato, en
virtud de tener que marchar con violencia a correr las tierras calientes del
Sur,155 para cumplir la comisin.
En ese periodo se registra el ms alto nivel ideolgico del movimiento con la
emisin de dos documentos capitales, el Decreto Constitucional de Apatzingn
siguiente Acapulco, cuando pudo rendir al castillo de San Diego. En este

periodo de nueve meses se gest el Congreso de Anhuac.
El Congreso se engendra, no en los medios rurales de la insurgencia, sino
al calor del ambiente urbano de Oaxaca.156 Morelos, impulsor de la idea,
orientando con diplomacia y energa, alternativamente, a los miembros de la
junta, lanz la convocatoria para el Congreso, desde Acapulco, el 28 de junio
de 1813. Los pueblos respondieron al llamado de su caudillo.
155
156
Mxico, Archivo General de la Nacin Mexicana, 1958, p. 193.

Lemoine Villacaa, Ernesto, doc, 78 y 79, op. cit., p. 129.
189
Documento de gran trascendencia para el Congreso que se iniciaba, fue el

reglamento expedido por Morelos, el 11 de septiembre de 1813. Dos das
despus, se efectu la preapertura, con la eleccin del doctor Herrera como
diputado por la provincia de Tecpan. El da 14 siguiente, fue la ansiada fecha
de la solemne inauguracin. Hubo un discurso de Morelos y la lectura de
los Sentimientos de la Nacin por Rosainz, su Secretario Particular, por
designacin de los dems diputados. El 15 del memorado mes, se llev a cabo
la eleccin de Morelos como Generalsimo, encargado del Poder Ejecutivo.157
Con el Congreso de Anhuac, de integracin popular, como nueva institucin
pblica del Estado proyectado, antecedente del Congreso de la Unin, la
insurgencia implementaba formalmente la divisin de Poderes o facultades,
en una sola persona el Generalsimo Morelos, de la actividad legislativa
atribuida a un Congreso con una conformacin y denominacin ms propia.
A funciones distintas, se destinaron rganos independientes con su propia
composicin y denominacin.
El 5 de octubre del mismo ao, se promulg un nuevo decreto de abolicin de
Declaracin de Independencia. Tales actos fueron los ms importantes de la
primera etapa de sesiones del Congreso.
Nueva Espaa y nace en su lugar el Estado mexicano.
Respecto del discurso de apertura de Morelos, Mario de la Cueva (1964)
establece :
otros argumentos, reconociendo la justicia de la lucha por la liberacin de

Espaa.158
Tres ideas resaltan en el Acta: se declara que la soberana corresponde a la
nacin mexicana y que se encuentra usurpada; que quedaba rota para siempre
157
158
, p. 131.
De la Cueva, Mario,
, Mxico, UNAM, 1964, p. 307.
190
la dependencia del trono espaol, y por ltimo, que a la nacin correspondan

los atributos esenciales de la soberana: dictar las leyes constitucionales, hacer
la guerra y la paz, y mantener relaciones diplomticas.
Morelos se inspir en el bando de Hidalgo, en el que se abola la esclavitud,
se supriman las castas y se trastocaba por completo el sistema tributario del
gobierno espaol. Desde Dolores se busc sustituir el viejo rgimen, por
un nuevo orden de cosas. Incluso la iglesia, se vio socavada como poder
institucional y columna bsica del sistema Colonial.
y ledo en el bando de Valladolid. En los lugares que tomaba, era comn su
comunicado:
Que se renan, autoridades y vecinos, para darles a entender el nuevo
Gobierno; en inteligencia de que todo es a su favor; porque slo se va
mudando el gobierno poltico y militar que tienen los gachupines, para que
lo tengan los criollos, quitando a stos cuantas pensiones se puedan, como
tributos y dems cargas que nos opriman.159
En su famoso bando del Aguacatillo, del 17 de noviembre de 1810, inspirado
en el de Hidalgo, del 19 de octubre de aquel mismo ao, Morelos tambin
suprime la esclavitud, las castas, las cajas de comunidad, los empleos a
espaoles y algunos impuestos que gravitaban sobre las clases bajas. El nuevo
rgimen, precisa el caudillo, estipula que:
A excepcin de los europeos, todos los dems habitantes no se nombrarn
en calidad de indios, mulatos ni otras castas, sino todos generalmente
americanos. Nadie pagar tributo, ni habr esclavos en lo sucesivo, y todos
los que los tengan sern castigados. No habr Cajas de Comunidad y los
indios percibirn los reales de sus tierras como suyas propias.
Morelos seala el agrario, la tenencia de la tierra y el despojo de ella a los
pueblos indgenas, como uno de los problemas principales, respecto del
que determin: y en cuanto a las tierras de los pueblos, harn saber dichos
comisionados a los naturales y a los jueces y justicias que recaudan sus
rentas, que deben entregarles las correspondientes cantidades que deben
159

p. 110.
191
hasta la publicacin de este decreto, y hechos los enteros, entregarn las

tierras a los pueblos para su cultivo, sin que puedan arrendarse, pues su
goce ha de ser de los naturales en los respectivos pueblos.160
Anuncia, la posibilidad de crear el Congreso, que se instalara posteriormente
en Chilpancingo, para que se tuvieran leyes suaves o benvolas, quitando las
esclavitudes y distincin de calidades con los tributos, expresando que slo
se exigiran para sostener las tropas, las rentas vencidas hasta la publicacin
del respectivo bando, de las tierras de los pueblos, para entregar stas a los
naturales para su cultivo.
En el segundo de los bandos de Teacapn, convierte las rentas reales en rentas
nacionales.
Todo lo transforma Morelos: los estamentos sociales, la geografa poltica, la
administracin de justicia, el gobierno, el patronato eclesistico, la estructura
econmica. En su bando de 13 de julio de 1811, afectando el sistema monetario
de la Colonia, orden la emisin de moneda nacional de cobre, garantizada
su conversin con reservas de metales preciosos, al triunfo del movimiento.
Y por cuanto esta moneda es una libranza segura de letra vista, que ha de
pagar nuestra Caja Nacional en el acto que se presente el que la llevare,
debe tener; por lo mismo, el propio valor y estimacin, como s fuera de
plata o de oro, y servir para todos los tratos y contratos de compras, ventas,
vales y libranzas, cobros pagos, etctera, en todo este reino, como ha
servido y sirve la del cuo mexicano.161
Despus de la formacin del Ejecutivo a cargo del Generalsimo Morelos, la
Caja Nacional, inspirada en las Cajas o Caxas Reales de la Hacienda Colonial,
implicaba la creacin formal de la segunda institucin de la Administracin
Pblica insurgente, para encargarse del manejo del erario pblico, que
constituira el antecedente insurgente de la hacienda pblica del Mxico
independiente y de la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa.
Respecto del gobierno instituido por la Constitucin de Cdiz, el caudillo
Morelos deca:
160
161
192
pp. 111-112.
p. 115.
Ya no hay Espaa, porque el francs est apoderado de ella (incluso Cdiz).

Ya no hay Femando VII, porque o l se quiso ir a su Casa de Borbn
a Francia y entonces no estamos obligados a reconocerlo por Rey, o lo
llevaron a fuerza y entonces ya no existe. Y aunque estuviera, a un reino
conquistado le es lcito reconquistarse, y a un reino obediente (esclavizado)
le es lcito no obedecer a su Rey, cuando es gravoso en sus leyes.162
El 23 de marzo de 1812, enva otro mensaje abordando la soberana, a los
americanos entusiasmados de los gachupines, dicindoles:
No habis odo decir siquiera, que lo mismo fue faltar Fernando VII
y su familia de Espaa, que empezar los europeos a formar juntas para
gobernarnos, ya la de Sevilla, ya la Central, ya la de Regencia, queriendo
que en cada una de ellas resida la soberana, que ninguna de ellas tiene
legtimamente?
Sabed que la soberana, cuando faltan los reyes, slo reside en la Nacin.
Sabed tambin que toda Nacin es libre y est autorizada para formar la
clase de gobierno que le convenga y no ser esclava de otra.163
Para Morelos, la libertad era un don innato del individuo; la esclavitud
destinado a los habitantes de Oaxaca, primer centro urbano importante que
haba conquistado, expresa:
Nuestro designio no se reduce a otra cosa que a defender la libertad que
nos concedi el Autor de la Naturaleza, y de la cual se trata de despojarnos
injustamente; y del despojo no slo es culpable el gobierno tirnico de
Nueva Espaa, sino tambin, y en gran medida, el liberal de la Pennsula,
pues, las Cortes de Cdiz han asentado ms de una vez que los americanos
eran iguales a los europeos, y para halagamos ms, nos han tratado de
hermanos; pero s ellos hubieran procedido con sinceridad y buena fe,
era consiguiente que al mismo tiempo que declararon su Independencia,
hubieran declarado la nuestra y nos hubieran dejado libertad para establecer
nuestro gobierno, as como ellos establecieron el suyo.164
162
p. 116.
163
164
p. 118.
193
Morelos revirti, en el gobierno insurgente, los derechos del Patronato

Eclesistico, cuando el depositario tradicional, el monarca, faltaba de su reino.
As lo manifest en respuesta a una circular del arzobispo electo Bergosa y
Jordn, en la que Morelos, con fecha 2 de junio de 1813, anota:
Devulvase sta, por no estar este arzobispo electo por el legtimo gobierno
americano, porque la Regencia de Espaa no manda sino en su casa.165
Respecto de la Junta de Zitcuaro, con la que mucho se resisti a romper,
demoledora proclama expedida poco despus de su llegada a Cuautla, donde
pensaba acuartelarse, expres lo siguiente:
Nuestra causa no se dirige a otra cosa sino a representar la Amrica por
nosotros mismos en una Junta de personas escogidas de todas las provincias,
que en ausencia y cautividad del Sr. D. Fernando VII de Borbn, depositen la
soberana.166
Cuando Morelos abandona Oaxaca, a principios de 1813, parece que se
la existencia de un gobierno mexicano que se vale de aquel accidente para
pregonar su legalidad. Camino de Acapulco, y en el puerto mismo, har
caso omiso de Fernando VII, y a su doctrina poltica le ser ajeno el que
ste siga prisionero de Napolen o se haya reinstalado en su trono. Para la
revolucin, rebasar tal lmite fue de unos alcances insospechados.167
Instalado el Congreso en Chilpancingo, todas las provincias de la Amrica
Mexicana tuvieron, aunque fuese nominalmente, representacin en la
asamblea. El nmero de diputados aument a 16.
El pensamiento de Montesquieu, la divisin de Poderes, para equilibrar
atribuciones y evitar una dictadura personal o de grupo, se convirti, luego
de los logros iniciales de septiembre de 1813, en la meta de aquellos pioneros
de la poltica mexicana. Se ha criticado el exceso de romanticismo de los
hombres de Chilpancingo, que forjaban tales sueos en una poca y en un
165
166
167
p. 119.
Alvear Acevedo, Carlos,
194
, Mxico,Jus, 1961, pp. 90- 94.
medio que no podan ser ms adversos para su realizacin, pero, justamente

en ello radica el gran mrito de Morelos y de su equipo de legisladores:
cvica del pueblo.
Debido a los desastres militares experimentados por Morelos, en la campaa
convino en la necesidad del cambio; conserv el grado de Generalsimo de las
Armas y en medio del pnico, de las derrotas y de la persecucin constante del
enemigo, el Congreso asumi toda la autoridad.
Los miembros de la asamblea se vieron errantes por los avatares de la guerra y
obligados a evacuar Chilpancingo donde haban iniciado sus sesiones. Para el
ao 1814, de acuerdo con registros del Archivo General de la Nacin, hicieron
las siguientes escalas: Chichihualco, Tlacotepec, Tlalchapa, Guayameo,
nuevo Apatzingn.
En esa cambiante atmsfera que igual ola a muerte que a gloria, los
congresistas llegaron a Apatzingn, a principios del mes de octubre, llevando
casi concluida su obra magna: el Decreto Constitucional.
Bustamante, diputado al Congreso Supremo Mexicano, en varios de sus
trabajos histricos, relata la heroica actuacin de esa asamblea:
Sus legisladores tenan por lo comn sus sesiones bajo los rboles en los
campos y malas chozas, rodeados de enemigos, y sus privaciones eran
tantas, que los ms de los das se alimentaban con esquite, maz tostado
y parotas, comiendo en comunidad aquel rstico alimento que an era
escaso. El Congreso, en dispersin por los bosques de Ario, Santa
Gertrudis, Uruapan y Apatzingn llevando en comunidad una vida ms
miserable y estrecha que conocieron los rgidos espartanos, dicta el 22 de
octubre de 1814 el Decreto Constitucional.168
168
Bustamante, Carlos Mara,

Instituto Nacional de Estudios de la Revolucin Mexicana, 1985, p. 208.
, Mxico,
195
3.1.3 Decreto Constitucional de Apatzingn

En el nmero uno de la publicacin
, Bustamante
y se sancion en Apatzingn.
La imprenta nacional, que acompaaba a las tropas de Morelos, formada con
retales de varias imprentas y con los tipos de madera hechos por el Dr. Cos,
public peridicos insurgentes en Sultepec y en Tlalpujahua, y an cuando
el 24 de febrero de 1814, en Tlacotepec, Morelos, perdi gran parte de la
imprenta porttil, con todo su equipaje, al ser derrotado por Armijo, pudo, no
obstante, imprimir y publicar oportunamente el Decreto Constitucional, en
Urecho, Michoacn.
En el extracto que enseguida se inserta, se hallan comprendidos, el ideario y
los altos propsitos que los constituyentes buscaron depositar en la primera
carta poltica fundamental, que formularon para regir los destinos del pas y
En breves das veris, oh pueblos de Amrica, la carta sagrada de libertad
que el Congreso pondr en vuestras manos, como un precioso monumento
que convencer al orbe de la dignidad del objeto a que se dirigen nuestros
pasos.
La divisin de los tres Poderes se sancionar en aquel augusto cdigo;
Administracin Pblica, se proscribir como principio de la tirana; las
corporaciones en que han de residir las diferentes potestades o atribuciones
de la soberana, se erigirn sobre los slidos cimientos de la dependencia y
sobre vigilancia reciproca; la perpetuidad de los empleos y los privilegios
sobre esta materia interesante, se mirarn como detractores de la forma
democrtica del gobierno. Todos los elementos de la libertad han entrado
en la composicin del reglamento provisional, y este carcter os deja ilesa
la imprescriptible libertad de dictar en tiempos ms felices la Constitucin
permanente con que queris ser regidos.169
169
Secretara de Gobernacin, Introduccin, en

Gobernacin, 1957, p. XIX.
196
, Mxico, Secretara de
En la patritica exposicin de motivos del Decreto Constitucional, sus autores,

se dirigen a los futuros legisladores mexicanos, con este mensaje:
Peregrinos en el campo inmenso de la ciencia legislativa, confesamos
ingenuamente que un proyecto semejante no caba en la esfera de nuestra
posibilidad. Nos atrevimos, empero, a tentar su ejecucin, cindola
precisamente a tirar las primeras lneas, para excitar a otros talentos
superiores a que, tomando la obra por su cuenta, la perfeccionasen
sucesivamente hasta dejarla en su ltimo mejoramiento. La agitacin
violenta en que nos hallbamos, las incesantes ocupaciones que nos
impedan, la falta absoluta de auxilios literarios y el respeto que profesamos
sinceramente a nuestros paisanos, nos habra retrado de la empresa, si el
amor de la patria no nos hubiese compelido a zanjar; como pudiramos, los
fundamentos de su libertad.
Advirtiendo que su cdigo se promulgaba a ttulo de provisional, expresaron
mientras que la Nacin, libre de los enemigos que la oprimen, dicta su
principios inmutables, de que ya nunca ms se ver privado el mexicano.170
El Decreto Constitucional de Apatzingn, como se advierte en la secuencia
histrica analizada, podra ocupar espacios de mayor envergadura, por la
importancia trascendente que tuvo para la vida del pas. No obstante, se han
delineado los relevantes acontecimientos sociales y muy especialmente las
posturas ideolgicas que se plasmaron en el plano normativo que generaron
consecuencias decisivas. Mario de la Cueva, en el anlisis del decreto, destaca
sus mritos:
Creemos que en la historia constitucional no existe otro conjunto de
principios sobre la idea de la soberana del pueblo y sus efectos, que pueda
compararse con las reglas recogidas en los artculos 2 al 12 del Decreto;
su armona y su belleza resultan incomparables y piden un tributo de
simpata, afecto y admiracin para sus autores. En esos preceptos, como
en los anteriores de Morelos y en la primera Acta de la Independencia,
para destruir las cadenas que haba impuesto una monarqua desptica,
170
Senado de la Repblica,
1986, p. 29.
, Mxico, Senado de la Repblica, t. 8,
197
histrico.171
polticos y sociales, que con la indeclinable voluntad de darse una nacin

propia, crearon las condiciones para conseguir una conciencia colectiva al
interior de la entonces Nueva Espaa y generaron un reconocimiento hacia el
exterior, de la insurgencia mexicana en su lucha por emanciparse.
Es la manifestacin expresa, soportada en hechos y realizaciones concretas
desprendida de sus ataduras y vasallajes, como va para conformar un orden
autnomo, propio; en suma una conversin hacia un Estado con principios,
organizacin y destino. El doctor Jos Mara Luis Mora (1821), admirando la
Tmese en las manos este precioso cdigo sancionado entre el miedo y el
estruendo de las armas en el pueblo de Apatzingn. Se hallarn consignados
en l todos los principios caractersticos del sistema liberal, la soberana
del pueblo, la divisin de Poderes, las atribuciones propias de cada uno
de ellos, la libertad de la prensa, las obligaciones mutuas entre el pueblo
y el Gobierno, los derechos del hombre libre y los medios de defensa
que se deben proporcionar al delincuente. En una palabra, se hallarn
demarcados con bastante precisin y puntualidad los lmites de cada una
de las autoridades establecidas y perfectamente combinadas la libertad del
ciudadano y el supremo poder de la sociedad, de suerte que no dudamos
hubiera efectuado nuestra Independencia y libertad desde el ao de 1815 si
las maniobras insidiosas del gobierno espaol, calculadas para dividirnos,
no hubieran producido el pernicioso efecto de separar de los intereses
comunes una porcin de ciudadanos que, aunque muy pequea comparada
con el resto, era la ms necesaria para el efecto por hallarse con las armas
en la mano.172
171
172
De la Cueva, Mario,
p 334.
Mora, Jos Mara Luis, Discurso sobre la Independencia del Imperio Mexicano, en Seminario
, Mxico, 1963, p. 469.
198
De esa manera, el decreto, adems de constituir el germen ms directo,

inmediato y acabado del constitucionalismo mexicano, antecedente
insurgente de las constituciones polticas federales mexicanas, superando
los adelantos alcanzados por el gobierno Colonial, deposit formalmente la
soberana nacional o titularidad primigenia del poder pblico en el pueblo,
hasta entonces del poder absoluto del Rey o soberano, convirtiendo al titular
Administracin Pblica; estableci el principio de divisin y equilibrio de
Poderes con diversas instituciones encargadas de las funciones legislativas y
judiciales, que no podran intervenir en aquella, y consagr mayores garantas
al gobernado. La Administracin Pblica proyectada constituira un rea
predeterminada del Estado, con instituciones pblicas y autoridades propias,
y limitada por las garantas del gobernado, lo que la obligara a mejorar su
estructuracin y desempeo. Sinaloa, entonces en calidad de provincia, como
parte de la nacin diseada, compartira en lo conducente esos elevados logros.
En plena efervescencia revolucionaria, se emprendieron acciones donde se
aprecia la ubicacin equilibrada de los ncleos de poder. Los insurgentes
saban que la revuelta requera trascender allende las fronteras. Haba que
ocupar por la va diplomtica espacios en el concierto internacional. Eran
mecanismos para consolidar el Estado mexicano en ciernes. Se precisaba,
dar un paso atinado de la insurgencia en esta etapa constituyente. Contar con
el reconocimiento internacional, era razn valiosa para dar consistencia al
movimiento. Implicaba acrecentar su legitimacin.
Orleans, Estados Unidos, el jefe Juan Pablo Anaya, con una misin de sondeo
diplomtico. Al mismo tiempo, se hizo la designacin, por el propio caudillo
Morelos, en la persona del diputado Jos Manuel de Herrera, para el ramo de
relaciones exteriores, en cuyo ministerio se recibieron despachos del norte,
s mismos, ms prcticos, ms categricos en sus misiones diplomticas y
no como representantes de una faccin beligerante, sino como autoridades
legales de un Estado perfectamente constituido.
A estos memorables momentos, corresponden los actos relacionados con
199
Mexicano a todas las naciones, en el cual se hace una resea de la insurgencia,
1815, acusando a Morelos de estar imbuido en las mximas fundamentales

del heretical pacto social de Rousseau y dems pestilenciales doctrinas
anticatlicos. Morelos contest que crea que el decreto, era en orden al bien
comn, tomados sus captulos de la Constitucin Espaola de las Cortes y de
la Constitucin de los Estados Unidos, como se lo aseguraron sus principales
autores.
Cumpliendo un edicto del Virrey Flix Mara Calleja, el Cabildo de la Iglesia
Metropolitana de Mxico, estudi el Decreto Constitucional y aprob el
parecer de cuatro de sus capitulares, el cual se public por el Arzobispo electo,
Dr. Pedro Jos Fonte, a principios del ao de 1816, bajo el ttulo impugnacin
del cdigo de anarqua.
Jos Mara Morelos, en el proceso que le fue seguido ante la jurisdiccin
unida y que culmin en su condena a la pena capital, respondiendo a la
pregunta sobre las causas que le movieron a la ereccin del Congreso de
Chilpancingo, manifest, que el principal punto que trat el Congreso, fue
el de que se hiciese una Constitucin provisional de Independencia, para la
cual comision a Quintana, Bustamante y Herrera, quienes formularon la que
han dado a luz el da 23 24 de octubre de 1814, en el pueblo de Apatzingn.
concurri a su formulacin, sino a los ltimos artculos de ella, habindosela
ledo en un da, la jur.
En 1957, con motivo del centenario de la Constitucin Federal de 1857,
el Gobierno de la Repblica decidi llamarlo Ao de la Constitucin y del
Pensamiento Liberal Mexicano. Este acto, es una merecida recordacin de
los heroicos esfuerzos de las ms sobresalientes etapas de la historia nacional,
que llevaron a cabo valiosos mexicanos, en la formacin del plan de vida
200
institucional y nacional. Por la importancia que reviste la nota preliminar de la

obra publicada por la Secretara de Gobernacin, en ese ao, se transcriben los
siguientes prrafos, que dan una visin de los grandes propsitos que animaron
a Morelos y a los constituyentes de Apatzingn, as como las penurias bajo
Tal como lo declar el Cura Morelos, el Decreto Constitucional expedido
artculo 237, se reserva a la soberana nacional, la facultad permanente de
dictar y sancionar la Constitucin de la nacin. El mismo Supremo Congreso
Mexicano, en el decreto expedido en Apatzingn, con fecha 24 de octubre
de 1814, para la promulgacin del Decreto Constitucional sancionado dos
pueblos, mientras que la nacin, libre de los enemigos que lo oprimen, dicta
su Constitucin.
ciudadanos, fechado en 23 de octubre de 1814, se establece: la profesin
exclusiva de la religin catlica, apostlica romana, la naturaleza de la
soberana, los derechos del pueblo, la dignidad del hombre, la igualdad,
seguridad, propiedad, libertad y obligaciones de los ciudadanos, los lmites
de las autoridades, las responsabilidades de los funcionarios, el carcter de las
leyes: he aqu mexicanos, los captulos fundamentales en que estriba la forma
de nuestro gobierno.
En relacin a las circunstancias adversas en que el Supremo Congreso
estilo heroico: pero nuestras miras y conatos, superiores siempre a nuestros
desastres, se extendieron ms all de los angustiados lmites a que parece
variando de ubicacin frecuentemente, se continuaban da y noche nuestros
trabajos, consultando medidas, discutiendo reglamentos, y acordando
providencias, que se expedan sin intermisin, para ordenar la vasta y
complicada mquina del Estado, ni la malignidad de los climas, ni el rigor de
las provisiones, ni los quebrantos de la salud harto comunes, ni los obstculos
polticos que a cada paso se ofreci, nada pudo interrumpir la dedicacin con
que se trataba desde los asuntos ms graves y delicados, hasta las minucias y
pequeeces, que llamaban entonces el cuidado de la soberana.173
173
Secretara de Gobernacin Introduccin,
p. XXXII.
201
La lucha de Independencia haba crecido y esa semilla crecera en pocos

aos an ms. Los lderes insurgentes fueron asesinados; las tropas realistas
recuperaron el control de posiciones estratgicas y el movimiento fue sofocado.
En lo inmediato eran pocos los seguidores insurgentes, pero la situacin
poltica y social de la Nueva Espaa no iba bien, las actividades econmicas
estaban deprimidas. Las cosas pintaban complicadas para el gobierno virreinal
y en la Espaa peninsular la monarqua de Fernando VII mostraba fragilidad,
al no recuperar la legitimacin desde de la invasin napolenica aos atrs.
Con el fusilamiento de Morelos en San Cristbal Ecatepec, el 22 de
diciembre de 1815, pareci sofocarse la insurgencia, sin embargo, aos
ms tarde, Agustn de Iturbide lanz el 22 de febrero de 1821 el Plan de
proclamando la unin entre mexicanos y europeos, la conservacin de la
religin catlica sin tolerancia de ninguna otra y el establecimiento de una
174
El Plan de Iguala, en un inicio, y los Tratados de Crdova, suscritos a los

meses, constituyeron los documentos nacionales que concretaron el objetivo
independentista, despus de aos de lucha y derramamiento de sangre.
Iturbide form el Plan de Iguala en el que ofreci garantas a los ciudadanos y
monarquistas, alejando al mismo tiempo el temor de parte de los espaoles. Fue
una obra maestra de poltica y de saber. Ech mano de la palabra unin, para
expresar que deba haberla entre los criollos y espaoles y darle los mismos
derechos.175
El gobierno virreinal se opuso a Iturbide, pero de manera infructuosa, pues el
27 de septiembre de 1821, se alcanz el xito del plan con la entrada triunfal
del ejrcito trigarante a la antigua capital novohispana, consumando la
Independencia nacional.
Esa etapa crtica del gobierno espaol y novohispano, y el coincidente movimiento
de Independencia de Mxico, tendran sus repercusiones en Sinaloa.
174
Ver documento completo en

p. 203.
175
Zavala, Lorenzo de,
Mxico, FCE, 2010, pp. 88-89.
202
3.2 Crisis de Independencia en Sinaloa

En el ahora territorio sinaloense, tuvieron lugar hechos relevantes, en los
cuales se particip en la causa de Independencia, al mismo tiempo que se
integraban los escenarios polticos, econmicos y sociales, que permitieron la
formacin de grupos, que en la lucha por el poder contribuyeron a transformar
las instituciones que daran un sentido soberano a Sinaloa y lo proyectaran al
escenario nacional.
A instancias del insurgente Gonzlez de Hermosillo ante el Cura Hidalgo se
promovi la insurreccin de las provincias de Sonora y Sinaloa. Con el apoyo
del teniente Jos Antonio Lpez y la asesora del dominico Fray Francisco de
la Parra, se dirigi al norte, al frente de dos mil hombres, para enfrentarse a
las fuerzas reales del coronel Pedro de Villaescusa, en la plaza de El Rosario,
el 21 de diciembre de 1810.
El pueblo rosarense estaba a favor de los realistas, combatiendo a
los insurgentes a pedradas, pero a pesar de esa ayuda al acercarse los
insurrectos, los soldados de Villaescusa huyeron del lugar; quedando
ste con slo 40 hombres. Tambin un gran nmero de Insurgentes huy
del lugar pregonando en Acaponeta la derrota de Hermosillo. La lucha
continu hasta el da siguiente y termin cuando la poca tropa que le
restaba a Villaescusa se fug de la poblacin dejndolo solo, y ante tal
circunstancia se rindi ante el jefe de la expedicin que sali del pueblo
con amplias garantas. En recompensa a esta hazaa Hidalgo le otorg el
grado de Coronel, el da 30 de diciembre.176
Los insurgentes ocuparon El Rosario, el 24 de diciembre de 1810, tras vencer
a las fuerzas realistas comandadas por Villaescusa. Luego, se dirigieron a
tomar Cosal, atacando en el trayecto San Ignacio Piaxtla, el 7 de febrero
del ao siguiente, pero las fuerzas realistas del brigadier Alejo Garca Conde,
intendente de Arizpe, los vencieron.
Otro aporte independentista sinaloense, eminentemente regional e indgena,
fue el emprendido por el indio pata Apolonio Garca a principios de 1811,
en Badiraguato, con extensiones a Sinaloa, Bacubirito y hasta el pueblo
de Charay en el municipio de El Fuerte, y que fue diluido por el ejrcito
176
, Sinaloa, Gobierno del Estado, Difocur, Instituto de Investigaciones

Dr. Mora, 1987, pp. 41-43.
203
se extendi sobre el noroeste de la Nueva Espaa con algunos brotes en la

abrupta serrana y las profundas caadas.177
Un tercer hecho digno de mencionarse, fue la presencia en octubre de 1814,
del Lic. Jos Mara Ponce de Len, diputado por el Estado de Sonora en el
Congreso Constituyente de Apatzingn, que reuni a 15 provincias de la
Nueva Espaa.178
El obispo de Sonora, Fray Francisco Rousset de Jess, haba condenado al
movimiento insurgente en 1810, y del clero de su dicesis, slo Fray Agustn
Jos Chirln colabor en favor de la difusin de las ideas insurgentes.
La guerra insurgente gener un impacto principalmente econmico en la
Intendencia de Arizpe, por la interrupcin de las comunicaciones terrestres
entre Mxico, Guadalajara y la Intendencia, entre 1810 y 1817, ante la falta
de seguridad para los arrieros transportistas, lo que aument el comercio de
contrabando.
La promulgacin por las Cortes Espaolas y el Congreso de Representantes
del Reino, de la Constitucin de Cdiz, repercuti en las Colonias con
la restauracin del rgimen municipal y la creacin de la Diputaciones
Provinciales, que era un cuerpo formado por diputados electos en cada
provincia y cuya funcin, citada previamente, era proponer a las autoridades
centrales las medidas convenientes para el buen orden de los asuntos locales.
Dichas instituciones Coloniales trascenderan en el Estado de Sinaloa, en la
formacin de los municipios y sus administraciones, y del congreso local,
vigentes en la actualidad. El propio documento supremo, antecedido e
inspirado por el Estatuto de Bayona, conjuntamente con los emitidos por la
insurgencia, repercutira en el Mxico independiente y de ah al Estado de
Sinaloa, en la adopcin del constitucionalismo para regular su organizacin y
funcionamiento.
Al desconocer la Constitucin el Rey Fernando VII, en 1814, no hubo tiempo
para aplicarla inicialmente en la Intendencia de Arizpe, pero al restaurarse en
1820 se inici la creacin de ayuntamientos en las ciudades de la intendencia
177
178
Nakayama,
82.
Secretara de Gobernacin, Introduccin, op. cit., pp. XXXV-XXXVI.
204
y la instalacin de una diputacin con jurisdiccin en las provincias de Arizpe

y de ambas Californias. Este hecho result trascendente porque a travs de los
ayuntamientos y la diputacin, los mineros, comerciantes y otros personajes
importantes empezaron a ejercer funciones polticas reconocidas por la
autoridad real.
Al lanzar Agustn de Iturbide el Plan de Iguala en 1821, acaudillando el llamado
ejrcito trigarante o de las tres garantas, hubo adhesiones en la Intendencia de
Arizpe. El 16 de julio del mismo ao, el teniente coronel Fermn de Tarb
y el prroco fray Agustn Jos Chirln, juraron el Plan de Iguala en el Real
que era entonces Comandante General de las Provincias Internas, lo respald
igualmente. En septiembre, lo juramentaron el teniente coronel Arvizu, en
Tucson, y Antonio Narbona, en Arizpe. Antonio Cordero era intendente de
Plan de Iguala. Como la aceptacin del plan se generaliz en la Intendencia,
el entonces obispo de Sonora, fray Bernardo del Espritu Santo, orden a los
prrocos de la dicesis no se opusieran a las adhesiones.
Con rapidez se difundi la informacin sobre el movimiento trigarante y su
plan. En menos de tres meses, los grupos importantes de la Intendencia de
Arizpe se haban adherido al Plan de Iguala. Las personas importantes de la
Intendencia, con poder econmico, haban pasado a ejercer el poder poltico.
Se llamaban los notables y desempearan un papel muy importante en la
historia de Sinaloa y de Sonora, durante el siglo XIX.
Al consumarse la Independencia de Mxico, se procedera a su organizacin
poltica y jurdica con nuevas instituciones pblicas.
3.3 Organizacin Poltica de Mxico, al surgir a la Vida Independiente
Con la consumacin del movimiento de Independencia iniciado en 1810, como
va discontinua del cambio, desaparecieron formalmente las instituciones
novohispanas, entre ellas, la Administracin Pblica Colonial. Sin embargo,
no se fueron del todo, al mantenerse parcialmente vigentes, sobre todo, las
intendencias y las diputaciones provinciales en el llamado Imperio Mexicano,
opuesto a los principios e instituciones independentistas.
205
El 22 de septiembre de 1821, como primera institucin pblica se instal una

especie de congreso constituyente denominada Junta Provisional Gubernativa
del Imperio Mexicano, inspirada en las juntas espaolas.
La Junta pronunci el 28 de septiembre el Acta de Independencia del Imperio,
constituida para la organizacin jurdica poltica del nuevo Estado, en la que se
el Plan de Iguala y los Tratados de Crdova.
La Junta en sesin celebrada ese da,179 eligi a la Regencia y su integracin,
presidida por Agustn de Iturbide, con funciones de carcter Ejecutivo que se
extendan a otros ramos y a la autoridad absoluta de las armas, del mar y tierra.
Con la Regencia como Poder Ejecutivo depositado en triunvirato en un
grupo de personas encabezadas por Iturbide, se form la primera institucin,
la cabeza de la nueva Administracin Pblica, que sigui el sistema Colonial
de las Secretaras o Ministerios de Estado en cuatro grandes ramas. Iturbide
fue coronado Emperador Constitucional. Cabe destacar que, la estructuracin
y funcionamiento de los rganos del naciente Estado propuesto por l mismo
como una especie de monarqua constitucional igual que la denominada por la
Constitucin de Cdiz, no se contempl en una Constitucin como documento
supremo, sino en un reglamento, que marcara el antecedente mexicano
de ordenamientos adoptados posteriormente con una categora inferior de
regulacin de las instituciones dentro del derecho positivo. En ese Estado
Imperial se conceba la existencia de un Poder Judicial que con la Junta como
Congreso pretenda ser contrapeso del Ejecutivo, en una frmula incipiente de
divisin de Poderes.
Ya en el ejercicio del gobierno a cargo de la Regencia, el 18 de octubre de
1821, se envi a la Junta para sus efectos conducentes el Reglamento para el
Gobierno Interior y Exterior de las Secretarias de Estado y Despacho Universal.
El documento fue turnado a una de las seis comisiones legislativas que se
integraron el mismo da en que se instal el Congreso.
En la revisin de las sesiones y en las actas levantadas por la Junta180 no se
localiza el reglamento de marras, ni la discusin u opiniones de parte de los
179
Vase Mateos, Juan Antonio,

Cmara de Diputados, Miguel ngel Porra, t.1,v. 2. 1997, pp. 63-68.
180
206
, Mxico,
legisladores. Es decir, no est consignado que dicho documento curs el proceso

parlamentario. Sin embargo el 8 de noviembre inici su vigencia, fecha en que
la Regencia lo expidi. Estamos hablando de que este reglamento es el primer
documento formal que establece dependencias y competencias genricas de la
Administracin Pblica nacional.
Surgen a la vida pblica mexicana las cuatro primeras ramas administrativas,
denominadas ministerios: Relaciones Exteriores e Interiores; Justicia y Negocios
Eclesisticos; Hacienda; Guerra y Marina.
El primero de esos ministerios, sera el origen de la actual Secretara de Relaciones
Exteriores de la Administracin Pblica Federal. El Ministerio de Justicia con el
agregado de los Negocios Eclesisticos por los que se vinculaba a la iglesia con
la Administracin Pblica del Imperio Mexicano, y las de Hacienda y Guerra y
Marina, constituyeron la adopcin de los modelos de las secretaras de Estado
virreinales. En mayo de 1822 Agustn I, protest, jur y fue coronado como
Emperador Constitucional.
En las provincias habra un jefe poltico nombrado por el emperador y bajo
la jefatura del Ministro del Interior. La justicia se impartira por el Supremo
Tribunal integrado por nueve ministros que, entre otras funciones, juzgara a los
miembros del gabinete y al cuerpo Legislativo. Las Diputaciones Provinciales,
no obstante, mantendran sus atribuciones con la Constitucin de 1812.
Las provincias de Sinaloa y Sonora integraron la llamada Provincia de Sonora,
tambin de breve duracin, pues luego seran separadas con sus respectivas
denominaciones, eligindose el 24 de enero de 1822, una diputacin provincial
para ambas.
El periodo de 1821 a 1823, se caracteriz por la inestabilidad y por no construir
un rgimen que respondiera a las aspiraciones que los mexicanos buscaron con
e instituciones de la insurgencia antiimperialista y un retroceso jurdico al no
proveer al Estado encabezado por Iturbide de una Constitucin, cuyo modelo ya
haba realizado la propia insurgencia con contenidos vanguardistas.
La situacin nacional en lo poltico y econmico era difcil, grupos antagnicos,
desconocimiento de Espaa a la Independencia nacional. Iturbide disolvi al
207
Congreso para ejercer el gobierno sin ese contrapeso, estableciendo un gobierno

dictatorial, mostrando la incipiencia e inoperancia de la frmula de divisin y
equilibrio de Poderes asumidos.
Para tratar de contener la sublevacin en su contra, Iturbide decreto el 4 de
marzo de 1823 la reinstalacin del Congreso. Ya era tarde, la relacin con los
emperador expatrindose voluntariamente.181
Los legisladores se reinstalaron formando una nueva institucin, el Primer
Congreso Constituyente para organizar al Ejecutivo en la llamada Junta
Gubernativa, como instituciones transitorias.
3.3.1 El Primer Congreso Constituyente y la Junta Gubernativa
Una vez reinstalado el Congreso,182 se declar en libertad y en el ejercicio
pleno de sus funciones; declara haber cesado el gobierno de Mxico, hasta
ahora existente; en consecuencia se depositara el ejercicio del Poder Ejecutivo
en individuos nombrados por el Congreso. La denominacin de este cuerpo
como la nueva regencia titular de la Administracin Pblica, su integracin y
nuevo y Primer Congreso Constituyente como tambin se ha llamado, que

como autoridad transitoria haca un nuevo rgimen, el federal por cierto,
se transform y desinstitucionaliz a los rganos centralistas del llamado
Imperio Mexicano de Iturbide al que perteneciera inicialmente, en un doble
proceso de cambio institucional.
Un da despus el Congreso determin183 que el Poder Ejecutivo, lo ejercera
provisionalmente la denominada Junta Gubernativa, compuesta de tres
miembros que se alternaran cada mes en la presidencia, por el orden de su
nombramiento. Dicha Junta tendra tratamiento de alteza y sus miembros de
181
Sobre este acontecimiento y el desahogo que para tal efecto hizo el Congreso, ver documento
completo de la sesin del Congreso, ya reinstalado, del 7 de abril. Mateos, Juan Antonio,
, t. 2, v. 2, pp. 203-204.
182
, pp. 162-164.
183
, p. 168.
208
excelencia, sin que pudieran ser elegidos del seno del Congreso y se regira por
el mismo reglamento, que para la anterior regencia, se presentara al Congreso
para su aprobacin, menos en lo tocante al generalisimato.
As, la nueva regencia bajo la denominacin de Junta Gubernativa, se forma
igualmente por tres personas, pero sin la preeminencia de ninguna, encabezando
alternadamente el poder y la Administracin Pblica.
As, el 31 de marzo en sesin pblica el Congreso anunci los individuos que
han de formar el Supremo Poder Ejecutivo: Nicols Bravo, Guadalupe Victoria
y Pedro Celestino Negrete, electos, el primero por 57 votos, el segundo por 51 y
el tercero por 73. El triunvirato permaneci en funciones hasta el 18 de octubre
de 1824.
El 1 de abril el Congreso elige como individuos suplentes del Poder Ejecutivo
a Mariano Michelena y a Miguel Domnguez. Durante los meses siguientes el
Congreso sesion regularmente y fue actor principal del complicado acontecer
nacional, ocupndose de los ms diversos asuntos.
Los congresistas se pronunciaron en largas discusiones a favor y en contra
de convocar a un nuevo Congreso Constituyente encaminado a elaborar la
Constitucin del pas.
Distintos diputados y representantes provinciales acuden al Congreso solicitando una nueva convocatoria para realizar un Congreso Constituyente; incluso
plantearon en su mayora, una repblica federal. Para ese efecto, el Congreso
form una comisin especial y en mayo dio a conocer su dictamen, que
inmediatamente se admite y discute en lo particular, declarndose el Congreso
en sesin permanente. Por 71 votos contra 33 se aprueba: que se forme desde
luego la convocatoria para el nuevo Congreso.
Entre julio y octubre fueron realizadas, no sin problemas, elecciones provinciales de diputados al nuevo constituyente. En septiembre se presenta a la
consideracin del Congreso el dictamen sobre el ceremonial para la apertura
del futuro Congreso. El 7 de noviembre se instala formalmente e inicia sesiones
el Segundo Congreso Constituyente, al que asisten los tres integrantes del
Ejecutivo.
209
184
Que las
provincias todas se renan y estrechen un indestructible lazo de fraternidad; que
la nacin se constituya.
3.3.2 El Segundo Congreso Constituyente, el Acta Constitutiva de la
Federacin y la Constitucin Federal de 1824
Instalado el nuevo constituyente, como nueva institucin transitoria, cuya
duracin fue de ms de un ao, de noviembre de 1823 a diciembre de 1824,
polticamente al pas, a las provincias.
Se consider entonces que los trabajos del Congreso se centraran en la
elaboracin de una Constitucin.
El Congreso fue presidido por Lorenzo de Zavala y como Presidente de la
Comisin de Constitucin, Miguel Ramos Arizpe, quien present al pleno
el proyecto de Acta, en tan slo dos semanas de intensas jornadas. El 20 de
noviembre el proyecto estaba listo y se ley por primera vez; fue discutido a
partir del 3 de diciembre y aprobado el 31 de enero.185
en esta y otras fases de la vida nacional: la centralista o conservadora, con fray
Servando Teresa de Mier, Carlos Mara Bustamante, Miguel Guridi y Alcocer,
Anastasio Bustamante y la federalista o liberal, que tena por lder a Miguel
Ramos Arizpe y era compartida, por Lorenzo de Zavala, Manuel Crescencio
Rejn, a la postre creador del juicio de amparo, entre otros.
El Acta Constitutiva consta de 40 artculos y es precedida por un discurso
un estatuto provisional del nuevo gobierno que regira mientras se conclua
la Constitucin. Con este hecho los legisladores sentaron las bases de la
Constitucin Federal de 1824.
Estamos en presencia de uno de los cambios institucionales ms relevantes
en la evolucin del pas, pues se concreta el nacimiento del Estado mexicano,
184
185
Calvillo, Manuel,
Vase Mateos, Juan Antonio,
605-667.
210
, Mxico, Novaro, vol.1, 1972, p. 445.

, op cit ., pp.
adoptando para su gobierno la forma de repblica, representativa popular

federal, con Estados independientes libres y soberanos; adems, se dispuso
que los Estados integraran sus respectivas legislaturas.
El federalismo result triunfador, primeramente en el Acta Constitutiva de la
Federacin186 del 31 de enero de 1824, en la que se consagran sus principios
fundamentales, a saber, el de soberana nacional (art 3); el de la divisin de
Poderes y la prohibicin de la reunin del Legislativo y Judicial en una persona
o corporacin (art. 9); y el de la sumisin de las constituciones locales al pacto
federal (art. 24). Asume como partes integrantes los estados independientes,
libres y soberanos en lo que exclusivamente toque a su administracin y
gobierno interior (art. 6); consagra como entidades de la federacin, el Interno
de Occidente, compuesto de las provincias de Sonora y Sinaloa (art. 7).
Como parte de ese pacto federal, los Estados, habran de observar en sus
constituciones locales los principios fundamentales de la Constitucin
General, entre ellos el de divisin de Poderes en Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, al primero de los cuales correspondera la titularidad exclusiva
paulatina de la administracin nacional con las adecuaciones regionales
correspondientes.
Dicha Acta mantiene la exclusividad de la religin catlica y adopta como
forma de gobierno, la repblica representativa, popular y federal. El Poder
Legislativo, que era el Congreso General, se compona de una Cmara de
Diputados elegibles por la poblacin, y por un Senado. El Ejecutivo se
depositaba en el individuo o individuos que la Constitucin sealara. El Judicial
se depositaba en una Corte Suprema de Justicia y en los Tribunales que se
establecieran en cada Estado. Con esa denominacin de Congreso del rgano
del Estado encargado de la funcin legislativa se enfatiz terminolgicamente la
divisin de Poderes, al distingursele del Ejecutivo.
Durante los siguientes meses, el Congreso continu las deliberaciones con miras
a la elaboracin del texto constitucional. En el mes de agosto, emiti el decreto
que convocaba a elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica.
Celebradas las elecciones por las legislaturas locales, el primero de octubre, el
Congreso comput los votos estatales, resultando electos Guadalupe Victoria y
186
Leyes y documentos constitutivos, op. cit., p. 309.
211
los Estados Unidos Mexicanos.

Con la nueva nacin mexicana, desaparecieron formalmente, adems de las
instituciones del llamado Imperio Mexicano, el segundo Congreso Constituyente y la Junta Gubernativa con la Administracin Pblica a su cargo como
instituciones transitorias. La naciente repblica se alej del modelo monrquico
o centralista de la Colonia e impuesto por Iturbide, para organizarse en un
documento supremo, la Constitucin del 24, bajo un rgimen federal ms plural
y democrtico que perdura en lo sustancial hasta nuestros das, ms acorde a las
aspiraciones de la insurgencia, de los mexicanos, con rganos e instituciones
formados dentro del principio de divisin de Poderes para cumplir separadamente
las diversas tareas fundamentales del Estado, y con algunas garantas para los
gobernados.
Bajo este sistema de gobierno federal, la Administracin Pblica resulta
descentralizada en su ejercicio a travs de las dependencias operantes hacia
las entidades de la Repblica, dotadas con sus propias administraciones en
su gobierno interior, articuladas con la federal, en el propsito de acercar el
gobierno, los bienes y servicios pblicos a la poblacin.
El Supremo Poder de la Federacin se divide para su ejercicio en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. El Ejecutivo federal ya no se deposita en una regencia
o triunvirato con un grupo de personas elegidas por el rgano legislativo, sino
en un ciudadano llamado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
como titular de la Administracin Pblica Federal que habr de desarrollarse
separada de las otras tareas del Estado, elegible en un proceso un tanto ms
avanzado aunque no del todo democrtico, por la mayora absoluta de votos de
las legislaturas de los estados y reelegible luego del cuarto ao de haber cesado
en sus funciones. En caso de imposibilidad fsica o moral de su titular, lo asuma
el Vicepresidente de la Repblica (arts. 74 y 75). Incluso en su composicin
titular, a cargo slo del Presidente, el Ejecutivo se distinguira en adelante del
esos caracteres la separacin de Poderes.
El Legislativo era depositado en la nueva institucin denominada Congreso
General compuesto de dos Cmaras que han trascendido hasta la actualidad,
la de Diputados y la novedosa de Senadores, con la que superaba la anterior
212
frmula exclusiva de diputados, buscando una mejor representacin de los

Estados federados (art. 7). En los recesos del Congreso operaba un Consejo de
Gobierno dependiente del Ejecutivo Federal, compuesto por la mitad del nmero
de Senadores, con facultades un tanto similares a las que tiene actualmente la
Comisin Permanente, siendo aquella su antecedente ms antiguo, la cual inspir
la formacin institucional igualmente de la llamada Diputacin Permanente del
Congreso del Estado de Sinaloa vigente a la fecha, en un modelo ms avanzado
que excluye la dependencia del Ejecutivo estatal, en mejor observancia del
principio de divisin de Poderes.
Los Diputados, en un proceso ms adelantado que el sustituido, eran elegibles en
su totalidad cada dos aos, un propietario por cada 80,000 ciudadanos o fraccin
que pasara de la mitad y un suplente por cada tres propietarios o por fraccin
que llegara a dos, en tanto que los Senadores se elegan por mayora absoluta de
las legislaturas de los estados, dos por cada uno de ellos, renovados por mitad
de dos en dos aos.
El Poder Judicial se depositaba en una Corte Suprema de Justicia, en los
Tribunales de Circuito y en los Jueces de Distrito (art. 123), nuevas instituciones
que reemplazaban y superaban al Supremo Tribunal del Imperio Mexicano con
ms dependencias organizadas jerrquica y funcionalmente para llevar la justicia
con mayor prontitud a las diversas regiones de la repblica en un proceso de
descentralizacin. Los ministros de la Corte permanecan de manera vitalicia
en sus cargos, a no ser que por incurrir en responsabilidad se vieran separados.
Un aspecto importante previ el art. 166, en el que se impona como trmino
hasta el ao de 1830, para que el Congreso General tuviera en cuenta las
observaciones de las legislaturas de los estados a la Constitucin, por lo que
Es de mencionarse que, si bien el Constituyente de 1824 tuvo como modelo
la Constitucin de Estados Unidos de Amrica, para la elaboracin de nuestra
primera Carta Magna, sobre todo en lo que atae a la organizacin del poder
pblico bajo el sistema federal, tuvo la virtud de adecuarlo a las circunstancias
histricas que imperaban en Mxico, a la idiosincrasia mexicana, muy distintas
a las de la nacin anglosajona, superando a aquella en el sentido de incorporar el
principio de la soberana nacional, que atribuye al pueblo la titularidad del poder
del gobernado, que omiti en sus inicios la de Estados Unidos, de igualdad,
213
propiedad, libertad y seguridad jurdica, sumando los logros de la Revolucin

Francesa, plasmados en la clebre Declaracin de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789.
Las 12 intendencias y tres gobiernos existentes en 1821, se haban convertido
en el Acta Constitutiva en 17 estados y dos territorios. En la Constitucin
de 1824, en 20 estados, 4 territorios y un Distrito Federal. El sistema
federal institucionalizaba la fragmentacin consolidada por las Reformas
Borbnicas, el liberalismo espaol y la Independencia. El sistema federal
respondi tambin a la tradicin regional, a las dimensiones del territorio y a
la falta de comunicaciones.187
El Constituyente de 1824 siempre se preocup por establecer mecanismos
de control al Ejecutivo. Uno de los medios que se instituy fue el Consejo
de Gobierno, integrado por la mitad de los individuos del Senado. Uno
por cada Estado. Entre sus atribuciones destacaban las siguientes: velar
la observancia de la Constitucin; hacer al Presidente las observaciones
conducentes para el mejoramiento de las leyes; acordar la convocatoria del
Congreso; aprobar el nombramiento de los empleados y de los secretarios
de despacho; recibir el juramento del Presidente y del Vicepresidente, de
acuerdo con las facultades sealadas.
Una caracterstica del consejo era que el presidente de dicho rgano
es el Vicepresidente de la Repblica, lo que explica en gran medida su
insubordinacin al jefe del Ejecutivo. Tal fue el caso de Nicols Bravo, quien
representaba intereses distintos a los del presidente Guadalupe Victoria
durante el primer gobierno republicano de 1824 a 1829. Era la poca de
mucha poltica y poca administracin.188
Con la nueva institucin del Consejo de Gobierno, la Constitucin de 1824,
se inspiraba en el Consejo de Estado creado en la Constitucin de Cdiz, en
circunstancias, implicaba una reminiscencia del Virrey. Ambas instituciones,
Administracin Pblica del Estado Interno de Occidente y posteriormente a la
187
188
de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2004, p. 534.

Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, modernizacin e innovacin, op. cit., p. 142.
214
Con la Constitucin de 1824 y el ejercicio presidencial de Guadalupe Victoria,

prevaleci la integracin de la Administracin Pblica Federal bajo el sistema
Colonial de las cuatro causas en sendas Secretaras de Estado, observando un
desempeo moderado, con crecimiento en algunas reas y mayor atencin en
los aspectos hacendarios, clericales y militares.
A pesar de los elevados y visionarios contenidos de la Constitucin de 1824, de la
revisin de las actas de las sesiones del Congreso189 relativas a los asuntos de ministros secretarios del despacho, se advierte que, no hubo entre los Poderes de la
unin, corresponsabilidad laboral para atender los asuntos pblicos. La nacin
mexicana se vio envuelta en querellas y desacuerdos por los actores y grupos
polticos, representados sobre todo en el Congreso, en la esfera gubernamental,
provinciales y regionales. El escenario nacional era complicado, los asuntos de
la cosa pblica a cargo de la administracin mostraron inconsistencias. No se
despleg una actividad coordinara y regular que realizara las tareas esperadas.
Provinciales que dieron representacin a las Colonias para hacer valer sus
derechos y participar en la organizacin del poder, y ms concretamente a
raz del movimiento de Independencia en que la insurgencia busc liberar a
los mexicanos del rgimen monrquico y central, con instituciones que les
dieran libertad e igualdad y descentralizaran o federalizaran el poder pblico
concentrado en la Corona y que sta buscaba conservar como absoluto, se
la corriente liberal o federal seguida mayoritariamente por los novohispanos,
incluso por destacados miembros de la iglesia como Miguel Hidalgo, cabeza
de la insurgencia y Jos Mara Morelos, y la corriente minoritaria centralista
o conservadora de tendencia imperial o absolutista, que por ende tratara de
conservar el rgimen afn en el Mxico independiente, protagonizando ambas,
respectivamente, diversos episodios de la vida de la repblica.
principalmente el triunfo temporal de los conservadores, la Constitucin de 1824
estableci el rgimen federal acorde a la corriente de los liberales, por lo que
aquellos hicieron lo propio para anular sus efectos y reimponer el centralismo.
189
Vase Mateos, Juan Antonio, Historia parlamentaria de los congresos mexicanos,

pp.957-1061.
215
Por ello, la vida nacional estuvo alterada, fue el signo que la caracteriz. Faltaran
an episodios de catstrofe que cubriran las dcadas posteriores, en las que
se inscriben con distintas modalidades procesos de cambio institucional que
acompaaron la formacin del Estado mexicano y de las entidades federativas.
Apenas cubierto el periodo presidencial de Guadalupe Victoria, se desat
una lucha abierta por el poder, sucedindolo en el cargo los generales Gmez
Pedraza, Vicente Guerrero y Anastacio Bustamante, sucesivamente. La gestin
econmica, amenazas de reconquista hispana que fracasaron y de levantamientos
y manifestaciones subversivas en varias entidades. Los tres renunciaron. A la
cada de Bustamante, fue electo Presidente Antonio Lpez de Santa Anna y
como Vicepresidente Valentn Gmez Faras.
Muy pronto Santa Anna, pide licencia por seis meses y se retira del cargo, asciende
en 1833 a la presidencia Gmez Faras, precursor de la reforma, con el doctor
Jos Luis Mora, entre otros. El nuevo presidente decret medidas gubernativas
contra el clero y los militares, entre ellas, la cesacin de la obligacin jurdica
de pagar diezmos; la potestad a la autoridad civil en la designacin de los curas
encargados de las parroquias; la desaparicin de la obligacin civil de los votos
eclesisticos; la prohibicin al clero de vender sus bienes; la supresin de la
censura de prensa en materia religiosa; la prohibicin al clero de tratar asuntos
polticos; la exclusin del clero de la enseanza; la libertad de enseanza; la
secularizacin de todas las misiones de la repblica. Lo anterior provoc el
movimiento conocido como Religin y Fueros y motiv el regreso de Santa
Anna a la presidencia, antes de la conclusin de su licencia. El Congreso expidi
un nuevo ordenamiento fundamental en diciembre de 1835, llamado las Siete
Leyes Constitucionales, que impona el rgimen central.
3.4 El Rgimen Central y las Siete Leyes Constitucionales (1836-1841)
Con el nuevo ordenamiento llamado
se
desinstitucionaliz o sustituy el rgimen federal previsto en la Constitucin
de 1824 con sus instituciones republicanas, por el sistema central, que anulaba
el principio de la divisin de Poderes, con la creacin de un cuarto poder
denominado Supremo Poder Conservador, en virtud del cual el Presidente,
adems de encabezar el Ejecutivo y la Administracin Pblica Federal, la
centralizaba y reasuma en su persona la titularidad de las otras funciones del
216
Estado, anulando el principio de divisin y equilibrio de Poderes, al debilitar y

someter a su autoridad suprema al Legislativo y Judicial.
El conjunto de leyes conform la nueva Constitucin, tena la caracterstica
de ser la nica Carta Magna mexicana dispersa, ello por no estar contenida en
un solo cdigo constitucional.190 Con su aprobacin se interrumpi la vida republicana de la nacin mexicana.
En la primera de esas Siete Leyes191
de los mexicanos y habitantes de la repblica, diversas garantas de seguridad
jurdica, tales como la de que nadie poda ser detenido sin mandamiento de juez
competente y que la privacin de los bienes de una persona, de su libre uso
y aprovechamiento slo podra llevarse a cabo cuando lo exigiera la utilidad
pblica; entre otras.
La cuarta ley comprende la organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, su
titular se denominar Presidente de la Repblica, con duracin de ocho aos
en el cargo, estableci que para el despacho de los asuntos de gobierno habr
cuatro ministros, manteniendo as la Administracin Pblica Nacional dividida
en cuatro Secretaras o Ministerios de Estado; del Interior, de Relaciones
Exteriores, de Hacienda y, de Guerra y Marina. Con tal distribucin de la
Administracin Pblica, se reiteraba el sistema Colonial de las cuatro causas;
se sustitua formalmente la anterior Secretara de Relaciones Exteriores y de lo
Interior, por las dos primeras y distintas, y desapareca la Secretara de Justicia
y Negocios Eclesisticos.
Cabe mencionar, que la composicin de esa nueva administracin, con
secretaras similares en su nmero o denominacin o caracteres de las que
mismas instituciones pblicas operando ininterrumpidamente, pues en el nuevo
ordenamiento supremo eran sustituidas formalmente para crear como nuevas las
instituciones de la siguiente administracin, que de resultar coincidentes con las
precedentes, importaran en todo caso, una reinstitucionalizacin formal.
Los ministros deberan ser de exclusiva eleccin del presidente, mexicanos por
nacimiento; todo asunto grave del gobierno ser resuelto por el presidente en
la nueva institucin colegiada llamada Junta de Ministros; a cada ministro le
190
191
Mrquez Rbago, Sergio,

, p. 206.
, Mxico, Porra, 2011. p. 204.
217
decretos y rdenes del presidente sobre asuntos de su ministerio; presentar a

ramos de la Administracin Pblica a su cargo.
Dicha Junta de Ministros o Secretarios y tales facultades atribuidas, trascendieron
con las adecuaciones del caso a administraciones posteriores y particularmente
a los llamados Gabinetes Colegiados y facultades de los Secretarios de la
Administracin Pblica del Estado de Sinaloa como veremos adelante, por lo
que tales cambios en las Siete Leyes, a la par de un catlogo ms acabado de las
desarrollo pblico administrativo.
La sexta aborda la divisin territorial de la repblica y el gobierno interior de
sus pueblos; divide a la Repblica, convierte a los Estados en Departamentos
que a su vez se dividirn en distritos y stos en partidos. El gobierno interior
de los Departamentos estara a cargo de los gobernadores supeditados a la
autoridad y nombramiento del gobierno general de la propuesta presentada por
las nuevas instituciones superiores regionales llamadas Juntas Departamentales,
reminiscencia de las juntas de gobierno espaolas y del imperio iturbidista, que
sustituan a los congresos y a las que corresponda, adems, iniciar leyes relativas
a impuestos, educacin pblica, industria, comercio, administracin municipal,
adems establecer escuelas de primera educacin en todos los pueblos de su
Departamento, la mejora de caminos y el fomento a la agricultura.
La degradacin de los Estados a Departamentos les result perjudicial, pues
perdieron la autonoma respecto de su rgimen interior, al supeditarlos a las
determinaciones y autorizacin del gobierno central, con el consecuente
sometimiento de sus gobernadores y retardo en la organizacin y funcionamiento
de sus administraciones pblicas, a las que por otro lado se buscaba impulsar
obligando a las Juntas Departamentales legislativas a regular las reas prioritarias
y promover el desarrollo con el establecimiento de escuelas primarias en todos
los pueblos y dems mejoras referidas.
novedosas, era contrario al federal diseado por los mexicanos desde la
insurgencia y perjudicial para los Estados y sus administraciones por las razones
expuestas, por lo que sus instituciones en su mayora eran disfuncionales y no
respondan a sus aspiraciones y necesidades, provocando inestabilidad poltica,
218
econmica y social que debilitaba al Estado mexicano, exponindolo a nuevos

urgencia de un nuevo cambio.
Despus de volver
de Manga de Clavo, el General Anastacio Bustamante que haba regresado del
exilio, fue electo presidente y gobern durante los aos de vigencia de las Siete
la guerra con Francia, el erario erosionado y los levantamientos militares contra
su gobierno, hasta que fue depuesto por un movimiento en su contra promovido
por Santa Anna.
Las Siete Leyes rigieron hasta el ao de 1841, en que Santa Anna, fuera del
poder, proclam el Plan de Tacubaya, en el que se declararon cesados los
Poderes existentes por virtud de ellas, excepto el Judicial, y promulg en su
lugar, conjuntamente con los generales Gabriel Valencia y Mariano Paredes y
Arrillaga, Comandante del Departamento de Jalisco, el ordenamiento conocido
como Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional de la Repblica,
comentado a continuacin.
3.5 Las Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional de la Repblica
(1841)
desconocimiento o desaparicin formal de las instituciones contempladas en las
Siete Leyes Constitucionales, principalmente del Ejecutivo y la Administracin
Pblica anterior, as como del Congreso, fue promulgado en la capital del pas,
el 28 de septiembre de 1841. La Junta prevista en l, formada como una nueva
institucin congresional, que segua el modelo Colonial y el imperialista de
Iturbide, designa a Santa Anna Presidente Provisional, como titular de la nueva
Administracin Pblica, ocupando el alto cargo por sexta ocasin, y convoca a
un nuevo Congreso Constituyente.
El documento, reinstituye el rgimen central y el sistema de las cuatro causas en
la Administracin Pblica, estableciendo igual nmero de Secretaras de Estado:
Relaciones Exteriores e Interiores; Instruccin Pblica e Industria; Hacienda;
y, Guerra y Marina. La primera se reinstitucionalizaba con la unin de las dos
distintas de Relaciones Exteriores y de lo Interior, en que se haba dividido
219
instruccin pblica e industria; en tanto que la dos ltimas, importaban la

reinstitucionalizacin de las mismas secretaras existentes en el gobierno anterior.
Adems preceptuaba que las facultades del Ejecutivo provisional, seran todas
las necesarias para la organizacin de los ramos de la Administracin Pblica.
Ms adelante el Ministerio de Relaciones se transforma en Ministerio de
Relaciones Exteriores y Gobernacin (a partir del 18 de octubre de 1841).
Los asuntos de gobernacin amplan la esfera de la accin gubernamental.
Otro intento de ampliar el mbito de accin gubernamental de acuerdo con
las Bases, lo constituye el Ministerio de Instruccin Pblica e Industria. Sin
embargo, un mes despus de creado (13 de octubre de 1841) se cambia
por el Ministerio de Justicia e Instruccin Pblica. A pesar de este cambio,
el hecho de haber tomado como esfera de actividades de gobierno a la
educacin pblica, que pertenecan en exclusiva a las asociaciones religiosas,
centralizacin y ampliacin de la actividad gubernamental.192
Hay una ampliacin de la esfera competencial de la Administracin Pblica con
la incorporacin de esas funciones sustantivas de gobernacin, industria y la
de instruccin pblica que tuvieran las instituciones religiosas desde la poca
precolombina.
En esencia, se reinstitucionalizaron los rganos principales en un documento
fundamental que cambi su denominacin pero no el sistema central o
conservador que segua vigente, confrontado con el federal o liberal, con
instituciones que no funcionaban adecuadamente para atender las necesidades
mantenan la inestabilidad del pas y la exigencia de un cambio institucional de
fondo.
El 10 de diciembre de 1841, Antonio Lpez de Santa Anna lanz convocatoria
prevista en el Plan de Tacubaya para un Congreso Constituyente que organizara
a la nacin. Antes de ello, por designacin del mismo Santa Anna, Nicols Bravo
se convierte en Presidente y el 19 de diciembre de 1842, se nombra una Junta
de Notables para esa tarea. El 13 de junio de 1843, por conducto de Santa
Anna, en su carcter de Presidente Provisional de la Repblica, se anuncia como
192
Snchez Gonzlez, Jos Juan,
220
, op. cit., pp. 155156.
resultado de los trabajos, la expedicin de las llamadas Bases de Organizacin

Poltica de la Repblica Mexicana.
3.6 Las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana (1843)
Este nuevo ordenamiento constitucional, que reitera el rgimen central, tuvo
una vigencia de cuatro aos,193
centralistas anteriores, la divisin de Poderes, pues aunque separa el Ejecutivo,
de la Repblica, como titular de la Administracin Pblica General, para un
la preeminencia del Ejecutivo respecto de los otros Poderes y hacia el interior
del pas, que anulan el principio de divisin y equilibrio.
Al Legislativo lo deposita en dos Cmaras, la de Diputados y la de Senadores,
elegibles estos ltimos en las Asambleas Departamentales que a manera de las
juntas Coloniales o imperiales sustituan a los congresos locales, por la Cmara
de Diputados, por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de
Justicia; y al Poder Judicial, en una Suprema Corte de Justicia, en los tribunales
superiores y jueces Inferiores de los Departamentos, debilitando estructural y
incluy un captulo ms completo y explcito que las Siete Leyes.
Esta Constitucin, establece que el Presidente es el jefe de la Administracin
General de la Repblica; le corresponde publicar leyes y decretos de las dos
Cmaras; nombrar y remover libremente a los secretarios; nombrar con la
aprobacin del Senado ministros y agentes diplomticos y cnsules y removerlos;
nombrar a empleados y funcionarios pblicos; disponer de la fuerza armada
de mar y tierra. As mismo, hace mencin que para el despacho del gobierno
estar a cargo de cuatro ministros: relaciones exteriores, gobernacin y polica;
justicia, negocios eclesisticos e instruccin pblica e industria; hacienda; y de
guerra y marina.
Con la primera secretara se sustitua a la Secretara de Relaciones Exteriores y
de lo Interior existente en la pasada administracin, y en la segunda, la anterior
Secretara de Gobernacin era desplazada por una nueva a la que se le agregaba la
funcin de polica. La Secretara o Ministerio de Justicia, Negocios Eclesisticos
e Instruccin Pblica e Industria, ocupaba el lugar de la anterior Secretara de
193
Vase Documentos Constitutivos de la Nacin Mexicana
p. 351.
221
Instruccin Pblica e Industria, reasumiendo las reas de Justicia y Negocios

Eclesisticos que haba constituido un ministerio en el imperio iturbidista,
con la segunda de las cuales se vincul a la iglesia con el Estado, al incluir
en la Administracin Pblica las atribuciones de aqulla, como aconteca en la
Colonia y en la poca precolombina. Por ltimo, las Secretaras de Hacienda y
de Guerra y Marina, implicaran la reinstitucionalizacin formal de las mismas,
existentes en el gobierno previo.
De este documento constitucional, se colige una concentracin de facultades en
el Poder Ejecutivo. Se fortalece el carcter de jefe de la Administracin Pblica
Nacional y el mando de las fuerzas armadas. El aadido de otras facultades le
otorga al Ejecutivo el sentido de un marcado presidencialismo, con hegemona
respecto de los otros Poderes. De esta forma, el Presidente ser el impulsor de
institucional pblico los siguientes aos.

La Administracin Pblica del gobierno central se encontraba en un complejo
desorden, cada ramo era un verdadero caos. Las numerosas disposiciones
legales expedidas y la aplicacin de medidas arbitrarias en determinados
momentos, provocaron una confusin plena del sistema administrativo que
194
Lo mismo que los dos precedentes del centralismo, este ordenamiento gener
un nuevo cambio institucional, en el que como causa externa desapareci
formalmente las instituciones concebidas en la anterior, sin extinguirlas del
todo, pues en la formacin de las nuevas retom algunos de sus caracteres y
atribuciones para acomodarlas al mismo tipo de rgimen. Incurri en los mismos
defectos de los anteriores de no atender las aspiraciones de los mexicanos en su
mayora, de continuar en un rgimen republicano, imponiendo uno contrario al
proyecto de nacin federal diseado en la Constitucin de 1824, el central en
el que se daba un vuelco gradual y disfrazado al absolutismo, al concentrar la
titularidad de las facultades estatales en el Ejecutivo en perjuicio de los otros
Poderes, para favorecer los intereses de los grupos conservadores, en detrimento
del inters nacional y adicionalmente del principio de divisin y equilibrio de
Poderes.
194
Snchez Gonzlez, Jos Juan. op. cit. p. 159.
222
Aunque posteriormente se haya variado la forma estatal implantada en

la Constitucin de 24 sustituyndose el rgimen federal por el central y a
pesar de los constantes cambios de la forma de gobierno operados por otros
ordenamientos constitucionales que registra nuestra historia, el Estado
mexicano instituido en dicha Ley Fundamental no desapareci merced a
no obstante las alteraciones que experimentaron esas dos formas jurdicopolticos.195
El cambio institucional centralista registrado en esos ordenamientos, expresado
en la desinstitucionalizacin del rgimen federal y de las propias instituciones
centralistas formadas en los dos primeros, as como en la formacin institucional
registrada en el tercero, no tuvo en cuenta la evolucin histrica de la sociedad
mexicana, ni pretendi en el fondo una mejora con las transformaciones para
atender las aspiraciones nacionales.
No se propuso realmente construir una Administracin Pblica con instituciones
servicios pblicos en el rgimen democrtico anhelado, en congruencia con los
resolver las necesidades y reclamos sociales, continu generndolos y con ellos
el requerimiento de nuevos cambios.
En octubre de 1843, Santa Anna se ausenta de la presidencia debido a problemas
de salud y queda como encargado Valentn Canalizo. En enero de 1844 Santa
Anna es designado Presidente de la Repblica, en esa ocasin se ausenta
ocupado sobre la anexin de Texas, y es hasta junio cuando toma posesin. Pero
en septiembre solicita otra vez licencia; se designa a Canalizo como Presidente
interino; en diciembre el Senado designa a Jos Joaqun Herrera, Presidente
Interino, quien gobern hasta diciembre de 1845.
El 30 de diciembre de 1845 triunf el levantamiento que propona el Plan
de San Luis de Mariano Paredes y Arriaga. En ese Plan se convocaba a una
asamblea nacional revestida de toda clase de Poderes, sin trmino ni valladar
a sus decisiones soberanas. En enero de 1846 Mariano Paredes expidi
la convocatoria para el Congreso Nacional extraordinario con funciones
195
Burgoa, Ignacio,
2003, p. 99.
, Mxico, Porra,
223
de constituyentes, que se apoyaba en un documento elaborado por Lucas

Alamn y que distribua la representacin nacional en nueve clases.
Ante la sospecha de las tendencias monrquicas de Mariano Paredes, estall
la inconformidad social; el 4 de agosto se desat el levantamiento de la
ciudadela del general Mariano Salas apoyado por Gmez Faras, quienes
denunciaron traicin a la Independencia, solicitaban un nuevo Congreso
Constituyente y pedan el regreso de Santa Anna. Al triunfo del movimiento
196
3.7 Las Repercusiones del Centralismo en Sinaloa

En tanto esos acontecimientos se sucedan en el escenario nacional, con
la implantacin temporal del rgimen central, se generaban profundas
repercusiones en Sinaloa. Como consecuencia del centralismo impuesto en
la repblica, el Estado se converta en Departamento y el gobernador era
nombrado en la capital del pas, como qued apuntado anteriormente. Haba
una Junta o Asamblea Departamental, integrada por diputados electos, que
sustituy a la legislatura local y cuya funcin era la de simple asesoramiento
del gobernador.
Con ese rgimen poltico, se pretenda controlar estrechamente a todos los
estados convertidos formalmente en Departamentos, desde la ciudad de
Mxico, sobre todo en lo tocante a la recaudacin y el gasto de las rentas
pblicas, porque se deca en la capital del desorden en el manejo de los dineros
pblicos en el pas.
Hacia 1836, en Sinaloa, operaban dos grupos de comerciantes que contendan
por el poder poltico: los de la Vega en Culiacn y los comerciantes extranjeros
servir a quien pagara. Los de la Vega practicaban el contrabando en el puerto de
Altata que no estaba autorizado para la navegacin de altura y su mercado
comprenda las comarcas del norte y centro del Estado. Los comerciantes
extranjeros importaban sus mercancas por el puerto de Mazatln, procurando
tambin evadir el pago de impuestos al Estado, en cohecho con las autoridades
pero tambin se extenda a los estados de Jalisco y Durango.
196
Mrquez Gmez, Daniel, La Administracin Pblica en Mxico durante la segunda Repblica,

en Valads, Diego y Mrquez Gmez, Daniel (coords.),
Mxico, Mxico, INAP, 2010. pp. 68-69.
224
El grupo de Culiacn ocupaba la gubernatura y dominaba la Asamblea

Legislativa y el Poder Judicial. Gracias a sus parientes y protegidos, repartidos
Juntas Electorales. Los comerciantes de Mazatln, por su parte, mediante el
soborno, disponan de las autoridades municipales, de los administradores
de la aduana y del resguardo militar. Algunos comerciantes extranjeros eran
cnsules de sus respectivos pases, lo que les proporcionaba inmunidad
grupos tenan por objetivo incrementar sus ganancias, acrecentar sus negocios
y obstaculizar los intereses del grupo contrario. Los de la Vega podan hostigar
jurisdiccin federal, pero las mercancas importadas deban pagar alcabala al
ser distribuidas en territorio sinaloense. Los comerciantes presionaban con la
guarnicin del puerto, provocando incluso, motines sangrientos para oponerse
al Gobierno del Estado.
En 1835, los notables de Culiacn, lograron colocar en la gubernatura a su
lder, Manuel de la Vega y Rbago, pero sera por un breve lapso, pues al ao
siguiente, en 1836 se instaur el rgimen central en el pas que perdurara
hasta 1846, en que el gobierno de la repblica nombrara a los principales
funcionarios estatales.
El gobierno central de la nacin consider viable reunir de nueva cuenta a
Sinaloa y Sonora en un solo estado. Para conocer la opinin de la poblacin,
el entonces Gobernador del Departamento Pedro Snchez, hizo del
conocimiento de los vecinos de Culiacn el proyecto el 21 de abril de 1836,
pero al discutirse en el seno de un Comit de Debates elegido para el efecto,
presidido por el presbtero Jos Espinoza de los Monteros, previas discusiones,
determinaron unnimemente oponerse a la unin de las dos entidades y en
unirse preferentemente al Estado de Durango si se insista en el proyecto, el
cual qued en el olvido.
Durante la poca del centralismo, con marcada frecuencia se nombraba
gobernador al comandante militar en turno, quien sola cambiar a Mazatln
la capital del Departamento, situacin que favoreca a los comerciantes
extranjeros y perjudicaba al grupo de Culiacn. Los comandantes militares
desempeaban un papel poltico preponderante, no slo por ejercer la
gubernatura, sino tambin porque participaron en numerosas rebeliones, unas
veces por problemas internos de Sinaloa y otras por adhesiones a movimientos
225
de carcter nacional originados en otras regiones. Los de la Vega controlaban

la Junta Departamental y la retuvieron en Culiacn, pero era casi nula su
El hecho regional armado de mayores dimensiones, del periodo centralista,
fue la rebelin que se dio que en Culiacn en favor del retorno al federalismo,
el 13 de enero de 1838, encabezados por el coronel Jos Mara Cuevas y
apoyados por el Gobernador del Departamento, Francisco Orrantia; rebelin
a la que se sum el general sonorense Jos Urrea. En diversos puntos del
Departamento se registraron combates de consideracin entre federalistas y
Paredes de Arrillaga, al mando de un considerable ejrcito, venci a los
federalistas.
Durante el rgimen centralista, hubo en Sinaloa 13 gobernadores, seis fueron
civiles y siete militares. Los civiles fueron Agustn Martnez de Castro,
Francisco Orrantia, Luis Martnez, Pedro Snchez, Pomposo Verdugo y Rafael
de la Vega. Cinco de ellos recibieron el nombramiento desde Mxico y dos
ocuparon interinamente la gubernatura por ser los miembros ms antiguos de
Francisco Duque, Francisco Ponce de Len, Juan Jos Andrade y Jos
Antonio Mozo, el coronel Jos Ruiz de Tejada y los tenientes coroneles ngel
Miramn y Juan Ignacio Brambila. Todos ocuparon el cargo de comandantes
de la guarnicin de Mazatln, sede de su gobierno. Ninguno concluy el
periodo ordinario de gobierno de cuatro aos, lo que denota la inestabilidad
poltica que priv en Sinaloa durante esa etapa; tal situacin se asemeja a la
ocurrida en el mbito nacional con el Poder Ejecutivo, como se advirti en los
apartados anteriores, que da cuenta de la vulnerabilidad poltica del pas en las
primeras dcadas decimonnicas.
A la par de la inestabilidad poltica, el Estado de Sinaloa mantena signos de
atraso en lo educativo. Aunque desde el ao 1834, la Asamblea Legislativa
haba decretado la creacin de una institucin de educacin pblica supeditada
a la inspeccin del gobierno, dividida en dos secciones, una denominada de
primeras letras para ensear a leer, escribir, aritmtica prctica, la doctrina
catlica, francs e ingls, y la otra llamada normal para la enseanza de la
de agricultura, economa poltica y geografa.
226
En 1838 se inaugur el Seminario Conciliar Tridentino y Nacional de Sonora

y Sinaloa, ubicado en Culiacn y fundado por el Obispo de Sonora, licenciado
y doctor Lzaro de la Garza y Ballesteros, el 26 de septiembre de 1837, para
Universidad de Mxico. Se impartan estudios para la carrera eclesistica
y cursos para la juventud que aspiraba obtener un ttulo profesional. Cont
contiene 60 volmenes de la gramtica de Antonio Lebrija, biblias, obras de
Cicern, Calepino, Ovidio, Horacio, Fedro, Homero, Nepote, Plinio y San
Alfonso, evangelios, cuadernos de piedad, doctrinas cristianas, sermones,
compendios de religin, meditaciones, entre otros ttulos. Aos despus se
establecieron en algunas poblaciones las escuelas lancasterianas:
Para el 26 de octubre de 1842, momento en que era presidente Santa Anna,
surge el decreto que establece una direccin general de instruccin primaria
que se confa a la Compaa Lancasteriana. As, se crea una organizacin
sustentada en esta direccin con subdirecciones en las capitales de los estados;
se obligaba a la compaa a educar en trminos de la doctrina Lancaster,
establecer y conservar una escuela normal y formar cartillas de educacin
primaria; se establece la obligacin de los padres, tutores y protectores de
hurfanos de enviarlos a las escuelas para recibir la instruccin primaria.
el decreto que erigi a la compaa lancasteriana en direccin general de
instruccin primaria, y se seala que queda a cargo de las autoridades
y corporaciones a quienes estaba encomendada antes, autorizando a las
asambleas departamentales a que establezcan lo que crean conveniente.197
El centralismo tuvo repercusiones negativas para Sinaloa, al imponer
un rgimen disfuncional contrario a las aspiraciones de los mexicanos y
concretamente de los sinaloenses al degradarlo a la categora de Departamento
que supedit a los gobernantes locales y particularmente a la Administracin
Pblica del Estado al gobierno central, alterando en perjuicio su estructuracin
y funcionamiento, con el consecuente retraso y ambiente de inestabilidad
poltica e inconformidad social, que exiga el retorno del federalismo.
El general Mariano Paredes de Arrillaga, el mismo que haba derrotado a los
federalistas sinaloenses, se rebel contra el gobierno central el 14 de diciembre
197
p. 68.
227
de 1845, en la ciudad de San Luis Potos, con el apoyo de numerosos jefes

militares, como el teniente coronel ngel Miramn, Comandante General y
Gobernador de Sinaloa. Al triunfo de esta rebelin, en enero de 1846, Sinaloa
reasumi el federalismo y se celebraron elecciones para integrar la Asamblea
Legislativa, la cual design a Rafael de la Vega y Rbago, como Gobernador
Constitucional, el 21 de noviembre de 1846. As termin la accidentada
historia poltica del Departamento de Sinaloa, de ese periodo centralista,
recuperando los notables de Culiacn, su injerencia en los Poderes estatales.
En el mbito nacional, fungiendo como Presidente de la Nacin Jos Joaqun
de Herrera, en 1845, se declar estado de guerra con los Estados Unidos, por
la anexin de Texas, y en 1846 se perdi la mitad del territorio nacional; lo que
aprovecharon los federalistas para oponerse al gobierno centralista, proclamar
el Plan de la Ciudadela, que peda el regreso de Santa Anna y convocar a
un nuevo y transitorio Congreso Constituyente, que se instal el 10 de febrero
de 1847 y expidi el Acta Constitutiva y de Reformas del 18 de mayo de
ese ao, dejando sin efecto las Bases Orgnicas de 1843, desinstitucionalizando
formalmente el rgimen central y restaurando la Constitucin de 1824 con el
rgimen federal consagrado en ella.
3.8 El Acta Constitutiva y de Reformas de 1847
La comisin nombrada por el Congreso la integraron talentosos juristas que
dejaran con su trabajo legislativo y normativo un valioso legado que trasciende
hasta la poca actual, tal es el caso de Mariano Otero y Manuel Crescencio
Rejn, ambos considerados los creadores del juicio de amparo.
El dictamen de la comisin adjunt el histrico voto particular de Mariano
Otero198 en el que propuso que el Acta Constitutiva, la Constitucin Federal de
1824 y un Acta de Reformas, que acompa, con fecha 5 de abril de 1847, seran
los cdigos a observarse.
La referida Acta fue sancionada por el Congreso Extraordinario Constituyente
el 18 de mayo de 1847 y publicada el da 21 del mismo mes y ao; estableci en
su exposicin de motivos, sustancialmente lo siguiente:
198
Sergio, Evolucin constitucional mexicana
228
., pp. 295-326.
Que los Estados Mexicanos, por un acto espontneo de su propia e individual

la defensa comn, establecer la paz y procurar el bien, se confederaron en
1823, y constituyeron despus en 1824 un sistema poltico de Unin para su
gobierno general bajo la forma de Repblica popular representativa, y sobre
la preexistente base de su natural y reciproca Independencia: Que aquel pacto
de alianza, origen de la primera Constitucin y nica fuente legtima del poder
supremo de la Repblica, subsiste en su primitivo vigor, y es y ha debido ser
el primer principio de toda institucin fundamental: Que ese mismo principio
constitutivo de la Unin federal, ni ha podido ser contrariado por una fuerza
superior, ni ha podido ni puede ser alterado por una nueva Constitucin; y
que para ms consolidarle y hacerle efectivo, son urgentes las reformas que
la experiencia ha demostrado ser necesarias en la Constitucin de 1824, ha
venido en declarar y decretar, y en uso de sus amplios Poderes, declara y
decreta:
Que los Estados que componen la unin mexicana han recobrado la
Independencia y soberana, que para su administracin interior se reservaron
en la Constitucin:
Que dichos Estados continan asociados conforme al pacto que constituy
una vez, el modo del ser poltico del pueblo de los Estados Unidos Mexicanos:
Que la Acta Constitutiva y la Constitucin federal sancionadas en 31 de
enero y 24 de octubre de 1824, forman la nica Constitucin Poltica de la
Repblica. 199
Compuesta de un total de 30 artculos, entre otros aspectos relevantes, el Acta
de Reformas determin:
La facultad exclusiva de la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin, a
efecto de erigirse en gran jurado para declarar, a simple mayora de votos, si
ha o no lugar a formacin de causa contra los altos funcionarios, a quienes la
Constitucin o las leyes conceden este fuero (art. 12). Declarada la procedencia,
cuando el delito fuere comn, el expediente pasaba a la Suprema Corte, pero
declarar si el acusado es o no culpable con el voto de las tres quintas partes de
199
Vase, Leyes y Documentos de la Nacin Mexicana, op. cit., pp. 408-416.
229
los individuos presentes, correspondiendo a la Corte la designacin de la pena

(art. 13);
La derogacin de los artculos de la Constitucin que establecan el cargo de
Vicepresidente de la Repblica, eliminando ese cargo de la Administracin
Pblica Federal (art. 15);
La responsabilidad del Presidente de la Repblica en delitos comunes cometidos
secretario responsable (art. 16);
La responsabilidad de los Secretarios de Despacho por todas las infracciones en
actos de comisin y omisin a la ley (art. 17).
La obligacin de los Poderes de la Unin de sujetar su ejercicio a las facultades
expresamente otorgadas en la Constitucin, sin entender permitidas otras por la
falta de expresa restriccin (art. 21) y;
Los Tribunales de la Federacin ampararn a cualquier habitante de la Repblica
en el ejercicio y conservacin de los derechos que le conceden esta Constitucin
y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, ya de la federacin o de los estados; limitndose dichos tribunales a
impartir su proteccin en el caso particular sobre que verse en el proceso, sin
hacer ninguna declaracin general respecto de la ley o del acto que lo motivare
(art. 25).
Es un documento breve en extensin pero valioso en contenido. Hay
aportaciones novedosas que en ese momento se consagraron como instituciones
jurdico-polticas y legislativas. Tal es el caso de las garantas individuales, las
amparo o de garantas, como medio de control constitucional de los actos y
disposiciones generales de las autoridades pblicas. El amparo como creacin y
aportacin de la ciencia jurdica y legislativa mexicana al mundo.
En ese tenor, el Acta Constitutiva y de Reformas reinstitucionaliz formalmente
el rgimen federal consagrado en la Constitucin de 1824, enfatizando el
principio de divisin y equilibrio de Poderes, en virtud del cual se confera
230
y fortaleca al incorporar el rgimen de responsabilidades de los servidores

pblicos, antecedido de manera ms simple en el Imperio de Iturbide y antes
por el Juicio de Residencia de la Colonia; rgimen que se adoptara en la
Administracin Pblica del Estado de Sinaloa donde se ha mantenido vigente,
adems de que restableca la autonoma de las administraciones pblicas de los
Estados.
Con la innovadora institucin jurdica del Juicio de Amparo, para la proteccin
de las garantas del gobernado, se obligaba a las autoridades a fundar y motivar
sus actos y resoluciones en el marco de la ley, condicionando a la Administracin
Adicionalmente, desinstitucionaliz la Vicepresidencia de la Repblica,
reminiscencia del Virreinato, que en vez de apoyo al Ejecutivo, en la prctica
se convirtiera durante la vigencia inicial de la Constitucin del 24, en un
obstculo para la buena marcha de la Administracin Pblica; institucin la cual
la administracin del Estado Interno de Occidente y a la siguiente del Estado de
Sinaloa, donde desapareciera posteriormente.
El rgimen restablecido con importantes adelantos, principalmente para la
sistema opuesto a sus intereses por lo que continuaran su lucha por mantener
el centralismo.
Los problemas en el pas parecan no acabar; sumido en la precariedad de sus
y mitines, principalmente Yucatn y la guerra de castas; y, con la invasin
estadounidense cada vez ms amenazante.
En agosto de 1847, el ejrcito estadounidense estaba en la Ciudad de Mxico,
Santa Anna acept un armisticio mientras se oan las proposiciones de paz del
comisionado invasor Nicols Trist. Las hostilidades se reanudaron y la ciudad
empez a ser ocupada el 14 de septiembre. Santa Anna renunci a la presidencia
y orden que el gobierno se trasladara a Quertaro, encabezado, por mandato
constitucional por el Presidente de la Corte, Manuel de la Pea.200
200
op. cit., p. 550.
231
Posteriormente, se sucedieron en la presidencia del pas, Mariano Arista, quien

renunci y Juan B. Ceballos, quien se desempeaba como Presidente de la
Suprema Corte de Justicia, quien decret la cesacin del Poder Legislativo
Federal, el 19 de enero de 1853, ordenando se convocar a un Congreso
extraordinario para reformar la Constitucin de 1824. Entonces se apoder de
la presidencia el general Manuel Mara Lombardini, quien por decreto del 17
de marzo de ese ao, declar como Presidente en su lugar, a Antonio Lpez
de Santa Anna, quien impuso una administracin centralista, concentrando en
su persona todas las funciones estatales, dictaba leyes, las ordenada cumplir y
organizaba discrecionalmente los tribunales.
Santa Anna asumi el poder presidencial y rpidamente form su gabinete con
miembros centralistas: el jefe de gabinete era Lucas Alamn, en Relaciones
Exteriores, Gobernacin y Polica; Teodosio Lares, en Justicia y Negocios
Eclesisticos e Instruccin; Antonio de Haro y Tamariz, en Hacienda; Jos
abril de 1853, el decreto por el que se daban las Bases para la Administracin
Pblica de la Repblica hasta la promulgacin de la Constitucin.201
3.9 Las Bases para la Administracin de la Repblica (1853)
Las Bases para la Administracin de la Repblica202 representaron la
desinstitucionalizacin de nuevo del rgimen federal y la reinstitucionalizacin
del centralismo, reorganizando la Administracin Pblica nacional con las
Secretarias de Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios
Eclesisticos e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y
Comercio; Guerra y Marina; y Hacienda, con las que transformaba el viejo
sistema espaol de las cuatro causas adoptado en las anteriores administraciones
mexicanas, incorporando como nuevas reas las de fomento y colonizacin, a la
par de eliminar las de gobernacin y polica.
a cuya competencia asignan los asuntos relacionados con el Consejo de Estado,
de gobierno interior y penitenciarias, entre otras. De nuevo en este rgimen, los
Estados seran degradados a Departamentos administrativos, cuyos titulares y su
Administracin Pblica, en una transformacin retrgrada, seran supeditados
al gobierno nacional.
201
202
Snchez Gonzlez, Jos Juan,

,
164.
Vase, Leyes y documentos de la Nacin Mexicana, t. 2, vol. I, op. cit., pp. 435-438.
232
Santa Anna acenta el centralismo y reviven algunas de sus instituciones.

En el mes de septiembre ordena cambiar la denominacin de estados de la
Federacin por los de departamentos, mismos que reparti entre militares, as
como los gobernadores, jefes polticos, prefectos y dems autoridades locales
se convirtieron en agentes directos del poder central, nico concentrador
de fondos. En noviembre revive el Tribunal de Cuentas, eliminando a la
Contadura Mayor y con ello obliga a todos los funcionarios que manejaban
caudales pblicos a que le informaran sobre el estado de sus cuentas, por
conducto de la tesorera.
en la historia administrativa de Mxico aumentaron a seis el nmero de las
secretaras de Estado. Se super el principio de la administracin Colonial
que sustenta que el gobierno debera administrar el ramo de las cuatro
causas. Asimismo, en este periodo se les cambi el nombre de ministerios
por el de secretaras de Estado.203
Con el Tribunal de Cuentas, la administracin de Santa Anna reinstitucionaliz
esa dependencia de la poca Colonial, para sustituir a la Contadura Mayor de
su gobierno que no obstante con el paso del tiempo se reinstitucionaliz con las
adecuaciones correspondientes en el Estado de Sinaloa como Contadura Mayor
del Poder Legislativo hasta ser sustituida por la Auditora Superior del Estado.
As mismo se prev en el ordenamiento: la realizacin de junta de ministros, para
tratar los asuntos de gravedad; la obligacin de formar un presupuesto como
regla de los gastos que se erogaran; la creacin de la Procuradura General de
la Nacin como nueva institucin que ha trascendido hasta nuestros das como
parte de la Administracin Pblica Federal y Estatal; se ordena la expedicin
de los cdigos civil, criminal, mercantil y de procedimientos, como nuevas
instituciones jurdicas y de medidas para mejorar la administracin de justicia;
la creacin del Consejo de Estado para resolver asuntos de gravedad.
No obstante la aportacin de nuevas instituciones, el gobierno santanista reiteraba
el rgimen central disfuncional repudiado de antemano por la mayora de los
mexicanos desde la insurgencia y que generara inestabilidad e inconformidad
social y con ello la necesidad de un nuevo cambio institucional con el retorno
del sistema federal.
203
Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, modernizacin e innovacin,
pp. 164-166.
233
El 1 de marzo de 1854, un grupo de militares de conviccin federalista, lanz el

Plan de Ayutla desde la poblacin del mismo nombre, proclamando la libertad
y la reorganizacin del pas bajo la forma republicana, representativa y popular,
sobre la base del respeto a las garantas individuales; el plan consolid el apoyo
liberal y propici la salida de Santa Anna de la actividad pblica para siempre.
El Plan de Ayutla encabezado por Juan lvarez, quien asumi la Presidencia
de Mxico, e Ignacio Comonfort, derroc a la dictadura de Santa Anna,
iniciando una fase fundamental de la Administracin Pblica, al establecer
las bases de la moderna administracin gubernamental liberal, que desplaz
secretaras de la administracin anterior, con excepcin de la de Relaciones
Estado y Gobernacin.
Juan lvarez dej al general Ignacio Comonfort todo lo concerniente
al ejrcito como Ministro de Guerra y Marina; entreg a los reformistas,
Melchor Ocampo, el despacho de la Secretara de Relaciones Exteriores; a
Benito Jurez la Secretara de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin
Pblica; a Guillermo Prieto la Secretara de Hacienda; a Lerdo de Tejada
la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; y a Jos
Guadalupe Martnez la Secretara de Estado y Gobernacin.
Una nueva generacin de funcionarios, la ms brillante de la historia llegaba
al poder. Entre los lderes estaban Benito Jurez, Ponciano Arriaga, Isidoro
Olvera, Melchor Ocampo, Joaqun Cardoso, Len Guzmn, Francisco Zarco,
Jos Mara Iglesias, Miguel Lerdo de Tejada, Ignacio Luis Vallarta, Antonio
Escudero, Ignacio Mariscal, Guillermo Prieto, Ignacio Ramrez, Jos Mara
Mata, Santos Degollado y Jos Mara Lafragua. En esta generacin destacan
Valentn Gmez Faras, smbolo de esta tendencia desde 1824. Ocampo
y Jurez tuvieron un papel preponderante en la eleccin del caudillo Juan
ste sobre el presidente lvarez y sus propios mritos de campaa, hicieron
que predominaran sus ideas al grado de obligar las renuncias de Ocampo,
Jurez y Prieto, principalmente por diferencias relacionadas con el Estatuto
Orgnico de la Repblica.204
204
234
, p. 168.
El da 11 del mes de diciembre de 1855, Ignacio Comonfort asumi la

presidencia dejada por lvarez, dividiendo de nuevo la Administracin Pblica
en seis secretaras. Se mantiene sin cambios las de Relaciones Exteriores y
de Guerra; la de Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica en
Secretara de Justicia; la de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio
en Secretara de Fomento, y la de Estado y Gobernacin en Secretara de
Gobernacin, a cargo de liberales moderados como Luis de la Rosa, Lerdo de
Tejada y Jos Mara Iglesias, entre otros.
En la misma fecha se promulg la Ley de Administracin de Justicia de los
Tribunales de la Nacin, del Distrito y Territorios, ms conocida por Ley
Jurez, que dispona la supremaca del Estado sobre cualquier otra institucin
y con la cual se iniciaba la lucha por separarlo y colocarlo sobre el clero.
Das despus, el 31 de diciembre del mismo ao, en la Ley de Presupuesto
se suprimieron la propiedad de los cargos pblicos, hacindolos revocables.
Con esta medida, los empleados terminaron por perder la inmovilidad
que les aseguraba estabilidad, ascensos por escala, sueldos y pensin para
viudas y hurfanos. Por extensin, aunque dicha ley no lo mencionaba, se
fondos haban sido utilizados por la hacienda pblica.
la carrera administrativa en Mxico.205
Al ao siguiente, 1856, el 25 de junio, se expidi la Ley de Desamortizacin
de Fincas Rsticas y Urbanas, propiedad de las corporaciones civiles y
religiosas, llamada Ley Lerdo, que buscaba hacerlas pasar de manos muertas
a vivas, a la administracin individual.
Con posterioridad se expidieron: la Ley Orgnica del Registro Civil, que
autorizaba al Estado conocer la naturaleza de la poblacin, desde su nacimiento
hasta su fallecimiento, a travs de los Jueces de lo Civil; la Ley Orgnica de
Observaciones Parroquiales o Ley Iglesias, que les prohiba cobrar derechos
sobre casamientos, bautismos, amonestaciones y entierros de personas pobres
que muchas ocasiones no disponan ni para subsistir; la Ley de Imprenta; la
Ley Orgnica de la Guardia Nacional, y, la Ley de Presupuestos Generales de
205
, p. 170.
235
la Repblica. Adicionalmente, se emitieron disposiciones como, la Ordenanza

General de Aduanas Martimas y Fronterizas, el arreglo de la deuda pblica y
el arreglo del Ejrcito y de la Marina.
Durante el ejercicio de Ignacio Comonfort, restituyendo formalmente las
instituciones liberales, se promulg la nueva Constitucin Federal del 5 de
febrero de 1857,
3.10 La Reforma y la Constitucin de 1857
Conteniendo los postulados fundamentales del rgimen federalista, se erige
como nueva ley fundamental que prolonga en el tiempo los principios del
sistema constitucional, federal y democrtico, consagrados en la de 1824.
contra los excesos del poder pblico, la separacin del Estado-Iglesia y el

reconocimiento a la autoridad civil, despojando de los privilegios al clero.
Refrenda el principio de la soberana nacional y en su artculo 40, la forma de
gobierno adoptada en la del 24. En su artculo 43 comprende ya como partes
de la federacin, a los Estados de Sonora y Sinaloa. Mantiene la divisin del
Supremo Poder de la Federacin en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Iniciara
as el Estado de Sinaloa su vida autnoma, formando su rgimen interior y en
l su Administracin Pblica, de acuerdo a los postulados fundamentales de la
Constitucin Federal.
El Supremo Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo llamado Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos y se mantiene la desaparicin del cargo de
Vicepresidente de la Repblica. El Presidente duraba en el cargo cuatro aos y
era elegido de manera indirecta en primer grado, en escrutinio secreto. Ante su
falta temporal o absoluta lo supla el Presidente de la Suprema Corte de Justicia,
en tanto se eligiera al nuevo Presidente.
La Administracin Pblica muestra un proceso de desarrollo, a la par de la
formacin del Estado y de las relaciones capitalistas.206 Era concebida de manera
diferente, mejor distribuida hacia los destinatarios de los bienes y servicios
206
236
, pp. 172 - 174.
pblicos, para que sirviera de mediacin, de adecuado enlace, entre el Estado y

la sociedad civil.
De la Constitucin de 1857 se desprenda una Administracin Pblica federal
coexistente con tantas administraciones pblicas locales como estados de la
repblica existieran, ms la del Distrito Federal.207
El Poder Legislativo lo deposit en una asamblea denominada Congreso de la
Unin, compuesto de Diputados elegidos en su totalidad cada dos aos por los
ciudadanos mexicanos, un propietario y su suplente por cada 40,000 habitantes
o fraccin que excediera de la mitad, por votacin indirecta en primer grado.
Desaparece el Senado y se forma la Diputacin Permanente.
Con la regulacin de la eleccin indirecta del Presidente de la Repblica y de
los Diputados Federales, la Constitucin de 1857 dio un paso importante para
la posterior eleccin directa, popular y democrtica de esas y otras autoridades.
Desde entonces los ciudadanos, a travs de representantes o electores indirectos,
participaran para elegir al titular de la Administracin Pblica Federal y a los
diputados. Ese adelanto trascendera al Estado de Sinaloa como a los otros, para
la eleccin indirecta del Gobernador y Diputados Locales. Por otro lado, al
desinstitucionalizar el Senado, despoj a los Estados de su representacin ante
el Congreso como entidades de la federacin.
El Poder Judicial de la Federacin lo deposita en una Corte Suprema de Justicia
y en los Tribunales de Distrito y de Circuito. La Corte se compone de once
ministros propietarios y cuatro supernumerarios.
Antecedido en la Colonia por el Juicio de Residencia contra los servidores de
la Corona, se incorpora en el ttulo cuarto, el rgimen de responsabilidades
de los funcionarios pblicos, para el Presidente de la Repblica, los
Diputados, al Congreso de la Unin, los servidores de la Suprema Corte de
Justicia y los Secretarios de Despacho, y en el ttulo sptimo se autoriza la
reforma de la Constitucin por las dos terceras partes de los miembros del
Congreso de la Unin, con la aprobacin de la mayora de las legislaturas
de los estados, como actualmente prevalece.
207
Fernndez Ruiz, Jorge, La Administracin Pblica durante la tercera Repblica, en Valads,

Diego y Mrquez Gmez, Daniel (coords.),
,
Mxico, INAP. 2010. p. 88.
237
Con esta medida se incorpora un procedimiento estricto, legal y con la

participacin nacional de los Congresos general y locales en representacin
por ende la organizacin fundamental del pas, buscando poner trmino a los
medios y mecanismos violentos, caprichosos e irregulares de individuos o
grupos, generadores de inestabilidad institucional y social.
En su parte dogmtica, formada por sus primeros 29 artculos, encierra las
garantas de igualdad, libertad, propiedad y seguridad jurdica, inspirndose en la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia de 1789,
adoptando el individualismo, al considerar los derechos del hombre superiores
al Estado, como la base y el objeto de sus instituciones, y el liberalismo, al
reputar al Estado como mero vigilante de las relaciones entre particulares, en
Meses despus de promulgada la Constitucin de 1857, en el mes de diciembre,
conservador o centralista contra el liberalismo bajo el Plan de Tacubaya,
desconociendo unilateralmente a la ley fundamental. Luego de la renuncia de
Comonfort, Benito Jurez Garca, antes Presidente de la Suprema Corte, asumi
la Presidencia de la Repblica, trasladndose hasta Guanajuato, con lo que inici
su gobierno itinerante.
3.11 El Gobierno Itinerante de Benito Jurez y el Imperio de Maximiliano
de Habsburgo
En tanto el Presidente Jurez ejerca su gobierno con una administracin federal
o liberal, acorde a la Constitucin Federal del 57, Flix Zuloaga funga como
Presidente Interino del gobierno conservador, con una administracin paralela
de corte centralista o conservadora que de nueva cuenta pretenda imponer por
la fuerza ese rgimen disfuncional repudiado mayoritariamente por la sociedad
mexicana, preparando el regreso de la monarqua, encarnada en Maximiliano
de Habsburgo, derogando la ley que regulaba los derechos parroquiales, la Ley
Lerdo en lo que tocaba a las propiedades eclesisticas y la Ley del Registro
Civil.
Al ao siguiente, 1858, los generales conservadores Echegaray y Robles Pezuela
derrocaron a Zuloaga y nombraron Presidente a Miguel Miramn, quien igual
que el derrocado, ejerci la Administracin Pblica mediante las seis secretaras
238
de Estado existentes de antemano. Adems, en el propsito de degradar

nuevamente a los Estados, en perjuicio de sus instituciones, entre ellas las de
sus administraciones pblicas, dividi al pas en partidos judiciales y emiti un
decreto para el gobierno econmico de los Departamentos y Territorios, aplicado
en las regiones bajo su control, en tanto dur la guerra contra los liberales que
triunfaron a la postre.
Al mismo tiempo, enfrentando a los conservadores, el Presidente Jurez
emprenda desde Veracruz la Reforma, expidiendo el 7 de julio de 1859, un
Tejada y Manuel Ruiz, en el que llamaba a implementar una serie de acciones:
formular cdigos civiles, criminales y procesales claros y sencillos; implementar
el Registro Civil; incrementar los establecimientos de enseanza gratuita de nivel
primaria; dar seguridad en caminos y poblaciones, para aumentar el trnsito
de personas y el comercio; cultivar las relaciones internacionales; reformar la
hacienda nacional; mejorar los ramos de la Administracin Pblica; facilitar
nmero de pensiones creando cajas de ahorro y socorros mutuos; nacionalizar
empleados en el ramo de guerra, moralizar al personal y alentar a la Guardia
de polica preventiva, y proteger la agricultura, entre otros planteamientos,
implementando una transformacin del Estado, principalmente en el mbito de
la Administracin Pblica con el mejoramiento de la educacin, la formacin
de nuevas instituciones y la adecuacin de las existentes en su organizacin y
funcionamiento, al tiempo que separaba de las tareas estatales a la iglesia con
sus actividades eclesisticas.
Inmediatamente, Jurez expidi una serie de leyes y decretos, conocidos
como las Leyes de Reforma que reforzaron su actitud frente al clero y
que fueron en verdad una respuesta valiente a la resistencia del partido
conservador. En el periodo de Jurez se expidi la Ley de Nacionalizacin de
los Bienes Eclesisticos el 12 de julio de 1859, en la que estableca que sera
sin pago alguno y en la que realiza una Independencia entre los negocios
del Estado y los puramente eclesisticos. As mismo, suprimi las rdenes
religiosas, la fundacin de conventos, cofradas, congregaciones, entre otras.
El 23 del mismo mes se public la Ley del Matrimonio Civil; el 28 la Ley
239
Orgnica del Registro Civil; el 31 el decreto que cesa toda la intervencin

del clero en los cementerios y camposantos; el 11 de agosto, un decreto que
declara los das que deban tenerse como festivos y prohbe la asistencia
desde Veracruz, la Ley sobre Libertad de Cultos que tenan los individuos y
sealando que la autoridad de los sacerdotes era exclusivamente espiritual,
desconociendo los procedimientos judiciales o administrativos por causa de
hereja.
rebeliones y mantenan la estabilidad poltica del pas.208
La regulacin del estado civil de las personas y la creacin de la institucin
del Registro Civil, cesando la intervencin de la iglesia en esa y otras
reas que asumi el Estado mexicano, trascendi en el mismo sentido a la
Administracin Pblica del Estado de Sinaloa.
la Administracin Pblica en seis Secretaras de Estado, se mantuvo sin
cambios la de Relaciones Exteriores, de Gobernacin y de Guerra y Marina
Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica para dejarla de Justicia e
Instruccin Pblica; la de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio para
conservar slo el rea de Fomento, y la de Hacienda para agregarle el rea de
Crdito Pblico.
La debilidad econmica por la que atravesaba el pas con motivo de la
inestabilidad poltica derivada de la imposicin del rgimen centralista,
provoc que la administracin liberal de Benito Jurez se contrajera
estructuralmente, disminuyendo a cuatro las secretaras, al fusionar en una
las de Relaciones Exteriores y de Gobernacin, al igual que en otra a las de
Justicia e Instruccin Pblica y de Fomento, conservando sin cambios las de
Hacienda y Crdito Pblico y de Guerra y Marina.
Se est en presencia de una de las etapas de mayor transformacin en
el radio de accin del Estado. La poca juarista vive una intensa serie de
alteraciones pblicas y administrativas. Quienes integraron ese gobierno,
contaban con experiencia, tanto, en el servicio pblico local, como federal;
208
Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, modernizacin e innovacin,
240
pp. 177 y 178.
tenan conocimiento jurdico; y, una comprensin de la situacin del pas

que motiv decisiones trascendentes con visin de Estado. El 18 de julio de
que aplicara para consolidar al pas, expres:
El instinto de la nacin, ilustrado por las decepciones y las esperanzas
frustradas, ha comprendido que las revoluciones sern estriles y los
elementos conquistados en el terreno poltico y social no darn fruto
mientras no se corone la obra con la revolucin administrativa.209
el gobierno de Jurez continu implementando transformaciones a la
Administracin Pblica, como lo haca desde tiempo atrs. Un proceso de
cambio institucional.
En 1863, Elas Federico Foley ocup la capital de Mxico de parte del
gobierno francs, estableciendo, en tanto el emperador Maximiliano de
Habsburgo llegaba al pas, una Regencia o Poder Ejecutivo Provisional
compuesto por Juan Nepomuceno Almonte, Jos Mariano de Salas y Juan B.
Ormaechea, que el 26 de junio emiti un decreto en el que se contemplaban
las atribuciones de cuatro Secretaras de Estado: las de Relaciones Exteriores;
Gobernacin; Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica, y de
Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio.
El 6 de julio siguiente, expidi un nuevo decreto en el que se establecan
las atribuciones de las dos secretaras restantes, de Guerra y Marina, y de
Hacienda. De esa manera, la administracin centralista reinstitucionalizaba
unilateralmente la Regencia como Ejecutivo plural, antecedida en el Imperio
de Iturbide y adoptaba una divisin similar a la de la administracin liberal.
El restablecimiento de esas instituciones fue temporal, pues llegado el
emperador Maximiliano, Archiduque de Austria, organiz su gobierno
imperial y centralista con otras instituciones, creando un gabinete dividido
en dos departamentos, uno para asuntos civiles y el otro para los de carcter
militar, y un Consejo de Estado, facultado para formular los proyectos de
ley y reglamentos, formar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y
juzgar sobre la responsabilidad de los funcionarios pblicos. Los aludidos
209
Senado de la Repblica,
1987, pp. 132-134.
Mxico, Senado de la Repblica, t. 6,
241
departamentos constituan nuevas instituciones administrativas, al igual

que el Tribunal Contencioso Administrativo que con el tiempo trascendi
con adecuaciones a la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa, con
vigencia a la fecha. Por el contrario, el Consejo de Estado y el juicio de
responsabilidad de los funcionarios importaban la reinstitucionalizacin de
Un ao despus de su arribo, Maximiliano Emperador de Mxico, con el

a su Consejo de Ministros y de Estado, decret el Estatuto Provisional del
Imperio Mexicano.210 El texto imperial estableci como forma de gobierno
la monarqua moderada, hereditaria, con un prncipe catlico; el Emperador
representa la soberana nacional y la ejerce en todos sus ramos por s o por
medio de las autoridades y funcionarios pblicos; el Emperador gobierna
por medio de nueve Departamentos Ministeriales: Casa Imperial; Estado;
Negocios Extranjeros y Marina; Gobernacin; Justicia; Instruccin Pblica
y Cultos; Guerra; Fomento; y Hacienda. A su vez, desaparecen las entidades
federativas y el territorio nacional se divide para su administracin en ocho
grandes divisiones; cincuenta Departamentos; cada Departamento en Distritos
y cada Distrito en Municipalidades.
Con dicho estatuto se variaba la regulacin jurdica del Estado hacia el rgimen
imperialista o centralista de Maximiliano, en un documento sin la fuerza,
no obstante la monarqua moderada consagrada en la Constitucin de Cdiz,
depositando de nuevo en el monarca la soberana nacional con la titularidad
de las funciones estatales, entre ellas la ejecutiva con una Administracin
que sustituan a las Secretaras de Estado, y que creaba una nueva divisin
poltico-administrativa, en la que desaparecan las entidades y se creaban los
Distritos y las Municipalidades con antecedentes Coloniales que trascendieron
al actual Estado de Sinaloa.
En abril de 1865 Maximiliano cre un Comit Protector de Menesterosos,
con objeto de atender las demandas campesinas y de otras clases rurales,
para mejorar su situacin social. Los problemas presentados eran numerosos,
pero la falta de autonoma en las decisiones del Comit, dado que dependa
210
Vase Mrquez Rbago, Sergio,
242
, op. cit., pp. 369-380.
del Ministerio de Gobernacin y de autoridades locales y provinciales,

211
El gobierno imperial no goz de la aceptacin de segmentos importantes de

la poblacin. Tuvo el rechazo siempre de los liberales e incluso, de grupos
conservadores. La lucha contra la Repblica fue continua y el ejrcito francs
ocupado en otros frentes en Europa lo abandon.
As, las fuerzas republicanas vencieron a las imperialistas y Maximiliano y
sus generales fueron hechos prisioneros el 15 de mayo de 1865 para despus
ser fusilados, siendo desinstitucionalizado su rgimen, con su Administracin
Pblica. Culmin con este evento trascendente la ltima experiencia imperial
de Mxico y la Repblica fue restaurada.
Enseguida, Benito Jurez convoc a elecciones de Diputados, Presidente
de la Suprema Corte y Presidente de la Repblica, resultando electo en este
alto cargo. En su gestin, organiz la Administracin Pblica en las seis
Secretaras de Estado existentes hasta la intervencin francesa y propuso
desarrollo econmico y cultural. En 1867 cre la Administracin de Bienes
Nacionalizados en torno a los bienes desamortizados y para cobrar los
capitales del clero; estableci la administracin del papel sellado; reform
la Ordenanza General de Aduanas; resolvi el pago de la deuda; reorganiz
expidi el Reglamento para la Administracin y Contabilidad de los Caudales
(1 de diciembre de 1867); public el Presupuesto General de Gastos de la
Federacin (1868), que deba ser formulado y propuesto por el Ejecutivo y
examinado y aprobado en su caso por el Legislativo, y redujo el nmero (de
20 mil a 8 mil) de las tropas del Ejrcito, compuesto de cinco divisiones.
A Jurez lo alcanza la muerte en 1872, con una Administracin Pblica que
de raz en muchos de sus ramos, y que trascendi en las relaciones de poder
y en la sociedad mexicana misma. Fue una etapa de un cambio institucional
que dej honda huella en lo jurdico, administrativo, militar, secular, social
y econmico. Posteriormente ocupa la presidencia Lerdo de Tejada, en cuya
etapa se incorporaron las Leyes de Reforma a la Constitucin de 1857 y se
211
Snchez Gonzlez, Jos Juan, Reforma, modernizacin e innovacin , op. cit., p. 180.
243
restableci la Cmara de Senadores al Congreso de la Unin (1875), le sucede
cierta inestabilidad poltica, su gabinete se compone por seis Secretaras de

Estado (Relaciones Exteriores; Gobernacin; Fomento; Justicia; Hacienda, y
Guerra).
En su gestin, fortaleci la autoridad del Estado; estableci la Escuela de
Comercio y Administracin, la carrera para aspirantes a empleos en el servicio
pblico, con la que se retomara parcialmente la tarea vanguardista del seoro
mexica, depositada en las instituciones pblicas del Calmecac y Telpochcallis,
a cargo de los religiosos, para preparar a los jvenes interesados en ingresar al
formativas seran el antecedente de las actuales instituciones pblicas,
principalmente de las de educacin profesional mexicanas, las sinaloenses
entre ellas, as como del Servicio Profesional de Carrera.
Asimismo, inici la reorganizacin de la hacienda y el ejrcito. Por otro lado,
promovi la sucesin para su adepto el general Manuel Gonzlez (18801884).
Al iniciar Daz su segundo periodo en 1884, implement un plan general de
organizacin administrativa de la Secretara de Hacienda, reformando las
estableci la Comisin Consultiva de Crdito; instal la Direccin de la
Deuda Pblica y combati el contrabando, entre otras acciones encaminadas
a cumplir con las obligaciones presupuestales y a restablecer el crdito del
gobierno y el del exterior, principalmente de Europa, para el desarrollo de la
industria. Tambin, fortaleci al ejrcito en la frontera.
Por decreto del 13 de mayo de 1891, se reestructura la Administracin
Pblica, para adecuarla a las necesidades socioeconmicas y eliminar el
congestionamiento de las Secretaras de Estado, transformando la hacendaria
en Secretara de Hacienda, Crdito Pblico y Comercio.
244
Posteriormente se cre la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, para

regular la relacin del gobierno en la industria de la construccin. As mismo,
la instruccin pblica ligada antes a la Secretara de Justicia, se separ en
1905 y constituy la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Ambas
secretaras trascendieron a la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa,
donde se incorporaron con la categora de Departamentos Administrativos,
transformndose posteriormente en secretaras.
el Instituto Mdico Nacional; el Consejo Superior de Instruccin Primaria;

la Caja de Ahorros y Prstamos de los empleados federales del ramo de
Hacienda; la Junta de Vigilancia de las Crceles; la Junta Exploradora de la
Fauna y Flora Nacionales; la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y
Fomento de la Agricultura, y la Universidad Nacional de Mxico, As mismo,
se crearon la Junta para la Previsin de Cereales; las Cmaras Agrcolas Nacionales; las Cmaras Nacionales de Comercio; la Comisin Consultiva de
Indemnizaciones; el Observatorio Meteorolgico Central; la Penitenciara
del Ejrcito; los Institutos Bacteriolgicos y Antirrbicos; el Instituto Mdico
Nacional; la Ley Orgnica del Cuerpo Diplomtico; la Direccin General
de Instruccin Primaria y las Leyes de Enseanza Primaria Obligatoria
y Reglamentaria de Instruccin Pblica; la Administracin General de
Correos; la Direccin General de Catastro; se realiz la desconcentracin del
Registro Civil y la reorganizacin del Ejrcito y la Marina. Adems, se llev
a cabo la organizacin del Ministerio Pblico Federal; la Direccin General
de Enseanza Normal: la Comisin para el Estudio del Sistema Monetario;
la reorganizacin de la Contadura Mayor; el Departamento de Inspeccin
de las Instituciones de Crdito; la Agencia Financiera Internacional de la
Informacin; la desconcentracin para la Compra y Distribucin del Maz y
Frijol; la Direccin General de Agricultura; la Direccin de Contabilidad y
Glosa; la Escuela Nacional de Altos Estudios y la Direccin Agraria. 212
Direccin General de Agricultura, seran antecedentes de la Junta de Asistencia

Privada (IAP), la Direccin de Catastro y del Departamento de Agricultura,
respectivamente, establecidas despus en Sinaloa, transformndose
posteriormente la segunda en el Instituto Catastral de Sinaloa y la ltima en
212
, pp. 190 y 191.
245
Secretara, a la que se agregaran con el tiempo las atribuciones de ganadera

y pesca, con las que opera actualmente.
que se traduca en limitar el activismo y discurso poltico y pasar a la accin
de un gobierno dictatorial urgido del progreso material y la paz social, con una
El pas mantena una regularidad en la actividad pblica, la economa sum
crecimiento.
La gestin de Daz, la ms larga que gobernante alguno haya tenido en Mxico,
incluyendo a los tlatoanis precolombinos, dur 34 aos y se caracteriz
embargo, avanzada su gestin con las repetidas reelecciones, desat, entrado
el siglo XX, la inconformidad social, el rechazo al rgimen dictatorial, que se
inclinaba hacia el centralismo, concentraba el poder y protega los intereses
ciales discriminadas, a las que adicionalmente impeda el desarrollo de sus
actividades productivas y el acceso al poder pblico.
Los privilegios concedidos desde el poder, administrativos y econmicos en
los negocios, la poca movilidad de otros grupos polticos para participar y
acceder a la vida pblica, las reiteradas sucesiones electorales viciadas a favor
de la dictadura, las demandas laborales y del campo sin respuesta, terminaron
generando movimientos de inconformidad, ante la disfuncionalidad del
rgimen para satisfacer las aspiraciones y reclamos de la sociedad mexicana
en su mayora, que exiga un nuevo y ms amplio cambio institucional.
En 1905, un grupo de liberales, entre los que se encontraban los hermanos
Flores Magn, formaron el Partido Liberal Mexicano (PLM), germen del
sistema de los partidos polticos como promotores de la democracia, de la
participacin de la ciudadana en el acceso al poder pblico, en la representacin
nacional y estatal. Al ao siguiente promueve las primeras insurrecciones
de septiembre de 1906, en el aniversario del inicio de la Independencia de
Mxico, el cual fue postergado por haber sido descubierto.
246
El mismo ao estall la Huelga de Cananea y fue violentamente reprimida,

al igual que las rebeliones de Acayucan, Minatitln y Puerto Mxico, en
el Estado de Veracruz. No obstante, el PLM increment sus actividades en
Mxico y los Estados Unidos, con una serie de rebeliones y la reedicin de
peridicos como Regeneracin.
En la misma poca, Francisco Indalecio Madero, Jos Vasconcelos y otros,
formaron el Partido Nacional Antirreleccionista (PNA), que pugnaba por
el Centro Antirreleccionista. As mismo, surgieron los Partidos Revista,
del rgimen de Daz.
Al desintegrarse el Partido Revista, sus miembros formaron el Partido
Nacional Democrtico, que en abril de 1910 particip con el PNA en la
Convencin Nacional Independiente, en la Ciudad de Mxico, en la que se
resolvi presentar como candidato a la Presidencia de la Repblica a Madero,
quien bajo los principios de Sufragio Efectivo y No Reeleccin contendi
Preocupado por la popularidad de Madero en su gira electoral, el gobierno
aprehendindolo en Monterrey para llevarlo preso a San Luis Potos.
A mediados de 1910 se celebraron las elecciones con irregularidades a favor
de Daz, a quien el Congreso, integrado por sus partidarios, declar ganador
para el periodo 1910-1916.
Madero se fug de San Luis Potos hacia San Antonio, Texas, donde proclam
el Plan de San Luis el 5 de octubre de 1910, declarando ilegales las elecciones
y dejando sin gobernantes legtimos la Presidencia de Mxico, la que asumi
provisionalmente, en tanto el pueblo los designara conforme a la ley, sealando
el 20 del mes de noviembre para el inicio de la lucha armada, llamada por
ende la Revolucin de 1910.
3.13 La Revolucin de 1910
Al movimiento de Madero se unieron, Emiliano Zapata, Francisco Villa y
Pascual Orozco, entre otros.
247
El 21 de mayo de 1911 se celebraron los Tratados de Ciudad Jurez, entre
Como Presidente Interino fue nombrado el Secretario de Relaciones Exteriores

Francisco Len de la Barra, quien gobern del 25 de mayo al 6 de noviembre
de 1911. Al celebrarse las elecciones, Madero fue electo Presidente y Jos
Mara Pino Surez, Vicepresidente, asumiendo los cargos el 6 de noviembre
algunos ramos y la formacin de nuevas dependencias.
No obstante las condiciones adversas en su administracin, Madero logr
realizar algunas reformas importantes en la administracin de justicia,
educacin, asistencia pblica, reforma agraria, reforma electoral, legislacin,
trabajos de la Comisin Nacional Agraria, que permitieron recuperar ms
de 21 millones de hectreas de terrenos nacionales y las acciones a favor
de los indios yaquis y mayas, as como la construccin de los ejidos de
los pueblos en forma comunal e inalienable. Instituy el directorio postal,
celebr un contrato para establecer una escuela de aviacin, adems de
crear la Inspeccin de Caminos, Carreteras y Puentes. Ampli las facultades
del Consejo de Salubridad y reorganiz algunos servicios como los de la
Direccin General de Correos, del Servicio de Faros, el de la Direccin
General de Estadstica, el de la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin
y Fomento Agrcola.
Madero igualmente propuso al Congreso la expedicin de una ley sobre
la ampliacin de hospitales gratuitos, aumento de sueldos y concesin de
jubilaciones a maestros, creacin de comedores escolares, distribucin de
ropa y calzado a nios necesitados, as como la puesta en marcha de escuelas
especiales nocturnas y de carcter industrial en el Distrito Federal.213
La Comisin Nacional Agraria, el Consejo de Salubridad y la Direccin
reorganizados por la de Francisco I. Madero, trascenderan por sus ramos a
213
248
p. 201.
futuras administraciones federales a las Secretaras de Reforma Agraria y de

Salubridad y Asistencia, transformada despus como Secretara de Salud, y
en el Instituto Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI), respectivamente.
a los campesinos, se registraron levantamientos como el Plan de Ayutla, de
Zapata; el Plan de Chihuahua, de Pascual Orozco, el cual fue derrotado, y el
movimiento de los generales Bernardo Reyes y Flix Daz, a su vez vencidos,
ambos llevados a la ciudad de Mxico para ser juzgados conforme a la ley
marcial, siendo perdonados por Madero.
Durante la llamada Decena Trgica, del 9 al 19 de febrero de 1913,
Mondragn, liberaron a Bernardo Reyes y a Flix Daz, muriendo el primero
al enfrentarse al ejrcito federal en Palacio Nacional, en tanto que el segundo
se apoderaba de la Ciudadela. Madero, que se diriga a llamar al general Felipe
ngeles para sitiarla y capturar a los insurrectos, fue traicionado, mandado a
aprehender y forzado a renunciar, al igual que Pino Surez, por Victoriano
Huerta, quien con Flix Daz celebr con el embajador estadounidense Henry
Lane Wilson, el llamado pacto de la embajada, en el que se desconoca a
Madero como Presidente para ser sustituido por Huerta. Pedro Lascurain fue
nombrado Presidente, slo para designar el mismo da 19 de febrero de 1913 a
Huerta como Ministro de Gobernacin y enseguida renunciar a la presidencia
a efecto de que ste la asumiera. Das despus, el 22 de febrero, Madero y
Pino Surez fueron sacados de la prisin de Lecumberri para ser asesinados.
Sin Madero, la presencia de Victoriano Huerta en el poder provoc la repulsa
ms enrgica del pueblo. En su corto mandato y para apaciguar el clamor
popular introdujo en su programa de gobierno objetivos revolucionarios que
permitan reivindicaciones obreras y campesinas. El 7 de febrero de 1914,
emiti un decreto que reform la Ley de Secretaras de Estado y con el que
distribuy de manera diferente los diversos ramos de la Administracin
Pblica federal en nueve secretaras de Estado: 1. Relaciones Exteriores; 2.
Gobernacin; 3. Justicia; 4. Instruccin Pblica y Bellas Artes; 5. Industria
y Comercio; 6. Agricultura y Colonizacin; 7. Comunicaciones y Obras
Pblicas; 8. Hacienda y Crdito Pblico; y 9. Guerra y Marina. Reestructur
la Administracin Pblica para dar cabida a una Secretara de Agricultura y
Colonizacin, por una parte, y a la Secretara de Industria y Comercio por la
otra.
249
Detrs de estos subterfugios predominaba el desorden en su gobierno. En

17 meses todos los estados de la Repblica cambiaron dos o tres veces
de gobernador, el ministro de Relaciones fue cambiado cinco veces, el de
Gobernacin cuatro, el de Justicia tres, el de Instruccin Pblica cuatro, el
de Fomento cinco, el de Agricultura dos, el de Comunicaciones tres, y el de
Guerra dos, y para reforzar la base de su rgimen militar reclutaba soldados
mediante la leva en las calles y centros de reunin popular.214
Con esa nueva administracin, Huerta mantuvo la denominacin de las
Secretaras de Relaciones Exteriores, de Gobernacin, de Justicia, de
Instruccin Pblica y Bellas Artes y de Comunicaciones y Obras Pblicas de
la administracin maderista; en cambio, suprimi la Secretara de Fomento;
transform la de Hacienda, Crdito Pblico y Comercio en Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, y la de Guerra en Secretara de Guerra y
Marina; al mismo tiempo que formara las dos nuevas Secretaras citadas con
antelacin, de Industria y Comercio y de Agricultura y Colonizacin.
La Administracin Pblica de Huerta aunque se ampliaba estructuralmente y
violentamente, por lo que en ese sentido generaba el repudio de los mexicanos
que esperaban un nuevo cambio sobre todo de su titular.
El 26 de marzo de 1913, Venustiano Carranza, Gobernador de Coahuila lanza
el Plan de Guadalupe contra el gobierno de Huerta, formando el llamado
Ejrcito Constitucionalista del que fue primer jefe. Dicho ejrcito se
estructur en tres agrupaciones: el Ejrcito del Noreste a cargo del General
Pablo Gonzlez Garza; el Ejrcito o Divisin del Norte al mando de Francisco
Villa, y el Ejrcito del Noroeste dirigido por lvaro Obregn. Paulatinamente,
las lneas de resistencia federales fueron doblegadas.
efectiva gestin administrativa, no obstante los traslados de la sede del
Ejecutivo que tuvo que realizar y sus diferencias con los convencionistas,
con los caudillos y con los Estados Unidos. Al asumir la primera jefatura del
ejrcito constitucionalista, form su gabinete con las mismas dependencias
que haban funcionado con la administracin maderista, desconociendo los
cambios realizados por Huerta.
214
250
, pp. 202 y 203.
La Administracin Pblica con Carranza careca de titular en algunas

secretaras, como la de Justicia, as como la de Instruccin Pblica y de Bellas
Artes. Los asuntos encomendados a la Secretara de Fomento se atendan
por la de Comunicaciones y Obras Pblicas. Sin embargo, consider que,
dadas las condiciones extraordinarias de su administracin, era fundamental
apoyarse en las secretaras de Guerra, Gobernacin y Hacienda para
organizar al ejrcito y administrar el territorio que paso a paso se le quitaba
a la usurpacin. Reorganiz de inmediato la Secretara de Fomento para dar
programas de gobierno que dieran respuesta a sus demandas revolucionarias.
Esta secretara declar nulo todo lo llevado por la administracin de
Huerta.215
De esa forma, Venustiano Carranza haba desinstitucionalizado la administracin huertista y reinstitucionalizado en su lugar y en su forma la
administracin maderista con el propio Carranza como nuevo titular.
El rea de Justicia atendida por la citada secretara federal, con antecedentes
en administraciones anteriores, sera incorporada en la Administracin Pblica
del Estado de Sinaloa, durante el gobierno de Ramn F. Iturbe, a cargo del
llamado Departamento de Justicia, desinstitucionalizado posteriormente.
Cado el rgimen huertista, triunfaron los revolucionarios, pero sin alcanzar la
paz y armona por sus diferencias, dado que Zapata y Villa condicionaban el
reconocimiento de Venustiano Carranza como Presidente, a que ste aceptara
el Plan de Ayala y la reparticin de tierras a los campesinos, a lo que Carranza
se resista por considerar legales los derechos de los hacendados.
En el propsito de resolver sus diferencias, convocaron a una convencin en
octubre de 1914 en la Ciudad de Mxico, cuyas sesiones posteriores y ms
importantes se realizaron en Aguascalientes, tomando por ende el nombre de
Convencin de Aguascalientes, en la cual se acept el Plan de Ayala de
Zapata y se eligi como Presidente de la Repblica al villista Eulalio Gutirrez,
quien asumi el cargo el 3 de noviembre de 1914, dejndolo posteriormente,
ante la oposicin de Carranza, el cual fue obligado a salir de la capital por las
tropas convencionistas, dirigindose a Veracruz, donde expidi algunas leyes
como, la Ley de Relaciones Familiares, la Reforma del Municipio, la Ley del
215
, pp. 203 y 204.
251
6 de enero de 1915 que promova la reforma agraria y otras de proteccin a

la clase obrera.
El General Roque Gonzlez Garza asumi la presidencia del pas de enero a
junio de 1915, con el apoyo de villistas y zapatistas, en medio de multitud de
problemas polticos, militares y de abastecimiento de alimentos de la Ciudad
de Mxico, siendo sucedido por el licenciado Francisco Lagos Chzaro el 10
de junio de 1915.
Las diferencias entre Carranza y Villa se agravaron, al grado de que aquel
envi a lvaro Obregn a combatir al centauro del norte, registrndose
diversas batallas en las que Villa fue derrotado, refugindose en Chihuahua,
donde se reorganiz combatiendo con guerra de guerrillas.
En octubre de 1915, los Estados Unidos reconocieron como nico gobierno al
de Venustiano Carranza, no obstante que de acuerdo con las leyes mexicanas
el legtimo era el de la Convencin de Aguascalientes. Molesto Villa por ello,
atac la poblacin de Columbus, Nuevo Mxico. En represalia, Woodrow
Wilson con la anuencia de Carranza, envi a suelo mexicano la llamada
Expedicin Punitiva, al mando del General John. Pershing, buscando
infructuosamente capturar a Villa. Entretanto, el gobierno de Carranza
convocaba a un nuevo congreso constituyente como institucin transitoria
para formular una nueva Constitucin general.
3.14 El Congreso Constituyente de Quertaro y la Constitucin Poltica
Federal de 1917
En el mes de diciembre de 1916, inici sus funciones el Constituyente de
Quertaro, con sede en el antiguo Teatro Iturbide en la ciudad de Santiago de
Quertaro, del Estado de Quertaro, con el objetivo de formular una nueva
Constitucin General. Sus trabajos concluyeron el 31 de enero de 1917, con la
Constitucin de 1917, que fue promulgada el 5 de febrero de ese mismo ao,
La Constitucin reitera los postulados fundamentales de la Carta Magna
de 1857, con importantes innovaciones. En su primera parte, la dogmtica,
constituida por sus 29 artculos iniciales, con algunas adecuaciones, refrenda
en favor de los gobernados las garantas individuales de libertad, igualdad,
propiedad y seguridad jurdica, reconocidas en la de 1857. A ellas, en armoniosa
252
conjugacin, agrega las importantes garantas sociales otorgadas en las materias agraria y laboral, en los arts. 27 y 123, respectivamente, en favor de las
clases sociales desvalidas, campesina y obrera del pas. Con ello, se aleja de la
tesis individualista y liberal, pero sin llegar al otro extremo, el del colectivismo,
tomando una posicin equilibrada entre ambos, al dar igual importancia para el
Estado, el individuo en particular, como los grupos sociales, interviniendo en
su proteccin, en busca de la justicia social, como logro de la Revolucin que le
dio vida y en la que particip conjuntamente la sociedad mexicana.
En su parte orgnica, mantuvo el principio de la soberana nacional y la forma
de gobierno de repblica representativa, democrtica y federal, postulados
desde 1824, e igualmente el de la divisin de Poderes y la imposibilidad de
reunirse dos o ms de ellos en una sola persona o corporacin (arts. 39, 40,
41, 49 y 58).
En cuanto al Poder Legislativo, reinstitucionaliza el Senado, pues lo deposita
en un Congreso General compuesto de dos Cmaras, la de Diputados y la de
Senadores (art. 50). Los Diputados son electos en su totalidad cada dos aos por
los ciudadanos mexicanos, un propietario por cada 60,000 habitantes o fraccin
que excediera de 20,000 y su suplente, en eleccin directa (arts. 52 y 53).
Los Senadores son electos dos por cada Estado, en eleccin directa, y dos por el
Distrito Federal y sus suplentes, para ejercer el cargo por cuatro aos, renovables
por mitad cada dos aos (arts. 56, 57 y 58).
Transforma la Diputacin Permanente en Comisin Permanente, para actuar
durante el receso del Congreso, compuesta de 29 miembros, 15 de ellos
Diputados y 14 Senadores (arts. 78).
El Supremo Poder Ejecutivo de la Unin se deposita en el Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos, electo por votacin directa para un periodo de
cuatro aos, prohibiendo su reeleccin (arts. 80, 81 y 83).
De la manera apuntada, se estableci respectivamente, el procedimiento
democrtico de eleccin popular de los Diputados, Senadores y Presidente de
la Repblica, con el voto libre, directo, secreto y universal de los ciudadanos
mexicanos, que trascendera al Estado de Sinaloa en la eleccin del Gobernador
y Diputados locales, para extenderse a autoridades municipales.
253
El Poder Judicial de la Federacin se deposita en una Suprema Corte de Justicia

y en Tribunales de Circuito y de Distrito. La Suprema Corte se compone de
11 Ministros, para funcionar en Pleno, elegibles para un periodo, en primer
trmino de dos aos, y en adelante de cuatro aos. A este poder se asigna la
facultad de conocer del juicio de amparo por actos y leyes violatorios de las
garantas individuales y de las controversias sobre constitucionalidad de los
actos entre los estados, y entre stos y la federacin (arts. del 103 al 107).
En el ttulo cuarto sostiene el rgimen de responsabilidades de los funcionarios
pblicos, hacindolo extensivo a los Senadores del Congreso de la Unin, por
integrarse esa Cmara y al Procurador General de la Repblica, que deja de
integrar el Poder Judicial para depender en adelante del Ejecutivo Federal,
trascendiendo en esos trminos a la Administracin Pblica del Estado de
Sinaloa.
En el ttulo octavo, art. 135, reitera el procedimiento para ser reformada o
adicionada la propia Constitucin, establecido en la de 1857, e igualmente en el
ttulo noveno, art. 136, repite su inviolabilidad.
al prohibir la intervencin de la religin en la educacin primaria elemental

estatuir en el art. 24 que todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa
que ms le agrade y al imponer a los funcionarios de eleccin popular de la
Federacin, el requisito de no ser ministros de algn culto.
Con la Constitucin de 1917, se consuma formalmente el cambio institucional
buscado por los mexicanos con la revolucin mexicana como causa discontinua,
serie de episodios centralistas, de movimientos y luchas intestinas, reiterando
y fortaleciendo el sistema federal en sus principios e instituciones. A partir de
entonces el pas se colocara en la ruta del constitucionalismo, en que todo
cambio se promueve y debe promoverse siempre por la va de la ley y de las
instituciones, incluido el de la Administracin Pblica, que en el mbito federal
veremos enseguida con las concretas modalidades de transformacin que ha
observado para acomodarse a las nuevas realidades.
254
3.15 La Administracin Pblica Federal desde la Constitucin de 1917

hasta el siglo XXI. Reforma, Modernizacin e Innovacin Administrativa
en Mxico
Con el pasar de los siglos, las amargas experiencias histricas de
confrontaciones y luchas internas y la serie de cambios experimentados,
algunos en retroceso, se colige que, la ley fundamental es la indicada para
regular principalmente las instituciones y adecuarlas a las nuevas necesidades
ambiente de tranquilidad social.
Por ello, la normacin o regulacin general de la estructura y funcionamiento
del Estado Mexicano, de sus Poderes federales, as como de sus dependencias
o instituciones principales, entre ellas las de la Administracin Pblica
Federal, se contiene primaria y fundamentalmente en la parte orgnica de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ah se consagran las bases o altos principios que rigen la integracin y
actuacin de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
De este documento supremo, cspide del derecho positivo, conocido tambin
como Carta Magna, emanan las leyes secundarias, que como leyes orgnicas
o reglamentarias, regulan las disposiciones constitucionales, normando
de manera ms amplia la organizacin y funciones de las instituciones o
dependencias bsicas del Ejecutivo nacional, es decir, de la Administracin
Pblica Federal.
A su vez de las leyes secundarias, orgnicas o reglamentarias de los artculos
de la Constitucin General de la Repblica, derivaron los cuerpos normativos
expreso o tcito de aquellas, regulan la estructuracin y actuacin de cada una
de sus instituciones, dependencias o reas del Ejecutivo federal.
As en la Constitucin Federal de 1917, Venustiano Carranza y el Constituyente
de Quertaro, a la par de establecer la organizacin y funcionamiento de los
administrativa, al expedirse la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, asignndoseles en esta primigenia ley secundaria o reglamentaria, a
255
los primeros, funciones sustantivas o polticas de gobierno, y a las segundas,

funciones de apoyo administrativo. As, por citar un ejemplo, la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, apareci integrada y apoyada por el Departamento
de Aprovisionamientos Generales y el Departamento de Contralora. Con
la denominacin de Secretara de Hacienda fue incorporada esa institucin
en Sinaloa, que tuvo su antecedente remoto en la Colonia, sucediendo al
Departamento de Hacienda Pblica, remplazado a la postre por la actual
Secretara de Administracin y Finanzas.
Con esa regulacin se mantuvo el innovador sistema de las Secretaras de
Administrativos creados durante la administracin de Maximiliano de
Habsburgo, pero ya no con el nivel de secretaras, sino como una categora
Administracin Pblica del Estado de Sinaloa, inicialmente en el nivel de las
Secretaras de Estado y posteriormente en un nivel inferior, incluso supeditado
a las direcciones.
Adems de los anteriores, los cambios ms relevantes registrados en esta
etapa han sido los siguientes:
Durante el gobierno (1920-1924) del General lvaro Obregn, en 1921, la
Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes se transform en Secretara
de Educacin Pblica, a cargo de Jos Vasconcelos.
el de Bellas Artes; de Cultura Indgena, que a travs de misioneros (maestros
rurales), impartan instruccin en los lugares ms alejados; de la campaa
contra alfabetizacin, entre otros. Se cre en 1923, el Departamento de
Estadstica Nacional, dentro de la Secretara de Agricultura y Fomento.
Se reorganiz la Secretara de Relaciones Exteriores, al expedirse la ley
orgnica del cuerpo consular y se establecieron agencias comerciales en
216
En tanto la an vigente Secretara de Educacin Pblica (SEP), fue adoptada

localmente, con la adecuacin de su denominacin en la Secretara de
Educacin Pblica y Cultura (SEPyC) sinaloense, que sucedi al Departamento
216
Rives, Roberto,
2009. p. 226.
256
, Mxico, FUNDAp,
de Educacin y Bellas Artes; la Secretara federal de Agricultura trascendi

en el Departamento de Agricultura y Ganadera de la Administracin Pblica
Pesca vigente.
En el ejercicio del Presidente Plutarco Elas Calles, de 1924 a 1928, se cre en
este ltimo ao el Departamento de Presupuesto, dependiente de la Secretara
para desaparecer el gobierno municipal del Distrito Federal y supeditarlo al
Presidente de la Repblica.
desde la Administracin Pblica fortalecer y dar mayor estabilidad a la
economa del pas, reduciendo el gasto pblico, a la vez de impulsar las
actividades productivas. En ese sentido, cre la Comisin Nacional Bancaria.
Fund el Banco de Mxico al decretar su ley constitutiva. Trascendente
fue tambin la formacin del Banco de Crdito Agrcola y de la Junta de
Conciliacin y Arbitraje.
En su gestin adopt una poltica de economas en la que seleccion y
redujo empleados en diversas dependencias, as mismo se redujeron
Se suprimi el Departamento de Aprovisionamientos. Se reestructur el
Departamento de la Contralora de la Federacin. Se expidi la ley orgnica
del presupuesto, para corregir el sistema de ampliacin de partidas. Se
fund el Banco Nacional de Crdito Agrcola. Cre la Junta Federal de
Conciliacin y Arbitraje. Reglament el ramo del petrleo, limitando las
posesiones que sociedades y extranjeros podan adquirir, dando origen a
controversias y presiones por los Estados Unidos.217
El modelo de la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje fue seguido por
el Estado de Sinaloa para incorporar en su administracin, primero la Junta
Central de Conciliacin y Arbitraje, sustituida despus por la Junta Local de
Conciliacin y Arbitraje que opera actualmente.
En la administracin del Presidente Emilio Portes Gil, de 1928 a 1930, a
y de los Territorios Federales, estableciendo que el Jefe del Departamento
217
, pp. 228-233.
257
Central del Distrito Federal sera nombrado y removido libremente por el

Ejecutivo de la Unin.
Expidi la histrica Ley Orgnica que otorg la autonoma universitaria
y en la que se garantizaba la aportacin del gobierno mediante partidas
presupuestales, en el propsito de fortalecer la educacin profesional con el
apoyo del Estado. Sinaloa hizo lo propio posteriormente con la Universidad
Autnoma de Sinaloa.
Se expide la Ley de Planeacin de 1930, con remoto antecedente en la Reforma
Borbnica de la Administracin Pblica Colonial. Por primera ocasin el pas
contaba con un instrumento legal articulado a cargo de la Administracin
Pblica para contar con informacin y vincular diferentes tareas pblicas
con actores sociales y agentes productivos hacia el crecimiento y desarrollo
econmico y social. Ya antes, a partir de 1917, diferentes pases incorporaron
la planeacin y planes de gobierno, tal es el caso de Rusia y Francia.
Posteriormente, la planeacin gubernamental pasara al Estado de Sinaloa
hasta la actualidad.
En la presidencia de Abelardo L. Rodrguez (1932-1934) desaparecen los
Departamentos de Presupuesto y de Contralora de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico; se crean, el Departamento del Trabajo de la Secretara de
Industria, Comercio y Trabajo, y el Departamento Agrario de la Secretara de
Agricultura y Fomento; se convierte el Departamento Judicial en Procuradura
General de la Repblica, la cual trascendera con el tiempo a Sinaloa como
parte tambin de su Administracin Pblica, sucediendo a la dependencia
llamada Institucin del Ministerio Pblico y el Departamento Central del
Distrito Federal cambia al nombre de Departamento del Distrito Federal.
Durante el periodo del General Lzaro Crdenas (1934-1940), la Secretara
de Guerra y Marina se transform en Secretara de la Defensa Nacional; se
se cre el Departamento de Marina Nacional de la Secretara de la Defensa
Nacional.
Fue la primera gestin, por mandato constitucional de seis aos de un
Presidente. Present un programa sexenal emanado del Partido Nacional
Revolucionario que comprenda un diagnstico general del pas y los rubros
258
y acciones que le corresponden atender al gobierno.218 Dicho programa

constituy el antecedente del actual Plan Nacional de Desarrollo que busca
orientar la Administracin Pblica hacia la efectiva consecucin de sus
objetivos y metas sexenales, que del mbito federal deriv al Estado de
Sinaloa, para la elaboracin del Plan Estatal de Desarrollo.
La gestin de Crdenas tuvo el reparto agrario ms amplio entregado por
administracin alguna, cerca de 17 millones de has.219 Adems, imprimi
un sentido de contenido social a su gobierno; favoreci la creacin de
organizaciones obreras; se incorporaron principios socialistas a la educacin
pblica, cre el Consejo Nacional de Educacin Superior y de la Investigacin
de Asuntos Indgenas. Con esas polticas, la Administracin Pblica cardenista
clases o sectores sociales ms desprotegidos, promoviendo la proteccin de
sus derechos agrarios y obreros y un mayor acceso a la educacin.
Se cre La Comisin Federal de Electricidad; se expidi el Estatuto Jurdico
de los Trabajadores al Servicio de Estado, que trascendi a la Administracin
Pblica sinaloense con la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado de
Sinaloa vigente.
Este primer periodo sexenal, reform la Ley de Secretaras y Departamentos
de Estado, estableciendo ocho secretaras y siete departamentos.
La administracin de Lzaro Crdenas dinamiz las tareas de la Administracin
trascendencia mundial, tal es el caso de la expropiacin petrolera y la creacin
de Petrleos Mexicanos (PEMEX).
En la presidencia Manuel vila Camacho (1940-1946), se fusionaron la
Secretara de Asistencia Pblica y el Departamento de Salubridad Pblica,
dando lugar a la Secretara de Salubridad y Asistencia, y la Secretara de
la Economa Nacional se convirti en Secretara de Economa. Ambas
dependencias federales de salubridad y de economa, trascendieron a la
administracin del Estado de Sinaloa, la primera con la denominacin de
218
Vase
219
, Mxico, PRI, 1997.

, Mxico, Cmara de Diputados, t. IV, 1986, p
270.
259
Secretara de Salud y la segunda con el mismo nombre de Secretara de

Economa, incorporndose inicialmente con la categora de departamentos
colocados entonces como reas de apoyo directo al Ejecutivo estatal en el
del Trabajo se convierte en Secretara del Trabajo y Previsin Social y el
Departamento de Marina se eleva a Secretara de Estado. Se expidi la Ley
de Cmaras de Comercio e Industria; se cre el Colegio Nacional; nace
el Instituto Mexicano del Seguro Social. La transformacin de aquellas
instituciones y la creacin de estas ltimas, en una nueva fase de cambio
institucional, imprimieron otro importante impulso al desarrollo de la
Administracin Pblica Federal, sobre todo al garantizar el acceso a la salud
a la clase social trabajadora. Las reas de la Secretara del Trabajo y Previsin
Social trascenderan a la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa, en la
Direccin del Trabajo y Previsin Social, dependiente de la Secretara General
de Gobierno, desapareciendo posteriormente.
Dentro del periodo de Miguel Alemn (1946-1952), se expide una nueva Ley
de Secretaras y Departamentos de Estado, que facultaba por primera vez al
Ejecutivo federal para crear, fusionar o desaparecer dependencias por la va
reglamentaria. Se crean dos secretaras, la Secretara de Bienes Nacionales
e Inspeccin Administrativa y la Secretara de Recursos Hidrulicos. Para
integrar un total de trece secretaras y dos departamentos, el Agrario y el
Distrito Federal, que deja de ser organizacin municipal para depender de
manera directa del Ejecutivo federal. En este periodo se apoya de manera
rubro a destacar fue el apoyo a los servicios pblicos municipales a travs de
las Juntas de Mejoras Materiales.
Esa facultad reglamentaria otorgada al Poder Ejecutivo, imprimi mayor
dinamismo a la Administracin Pblica, facultando a su titular a operar de
manera ms directa e inmediata los cambios necesarios para acomodarla a
las nuevas necesidades sociales y estatales, favoreciendo en el caso la diAdministracin Pblica de Sinaloa donde se mantiene vigente a la fecha. Se
cualquier cambio en el indeclinable propsito de mejorar, de hacer ms
funcional la Administracin Pblica, para atender los asuntos de la sociedad
pblico.
260
En el mandato Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), se mantiene el mismo

nmero de secretaras y departamentos administrativos, pero la Comisin de
Inversiones de la SHCP pas a depender del Presidente de la Repblica. Nace el
Instituto Nacional de la Vivienda, promoviendo el acceso de las clases sociales
bajas al derecho a la vivienda y el Fondo de Fomento al Turismo. Igualmente
nace la Direccin de Pensiones Militares, la Procuradura de Asuntos Agrarios
y el Fondo de Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura, con lo
pro de las clases desprotegidas y de actividades econmicas prioritarias. El
Instituto Nacional de la Vivienda trascendera con el tiempo al organismo
descentralizado Instituto de Vivienda del Estado de Sinaloa.
En el periodo presidencial de Adolfo Lpez Mateos (1958-1964), se imprime
tivo a inversiones sale del rea directa del Ejecutivo y pasa a formar parte de
la naciente Secretara de la Presidencia; la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa se transforma en Secretara de Patrimonio Nacional; la Secretara de Economa se convierte en Secretara de Industria y
Comercio; la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas (rea adoptada
en Sinaloa, inicialmente como Departamento de Comunicaciones y Obras
Pblicas, sucedido actualmente por la Secretara de Comunicaciones y
Obras Pblicas) se divide en la Secretara de Comunicaciones y Transportes
y la Secretara de Obras Pblicas; el Departamento Agrario se denomina
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin; la Secretara de Gobernacin (rea adoptada inicialmente en Sinaloa como Departamento de Gobernacin, sucedido posteriormente por la Direccin de Gobierno) se divide
en una secretara de la misma denominacin y el Departamento de Turismo,
antecedente de la actual Secretara de Turismo. Se nacionaliza la industria elctrica en 1960, ampliando la presencia del Estado en esa actividad estratgica.
En marzo de 1959 se expide el decreto que constituy la Junta de Gobierno de
los Organismos Descentralizados y Empresas del Estado, dependiente de la
Secretara del Patrimonio Nacional, integrndose a la Administracin Pblica
Federal, es decir, como parte de la administracin paraestatal nacional.
nacional junto a las zonas arqueolgicas y las grandes obras de la cultura
nacional. 220 Tal divisin de la Administracin Pblica, trascendi del mbito
220
Guerrero, Omar,
, Mxico, INAP, 1989, p .709.
261
federal a la Administracin Pblica del Estado de Sinaloa, donde pervive con

caracteres regionales.
Se crearon un nmero importante de organizaciones de enorme contenido
social que formaron parte, y todava lo son, del Estado social de derecho,
del Estado benefactor mexicano, entre ellas: el Instituto Nacional de
Proteccin a la Infancia, la CONASUPO, el ISSSTE y el ISSFAM. Con ellas
enfatiz su sentido social, su objetivo de servir a la sociedad, proveyndola de
los bienes y servicios pblicos, entre ellos, alimentos ms accesibles para las
clases bajas y el de la salud para los trabajadores del Estado.
La Administracin Pblica cobraba nuevos matices, paralelo a su
crecimiento orgnico funcional, la tecnocratizacin se adentraba cada vez
ms en los procesos gubernamentales y administrativos, incluso a los altos
poltico administrativa al Estado para responder a nuevo planteamientos y
demandas sociales.221
En la gestin de Gustavo Daz Ordaz, nace como parte de la Secretara de
la Presidencia la Comisin de Administracin Pblica, encargada de realizar
diagnsticos y estudios sobre la situacin del gobierno federal, y plantear
las polticas pblicas al mejoramiento sistematizado, permanente y general de
las instituciones de la Administracin Pblica.
En este sexenio aumentaron los organismos y empresas del Estado hacia
diferentes reas econmicas y de servicios. Entre ellos: el Instituto Mexicano
del Petrleo, la Siderrgica las Truchas, la Empresa Mexicana de Cobre,
el Instituto Mexicano de Asistencia a la Niez, el Sistema de Transporte
Colectivo metro, en el Distrito Federal.
Mxico consolid en esos aos el rgimen de economa mixta, fue capaz de
convertirse en una nacin industrializada, como una tasa de crecimiento de
6% anual en promedio, durante casi 40 aos. 222
221
222
Rives, Roberto, La Administracin Pblica de Mxico,

p. 301.
262
., p. 296 y 297.
En la presidencia de Luis Echeverra lvarez (1970-1976), el Departamento

de Turismo se convirti en Secretara de Turismo (adoptada posteriormente
en Sinaloa con la misma denominacin, con la que se mantiene vigente) y
el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin en Secretara de la
Reforma Agraria. Este gobierno tuvo un acento importante en poltica social y
educativa. Cre el Fondo de Vivienda para los Trabajadores, el Comit Mixto
de Proteccin al Salario, el Instituto Nacional al Consumidor, la Procuradura
Federal de la Defensa al Trabajo, nacieron organismos trascendentes en la
vida educativa del pas, la Universidad Autnoma Metropolitana, los Colegios
de Bachilleres, formndose el Colegio de Bachilleres del Estado de Sinaloa
(COBAES) por convenio entre la Federacin y el Estado, los Colegios de
Ciencias y Humanidades, los Institutos Tecnolgicos Regionales, entre ellos
el Instituto Tecnolgico de Culiacn, Sinaloa, el CONACYT que trascendi
en la formacin del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnologa de Sinaloa, y
los Colegios de Educacin Profesional Tcnica (CONALEP) establecidos
igualmente en la entidad sinaloense, entre otros, continuando as la
y funcionamiento, creciendo en estructura y sobre todo en la calidad y
sentido social de sus servicios, impulsando paralelamente el desarrollo de las
administraciones locales.
En el mandato de Jos Lpez Portillo (1976-1982), en base a los trabajos de
la Comisin de Administracin Pblica (CAP) creada en 1965, y al Informe
sobre la Reforma de la Administracin Pblica Mexicana publicado en 1967,
se inicia la reforma sugerida. Se expone, entre otros aspectos, lo siguiente:
Contar con una opinin pblica informada, en el momento oportuno, de
los objetivos de la Reforma Administrativa (la que) como planeacin
del desarrollo econmico y social (era) un proceso que afecta a un gran
nmero de ciudadanos y en el que participan bsicamente todos los empleados de la administracin.
Slo as ser posible se deca tambin en ese documento que todos
los ciudadanos y organismos involucrados en ella, en una forma u otra
presten su ms amplia colaboracin a la misma, sus redactores estimaban
que la informacin para la opinin pblica y la simpata y la colaboracin
que se requieren de sta slo podrn lograrse a travs de un programa de
orientacin.223
223
Carrillo Castro, Alejandro,

, Mxico, Miguel ngel Porra, t. 3, 1982, p. 18.
263
En el marco de aquella reforma administrativa impulsada en ese periodo

de Lpez Portillo, se expidi la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal. Dicha ley regula a las Secretaras y Departamentos de Estado;
establece normas para la creacin, coordinacin y control de organismos
e incorpora la coordinacin sectorial de las entidades paraestatales por
conducto de las distintas dependencias del Ejecutivo, generando cambios
sustanciales en la estructura y funciones de las dependencias. Por ejemplo,
a la antigua Secretara del Patrimonio Nacional se le denomin Secretara
de Patrimonio y Fomento Industrial, incorporndole esta ltima facultad
que tena la Secretara de Industria y Comercio, a la que por ende se llam
slo Secretara de Comercio; las Secretaras de Agricultura, y de Recursos
Hidrulicos se fusionaron en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, y las dependencias coordinadoras supervisan y controlan a las entidades
paraestatales de su sector. A la par de esos cambios estructurales y funcionales
art. 28 constitucional, ampliando la Administracin Pblica en esa rea.
En la gestin de Miguel De la Madrid (1982-1988), se promovi la adecuacin
del artculo 26 Constitucional, para establecer con ese rango el Sistema
de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional, derivando la Ley
de Planeacin que determina la obligacin de elaborar el Plan Nacional
de Desarrollo y los Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y
Especiales de la Administracin Pblica Federal.
En este sexenio se incorporan nuevos cambios estructurales y funcionales
a las dependencias: verbigracia, a la Secretara de Comercio se le incorpora
como Secretara de Comercio y Fomento Industrial esta funcin que tena la
Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial, que se convierte en Secretara
de Energa, Minas e Industria Paraestatal; a la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa que deriv de la Secretara de Asentamientos Humanos
antes a la Secretara de Salubridad y Asistencia que entonces se transforma
en Secretara de Salud, con su similar en Sinaloa; la facultad de control que
de la Contralora General de la Federacin, que trascendi en la formacin de
la Secretara de la Contralora del Estado de Sinaloa.
264
Se inici el anunciado cambio de rumbo con la llamada reforma del Estado

y se oper el primer periodo de desinstitucionalizacin, de adelgazamiento
estructural de la Administracin Pblica en el objetivo de enfocar sus
esfuerzos hacia las reas prioritarias, con la disminucin del tamao del
sector pblico, mediante la liquidacin, venta, transferencias o fusin de 286
entidades pblicas no prioritarias, promulgndose al efecto la primera Ley
Federal de Entidades Paraestatales,224 en cuyo marco se desincorporan las
pblicos, concluyendo el sexenio con 412 entidades paraestatales.
A partir de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), durante
su ejercicio desapareci La Secretara de Programacin y Presupuesto,
convirti a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa en Secretara
de Desarrollo Social, que trascendiera con esa misma denominacin a la
Administracin Pblica del Estado de Sinaloa.
La presente investigacin ha dado cuenta, de manera general, de la evolucin
y crecimiento de la Administracin Pblica, desde el Mxico independiente
hasta la administracin salinista. En efecto, el pas creci y se desarroll
sociales, pero creci y mostr signos de estabilidad y avance en distintas
reas. Los bienes de la nacin y la exclusividad de su dominio y explotacin
se preservaron, incluso, fueron en aumento e incorporados a la Administracin
Pblica paraestatal como organismos descentralizados, empresas de
La administracin salinista radicaliza la denominada reforma del Estado. En

realidad lo que se produjo fue un severo desmantelamiento del patrimonio
que durante dcadas y con mucho esfuerzo haba construido el pas. El
econmica, social y comercial, que le permitieron ofrecer servicios en
condiciones ms accesibles a la poblacin; adems qued fuera del control
directo de reas importantes, en donde se requiere, no slo ser regulador del
mercado, sino contener excesos y desequilibrios en un contexto comercial y
224
Carrillo Castro, Alejandro,

Mxico. Mxico , INAP, 2006, p. 39.
265
global complejo. El caso es que privatiz, entre otras, la banca nacional, la

CONASUPO, la industria siderrgica, telfonos de Mxico, las lneas areas,
las televisoras del Estado, los ferrocarriles nacionales. As, las entidades
paraestatales se redujeron de 412 a 216.
En la administracin de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), se
convirti a la Secretara de Pesca en Secretara de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca (el rea de pesca fue incorporada en la Administracin
Pblica del Estado de Sinaloa, en la actual Secretara de Agricultura, Ganadera
y Pesca), adjudicndole las materias de Ecologa que tena la Secretara de
Desarrollo Social, y la de Recursos Hidrulicos que estaba asignada a la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, la cual pas a Secretara de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, con estas nuevas competencias;
cre la Consejera Jurdica del Gobierno Federal (rea incorporada en la
administracin de Sinaloa con la denominacin de Coordinacin General de
Asesores del ejecutivo), vinculada a la Procuradura General de la Repblica;
transform, la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal en
Secretara de Energa, la Secretara de la Contralora General de la Federacin
en Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (transformacin que
impact a la Secretara de la Contralora del Estado de Sinaloa, convirtindose
igualmente en Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo)
sumndole esta importante atribucin, y al Departamento del Distrito Federal
en una entidad con gobierno autnomo de eleccin popular ,tanto en la jefatura
de Gobierno del Distrito Federal, las 16 delegaciones polticas y su rgano
parlamentario, la Asamblea Legislativa.
Durante el periodo 2000-2006, de Vicente Fox Quezada, se crea la Secretara
de Seguridad Pblica, establecindose su similar en el Estado de Sinaloa;
se convierten, la Secretara de Agricultura y Ganadera en Secretara de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, y la Secretara
del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, ya sin esta materia que se
asigna a la primera, en Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales;
la Secretara de Comercio y Fomento Industrial se transforma en Secretara
de Economa con nuevas atribuciones como el apoyar a empresas de grupos
de escasos recursos y fomentar el pequeo comercio, existiendo una similar
en la Administracin Pblica sinaloense a la que se agregaran tambin esas
facultades; y la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo se
convierte en Secretara de la Funcin Pblica.
266
nuevas unidades administrativas que en el propio ejercicio se reducen despus
Coordinacin General de Asesores del Ejecutivo de la Administracin Pblica de Sinaloa existente de antemano, que en consecuencia se transform en
de Representacin para la Promocin e Integracin Social para Personas
con Discapacidad; la Comisin Nacional de la Educacin para la Vida y el
Trabajo; la Coordinacin de la Red Federal de Servicio a la Ciudadana; la
Coordinacin General de Comunicacin Social (adoptada en Sinaloa como
Coordinacin de Comunicacin Social); la Coordinacin General de Opinin
Pblica e Imagen; la Secretara Particular (incorporada de antemano en
Sinaloa), y la Coordinacin General de Administracin.
La actual administracin del Presidente Felipe Caldern Hinojosa (20072012), ha mantenido la estructuracin inicial con pequeos cambios como
la transformacin de la Secretara de Seguridad Pblica en Secretara de
Seguridad Pblica y Servicios a la Justicia, y en la desinstitucionalizacin de
la dependencia Luz y Fuerza del Centro, debido a la falta de sustentabilidad
sus esfuerzos a programas de infraestructura y fundamentalmente al combate
Cuadro N. 12
Evolucin Institucional a partir del Mxico Independiente
Periodo
siglos
XXI
XIX
poca
Instituciones
al Mxico
INSTITUCIONES
Indepen- - Junta Soberana Provisional Guberdiente
nativa del Imperio Universal
- Regencia del Imperio (Ejecutivo
m b i t o ejercido en triunvirato)
Federal
- Primer Congreso Constituyente
- Junta Nacional Constituyente
- Ejecutivo ejercido por un triunvirato encabezado por Guadalupe
Victoria
- Segundo Congreso Constituyente
Caractersticas
Proceso dialctico de desinstitucionalizador, formacin
y desarrollo institucional,
reinstitucionalizacin
Reforma, modernizacin e
innovacin
267
CONSTITUCIONALISMO
- Constitucin Federal de 1824
- Las Siete Leyes Constitucionales
de 1836
- Bases de organizacin para el Gobierno Provisional de la Repblica
(1841)
- Bases de organizacin poltica
(1843)
- Acta Constitutiva de Reformas
(1847)
- Leyes de Reforma y Constitucin
Federal de 1857
- Estado Provisional del Imperio
Mexicano
- Constitucin Poltica de 1917
ADMINISTRACIN PBLICA (AP)
- Inicio de la Administracin Pblica
Mexicana con nueva estructuracin
de secretaras (1824)
- Bases para la Administracin de la
Repblica (1853)
- Primera gran Reforma de la Administracin Pblica con Jurez
(1861)
- Continuo proceso de transformacin administrativa que se desdobla
en las siguientes dcadas del siglo
XX, mltiples instituciones nacionalistas, sociales y econmicas
durante dcadas y ampliacin de
actividades y funciones de secretaras
y departamentos administrativos.
Creacin de leyes secundarias para
regular rganos y actividades de la
AP.
- Reforma integral administrativa
en 1976 y articulacin de estructuras y sectores con organicidad y
ltima etapa de nacionalizacin y
crecimiento de la AP paraestatal.
A partir de los 80, disminucin o
adelgazamiento del aparato pblico
en su patrimonio y actividades.
- Siglo XXI- AP limitada presencia
en reas estratgicas y prioritarias y
complicada capacidad de respuesta
a requerimientos sociales.
Fuente: Elaboracin propia.
268
3.16 Los Procesos y Efectos del Cambio Institucional de la Administracin

Pblica en Mxico
Los esfuerzos de los precursores de la Independencia de Mxico como Primo
de Verdad, por formar una Junta Suprema que gobernara a la Nueva Espaa y
principalmente de los insurgentes encabezados por Miguel Hidalgo en 1810,
desconociendo en la prctica a las instituciones novohispanas y formando
instituciones pblicas para los mexicanos paralelas a las Coloniales, encargadas
de las diversas tareas estatales bajo el principio de divisin de Poderes, como
como titular de la Administracin Pblica, y emitiendo trascendentales
documentos, entre los que destaca el Decreto Constitucional de Apatzingn,
garantas al gobernado, comenz a gestarse el cambio institucional en Mxico
hacia el rgimen constitucional federal o liberal, contrario al central y
monrquico. Desde entonces se consider a la Administracin Pblica con esa
denominacin precisa y como rea exclusiva del Poder Ejecutivo, en la que
no deberan intervenir los dems Poderes en observancia de aquel principio
de separacin de facultades, superando la concepcin y regulacin que de ella
se tena en la Colonia.
Al consumarse la Independencia de Mxico, el cambio institucional discontinuo
no alcanz a cristalizar del todo los objetivos de la insurgencia, pues si bien
se desinstitucionalizaron en su gran mayora las dependencias novohispanas
de la Corona que desconocan los derechos de los mexicanos, con excepcin
de las Intendencias y Diputaciones Provinciales, se formaron en su lugar las
de un nuevo rgimen monrquico o imperial o central en el llamado Imperio
Mexicano de Agustn de Iturbide, en el que la Administracin Pblica, adems
de quedar bajo el mando de la Regencia como cuerpo plural, estaba estancada
por la inestabilidad poltica y slo haba logrado organizarse en secretaras
las nuevas instituciones del Imperio iturbidista resultaron disfuncionales para
los mexicanos ya que no respondan a sus reclamos de desarrollo y generaban
Con la expedicin de la primera Constitucin General de 1824, por el Segundo
Congreso Constituyente, se dio la desinstitucionalizacin formal del imperio
de Iturbide y paralelamente la formacin de las instituciones del rgimen
federal o liberal proyectado por la insurgencia que consagra los principios
269
de soberana nacional y de divisin de los Poderes, Ejecutivo, Legislativo y

Judicial, prohibiendo su reunin en una misma persona, depositando el primero
en un solo individuo en el Presidente de Mxico, como titular exclusivo de la
Administracin Pblica Nacional, contemplando adicionalmente las garantas
individuales que limitaran el poder de las autoridades y las forzaran a mejorar
su organizacin y desempeo en el marco de la ley.
En el ordenamiento centralista o conservador de las Siete Leyes Constitucionales de 1835, se desinstitucionaliz el rgimen federal previsto en la Constitucin
de 1824 y proyectado por la mayora de los mexicanos desde el movimiento
de Independencia, formndose en su lugar las del sistema central, que anul
el principio de divisin de Poderes al concentrar en el Presidente todas las
atribuciones del Estado, degradando adicionalmente a los Estados a la categora
de Departamentos, supeditando a sus gobernantes y administraciones al Ejecutivo nacional, en detrimento de su oportuna organizacin y funcionamiento,
situacin que gener inconformidad e inestabilidad poltica, econmica y social,
y la exigencia de retornar al rgimen liberal.
Con las Bases de Organizacin para el Gobierno Provisional de la Repblica
de 1841, se desinstitucionalizaron los supremos Poderes, excepto el Judicial,
para luego reinstitucionalizar el rgimen central, regulando los Poderes y
la Administracin Pblica con los mismos defectos sealados de la anterior,
distribuyendo sta ltima bajo el sistema Colonial de las cuatro causas,
transformando el Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores en Ministerio
de Relaciones Exteriores y Gobernacin, a la vez que form el de Instruccin
Pblica e Industria, en un doble proceso de formacin y desarrollo institucional
que implic la ampliacin de la esfera de accin gubernamental a la educacin
pblica, antes competencia de las asociaciones religiosas.
Las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana de 1843, reiteran
Ejecutivo como titular de la Administracin Pblica general, sustituyendo con

el Ministerio de Relaciones Exteriores, Gobernacin y Polica a la anterior
Secretara de Relaciones Exteriores y de lo Interior, y con el Ministerio de
Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica e Industria a la Secretara
de Instruccin Pblica e Industria, retomando las reas de Justicia y Negocios
Eclesisticos del imperio iturbidista, en tanto que con los Ministerios de Hacienda
270
y de Guerra y Marina, reinstitucionalizaba las secretaras preexistentes con los

mismos ramos. Las instituciones centralistas impuestas en este ordenamiento y
los dos anteriores, al anular el principio de divisin de Poderes y concentrar en
el Ejecutivo la titularidad de las diversas funciones estatales y degradar a los
Estados, supeditando a sus gobernantes y administraciones a la autoridad del
presidente, resultaron disfuncionales, generando inestabilidad e inconformidad
social y el reclamo de retornar al federalismo.
El Acta Constitutiva y de Reformas del 18 de mayo de 1847, suplant formalmente
las instituciones impuestas por el centralismo, reincorporando en su lugar las
Las Bases para la Administracin de la Repblica de 1853, generaron de nuevo

la desinstitucionalizacin formal del rgimen federal y la reinstitucionalizacin
en su lugar del rgimen central con un gobierno dictatorial, que concentraba en
la persona del Presidente de la Repblica las funciones estatales, sometiendo a
su autoridad a los Estados degradados en Departamentos, a sus gobernantes y
administraciones pblicas, por lo que resultaba disfuncional para la mayora de
los mexicanos. La Administracin Pblica nacional se integrara inicialmente
con cuatro secretaras que en el mismo ao, cambiando su denominacin por
la de ministerios, aumentaron a seis las de Relaciones Exteriores; Estado y
Gobernacin; Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica; Fomento,
Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y Marina; y Hacienda y Crdito
principio Colonial de las cuatro causas.
Con el Plan de Ayutla de 1854, que concluy con la Constitucin de 1857, se
desinstitucionaliz formalmente el rgimen centralista y se reinstitucionaliz el
federal con sus principios. Como nueva institucin jurdica se consagr el juicio
de amparo como medio tutelar de las garantas del gobernado y limitacin al
poder de las autoridades. Se estableci formalmente la separacin del Estado y
la Iglesia. La Administracin Pblica, ahora federal, continu formada por los
seis ministerios, en manos de reformistas como Benito Jurez.
A travs del Plan de Tacubaya pronunciado por los conservadores encabezados
por Flix Zuloaga en contra de la Constitucin de 1857, se estableci una
administracin centralista paralela, transformada posteriormente por la imperial
271
de Maximiliano de Habsburgo, que no obstante introducir nuevas instituciones

como los Departamentos Administrativos y el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo que trascendieron a otras administraciones, perteneca a un
rgimen disfuncional y no aceptado por la mayora de mexicanos.
En 1861, Jurez reorganiz en cuatro ocasiones su administracin; en febrero,
Pblica en Secretara de Justicia e Instruccin Pblica; en abril, para contraer
a cuatro las secretaras, fusionando en una las de Relaciones Exteriores y de
Gobernacin y en otra las de Justicia e Instruccin Pblica y de Fomento;
en junio, para separarlas y restablecer las seis iniciales; y en diciembre para
contraerlas de nuevo a cuatro, excluyendo las Secretaras de Fomento y de
Gobernacin, con lo que disminua la estructura y atribuciones administrativas
a causa de la inestabilidad producida por la administracin central paralela.
Pblica adscrita a la Secretara de Gobernacin, y se reinstitucionalizaron

las Secretaras de Fomento y Gobernacin en 1867, por lo que de nuevo se
tuvieron seis secretaras de Estado.
Al ser vencido y fusilado el emperador Maximiliano, su administracin
imperialista fue sustituida, continuando la federal o liberal de Benito Jurez,
quien al convocar a elecciones y resultar electo Presidente de la Repblica,
el desarrollo administrativo, econmico y cultural, con diversas acciones que
fortalecieron la Administracin Pblica.
mantuvo su integracin por las seis secretaras de Relaciones Exteriores;
Gobernacin; Fomento; Justicia; Hacienda, y Guerra, form la Escuela de Comercio y Administracin e implement otras acciones en aras de fortalecerla.
En el segundo periodo, en un proceso de desarrollo de la administracin federal, bajo el lema menos poltica y ms administracin, implement un
plan general de reorganizacin, transformando la Secretara de Hacienda, en
Secretara de Hacienda, Crdito Pblico y Comercio, e incorporando las de
Comunicaciones y Obras Pblicas, y de Instruccin Pblica y Bellas Artes, a
la par de formar una serie de nuevas instituciones que ampliaron de manera
importante su estructura y rbita de accin.
272
intereses de ciertos grupos en perjuicio principalmente de las clases sociales

desprotegidas e impidiendo el libre desarrollo de sus actividades y su acceso
al poder pblico, su rgimen en la prctica dio un vuelco al centralismo y
se volvi disfuncional para la mayora de los mexicanos, provocando su
inconformidad y el requerimiento social de un nuevo cambio institucional
que desencaden la Revolucin de 1910 encabezada por Francisco I. Madero
Con el gobierno transitorio de Francisco Len de la Barra, la Administracin
Intersecretarial para resolver el problema del uso del agua de la cuenca baja
del rio Colorado y la Comisin Consultiva de Indemnizaciones.
Durante el mandato de Madero, la Administracin Pblica, con el mismo
nmero de Secretaras de Estado, se inscribi en un rgimen ms democrtico
que report ya la existencia de los partidos polticos promotores del acceso de
los ciudadanos al poder pblico y se desarroll funcional y estructuralmente
con las reformas introducidas en materia electoral, obrera o laboral y de
justicia, entre otras reas y nuevas dependencias como el Directorio Postal y
la Inspeccin de Carreteras y Puentes y dems mencionadas precedentemente.
El usurpador Victoriano Huerta, tras el asesinato de Madero y Pino Suarez,
form las Secretaras de Agricultura y Colonizacin, y de Industria y Comercio,
con las que se desarroll la Administracin Pblica estructuralmente y
ampliando su mbito de competencia, empero, dentro de un rgimen espurio
con tendencia al centralismo repudiado por los mexicanos que exigan el
cambio, particularmente de su titular.
Venustiano Carranza form el Ejrcito Constitucionalista y desconoci
la administracin del usurpador Huerta, desinstitucionalizando las dos
secretaras que ste incorporara, restableciendo las dependencias de la
administracin maderista, adems de reorganizar la Secretara de Fomento y
de esa nueva institucin transitoria para formular la Constitucin Federal de

1917, en la que se restablecieron formalmente las instituciones, principios y
derechos individuales consagrados en la Constitucin de 1857, adems de
273
prohibir la reeleccin del Presidente, suprimir de nuevo la Vicepresidencia de

la Repblica y consolidar la separacin del Estado y la Iglesia.
Desde la promulgacin de ese mandamiento supremo que se mantiene vigente
a la fecha, la Administracin Pblica Federal ha operado dentro de ese mismo
rgimen proyectado por los mexicanos desde la insurgencia, registrando los
cambios que los propios mexicanos le han impreso por las vas legales que la
Constitucin establece.
En esos trminos, durante la presidencia de lvaro Obregn la Secretara de
Instruccin Pblica y Bellas Artes, se transform en Secretara de Educacin
Pblica enfocando a esa rea sus esfuerzos y se form el Departamento de
Estadstica Nacional de la Secretara de Agricultura y Fomento con lo que se
fortaleci estructuralmente a dicha secretara y por ende a la Administracin
Pblica.
Su sucesor Plutarco Elas Calles, form el Departamento de Presupuesto
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, disminuy el costo de la
Administracin Pblica y promovi las actividades productivas, buscando
impulsar la Administracin Pblica y el desarrollo econmico del pas.
Abelardo L. Rodrguez desinstitucionaliz los Departamentos de Presupuesto
y de Contralora de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para enfocar
hacia esas reas sus acciones; form el Departamento del Trabajo de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, y el Departamento Agrario de la
Secretara de Agricultura y Fomento, fortaleciendo estructuralmente ambas
dependencias; transform el Departamento Judicial en Procuradura General
de la Repblica, separando esa funcin del Poder Judicial, circunscribindola dentro de la Administracin Pblica, del Poder Ejecutivo que result
favorecido estructural y funcionalmente, a la vez que se evit que la autoridad fuera juez y parte al mismo tiempo y el Departamento Central del
Distrito Federal en Departamento del Distrito Federal, otorgando a ste y su
Administracin Pblica mayor autonoma.
El General Lzaro Crdenas transform la Secretara de Guerra y Marina en
Secretara de la Defensa Nacional, imprimindole un sentido ms nacionalista;
form la nueva institucin pblica de la expropiada industria petrolera, y el
Departamento de Marina Nacional de la Secretara de la Defensa Nacional,
fortaleciendo el patrimonio nacional y la Administracin Pblica.
274
El Presidente Manuel vila Camacho transform la Secretara de Salubridad

en la Secretara de Salubridad y Asistencia, incrementando su sentido social y
la Secretara de la Economa Nacional en Secretara de Economa.
Dentro del periodo de Miguel Alemn, una nueva Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado facult al Ejecutivo Federal para crear, fusionar
o desaparecer dependencias por la va reglamentaria, y se formaron las dos
nuevas Secretaras de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa y la de
Recursos Hidrulicos, con lo que se dinamiz la transformacin y adecuacin
de la Administracin Pblica a las nuevas necesidades y se ampli su estructura
y radio de accin.
En la administracin de Adolfo Ruiz Cortines se supedit a la Presidencia
de la Repblica la Comisin de Inversiones de la SHCP, para la supervisin
directa de sus tareas por el Ejecutivo Federal.
reestructurando la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para formar
la Secretara de la Presidencia, para una mayor supervisin del Ejecutivo
Federal; transformando la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin
Administrativa en la Secretara de Patrimonio Nacional, la Secretara
de Economa en Secretara de Industria y Comercio, y la Secretara de
Comunicaciones y Obras Pblicas en dos secretaras, la de Comunicaciones
y Transportes y la Secretara de Obras Pblicas, el Departamento Agrario en
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, y el nuevo Departamento
de Turismo, y form como nueva institucin del Estado la industria elctrica,
ampliando la estructura y presencia de la Administracin Pblica hacia otras
reas prioritarias, a la par del patrimonio nacional.
El presidente Luis Echeverra lvarez transform los Departamentos de
Turismo y de Asuntos Agrarios y Colonizacin en las nuevas Secretaras
de Turismo y de la Reforma Agraria, respectivamente, en congruencia a la
creciente importancia de esas reas.
En la presidencia de Jos Lpez Portillo se inici la reforma administrativa,
con base en los trabajos de la Comisin de Administracin Pblica (CAP),
reorganizndola estructural y funcionalmente en sus dependencias, transformando la Secretara del Patrimonio Nacional en Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, y la Secretara de Industria y Comercio, en Secretara
275
de Comercio, y fusionando las Secretaras de Agricultura y Ganadera, y de

Recursos Hidrulicos, en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos,
a la vez de expropiar la banca para ejercer un mayor control sobre ella como
importante factor de la economa nacional, ampliando las funciones de la
Administracin Pblica.
Miguel De la Madrid, impuls la Ley de Planeacin y el establecimiento del
Sistema de Planeacin Democrtica del Desarrollo Nacional, para elaborar
el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, institucionales,
regionales y especiales de la Administracin Pblica Federal, con la
participacin de los sectores sociales y emprendi la transformacin estructural
y funcional de las dependencias del Estado, adems de formar la Secretara de
instituciones y servidores del Estado, y promover la desinstitucionalizacin de
las llamadas empresas pblicas de participacin estatal minoritaria y algunos
Con Carlos Salinas de Gortari se desinstitucionaliz la Secretara de
Programacin y Presupuesto; se transform la Secretara de Desarrollo
Urbano y Ecologa en Secretara de Desarrollo Social, y desinstitucionalizaron
mltiples paraestatales como la banca, la industria siderrgica, Conasupo,
las televisoras del Estado, Telfonos de Mxico, Ferrocarriles Nacionales de
Mxico, la administracin de aeropuertos del pas, entre otros.
En el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de Len, la Secretara de Pesca se
transform en Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,
para atender la cada vez ms trascendente rea ambiental; la Secretara de
Agricultura y Recursos Hidrulicos en Secretara de Agricultura, Ganadera
y Desarrollo Rural, incorporando estas reas fundamentales para impulsar
las zonas rurales; la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal
en Secretara de Energa, y la Secretara de la Contralora General de la
Federacin en Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, a efecto
la administracin. Se otorg la autonoma y eleccin popular al gobierno
del Distrito Federal y a su administracin, facilitando la participacin de la
Durante el periodo de Vicente Fox Quezada, se form la Secretara de Seguridad
Pblica, para incorporar esa importante funcin a la Presidencia; y transform,
276
la Secretara de Agricultura y Ganadera en Secretara de Agricultura,

Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, con esta nueva rea
fundamental para el desarrollo; la Secretara del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca en Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales;
la Secretara de Comercio y Fomento Industrial en Secretara de Economa;
y la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo en Secretara de
Presidencia con 13 nuevas unidades o entidades administrativas que despus
de Representacin para la Promocin e Integracin Social para Personas con
Discapacidad, la Comisin Nacional de la Educacin para la Vida y el Trabajo,
la Coordinacin de la Red Federal de Servicio a la Ciudadana.
La administracin del Presidente Felipe Caldern Hinojosa, ha mantenido
Seguridad Pblica en Secretara de Seguridad Pblica y Servicios a la Justicia,
y desinstitucionalizando la paraestatal Luz y Fuerza del Centro, en razn de
la situacin irregular por la que atravesaba, incorporando su funcin a la
Comisin Federal de Electricidad, enfocando los esfuerzos de su gobierno a
y crimen organizado.
Como se advierte, es prolijo el recorrido que ofrece la vida institucional
nacional. Son abundantes los procesos de construccin, evolucin y mutacin
en el cosmos administrativo. El seguimiento de las transformaciones
observadas nos lleva a una mayor comprensin del objeto de conocimiento y
del universo de estudio de la investigacin.
Es recurrente en el fenmeno pblico del pas y de sus entidades federativas,
tenciales en la Administracin Pblica. En esa evolucin institucional, la
extincin, en su caso, de los entes pblicos.
Las instituciones pblicas han ingresado a una etapa que se caracteriza por
la combinacin de la crisis y el cambio, la rearticulacin de la centralizacin
y la descentralizacin, la nueva interaccin de los estados y los mercados,
la comunicacin ms directa de los ciudadanos y el Estado, la formacin de
movimientos que luchan por los derechos civiles y polticos y el impulso
277
de las organizaciones ciudadanas para tener mayor participacin de los

procesos de toma de decisin y en la implementacin de los cursos de
accin del gobierno.225
Mediante su exploracin es plausible aproximarnos a la realidad jurdica,
poltica y administrativa de las distintas etapas de la vida nacional. Los
cambios de la Administracin Pblica en el pas y en los estados de la
repblica, han sido una constante, un proceso permanente.
El jurista Nieto nos entrega una metfora de la Administracin Pblica la
226
La cobertura de varios siglos que, ambiciosamente se han repasado en este

trabajo, bien pueden tener una consideracin mitolgica de la que las instituciones tambin forman parte. Jano,227 dios romano representado con dos
caras que miraban simultneamente a occidente y oriente, y que divisaba desde
lo alto el pasado, presente y el porvenir. Era el dios custodio del universo. El
el amor a la honestidad y a la justicia. Tena el poder sobre las rutas y los
caminos. Su templo contena la rueda csmica, representaba en el camino de
iniciacin de misterios y conocimientos interiores que ligaban al devoto con
el cosmos. El peatn se introduca a su templo y realizaba un recorrido en
sentido de las agujas del reloj y tras rodear la imagen del dios, sala por otra
con el mundo.
Hay pues un cosmos institucional en movimiento, con el que se tena una
relacin especial en su evolucin, mantenedora de la armona y de los ritmos
que la expresan.
225
Uvalle Berrones, Ricardo, La responsabilidad poltica e institucional de la Administracin

Pblica,
pp. 25-26.
226
Nieto, Alejandro,
Sevilla, Universidad de Sevilla, 1962,
p.14
227
Bilbao Alberdi, Galo,
Espaa, Bakeaz, Bilbao, 200, pp. 5-8.
278
Cambio Institucional en Mxico
Fuente: Elaboracin propia.
A partir del movimiento de Independencia, la Administracin Pblica mexicana

ha observado los diversos procesos de cambio institucional propuestos por
Jepperson, de formacin en las nuevas instituciones incorporadas hasta la
fecha; se ha desarrollo con la incorporacin de las instituciones que han
impulsado su evolucin o con la transformacin en ese mismo propsito de las
ya existentes; de desinstitucionalizacin de aquellas que no cumplieron con
rgimen; y de reinstitucionalizacin de aquellas de pocas o administraciones
anteriores que se reincorporaron en las distintas fases de la vida nacional.
Implcitas en esos mismos procesos, se han registrado las modalidades de
transformacin de la Administracin Pblica, de Reforma, Modernizacin
279
e Innovacin administrativa, en las diversas y respectivas etapas de la vida

nacional mencionadas en el captulo primero de este trabajo de investigacin
al que nos remitiremos para evitar repeticiones innecesarias.
Hasta la Constitucin Federal de 1917, la causa comn del cambio
institucional fueron los movimientos, revoluciones y planes que hicieron
aparecer a la administracin nacional cclicamente en los regmenes central y
federal, respectivamente, no obstante ser ste ltimo el proyectado y aceptado
mayoritariamente por los mexicanos desde la insurgencia independentista.
Por ello, los diferentes gobiernos centralistas, conservadores o imperialistas
que se ejercieron en diversas etapas, constituyeron con sus instituciones, la
imposicin de un rgimen adverso y contrario y por ende disfuncional para
los mexicanos, en virtud de que no interpretaba sus verdaderas aspiraciones,
generando inconformidad e inestabilidad poltica, econmica y social, que
obstaculizaban el desarrollo de la sociedad y el Estado, y particularmente de la
Administracin Pblica que no lograba mantener un crecimiento sostenido, ni
estructural ni funcionalmente, por las constantes interrupciones centralistas,
cambios repentinos de titular y de instituciones, sumado a la intermitente
afectacin de los estados degradados a Departamentos y sus administraciones.
No puede negarse que en la mayora de las administraciones nacionales, al
margen del rgimen a que pertenecieran, se incorporaran instituciones tiles
que trascendieron a otras y hacia el futuro, pero tambin que han sido las del
rgimen federal las que mejor han funcionado para atender las aspiraciones
y reclamos de los mexicanos, para mantener el desarrollo y la estabilidad
poltica, econmica y social.
Desde la Constitucin de 1917 a la fecha, en que se ha mantenido sin
interrupciones el rgimen federal o liberal, las causas del cambio institucional,
de los diversos procesos o modalidades de Reforma, Modernizacin e
Innovacin de la Administracin Pblica, han sido las reformas o adiciones
aprobadas de acuerdo al procedimiento establecido en sus propias disposiciones
o la determinacin del Ejecutivo en turno conforme a la facultad reglamentaria
derivada de la ley emanada de la misma Constitucin.
A travs de esas vas legales de cambio institucional se ha transformado la
Administracin Pblica en un proceso evolutivo y sostenido en el inters de
sociedad los bienes y servicios pblicos en sentido amplio, entendidos como
280
todos aquellos elementos que faciliten el desarrollo individual y colectivo en

un ambiente democrtico, de tranquilidad y justicia social, en el que todos
participemos en la organizacin del poder pblico, de sus responsabilidades
Con esas vas legales de cambio en el mbito nacional, sin regmenes ajenos
y antagnicos y sin retrasos de los movimientos, revoluciones o planes como
causas de las transformaciones de antao, el pas se ha provedo de instituciones
funcionales para los intereses individuales y colectivos, que han impulsado el
desarrollo ascendente de la Administracin Pblica Federal y por tanto, de la
sociedad y el Estado mexicano, al grado de permitirnos a los ciudadanos, por
ejemplo, con las leyes e instituciones electorales, participar democrticamente
en la eleccin libre y directa o popular de su titular el Presidente de Mxico y
con la ley y el Sistema de Planeacin, en la organizacin de la administracin
y de los programas enunciados.
A tal grado ha resultado funcional la Administracin Pblica Federal con sus
instituciones, que a la par de los logros referidos con antelacin, han servido
de modelo a los Estados de la Repblica, Sinaloa entre ellos por supuesto, para
siguiente.
281

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CAPTULO 3.

Alger Uriarte Zazueta

villas y aun algunas ciudades de Mxico, al consumarse la Independencia

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

En la lnea del cambio institucional es importante incluir el referente de cmo

Lemoine, Villacaa Ernesto,

Alger Uriarte Zazueta

Los ms notorios y estudiados son los que realizan Rayn y Morelos,

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

tragedia en Acatita de Bajn, el 21 de marzo de 1811, en la que elimin a

Hernndez y Dvalos, Juan,

Alger Uriarte Zazueta

proclamas e ideas polticas plasmadas en documentos jurdicos importantes.

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

3.1.1 La Junta Suprema de Gobierno

Lemoine Villacaa, Ernesto,

Alger Uriarte Zazueta

La creacin de la Junta, inspirada en la Junta Suprema de Gobierno espaola,

Lemoine Villacaa, Ernesto,

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

El triunvirato original se disolvi. Rayn, Liceaga y Verduzco, riendo entre

3.1.2 El Congreso de Anhuac

siguiente Acapulco, cuando pudo rendir al castillo de San Diego. En este

Mxico, Archivo General de la Nacin Mexicana, 1958, p. 193.

Alger Uriarte Zazueta

Documento de gran trascendencia para el Congreso que se iniciaba, fue el

otros argumentos, reconociendo la justicia de la lucha por la liberacin de

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

la dependencia del trono espaol, y por ltimo, que a la nacin correspondan

Lemoine Villacaa, Ernesto,

Alger Uriarte Zazueta

hasta la publicacin de este decreto, y hechos los enteros, entregarn las

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

Ya no hay Espaa, porque el francs est apoderado de ella (incluso Cdiz).

Alger Uriarte Zazueta

Morelos revirti, en el gobierno insurgente, los derechos del Patronato

, Mxico,Jus, 1961, pp. 90- 94.

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

medio que no podan ser ms adversos para su realizacin, pero, justamente

Bustamante, Carlos Mara,

Alger Uriarte Zazueta

3.1.3 Decreto Constitucional de Apatzingn

Secretara de Gobernacin, Introduccin, en

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

En la patritica exposicin de motivos del Decreto Constitucional, sus autores,

, Mxico, Senado de la Repblica, t. 8,

Alger Uriarte Zazueta

polticos y sociales, que con la indeclinable voluntad de darse una nacin

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

De esa manera, el decreto, adems de constituir el germen ms directo,

Alger Uriarte Zazueta

Mexicano a todas las naciones, en el cual se hace una resea de la insurgencia,

1815, acusando a Morelos de estar imbuido en las mximas fundamentales

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

institucional y nacional. Por la importancia que reviste la nota preliminar de la

Secretara de Gobernacin Introduccin,

Alger Uriarte Zazueta

La lucha de Independencia haba crecido y esa semilla crecera en pocos

El Plan de Iguala, en un inicio, y los Tratados de Crdova, suscritos a los

Ver documento completo en

El cambio institucional en la administracin pblica en Mxico y en Sinaloa

3.2 Crisis de Independencia en Sinaloa

, Sinaloa, Gobierno del Estado, Difocur, Instituto de Investigaciones

Alger Uriarte Zazueta