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DE CUENTAS EN UNA
DEMOCRACIA
CONSTITUCIONAL
De la necesidad de crear un
Tribunal Federal de Fiscalizacin
Superior para Mxico
David Alonso Canales Vargas
NDICE
Introduccin.........
1. Democracia....
2. Rendicin de Cuentas....................................................
3. Transparencia
13
17
20
V. Conclusiones.
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Bibliografa
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Introduccin.
El hecho de que en un pas determinado se auspicie la realizacin de elecciones libres
y transparentes, no significa por s solo que exista una democracia plena, como se
pensaba en el pasado, ya que el paradigma contemporneo de la democracia
constitucional, implica hoy en da un concepto mucho ms amplio y profundo, que
entraa adicionalmente, la existencia del pleno respeto a los derechos fundamentales y
una serie de mecanismos que garanticen su efectividad;
normas para el
Esta serie de cambios sucedidos en fechas recientes han puesto al Estado Mexicano y
a la sociedad en su conjunto, en la va adecuada para alcanzar la tan anhelada
consolidacin democrtica, que sin lugar a dudas representa un largo camino por
transitar, sin embargo, es necesario reconocer que por supuesto han existido avances
significativos en la direccin correcta, aunque todava permanecen una serie de
condiciones que replantear.
Desde mi particular punto de vista, uno de los puntos neurlgicos al da de hoy, del
sistema jurdico-poltico mexicano, lo constituye la funcin de fiscalizacin superior,
debido a dos cuestiones fundamentales. La primera, una la exigencia social imperiosa
de contar con un mecanismo eficiente de rendicin de cuentas, en consecuencia
transparentado su ejercicio; y la segunda, el obstculo que representa el actual diseo
institucional del ente fiscalizador, dado que no favorece ni fortalece un ejercicio de su
funcin con independencia y autonoma.
1. Democracia.
expresin,
estado
de
derecho,
reconocimiento
de
derechos
2. Rendicin de Cuentas.
Cfr. Enciclopedia Jurdica Mexicana. IIJ.UNAM-Porra. Mxico. 2002. Tomo III. Voz Democracia. CARBONELL, Jos
y GUTIRREZ, Rodrigo. pp. 131-137.
Una opinin calificada que me parece de la mayor relevancia porque resume en buena
medida la idea central de este apartado, es la que expresa Jos Antonio Crespo, quien
indica que:
CORTS, Federico et alli. Segundo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de
Cuentas. Auditora Superior de la Federacin. Mxico. 2002. P.11.
3
GUERRERO, Eduardo. Para entender la transparencia. Nostra Ediciones. China. 2008. p. 12.
3. Transparencia.
transparencia
para aludir a
CRESPO, Jos Antonio. Fundamentos Polticos de la Rendicin de Cuentas. Serie: Cultura de la Rendicin de
Cuentas, nmero 1. Auditora Superior de la Federacin. Mxico. 2001. p. 7.
5
En ACKERMAN, John. Ms All del Acceso a la Informacin. Siglo XXI Editores. Mxico. 2008. p. 100.
Este sealamiento que realiza el Doctor Miguel Carbonell, me parece que alude a la
caracterstica antpoda de la transparencia que es la opacidad, y la refiere como un
rasgo permanente de los sistemas dictatoriales. En consecuencia y en el anterior orden
de ideas me parece adecuado sealar, que la transparencia ser entonces una de las
caractersticas
fundamentales
esenciales
de
cualquier
forma
de
gobierno
contemporneo que se diga democrtica, sin embargo estos son slo algunos de sus
rasgos caractersticos, pero Qu es en realidad la transparencia? Al respecto seala
Eduardo Guerrero que la palabra transparencia es de uso comn entre todos nosotros.
Podramos decir que se utiliza generalmente de tres maneras: como cualidad de un
objeto, como atributo de un sujeto y como atributo de un grupo o coleccin de sujetos. 7
En efecto, y en el anterior contexto nos encontramos por ejemplo con que podemos
hablar de un objeto y su cualidad de transparencia, verbigracia el cristal de t ventana
es totalmente transparente o como cualidad de la actuacin o conducta de algn
individuo: Sal siempre ha tenido un comportamiento transparente y por ltimo respecto
de la actuacin de algn grupo de sujetos: En el Partido, la toma de decisiones se hace
de forma transparente. A partir de la precisin de esta nocin bsica podemos decir
que se entiende la transparencia como una cualidad contenida en los objetos o un
atributo respecto de la actuacin de algn sujeto o agrupacin de sujetos. El mismo
autor, agrega que las tres maneras de utilizar la palabra transparencia muestran
variaciones aunque hay un hilo conductor entre ellas. Este hilo se refiere a que en los
6
7
Cfr. CARBONELL, Miguel. La Construccin de la Democracia Constitucional. Porra. Mxico. 2205. P. 137.
GUERRERO, Eduardo, Op. Cit. p. 11
o de
derecho de
Para poder establecer la distincin que existe entre estos conceptos considero
pertinente atender al origen de la utilizacin del trmino transparencia el cual tuvo su
origen en el pensamiento ilustrado, y en particular son dos de sus principales
exponentes los que establecieron las bases para su conceptualizacin, quienes fueron:
Immanuel Kant y Jeremy Bentham, como nos refiere Norberto Bobbio al respecto: Kant
enunci e ilustr en el Apndice de La Paz Perpetua el principio fundamental segn el
cual todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya mxima no puede
ser publicada son injustas
10
Ibidem. p. 12
Idem.
10
BOBBIO, Norberto. El Futuro de la Democracia. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1986. p.23.
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10
polticas pblicas - al
Por su parte y como nos refiere Eduardo Guerrero, Jeremy Bentham contribuy a
sentar cuatro bases para el empleo del actual concepto de transparencia, como se
menciona a continuacin:
11
12
11
13
Ibidem. p. 17.
12
14
Como se aprecia, no
16
14
CARPIZO, Jorge, Propuestas Sobre el Ministerio Pblico y la Funcin de Investigacin de la Suprema Corte. Porra.
Mxico.2005. p.34.
15
Enciclopedia Jurdica Mexicana. Op. Cit. Tomo V. Voz: rganos Constitucionales Autnomos. CARBONELL, Miguel.
pp. 378-382.
16
En CARPIZO, Jorge. OP. Cit. p. 34.
13
Sobre este particular, nos seala el Doctor Jorge Carpizo las siguientes caractersticas
de los rganos constitucionales autnomos:
Ibidem. p. 35.
14
Ms adelante se vio que esa saludable autonoma tambin era indispensable para la
mxima autoridad electoral, ya que para dar credibilidad a la organizacin de las
elecciones era imprescindible que el rgano encargado de realizar los comicios, fuera
absolutamente imparcial y actuara libre de presiones de los partidos y actores polticos.
18
15
Con el tiempo se ampli el uso de esta figura tambin a la Comisin Nacional de los
Derechos Humanos, para garantizar que el ombudsman pudiera emitir sus
recomendaciones con plena libertad, sin verse amenazado por influencias e
intervenciones polticas.
En Mxico slo tenemos por hoy los tres rganos constitucionales autnomos que he
mencionado, pero en otros pases la tendencia ha sido hacia la creacin de este tipo de
entes en otros mbitos, sobre todo en cuanto a las funciones estratgicas del Estado
que requieren de ese tipo de independencia. Sobre este punto me parece relevante la
opinin de John Ackerman al respecto:
de
control
de
la
corrupcin,
institutos
electorales
extiende
la
estructura
de
pesos
contrapesos
que,
19
19
ACKERMAN, John. Organismos Autnomos y Democracia El caso de Mxico. Coed. IIJ-UNAM y Siglo XXI Editores.
Mxico. 2007. pp. 17-18.
16
Para llevar a cabo esta funcin estatal la Cmara de Diputados cuenta con un rgano
que se denomina Auditora Superior de la Federacin y cuyo antecedente inmediato
es la Contadura Mayor de Hacienda, que cambi su nombre a raz de la reforma
constitucional de 1999.
20
En FIGUEROA, Aime et alli. Cuenta Pblica en Mxico. Evaluando el Laberinto de la Fiscalizacin Superior.
Universidad de Guadalajara. Mxico. 2005. p. 36.
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autonoma slo para ciertos mbitos, no una autonoma total, ni real. Cabe tener
presente que no debemos confundir la naturaleza jurdica de la Auditora Superior de la
Federacin que es la de un rgano tcnico de la Cmara de Diputados y no la de un
organismo constitucional autnomo, pese a que la propia Constitucin hable de su
autonoma tcnica y de gestin. Caso semejante ocurre con ciertos tribunales
administrativos en materia fiscal, laboral y agraria, as como al Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa, a los que tambin la propia norma fundamental les reconoce
autonoma tcnica y de gestin, pero no es la misma autonoma de la que gozan el
Instituto Federal Electoral, el Banco de Mxico o la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos.
Esta visin es congruente, si en este momento del presente apartado sealamos otro
aspecto fundamental de esta Auditora Superior de la Federacin, que es el hecho de
que su actuacin se encuentra supeditada a la rbita del Poder legislativo, en especfico
a la Cmara de Diputados, como con toda claridad se dispone constitucionalmente en
los artculos 74 fraccin II y 79 prrafo primero. Dicho de otra manera, la autonoma
tcnica, as con ese adjetivo significa que es una autonoma limitada a ciertos aspectos
de su funcionamiento interno, pero no tiene autonoma orgnica, ni poltica. Lo cual
afecta gravemente el alcance de su actuacin, ya que el resultado de su trabajo, es
decir, sus informes que pueden incluir recomendaciones o incluso delimitacin de
responsabilidades, quedar todo ello sujeto a la decisin final de un grupo de treinta
diputados que integran la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la
Federacin, que es una comisin ordinaria de la Cmara de Diputados, conforme a la
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y en ltima
instancia al Pleno de la Cmara, el cual si bien sabemos es el mximo rgano de
representacin popular, est integrado por legisladores que responden a intereses
polticos de sus respectivos partidos y entonces, se politiza la decisin sobre el avance
o el freno al fincamiento de responsabilidades por motivos de coyuntura y negociacin
entre las fuerzas polticas, afectando de manera determinante la autonoma efectiva de
la funcin, ms all de la autonoma del ente fiscalizador.
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Por lo tanto, estimo que el presente ensayo tiene dos objetivos fundamentales, el
primero tratar, con base en mi pensamiento crtico, de demostrar una problemtica
social, de la que creo haber dado cuenta hasta ahora, y el segundo, ofrecer una visin
propositiva respecto de esta problemtica, pues desde mi punto de vista, de poco
servira sealar la que en mi opinin puede constituir una deficiencia en el diseo
institucional de alguna funcin del Estado, y que en este caso se refiere a la
transparencia y a la rendicin de cuentas, y limitarse slo a eso.
Por lo tanto no representara en mi opinin un aporte valioso, el limitarse slo a detectar
el problema y exponerlo, si no por el contrario creo que los universitarios tenemos una
responsabilidad social y un deber con Mxico de ser propositivos frente a los temas
sensibles de nuestro pas y en este contexto dar paso para proponer ahora, cual
podra ser una solucin a la opacidad imperante en la realidad actual de la fiscalizacin
superior en Mxico.
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Siguiendo el postulado de John Ackerman, por mi parte me parece preciso sealar que
la funcin de fiscalizacin superior del Estado constituye uno de los elementos
medulares de todo orden democrtico liberal.
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Otro de los elementos que desde mi particular punto de vista sera de gran utilidad
incluir dentro del rediseo institucional ahora planteado sera el siguiente crear un
Tribunal de Fiscalizacin Superior para que, mediante una serie de mecanismos
jurisdiccionales se pueda garantizar un pleno y efectivo combate a la opacidad,
transparentar el ejercicio de recursos pblicos y construir una verdadera cultura de
rendicin de cuentas por parte de las instituciones del Estado con la sociedad mexicana
en su conjunto.
Adicionalmente existe otro eje que me parece debe ser combatido en el uso de los
recursos pblicos y por lo tanto al tratar de transparentarlos sera de gran utilidad
incluirlo dentro del rediseo institucional ya que consecuencia del diseo actual de la
fiscalizacin superior en Mxico se reviste un carcter ex-post, es decir que se fiscaliza
con mucha posterioridad, siendo precisos con casi dos aos de posterioridad, por
ejemplo, en este ao 2009, se realizar la fiscalizacin respectiva al ao anterior 2007,
lo que desde mi punto de vista puede generar un retraso y fomenta la opacidad.
conservando los dos mecanismos, es decir ex-ante y ex-post, podra ser una cuestin
tcnica que diera fortaleza en el rediseo institucional del rgano que ahora se plantea
para substituir a la Auditora Superior de la Federacin, que sin duda alguna
contribuiran a mejorar la funcin de fiscalizacin.
Pero sobre todo son la muestra de que existen una serie de elementos, que sin duda
alguna, deben ser implementados por el Estado para garantizar un eficaz manejo de los
recursos pblicos, hay una serie de mecanismo que podran garantizar una mayor
transparencia y rendicin de cuentas, en el actuar de todas las instituciones del Estado.
Uno de los propsitos esenciales que persigue la creacin de este rgano sera el papel
fundamental que desempeara dentro del sistema de pesos y contrapesos de los
Poderes Pblicos, su constitucin y funcionamiento entraara un mecanismo de
equilibrio y contencin al ejercicio del Poder Pblico, y en este contexto se inscribira
como una institucin pblica concebida para una total rendicin de cuentas en una de
los temas ms sensibles del Estado Mexicano el uso de los recursos pblicos.
Me parece que al plasmar y buscar materializar ese equilibrio y freno al Poder Pblico
a que se ha hecho mencin, mediante la creacin de un rgano pro-rendicin de
cuentas, se estar contribuyendo a transparentar el ejercicio del los recursos pblicos y
se estar si duda dado un gran paso adelante hacia la tan anhelada consolidacin
democrtica en Mxico.
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Por ltimo me gustara destacar que el derecho constituye sin duda, un instrumento de
cambio social. Desde mi punto de vista es el derecho una herramienta eficaz para
generar una verdadera transformacin social en las instituciones pblicas.
Por lo tanto, estimo preciso sealar que uno de los elementos que pudiesen contribuir a
generar una mayor transparencia y una rendicin de cuentas ser mediante la
implementacin de una serie de polticas pblicas encaminadas a una consolidacin
democrtica.
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V. Conclusiones.
precisa, para delimitar su alcance con precisin. En ese contexto se facilitara distinguir
cundo se est en presencia de la autonoma constitucional de la que gozan los
rganos constitucionales autnomos y otra autonoma que si bien puede ser
mencionada en el texto constitucional, no implica necesariamente que se trate de una
de estas instituciones pblicas a que he hecho referencia.
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Bibliografa.
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http://www.definicion.org/cuenta-de-la-hacienda-publica-federal
http:// www.asf.gob.mx
http:// www.miguelcarbonell.com
http:// www.diputados.gob.mx
Unidad de Evaluacin y control. Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la
Federacin. Fiscalizacin superior comparada. Una aproximacin al estudio de los
modelos de fiscalizacin superior en el mundo. Mxico. 2005.
Enciclopedia Jurdica Mexicana. Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM. Porra.
Mxico. 2002.
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