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Un anlisis amplio y objetivo sobre la Costa Rica que tenemos a partir de los indicadores ms actuales (1999)
PRIMERA EDICION: 2000 DISEO Y DIAGRAMACION: ERICK VALDELOMAR / NeoGrca S.A. PORTADA: ERICK VALDELOMAR
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Indices
Indice General
PRESENTACION RECONOCIMIENTOS PROLOGO AL SEXTO INFORME Sent ido de los Informes Caractersticas, orientaciones y algunos resultados Rigor acadmico Legitimidad social Amplitud en la difusin Nuevo mecanismo de nanciamient o: independencia e imparcialidad del Proyect o CAPITULO 1 SINOPSIS DEL ESTADO DE LA NACION DURANTE 1999 Equidad e integracin social Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas Armona con la naturaleza Fortalecimiento de la democracia La Regin Chorotega Los desafos nacionales Anexo Propuest a preliminar para el est udio de la calidad de vida en Cost a Rica Int roduccin Nuest ro concept o de calidad de vida Denicin Alcance del concepto
35 41 41 41 42 42 43 43 44
51 53 56 58 60 62 65
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Un ejercicio inicial sobre valores compartidos Escogencia preliminar de indicadores para medir la calidad de vida Import ancia de la idea de calidad de vida Esbozo de las discusiones concept uales sobre calidad de vida La bibliografa disponible no proporciona una clara denicin del concepto Los esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida son tambin dispersos El concepto de calidad de vida tiene una creciente importancia poltica Ilust racin de algunos asunt os relevant es para la calidad de vida en Cost a Rica Factores del contexto que sugieren la importancia de estudiar la calidad de vida
La produccin crece rpido, pero no lleva aparejada una mejora en los ingresos Dedicamos a la inversin en las personas una proporcin del PIB menor de lo que creamos
69 69 73 73 73 76 77 77 78 78 79 79 79 79 80 80 81 82
CAPITULO 2 EQUIDAD E INTEGRACION SOCIAL Hechos relevant es en 1999 Aspiraciones Int roduccin Valoracin general en 1999 Brechas de equidad y suras en la int egracin social Contrastes en el logro de una vida larga y sana
Acceso a los servicios de salud Mortalidad infantil Enfermedades transmitidas por vectores
Acceso a la educacin y el conocimiento Problemas en la generacin de ingreso para una vida digna
Caractersticas de los hogares pobres Intensidad y severidad de la pobreza La distribucin del ingreso de los hogares Mercado de trabajo y pobreza
Disminuye el acceso a la vivienda La poblacin migrante: un grupo vulnerable La violencia intrafamiliar: factor disruptor de la integracin social Esfuerzos para promover la equidad y las oport unidades sociales
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La inversin social es un 16,5% del PIB Seguimiento a compromisos internacionales Avances en la reforma del sector salud
Los EBAIS: limitaciones y potencialidades de la estrategia Los compromisos de gestin " Buenas prcticas" en el ejercicio de la rectora en el espacio local El derecho a la salud reproductiva
117 119 120 121 122 123 125 126 126 126 128 130 130 130 132 133
Innovaciones educativas crean nuevas oportunidades Polticas de vivienda de inters social El Tringulo de Solidaridad Una prometedora experiencia en el seguimiento y evaluacin de programas sociales La amnista migratoria: un paso adelante
Resultados generales Polticas sociales y migrantes
Normas y polticas de prevencin y atencin de la violencia intrafamiliar Desafos: la agenda del desarrollo social
CAPITULO 3 OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONOMICAS Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin Desempeo econmico en 1999 Crecimiento econmico y las oportunidades que gener La economa sigue creciendo y el pas ocupa el primer lugar en Amrica Latina y el Caribe Industria impulsa el crecimiento econmico Internacionalizacin de las empresas: crtico para el sector industrial Limitado crecimiento a lo interno: un anlisis de la demanda global
La demanda interna La demanda externa El crdito
145 146 151 153 153 153 154 156 158 158 161 161 162 163
Banca costarricense domiciliada en el extranjero: actividades no cuanticadas Oportunidades de empleo escasas en 1999
Los indicadores laborales se estancaron El desempleo afecta principalmente a personas entre 12 y 24 aos Incierta la tendencia del empleo pblico Se generan oportunidades de empleo para mujeres con educacin, pero con ingresos inferiores a los reportados para los hombres Disminuye la creacin de puestos
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163 163 166 167 170 170 170 172 173 173 173 174 174 174 175 176 176 177 177 178 179 179 181 181
No todos los sectores aprovechan las oportunidades del comercio internacional Cambia el perl exportador de Costa Rica en Centroamrica
Grado de preparacin del pas en materia comercial, en el contexto del proceso de integracin hemisfrica
Solvencia en las cuentas externas y oportunidades de mejora Se estanc el sector exportador si no se consideran las ventas de CEM No se reduce el dcit en cuenta corriente a pesar del supervit comercial Colocacin de bonos y tasas activas altas provocaron ingresos de capital Aumentan las reservas ante el ingreso de capitales Tipo de cambio estable El pas sigue al da con sus compromisos externos Transferencia neta de capitales: una visin integral
Capitales de largo plazo al sector pblico Capitales de largo plazo al sector privado El balance neto global
Solvencia scal y gasto pblico Ligera reduccin en el dcit scal Crecen los gastos en trminos reales y como porcentaje del PIB Ingresos tributarios aumentaron con el crecimiento econmico Deuda pblica interna: la ms alta de la dcada Mejoras leves en la estabilidad del costo de vida y los ingresos familiares Se reduce la inacin Condiciones de vida de la poblacin Percepciones de los sectores sociales en relacin con el desempeo econmico y social de 1999 Anexo Actualizacin del Sistema de Cuentas Nacionales del Banco Central de Costa Rica CAPITULO 4 ARMONIA CON LA NATURALEZA Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin El concepto de gestin ambiental Balance general: una gestin ambiental con grandes contrastes Organizacin del captulo Gestin del patrimonio Avances en la gestin nacional de la biodiversidad
La conservacin in situ Contina el debate sobre la cobertura boscosa en Costa Rica
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Los visitantes de las reas protegidas pagaron ms de 700 millones de colones Las reservas privadas contribuyen activamente a la conservacin Uso de los elementos de la biodiversidad Los centros de conservacin ex situ
197 198 198 200 202 202 204 204 204 205 206 206 210 210 211 212 214 215 215 215 217 218 220 220 220 223 224 224 224 225 226 226 226 228 229 230 232 232 232 233 233 234 234
La gestin del cambio social La gestin de los recursos boscosos: buenas y malas noticias
Oferta maderera: disminuye el volumen extrado de bosque natural La industria de transformacin secundaria enfrenta serios problemas Incentivos forestales y pago por servicios ambientales
Un pas lder en la cooperacin internacional a favor del ambiente Creacin y modicacin de instrumentos jurdicos establecen nuevas obligaciones La participacin ciudadana puede mejorar la gestin del cambio: dos ejemplos
La agricultura orgnica es una fuerza productiva y social en crecimiento Participacin y consulta en la formulacin de polticas ambientales
La gestin del riesgo La desordenada metropolizacin crea una fuerte vulnerabilidad del centro neurlgico del pas
La mancha urbana creci un 80% en once aos Graves consecuencias de la metropolizacin desenfrenada
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Persisten los conictos ambientales Desafos de la gestin ambiental CAPITULO 5 FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA Hechos relevantes en 1999 Aspiraciones Introduccin Perspectivas democrticas al cierre del siglo XX Balance del ao 1999 Organizacin del captulo El gobierno costarricense Altibajos en el Poder Ejecutivo
La herencia del Proceso de Concertacin Nacional Principales iniciativas polticas del Poder Ejecutivo Problemas en el manejo poltico de la cuestin agrcola La reforma de los sectores de energa y telecomunicaciones fue un objetivo importante Diversicacin y conictos marcaron la poltica exterior del pas
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241 241 242 243 243 244 247 248 248 249 249 249 249 251 252 252 253 254 255 256 256 257 258 259 261 261 262 263 263 265 265 267 268 269 270 270 270
Reforma electoral en Costa Rica: un proceso pendiente Respeto por los derechos humanos, pero problemas para proteger a los grupos vulnerables Una larga tradicin de defensa de los derechos humanos La evolucin reciente es satisfactoria La difcil tarea de defender a los grupos vulnerables Problemas en el cumplimiento de los derechos laborales Aumenta el trabajo de los organismos controladores de la administracin pblica La Contralora General de la Repblica en proceso de reorganizacin Incremento en la actividad de la Procuradora General de la Repblica La Defensora de los Habitantes abri expedientes contra varias entidades La crtica funcin reguladora de los servicios pblicos que desarrolla la ARESEP Avances y reformas en la regulacin del mercado de valores Falta de instrumentos ecaces en la Comisin para Promover la Competencia La defensa de los consumidores est en sus primeras etapas
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Las contraloras de servicios tienen una presencia y un funcionamiento limitados Tribunal Ambiental Administrativo alerta sobre la duplicidad de funciones El debate sobre la libertad de prensa y el derecho de respuesta Los eventos de 1999 evidencian una pugna sobre la libertad de prensa
Intentos por modicar el marco legal Aplicacin del marco legal Denuncias de presiones sobre medios de comunicacin y periodistas Cambios en la propiedad de medios de comunicacin
271 272 272 272 272 273 273 273 274 275 275 276 276 277 278 278 280 280 280 281 281 281 283 283 283 284 285 287
Visiones contrapuestas sobre el ejercicio de la libertad de prensa Participacin ciudadana en la gestin pblica en 1999: una sociedad aptica? El Tringulo de Solidaridad en 1999: avances e incertidumbre La Ocina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa Participacin ciudadana en la adopcin de polticas de la ARESEP Mayor participacin ciudadana en la CCSS y el MOPT La sociedad civil costarricense: evidencias de un dcit ciudadano En Costa Rica existe una sociedad civil diversicada Evidencias de un bajo nivel de participacin ciudadana Indicios de problemas de funcionamiento democrtico en la sociedad civil Percepcin social sobre la gestin pblica en 1999: una campanada de alerta Evidencias de una prdida de apoyo ciudadano al sistema poltico Predominaron las percepciones negativas sobre el Poder Ejecutivo y la gestin presidencial Percepciones sobre la Asamblea Legislativa y la labor de los diputados Percepciones sobre el Poder Judicial Fortalecimiento municipal: sin avances importantes Casi dos dcadas de discusiones sobre descentralizacin, con magros resultados Persiste la debilidad en las nanzas municipales Pocas novedades en la democracia local Eventos relevantes en la gestin de asuntos locales Anexo Diez aos de la Sala Constitucional (1989-1999) Introduccin La reforma de 1989 a la jurisdiccin constitucional El control de la constitucionalidad antes de la reforma La creacin de la Sala Constitucional Los remedios jurisdiccionales al alcance de las personas
La accin de inconstitucionalidad Las consultas de constitucionalidad Recurso de hbeas corpus Recurso de amparo Conictos de competencias constitucionales
289 289 290 290 290 291 291 292 293 294 295
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El funcionamiento de la Sala Constitucional Anlisis crtico de la jurisprudencia de la Sala Constitucional Limitaciones a la propiedad privada en razn de prioridades ambientales Libertad de expresin
Libertad sin censura previa El derecho de respuesta
El derecho a un debido proceso legal Conictos constitucionales El fut uro de la Sala Const it ucional CAPITULO 6 TEMA ESPECIAL: LOS DESAFIOS DE LA REGION CHOROTEGA Hechos relevant es en 1999 Aspiraciones del desarrollo humano sost enible en el mbit o subnacional Int roduccin Una regin plural y fragmentada Contexto histrico del desarrollo en Guanacaste Auge y crisis de la economa regional (1950 1990) Una regin en transicin (1990-2000) Microrregiones contrastantes Actores de la pluralidad social Desafos regionales El ambiente: soporte del desarrollo El rico patrimonio natural de la regin
La disponibilidad de recursos hdricos plantea un serio desafo regional El potencial agropecuario y forestal se reparte desigualmente
307 307 307 309 310 311 311 312 313 314 317 318 318 319 320 320 320 321 321 322 323 323 324 326 327 327 327 327
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Dinmica poblacional y condiciones de vida Casi 300.000 personas viven en la regin Un bajo nivel de desarrollo social caracteriza a los cantones Mejoran las oportunidades de salud
La mortalidad infantil es similar al promedio nacional La desnutricin no es un problema extendido
Las oportunidades no llegan para todos: el caso de las comunidades pesqueras Aproximaciones sectoriales a los pilares del desarrollo regional El sector agropecuario muestra poco dinamismo
Una referencia especial: la produccin campesina El caf muestra una baja productividad, pero una comercializacin innovadora Un mercado de servicios de apoyo a la produccin poco efectivo Poltica agropecuaria hacia los pequeos productores: sin estrategia integral de largo plazo
La gestin local del desarrollo Acciones dispersas caracterizan la presencia del Estado Los gobiernos locales guanacastecos son de los ms pobres del pas
La accin municipal cuenta con un escaso soporte tcnico
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BIBLIOGRAFIA COMPENDIO ESTADISTICO Presentacin Estadsticas sociales Desarrollo humano Demografa Empleo Gasto pblico Salud Seguridad social Educacin Vivienda Pobreza e ingresos Estadsticas econmicas Cuentas nacionales y producin sectorial Infraestructura Telecomunicaciones Transporte Comercio exterior Finanzas pblicas Sector nanciero Precios Estadsticas ambientales Tierra Atmsfera Desechos Consumo de energa Recursos pesqueros Estadsticas polticas Organizacin ciudadana Control ciudadano Seguridad pblica y privada Administracin de justicia Delitos y agresiones Medios de comunicacin Gobiernos locales Formacin de leyes Fuentes, deniciones y notas tcnicas
361 377 377 379 379 379 380 382 383 384 387 390 391 393 393 394 394 394 395 396 397 399 400 400 400 401 401 401 402 402 402 402 402 404 404 404 404 405
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Indice de cuadros
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 2.19 2.20 2.21 2.22 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Prioridades para denir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica, segn los participantes en el Juicio Grupal Ponderado Propuesta de indicadores mnimos y mximos para medir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica Fortalezas y debilidades del concepto de calidad de vida Situacin y percepciones de empleados pblicos y asalariadas de la maquila sobre sus derechos laborales Condicin de las viviendas segn hacinamiento y servicios por zona. 1992, 1994 y 1997 Equidad e integracin social en perspectiva. 1997-1999 Poblacin de 7 a 17 aos que no asiste a la educacin regular. 1999 Tasa de cobertura de la educacin segn ciclo. 1990-1999 Evolucin de la indigencia y la pobreza total, a nivel nacional y por zonas. 1990-1999 Evolucin de la indigencia y la pobreza total segn regiones. 1990-1999 Caractersticas laborales de los ocupados segn condicin de pobreza del hogar. 1999 Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza en los hogares a nivel nacional. 1990-1999 Anlisis de las brechas de pobreza. 1990-1999 Medidas de desigualdad en la distribucin del ingreso familiar per cpita. 1990-1999 Variacin en el ingreso familiar promedio y en la participacin en el ingreso total, segn estratos de ingreso familiar per cpita. 1998-1999 Principales caractersticas de los hogares, por estratos de ingreso familiar per cpita. 1990-1999 Variacin en el ingreso familiar per cpita, por estrato de ingreso. 1990-1999 Poblacin por nacionalidad, segn sexo y grupos de edad. 1997, 1999 Tasa neta de participacin laboral en Costa Rica y Nicaragua, segn sexo. 1995 y 1999 Poblacin nacida en Costa Rica de madres nicaragenses. 1982-1999 Poblacin ocupada por nacionalidad y sexo, segn grupo ocupacional. 1999 Casos de violencia domstica entrados al sistema judicial, segn provincia. 1997-1999 Distribucin del nmero de denuncias tramitadas ante el Ministerio de Seguridad Pblica, segn tipo. 1999 Cumplimiento de las metas del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo Poblacin cubierta por el modelo readecuado de atencin: resumen de Areas y EBAIS, segn regin. 1999 Juntas de Salud segn tipo de establecimiento sanitario Alcance de los proyectos del Tringulo de Solidaridad Diferencia en indicadores seleccionados segn nuevas cuentas nacionales. 1998 Resumen de indicadores econmicos ms relevantes Contribucin al crecimiento del PIB en 1999 Estimacin de los establecimientos y trabajadores de las micro y pequeas empresas no agrcolas. 1998 Subsectores industriales segn su crecimiento en 1999 Saldo de crdito del Sistema Bancario Nacional por actividad econmica. 1991-1999 Algunas caractersticas de grupos nancieros privados Tasas de inters activas reales. 1990-1999
70 71 74 81 82 91 96 97 99 101 102 104 105 105 107 108 109 112 113 113 114 116 117 120 122 123 128 139 144 149 150 151 155 155 156
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3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.16 3.17 3.18 3.19 3.20 3.21 3.22 3.23 3.24 3.25 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.16 4.17 4.18 4.19 4.20 4.21 4.22 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13
Grupos nancieros autorizados por el CONASSIF Bancos off shore pertenecientes a grupos nancieros supervisados por la SUGEF Fuerza de trabajo por condicin de empleo. 1994-1999 Evolucin de la fuerza de trabajo segn sexo. 1994-1999 Tasa de desempleo abierto por grupos de edad. 1999 Poblacin ocupada del sector pblico segn diversas fuentes de informacin. 1994-1999 Ingreso promedio primario mensual por sexo, segn rama de actividad. 1999 Creacin de nuevos puestos de trabajo. 1990-1999 Evolucin de la poblacin ocupada segn rama de actividad. 1995-1999 Estados Unidos y Europa: productos en los que Costa Rica es un suplidor importante. 1999 Centroamrica: cifras sobre su insercin internacional. 1990 y 1998 Costa Rica: grado de preparacin para participar en el ALCA Transferencia neta de capital al sector pblico. 1992-1999 Transferencia neta de capital al sector privado. 1992-1999 Transferencia neta de capital. 1992-1999 Composicin porcentual de los ingresos tributarios en 1999 Evolucin del precio de los hidrocarburos en 1999 Resumen de indicadores ambientales Areas silvestres protegidas segn categora de manejo Estado del conocimiento de las especies segn grupo taxonmico Acuerdos de bioprospeccin del INBio. 1999 Vulnerabilidad de los acuferos Aprovechamiento anual de madera segn tipo de fuente. 1997-1999 Empresas y organizaciones asociadas a la Cmara Costarricense Forestal. 1999 Distribucin de aserraderos del pas por provincia, segn condicin de actividad. 2000 Incentivos al sector forestal. 1979-1995 Nuevas hectreas incorporadas al programa de PSA, segn modalidad. 1997-1999 Distribucin de los contratos de PSA por rea bajo contrato, segn modalidad. 1998-1999 Montos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles y montos asignados por el Estado para el PSA y el CAF. 1996-1999 Evolucin de la generacin elctrica. 1997-1999 Costo de produccin de electricidad segn fuente. 1999 Resumen de PLAMA Mora y PLAMA Virilla Evolucin del marco normativo en materia ambiental. 1999 Participacin ciudadana en instancias nacionales del sector de recursos naturales, por sexo Algunos indicadores de la recoleccin municipal de desechos Proyectos de participacin ciudadana en el manejo de desechos Contaminacin en la cuenca del ro Trcoles. 1999 Prdidas y daos directos durante las inundaciones del ro Tempisque. Setiembre y octubre, 1999 Resumen de conictos ambientales ocurridos durante 1999 Evolucin de indicadores polticos. 1995-1999 Casos entrados en las ocinas judiciales de primera instancia, segn materia. 1993-1999 Recursos de casacin votados sobre el fondo, por materia y duracin promedio segn sala. 1999 Proyectos analizados por las comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa segn tipo de dictamen. 1998-1999 Principales propuestas de reforma electoral presentadas ante el Tribunal Supremo de Elecciones. 1999 Aporte estatal a los partidos polticos en las campaas de 1994 y 1998 Denuncias por persecucin sindical interpuestas ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 1990-1999 Contralora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones realizadas. 1997-1999 Procuradora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones. 1998-1999 Defensora de los Habitantes: nmero de expedientes abiertos y cerrados por rea de atencin Resoluciones de la ARESEP ante solicitudes de aumento tarifario en dos sectores, segn dictamen. 1999 Contraloras de servicios segn sector. 1997-1999 Audiencias pblicas y quejas registradas en la ARESEP, segn sector. 1999
157 157 159 161 161 162 162 163 165 166 167 168 174 175 175 177 179 192 196 200 201 205 206 207 208 209 210 211 211 214 214 216 221 222 227 229 231 234 237 246 253 255 257 260 261 265 266 267 268 269 271 276
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5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20 5.21 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15 6.16 6.17 6.18
Proyecto de Mejoramiento de la Gestin de la Conservacin Vial Municipal: resumen de avance Densidad organizativa de la sociedad civil, segn provincia Percepcin de la gestin del presidente Rodrguez Percepcin de la labor de la Asamblea Legislativa Ingresos y egresos municipales: carga y presin tributarias. 1992-1999 Mecanismos democrticos en 15 municipalidades del pas Resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en hbeas corpus, recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad. 1990-1999 Duracin promedio de los casos entrados a la Sala Cuarta, por tipo de recurso. 1990-1999 Guanacaste: rea concentrada en ncas mayores de 500 hectreas, como porcentaje del rea total catastrada por cantn Guanacaste: uso-cobertura de la tierra. 1979, 1992 y 1996-1997 Guanacaste: consumo estimado de aguas supercial y subterrnea, por sector productivo Guanacaste: total de acueductos por tipo de administracin Regin Chorotega: poblacin ocupada segn rama de actividad y regin. 1987-1999 Costa Rica y Regin Chorotega: crecimiento del consumo elctrico. 1998-1999 Indice de desarrollo social para los cantones de la Regin Chorotega y otros cantones seleccionados del resto del pas. 1999 Tasas trienales de mortalidad infantil en Costa Rica y cantones de la Regin Chorotega. 1993-1995 y 1997-1999 Regin Chorotega: estado nutricional de nios y nias menores de 6 aos. 1998-1999 Regin Chorotega: hogares con ingreso conocido segn niveles de pobreza. 1987-1999 Regin Chorotega: caractersticas laborales de los ocupados por condicin de pobreza del hogar, segn sector productivo y nivel educativo. 1999 Regin Chorotega: rea, rendimiento y produccin de los principales productos agrcolas. 1990-2000 Guanacaste: caracterizacin de la actividad agropecuaria Guanacaste: fases del desarrollo turstico. 1960-2000 Regin Chorotega: estimacin de turistas. 1999 Regin Chorotega: perl institucional de los gobiernos locales Regin Chorotega: presencia de organizaciones por cantn, segn tipo.1999 Algunas iniciativas apoyadas por la cooperacin internacional
277 279 281 283 285 286 296 298 314 322 325 326 328 329 332 334 335 337 338 342 344 348 349 353 355 357
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Indice de recuadros
0.1 0.2 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Resultados de seis aos de trabajo (1995-2000) El Consejo Consultivo del Estado de la Nacin Los informes sobre el estado de la nacin: denicin Hay que mejorar los estudios sobre la distribucin del ingreso Costa Rica en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD Veinticuatro armaciones sobre la situacin de las mujeres en el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin Caractersticas generales y limitaciones del Sexto Informe Propuestas para denir el concepto de calidad de vida en Costa Rica Algunos esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida en distintos pases La Costa Rica del siglo XXI que anhela la juventud costarricense Lazos de cooperacin entre pases por medio de las organizaciones de extranjeros en Costa Rica El concepto de integracin social ser estudiado con mayor precisin en los prximos Informes SINAMI: balance de logros y limitaciones. 1999 Situacin de pobreza de los hogares con ingreso cero o ignorado Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza: conceptos y frmula de clculo Mejorando la estimacin de las brechas de pobreza Objetivos de corto plazo del Plan de Accin Regional La nocin de " buena prctica" 100% en bachillerato: una alianza estratgica Tringulo de Solidaridad: fortalezas y debilidades Nuevos retos en materia de informacin para el desarrollo Cambios en la estructura productiva costarricense Las micro y pequeas empresas en Costa Rica Competitividad del sector software y vinculacin de empresas de la zona franca con empresas locales: proyectos clave apoyados por el BID-FOMIN Concentracin de los grupos nancieros privados Participacin de Costa Rica en negociaciones comerciales Tratado de Libre Comercio Costa Rica-Mxico Ley de Proteccin al Trabajador Tres dimensiones de la gestin ambiental Una vez ms, las limitaciones de informacin Auditora a planes de manejo en el Area de Conservacin Tortuguero Hacia la consolidacin de la forestera comunitaria La sedimentacin como proceso de degradacin de humedales Contaminacin del aire y salud pblica La participacin de las mujeres en las instituciones pblicas relacionadas con el ambiente El banano orgnico de Talamanca: condiciones para la sostenibilidad
42 44 52 54 55 57 63 75 76 83 84 90 95 100 103 105 119 124 127 129 147 148 150 152 155 164 166 180 190 195 208 210 213 218 222 223
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4.9 4.10 4.11 4.12 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15
Planes estratgicos urbanos: ejemplos de participacin para un mejor manejo del territorio El relleno manual de Cervantes El sumidero del Valle Central: externalidades y costo ambiental en el golfo de Nicoya Antecedentes de la nueva Ley de Emergencias Legitimidad democrtica y la evaluacin de la vida poltica La seguridad ciudadana se ha convertido en un tema de alta prioridad poltica Detenciones y condenas relacionadas con violaciones a la Ley de Psicotrpicos Dato preocupante: en muchos casos de violencia domstica, la denunciante no comparece y se levantan las medidas contra el agresor La funcin del Parlamento como controlador de las polticas econmicas del Estado: un ejemplo concreto a la luz de una consulta constitucional Cambios en la legislacin nacional a favor de las mujeres luego de la Conferencia Mundial Beijing + 5 El enorme reto de eliminar la violencia domstica Derechos de la niez y la adolescencia Servicios pblicos sometidos a la regulacin de la ARESEP Tendencia internacional: la inversin de la carga de la prueba y la primaca de la libertad de informacin sobre asuntos pblicos Prdida progresiva del apoyo al sistema poltico costarricense. 1978-1999 Principales reformas jurdicas e institucionales experimentadas por el rgimen municipal costarricense en el perodo 1995-1999 Sala Constitucional: mejoras en la celeridad de resolucin de casos en los ltimos cuatro aos El caso de Stephen Schmidt y su adopcin por la Sala Constitucional La Sala Constitucional elimina la censura previa Conictos entre la Sala Constitucional y el Tribunal Supremo de Elecciones Por qu se escogi la Regin Chorotega? Metodologa y fuentes de informacin La gran propiedad en Guanacaste: un esfuerzo de aproximacin Productores agropecuarios y sus visiones sobre Guanacaste Proteccin y conservacin de la cuenca del ro Tempisque Experiencia innovadora de produccin y aprovechamiento de energa renovable Inconsistencia entre mapas de uso-cobertura del suelo: el caso de la Estacin Forestal Experimental Horizontes El Distrito de Riego Manejo participativo de una cuenca: la Reserva Forestal Monte Alto Contaminacin del ro Caas por desechos de la actividad pesquera La vivienda de inters social en Guanacaste Falta de oportunidades sociales para los pescadores artesanales La diversicacin agrcola: un proceso a mitad de camino La participacin de las ciudadanas en Guanacaste Regin Chorotega: apoyo de la cooperacin internacional
225 230 231 235 244 250 254 256 258 262 263 264 269 274 282 284 298 301 301 304 310 311 314 315 318 321 324 325 326 327 333 339 340 356 357
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Indice de grcos
1.1 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 4.1 4.2 4.3 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6.1 6.2
Crecimiento del PIB real y el ingreso promedio real. 1992-1999 Poblacin de 15 a 17 aos que no estudia ni trabaja, segn sexo. 1997-1999 Indice de vulnerabilidad a la pobreza y porcentaje de hogares vulnerables. 1990-1999 Indice de accesibilidad habitacional sin bono. 1992-1999 Evolucin del gasto pblico social. 1991-1999 Composicin del gasto pblico social por sectores. 1991-1999 Crecimiento del ingreso nacional disponible real per cpita. 1992-1999 Estructura productiva segn principales actividades. 1950-1999 Tasas de variacin de la poblacin ocupada y del PIB per cpita. 1992-1999 Evolucin de la tasa de desempleo abierto segn sexo. 1992-1999 Dcit de la cuenta comercial en relacin con el PIB. 1992-1999 Saldo de la cuenta de capital y nanciera en relacin con el PIB. 1992-1999 Dcit scal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 1992-1999 Visitantes a las reas silvestres protegidas. 1999 Aporte de la generacin privada de energa elctrica con respecto al total. 1990-1999 Generacin de desechos slidos segn origen de recoleccin. Varios aos Opinin sobre el principal problema que afecta a la ciudadana. Febrero de 1999 Detenidos por violaciones a la Ley de Psicotrpicos. 1990-1999 Asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional segn perodo de creacin Apoyo al sistema poltico. 1978-1999 Porcentaje de resoluciones dictadas con lugar en relacin con el total de sentencias dictadas por la Sala Constitucional, segn tipo de caso. 1994-1999 Poblacin con bajo nivel educativo segn regin. 1999 Regin Chorotega: evolucin del rea sembrada de granos bsicos. 1990-2000
78 98 104 111 118 118 146 148 158 159 171 173 176 217 219 227 250 254 279 282 297 335 341
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Indice de mapas
Costa Rica: lmites del territorio Ubicacin espacial de la Regin Chorotega Hidrogeologa de la Regin Chorotega Consumo promedio de electricidad residencial y oferta hotelera en la Regin Chorotega Regin Chorotega: densidad de asociaciones por cada 10.000 habitantes
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Siglas
ACA ACA-T ACCD ACCVC ACG ACIAR ACIPLAST ACNUR ACORDE ACOSA ACT ACTo AECO AFAORCA AFE AGECO AGEF AGICUP AGROPAL AID ALCA ALIDES AMITUFOR AMSJ ANAO ANC ANEP APAIFO APREFLOFAS APROMUJER APRONAGE ARAO ARCOSAN ARESEP
Area de Conservacin Arenal Area de Conservacin Arenal-Tempisque Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia Area de Conservacin Cordillera Volcnica Central Area de Conservacin Guanacaste Fundacin Asociacin de Consultores para la Integracin y Accin Regional Asociacin Costarricense de la Industria del Plstico Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Asociacin Costarricense para Organizaciones de Desarrollo Area de Conservacin de la Pennsula de Osa Area de Conservacin Tempisque Area de Conservacin Tortuguero Asociacin Ecologista Costarricense Asociacin de Familias Agricultoras Orgnicas de la Regin de Caraigres Administracin Forestal del Estado Asociacin Gerontolgica Costarricense Auditora General de Entidades Financieras Asociacin de Grupos e Intrpretes de Cultura Popular Costarricense Asociacin de Productores de Palmito Agencia Internacional de Desarrollo, Estados Unidos de Amrica Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible Asociacin de Microempresarios Tursticos de La Fortuna Area Metropolitana de San Jos Asociacin Nacional de Agricultura Orgnica Partido Alianza Nacional Cristiana Asociacin Nacional de Empleados Pblicos Asociacin de Productores Agro-Industriales y Forestales Asociacin Preservacionista de Flora y Fauna Silvestre Asociacin Nacional de Asesora y Capacitacin para la Mujer Asociacin Pro Hospital Nacional de Geriatra y Gerontologa " Dr. Ral Blanco Cervantes" Asociacin Regional de Agricultores Orgnicos (San Carlos) Complejo Hidroelctrico Arenal, Corobic y Sandillal Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos
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ASDI ASEPALECO ASIS ASP ATAP B BANCOOP BANHVI BCAC BCCR BCIE BCR BEM BEP BFV BICSA BID BM BNCR BNV BOLCEN BPDC BTG C CAAR CAF CAFA CAFMA CANAIMA CANAMEC CANAPROMA CANARA CANARDES CANATUR CANEFOR CAPEL CAPROSOF CAT CATIE CATSA CATUSA CATUZON CAUCA CBDS CBI CCAB-AP CCAD CCAP CCB CCCC
Agencia Sueca de Cooperacin y Desarrollo Internacional Asociacin Ecolgica Paquera, Lepanto y Cbano Anlisis de Situacin de Salud Areas Silvestres Protegidas Asistentes Tcnicos de Atencin Primaria
Banco Cooperativo Costarricense Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Crdito Agrcola de Cartago Banco Central de Costa Rica Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco de Costa Rica Bonos de Estabilizacin Monetaria Barriles Equivalentes de Petrleo Bono Familiar de Vivienda Banco Internacional de Costa Rica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Banco Nacional de Costa Rica Bolsa Nacional de Valores Asociacin Centroamericana de Bolsas de Comercio Banco Popular y de Desarrollo Comunal Grupo Tecnolgico Britnico (sigla en ingls)
Comits Administradores de Acueductos Rurales Certicado de Abono Forestal Certicado de Abono Forestal Adelantado Certicado de Abono de Manejo de Bosque Cmara Nacional de Industrias de la Madera Cmara Nacional de Medios de Comunicacin Cmara Nacional de Productores de Madera Cmara Nacional de Radio Cmara Nacional de Empresarios Recuperadores y Recolectores de Desechos Slidos Cmara Nacional de Turismo Cmara Nacional de Empresarios Forestales Centro de Asesora y Promocin Electoral Cmara de Productores de Software Certicado de Abono Tributario Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza Central Azucarera del Tempisque S.A. Cmara de Turismo de Sarapiqu Cmara de Turismo de la Zona Norte Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano Convenio Bilateral de Diversidad Biolgica Costa Rica/Holanda Iniciativa de la Cuenca del Caribe (sigla en ingls) Consejo Centroamericano de Bosques y Area Protegidas Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Consejo Centroamericano de Areas Protegidas Consejo Centroamericano de Bosque Centro Costarricense de la Ciencia y la Cultura
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CCCN CCF CCIG CCPC CCSS CCT CDB CDN CECADE CEDAL CEDARENA CEDECO CEFEMINA CEFSA CEGESTI CELADE CEM CEMPASA CEN CENAC CENADI CENAP CENCE CENDEISS CENPRODECA CEPAL CEPPI CER CERCA CGR CI CIA CICA CICAD CID CIDE CIDH CIEA CIEDES CIF CINAI CINDE CINPE CINTERPEDS CIPA CIPD CIRCA CITES CMCA CMF CNAA CNC CNE
Centro Cultural Costarricense Norteamericano Cmara Costarricense Forestal Comit Contra Incendios de Guanacaste Centro Costarricense de Produccin Cinematogrca Caja Costarricense de Seguro Social Centro Cientco Tropical Convenio sobre la Diversidad Biolgica Convencin Internacional de los Derechos de los Nios Centro de Capacitacin para el Desarrollo Centro de Estudios Democrticos para Amrica Latina Centro de Derecho Ambiental y Recursos Naturales Corporacin Educativa para el Desarrollo Costarricense Centro Feminista de Informacin y Accin Consultores Econmicos y Financieros, S. A. Centro de Gestin Tecnolgica e Informtica Industrial Centro Latinoamericano de Demografa Componentes electrnicos para microprocesadores Cementos del Pacco, S. A. Centro de Educacin y Nutricin Centro Nacional de la Cultura Centro Nacional de Didctica Centro Nacional de Accin Pastoral Centros de Educacin, Nutricin y Comedor Escolar Centro de Desarrollo Estratgico e Informacin en Salud y Seguridad Social Centro de Promocin y Desarrollo Campesino Empresarial Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Proyectos y Preinversin Reduccin de emisiones de carbono (sigla en ingls) Centro de Recursos para el Desarrollo Sostenible de los Asentamientos Humanos en Centroamrica Contralora General de la Repblica Conservacin Internacional Centro de Investigaciones Agronmicas (UCR) Centro de Investigaciones en Contaminacin Ambiental (UCR) Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas Consultora Interdisciplinaria de Desarrollo Centro de Investigacin en Docencia y Educacin Corte Interamericana de Derechos Humanos Comisin Internacional de Energa Atmica Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible (UCR) En el puerto de entrada (sigla en ingls) Centros Infantiles de Nutricin y Atencin Integral Coalicin Costarricense de Iniciativas de Desarrollo Centro Internacional en Poltica Econmica Centro Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (UNA) Centro de Investigacin en Proteccin Ambiental Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo Centro de Informacin y Referencia sobre Centroamrica y el Caribe (UCR) Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en Peligro de la Flora y la Fauna Silvestres (sigla en ingls) Consejo Monetario Centroamericano Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la Familia Cmara Nacional de Agricultura y Agroindustria Comisin Nacional del Consumidor Comisin Nacional de Emergencias
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CNFL CNP CNT COABIO COCIM CODECE CODEFORSA CODEHU CODEHUCA CODESA COLOPES COMEX CONACOOP CONAGEBIO CONAM CONAO CONARE CONASSIF CONAVI CONICIT COOCAFE COP CORBANA CORENA CORECA CORIM CORYCC COSEFORMA COVIRENA CPB CPC CRRH CSE CTM CTO CUNA D DANIDA DECAFOR DESAF DGAC DGF DGT DHR DINADECO DIS DRAE DSE E EARTH
Compaa Nacional de Fuerza y Luz Consejo Nacional de Produccin Compaa Nacional de Teatro Comisin Asesora en Biodiversidad Convenio de Cooperacin Intermunicipal Asociacin para la Defensa de los Cerros de Escaz Comisin de Desarrollo Forestal de San Carlos Comisin Costarricense de Derechos Humanos Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en Centroamrica Corporacin Costarricense de Desarrollo Comits Locales de Pesca Ministerio de Comercio Exterior Consejo Nacional de Cooperativas Comisin Nacional para Gestin de la Biodiversidad Consejo Nacional del Ambiente Consejo Nacional de Organizaciones No Gubernamentales y Organizaciones Sociales Consejo Nacional de Rectores Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero Consejo Nacional de Vialidad Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tecnolgicas Consorcio de Cooperativas de Guanacaste y Montes de Oro Conferencia de las Partes Corporacin Bananera Nacional Programa de Conservacin de Recursos Naturales Consejo Regional de Cooperacin Agrcola Comisin de Reforma Integral Municipal Consejo Rural y Campesino de Costa Rica Proyecto de Cooperacin en los Sectores Forestales y Maderero Comits de Vigilancia de los Recursos Naturales Certicado para Proteccin de Bosque Comisin de Promocin de la Competencia Consejo Regional de Recursos Hidrulicos Consejo Superior de Educacin Certicados Transferibles de Mitigacin Certiable Tradeable Offsets Colegio Universitario de Alajuela
Agencia Danesa de Cooperacin Internacional Programa de Desarrollo Campesino Forestal Direccin General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Direccin General de Aviacin Civil Direccin General Forestal Direccin General de Tributacin Defensora de los Habitantes de la Repblica Direccin Nacional de Desarrollo de la Comunidad Direccin de Inteligencia y Seguridad Diccionario de la Real Academia Espaola Direccin Sectorial de Energa
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EBAIS EBI EHPM EIA EMAT ENF ENISO ENSR EOSL ESPH F FANAL FAO FAOS FCL FD FDF FECAP FECON FECRUNAPA FEDECOOP FEDEPRICAP FENASCO FERTICA FEUNA FIDA FITTACOR FLACSO FMI FOB FOD FODESAF FOMIC FOMIN FONAFIFO FONASOL FOSS FOSUVI FRC FUDEU FUNDATEC FUNDEA FUNDECA FUNDECOCA FUNDECOOPERACION FUNDECOR FUNDEMUCA FUNDEVI FUNEM FUPROVI
Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud Empresa Berthierville Incorporada Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples Evaluacin de impacto ambiental Empresas multinacionales de alta tecnologa Encuesta Nacional de Fecundidad Encuesta de Inversin Social Encuesta Nacional de Salud Reproductiva Laboratorio de Sistemas de Observacin Terrestre (sigla en ingls) Empresa de Servicios Pblicos de Heredia
Fbrica Nacional de Licores Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura yla Alimentacin Frente Agrario de Organizaciones Campesinas Fondo de Capitalizacin Laboral Partido Fuerza Democrtica Fondo de Desarrollo Forestal Federacin de Centros Agrcolas Cantonales Federacin Costarricense para la Conservacin del Ambiente Federacin Cruzada Nacional de Proteccin al Anciano Federacin de Cooperativas Federacin de Empresas Privadas de Centroamrica Federacin Nacional de Asociaciones de Consumidores Fertilizantes de Centroamrica Federacin de Estudiantes de la Universidad Nacional Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fundacin para la Investigacin y Transferencia de Tecnologa Agropecuaria Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Monetario Internacional En el puerto de salida (sigla en ingls) Fundacin Omar Dengo Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares Fondo de Microproyectos Costarricenses Fondo Multilateral de Inversiones Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Fondo Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano Federacin de Obreros del Sector Salud Fondo de Subsidios a la Vivienda Fondos rotativos de crdito Fundacin para el Desarrollo Urbano Fundacin Tecnolgica de Costa Rica Fundacin de Educacin Ambiental Fundacin para el Desarrollo Integral de la Familia Campesina Fundacin Unin y Desarrollo de la Comunidad Campesina Fundacin de Cooperacin para el Desarrollo Sostenible Fundacin para el Desarrolo de la Cordillera Volcnica Central Fundacin para el Desarrollo y el Fortalecimiento Municipal de Centroamrica Fundacin de la Vicerrectora de Investigacin (UCR) Fundacin Nios en nuestras Manos Fundacin Promotora de Vivienda
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G GAM GEF GRUCAN GTZ H HNN I IBI ICAA ICAFE ICAP ICBG ICE ICELEC ICER ICETEL ICT IDA IDEAS IDESPO IDG IDH IDS IED IFAM IGN IICA IICE IIDH IIMEC ILANUD IMAS IMILA IMN INA INAMU INBio INCIENSA INCAE INCOFER INCOP INCOPESCA INEC INFOCOOP INISA INS INTECO INVU
Impuesto sobre bienes inmuebles Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto del Caf Instituto Centroamericano de Administracin Pblica Grupos Internacionales de Cooperacin en Biodiversidad (sigla en ingls) Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Costarricense de Electricidad-Energa Instituto Costarricense de Educacin Radiofnica Instituto Costarricense de Electricidad-Telecomunicaciones Instituto Costarricense de Turismo Instituto de Desarrollo Agrario Instituto para el Desarrollo y la Accin Social Instituto de Estudios Sociales en Poblacin Indice de desarrollo relativo al gnero Indice de desarrollo humano Indice de desarrollo social Inversin extranjera directa Instituto de Fomento y Asesora Municipal Instituto Geogrco Nacional Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas (UCR) Instituto Interamericano de Derechos Humanos Instituto de Investigaciones para el Mejoramiento de la Educacin Costarricense Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente Instituto Mixto de Ayuda Social Investigaciones de la Migracin Internacional en Latinoamrica Instituto Meteorolgico Nacional Instituto Nacional de Aprendizaje Instituto Nacional de la Mujer Instituto Nacional de Biodiversidad Instituto Costarricense de Investigacin y Enseanza en Nutricin y Salud Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas Instituto Costarricense de Ferrocarriles Instituto Costarricense de Puertos del Pacco Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura Instituto Nacional de Estadstica y Censos Instituto Nacional de Fomento Cooperativo Instituto de Investigaciones en Salud (UCR) Instituto Nacional de Seguros Instituto de Normas Tcnicas de Costa Rica Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Hospital Nacional de Nios Gran Area Metropolitana Global Environmental Fund Grupos de Concertacin y Apoyo a Nivel Nacional Agencia Alemana de Cooperacin
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IPC IPEC IPG IPH IRET ITCR IVM J JAPDEVA JASEC JPSSJ JUNAFORCA L LAICA LIBOR LIMO M MAC MACORI MADC MAG MCCA MCJD MDL MEIC MEP MICYT MIDEPLAN MINAE MIVAH MNC MOPT MP MTSS N NAFTA NBI NCHS NIH NORAD NPD O OCDE OCIC ODRES
Indice de precios al consumidor Instituto Profesional en Educacin Comunitaria Indice de potenciacin de gnero Indice de pobreza humana Instituto Regional de Investigacin en Sustancias Txicas Instituto Tecnolgico de Costa Rica Invalidez, vejez y muerte
Junta de Administracin Portuaria de la Vertiente Atlntica Junta Administrativa de Servicios Elctricos de Cartago Junta de Proteccin Social de San Jos Junta Nacional Forestal Campesina
Liga Agrcola Industrial de la Caa de Azcar London Inter Bank Offering Rate Liga de Municipalidades del Oeste
Museo de Arte Costarricense Maderas de Costa Rica Museo de Arte y Diseo Contemporneo Ministerio de Agricultura y Ganadera Mercado Comn Centroamericano Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes Mecanismo de desarrollo limpio Ministerio de Economa, Industria y Comercio Ministerio de Educacin Pblica Ministerio de Ciencia y Tecnologa Ministerio de Planicacin Nacional y Poltica Econmica Ministerio del Ambiente y Energa Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos Mesa Nacional Campesina Ministerio de Obras Pblicas y Transportes Ministerio de la Presidencia Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, suscrito por los Estados Unidos de Amrica, Canad y Mxico. Siglas en ingls Necesidades bsicas insatisfechas (mtodo de clculo de la pobreza) National Center for Health Statistics National Institute of Health (Estados Unidos) Agencia Noruega de Cooperacin Internacional Nuevo Partido Democrtico
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico Ocina Costarricense de Implementacin Conjunta Asociacin para el Desarrollo Sostenible de la Regin Chorotega
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OEA OET OFI OFIARROZ OIJ OIM OIT OMC OMS ONF ONG ONU ONUDI OPES OPS OSB OSJ OSN OTAI OTIC OVSICORI P PAL PALA PAN PANI PAO PASA PCP PEA PFP PGI PIB PIBA PIE PLANOVI PLN PMIB PNAO PNCP PNUD PNUMA PPA PPUNA PPZN PRAT PRC PREALC PROARCAS PROCOMER PRODAF PRODAPEN ProDUS
Organizacin de Estados Americanos Organizacin de Estudios Tropicales Organismos nancieros internacionales Ocina del Arroz Organismo de Investigacin Judicial Organizacin Internacional para las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de Comercio Organizacin Mundial de la Salud Ocina Nacional Forestal Organizacin no gubernamental / organizaciones no gubernamentales Organizacin de las Naciones Unidas Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial Ocina de Planicacin de la Educacin Superior Organizacin Panamericana de Salud Organizacin social de base / organizaciones sociales de base Orquesta Sinfnica Juvenil Orquesta Sinfnica Nacional Ocina Tcnica de Atencin Inmediata Ordenamiento Territorial Integral Costarricense Observatorio Vulcanolgico y Sismolgico de Costa Rica
Partido Autntico Limonense Partido Accin Laborista Agrcola Partido Agrario Nacional Patronato Nacional de la Infancia Proyecto de Agricultura Orgnica Programa de Ajuste Sectorial Agropecuario Programa Centroamericano de Poblacin Poblacin econmicamente activa Proyecto Forestal Privado Partido Guanacaste Independiente Producto interno bruto Producto interno bruto agropecuario Programa de Informtica Educativa Plan Nacional para la Atencin y la Prevencin de la Violencia Intrafamiliar Partido Liberacin Nacional Proyecto de Manejo Integrado del Bosque Natural Programa Nacional de Agricultura Orgnica Plan Nacional de Combate a la Pobreza Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Paridad del poder adquisitivo Programa de Plaguicidas de la Universidad Nacional Proyecto para Pequeos Productores de la Zona Norte Proyecto de Riego Arenal/Tempisque Partido Renovacin Costarricense Programa de Empleo para Amrica Latina y el Caribe Proyecto Ambiental Regional para Centroamrica Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica Programa de Desarrollo Forestal ( GTZ) Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Pennsula de Nicoya Programa de Investigacin en Desarrollo Urbano Sostenible
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PROEBI PROGRESS PROLED PROMECE PROMICRO PRONAMYPE PROUDESA PSA PUSC PYME PZA R RACSA RAMSAR RCRP RECOPE REM RICYT RIVM RNC S SAL SCIJ SCMCA SCN SENARA SEPSA SERIO SETENA SFNV SFZN SGP SIA-PAZ SICA SICAP SIDE SIDES SIECA SIG SIMED SINAC SINADES SINAES SINALEVI SINAMI SINART SINE SIPO SNITTA SOAGAM SPNF
Programa de Educacin en Biodiversidad (INBio) Programa de Desarrollo Humano Sostenible Programa de Lenguas Extranjeras para el Desarrollo Programa de Mejoramiento de la Calidad Educativa Proyecto de Apoyo a Programas de Microempresa Programa Nacional de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa Productores Unidos para el Desarrollo Pago de Servicios Ambientales Partido Unidad Social Cristiana Pequeas y medianas empresas Programa Zona Atlntica
Radiogrca Costarricense S.A. Conferencia de las Partes Contratantes en la Conservacin sobre Humedales Red Costarricense de Reservas Privadas Renadora Costarricense de Petrleo Rgimen de enfermedad y maternidad Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnologa Rgimen de invalidez, vejez y muerte Rgimen no contributivo de pensiones
Sociedades Annimas Laborales Sistema Costarricense de Informacin Jurdica Secretara del Consejo Monetario Centroamericano Sistema de Cuentas Nacionales Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamiento Secretara Ejecutiva de Planicacin Sectorial Agropecuaria Servicio Regional de Informacin Oceanogrca Secretara Tcnica Nacional Ambiental Sistema Financiero Nacional de Vivienda Sistema Financiero de la Zona Norte Sistema Generalizado de Preferencias Sistema Internacional de Areas Protegidas para la Paz Sistema de Integracin Centroamericana Sistema Centroamericano de Areas Protegidas Servicios Internacionales para el Desarrollo Campesino Empresarial Sistema de Indicadores sobre Desarrollo Sostenible Secretara de Integracin Econmica de Centroamerica Sistema de Informacin Geogrca Sistema para el Mejoramiento de la Educacin Sistema Nacional de Areas de Conservacin Sistema Nacional de Desarrollo Sostenible Sistema Nacional de Acreditacin de la Educacin Superior Sistema Nacional de Legislacin Vigente Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil Sistema Nacional de Radio y Televisin Sistema Nacional de Evaluacin Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo Sistema Nacional de Investigacin y Transferencia de Tecnologa Sistema de Ordenamiento Ambiental de la Gran Area Metropolitana Sector pblico no nanciero
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STAP SUGEF SUGEVAL SVIP T TAA TDA TGF TIR TLC TMI TNP TO TPS TRIPS TS TSE U UACA UCCAEP UCR UE UICN ULACIT UNA UNA-ZN UNDECA UNED UNESCO UNFPA UNGL UNICEF UNIDESO UNOPS UNRISD UPAGRA UPANACIONAL UPAP UPAZ USIS W WIDER WRI WSPA WWF Z ZCI ZEE
Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria Superintendencia General de Entidades Financieras Superintendencia General de Valores Sistema de vigilancia de intoxicaciones con plaguicidas
Tribunal Ambiental Administrativo Tasa de desempleo abierto Tasa global de fecundidad Tasa interna de retorno Tratado de libre comercio Tasa de mortalidad infantil Tasa neta de participacin Tasa de ocupacin Total de partculas en suspensin Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (sigla en ingls) Tringulo de Solidaridad Tribunal Supremo de Elecciones
Universidad Autnoma de Centroamrica Unin Costarricense de Cmaras y Asociaciones de la Empresa Privada Universidad de Costa Rica Unin Europea Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa Universidad Nacional Unin Nacional de Aserraderos de la Zona Norte Unin de Empleados de la Caja Universidad Estatal a Distancia Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas Unin Nacional de Gobierno Locales Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Unidad de Desarrollo Sostenible Ocina de Servicios para Proyectos de Naciones Unidas Instituto de Investigaciones sobre el Desarrollo Social de las Naciones Unidas Unin de Pequeos Agricultores del Atlntico Unin de Pequeos y Medianos Productores Unin de Productores Agrcolas de Puriscal Universidad para la Paz Sistema Informativo y Cultural de los Estados Unidos de Amrica
World Institute for Development Economics Research World Resources Institute World Society for the Protection of Animals World Wild Found
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Prlogo
l proyecto Estado de la Nacin fue concebido en 1994, como una iniciativa independiente cuya misin es mejorar el acceso de la ciudadana a informacin amplia, oportuna y veraz sobre los asuntos de inters pblico. Prcticamente desde un inicio, los Informes sobre el Estado de la Nacin han reiterado que: Para enfrentar los desafos sociales, econmicos y ambientales, una democracia requiere ciudadanos informados, con capacidad constructiva y con ilusin. Un ciudadano con informacin es un ciudadano con poder democrtico, pero tambin con ms responsabilidad hacia su comunidad y su pas. Nuestra experiencia a lo largo de estos aos permite armar que, en efecto, el acceso a la informacin sigue siendo una necesidad social, muy viva, en nuestro pas y en nuestra regin. Tambin hemos aprendido que slo puede cumplirse con la misin original del Proyecto manteniendo el apego a la rigurosidad acadmica en la bsqueda y tratamiento de la informacin, y a la consulta permanente con diversos grupos y personas para precisar los anlisis. Con la publicacin de este Sexto Informe, el Estado de la Nacin procura avanzar en el logro de su propsito original. Este ao nos propusimos elevar la calidad del Informe, abordar un segundo estudio detallado de una regi n del pas -Guanacaste-, recuperar el tema de la vida cotidiana y robustecer los procesos de consulta social en la preparacin del documento. Esperamos que la mezcla de nuevas ideas,
lecciones aprendidas y apego a la misin que origin el Informe, amplen el impacto del Estado de la Nacin en el desarrollo de una sociedad ms democrtica y equitativa. A la luz de la experiencia acumulada, hoy estamos valorando opciones para aanzar la vigencia de esta iniciativa.
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evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin, y contribuir a la formacin de consensos nacionales -y, por extensin, regionales- tan necesarios en una poca de profundas reformas, adems de ser ejercicios imprescindibles en una sociedad democrtica. La iniciativa procura conocer el pas que tenemos y pensar el pas que deseamos, sin invadir competencias polticas y sin adjudicarse respo nsabilidades pro pias del Estado . En este sentido, el Informe no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental y como mtodo y prctica corresponde a un anlisis surgido desde y para la sociedad civil.
las Naciones Unidas para el Desarrollo, Unin Europea, Convenio Bilateral de Desarrollo Sostenible Costa Rica-Holanda y Gobierno de Suecia.
Rigor acadmico
El rigor acadmico se fundamenta en las prcticas, por cierto muy consistentes con el ejecutor nacional del proyecto (el CONARE), de articulacin de centros de excelencia e investigadores nacionales, en el proceso de produccin del
Informe sobre el Estado de la Nacin.
La articulacin de capacidades de investigacin acadmica de las universidades pblicas ha permitido obtener informacin y anlisis pertinentes y de calidad, sin que fuera necesario crear estructuras complejas. Cada ao, para el caso de Costa Rica, se sistematiza cerca de 300 referencias bibliogrcas y se emprende alrededor de 30 investigaciones especcas. Para el informe regional centroamericano, como se seala en el recuadro 0.1, cerca de 800 referencias documentales fueron sistematizadas y se cre una red de cerca de 70 investigadores de diversos pases del istmo. Esta prctica ha generado una corriente de investigacin sobre el desarrollo humano sostenible y nuevas polticas de investigacin, en los niveles regional, nacional y subnacional. Por otra parte, se ha logrado una amplia sistematizacin de datos de muy variadas fuentes, con incidencia real en la formulacin de indicadores, desde su identicacin hasta los mtodos
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empleados, pasando por el abordaje de temas anteriormente poco tratados, tales como violencia familiar, equidad de gnero, grupos vulnerables y calidad de la democracia, entre otros.
pas. Algunas caractersticas de esta estrategia o de las acciones asociadas a ella, son: Enfasis en la relacin directa, lo que genera una gran cantidad de presentaciones a grupos o sectores, talleres de capacitacin, foros. A la fecha se tiene un mdulo de capacitacin orientado a la sociedad civil y programas de capacitacin dirigidos a sectores sociales y, recientemente, a funcionarios pblicos en el marco del sistema de Servicio Civil. Cursos dirigidos a hombres y mujeres privados de libertad. Promocin de publicaciones, artculos y reportajes en la prensa escrita, entrevistas en radio y televisin y programas para televisin. Los resultados sealan una gran avidez de los medios de comunicacin y una signicativa credibilidad del Informe, que se constata por la referencia frecuente y legitimadora del mismo en reportajes, editoriales, etc. de los principales medios de comunicacin. Portal en Internet con un elevado volumen de visitas, tanto de nacionales como desde el exterior. Desarrollo del programa Conversemos sobre el Estado de la Nacin con la Defensora de los Habitantes, y otras acciones comunales para llegar a muchos y variados lugares del pas. Un aspecto de particular importancia es la vinculacin del Proyecto con el sistema de educacin formal. Este ha sido un asunto prioritario en la difusin de los Informes, que se ha expresado en una gran cantidad de acciones, tales como: Patrocinio al Kiosco de Informacin del Ministerio de Educacin Pblica, para la elaboracin de cerca de 200 paquetes de informacin sobre el Estado de la Nacin, para uso de docentes y estudiantes. Realizacin de cursos de actualizacin para docentes y preparacin de asesores y responsables de los cursos de estudios sociales y cvica en relacin con los Informes y otras publicaciones del Proyecto. Elaboracin de historietas electrnicas y un disco compacto sobre el Estado de la Nacin, con la Fundacin Omar Dengo, en el marco del Programa de Informtica Educativa del MEP . Preparacin, impresin y reimpresin del libro
Costa Rica contempornea, races del estado de la nacin, para la educacin secundaria y cursos
Legitimidad social
Para obtener arraigo y legimitidad en la sociedad se ha diseado un conjunto de mecanismos y formas de operacin que constituye una parte fundamental del proceso de preparacin de los Informes. Algunos de estos mecanismos son: Identicacin participativa de los temas y aspectos por investigar. Integracin de un Consejo Consultivo, legtimo y activo, con personalidades de la sociedad costarricense, reconocidas por su amplia trayectoria, sus contribuciones en asuntos del desarrollo y sus nexos en muy variados sectores de la sociedad o del gobierno. Realizacin de talleres de consulta con acadmicos y actores de la sociedad en al menos tres fases de la preparacin del Informe (denicin de abordajes de investigacin, revisin de avances, discusin de sntesis preliminares por temas). Establecimiento de contactos cotidianos con actores sociales y polticos y bsqueda de nuevos mandatos de investigacin, nacionales o subnacionales. Promocin del dilogo social sobre polticas pblicas en variados temas (vivienda, concertaciones bilaterales entre sectores empresariales y laborales, gnero, etc.). Para abordar este tema conviene detenerse en los mecanismos de consulta utilizados en la preparacin del Informe. Las consultas tienen como propsito validar socialmente las acciones del Proyecto y cimentar la independencia tcnica y la imparcialidad poltica de los Informes, sobre la base de la participacin plural y pluralista del Consejo Consultivo, el arreglo institucional bsico del Proyecto y la bsqueda del rigor acadmico y la objetividad. Finalmente, las consultas procuran consolidar un grupo de representantes de la sociedad civil para establecer y desarrollar redes de informacin y comunicacin.
Amplitud en la difusin
La tercera orientacin es lograr la mxima difusin de los Informes, de otras publicaciones y del Proyecto como tal, entre la poblacin del
introductorios universitarios. Uso de las publicaciones en los cursos sobre realidad nacional que se imparte en las universidades.
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Produccin de materiales didcticos: Mdulo de Primer y Segundo Ciclo (educacin primaria), Mdulo de Secundaria, Mdulo de Poblacin y Migraciones, para ser utilizado, en las escuelas a las que asisten nios y nias migrantes. Bajo la responsabilidad del equipo tcnico del Proyecto se han emprendido otras acciones importantes, tanto de carcter nacional como de cobertura regional. Por una parte est el mencionado apoyo a las ocinas del PNUD en cinco pases centroamericanos para iniciar la preparacin y publicacin de informes nacionales (cuatro de ellos tienen al menos un informe publicado y otro est por iniciar el proceso). Por otra parte, se encuentra la preparacin y publicacin del primer informe regional centroamericano, que ha tenido un notable impacto. Finalmente cabe sealar la generacin de otras iniciativas, con amplio potencial acadmico y cvico, como la Audito ra ciudadana so bre la calidad de la democracia.
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y las decisiones administrativas, hacen necesario explcitar en la normativa del Convenio los mecanismos que han sido fundamento de la imparcialidad y la neutralidad poltica del Proyecto, sus Informes y otros productos. Son dignos de reconocimiento los aportes del Consejo Consultivo a la ejecucin del Proyecto, en lo que concierne a su independencia, legitimidad y rigor acadmico. La disposicin del Poder Ejecutivo, de incrementar anualmente el Fondo Especial de la Educacin Superior (FEES), en el marco del Convenio de Financiamiento de la Educacin Pblica Estatal, en un monto equivalente a las dos terceras partes del costo por nanciar del Proyecto, que equivale al 0,25% del FEES y la disposicin del Consejo Nacional de Rectores de nanciar el tercio restante, tienen como
consecuencia que el Proyecto adquiera una apropiada condicin de independencia econmica y autonoma tcnica. Para el futuro de los Informes sobre el Estado de la Nacin es importante la consolidacin del mecanismo de participacin ciudadana en su preparacin, lo cual es posible por la implementacin de buenas prcticas en el proceso de validacin de los informes por parte del Consejo Consultivo. Esto, adems de ser una garanta para el futuro, es un reconocimiento y un homenaje muy merecido. Hace siete aos nos propusimos construir una herramienta para el seguimiento del desarrollo nacional. Hoy es tiempo para reconocerla en sus logros y en sus limitaciones. Tambin es tiempo de consolidarla.
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El informe nal de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia ser publicado en abril de 2001
El propsito de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia es examinar el tipo de convivencia democrtica que las y los costarricenses forjamos en nuestro diario quehacer. Pretende ofrecer una imagen lo ms detallada posible de la democracia que tenemos, con el n de identicar sus fortalezas y debilidades y facilitar un debate informado y sereno sobre el tema. El Proyecto Estado de la Nacin desarroll esta iniciativa entre junio de 1998 y junio de 2000. Durante ese perodo, se deni, mediante consulta social, los estndares para evaluar la democracia costarricense y se realiz el trabajo de campo. Diez pneles de evaluadores, 34 personas en total, analizaron los resultados y calicaron la situacin del pas con base en los estndares de calidad democrtica. Los temas evaluados fueron: opinin pblica, cultura cvica, gobierno municipal, trato de las instituciones a la ciudadana, procesos electorales, partidos polticos, formacin de leyes, administracin de la justicia, participacin ciudadana y sociedad civil. Al momento de la publicacin del presente Informe, el Equipo tcnico del Estado de la Nacin se encuentra elaborando el informe nal. La Auditora es una herramienta al servicio de las y los ciudadanos para fortalecer las prcticas democrticas en sus instituciones polticas. Una vez publicado el informe, se realizarn actividades de discusin en diversas regiones del pas. La Auditora ciudadana es nanciada por el PNUD y el Gobierno de Suecia. Tiene un Consejo Consultivo formado por 42 personas, provenientes de diferentes sectores sociales, polticos y acadmicos. En el trabajo de campo particip una red de ms de 50 investigadores costarricenses.
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En 1999, el estado de la nacin es el de un pas retrado, que sigue sin (re)conciliar sus fortalezas con sus oportunidades. Sentimos que somos capaces de construir un pas mejor que el que tenemos, pero no logramos desamarrar las fuerzas para hacerlo; que nuestros logros histricos en desarrollo humano son una preciada herencia, pero dudamos sobre el patrimonio que legaremos a las prximas generaciones; que este patrimonio nos da seguridad, pero que frecuentemente trocamos esa seguridad en conformismo; que nuestra sociedad est cambiando rpidamente en algunos aspectos, pero en otros, quiz hasta ms importantes, est frenada o cambia ms all de nuestro control. Estamos retrados, pues la procesin va por dentro. Cambiar o no cambiar no es, como se cree, nuestro dilema. Es qu cambiar, para qu y cmo, lo que nos incomoda. Seguimos teniendo dicultades para hacer converger una mayora de aspiraciones e intereses sobre una propuesta de desarrollo. Tenemos muchas cartas sobre la mesa, pero no logramos reconocer ninguna mano ganadora. Y es que nos atenaza la desconanza. No slo dudamos de las soluciones, sino de los motivos y la integridad de los dems. Somos una sociedad perpleja ante la intuicin de ser, dependiendo de lo que haga en los prximos aos, una nacin con mucho que ganar y, a diferencia de otras, con mucho que perder tambin. Para describir esta situacin podramos utilizar la imagen de un estanque, cuya supercie
esttica sugiere que las aguas no se mueven, pese a que aqu o all se asome una burbuja. No obstante, bajo esa supercie se agitan corrientes nuevas. Algunas son persistentes y profundas, como la creciente preeminencia del sector terciario (comercio y servicios). Otras quiz tienden a desvanecerse, como la maquila amparada a incentivos scales. En algunas partes el estanque se enturbia, por fenmenos como la contaminacin de las aguas o el incremento en los accidentes y la violencia; en otras partes se aclara, al aumentar la cobertura de servicios como la educacin secundaria y la atencin bsica de la salud. Y en el fondo del estanque, para seguir empleado esa imagen, se abren amenazadoras algunas grietas: la desconanza ciudadana, la pobreza que no cede y la deuda interna. El Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible es un anlisis en profundidad acerca de la sociedad costarricense. Por ello, no se detiene en las cifras y estadsticas globales. Con todo y su gran importancia, stas nos pueden hacer pensar en un pas promedio que en realidad no existe, sino que se compone de numerosos fragmentos desiguales. El ir ms all de esos datos generales, y buscar en el mosaico de la realidad nacional los aspectos especcos ms relevantes, es uno de los cometidos del Informe. Para ello, registra el devenir de Costa Rica en dos planos distintos: el de la realidad en s y el de la aprehensin de esa realidad.
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En este ltimo plano puede armarse que 1999 fue un ao de importantes recticaciones. Entre las ms visibles estn las que tienen que ver con el nuevo clculo de las cuentas nacionales, en particular del PIB, a partir de una base histrica actualizada. Por la importancia del PIB como referencia para muchas otras variables, ese nuevo clculo implic un reacomodo en la percepcin del desempeo econmico y social del pas. Por ejemplo, encontramos que el dcit scal no era tan alto como creamos, como tampoco lo es la carga tributaria. Tambin descubrimos que los recursos invertidos en desarrollo social eran inferiores al 20% que anteriormente se pregonaba. Otro ajuste en la percepcin de la realidad es el hecho de que en 1999 se cobr conciencia, en forma generalizada, del dbil vnculo que existe entre el conjunto de la economa y los resultados de las zonas francas, una de las actividades que ms contribuyen al crecimiento del PIB. Por lo
tanto, se ha sentido la necesidad de acudir a otras variables, como el ingreso nacional bruto (tambin revisado, como parte que es de las cuentas nacionales), y a anlisis sectoriales ms detallados, para conocer el verdadero estado de las cosas. Precisamente, la observacin atenta de la realidad en s insina que Costa Rica es, en este momento de su historia, un pas desarticulado, o, para usar un trmino ms fuerte que nos ofrece el idioma, un pas descoyuntado. Ya en el Informe anterior habamos tomado nota del desfase, por falta de encadenamientos productivos, entre las nuevas industrias de exportacin y el resto de la economa. Pero ese no es el nico; existen otros, no menos importantes: el desfase tributario entre los sectores dinmicos de la economa y el resto de los contribuyentes; el desfase cvico entre la ciudadana y las instituciones polticas; el desfase entre el Gobierno Central y las municipalidades; entre el sistema educativo y las
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demandas del mercado laboral; entre la prosperidad del sector nanciero y la escasez de crdito para vivienda; entre el empeo conservacionista y el descuido ante la co ntaminaci n ambiental. La lista podra ser muy larga. Sugiere, en todo caso, la necesidad de un mejor desarrollo del capital social de Costa Rica, entendido como la capacidad de personas, organizaciones y sectores para apoyarse recprocamente, compartiendo informacin y visiones prospectivas, con miras al logro de propsitos comunes. Costa Rica posee un considerable acervo de capital social de base. Es, adems, una nacin de fuerte identidad cvica y con un rgimen de derecho consolidado. El conjuntar esos recursos hacia metas compartidas de desarrollo requiere, naturalmente, liderazgo poltico y social, as como capacidad de dilogo y concertacin para encontrar soluciones prcticas y respetuosas de nuestra herencia para enfrentar dilemas. Esto nos puede sacar progresivamente del estado de retraimiento en que nos encontramos. Pero esos factores dependen a su vez, y en alto grado, de la informacin con que contemos para poder tomar decisiones apropiadas, e incluso para generar conanza en todas las partes sobre la urgencia, necesidad y sinceridad de las soluciones propuestas. Los informes sobre el estado de la nacin procuran ser un aporte en ese sentido. A continuacin se resea, de manera concisa, los principales hallazgos correspondientes a 1999 en las distintas reas que cubre el Informe.
pita, y tambin es ms severa: la distancia entre los ingresos de los indigentes y el ingreso mnimo que dene la lnea de pobreza es mayor. Pese a que durante el perodo 1994-1999 no se presentaron variaciones signicativas en la pobreza, la cual afecta a alrededor del 20% de los hogares, el ndice de vulnerabilidad a la pobreza, que mide el nmero de hogares no pobres que se encuentran en peligro de caer por debajo de la lnea de pobreza, alcanz su nivel ms elevado de la dcada, similar a los de 1990 y 1991, cuando la economa estuvo en recesin. Asimismo, con la nueva medicin se mantienen, y en algunos casos se acentan, las brechas de pobreza entre las distintas regiones del pas: la Chorotega y la Brunca siguen teniendo los mayores porcentajes de hogares pobres (35,5% y 34,1% respectivamente), y la proporcin de stos en la Regin Pacco Central resulta ser no del 20,8%, como se pensaba en 1998, sino del 28,7% (1999). Del total de los ocupados en condicin de indigencia, el mayor porcentaje (48,1%) se ubica en el sector primario. En otro orden de cosas -y aqu el cambio en la muestra de la Encuesta de Hogares no afecta la comparabilidad de las cifras- el desempleo abierto, que haba descendido al 5,6% de la poblacin econmicamente activa (PEA) en 1998, subi a 6% en 1999, y las tasas de subutilizacin de la fuerza de trabajo fueron en general superiores al promedio de la dcada. El ingreso promedio real por familia mostr un comportamiento irregular a lo largo de la dcada, con aumentos en 19911993 y 1996-1998, pero con cadas en los aos restantes. En trminos reales, la estimacin del ingreso pro medio de las familias en 1999 (92.211 colones de 1999) es similar a la de 1994 (92.463 colones de 1999) y 22% ms alta que en 1990. El notable crecimiento del PIB no se ha traducido en un incremento de los ingresos de los hogares. Es evidente, entonces, la desarticulacin entre los sectores ms dinmicos de la economa y el conjunto del cuerpo social. A pesar de que el comportamiento de la economa en 1999 no parece haber contribuido a mejorar las condiciones de vida de los costarricenses, el Estado, por su parte, realiz importantes esfuerzos en dos mbitos clave del rea social: educacin y salud. En la primera se logr un aumento en las tasas bruta y neta de escolaridad en secundaria. La tasa bruta pas de 57,4% en 1996 a 61,2% en 1999; incorporando educacin abierta y telesecundaria sta alcanza el 64,3% para el ao en estudio. Respecto a la tasa neta, el cambio tambin fue positivo, pues pas de
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46,3% en 1996 a 49% en 1999. Mantener la tendencia ascendente en este indicador es un reto para el pas. En materia de salud destaca el 11,8% registrado en la tasa de mortalidad infantil, que implica una reduccin de 17% con respecto al dato de 1997. En 1999, este indicador muestra, al igual que en 1996, la ms baja registrada en Costa Rica. Comparando los trienios, 1993-1995 y 19971999, la tasa se mantiene estable (13,3% y 12,9%, respectivamente). Un anlisis de procedimientos indica que sigue siendo posible mejorar este indicador mediante esfuerzos educativos y un mejor cumplimiento de las normas tcnicas de intervencin. El ms signicativo de los indicadores de salud es el de la esperanza de vida, que constituye uno de los tres pilares fundamentales del ndice de desarrollo humano del PNUD. En el Informe anterior se llam la atencin sobre el leve deterioro de ese indicador, que se explic en buena medida por el incremento en el nmero de accidentes fatales y otras formas de muerte violenta, de las cuales son vctimas cinco hombres por cada mujer. La diferencia en cuanto a esperanza de vida segn gnero pas de 1,8 aos en 1940 a
5,7 aos en 1999, a favor de las mujeres. El indicador est estancado para la poblacin masculina. Es importante sealar que el 70% de las muertes violentas (la mayora hombres) se debe a accidentes, principalmente de trnsito, a menudo con presencia de alcohol. Por otra parte, cada ao que pasa se conoce mejor la magnitud del problema de la violencia domstica. Los casos sobre esta materia entrados en los tribunales de primera instancia en el ltimo trienio casi se duplicaron, al pasar de 15.336 a 26.437. Tambin aumentaron los casos presentados ante el Instituto Nacional de las Mujeres y ante la Defensora de la Mujer. Evidentemente, se est ante la eclosin de un fenmeno que haba permanecido oculto, pero que emerge a la luz gracias a la legislacin impulsada en los aos noventa, en particular la Ley contra la violencia domstica, promulgada en 1996, y la presentacin ante la Asamblea Legislativa, en 1999, de un proyecto de ley para penalizar de mejor manera la violencia contra las mujeres. La tasa de denuncias recibidas por 10.000 habitantes seala que Heredia y Limn son las provincias con mayor incidencia de este tipo de delito. Pero ms que el aumento de las denuncias, llama la atencin la
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gran cantidad de casos en los que el juez levanta la medida contra el agresor porque la vctima no comparece a presentar su testimonio, ya que ello podra deberse a amenazas o manipulacin por parte de los agresores. La eciencia del sistema de prevencin, proteccin y penalizacin contra la violencia domstica es un asunto que debe analizarse con mayor detenimiento. Los progresos ms signicativos en el sector salud se han dado en el mbito institucional. Ha seguido aumentando el porcentaje de poblacin cubierta por los Equipos Bsicos de Atencin Integral en Salud (EBAIS), hasta alcanzar el 70%. Aunque persisten crticas sobre el equipamiento y las funciones de estas instancias, es importante sealar que en 1999 se asign ms de 20.000 millones de colones adicionales para la compra de equipo y la atencin de epidemias. Por otra parte, se han logrado claros avances en la reforma institucional del sector, especialmente a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Desconcentracin Hospitalaria (7852, del 30 de noviembre de 1998). Un nmero creciente de hospitales y
reas de salud ha suscrito compromisos de gestin para desconcentrar y simplicar procedimientos administrativos, y ha instalado Juntas de Salud que favorecen la participacin ciudadana en la gestin y supervisin de los servicios. Cabe agregar, adems, que el progresivo aseguramiento de la poblacin inmigrante, favorecido por la amnista decretada a fines de 1998, est permitiendo regularizar la atencin de ese sector y disminuir su presin sobre los servicios de emergencia. Entre las reas de accin social del Estado, sin duda la que experiment un mayor deterioro fue la de vivienda. En 1999 el ndice de accesibilidad habitacional mostr un visible descenso en comparacin con los aos anteriores. Se entreg casi un 40% menos de bonos de vivienda que en 1998, cuando ya se haba registrado un descenso de casi el 67% con respecto a 1997. Esto se explica en parte por el hecho de que el Banco Hipo tecario de la Vivienda debi destinar cuantiosos recursos a asistir nancieramente a cooperativas de vivienda que enfrentaron serios
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problemas de liquidez. No obstante, cabe destacar los esfuerzos realizados para despejar y ordenar, al menos inicialmente, el confuso panorama institucional del nanciamiento y la promocin de la vivienda. En trminos reales, la inversin social per cpita continu aumentando en 1999 (4,9%), y aunque a una tasa menor que los dos aos previos (7,1% y 6% respectivamente), mantiene una tendencia positiva desde 1996. El nuevo clculo del PIB muestra que, en vez de representar aproximadamente el 20%, la inversin social del Estado equivale al 16,5% de ese indicador y a un 42,6% del gasto pblico consolidado. Tambin pone de maniesto que deben realizarse nuevos esfuerzos para cumplir con el mandato constitucional de invertir el 6% del PIB en educacin.
tasas de inters activas y en el margen de intermediacin nanciera, las exportaciones, si se excluyen las ventas de Intel, se redujeron, y sobre todo, se produjo un aumento en el gasto pblico -en gran parte causado por las altas tasas de inters- y en la deuda interna, que sigue siendo la mayor amenaza para el pas en trminos de solvencia econmica. Si bien la economa logr mantenerse estable, con una inacin del 10,1% (a pesar de un incremento considerable en el precio de los hidrocarburos), un leve supervit comercial y un tipo de cambio equilibrado, el horizonte no muestra posibilidades de crecimiento real y sostenido, mientras no se consiga un mejor encadenamiento entre los sectores ms dinmicos y el resto de la economa, tal como se seal en el Informe anterior. En esa direccin se encaminan los esfuerzos de los productores locales y el Gobierno, apoyados por el BID-FOMIN, en el campo de la produccin de software y otros insumos para las industrias de alta tecnologa. Esa iniciativa, por un monto de $2,5 millones, incluye un milln de dlares de contraparte nacional, el 60% aportado por los productores y el 40% por el Gobierno. Pero los sectores dinmicos no son solamente Intel y las dems industrias de zona franca, cuya permanencia en el pas, de todos modos, est en revisin, puesto que en el ao 2003 esas empresas perderan muchos de sus incentivos, en virtud de las disposiciones que en esta materia ha establecido la Organizacin Mundial de Comercio. Actividades como la produccin de lcteos, aceites comestibles, yuca, meln, pollo, pia y follajes, junto con la industria turstica, tambin muestran tasas de crecimiento saludables. Otro sector que crece sustantivamente es el nanciero, sobre todo en sus operaciones off shore . Se estima que los activos externos de los grupos nancieros domiciliados en Costa Rica son un 40% mayores que sus activos locales. El sector agrcola continu perdiendo importancia dentro del PIB, aunque sigue siendo una de las principales actividades generadoras de empleo. La calidad de los puestos de trabajo an es deciente, por cuanto alrededor de una cuarta parte del total de la fuerza laboral sigue teniendo problemas de empleo, ya sea porque est desempleada o porque es subempleada. Las oportunidades en este campo se presentan especialmente en la Regin Central, producto de que las nuevas inversiones se concentran en el Area Metropolitana. De esta manera se profundiza la tendencia a un desarrollo regional con grandes desigualdades econmicas y sociales entre distintas zonas.
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Los mayores niveles de subutilizacin total de la fuerza laboral se encuentran en las regiones Chorotega (17,9%), Brunca (16,8%) y Huetar Atlntica (16,4%). Pero una economa en la que casi el 95% de las industrias son medianas y pequeas, y destinan su produccin fundamentalmente al mercado local, no puede crecer en forma sostenida si no se activa la demanda interna. Y en 1999 la demanda interna se estanc. El gasto privado de consumo nal aument apenas un 0,4%, y la formacin bruta de capital jo se increment en un 1,2%. Adems, la apertura comercial ha hecho que un porcentaje creciente del gasto se oriente hacia bienes importados. Junto al estancamiento de la demanda interna y el aumento de la competencia extranjera, las pequeas y medianas empresas nacionales enfrentan, como ya se ha dicho, elevadas tasas de inters, resultado de altos mrgenes de intermediacin nanciera, y en su mayora no tienen acceso a las fuentes de nanciamiento off shore que s estn al alcance de
las empresas grandes. La necesidad de impulsar nuevas polticas de crdito y reconversin productiva, tanto en el agro como en el sector industrial, no puede dejar de subrayarse. Las empresas las requieren no slo para integrarse en la cadena exportadora, sino tambin para competir ms ecientemente en el mercado local. En 1999 el sector externo de la economa costarricense mostr cambios considerables con respecto a aos anteriores, especialmente en cuanto a ujos netos de capital. Los dos ujos de capital ms signicativos fueron las ya mencionadas remesas de Intel, y la colocacin de bonos por $300 millones que realiz el Gobierno en el mercado internacional, a diez aos plazo y con una tasa de inters del 9,33%. Por otro lado, sigui producindose un considerable ujo de inversin extranjera directa (3,8% del PIB). Las remesas de Intel neutralizaron en buena medida el efecto de las exportaciones de esa misma empresa en la cuenta corriente. Como resultado de todas esas operaciones, a pesar del importante
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Veinticuatro armaciones sobre la situacin de las mujeres en el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin
La fuerza de trabajo de las mujeres contina aumentando. En 1999 ellas representaron el 33,1% de la PEA total, para un estimado de 458.000 mujeres que estn trabajando o desean hacerlo. Desde 1994 crece ms rpidamente la PEA femenina que la masculina (28,3% versus un 11,5% y lo mismo ocurre en el caso de la poblacin ocupada (25% versus 9,8%). En las regiones Pacco Central y Chorotega es donde ms ha aumentado la poblacin ocupada femenina. Entre 1987 y 1999 las mujeres en el Pacco Central pasaron de representar el 20,9% al 31%, y en la Chorotega de 21,6% a 30,2%. En 1999 el desempleo femenino alcanz un 8,2% (el ms alto de la dcada), frente al 6% del promedio nacional y el 4,9% del desempleo masculino. Es mayor la subutilizacin de la fuerza de trabajo femenina. Para las mujeres el subempleo visible en 1999 fue de 6,6% (57.200 mujeres trabajan turnos menores a los deseados) frente a un 3,9% en el caso de los hombres. La situacin se revierte cuando se analiza el subempleo invisible: 2% (34.000 mujeres ganan menos del salario mnimo minimorum, a pesar de que trabajan 48 horas semanales o ms), comparado con el 3,1% de los hombres.
En 1999 el ingreso promedio de los hombres que trabajan fue un 29% ms alto que el de las mujeres. Segn la Encuesta de Hogares de 1999, un 23,1% del total de hogares fue jefeado por mujeres. Esto representa un aumento signicativo respecto a los aos previos, en que ese indicador no haba superado el 21%. En cuanto al ingreso per cpita, la jefatura femenina es signicativamente mayor en los hogares del quintil ms pobre, 31%, frente a un 21,5% en el quintil ms rico. En 1999 fueron asesinadas veinticinco mujeres. Los agresores, en su mayora, tenan un vnculo conyugal con la vctima: esposos (48%), compaeros de hecho (22,5%) y ex-esposos (2,8%). En 1999 se recibieron 11.346 llamadas en la lnea de atencin gratuita Rompamos el silencio , del Instituto Nacional de las Mujeres. En el 57% de los casos la persona agredida tena entre 20 y 39 aos y la persona agresora era el esposo. En el transcurso del ao, la Delegacin de la Mujer atendi 5.188 casos, motivados en su mayora por situaciones de violencia domstica.
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pago a factores externos, las reservas monetarias internacionales netas en poder del Sistema Bancario Nacional tuvieron un incremento de $480 millones. El conjunto de circunstancias descritas, y otras que se analizan en detalle en el captulo 3 de este Informe, muestran un pas que mantiene una relativa estabilidad, pero no logra amalgamar los elementos necesarios para un crecimiento econmico sostenido que repercuta en el bienestar de toda la poblacin. La presin de la creciente deuda interna es un factor apremiante, detrs del cual viene el deterioro de las condiciones sociales. De la solucin oportuna al problema de la deuda, en una forma que encamine al pas por un rumbo de competitividad y crecimiento, depender que la nueva orientacin econmica pueda alcanzarse en un clima de paz social.
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que un 44% de esas tierras est pendiente de pago), lo que constituye una especie de deuda interna no nanciera de unos 185.000 millones de colones. En 1999, en parte como resultado de presiones de los expropiados, se inici un esfuerzo apreciable para pagar esa deuda y se logr cancelar un total de 4.883 millones de colones. Adems, con base en estudios de las universidades pblicas, el Instituto Nacional de Biodiversidad y otros centros de investigacin del exterior, ha sido posible identicar sitios prioritarios dentro de las reas de conservacin, para asegurar su proteccin mediante los pagos respectivos. El mecanismo de las expropiaciones para conservacin ha llegado a su lmite, si el pas no consigue identicar nuevas fuentes de recursos. Cobran entonces especial relevancia los mecanismos de pago por servicios ambientales (PSA), mediante los cuales se compensa a propietarios de bosques por conservarlos, y se estimula la reforestacin. Entre incentivos scales y pagos directos, se estima que el Estado costarricense invirti ms de $100 millones en las dos ltimas dcadas. A partir de 1997, cuando se estableci un impuesto sobre los combustibles para dotar de recursos al PSA, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal nanci ms de 700 operaciones, por 1.534 millones de colones. El PSA ha logrado crear un sistema de proteccin privada de bosques que en 1999 cubra el 3,8% del territorio nacional. Sin embargo, en 1999 el Ministerio de Hacienda continu reteniendo la mayor parte de los fondos para los PSA y ello gener una contraccin en este mecanismo. En el ao en estudio, los rboles aprovechados en terrenos agrcolas pasaron a ser la principal fuente de madera, seguidos por los extrados de plantaciones forestales. Si se proyecta el crecimiento de la madera ya sembrada en esas plantaciones, Costa Rica podra prescindir por completo de la madera proveniente de otras fuentes en el ao 2010. Este cambio implica ajustes en la industria de transformacin de la madera, pero conlleva claros benecios desde el punto de vista ambiental. Para ello, no obstante, se requiere estabilizar los fondos pblicos para nes forestales. En materia de planes de manejo forestal, en 1999 la Fiscala Ambiental recibi 145 denuncias por violaciones a Cdigo Ambiental, de las cuales 120 correspondieron a planes de manejo forestal en la pennsula de Osa que presentaban serias irregularidades. La investigacin sobre biodiversidad continu avanzando, especialmente en el INBio y las universidades pblicas, en las reas de biopros-
peccin y taxonoma. Algunos de estos esfuerzos se realizan en asocio con compaas farmacuticas internacionales, y derivan benecios econmicos para otras instituciones del pas vinculadas a la conservacin, as como para empresas que hacen uso de la biodiversidad. Empero, la investigacin del patrimonio gentico del pas sigue siendo incipiente. En 1999 se avanz en la reglamentacin de la Ley de uso, manejo y conservacin de suelos, publicada en mayo de 1998, y se comenz a aplicar algunas de sus disposiciones. La atencin que Costa Rica ha prestado a sus aguas superciales y subterrneas, a los ecosistemas marino-costeros y al mar territorial es muy inferior a la que se ha puesto en los bosques y la biodiversidad. Esa situacin tiene graves resultados, especialmente en lo que se reere al agua, recurso ambiental crtico en el siglo XXI. En efecto, quiz el problema ambiental ms serio que tiene hoy el pas es la contaminacin del ro Grande de Trcoles y el golfo de Nicoya. Se calcula que la cuenca del Trcoles recibe 96 Tm 3 por da, o 4.000 litros por segundo, de aguas negras. La contaminacin aportada por los ros Trcoles, Barranca y Tempisque afecta severamente al golfo de Nicoya, importante ncleo de pesca y reproduccin de especies marinas, y amenaza el desarrollo turstico de sus costas. Tambin las aguas subterrneas estn amenazadas de contaminacin, por inltracin de agroqumicos y de residuos de los tanques spticos que utilizan muchos hogares. Sin embargo, la investigacin en este tema es escasa. En materia de aguas existe un desarticulado y contradictorio marco legal e institucional. La no actualizacin de la legislacin vigente, que data de 1942, genera vacos importantes, como por ejemplo la falta de claridad sobre cul instancia tiene potestad para otorgar concesiones de agua para generacin hidroelctrica. Otra presin sobre el ambiente proviene de la disposicin de los desechos slidos y lquidos. De los rellenos sanitarios y los simples botaderos de basura slo un 20% se maneja bajo normas tcnicas aceptables. El 47% de las municipalidades dispone de los desechos en vertederos a cielo abierto sin ningn control. El problema de la recoleccin y disposicin nal de los desechos slidos sigui sin resolverse en gran parte del pas, pese a que el Gobierno ha propuesto la construccin de seis rellenos sanitarios regionales y nueve locales, y realiz gestiones administrativas para convertir en rellenos sanitarios los vertederos a cielo abierto de 38
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de los 42 cantones que disponen de los desechos de esa manera. Se estima que un tercio de los desechos slidos no es recolectado, situacin que en el rea rural alcanza el 60%. La provincia de San Jos genera el 46% del total de los desechos slidos. A las formas de contaminacin mencionadas habra que agregar la del aire, especialmente en la Gran Area Metropolitana. Se calcula que un 75% de la contaminacin atmosfrica proviene del sector transporte; otro 23% se deriva de la actividad industrial y la generacin de energa. Cada da entran a San Jos 360.000 vehculos, de los cuales el 72% son particulares y transportan apenas al 29% de los pasajeros. En 1999 se super el medio milln de vehculos en circulacin. La OMS ha determinado 75g/m 3 como el nivel mximo de contaminacin aceptable. Pese a ello, en 1995 la contaminacin en San Jos alcanz 253g/m 3; en los aos siguientes esa tasa baj, gracias a la introduccin obligatoria de convertidores catalticos y, en menor medida, a los marchamos ecolgicos. De esta forma se lleg en 1999 a 187 g/m 3, pero el control sobre la contaminacin vehicular sigue siendo deciente. Uno de los principales generadores de presiones sobre el ambiente en el pas es el acelerado y desordenado crecimiento de la ciudad capital, cuya extensin aument en un 80% en los ltimos once aos. Se ha construido en terrenos no aptos: cerca de ros, en terrenos inestables y en suelos que deberan preservarse para la recarga de acuferos. Ah, en slo un 6% del territorio nacional, se encuentran concentrados el 85% de las industrias y el 88% del parque automotor. Todo lo anterior indica un desempeo deciente en la gestin del cambio social. En materia de gestin del riesgo, si bien en 1999 Costa Rica no experiment graves amenazas naturales, con excepcin de las inundaciones en Guanacaste en setiembre y octubre, se presentan riesgos compuestos, en gran medida como resultado de la accin humana. La concentracin demogrca en el Valle Central, y su urbanizacin desordenada, amenazan con hacer colapsar el centro neurlgico del pas. Pese a haberse aprobado en 1999 una nueva Ley de Emergencias, la capacidad de respuesta institucional ante los desastres sigue siendo excesivamente centralizada y rgida. El rgano tcnico del Estado que se encarga de regular lo relativo al deterioro ambiental, mediante la evaluacin y el seguimiento de los estudios de impacto ambiental que exigen las leyes, es la Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA). Esa dependencia opera con funcionarios
cedidos por otras instituciones, presenta una alta rotacin y, por lo tanto, una escasa especializacin del personal, y no dispone del presupuesto y los medios materiales necesarios para desarrollar su labor. En 1999 esta instancia tuvo cuatro secretarios generales.
Fortalecimiento de la democracia
El elevado abstencionismo en las elecciones de 1998, y la desconanza hacia los gobiernos y la Asamblea Legislativa que muestran las encuestas de opinin, incluyendo una serie de sondeos, con idnticas preguntas, que vienen realizndose desde 1978, ponen de maniesto las dudas ciudadanas sobre la representatividad de la democracia costarricense. El Tribunal Supremo de Elecciones recogi en 1999 los resultados de dos importantes iniciativas suyas para mejorar esa representatividad: la creacin de una Comisin Co nsultiva so bre Refo rmas Electo rales y la suscripcin de un convenio con el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL). Las recomendaciones emanadas de ambas instancias son en muchos sentidos coincidentes, y comprenden reformas a la Constitucin Poltica y al Cdigo Electoral. Estas buscan, entre otras cosas, fortalecer al propio Tribunal y sus rganos asociados; ampliar las oportunidades de participacin en los procesos electorales; perfeccionar los mecanismos de cmputo de votos y de nanciamiento a los partidos polticos, y mejorar la composicin estructural de la Asamblea Legislativa. El que las reformas propuestas conduzcan en efecto al logro de esos objetivos es materia de discusin. En todo caso, las iniciativas esperan el correspondiente debate parlamentario. El ao 1999 fue el segundo de la administracin Rodrguez Echeverra. Normalmente, los segundos aos de cada administracin se caracterizan por un especial dinamismo, pues el equipo de gobierno, una vez consolidado su control institucional, procura impulsar cambios que luego, conforme se acercan las siguientes elecciones, se van tornando ms difciles. El ao en referencia muestra sin duda signos de esa presin hacia el cambio por parte del Poder Ejecutivo, pero con pocos resultados -particularmente en aquellas iniciativas que requieren trmites parlamentarios- pese al esfuerzo de concertacin efectuado en 1998. En este contexto el logro ms importante fue la aprobacin de la Ley de proteccin al trabajador, que ampla y fortalece el rgimen de invalidez, vejez y muerte de la CCSS, universaliza las pensiones para los adultos mayores en si-
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tuacin de pobreza, y establece y regula las pensiones complementarias obligatorias para todos los trabajadores. Con ello se procura mejorar las perspectivas de bienestar de la poblacin y se crean importantes fondos de ahorro e inversin, con beneciosos efectos de largo plazo sobre la economa. Es temprano todava, sin embargo, para ponderar los efectos reales de esta ley. Otras iniciativas gubernamentales, en los campos de la liberalizacin comercial en el sector agrcola, la apertura de monopolios y la privatizacin de activos del Estado, por ejemplo, encontraron fuerte oposicin sectorial o legislativa, y produjeron un notable desgaste en la capacidad del Gobierno para impulsar reformas. Hay que abonarle, no obstante, esfuerzos en el control de la corrupcin (especialmente los abusos con CAT) y en el mantenimiento de la infraestructura vial. Las relaciones internacionales del pas estuvieron marcadas por el diferendo con Nicaragua en torno a la navegacin de guardias civiles armados por el ro San Juan, y, ocasionalmente, por asuntos relativos a la poblacin nicaragense inmigrante en Costa Rica. La Asamblea Legislativa aprob legislacin de relevancia en el campo social. Adems de la citada Ley de proteccin del trabajador, promulg la Ley integral para la persona mayor; la Ley contra la explotacin sexual de personas menores de edad; un impuesto especial a los licores, la cerveza y los cigarrillos, para atender necesidades de grupos en desventaja social, y una autorizacin al IMAS para condonar crditos hipotecarios sobre viviendas de inters social. Se aprob un total de 127 leyes, 76 de ellas propuestas por el mismo Poder Legislativo y 51 por el Poder Ejecutivo, pero quedaron en estudio 295 iniciativas ms en las distintas comisiones permanentes. Por otra parte, la Asamblea ejerci dbilmente su funcin de control poltico, en alguna medida por limitaciones que le imponen su propio reglamento y la Constitucin Poltica. En otros casos, sin embargo, ello no obedece a un problema legal; as por ejemplo, aunque la mayora de las instituciones pblicas est obligada a presentar informes anuales de labores a la Asamblea, solamente el 10% lo hizo en 1999. Los diversos rganos de control de la gestin pblica con que cuenta el Estado costarricense mostraron un considerable dinamismo en 1999. La Contralora General de la Repblica, con un nuevo reglamento orgnico desde el mes de mayo, increment sustancialmente el nmero de sus informes de auditora y estudios especiales,
estos ltimos motivados en parte por la prevencin contra posibles fallas informticas debidas al cambio de siglo (Y2K). Tambin creci el trmite de objeciones y apelaciones a procesos de contratacin administrativa, al haber aumentado el nmero de carteles. La Procuradura General de la Repblica, por su parte, tambin increment en forma notable el nmero de opiniones jurdicas emitidas y consultas de constitucionalidad, adems de que asumi nuevas funciones notariales. Su propuesta tecnolgica de un nico sistema costarricense de informacin jurdica representa un importante avance en la materia. Tambin la Defensora de los Habitantes aument el nmero de expedientes gestionados, que incluyeron expedientes abiertos contra la ARESEP , los ministerios de Hacienda y Economa y la Caja Costarricense de Seguro Social. La Defensora ha insistido en que la ARESEP incorpore el componente de calidad de los servicios prestados al realizar jaciones tarifarias. Sobre este punto se mantuvo una diferencia entre las dos instituciones. La ARESEP , por su parte, elabor propuestas de reglamentos tarifarios en materia de hidrocarburos y telecomunicaciones, y resolvi numerosas solicitudes de ajuste de precios en otros servicios pblicos, manteniendo en general una tendencia a aprobar aumentos menores que los solicitados, o a no modicar las tarifas. En menos del 20% de los casos autoriz los incrementos en el monto solicitado por los proveedores de los servicios. Ms lento ha sido el progreso de los mecanismos reguladores de la actividad privada, tales como la Superintendencia General de Valores y la Comisin para Promover la Competencia. En el primer caso, la legislacin es insuciente para promover la profundizacin del mercado burstil, y en algunos aspectos contiene sanciones excesivamente drsticas. En la promocin de la competencia sucede lo contrario: tanto las sanciones como el rgano que las aplica son todava muy dbiles. Un mbito en el que existe un fuerte debate es el de la libertad de prensa. Los tribunales de justicia han sido muy severos en la aplicaci n del derecho de respuesta, co mo lo muestra el hecho de que obligaran al diario La Nacin a publicar una sentencia condenatoria en su contra de 114 folios, el 26 de octubre de 1999. El centralismo contina siendo caracterstico del sector pblico costarricense. La descentralizacin territorial en la asignacin de recursos es
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escasa, puesto que los presupuestos se elaboran y manejan en forma centralizada y poco exible. Los recursos municipales, por su parte, siguen representando slo el 2% del gasto pblico total. Aparte de lo dispuesto en la Ley de desconcentracin de hospitales y clnicas de la CCSS, los intentos de desconcentracin administrativa desde el interior de las instituciones son tmidos o inexistentes. Por su parte, la ciudadana no reclama activamente espacios de participacin institucional y aprovecha poco los que existen, aunque algunos procesos logran nalmente atraer su atencin. En 1999 se puede documentar los esfuerzos realizados en el marco del Tringulo de Solidaridad en procura de la descentralizacin y la participacin, mediante la concertacin en el nivel local. En otro orden de ideas, y con motivo de cumplirse diez aos de la promulgacin de la Ley de la Jurisdiccin Constitucional, 7531, del 11 de octubre de 1989, el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin contiene una resea analtica del desempeo de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, principal rgano encargado de la aplicacin de esa Ley, que constituye probablemente la modicacin ms profunda en el rgimen de derecho costarricense en la segunda mitad del siglo XX. La Sala Constitucional, conformada por siete magistrados, goza de un alto grado de autonoma y poder determinativo; resuelve ella misma sobre su propio mbito de competencia y tiene incluso la potestad de anular la vigencia de leyes o partes de stas, a la luz de las interpretaciones que hace del contenido de la Constitucin Poltica. La Sala desempea funciones consultivas ante los jueces y ante la Asamblea Legislativa, y resuelve acciones de inconstitucionalidad, recursos de amparo y de hbeas corpus, as como conictos de competencias constitucionales.
La Regin Chorotega
Todos los aos, el Informe sobre el Estado de la Nacin incluye un captulo especial sobre un tema, sector o regin de particular inters desde la perspectiva del desarrollo humano sostenible. Para esta edicin del Informe se escogi la Regin Chorotega, que abarca la provincia de Guanacaste, debido al inters mostrado por el Proyecto de Desarrollo Agrcola de la Pennsula de Nicoya (PROPADEN) y varias organizaciones regionales de la sociedad civil, y porque sta es una regin que ha experimentado grandes transformaciones en las ltimas dcadas, y que hoy se
halla en una encrucijada, entre estilos de vida y produccin tradicionales y otros, novedosos, vinculados a la integracin del pas en los mercados internacionales. A pesar de cubrir el 20% del territorio costarricense (10.140,71 km 2), su poblacin representaba apenas el 8,2% del total nacional en 1999, 281.312 habitantes (INEC, 1999). En la actualidad, esta regin experimenta el trnsito de una economa exclusivamente agropecuaria a una en la que los servicios adquieren signicativa importancia. Este cambio ha atrado cuantiosas inversiones y ha generado nuevas oportunidades empresariales y laborales para ciertas zonas y actividades, creando as nuevos polos de desarrollo local. Paralelamente, se ha extendido la cobertura territorial de las reas bajo proteccin ambiental, lo que ha permitido neutralizar la depredacin de ciertas zonas de gran valor ecolgico. Sin embargo, estos nuevos impulsos de desarrollo, que se reejan por ejemplo en un creciente consumo de energa elctrica, no han sido capaces todava de mejorar los indicadores de ingresos. La Regin Chorotega sigue siendo la ms pobre en ingresos del pas, y la que muestra el indicador ms elevado de subutilizacin de la fuerza de trabajo, con un 17,9% en 1999, en gran medida porque el empleo que generan varias de sus principales actividades -caa, meln, turismo- es estacional. Los pequeos productores son los ms pobres, especialmente los de granos bsicos. Persiste la tradicional desarticulacin productiva, social e institucional, entre las microrregiones guanacastecas y se generan nuevas (y viejas) presiones sobre su patrimonio natural. De no implementarse una gestin responsable de los recursos naturales pueden crearse serios cuellos de botella para el desarrollo futuro de la regin. La Chorotega arrastra, sin indicios claros de que disminuyan las brechas, preocupantes rezagos con respecto a la Regin Central, aunque ocupa posiciones ventajosas respecto a las otras regiones en lo que concierne a indicadores de educacin y de salud. Muchos guanacastecos y guanacastecas se siguen viendo obligados a buscar oportunidades de trabajo en otros lugares del pas, aunque su migracin se ve compensada por el ingreso de otros migrantes: costarricenses que vienen a incorporarse a las nuevas industrias, en especial el turismo, o nicaragenses que aprovechan el empleo estacional, a menudo en condiciones de miseria. El acceso de las y los guanacastecos a los servicios pblicos bsicos muestra un panorama de
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claroscuros. El 100% de la poblacin est cubierto por los EBAIS, se ha logrado acercar la tasa de mortalidad infantil al promedio nacional y la desnutricin moderada o severa es inferior al promedio nacional. Sin embargo, hay graves amenazas en el campo de la sanidad ambiental: el suministro de agua potable es deciente en los acueductos no administrados por el ICAA, no se recolecta la mitad de los desechos slidos, y muy pocos vertederos de basura cumplen con normas tcnicas bsicas. En materia educativa la situacin es ms favorable: la Regin Chorotega es la segunda en el pas en cobertura y escolaridad, despus de la Regin Central. Tambin muestra una considerable presencia de la educacin superior, en la cual destaca el inters de los estudiantes por las carreras de las reas de educacin, administracin de empresas y turismo. Es importante destacar los logros que en materia de
salud y educacin, a pesar de ser una de las regiones ms pobres del pas, alcanza esta provincia. En el indice cantonal de desarrollo social de MIDEPLAN, en el cual el cantn de Flores, en Heredia, marca el lmite superior (100), los cantones de Guanacaste tienden a ubicarse en posiciones intermedias: desde el 43,1 de Abangares, hasta el 63,2 de Tilarn, aunque el cantn de La Cruz tiene el segundo ndice ms bajo del pas (16,4) despus de Talamanca. El patrimonio natural de la Regin Chorotega tiene gran relevancia desde el punto de vista de la biodiversidad, la produccin, el turismo y la calidad de vida de las personas. Sus reas de conservacin -la de Guanacaste, en el norte, la de Arenal y la del Tempisque- albergan ecosistemas de gran valor, ya sea por su escasez, como el bosque tropical seco, o por su importancia para la migracin y la reproduccin de especies, como
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Perspectiva de gestin ambiental (gestin del patrimonio natural,gestin del cambio, gestin del riesgo). Crecimiento urbano. Desechos slidos.
Propuesta preliminar de conceptualizacin (nocin de calidad de vida e indicadores). Datos bsicos de la Regin Chorotega. Principales fracturas regionales. Desafos. Incorporacin de una seccin con estadsticas polticas.
Compendio estadstico
los parques nacionales Palo Verde y Las Baulas. La cobertura forestal, que se haba perdido en gran medida a causa de la expansin ganadera, ha venido recuperndose lentamente con el declive de esa actividad, y gracias a la aplicacin de incentivos scales y pago por servicios ambientales. Al igual que sucede a escala nacional, el recurso ms amenazado en la actualidad es el agua, debido principalmente a la sobreexplotacin de acuferos para consumo humano, lo que adquiere caractersticas an ms graves en las zonas tursticas, por la amenaza de salinizacin de los pozos. Salvo que nuevas investigaciones revelen la existencia de reservas desconocidas de agua subterrnea -lo cual es posible, dado que la investigacin realizada hasta la fecha es escasa- el ICAA prev una crisis en el suministro de agua potable para el ao 2015. Tanto el desordenado desarrollo de la zona costera, como la vulnerabilidad a inundaciones en otras reas, ponen de relieve la necesidad de polticas de ordenamiento territorial que hasta hoy han estado ausentes.
El dinamismo de la economa guanacasteca, hoy en da impulsada fundamentalmente por el sector privado, es grande: desde la introduccin de las cocinas solares y la comercializacin creativa del caf, hasta la transformacin del sector azucarero y los nuevos desarrollos tursticos. La accin del Estado en favor de la reconversin, por su parte, ha sido dbil y desarticulada: las instituciones nacionales actan en forma descoordinada, y las municipalidades son aun ms dbiles que en otras regiones del pas. En los ltimos veinte aos el Estado ha impulsado megaproyectos en tres reas especcas: infraestructura de riego, servicios aeroportuarios e infraestructura turstica. Recientemente se concret el proyecto para la construccin del puente sobre lel ro Tempisque, mediante una donacin del gobierno de Taiwn. Aunque la regin cuenta con una base de infraestructura importante, la ausencia de una propuesta integral de desarrollo no permite aprovechar estas inversiones a favor de un desempeo regional ms articulado y equitativo.
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Existe una gran variedad de organizaciones, la mayora de las cuales acta en forma localista y dispersa, y son escasas y poco sostenibles las experiencias de concertacin regional. En ese sentido, Guanacaste muestra en un microcosmos el dcit de encadenamientos -lo que al inicio del captulo se calic de descoyuntamientoentre lo tradicional y lo nuevo, las oportunidades para los originarios de la zona y la capacidad de stos para aprovecharlas.
nacionales reseados en los anteriores Informes: Recuperar la fe en la poltica y en sus instituciones y mejorar la calidad de la democracia: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 4 (1998). Crear empleos y oportunidades empresariales de mejor calidad y productividad y articular las nuevas exportaciones con el resto de la economa: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 5 (1999). Modernizar la infraestructura de transportes y comunicaciones del pas: Informes 2 (1996) y 3 (1997). Controlar la deuda interna: Informes 2 (1996) y 3 (1997). Cerrar las brechas en el desarrollo entre las regiones del pas: Informes 2 (1996), 3 (1997) y 5 (1999). Cerrar las brechas sociales, econmicas y polticas entre los gneros: Informes 3 (1997) y 5 (1999). Adoptar polticas nacionales en temas clave como rgimen tributario, reactivacin del mercado interno, desercin en secundaria y migracin y relaciones con Nicaragua: Informe 5 (1999). Atreverse a experimentar: Informes 4 (1998) y 5 (1999). En el presente Informe se da cuenta de los avances y rezagos en la atencin de estos desafos. En general, son desafos vigentes, que constituyen el teln de fondo sobre el que se proyectan los esfuerzos nacionales hacia el desarrollo.
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Internacional de Poltica Econmica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional. La de nicin del concepto de calidad de vida es propia del equipo tcnico del Proyecto Estado de la Nacin. Para ello se tom como referencia principal la elaboracin conceptual y metodolgica de la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia en Costa Rica (ACCD), cuyo informe nal ser publicado a inicios del 2001. Partes de esta seccin se bene ciaron del trabajo de Pichardo y el CINPE, especialmente el recuadro sobre los indicadores mximos y mnimos.
Esta es, adems, una de nicin enumerativa y no esencial en lo que a sus componentes normativos se re ere. Con ello quiere decirse que denota los valores que la componen, pero no establece su necesidad terica -por qu se incluyen esos y no otros valores?- ni su jerarqua interna -hay valores ms importantes que otros?
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fusin de horizontes. Analgicamente, las aspiraciones funcionan como un mximo comn denominador entre grupos y personas muy diversos, sobre la buena vida. Por supuesto que, ms all de stas, las personas, familias y otros grupos sociales pueden y de hecho tienen todo tipo de aspiraciones. Pero ello, como hemos argumentado, no lesiona la e cacia de nuestro concepto. Por ltimo, calidad de vida es un concepto situado . Las ideas sobre lo que una buena vida es o debe ser son distintas como distintas son las sociedades y, adems, dentro de una misma sociedad, es muy probable que cambien con el tiempo. Pensemos, por ejemplo, en las aspiraciones sociales en la Costa Rica de hace cien aos, a inicios del siglo XX. En esa poca, este era un pas con un analfabetismo cercano al 70% , la esperanza de vida al nacer rondaba los 35 aos, una mayora cali cada de la gente era pobre y menos del 20% de la poblacin adulta ejerca el voto, todos hombres, en votaciones invariablemente fraudulentas. El horizonte tecnolgico de esa sociedad era muy limitado, en comparacin con el que tenemos hoy. En este contexto, las aspiraciones de una buena vida eran, probablemente, muy diferentes a las de ahora. Por ello, no hablamos de calidad de vida en general, sino de calidad de vida en la Costa Rica contempornea.
fsica, squica, emocional y social , que ocup el ms alto rango entre los elementos deseables para de nir calidad de vida, es considerado como uno altamente de citario en nuestra sociedad. El componente vivir en un ambiente saludable, esttico, seguro, agradable y sostenible presenta, a juicio de las personas participantes, el mayor d cit en la prctica. Esto signi ca que el pas deber orientar fuertemente sus acciones en este sentido si quiere responder a las aspiraciones ciudadanas de este componente. El componente tener un trabajo digno, grati cante y adecuadamente remunerado , en la prctica, tambin resulta ser un elemento con debilidad en materia de logros alcanzados.
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CUADRO 1.1
Prioridades para denir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica, segn los participantes en el Juicio Grupal Ponderado
Tema Conteo votos Rango a/ (valor esperado)
10
Cociente de xito b/
Diferencia d/
23
0,76
2,40
17
0,54
4,86
4,14
10
17
0,56
5,04
3,96
13
0,70
4,90
2,10
12
0,66
3,96
2,04
11
0,54
2,70
2,30
0,61
2,44
1,56
0,75
2,25
0,75
0,62
1,86
1,14
0,61
1,83
1,17
Totales
59
37,44
a/ El rango mide la jerarqua, en orden decreciente, de la caracterstica deseada con base en el nmero de votos obtenido. 10 es el valor que obtiene la armacin con mayor cantidad de votos. Si dos o ms armaciones tienen los mismos votos, obtienen el mismo rango. b/ El cociente de xito es la valoracin, en una escala de 0 a 100, de los participantes acerca del grado en que en la realidad se cumple la caracterstica deseada. El resultado est expresado en decimales, en vez de porcentajes, porque su rango oscila entre 0 y 1. c/ Dado que el Tanto F = Rango x Cociente de xito; el cociente de xito es el porcentaje del valor esperado que fue observado en cada componente o elemento. d/ Diferencia = Rango Tanto F; muestra la diferencia entre lo que se esperaba y lo observado para cada elemento. Tambin indica los valores que an tienen que ser ganados a travs del mejoramiento del programa.
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CUADRO 1.2
Propuesta de indicadores mnimos y mximos para medir la calidad de vida de la poblacin en Costa Rica
Indicadores asociados a mnimos de calidad de vida Calidad de la salud-nutricin Baja mortalidad infantil. Baja incidencia de enfermedades
previsibles por vacunacin. Alta expectativa de vida al nacer. Ingesta suciente de nutrientes bsicos por toda la poblacin residente en el pas. Baja incidencia de enfermedades asociadas a estilos de vida.
Calidad de la educacin
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Calidad de la vivienda
Bajo nivel de viviendas en mal estado y tugurios. Bajo nivel de hogares en viviendas hacinadas. Alto nivel de cobertura de los servicios bsicos de saneamiento ambiental (sistemas de colectores de basura y aguas negras y servidas).
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que se actualiza peridicamente. En tercer lugar, los indicadores mnimos y mximos no deben interpretarse como los extremos de un continuo. Debe recordarse que responden a ideas distintas: los mnimos a un piso de satisfaccin de necesidades bsicas (condiciones objetivas) y los mximos a ciertos valores y aspiraciones de la buena vida. Finalmente, al introducir el tema de la calidad de vida se procura subrayar la responsabilidad compartida entre el Estado y la ciudadana en esta materia. En ese sentido, dos factores juegan un papel importante: por una parte, la inversin social en las personas, el equipamiento colectivo y la infraestructura bsica de servicios y comunicacin en las instituciones y organizaciones y por otra, el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican a construir institucionalidad, tanto pblica como privada, y en el nivel local a lo que Coleman (1990) y Putnam (1994) han popularizado con el nombre de capital social 3.
prosperidad de una nacin o regin del mundo, y acerca de la calidad de vida de sus habitantes, surgen una serie de preguntas, entre ellas: cmo determinar la calidad de vida? qu informacin requerimos? qu criterios son relevantes? Para responder tales interrogantes plantean que se debe saber sobre una variedad importante de asuntos, pero adems, no limitarse a medirlos en sus expresiones ms generales. Por otro lado, los mltiples componentes de la idea de calidad de vida obligan a emplear instrumentos de medicin de diversa naturaleza y complejidad. Ello, a su vez, impone retos en materia de compilacin e interpretacin de la informacin. No obstante lo anterior, creemos que la importancia social y acadmica de la idea compensa con creces estas limitaciones (cuadro 1.3).
Esbozo de las discusiones concept uales sobre calidad de v ida La bibliografa disponible no proporciona una clara denicin del concepto
En la literatura de nales de 1960 y principios de 1970 el trmino calidad de vida irrumpe con relativa fuerza4. Luego tiende a apagarse, particularmente frente al restablecimiento del equilibrio nanciero como meta de primer orden de las economas afectadas por la crisis de principios de la dcada de 1980. La bibliografa sobre calidad de vida es poco abundante y dispersa y no aborda de manera integral la conceptualizacin del tema, menos su operatividad. Se asocia tanto con fenmenos globales como el crecimiento econmico (Clarke, 1977), la expansin demogr ca (Lassonde, 1997), productividad (Drucker, 1983 y Garca, 1983), participacin y bsqueda de satisfaccin de necesidades individuales (M organ y M urgatroyd, 1994, Stanley, 1994, Holcombe, 1995)5. M enciones interesantes de la calidad de vida como expresin del desarrollo integral y no tanto como la cantidad disponible de bienes y servicios se encuentran en Tof er (1980), de manera reiterada en los Informes de Desarrollo Humano (PNUD, 1990-2000) y en Iglesias (1993), quien seala que las insu ciencias en este nivel y en la formacin de recursos humanos plantean uno de los principales obstculos para un desarrollo ms moderno, ms competitivo y ms dinmico en el futuro. Sin embargo, en ninguno de estos casos se desarrolla una propuesta conceptual clara sobre estas conexiones.
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CUADRO 1.3
2. Est relacionado con valores de difcil medicin y seguimiento. 3. Los instrumentos de medicin requeridos son de di-
4. Podra contribuir a redenir al crecimiento econmico como estrategia y no slo como un n en s mismo.
versa naturaleza y complejidad, y debe utilizarse una combinacin de tcnicas cuantitativas y cualitativas.
5. Articula visiones de futuro. 6. Permite establecer rdenes de prioridades de intervencin gubernamental y social.
El tratamiento ms completo sobre calidad de vida aparece en la compilacin bajo el mismo ttulo realizada por Nussbaum y Sen (1997)6. En este volumen, Sen discute la racionalidad del enfoque de capacidades, entendidas como las habilidades o potencialidades de hacer o ser algo para lograr cierta funcin. Cohen incluye en su examen otros enfoques, tales como el utilitarista, el de Raw ls, centrado en los bienes primarios, y el de Dw orkin, en los recursos naturales. Segn el enfoque de capacidades, la vida se compone de varios estadios del hacer y el ser, los cuales son genricamente llamados funciones. Estas funciones varan y la capacidad de una persona se re ere a varias combinaciones de funciones, algunas de las cuales pueden adquirirse por eleccin propia. La capacidad de una persona corresponde a la libertad que sta puede tener para elegir una clase de vida u otra. Por su lado, Erikson y Allardt discuten algunos mtodos y estrategias para medir la calidad de vida7. Nussbaum examina la calidad de vida en funcin de una lista de necesidades humanas bsicas, a partir del enfoque aristotlico; la lista coincide con las propuestas de Sen, Erickson y
Allardt, a pesar de provenir de tradiciones intelectuales diferentes. Una manera de acercarse al concepto de calidad de vida es por medio de su vinculacin con las necesidades humanas. M aslow (1972) parte de las necesidades ms bsicas, que aseguran la subsistencia de las personas, hasta llegar la realizacin espiritual y el desarrollo de las potencialidades humanas. El tema de las necesidades sociales ha sido ampliamente debatido desde hace varias dcadas. Sin querer reproducir aqu la polmica, un elemento clave que puede ayudar a entenderlo es el de las carencias, entendidas como aquello que no se tiene en cantidades consideradas su cientes. En la medida en que las carencias se reeren a cosas o estados considerados imprescindibles, stas se transforman en necesidades, condicionadas por los niveles de conciencia. Esta nocin bsica de necesidades sociales puede especi carse con varios elementos adicionales. Por un lado, la satisfaccin de necesidades est histricamente condicionada. Por otro lado, el tipo e intensidad de las necesidades est relacionado con los procesos productivos y sociales, lo que determina el surgimiento de
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nuevas necesidades o la modi cacin de la manera de satisfacer las preexistentes. Las necesidades humanas varan de un contexto a otro y an en una misma persona, dependiendo de su edad, sexo, historia de vida y otras caractersticas individuales y sociales. M ax Neef y otros (1986) sealan que en la determinacin de necesidades y la bsqueda de formas para satisfacerlas, los valores culturales juegan un papel muy importante. Las necesidades son siempre las mismas, pero los satisfactores -la forma en que la gente las satisface- cambian. Siempre existe la necesidad de vestido, comida o techo, pero hay diferentes tipos de satisfactores. Hay satisfactores que son violadores o destructores; por ejemplo, el armamentismo que surge ante la necesidad de proteccin, pero la satisface destruyendo o violando; la limosna que satisface momentneamente una necesidad apremiante, pero constituye una falsa satisfaccin, porque no es sostenible en el tiempo. Los satisfactores inhibidores, como el paternalismo o la sobreproteccin, obstaculizan la satisfaccin de otras necesidades. Los satisfactores singulares son aquellos que sirven para satisfacer una sola necesidad, como por ejemplo el suministro de alimentos: la gente come hoy y maana sigue buscando. Por ltimo, hay satisfactores sinrgicos, que generan satisfaccin de varias necesidades al mismo tiempo; un buen ejemplo es la lactancia materna, que en principio satisface la necesidad de alimentacin, pero a partir de ah se genera todo un proceso de estimulacin afectiva madre-hijo 8. Recientemente, varios autores han trabajado el concepto de exclusin social para dar cuenta, a partir de los derechos humanos, de las condiciones de vida de diversos grupos sociales cuyas carencias no son consideradas en el diseo de las polticas pblicas (Gacita, Sojo y Danis, 2000). Aunque exclusin social y calidad de vida son conceptos distintos, pueden estar relacionados. De hecho, el incumplimiento de ciertos mnimos socialmente aceptados en materia de calidad de vida puede estar asociado a situaciones de exclusin social. Esta somera revisin conceptual permite sugerir que el concepto de calidad de vida procura denotar procesos sociales complejos. Por ello, parece tratarse de un concepto que tiene mltiples componentes y su medicin requerir diversas variables. El seguimiento de la calidad de vida en un pas requiere, entonces, un sistema de indicadores de validez relativa para cierta poca histrica y para contextos determinados.
RECUADRO 1.6
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Su marco referencial est en funcin de las necesidades, expectativas, intereses y capacidades de los grupos y personas, a partir de sus patrones de vida y vivencias cotidianas9. En Costa Rica, los intentos ms cercanos para de nir calidad de vida aparecen en Gildenberger (1998), Fallas (2000) y Camacho (2000) (recuadro 1.6). Como se demuestra en este recuadro, aunque estas de niciones son, todava, esfuerzos preliminares que requieren mayor precisin, s sugieren la import ancia de poner atencin a las personas y sus necesidades en la formulacin de polticas pblicas.
Los esfuerzos por medir o mejorar la calidad de vida son tambin dispersos
Las experiencias prcticas e institucionales por mejorar o medir la calidad de vida en distintos pases re ejan nfasis similares a los mencionados en la clasicacin de la literatura existente. En tal sentido destacan esfuerzos de laboratorios, universidades y comunidades norteamericanas y europeas en cuestiones de salud, como dolencias respiratorias y enfermedades terminales (el cncer y el SIDA), personas mayores, personas con discapacidades, o bien personas con
RECUADRO 1.7
7. La Unin Europea , en 1998, en el marco del Quinto Programa Marco inici el proyecto Calidad de vida y gestin de los recursos vivos , cuyo objetivo fundamental es la mejora de la competitividad de la industria europea y de la calidad de vida del ciudadano de la Unin Europea. Este programa se articula en torno a seis acciones clave: alimentacin, nutricin y salud, control de las enfermedades infecciosas, fbrica celular, medio ambiente y salud, agricultura, pesca y silvicultura sostenibles, envejecimiento de la poblacin y discapacidades.
3. The Colorado Task Force on Quality of Life Standards identic seis grandes reas que contribuyen a la calidad de vida de las personas: relaciones construidas, presencia comunitaria y participacin, escogencia, preferencias personales, futuro personal, respeto y dignidad (www.supporting.com/outcomes.htm).
4. El Centro para Mejorar los Cuidados para Morir, basados en 54 artculos publicados entre 1983 y 1997, el Centro para Mejorar el Cuidado de la Muerte, de la Universidad George Washington, identic una serie de instrumentos para ayudar a las personas a morir dignamente (www.ugw.edu/ncicd/toolkit/quality.htm).
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desrdenes traumticos como producto de efectos de guerra, as como acceso a recursos y redes de informacin, espiritualidad y condiciones de trabajo. De igual modo, sobresalen experiencias de instituciones y organizaciones internacionales inscritas en los esfuerzos recientes de bsqueda de sostenibilidad. Las experiencias ms recientes de formulacin de indicadores coinciden en cuestionar el PIB como indicador del desarrollo y procuran incluir aspectos relacionados con la calidad de vida de las personas. Sin embargo, estos esfuerzos no se han orientado de manera directa y sistemtica a la medicin de la calidad de vida. Aun as, constituyen iniciativas tiles para el Informe sobre el Estado de la Nacin ; entre ellas cabe destacar las siguientes: El proyecto Sistemas Ambientales Venezolanos, ejecutado a nales de la dcada de 1970 e inicios de 1980. Este proyecto efectu una medicin territorial de las condiciones de vida o el grado de satisfaccin de las necesidades bsicas operativas , de nidas como el conjunto mnimo de necesidades humanas universales, materiales y no materiales, cuya satisfaccin es esencial para incorporar adecuadamente a una persona a su cultura y sociedad, al tiempo que se prestan a una mejora directa por medio de acciones concertadas de tipo social e institucional. El Indice de Progreso Social, desarrollado a nales de la dcada de 1980 e inicios de 1990, procur sustituir al PIB como indicador de desarrollo e incorpor asuntos sociales en la medicin de la evolucin de un pas, sin restringirse al tema de la pobreza. En la dcada de los noventa, el PNUD desarroll el Indice de Desarrollo Humano (IDH), cuyo propsito principal es jar la atencin en las personas como centro del desarrollo y procurar la comparacin entre los pases. El IDH mide la evolucin del ingreso, la educacin y la salud de las personas. Posteriormente, el PNUD agreg otros ndices, tales como el Indice de desarrollo de la mujer (IDM ), el Indice de Potenciacin de Gnero (IPG) y el Indice de Pobreza Humana (IPH).
Algunas de niciones son parciales e inconclusas, y no siempre ha emergido con la misma fuerza la calidad de vida como un componente central de esa nocin de desarrollo. Con el impulso y difusin del desarrollo sostenible, espec camente a partir de la divulgacin del Informe Brundtland y de la Conferencia de Ro 92 se retoma, aunque todava en forma tmida, el inters por la calidad de vida, particularmente en el mbito de iniciativas locales y experiencias de plani cacin urbana. La primera mencin en una declaracin poltica aparece en la Estrategia para el futuro de la vida , lanzada por la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN) en el plan de accin denominado Cuidar la Tierra 10, y aunque para la Cumbre de las Amricas realizada en Bolivia en 1996, el Informe Nacional Sociedad Civil-M xico plantea el acceso a mejor calidad de vida como uno de los temas de discusin, ste no aparece en las resoluciones nales de esa reunin. En el plano poltico centroamericano, la consideracin ms explcita sobre calidad de vida aparece en la Declaracin de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), rmada en 1994 por los gobiernos del rea. En efecto, el tema se plantea como uno de los puntos centrales, aunque en trminos operativos aparece como un aspecto resultante y no como un elemento estratgico del proceso de desarrollo.
Ilust racin de algunos asunt os relev ant es para la calidad de v ida en Cost a Rica
En este apartado se presenta un conjunto reducido, pero muy relevante, de los asuntos identi cados como componentes de la calidad de vida y que pueden ser ilustrados con indicadores o hechos nacionales. Con esto se busca dar concrecin a la propuesta conceptual que se discute en los primeros acpites e ilustrar las promesa de entregar en el futuro un captulo que sintetice la evolucin de nuestras aspiraciones y realidades en materia de calidad de vida humana. En ese sentido, se aprovecha las breves presentaciones de asuntos para concluir con preguntas que, desde la perspectiva de la calidad de vida, surgen de los hallazgos de los captulos usuales del Informe. Para efectos de presentacin estos ejemplos fueron agrupados en dos apartados: factores del contexto y dinmica reciente de los componentes relevantes de la calidad de vida.
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La informacin proveniente de la Encuesta de Hogares de Propsitos M ltiples no arroja evidencias para plantear que se ha producido una mayor concentracin de los ingresos. Ser esto consistente con la valoracin de la distribucin funcional de los ingresos en las cuentas nacionales, en particular con el pago a factores externos? Han acomodado los hogares sus niveles de consumo a las condiciones de ingresos familiares, privilegiando las necesidades de subsistencia? Una encuesta de percepcin realizada en junio del 2000 por el Instituto de Estudios Sociales en Poblacin (IDESPO), de la Universidad Nacional, resalta el hecho de que en general los hogares mani estan haber tenido que realizar ajustes en su estructura de consumo; esto fue expresado en un 41% por personas de estratos medios y altos, y en un 48% por personas de estratos de bajos ingresos. Las indagaciones en profundidad observan que para los estratos medios y altos los mayores ajustes se dan en educacin, dos de cada tres personas as lo indican, y en segundo orden en transporte, mientras que para los estratos bajos los mayores ajustes se han hecho en transporte y en segundo y tercer orden han sido la alimentacin y la recreacin, respectivamente.
GRAFICO 1.1
Costa Rica: crecimiento del PIB real y el ingreso promedio real 1992-1999
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingreso promedio mensual real de los ocupados PIB real Ao base 1991= 100 Fuente: Departamento Monetario, BCCR; Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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Dedicamos a la inversin en las personas una proporcin del PIB menor de lo que creamos
Aunque en Costa Rica la inversin social real per cpita es mayor que la de otras naciones del hemisferio, parece estar desenganchada de la evolucin del PIB real. Hasta ahora se haba pensado que el pas era un caso de rezago econmico frente a los avances logrados en materia de desarrollo humano. Sin embargo, nuevos clculos del PIB sealan que es un 30% superior a lo que se estimaba en el pasado. Las nuevas evidencias modifican la apreciacin anterior? Efectivamente, las nuevas cifras muestran con claridad que algunas apreciaciones que tenamos no son correctas: ni estamos sobre los valores recomendados por la inversin social, ni cumplimos con algunas de niciones nacionales, como el mandato constitucional de dedicar el 6% del PIB a la educacin. Ser que las actividades dinmicas de la nueva economa, en particular las de exportacin, no generan recursos f iscales suf icient es para invert irlos en las personas?
cerebrales, y otras dolencias que ocupan los primeros lugares en las causas de mortalidad general. Estudios de caso recientes con rman stas tendencias; as por ejemplo, Fernndez, M urillo y Gmez, en su trabajo Descripcin de los factores de riesgo de la enfermedad de las arterias coronarias en jvenes de la Universidad de Costa Rica, recopilan evidencias sobre los inadecuados hbitos de alimentacin de este grupo de poblacin: alto consumo de grasas saturadas y bajo consumo de frutas, verduras y vegetales. Otro estudio, Desarrollo de Comunidades Centinelas sobre Alimentacin y Nutricin (M inisterio de Salud, 1999), realizado en el distrito de Damas, en Desamparados, San Jos, determina que la anemia y la de ciencia de vitamina A y de cido flico afectan principalmente a la poblacin infantil. En otro orden, a partir de 1984, con la adicin de uoruro a la sal como medida preventiva de la salud oral, la prevalencia de caries dental, medida por el ndice de piezas con caries, prdidas y obturaciones, disminuy en 74% , para situarse en 2,4% en 1999 (INCIENSA, 1999). No obstante, prevalecen diferencias y aparecen otras patologas. En la poblacin de adolescentes, la presencia de caries dental es ms marcada que para otros grupos de edad y ms severa en la Regin Huetar Norte, donde la necesidad de tratamiento restaurativo es ms urgente. Asimismo, los problemas de maloclusin y anomalas dentofaciales afectan al 53% de la poblacin entre 12 y 15 aos. Por otra parte, el envejecimiento progresivo de la poblacin, asociado con los procesos de modernizacin y los avances tecnolgicos para la atencin de enfermedades prevenibles por vacunacin, requiere una atencin en salud ms costosa, as como una creciente responsabilidad individual para el desarrollo de hbitos alimenticios y de vida ms saludables, frente a la prevencin y tratamiento de enfermedades crnico-degenerativas, el aumento de trastornos mentales y la aparicin de nuevas enfermedades. La calidad de vida se puede expresar tambin en esos trminos.
Calidad de la educacin
La tasa de analfabetismo de la poblacin de 15 aos y ms en Costa Rica no re eja procesos de exclusin social, ni diferencias signi cativas en las mujeres; la tasa neta de incorporacin en primer grado es de 100% . Empero, la desercin escolar crece conforme se avanza en los ciclos
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educativos: en primaria, para 1999, es de 4,4% , y en secundaria de 11,3% . El efecto del desgranamiento, indicador popularizado por la CEP AL para dar cuenta de la desercin por cohortes, es para 1999 de 31,2% para la primaria y de 65,9% en el tercer ciclo. En otras palabras, un tercio de quienes ingresan a la primaria y dos tercios de quienes lo hacen en el tercer ciclo se quedan en el camino (captulo 2 y Compendio Estadstico). Obedecer esta situacin slo a causas socioeconmicas, o estar tambin asociada a la pertinencia de los planes de estudio y la utilizacin de estrategias didcticas estimuladoras y actividades extra-clase capaces de retener a la poblacin estudiantil en las aulas? No existen estudios sistemticos al respecto. En los ltimos aos se han ampliado las horas del ciclo lectivo y se ha puesto en marcha algunos programas en la educacin pblica con el n de atender los nuevos requerimientos del desarrollo tecnolgico, entre ellos el PROLED (Programa de Lenguas Extranjeras para el Desarrollo) y el PIE (Programa de Informtica Educativa). La enseanza del ingls en la educacin primaria se inici en 1994, en 29 escuelas; en 1995 se extendi a 278; en 1996, a 398; y en 1997 a un total de 569 escuelas, hasta llegar a atender en 1999 a la mitad de la poblacin matriculada en primaria. El uso de computadoras para favorecer el pensamiento lgico, la creatividad y la resolucin de problemas, en este ltimo ao, cubra al 52% de la poblacin matriculada en la educacin primaria, y al 42% en la educacin secundaria. Ahora bien, ser este acceso a tecnologas de informacin y comunicacin una pista para encaminarnos hacia una educacin de calidad, activo neto y motor principal de la movilidad social ascendente?
denuncias ante la OIT por violaciones a los convenios rati cados por el pas12. Finalmente, la calidad del empleo, un concepto ampliamente impulsado por la OIT como ant t esis de la precariedad laboral y del crecimiento desmedido en algunas ciudades de la informalidad urbana, no mejor ni se deterior en el perodo comprendido entre 1990 y 1997, segn las estimaciones consignadas en el Cuarto Informe sobre el Estado de la Nacin 13 . Un punto relativamente poco estudiado en Costa Rica en materia de calidad de empleo es el de los derechos laborales. Un trabajo reciente de Prez Sinz (1998) analiza las experiencias histricas y la percepcin sobre los derechos laborales de dos grupos de trabajadores: los empleados pblicos, en el caso de Costa Rica maestros, y un grupo de trabajadoras asalariadas en las actividades de maquila ubicadas en el parque industrial de las inmediaciones de Guadalupe de Cartago. Los resultados del estudio muestran que no hay diferencias sustanciales en el cumplimiento de condiciones laborales para ambos grupos de trabajadores (prueba Chi-cuadrado). Contrario a lo esperado, las trabajadoras de maquila muestran una conciencia menos inclinada hacia el salario como reinvidicacin. M s de la mitad de los entrevistados resalta la necesidad de organizarse, pero se plantea una diferencia en cuanto a la modalidad de organizacin preferida: el sector pblico se inclina por el sindicato y las trabajadoras de maquila por las asociaciones solidaristas.
Calidad de la vivienda
En Costa Rica, los indicadores relacionados con la calidad de la vivienda muestran comportamientos dismiles14. La informacin de la Encuesta de Hogares de Propsitos M ltiples muestra que las viviendas con hacinamiento y las que carecen de servicios bsicos disminuyeron durante la dcada de 1990. Adems, proporcionalmente, los tugurios son una parte reducida de las viviendas existentes. En el pas existen 302 precarios y el nmero total de familias que viven en ellos es de un poco ms de 33.000, de las cuales casi la mitad (49% ) se ubica en San Jos y el 42% corresponde a familias extranjeras. Sin embargo, aunque la condicin de las casas parece mejorar, no ocurre lo mismo con su entorno, especialmente en las ciudades. Aqu ocurre un acelerado y desordenado crecimiento urbano. Como se seala en el captulo 4, la mancha urbana metropolitana aument cerca de un 80% en once aos, sin que se ampliara
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CUADRO 1.4
Situacin y percepciones de empleados pblicos y asalariadas de la maquila sobre sus derechos laborales
Variables (n=100)
Condiciones laborales Antigedad (promedio en aos) Jornada laboral (promedio en horas semanales) Cotizacin al Seguro Social S No Ingreso mensual (promedio en $) Principales derechos laborales identicados Primer derecho (%) Econmico No econmico Segundo derecho (%) Econmico No econmico Tercer derecho (%) Econmico No econmico Necesidad de organizacin (%) S No Tipo de organizacin (%) Sindicato Organizacin solidarista Otro tipo
Fuente: Prez Sinz, 1998.
Total
47,0 53,0 2,0 7,0 1,0 82,0 74,0 26,0 50,7 7,0 42,3
33,0 67,0 35,0 65,0 12,0 88,0 69,0 31,0 19,1 47,1 33,8
40,0 60,0 29,0 71,0 15,0 85,0 71,5 28,5 35,3 26,6 38,1
correlativamente la infraestructura de transporte y de servicios a la poblacin. Cmo afecta esto los tiempos de desplazamiento de la poblacin entre sus hogares y sus trabajos? De qu manera incide en el acceso oportuno a servicios pblicos de buena calidad? Cmo afecta las formas de convivencia cotidiana?
nejo de cuencas hidrogr cas y el papel que juegan los humedales y la administracin de recursos marino-costeros. Tambin se resea el caso de los desechos slidos -un problema de escala e impacto nacionales, cuya solucin provoc encendidas polmicas en aos pasados-, la continuidad del ecomarchamo y la necesidad de tomar medidas frente a la contaminacin auditiva y visual, particularmente en el AM SJ. Un ejemplo, si se quiere particular, pero de gran relevancia, es el de la contaminacin snica. Un trabajo indito (Araya, 2000) muestra el problema. Las mediciones efectuadas en zonas sensibles de la Gran Area M etropolitana durante los ltimos siete aos indican que una gran cantidad de costarricenses viven inmersos en un ambiente contaminado por emanaciones snicas de considerable intensidad. De acuerdo con
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CUADRO 1.5
Condicin de las viviendas segn hacinamiento y servicios por zona. 1992, 1994 y 1997
Rubro
Viviendas segn hacinamiento por dormitorio Zona urbana Con hacinamiento Sin hacinamiento Hacinamiento ignorado Zona rural Con hacinamiento Sin hacinamiento Hacinamiento ignorado Viviendas segn condicin de servicios bsicos Zona urbana Tiene servicios No tiene servicios Ignorado Zona rural Tiene servicios No tiene servicios Ignorado
1992
667.315 310.974 17.692 292.115 1.167 356.341 42.954 312.456 931 667.315 310.974 294.503 15.971 500 356.341 291.839 63.773 729
1994
711.527 330.833 17.740 311.909 1.184 380.694 40.552 338.894 1.248 711.527 330.833 301.507 26.995 2.331 380.694 308.020 71.480 1.194
1997
784.128 356.259 17.745 338.514 0 427.869 39.241 288.628 0 784.128 356.259 351.408 4.851 0 427.869 409.535 18.334 0
mediciones efectuadas en 80 ocasiones, distribuidas en 55 sitios (parques, cercanas de hospitales, mercados y alrededores del Teatro Nacional), slo el 13% de los casos poda considerarse aceptable desde el punto de vista (estricto) de las normas de un pas avanzado. El 100% de los centros educativos y el 65% de los parques estudiados excedi el nivel medio considerado aceptable en trminos del impacto ambiental que esos sitios reciben. El 93% de las mediciones en los alrededores de los hospitales mostr valores superiores al lmite mximo (75 dbA), lo cual se considera normalmente inaceptable . En las reas densamente pobladas la fuente de contaminacin ms comn es la circulacin de vehculos. La actividad industrial, la comercial y la operacin de talleres en zonas residenciales constituyen tambin fuentes importantes de contaminacin y provocan por lo general una protesta mayor, que conlleva acciones amparadas en la reglamentacin vigente y que corresponde atender al M inisterio de Salud Pblica. La Defensora de los Habitantes lleva un control de quejas que re eja, en buena medida, la falta de
atencin en que ha incurrido la sociedad costarricense en cuanto a los problemas de contaminacin y, en particular, a la contaminacin snica. Esta ltima constituye el motivo de queja ms frecuente, ms del al 50% del total de quejas recibidas en el rea de la salud. La normativa vigente sobre el ruido (Reglamento sobre Higiene Industrial y Ley de Trnsito, artculo 121) no tiene fundamentacin cient ca y no establece la metodologa de medicin, lo cual a menudo la convierte en inoperante, en especial la Ley de Trnsito, que en principio regula la fuente que produce mayor contaminacin (Araya, 2000).
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RECUADRO 1.8
Manifestacin de valores Para las y los jvenes, la salud, el empleo, el ser inteligente y creativo constituyen los aspectos ms importantes para el xito.
La educacin universitaria pblica es calicada mejor en las zonas urbanas. La motivacin en el aula es un aspecto importante para mejorar la calidad de la educacin. Los valores cvicos y la participacin ciudadana son de mucha importancia. La inteligencia, el estudio, los buenos amigos y la independencia personal son importantes. Para triunfar en la vida, adems de atributos personales, se requiere apoyo afectivo y solidario de familiares y conocidos. La libertad se dene como hacer y ser lo que uno quiere . La mayor preocupacin son las drogas, la falta de comprensin intergeneracional, la falta de fuentes de trabajo y la prdida de valores. Preocupaciones de presente y futuro ambiental: su articulacin con la vida cotidiana El grado de contaminacin en los sistemas de soporte de la vida,
particularmente el agua y el aire, as como la deforestacin. La infraestructura vial (estado y limpieza de las calles). Legislacin ms severa para quienes contaminan el ambiente. Programas de conservacin de los ecosistemas y planes de educacin ambiental. La responsabilidad de preparar a la poblacin para la preservacin del ambiente debe ser una tarea compartida, con mayor grado de responsabilidad por parte de las municipalidades, las escuelas y los colegios.
Calidad de vida de la poblacin costarricense Sus necesidades bsicas no estn debidamente satisfechas. La infancia es el sector de poblacin ms vulnerable y, por lo tanto, ms urgido de atencin.
importante). En el mismo estudio, una pregunta adicional pidi comparar la importancia del tiempo libre y la del trabajo, de la siguiente manera: Siempre sobre el tiempo libre, en su caso particular usted dira que es el trabajo y no el tiempo libre lo que hace que valga la pena vivir, o es el tiempo libre y no el trabajo, lo que hace que valga la pena vivir? Las respuestas indican que, si bien para muchas personas ambos son importantes, la mayora tiende a sealar que es ms importante el trabajo. Esta posicin es ms marcada entre las personas con educacin primaria y menor ingreso, y menos acentuada entre las de mayor educacin y nivel de ingreso ms alto. Un estudio reciente del IDESPO sobre la juventud costarricense sintetiza algunas de estas percepciones en el sector de jvenes15.
Con respecto a la incidencia de la violencia en el disfrute de la vida, un estudio publicado recientemente (M iranda y Del Valle, 2000) documenta la cuanta y caractersticas de la misma. De acuerdo con ese estudio, en el trienio 19951997 la tasa de muertes violentas es de 3,7 por mil, en comparacin con un 2,8 por mil en el trienio 1983-1985 y afecta principalmente a la poblacin entre los 16 y 50 aos; por efecto de esta situacin, la expectativa de vida de la poblacin de ms de 20 aos se ha reducido en casi un tercio de ao. El estudio tambin llama la atencin sobre los accidentes de trnsito, que representan el 70% de las muertes violentas, y que con mucha frecuencia se producen bajo la in uencia del alcohol.
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En otro orden de ideas, un componente importante en el disfrute de la vida es el acceso a actividades de enriquecimiento personal y ampliacin de horizontes culturales. En este
sentido, una de las opciones con que cuentan las y los costarricenses son las organizaciones culturales de naciones amigas establecidas en el pas (recuadro 1.9).
RECUADRO 1.9
Lazos de cooperacin entre pases por medio de las organizaciones de extranjeros en Costa Rica
En el Registro Nacional se encuentran inscritas 74 asociaciones que se clasican como organizaciones de extranjeros. Se trata de centros culturales en los que ensean idiomas, se realizan actividades culturales y, en general, se establecen lazos de cooperacin con Costa Rica, usualmente con el patrocinio de los respectivos pases, por ejemplo la Alianza Cultural Francesa, el Instituto Cultural Germano Costarricense o la Asociacin Cultural Polonia-Costa Rica. Tambin se incluyen dentros de este grupo las asociaciones de extranjeros residentes en Costa Rica, que tienen miembros mayoritariamente extranjeros y actividades culturales similares, como por ejemplo, la Asociacin de Japoneses en Costa Rica, la Asociacin de Veteranos Estadounidenses en Costa Rica o la Asociacin de Panameos en Costa Rica. Ms del 75% de estas asociaciones fueron constituidas despus de 1995. Dos de ellas fueron inscritas en la dcada de los sesenta y han mantenido y expandido sus actividades hasta hoy: la Asociacin China de Costa Rica y el Centro Cultural Costarricense Norteamericano (CCCN). La Asociacin China cumpli cuarenta aos de fundada. Tiene su sede en el barrio Francisco Peralta, en San Jos. Sus actividades se concentran en la promocin de las tradiciones y manifestaciones de la cultura china, tanto dentro de la misma comunidad de residentes en Costa Rica, como en eventos de carcter nacional. El CCCN fue fundado en 1945 y declarado de inters pblico en 1993. Su misin es promover el acercamiento entre los pueblos de Costa Rica y Estados Unidos a travs de actividades educativas y culturales, como la enseanza del ingls y el espaol a 2.800 alumnos, servicios de la Biblioteca y el Centro de Informacin Mark Twain, asesora a personas que desean estudiar o participar en intercambios en los Estados Unidos, administracin de exmenes ociales requeridos para ingresar a universidades estadounidenses, y un calendario permanente de actividades musicales, escnicas y plsticas en su Teatro Eugene ONeill y las galeras Sophia Wanamaker y La Sabana.
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Not as
1 Esta denicin es una parfrasis de la sucinta denicin adoptada en la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democracia. Por calidad de la democracia se entiende el grado en que, dentro de un rgimen democrtico, una convivencia poltica se acerca a las aspiraciones democrticas de su ciudadana. El resto de esta seccin adapta reexiones metodolgicas recientes sobre la calidad de la democracia (Vargas C., 2000).
10 En efecto, en 1991, la UICN indic: " La nalidad del desarrollo es mejorar la calidad de vida humana. Este debe permitir que las personas alcancen su potencial y puedan llevar una vida de dignad y realizacin" . As, la estrategia de " Cuidar la tierra" est basada en una tica de cuidado de la naturaleza y las personas.
11 Segn una encuesta realizada por CONARE (2000), el 65% de los estudiantes de ltimo ao de secundaria entrevistados desea estudiar y trabajar.
2 Es una tcnica aplicada cuando los problemas que se estn enfrentando han sido calicados como " no especcos" . El ejercicio consiste en identicar un conjunto de personas u organizaciones relevantes que, con la presencia de un moderador y a partir de una pregunta generadora, elaboran una lluvia de ideas, base sobre la cual se realiza un proceso de votacin para establecer ponderaciones equilibradas de los juicios emitidos por las personas participantes (Valadez, 1985).
12 Entre otros, estos convenios se reeren a la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, negociacin colectiva, abolicin del trabajo forzoso, eliminacin de la discriminacin en el empleo e igualdad de remuneraciones.
13 Para la OIT, el progreso laboral se mide por la calidad del comportamiento del mercado laboral, por medio de la tasa de desempleo abierto, la informalidad, el salario real de la industria, el salario mnimo
3 " Social capital refers to features of social organization, such as trust, norms and networks that can improve the efciency of society by faciliting coordinated actions" (Putnam, 1993).
4 En 1970, la OCDE estableci que el crecimiento econmico no es un n en s mismo, sino un instrumento para crear mejores condiciones de vida, por lo que debe enfatizarse en sus aspectos de calidad.
criterios: ingresos provenientes del trabajo, condicin del subempleo (visible e invisible), estabilidad en el empleo, nivel de instruccin formal de la mano de obra, condicin de aseguramiento (para los asalariados) y ubicacin del establecimiento (slo para trabajadores independientes).
5 En este sentido Schalok (1996) reconoce ocho dimensiones de la calidad de vida, a saber: Bienestar emocional (seguridad, espiritualidad, felicidad). Relaciones interpersonales (intimidad, afecto, familia). Bienestar material (propiedades, posesiones, seguridad nanciera). Desarrollo personal (educacin, destrezas, competencias personales). Bienestar fsico (salud, nutricin, recreacin). Autodeterminacin (autonoma, control personal). Inclusin social (aceptacin, status, roles). Derechos (privacidad, debido proceso, elecciones). 15 Resultados de la encuesta realizada por IDESPO a jvenes de entre 15 y 24 aos de edad, quienes en el momento de la estudio residan en 6 Conferencia promovida por el WIDER (World Institute for Development Economics Research), Universidad de las Naciones Unidas, Helsinki, 1988. viviendas particulares ubicadas dentro del territorio nacional. La muestra abarc a 2.500 personas, lo que implica un nivel de conanza de 95% y un error mximo de muestreo de alrededor del 3%. Las entrevistas se llevaron 7 Referido a la experiencia escandinava. a cabo entre el 10 de noviembre y el 19 de diciembre de 1997. 14 La principal fuente de informacin es el mdulo de vivienda de la Encuesta de Hogares, que no se ejecuta anualmente, y que da cuenta de la calidad de la vivienda en el pas. El Censo del 2000 proporcionar informacin abundante sobre este tema, adems de algunos aspectos importantes de los asentamientos humanos. Tanto las condiciones de las viviendas como la existencia de segmentos con precarios son indicadores de calidad.
8 Los autores citados en este prrafo tambin distinguen entre necesidades axiolgicas y existenciales, diferenciadas a su vez segn los rdenes del ser, el tener, el hacer y el estar. Las necesidades axiolgicas son de subsistencia, proteccin, ocio, afecto, creacin, libertad e identidad. Una necesidad de afecto en el nivel del ser es hacer el amor; ciertamente esta no es una necesidad siolgica, sino de afecto. En el caso de la necesidad de creacin, el desarrollo de habilidades y destrezas que permite mejorar los niveles de creacin se convierte en una necesidad importante.
16 " Existe un importante problema con el valor de la tolerancia, el cual se expresa en una marcada falta de sensibilidad hacia la diversidad cultural y en la poca disposicin de los costarricenses a aceptar conductas, actitudes y creencias que se separen de la cultura predominante. Esto es el resultado de un proceso formativo de diversas homogeneidades relativas con respecto a aspectos tnicos, sociales e ideolgicos a lo largo de la historia costarricense. Si bien estas homogeneidades llegaron a tener un impacto positivo en la reduccin de los conictos explcitos, tambin stas se convirtieron en instrumentos de resistencia hacia expresiones alternativas
9 Levi y Anderson (l980) destacan que un alto nivel de vida objetivo (ya sea por los recursos econmicos, el hbitat, el nivel asistencial o el tiempo libre), puede ir acompaado de un alto ndice de satisfaccin individual, bienestar o calidad de vida. Pero esta concordancia no es biunvoca.
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En enero inici operaciones la Superintendencia General de Servicios de Salud, entidad que acta como contralor permanente de la calidad en la atencin a los usuarios de los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social.
El Gobierno lanz el Plan Solidaridad como estrategia de combate contra la pobreza. La meta global es reducir el
nivel de pobreza del 20% a menos del 16% en el ao 2002.
Del 12 al 20 de marzo se efectu el Festival Nacional de las Artes en Puntarenas. El 15 de marzo dio inicio un programa de vacunacin masiva para contrarrestar un brote de rubola y hepatitis. La Superintendencia General de Entidades Financieras interviene varias cooperativas vinculadas con el tema de
la vivienda.
El 3 de abril se inaugur el primero de los veintisis EBAIS proyectados para operar en el contexto de un convenio entre la Universidad de Costa Rica y la Caja Costarricense de Seguro Social.
El 31 de julio expir el plazo de vigencia del Rgimen de Excepcin Migratoria para los Inmigrantes Centroamericanos, decretado por el Gobierno de la Repblica para conceder la oportunidad de normalizar la situacin de las personas que hubieran ingresado a Costa Rica antes del 9 de noviembre 1998. Un total de 152. 514 personas se acogi al rgimen.
Se ajust el marco muestral de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) aprovechando la actualizacin de la cartografa censal. Por un lado, esto mejora la calidad de los datos recolectados y, por otro, genera problemas de comparabilidad directa para la serie de datos 1987-1999.
La EHPM de 1999 ubica el nivel de pobreza total del pas, medido segn criterios de ingreso, en un 20,6% de
los hogares. Con los ajustes introducidos en la Encuesta, el nivel de pobreza extrema o indigencia se ubica en un 6,7% de hogares, una cifra considerablemente superior (en 1,4%) a la estimacin previa disponible.
El 3 de agosto se promulg la Ley 7899, contra la explotacin sexual de las personas menores de edad, que
incluye importantes sanciones a este delito.
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Ocho hospitales de la CCSS que operan bajo el esquema de desconcentracin reportaron, a setiembre de
1999, una disminucin del 38,5% en los tiempos promedio de espera en ciruga.
Mediante la Ley 7927, del 12 de octubre, se reform la Ley Orgnica del Ministerio de Salud, para autorizar
la desconcentracin de la gestin administrativa y nanciera de esa entidad.
En octubre, el Gobierno de la Repblica lleg a un entendimiento con la Iglesia Catlica en torno a la orientacin de las Guas sobre sexualidad humana .
El 25 de octubre se sancion la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, No. 7935, orientada a garantizar
la igualdad de oportunidades para ese segmento de la poblacin.
Por Ley 7948, el 24 de noviembre se aprob, la Convencin Interamericana para la eliminacin de todas las
formas de discriminacin contra las personas con discapacidad.
La tasa de mortalidad infantil pas de 12,6 a 11,8 muertes por mil nacidos vivos entre 1998 y 1999. Este
nivel, registrado tambin en 1996, es el ms bajo en los anales de ese indicador.
ASPIRACIONES
Las aspiraciones que fundamentan el anlisis del tema Equidad e Integracin Social son las siguientes:
Oportunidades ampliadas para el acceso de la poblacin a servicios sociales de calidad que mejoren las condiciones de vida, apoyen los procesos de movilidad y ascenso social y reduzcan las brechas entre los distintos sectores y reas geogrcas.
Inversin social dirigida a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, as como la potenciacin
de las capacidades productivas del pas y su competitividad a escala internacional.
Posibilidades reales de que los sectores (reas geogrcas o grupos sociales especcos) inmersos en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social superen tales condiciones, mediante el mejoramiento de las oportunidades de empleo, el disfrute de servicios sociales de calidad y el acceso a recursos productivos y a infraestructura.
Servicios sociales de calidad garantizados mediante la eciente operacin de redes institucionales que promuevan la participacin de todos los sectores y actores sociales (organizaciones no gubernamentales, comunidades, sector privado, Estado).
Nexos y prcticas solidarias que den cohesin al tejido social y favorezcan la convivencia democrtica. Un entorno de creciente de equidad, caracterizado por una mejor distribucin de la riqueza, el fortalecimiento continuo de la inversin social y el acceso generalizado a las oportunidades de desarrollo y movilidad social, de manera que todas las personas puedan potenciar sus capacidades, sin distincin de su etnia, edad, sexo, ideologa o credo religioso.
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Int roduccin
El esquema de exposicin empleado en este captulo guarda relacin con las aspiraciones nacionales y las dimensiones descritas en el marco terico conceptual. Concretamente, el captulo se ha organizado en tres grandes secciones, la primera de ellas dedicada a un balance de la coyuntura social en 1999, a partir de un repaso de las principales tendencias que la tipican. A modo de soporte, se incluye un cuadro de 22 indicadores seleccionados, que permiten trazar una mirada de conjunto y hacer una valoracin de la situacin del ao 1999, tomando como parmetro de comparacin los promedios pertinentes para la dcada. La segunda seccin, bastante condensada, presenta un panorama ms detallado del comportamiento reciente de las brechas de equidad y suras en la integracin social, particularizando el anlisis en aspectos sectoriales (salud, educacin, vivienda, etc. ) y en la situacin de poblaciones especcas. En esta lnea, se consideran las tres dimensiones fundamentales que integran el desarrollo humano: el acceso a una vida larga y sana, el acceso a educacin y conocimiento, y el nivel de ingreso suciente para llevar una vida digna. Se enfatiza en el anlisis de la pobreza, la violencia intrafamiliar y la migracin nicaragense hacia Costa Rica, por ser temas que dan cuenta de factores que inciden en la integracin social. Con respecto a la pobreza, se da continuidad
al esfuerzo de medicin de la vulnerabilidad y se ampla el anlisis a la distribucin del ingreso, as como a la vinculacin entre mercado de trabajo y pobreza, aprovechando lo relativamente extenso de las series estadsticas disponibles y recientes estudios sobre esos temas. En materia de violencia intrafamiliar, se revisan las principales tendencias en cuanto a la extensin del fenmeno en la sociedad costarricense, visto como factor disruptor de la integracin social. Por el lado de la situacin de la poblacin migrante, se utiliza el arsenal estadstico disponible en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, as como resultados de recientes investigaciones. En el terreno de las propuestas y de las acciones orientadas a favorecer la integracin social y el cierre de las brechas de equidad, la tercera seccin describe y analiza las principales iniciativas y resultados obtenidos en 1999. Se aborda el tema de la reforma del sector salud desde el espacio local, con un anlisis sobre la marcha del proceso de readecuacin del modelo de atencin y el ejercicio de la rectora; se presenta el caso del rea de Goicoechea como un ejemplo de buena prctica, interesante para derivar lecciones de utilidad en otros cantones del pas. Se menciona tambin los aspectos concernientes al desempeo del Tringulo de Solidaridad, la evaluacin de programas sociales, la poltica pblica de atencin de la violencia intrafamiliar y el proceso de amnista migratoria que estuvo vigente en 1999.
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Finalmente, el captulo seala cuatro grandes desafos en la agenda del desarrollo social a futuro, que son consistentes con los reseados en Informes anteriores: la generalizacin de las oportunidades de desarrollo para todas las personas y el fortalecimiento de redes de proteccin para quienes no pueden procurarse de manera autnoma un nivel de vida digno.
humano (del puesto 45 al 48). Ahora bien, si se toma en cuenta un conjunto ms amplio de indicadores sociales (respecto a las variables que concurren en el clculo del Indice de Desarrollo Humano) que aluden a insumos de procesos, acceso y resultados, la calicacin global del desempeo del pas en materia social rondara la categora de satisfactorio (cuadro 2.1), sin que se pueda encontrar involuciones, ni tampoco avances. Esto an sin considerar otros elementos, como los generados por el cambio en el Sistema de Cuentas Nacionales, reseados en el captulo 3.
RECUADRO 2.1
El concepto de integracin social ser estudiado con mayor precisin en los prximos Informes
Durante el proceso de preparacin del quinto y sexto informes sobre el Estado de la Nacin, varias personas sealaron la necesidad de precisar el concepto de integracin social y su relacin con el de equidad social, as como de mejorar los indicadores para su medicin. En marzo de 2000 se convoc a una sesin de trabajo en la que particip un grupo de distinguidos investigadores. Su propsito fue formular sugerencias para que los prximos Informes logren una mejor aproximacin al tema de la integracin social en Costa Rica. Las principales conclusiones del taller fueron tres. Primero, equidad social e integracin social son conceptos distintos. Segundo, equidad social e integracin no se presuponen, es decir, una mayor integracin social no necesariamente produce una mayor equidad. Tercero, no toda forma de integracin social es deseable, desde el punto de vista del desarrollo humano. Conviene detenerse brevemente en cada una de estas conclusiones. Integracin social es el grado de cohesin de un grupo o una sociedad. Hay cohesin social cuando las personas o grupos tienen muchas y variadas actividades, valores o creencias comunes, lo que les permite desarrollar relaciones de cooperacin. Una sociedad integrada es, pues, una sociedad con una alta cohesin social. As entendida, integracin social es un concepto sociolgico y no normativo. En cambio, equidad social es la igualdad de capacidades de las personas para funcionar en una sociedad. Capacidad para funcionar signica la libertad de las personas para ser y hacer, para escoger el estilo de vida que ms valoren (Sen, 1992; Proyecto Estado de la Nacin, 1999). Cmo medir la integracin social? Los participantes en el taller formularon varias ideas al respecto; entre ellas pueden destacarse: Distribucin y calidad de la infraestructura de transporte y comunicaciones en el territorio y su comparacin con la densidad poblacional, para examinar las zonas ms y menos conectadas . Encadenamientos productivos y territoriales entre las diversas actividades econmicas. Distribucin territorial de las zonas de residencia de los grupos sociales (cunta segregacin espacial existe?). Tipos, formas y niveles de violencia social, en tanto factores que obstaculizan la convivencia social. Tipos, formas y niveles de discriminacin por razones tnicas, de gnero, edad o preferencia sexual. Una sociedad desintegrada es, probablemente, una sociedad con fuertes inequidades sociales. No obstante, los participantes formularon algunas advertencias. Puede haber formas perversas de integracin social. Por ejemplo, las pandillas juveniles ofrecen a sus miembros un sentido de pertenencia a un grupo, lo mismo que las barras agresivas de acionados a un equipo deportivo. Adems, una sociedad muy integrada puede, de no tener contrapesos, penalizar a las personas diferentes en razn de su pensamiento, es decir, puede ser poco pluralista. Por ello es importante estudiar, en concreto, cmo se integran las personas. Finalmente, en una sociedad integrada puede haber grados importantes de inequidad social.
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CUADRO 2.1
1997
1998
1999
19901999
12,4
11,6
12,6
13,8
Brechas de equidad
Tasa de mortalidad infantil (trienal 1997-1999, por mil nacimientos) Porcentaje de desercin escolar en primaria Establecimientos pblicos a/ Establecimientos privados a/ Urbano a/ Rural a/ Porcentaje de promocin en bachillerato Establecimientos pblicos b/ Establecimientos privados b/ Urbano b/ Rural b/ Ingreso promedio real (colones de 1995 ) Asalariados Patronos Cuenta propia Hombres c/ Mujeres c/ Tasa de subutilizacin total de la fuerza de trabajo Urbano Rural Hombres Mujeres Jvenes (15-19 aos) 4,5 4,7 2,0 4,0 4,9 48,2 83,4 51,6 41,2 50.467,9 74.661,5 40.670,7 55.763,9 46.587,6 15,2 10,8 12,1 15,0 25,6 4,9 5,1 1,3 4,5 5,1 60,7 90,6 62,8 55,9 53.557,0 84.191,0 39.582,0 60.934,2 47.859,9 14,7 11,0 11,5 16,0 26,9 4,4 4,6 1,5 3,9 4,7 52,9 84,2 52,6 53,6 54.225,0 83.191,0 42.051,0 62.109,0 48.850,0 15,4 12,0 12,2 16,8 26,7 12,9 4,5 4,9 1,6 4,2 5,0 53,9 86,1 55,7 50,2 49.549,8 77.335,5 39.771,6 55.767,0 45.046,0 11,2 12,1 10,9 13,6 22,8
Oportunidades sociales
Variacin anual del salario mnimo real Inversin social per cpita real (colones de 1999) Poblacin mayor de 12 aos que ha completado al menos 6 aos de educacin (%) Matrcula en educacin primaria con acceso a informtica educativa d/ (%) 1,7 167.017 41,5 28,22 4,3 178.334 42,1 34,7 4,6 186.362 42,1 41,9 0,8 154.752 39,8 19.0
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1998
1999
19901999
15,6 15,5 47,1 12.716
Qu est pasando realmente en el pas? Son engaosos los indicadores de desarrollo humano y de bienestar social? Ha declinado el ritmo de progreso social? Se ha llegado ya a un umbral infranqueable en desarrollo social? Varias preguntas e inquietudes de esta naturaleza se hallan otando en el ambiente, y quiz las percepciones que resultan de ellas guardan relacin con otros fenmenos de la vida nacional, como el llamado desencanto ciudadano con la poltica. Respuestas no simplistas pasan por la consideracin de un claroscuro, la presencia de luces y sombras, como fue sealado en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin. Concretamente en lo que concierne a la situacin social del pas en 1999, puede armarse que la misma sigue el patrn de la dcada de los noventa, salpicada de uctuaciones y comportamientos errticos en el desempeo de los principales indicadores, que ilustran las dicultades para encontrar un ritmo sostenido de progreso social generador de oportunidades para la poblacin en su conjunto. Desde esa perspectiva, en sntesis, en 1999 se observan tres logros signicativos: la reduccin de la tasa de mortalidad infantil a su mnimo histrico (11,8 por mil nacimientos, tasa ya alcanzada en 1996), la continuidad de los esfuerzos de reforma en el sector salud y el repunte en varios indicadores del sector educacin. En materia de salud se pueden sealar ciertas fronteras por ahora infranqueables, y avances en algunos indicadores. Entre estos ltimos destacan la reduccin de la poblacin con acceso deciente o inequitativo a los servicios y la convergencia en cuanto a mortalidad infantil en las
distintas provincias del pas. Alcanzar nuevos e importantes logros en materia social necesariamente supondr intervenciones de mayor calidad. El examen de las tasas de escolaridad sintetiza los patrones de asistencia escolar: la educacin preescolar avanza, de manera lenta pero sostenida, hacia un proceso de universalizacin; la cobertura en primaria es prcticamente universal, aunque afectada por problemas de repitencia y extraedad. La principal sura se encuentra en secundaria, aunque en 1999 se presenta un leve repunte de la cobertura en este nivel. La consideracin de factores socioculturales, el desarrollo de ofertas educativas interesantes y nuevos esquemas promocionales de poltica social parecen ser elementos centrales para una estrategia que haga viable la aspiracin de universalizar, al menos, el tercer ciclo de la educacin general bsica. En este contexto emergen algunos asuntos de relevancia: el porcentaje de poblacin joven (15 a 17 aos) que no estudia ni trabaja ha permanecido estancado, durante el ltimo trienio, en alrededor del 20%; las brechas de rendimiento entre la educacin pblica y la privada son amplias y sugieren mayores diferencias en la calidad de la educacin, tanto en primaria como en secundaria. La mejora en el rendimiento acadmico en 1999 es halagadora. A modo de contrapunto, la persistencia de la pobreza en un nivel que ronda un quinto de los hogares costarricenses, as como la vulnerabilidad ante la misma de una proporcin an mayor, a pesar de haberse alcanzado un sobresaliente,
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pero focalizado, nivel de crecimiento econmico (8%, explicado en alto grado por una sola rma: Intel), constituye una sombra difcil de abatir y disipar, mxime cuando la medicin de la pobreza con las correcciones incorporadas en la Encuesta de Hogares determina un nivel de indigencia (incapacidad de lo s ho gares para satisfacer sus necesidades bsicas de alimentacin) del orden del 6,7%, superior al que se estimaba caracterstico de la sociedad costarricense. El anlisis de la tendencia en materia de pobreza reeja un estancamiento, pues el nivel es similar a los que han prevalecido desde 1994, por cierto cercanos a los mnimos histricos del pas a nes de los aos setenta. Esto, en 1999, est muy relacionado con un muy escaso dinamismo en el mercado de trabajo. Su mayor incidencia en la Regin Chorotega ser objeto de una evaluacin ms profunda en el captulo especial de este Informe. Un hallazgo importante cuando se profundiza en la relacin entre pobres y mercado de trabajo es que los pobres se ocupan principalmente de las labores agropecuarias. Desde una ptica de largo plazo (19921998), las cifras de distribucin de los ingresos de los hogares reejan que en 1999 se contina con una tenue pero persistente tendencia hacia la concentracin. La perspectiva ms global de los ingresos, no slo referida a la distribucin del ingreso entre las familias, es abordada en la Sinopsis del Informe. No obstante, es clara la necesidad de profundizar con investigaciones que amplen las fuentes y recurran a diversas metodologas para precisar estas mediciones. Clculos previos de la capacidad adquisitiva de vivienda de los hogares durante el perodo 1990-1996 mostraban una tendencia profunda y sistemtica a la cada del acceso a la vivienda mediante crdito hipotecario. La actualizacin de un indicador semejante, aunque no compatible con la anterior estimacin, muestra un estancamiento en aquella situacin de deterioro de la capacidad adquisitiva de los sectores medios y bajos. Despus de la amnista migratoria, y con cifras de las Encuestas de Hogares, es posible sealar algunas caractersticas de la poblacin nicaragense migrante en Costa Rica, as como algunos cambios de importancia en su situacin. En 1999 la poblacin migrante present un rostro ms joven y femenino, lo que reeja un mayor asentamiento y la reunicacin de las familias; este grupo se ocupa en tareas agropecuarias, industriales y de servicios que generan una gran demanda de empleo no calicado o poco calicado (construccin, empleo domstico, produc-
cin bananera, vigilancia), que suponen ritmos intensos de trabajo y jornadas muy extensas, poco atractivas para la mano de obra costarricense. En los ltimos cincos aos, el impulso de polticas pblicas sobre la problemtica de la violencia intrafamiliar, incluido el desarrollo de legislacin especca y de campaas de sensibilizacin en los medios de comunicacin, ha estimulado la denuncia por parte de las personas afectadas e incrementado la demanda y consecuente oferta de servicios. Esto, a su vez, ha permitido hacer visible el carcter epidmico de este problema, particularmente lo que se reere a la violencia contra las mujeres, los nios y las nias. En Costa Rica, en promedio para esta dcada, han muerto asesinadas dos mujeres cada mes. Esta es slo una de las ms visibles e irreparables consecuencias de esta agresin cotidiana que sufren las costarricenses. Otro elemento perturbador que emergi en 1999 fue el hecho de que, ante los ajustes en el Sistema de Cuentas Nacionales para mejorar la medicin del Producto Interno Bruto, la relacin entre la inversin social y ese producto se desplaz hacia magnitudes inferiores al 20%, nivel que era considerado digno de encomio en el mbito internacional. Sin duda, este obliga a revisar los logros nacionales y los retos pendientes en el campo social desde un nuevo prisma. Visto ahora desde un plano ms estructural, debe reconocerse, por ltimo, que el panorama del desarrollo social se encuentra matizado por una tenaz persistencia de brechas de equidad, fundamentalmente segn regiones y zonas, en los terrenos de la educacin (diferencias en rendimiento escolar y desercin), la salud (diferencias signicativas en el comportamiento de indicadores como la tasa de mortalidad infantil), y las pensiones (un importante contingente de la poblacin econmica activa no aliada al rgimen de invalidez, vejez y muerte), para citar tres aspectos relevantes, que constituyen un ments suciente para visiones conformistas centradas exclusivamente en la consideracin del pas promedio, inexistente por lo dems en la geografa.
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resultados del desempeo social costarricense en 1999, desde la ptica de la equidad y la integracin social.
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Mortalidad infantil
Considerando el anlisis de las tasas trienales de mortalidad infantil de 1993-1995 y 19971999, las cuales, con un margen de error del 5%, son similares (13,3 y 12,9 por mil nacidos vivos, respectivamente), en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible
se conclua que la tasa de mortalidad infantil (TMI), uno de los indicadores ms sensibles para la medicin del desarrollo social, se estabiliz en la dcada de los noventa. En 1999, esta variable se ubic en 11,8 muertes por mil nacimientos, igual a la cifra alcanzada en 1996, que representa el mnimo histrico registrado en el pas. Cuando se analiza el indicador por provincias, se aprecia el avance hacia una mayor convergencia de cada una de stas respecto al promedio nacional. De los casos evaluados por las comisiones locales, hospitalarias y regionales de mortalidad infantil que integran el Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil (SINAMI), el 38% de
las defunciones se clasic como prevenible. La clasicacin de una muerte infantil como prevenible se basa en el criterio de las comisiones, a partir de la informacin obtenida de la entrevista familiar y del expediente del caso en la atencin ambulatoria y hospitalaria. La informacin disponible sobre los casos analizados indica que, a la fecha, es posible disminuir el riesgo de muerte en menores de un ao, en un mximo de un 42%, si se mejoran las intervenciones en salud y las condiciones de vida de las poblaciones en riesgo. En cuanto a la asociacin de la TMI con indicadores de vulnerabilidad, la evaluacin del SINAMI es esclarecedora: en el 55% de los casos el entorno se caracteriza por el predominio de al menos uno de los siguientes aspectos: a) alta dependencia econmica: ms de tres personas que dependen de un asalariado con una escolaridad de primaria completa o menos; b) vivienda inadecuada: pieza de vecindad, tugurio, techo o piso en malas condiciones, paredes elaboradas con materiales de desecho; c) servicios bsicos
RECUADRO 2.2
Principales limitaciones
El cumplimiento de las normas bsicas del control prenatal se realiza en proporciones crticas, a pesar de que la cobertura en algunas regiones supera el 90%. En los casos analizados, solamente en una regin se alcanz un 70% de cumplimiento. Adems existe insuciencia o ausencia de controles de crecimiento y desarrollo, hecho maniesto por la captacin tarda de los nios en el control y por la anotacin incompleta o la ausencia de informacin en los expedientes clnicos. En la atencin del parto se observa una situacin semejante. En el 99% de los 640 casos registrados, la atencin del parto se llev a cabo en establecimientos hospitalarios; sin embargo, en stos las normas de atencin se cumplieron parcialmente, con una variacin de un 40% a un 67% en el mejor de los casos. En la atencin de los recin nacidos se obtiene cifras promedio superiores en la mayora de las regiones, en lo que respecta al
cumplimiento de normas. Las cifras varan de un 57% a un 87% en ocho de ellas. En dos regiones se anota la proporcin de partos por cesrea. En ambos casos se supera el promedio nacional, con 33% y 36%. Insuciente educacin en salud: las actividades educativas, la comunicacin y la informacin en salud no son las requeridas por la poblacin usuaria. Falta de seguimiento a casos de riesgo en el primer nivel. Mecanismos inadecuados de referencia y contrarreferencia, que se agravan por el rechazo de los casos referidos al segundo o tercer nivel por el nivel primario de atencin.
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inadecuados: sin agua intradomiciliar o sin servicio sanitario (zona rural); d) servicios compartidos con otras familias o con excusado sin conexin a tanque sptico o alcantarillado en rea urbana; e) nios de 7 a 12 aos que no asisten a la educacin formal. Todas estas caractersticas presentan cuadros de pobreza segn la metodologa de necesidades bsicas insatisfechas. En cuanto a los logros y debilidades de la respuesta del sector salud a la problemtica de la mortalidad infantil, un resumen de las principales conclusiones del SINAMI se presenta en el recuadro 2.2.
la eciencia del sistema educativo, situacin que ha devenido en una traba importante para que ste pueda responder efectivamente a los requerimientos del desarrollo nacional y a las expectativas de realizacin personal y movilidad social de la poblacin, que sigue percibiendo los procesos y logros educativos como factores generadores de oportunidades. Por todo ello, y en el marco de un momento histrico que coloca el conocimiento como elemento clave para el desarrollo, la sociedad costarricense enfrenta el reto de elevar el nivel promedio de escolaridad (menos de seis aos por habitante en edad de trabajar) y frenar tendencias hacia un estilo segmentador y diferenciador en el sistema educativo. Esto implica el cierre de brechas en el acceso a servicios de calidad y de desempeo entre zonas geogrcas, entre los establecimientos pblicos y privados, y dentro de los propios establecimientos pblicos. Una primera constatacin de la magnitud del reto la ofrece el hecho de que, si bien la asistencia a centros educativos de primaria tiende a ser universal, la poblacin en edad de estar cursando la secundaria presenta altos niveles de inasistencia, segn los resultados que arroja la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (cuadro 2.2). Si se pasa a las estadsticas ociales del sistema educativo formal, la matrcula correspondiente a 1999 ascendi a 868.439 estudiantes, de los cuales un 61,6% cursaba la primaria. El examen de las tasas de escolaridad (tanto brutas como netas) corrobora los patrones de asistencia escolar de la Encuesta de Hogares. El cuadro 2.3 dibuja tres grandes tendencias, ya
CUADRO 2.2
Rango de edad
No asiste Total Porcentaje
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sealadas en Informes anteriores, a saber: a) la educacin preescolar avanza de manera lenta pero sostenida hacia un proceso de universalizacin; b) las tasas de cobertura bruta en primaria apuntan a la universalizacin del primero y segundo ciclos de la educacin general bsica, aunque es una estadstica que se muestra afectada por problemas de extraedad, y c) la principal sura del sistema educativo costarricense se encuentra en la secundaria. En 1999 hay un ligero repunte en las tasas bruta y neta de escolaridad en secundaria, pero obviamente mantener y lograr el retorno de un importante contingente de adolescentes no es una tarea sencilla. La consideracin de factores socioculturales, el desarrollo de ofertas educativas interesantes y nuevos esquemas promocionales de poltica social parecen ser elementos centrales para una estrategia que haga viable la aspiracin de universalizar, al menos, el tercer ciclo de la educacin general bsica. La mayor cobertura alcanzada en primaria y secundaria se correlaciona con una mayor capacidad de retencin de la poblacin escolar. El total de desertores combinados en primaria y
secundaria se redujo de 59.809 a 52.594 entre 1998 y 1999. La tasa de desercin en primaria se ubic en 4,4% (descendi 0,5 puntos porcentuales) y la de secundaria se redujo en 2,4%, al situarse en 11,3%. En trminos del rendimiento acadmico, el panorama de 1999 puede considerarse satisfactorio. En primaria la tasa de aprobacin (rendimiento inicial) mejor en un 3,4%, pues alcanz un 83,3%, lo que equivale a decir que cuatro de cada cinco estudiantes aprobaron el ao. En secundaria la ganancia fue superior (4,6%), pero la tasa como tal se mantuvo en un rango de mediocridad (57,1%). En 1999, 73.086 personas se encontraban repitiendo algn grado. De ellas, un 69,3% estaba en la primaria. La situacin mejor respecto a 1998, pues la tasa de repitencia pas de 10,1% a 9,5% en primaria, y de 11,4% a 10,5% en secundaria. Esta ltima cifra supone el mejor desempeo del perodo 1990-1999. En el ao en estudio se mantuvo la tendencia hacia un mejor desempeo de los establecimientos privados en cuanto al rendimiento educativo. Lo s diferenciales en cuanto a rendimiento ,
CUADRO 2.3
1990
61,7 102,0 115,2 88,2 50,5 57,9 38,1
1991
67,5 103,8 116,5 90,4 52,2 59,6 39,8
1992
66,8 105,5 119,1 91,3 54,7 62,5 41,9
1993
66,9 106,5 120 92,3 55,5 64,5 41,2
1994
67,3 106,9 118,6 94,5 56,9 66,9 41,2
1995
70,3 107,5 116,9 97,7 58,4 68,4 42,7
1996
72,6 108,4 117,2 99,1 57,4 66,7 42,8
1997
75,7 108,3 117,0 99,3 59,4 68,8 44,6
1998
80,1 108,0 116,4 99,3 60,2 70,8 43,4
1999
82,8 108,0 115,3 100,5 61,2 72,5 43,4
Tasa neta de escolaridad Primaria (I y II ciclos) Secundaria (III ciclo y educacin diversicada)
90,1 39,5
89,8 41,3
90,5 42,7
91,3 43,6
93 45,2
92,8 46,5
94,3 46,3
93,4 47,0
92,6 47,4
91,8 49,0
a/ La poblacin de referencia considerada es, para primaria (l y ll ciclos), 50% de la poblacin de 6 aos, la de 7, 8, 9, 10 y 11 aos y el 50% de la poblacin de 12 aos. Para el lll ciclo se considera el 50% de la poblacin de 12 aos, la de 13 y 14 aos y el 50% de 15 aos. Para la educacin diversicada la poblacin de referencia es el 50% de la de 15 aos, la de 16 aos y el 50% de la de 17 aos. A partir de 1990 el clculo se realiz considerando el Boletn Demogrco de CELADE, 1995-2005. b/ A partir de 1999, se introduce un ajuste para incorporar la educacin abierta (pblica y privada) y la telesecundaria. Con ello la tasa bruta de cobertura asciende al 64,3%.
Fuente: MIDEPLAN.
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desercin, repitencia segn zona y establecimiento pblico y privado se pueden analizar en extenso en el Compendio Estadstico. Desde el punto de vista social una de las preocupaciones fundamentales tiene que ver con la poblacin joven (entre 15 y 17 aos) que no estudia, ni trabaja. Si bien el porcentaje pareci estancado durante el trienio 1997-1999 (alrededor del 20%), present patrones inversos en trminos de gnero, favorables a la poblacin femenina (grco 2.1). En el terreno de la educacin y el conocimiento, conviene prestar atencin al nivel de incorporacin efectiva de la poblacin al uso de tecnologas de punta y al desarrollo de una nueva brecha de equidad que podra denominarse la brecha digital. En el caso costarricense, estimaciones de RACSA, sealan que en 1999 haba cerca de 100.000 personas usuarias nales de Internet, lo que implica una tasa de 2,7 usuarios por cada cien habitantes. El acceso universal a ese servicio parece ser entonces una reivindicacin necesaria y de la mayor importancia en las condiciones actuales, as como un aspecto clave por considerar en la discusin sobre la reforma del sector de las telecomunicaciones.
GRAFICO 2.1
Costa Rica: poblacin de 15 a 17 aos que no estudia ni trabaja, segn sexo. 1997-1999
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1997 1998
Hombres
1999
Mujeres Total
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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comparabilidad entre los datos de 1999 con los de aos anteriores; sin embargo, como indican los autores ante citados, el hecho de que estos cambios en los principales indicadores no sean de magnitud signicativa y que, en general, se encuentran dentro de los mrgenes de error estadstico aceptables, da fundamento para concluir que la utilizacin del nuevo marco muestral de viviendas no ha tenido un efecto marcado en la comparabilidad de las cifras del ao 1999 con las de aos anteriores. Posteriormente hacen la salvedad de que por las caractersticas de la metodologa utilizada para la medicin de la pobreza, la actualizacin de reas que originalmente eran rurales y que ahora son urbanas, puede mostrar en 1999 un valor superior al que hubiera resultado si en ese ao se hubiera mantenido el marco muestral de viviendas de aos anteriores. (Cspedes y Calvo, 1999). Con la cautela metodolgica derivada de las consideraciones anteriores, conviene entonces jar la atencin en la magnitud de la pobreza, medida como insuciencia de ingresos, y en su tendencia. En 1999, excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado (recuadro 2.3), un 20,6% (147.351) de los hogares viva en condicin de pobreza; en situacin de indigencia o pobreza extrema se encontraba un 6,7% (47.805)
de los hogares, para un aumento de 1,4% respecto a la estimacin precedente. Al considerar la poblacin a nivel nacional, un 23,7% de las personas (686.400), casi uno de cada cuatro residentes en territorio nacional, se hallaba en situacin de pobreza, y un 7,5% (217.415 personas) en pobreza extrema o indigencia. En trminos de tendencia, puede armarse que el nivel de pobreza registrado en 1999 es similar a los que han prevalecido desde 1994 (cuadro 2.4). No obstante, por el estrecho vnculo que existe entre la dinmica econmica, el mercado laboral y la pobreza, llama la atencin el paradjico hecho de que, en presencia de un notable crecimiento econmico como el que se experiment en 1999, no se activase una mejora en los indicadores de pobreza que, por tanto, pueden considerarse estancados. Independientemente de la mltiple causalidad entre las variables macroeconmicas y las familiares (parte de la cual se analizar con mayor detenimiento ms adelante en este captulo), en trminos generales, para que se den reducciones en la pobreza se requiere no slo crecimiento econmico, sino tambin aumentos en el empleo, reducciones en el desempleo e incrementos en los ingresos reales de los ocupados y las familias. Un anlisis del comportamiento de esas
CUADRO 2.4
Hogares
Total pa s Indigencia Pobresb/
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 9,1 11,7 9,3 6,9 5,8 6,2 6,9 5,7 5,3 6,7 27,1 31,9 29,4 23,2 20,0 20,4 21,6 20,7 19,7 20,6
Personas c/
Zona urbana Zona rural Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/
5,4 8,3 6,8 4,3 3,6 4,3 4,0 3,9 3,2 4,9 27,1 31,6 31,3 22,4 18,3 19,2 19,2 19,4 18,8 20,6 13,4 15,5 12,6 10,3 9,1 9,8 10,3 8,6 7,7 9,6 33,5 38,2 34,6 29,3 26,4 26,8 28,5 27,1 24,4 26,3
Zona urbana Zona rural Total pa s Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/ Indigencia Pobres b/
5,4 7,9 6,3 4,0 3,1 3,7 4,2 3,2 2,9 4,5 23,6 28,8 27,3 19,8 15,5 16,1 17,1 16,3 16,1 17,3 12,4 14,7 11,9 9,2 8,0 8,3 9,0 8,3 7,1 8,5 30,1 34,4 31,1 25,9 23,7 23,9 25,2 23,9 22,4 23,5 9,9 12,4 10,1 7,7 6,8 7,5 7,6 6,6 5,9 7,5 30,7 35,4 33,1 26,4 22,9 23,5 24,6 23,9 22,1 23,7
a/ Excluyendo hogares y personas en hogares con ingreso cero o ignorado. b/ Incluye a los indigentes. c/ Excluye servicio domstico y pensionistas.
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RECUADRO 2.3
variables durante 1999 arroja resultados interesantes. En primer lugar se observa que, si bien el crecimiento total del PIB fue muy elevado (8%), gran parte del mismo se debi al efecto Intel, de manera que, si se excluye esa empresa, el resultado no es tan elevado, con varias ramas de actividad que crecieron menos que la poblacin. En segundo lugar, segn las encuestas de hogares respectivas, entre 1998 y 1999 el empleo total prcticamente no vari 1. En tercer lugar, siempre de acuerdo con los datos de las mismas encuestas, los ingresos laborales promedio por ocupado aumentaron en trminos reales, aunque muy poco (1,8%). Finalmente, no obstante ese aumento en los ingresos laborales promedio, los ingresos totales (laborales ms no laborales, transferencias e ingresos de capital) promedio por familia, cayeron en trminos reales en un 1,2%. Dado que no todas las variables se comportaron en el mismo sentido en trminos de su impacto sobre la pobreza (aumento o reduccin), el resultado nal estuvo determinado por la anulacin de los efectos de aquellas variables que podran haber promovido un cambio en la citada tendencia al estancamiento. Por zonas, tanto en la urbana como en la rural, la estimacin de 1999 arroja niveles superiores en la pobreza total y, especialmente, en la pobreza extrema o indigencia (cuadro 2.5). La
incidencia de la pobreza sigue siendo mayor en la zona rural, aunque en el ao en estudio, muy pro bablemente co mo resultado del cambio muestral, se dio un incremento en el porcentaje de pobres urbanos (totales y extremos) respecto al total, pero sin sobrepasar lmites alcanzados en aos anteriores. En el caso de la indigencia, el aumento en la incidencia urbana fue muy fuerte: el porcentaje de hogares en situacin de indigencia pas del 2,9% al 4,5%. En trminos de regiones de planicacin, la incidencia de la pobreza (total y extrema) en 1999 es sistemticamente superior respecto a la estimacin previa, con excepcin de la pobreza total en la Regin Brunca, que se mantuvo en el mismo nivel. La mayor variabilidad se presenta en la Regin Pacco Central, donde el porcentaje de hogares en situacin de pobreza pas del 20,8% al 28,7%. Al igual que en los aos anteriores, este indicador fue mayor en las regiones Chorotega y Brunca, y menor en la Central (cuadro 2.5). Considerando la distribucin regional de los hogares pobres, en 1999 se mantuvo que prcticamente la mitad de ellos (47,2%) se ubicaba en la Regin Central (18,4% en el Area Metropolitana y 28,8% en el resto de la Regin). Del total de ho gares en po breza extrema, un 41,1% se encontraba all.
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Tambin creci la incidencia de la pobreza en los hogares con jefatura femenina respecto a 1998 (33,0% frente a 25,8%), pero sin llegar a sobrepasar el lmite superior que se haba presentado en aos previos. En las caractersticas laborales tampoco hubo cambios respecto a los aos anteriores. En los hogares pobres el nmero promedio de ocupados sigui siendo menor y la tasa de desempleo abierto mayor que en los hogares no pobres, lo cual se traduce en una dependencia econmica bastante mayor respecto a los hogares no pobres. Adicionalmente, el nmero de horas semanales trabajadas (en la ocupacin principal) por los ocupados en hogares pobres es bastante inferior a la de los no pobres, aspecto relacionado con el subempleo y, probablemente, con otras condiciones de precariedad laboral. Adems de estas condiciones generales, tratadas en los informes anteriores, para el presente Informe se ha considerado importante profundizar en el anlisis de otras caractersticas laborales de los pobres. En el cuadro 2.6 se incluyen las principales de ellas, que sern examinadas a continuacin.
CUADRO 2.5
Pobreza/regin
Indigencia Total pas Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte Pobreza total b/ Total pas Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte
1990
9,1 5,7 22,7 12,9 20,9 6,8 14,0 27,1 22,0 45,4 33,7 45,0 21,7 38,8
1991
11,7 8,7 23,4 14,7 19,5 9,3 12,9 31,9 27,2 51,7 35,4 45,1 26,2 34,6
1992
9,3 6,6 19,1 11,7 18,2 7,2 12,8 29,4 25,5 46,8 33,3 43,6 20,6 34,4
1993
6,9 4,6 13,8 9,0 15,2 5,7 7,0 23,2 18,5 38,4 26,1 39,9 20,4 24,6
1994
5,8 3,1 14,7 6,5 14,1 6,2 9,4 20,0 14,9 37,5 21,9 35,8 19,7 26,1
1995
6,2 4,1 13,6 5,5 14,4 5,1 10,0 20,4 16,0 35,2 22,8 36,9 17,1 27,6
1996
6,9 4,4 13,2 6,6 14,8 8,6 11,2 21,6 16,5 34,5 22,9 37,0 25,4 27,7
1997
5,7 3,5 12,3 6,9 10,7 6,8 9,5 20,7 15,4 36,0 24,8 32,3 25,7 27,2
1998
5,3 3,3 11,5 5,7 11,7 5,3 7,6 19,7 15,0 34,1 20,8 34,1 20,7 26,4
1999
6,7 4,4 13,2 8,2 14,8 6,9 8,5 20,6 15,6 35,5 28,7 34,1 21,5 26,3
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En 1999 solamente uno de cada tres ocupados (31,7%) era mujer, si se considera la totalidad de los ocupados2; el porcentaje es ligeramente menor entre los pobres que en los no pobres. En 1990 un 28% de la poblacin ocupada estaba
constituido por mujeres, de manera que el incremento entre esos aos es resultado del fuerte aumento en la participacin femenina en el mercado de trabajo. Entre 1990 y 1999 la tasa neta de participacin para ellas (mujeres activas respecto
CUADRO 2.6
Caractersticas laborales de los ocupados por condicin de pobreza del hogar a/ . 1999
(cifras relativas)
Ocupados no pobres
85,7 100,0 67,6 32,4 55,2 74,5 35,8 100,0 17,9 49,9 32,2 100,0 23,6 69,5 4,3 2,5 100,0 17,7 23,7 59,5 7,1 26,1 25,3 100,0 53,6 28,7 17,7
Ocupados pobres
Todos 14,3 100,0 72,4 27,6 35,4 57,9 17,5 100,0 37,6 55,8 6,6 100,0 33,0 50,5 10,3 6,2 100,0 39,2 16,6 44,2 4,0 17,3 22,9 100,0 19,9 41,0 39,2 Indigentes 3,6 100,0 70,3 29,7 29,0 48,4 14,9 100,0 42,5 52,0 5,5 100,0 42,1 36,3 11,6 10,0 100,0 48,1 11,6 40,3 2,6 12,9 24,8 100,0 7,8 44,1 48,1
a/ Se excluye la poblacin que habita en hogares con ingreso cero o ignorado. Por ese motivo, algunas de las cifras totales aqu consideradas pueden mostrar pequeas diferencias con las publicadas por el INEC. b/ La tasa neta de ocupacin es el porcentaje de ocupados con respecto a la poblacin en edad de trabajar (12 aos y ms). c/ Industria y construccin. d/ Electricidad y agua; transporte, almacenamiento y comunicaciones. e/ Comercio, hoteles y restaurantes; establecimientos nancieros; bienes inmuebles. f/ Gobierno general y otros servicios. g/ El segmento informal incluye a los trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales) sin educacin universitaria: por cuenta propia, asalariados en establecimientos de 5 empleados o menos (excluyendo los empleados pblicos), servicio domstico y trabajadores no remunerados. El formal incluye a todos los dems trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales).
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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al total de mujeres de 12 aos y ms), pas de 30,3% a 35,5%. Por su parte, la tasa neta de ocupacin, como se observa en el cuadro 2.6, es mayor para los hombres que para las mujeres y, en general, mayor para los no pobres que para los pobres. Entre los pobres, la tasa es bastante menor para los indigentes. Como se ha sealado, esto se traduce en mayores tasas de dependencia econmica para los pobres. En lo que se reere al nivel educativo, como se esperaba, en el caso de los ocupados pobres es bastante menor que en el de los no pobres, y entre de los pobres, el menor nivel corresponde a los indigentes.
RECUADRO 2.4
En cuanto a la forma en que los pobres se insertan en el mercado de trabajo, la condicin de asalariados es bastante menor entre ellos que entre los no pobres. En cambio, el porcentaje que se inserta como trabajador por cuenta propia o en servicio domstico es bastante superior. Por sector productivo, los pobres se ocupan principalmente en labores agropecuarias, conrmando el vnculo entre ese tipo de actividades y la pobreza. Determinar la formalidad o informalidad de las ocupaciones es una labor compleja; sin embargo, utilizando una denicin que capta lo esencial de la problemtica (cuadro 2.6), es claro cmo la situacin de la pobreza est tambin relacionada con la informalidad. El 41% de los ocupados pobres (44,1% de los indigentes) se inserta en el sector informal, respecto a un 28,7% de los no pobres. Ms adelante se retomar el anlisis de los vnculos entre mercado de trabajo y pobreza.
Pa = (1/n) * [ (Z Yh) / Z ]a
h= 1
donde: Pa es el ndice de pobreza estimado, donde a = 0, 1, 2: 0 = incidencia, 1 = intensidad, 2 = severidad; n es el nmero total de hogares; Z es la lnea de pobreza (total); es el ingreso per cpita de los miembros Yh del hogar h; q es el nmero de hogares debajo de la lnea de pobreza.
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En 1999 el porcentaje de hogares vulnerables fue 31,1% a nivel nacional, ligeramente mayor que el del ao anterior, pero dentro del rango de la dcada (cuadro 2.5).
Para facilitar su comprensin, el indicador de vulnerabilidad a la pobreza se presenta en este Informe de manera diferente al anterior. El mismo asume ahora valores entre 0 y 1, donde el
CUADRO 2.7
Total pas
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Zona urbana
P2 6,0 7,3 6,3 4,7 3,9 4,0 4,6 3,8 3,5 4,3 P0 23,6 28,8 27,3 19,8 15,5 16,1 17,0 16,3 16,1 17,3 P1 8,2 10,8 9,6 6,6 5,1 5,3 6,1 5,6 4,9 6,4 P2 4,4 5,9 4,8 3,2 2,5 2,6 3,1 2,8 2,3 3,4
Zona rural
P0 30,1 34,4 31,1 25,9 23,7 23,9 25,1 24,1 22,4 23,5 P1 12,8 14,8 12,9 10,5 9,2 9,4 10,2 8,7 8,3 9,3 P2 7,4 8,5 7,5 6,0 5,1 5,2 5,7 4,6 4,3 5,0
P0 27,1 31,9 29,4 23,2 20,0 20,4 21,5 20,7 19,7 20,6
P1 10,7 13,0 11,4 8,7 7,4 7,5 8,4 7,4 6,8 8,0
GRAFICO 2.2
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Hogares vulnerables
Indice de vulnerabilidad
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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RECUADRO 2.5
CUADRO 2.8
Como % PIB a/
d/
Pobreza 6,3 8,4 7,0 4,5 3,4 3,6 3,9 3,6 3,0 3,6
Indigencia 0,9 1,1 0,9 0,6 0,4 0,5 0,5 0,4 0,3 0,5
c/
Pobreza 5,7 7,4 6,3 4,2 3,2 3,4 3,7 3,3 2,8 3,4
Indigencia 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
c/
Pobreza 2,5 2,9 2,6 1,8 1,5 1,6 1,7 1,5 1,4 1,5
Indigencia 2.668 2.531 2.642 2.644 2.543 2.354 2.447 2.484 2.421 2.527
c/
Pobreza d/ 5.709 5.944 5.675 5.473 5.416 5.320 5.300 5.159 5.232 5.722
a/ Para esta estimacin las cifras de pobreza fueron expandidas al total de la poblacin, es decir, incluyendo las personas en hogares con ingreso cero o ignorado, para lo cual se utilizaron los resultados obtenidos por Sauma y Trejos (1999), reseados en el recuadro 2.3. Adems se utilizaron los datos del PIB sin correccin. b/ En colones de 1999 por mes. Deatado con el IPC (promedio 1999= 100%). c/ Se reere a lo que les falta a los indigentes para alcanzar la lnea de pobreza extrema (o sea, para dejar de ser indigentes, aunque siguen siendo pobres). d/ Se reere a lo que les falta a los pobres (todos, independientemente de su grado de pobreza) para alcanzar la lnea de pobreza, o sea, para dejar de ser pobres.
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primer valor corresponde a la menor vulnerabilidad, y el segundo a mayor vulnerabilidad. De esta forma, aumentos en el indicador reejan aumentos en la vulnerabilidad, y lo contrario, reducciones. En 1999 el indicador creci, es decir, aument la vulnerabilidad a la pobreza de los hogares de referencia (grco 2.2). En contraposicin a otros resultados analizados en este Informe, el indicador de vulnerabilidad mostr uno de los niveles ms elevados de la dcada, similar al de 1991 (mximo). Dado que este ltimo fue el ao ms recesivo de la dcada en materia econmica, a diferencia de 1999, es claro que en el ao en estudio el valor del indicador es el ms elevado en una situacin econmica no recesiva, lo cual constituye una importante seal de alerta, pues advierte que un cambio negativo en la coyuntura econmica podra tener un impacto muy fuerte en trminos de pobreza.
ingresos (cuadro 2.9). Llama la atencin que los valores que asumen las diferentes mediciones de la desigualdad durante 1999 son muy similares a los que prevalecieron en 1991, ao en el que se present la situacin econmica recesiva ms fuerte de la dcada. Con una perspectiva de largo plazo, las cifras del cuadro 2.9 indican que en 1999 continu una tenue pero persistente tendencia hacia la concentracin en la distribucin del ingreso, que ha caracterizado la mayor parte de la dcada de los noventa, aunque los cambios no son de gran magnitud. Sobre este ltimo particular, los resultados mostrados son consistentes con tres estudios recientes, que sealan que durante la ltima dcada y media no se han producido cambios signicativos en la distribucin del ingreso en Costa Rica, sino pequeas variaciones que, contradictoriamente, reejan leves aumentos o disminuciones en la concentracin4. El cuadro 2.10 muestra los cambios en el ingreso familiar promedio entre 1998 y 1999, cuando las familias son ordenadas segn su ingreso familiar per cpita. Al incluir la totalidad de las familias, el ingreso promedio real muestra una cada de 1,2% en trminos reales, pero con diferencias por estratos de ingreso, pues la cada se reduce a medida que se consideran estratos de
CUADRO 2.9
X/I decil b/
17,4 19,9 17,0 16,4 17,0 16,1 18,6 15,5 16,5 19,5
V/I quintil c/
8,2 9,1 8,1 7,8 8,5 7,9 8,8 8,0 8,5 9,1
Coeciente de Gini d/
0,374 0,391 0,378 0,378 0,387 0,377 0,393 0,380 0,389 0,400
a/ Excluyendo los hogares con el ingreso respectivo igual a cero o ignorado. b/ Relacin entre el ingreso promedio de los hogares del dcimo decil entre las del primero. c/ Relacin entre el ingreso promedio de los hogares del quinto quintil entre las del primero. d/ Coeciente de Gini de la distribucin respectiva, calculado por deciles.
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mayores ingresos; en otras palabras, las familias relativamente ms pobres fueron las ms afectadas, mientras que las relativamente ms ricas fueron menos afectadas, e inclusive los estratos ms altos vieron crecer su ingreso real. Resulta importante conocer cmo cambian las caractersticas de las familias y de sus miembros por estratos de ingreso. En el cuadro 2.11 se presentan algunas de las principales caractersticas de los hogares y sus miembros segn este ltimo ordenamiento. As, el porcentaje de hogares rurales aumenta a medida que se reduce el ingreso, reiterando que el problema de la pobreza en el pas es fundamentalmente rural. Los hogares relativamente pobres son ms numerosos que los ms ricos. En lo que se reere a la caracterstica de jefatura femenina del hogar, esta es signicativamente mayor en los hogares del quintil ms pobre. El nmero promedio de ocupados por hogar aumenta a medida que se incrementa el ingreso, mientras que la relacin de dependencia econmica (inactivos/activos) se reduce. La tasa de desempleo abierto (13,4%) de los hogares relativamente ms po bres ms que duplica la prevaleciente a nivel nacional (6,1%). En el caso de los ocupados, las cifras del cuadro 2.11 conrman que la ocupacin en labores
agropecuarias e informales aumenta a medida que se consideran hogares de menores ingresos. As, mientras un 83,9% de los ocupados del primer quintil de hogares se ocupa en esos sectores (46,3% en el agropecuario y 37,6% en el informal), solamente se ocupa en ellos un 23,6% (6,8% y 16,8% respectivamente) del quinto quintil. La condicin de ocupados asalariados es menor entre los ms pobres y aumenta a medida que crece el ingreso.
CUADRO 2.10
Variacin en el ingreso familiar promedio y en la participacin en el ingreso total, segn estratos de ingreso familiar per cpita. 1998-1999
Porcentaje de hogares a/
1998
b/
Variacin porcentual -1,2 -12,6 -5,9 -2,7 -3,5 -3,1 1,3 3,2
Total 10% ms pobre I quintil II quintil III quintil IV quintil V quintil 10% ms rico
100,0 1,5 5,1 10,6 15,2 22,3 46,8 30,0 -0,2 -0,3 -0,2 -0,2 -0,6 1,3 1,0
a/ Ordenados segn su ingreso familiar per cpita. Excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado. b/ En colones de julio de 1999.
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CUADRO 2.11
Principales caractersticas de los hogares, por estratos de ingreso familiar per cpita. 1999
Porcentaje de hogares a/
Hogares rurales (%) Mujeres jefas (%) Tamao promedio del hogar Relacin de dependencia econmica Promedio de ocupados por hogar Tasa de desempleo abierto Porcentaje de ocupados asalariados b/ Porcentaje de ocupados agropecuarios Porcentaje de ocupados informales c/
Total
53,8 23,1 4,1 1,5 1,5 6,1 72,0 20,8 30,5
I quintil
74,8 31,0 4,6 2,9 1,0 13,4 60,5 46,3 37,6
II quint il
61,5 20,4 4,5 2,0 1,4 7,4 72,8 27,4 37,7
III quintil
54,5 20,5 4,1 1,4 1,6 6,3 73,5 20,2 34,3
IV quintil
47,8 21,9 3,8 1,0 1,8 3,6 75,2 14,7 30,2
V quintil
30,2 21,5 3,2 0,8 1,7 2,1 73,5 6,8 16,8
a/ Ordenados segn su ingreso familiar per cpita. Excluyendo los hogares con ingreso cero o ignorado. b/ Incluye servicio domstico. c/ Se consideran informales aquellos trabajadores no agropecuarios (urbanos y rurales) sin educacin universitaria: por cuenta propia, asalariados en establecimientos de 5 empleados o menos (excluyendo los empleados pblicos), servicio domstico y trabajadores no remunerados.
provienen del usufructo de la propiedad de activos, e incluyen ingresos en efectivo como intereses, alquileres, dividendos y derechos de autor. Los ingresos laborales son los ms signicativos dentro del ingreso familiar total, pues han representado, como promedio para la dcada de los aos noventa, un 89,3% del total. Por zonas esta situacin se repite, aunque con diferencias de magnitud, ya que los ingresos no laborales han sido relativamente ms importantes para las familias urbanas que para las rurales, de manera que los ingresos laborales, como promedio para la dcada, han representado un 86,9% del total de los ingresos familiares urbanos, y un 92,6% de los rurales. Como se ha sealado reiteradamente en los Informes sobre el Estado de la Nacin, la pobreza es un fenmeno complejo, multifactico y heterogneo. Entre las deniciones alternativas del fenmeno se ha optado por aquella que la considera como una situacin de ingresos insucientes para satisfacer las necesidades bsicas del hogar, denicin en la cual el mercado de trabajo juega un papel clave, dado que, como se acaba de comprobar, los ingresos laborales son los ms importantes para las familias. Ahora bien, en la determinacin del fenmeno denido de esta manera interviene un nmero muy grande de variables econmicas y sociales, y de vnculos entre
ellas (relaciones de causalidad), que explican la forma en que los cambios en el mercado de trabajo afectan la pobreza. Pero tambin la pobreza se ve afectada por cambios en los ingresos no laborales, como resultado de mltiples aspectos, incluyendo la poltica asistencial del Estado. Un anlisis detallado de esa multiplicidad de aspectos escapa a las posibilidades del presente Informe, aunque s es posible demostrar, al menos parcialmente, cmo algunas variables explican la reduccin de la pobreza entre 1990 y 1999. Siguiendo la metodologa utilizada por Sauma y Vargas (2000), los cambios en el ingreso familiar per cpita se desagregan como efecto de: a) las variaciones en los ingresos laborales por ocupado; b) las variaciones en la participacin y el empleo de los miembros del hogar, y c) las variaciones en los ingresos no laborales (ms un efecto residual global adicional a esos tres) 5. Entre 1990 y 1999 el ingreso familiar promedio aument, en trminos reales6, en un 22%; mientras que el tamao promedio del hogar se redujo de 4,4 a 4,1 miembros. Como resultado, el ingreso familiar per cpita aument en un 31,5%. En el cuadro 2.12 se muestran los resultados de la descomposicin del cambio en el ingreso familiar per cpita entre 1990 y 1999, desagregados para dos estratos de poblacin: el 30% de las
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familias de menores ingresos segn su ingreso familiar per cpita, y el 70% restante de las familias. Cuando se considera la totalidad de las familias, las cifras del cuadro 2.12 claramente reejan que el aumento en el ingreso familiar per cpita entre 1990 y 1999 (31,5%) ha jugado el papel ms importante en el incremento de los ingresos laborales por ocupado, pues explica un 65% del mismo. Le siguen en importancia los cambios en la participacin y el empleo (19,7%) y, nalmente, el aporte de los ingresos no laborales (16,5%), a pesar de que los ingresos de este tipo captados por las encuestas de hogares se incrementan fuertemente en el perodo (57,8% en trminos per cpita). Cuando se desagrega el efecto participacin y empleo, la reduccin en la relacin de dependencia econmica (nmero de dependientes por cada activo) surge como el segundo factor en importancia en la explicacin del aumento en el ingreso familiar per cpita. Como se ha sealado, entre 1990 y 1999 el tamao promedio de los
hogares se redujo en 0,3 miembros (pas de 4,4 a 4,1) 7, sin variaciones signicativas en el nmero promedio de ocupados y activos por hogar, y con una reduccin de 0,4 (de 2,8 a 2,4) en el nmero promedio de dependientes por hogar. La relacin de dependencia econmica (dependientes entre activos) se redujo entonces de 1,7 a 1,5. Por estratos de ingreso familiar per cpita, el aumento en el ingreso de las familias de menores ingresos fue de 21% entre 1990 y 1999, menor que el de las familias relativamente ms ricas (32,3%), pero que incide en la reduccin de la pobreza entre esos dos aos (de 27,1% a 20,6% de los hogares). Varios aspectos resultan llamativos en la descomposicin por estratos de ingreso. En primer lugar, que el aumento en los ingresos laborales por ocupado en las familias relativamente ms pobres fue signicativamente ms importante que en las ms ricas, pues para las primeras explica casi un 75% del aumento en el ingreso per cpita, frente a un 60% para las segundas. En
CUADRO 2.12
a/ Segn su ingreso familiar per cpita. Se excluyen las familias con ingreso cero o ignorado. b/ Ntese que se reere al inverso de los trminos utilizados en la estimacin.
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segundo lugar, que la reduccin en la relacin de dependencia econmica fue menor entre las familias relativamente ms pobres, y por lo tanto, explica mucho menos del aumento en el ingreso per cpita8. Por ltimo, que para las familias de menores ingresos el aumento en los ingresos no laborales no slo fue mucho mayor que para las ms ricas, sino que fue el segundo factor en importancia en la explicacin del aumento en el ingreso per cpita. Lo anterior deja claramente establecida la importancia del mercado de trabajo para la reduccin de la pobreza. Sauma y Vargas (2000) van ms all, y realizan un anlisis amplio de la poltica econmica y el desempeo macroeconmico en el mismo perodo, as como del mercado de trabajo (empleo e ingresos laborales), puntualizando que los cuatro aspectos que ms parecen haber incidido en la reduccin de la incidencia de la pobreza (sin orden de prioridad) son: El proceso en marcha, ms all de los altibajos coyunturales en las principales variables econmicas, ha generado los empleos necesarios para mantener los niveles de desempleo relativamente bajos, a pesar de los aumentos en la tasa de participacin. Adems, estos empleos han sido generados sobre todo por la economa formal, directamente relacionada con los procesos de apertura y de reforma, a diferencia de otros pases, donde los empleos generados han sido informales9. El aumento en el nivel de calicacin de la fuerza de trabajo y en la contratacin de trabajo calicado ha impulsado los ingresos laborales al alza. La apertura comercial no ha causado fuertes reducciones en el empleo y los ingresos agropecuarios. La actividad agropecuaria, productora de bienes transables, puede ser considerada un reservorio de pobreza, en el sentido de que gran parte de los ocupados en ella (y sus dependientes) son pobres o apenas superan el umbral de pobreza, de manera que impactos negativos en ella redundaran inmediatamente en aumentos de la pobreza. El proceso ha producido un aumento real en los ingresos laborales (renta primaria) de la mayora de los ocupados, explicado por la dinmica propia del mercado de trabajo (ofertademanda), pero en el que tambin parecen haber jugado un papel muy importante las jaciones de los salarios mnimos, que han tendido a protegerlos en trminos reales e inclusive a incrementarlos10.
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GRAFICO 2.3
120
100
80
60
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1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Sobre la base de este recorrido, puede armarse que el acceso a la vivienda en condiciones de mercado sigue constituyendo una rea de preocupacin para sectores de ingresos medios y bajos, y de all la enorme relevancia social de mecanismos de subsidio como el Bono Familiar de la Vivienda.
En la Encuesta de Hogares de julio de 1997 se capt una poblacin total de 73.436 nicaragenses, cifra inferior al nmero de 99.940 nicaragenses con status de residentes permanentes registrados por la Direccin General de Migracin hasta abril de ese mismo ao (Castro y Morales, 1999). Debido a la metodologa y objetivos de la Encuesta de Hogares, puede sealarse que los nicaragenses que capta son aquellos inmigrantes que se han asentado en el pas, que cuentan con alguna documentacin y que son residentes habituales11 . Los resultados permiten visualizar las caractersticas de la insercin laboral de este sector. Otros grupos como los migrantes estacionales slo podran ser estudiados mediante otro tipo de instrumentos de investigacin, tales como encuestas ad hoc, estudios cualitativos con entrevistas a profundidad, historias de vida, estudios especiales en Nicaragua en las zonas de mayor expulsin de migrantes, entre otros. En la Encuesta de Hogares de julio de 1999 se estim un nmero de inmigrantes nicaragenses considerablemente ms alto: 130.820 personas (no naturalizadas), que representan un 3,8% de la poblacin nacional medida por esa misma encuesta. El incremento se debe a dos factores: la actualizacin del marco muestral de la encuesta y un menor temor de los nicaragenses a
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informar sobre su nacionalidad, en virtud de la amnista migratoria. Si bien puede argumentarse que todava existe una subestimacin, pues las caractersticas metodolgicas de la encuesta sealadas anteriormente se mantienen, estas cifras se acercan al nmero de inmigrantes que solicitaron acogerse a la amnista migratoria. Una estimacin conable del nmero de inmigrantes (Brenes, 1999) cifra su nmero entre 300.000 y 340.000 nicaragenses, que representaron entre un 7,8% y un 8,8% de la poblacin total de Costa Rica, de 3.856.191 habitantes en el ao 1999 (poblacin proyectada). De acuerdo con las cifras de la Encuesta de Hogares para el mismo ao, los nicaragenses representaran un 5,6% de la fuerza de trabajo y un 5,3% de los ocupados. Si se considera que la poblacin de inmigrantes en la encuesta puede estar subestimada, y que las tasas de participacin laboral de la poblacin nicaragense son ms altas que para la poblacin nacional, es probable que su impacto en el mercado laboral del pas sea mayor. El Censo de Poblacin de junio del ao 2000 sin duda permitir conocer de una forma ms directa la magnitud y el impacto de la inmigracin nicaragense en Costa Rica. Sin embargo , no deben tenerse expectativas exageradas sobre la cifra global de inmigrantes captada en el Censo, debido a varios factores. El Censo, al igual que la Encuesta de Hogares, slo
incluye a residentes habituales, pero a diferencia de aquella s incluye a las personas que residen en viviendas colectivas. Por esta razn, y porque se realiz en una fecha en la cual ya haba pasado el perodo de cosechas agrcolas, no pudo captar a los inmigrantes estacionales. Igualmente podra haber problemas de subdeclaracin del nmero de personas que residen en una misma vivienda, pues muchos nicaragenses residen con grupos que no son familiares directos entre s, o bien dos o ms grupos familiares comparten una misma vivienda. En estos casos es posible que no declaren a todos los miembros residentes en la vivienda, principalmente aquellos que son indocumentados. La estructura por edades de los inmigrantes, segn la Encuesta de Hogares de 1999, muestra el peso que tiene entre los nicaragenses el grupo de edad de los 20 a los 29 aos, que representa un 30,9% del total, cifra superior al 15,4 que representa este grupo en la poblacin costarricense (cuadro 2.13). El 51,1% de la poblacin inmigrante nicaragense son mujeres y el 48,9% son hombres. Como se ha advertido en otros estudios en el mbito latinoamericano, la llamada feminizacin de la migracin no es un fenmeno nuevo, pues ha estado presente en la inmigracin internacional de Centroamrica y Mxico hacia los Estados Unidos desde los aos setenta (CEPAL-CELADE, 1999).
CUADRO 2.13
1997
NicaraOtros genses a/ inmigrantes a/
100,0 47,8 52,2 100,0 13,1 16,3 31,2 29,8 9,6 0,0 100,0 52,2 47,8 100,0 10,0 6,4 19,9 34,0 28,0 1,7
1999
Total Costa Rica
100,0 49,9 50,1 100,0 26,1 17,1 15,8 25,7 15,4 0,1
Costarricenses
Total Hombres Mujeres Total De 00 a 11 aos De 12 a 19 aos De 20 a 29 aos De 30 a 49 aos De 50 y ms aos Edad ignorada
100,0 48,1 51,9 100,0 26,6 17,2 15,4 25,5 15,2 0,0
100,0 49,6 50,4 100,0 26,9 17,0 15,4 26,1 14,4 0,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de tabulados sobre inmigrantes, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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CUADRO 2.14
Tasa neta de participacin laboral a/ en Costa Rica y Nicaragua, segn sexo. 1995 y 1999
Sexo
Ambos sexos Hombres Mujeres Costarricenses 54,1 74,4 34,8
Nicaragua (1995)
Zona urbana 47,8 63,6 34,1 Zona rural 48,7 77,5 18,2
Fuente: Costa Rica: Encuesta de Hogares, INEC; Nicaragua: Censo de Poblacin, 1995.
CUADRO 2.15
1982
73.168 1.789 2,4
1984
76.148 1.817 2,4
1986
83.192 2.554 3,1
1988
81.376 2.819 3,5
1990
81.939 3.048 3,7
1992
80.164 2.980 3,7
1994
80.391 5.141 6,4
1996
1998
1999
78.526 9.695 12,3
Un indicador del fenmeno anterior es la diferencia entre la tasa neta de participacin laboral de la poblacin femenina inmigrante residente en Costa Rica y ese mismo indicador referido a la poblacin femenina en Nicaragua, considerablemente ms elevada en el primer caso (cuadro 2.14). La comparacin de cifras sobre las caractersticas sociodemogrcas de los inmigrantes captados por la Encuesta de Hogares en los aos 1997 y 1999 muestra un cambio importante. En la estructura de edades de la poblacin inmigrante se present un incremento de la poblacin infantil y adolescente: los menores de 0 a 11 aos aumentaron de un 11,4% del total de inmigrantes nicaragenses en 1997, a un 16,1% en 1999. El porcentaje de adolescentes (12 a 19 aos) pas de un 13,5% a un 19,0%. En el primer grupo el porcentaje de nios es menor que en la poblacin costarricense (26,9%), pero en los y las adolescentes es similar (cuadro 2.13). Lo anterior indica un mayor asentamiento de los migrantes en el territorio nacional, con el consiguiente proceso de reunicacin de familias.
Es decir, trabajadores y trabajadoras que emigraron en forma individual, despus de cierto tiempo traen a sus hijos, parejas y otros familiares a vivir a Costa Rica, proceso que, de acuerdo con estudios de tipo cualitativo, se desarrolla en forma paulatina a lo largo del tiempo y puede prolongarse varios aos (Samand y Pereira, 1996). Es posible que al contar los inmigrantes con una mayor seguridad jurdica, mediante la amnista migratoria, este proceso se haya acelerado. Junto a lo anterior, se observa un notable incremento en la poblacin nacida en Costa Rica de madres nicaragenses, indicativo no slo de las tendencias de aumento de la migracin, sino tambin de que las familias de inmigrantes se establecen de forma ms estable en Costa Rica. Hasta el ao 1992 el porcentaje de estos nacimientos haba tenido un aumento leve con respecto a los aos ochenta, pero a partir de entonces se dispar, hasta alcanzar un 12,3% del total de nacimientos en 1999, tres veces ms respecto a la proporcin que representaba siete aos antes (cuadro 2.15). Los dos aspectos anteriores (incremento de la
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poblacin infantil y adolescente asentada en Costa Rica y aumento constante del nmero de hijos e hijas nacidos de madres nicaragenses) constituyen un fenmeno de primera importancia desde el punto de vista de sus efectos sobre los servicios pblicos de salud y educacin, pues estaran generando una mayor demanda, con caractersticas y necesidades especcas. En lo que respecta a la participacin laboral, la poblacin nicaragense inmigrante en Costa Rica se ha concentrado en una serie de actividades del mercado laboral, tales como las nuevas actividades agrcolas de exportacin que se desarrollaron en el marco del nuevo modelo econmico implementado desde mediados de los aos ochenta, y actividades tradicionales como la recoleccin de caf y la zafra de la caa de azcar. Tambin los trabajadores nicaragenses han tenido una presencia creciente en actividades como la construccin, el empleo domstico, la produccin bananera y la vigilancia privada (Castro y Morales, 1999). Por lo general son sectores que generan una gran demanda de empleo no calicado o poco calicado y, en algunas actividades, de una fuerza de trabajo joven con capacidad para laborar bajo ritmos intensos y en jornadas muy extensas. La especializacin mencionada se reeja en las diferencias en la estructura ocupacional entre los costarricenses y los nicaragenses (cuadro
2.16). En el caso de los hombres nicaragenses, se presenta una concentracin en dos ocupaciones: los agricultores12, con un 33,7%, y las ocupaciones de produccin industrial, con un 38,9%. Si se compara con los costarricenses, el peso de ambas ocupaciones es ms elevado entre los nicaragenses. En cuanto a las mujeres, existe una especializacin muy pronunciada en las ocupaciones de los servicios: el 61,6% de las nicaragenses se ubica en este grupo, cifra que duplica el porcentaje de mujeres costarricenses en el mismo, un 30,2% (cuadro 2.16). Segn cifras de la Encuesta de Hogares, una de cada tres trabajadoras domsticas en la zona urbana es nicaragense y aunque es probable que exista una subestimacin, es un porcentaje muy elevado. La estructura de edades de la poblacin ocupada inmigrante diere de la poblacin costarricense. Es notorio el predominio del grupo de edad de 20 a 29 aos, que representa el 40,6% de los nicaragenses, mientras que en los nacionales este grupo representa un 26%. En las edades mayores de 30 aos es menor el porcentaje de nicaragenses que el de nacionales (cuadro 2.13). Este diferencia es ms acentuada en los hombres nicaragenses, pues en las mujeres nicaragenses, comparadas con sus coterrneos, es mayor la representacin porcentual de las edades de 30 a 39 aos y de 40 a 49 aos, lo cual probablemente est relacionado con el tipo de
CUADRO 2.16
Porcentajes
Hombres
Costarricenses 100,0 8,8 4,8 5,2 12,0 25,7 6,9 23,7 3,7 9,0 0,3 Total 100,0 8,6 4,8 5,0 11,9 25,9 6,6 24,3 3,7 8,9 0,3 Nicaragenses 100,0 0,8 0,8 4,0 12,0 3,0 0,0 15,0 2,6 61,6 0,0
Mujeres
Otros Costarricenses Total inmigrantes 100,0 100,0 100,0 27,2 16,8 16,1 12,6 4,5 4,5 10,0 13,4 12,8 20,8 16,6 16,4 0,0 3,0 3,0 2,0 0,1 0,1 2,9 12,9 12,9 0,0 2,2 2,1 24,5 30,2 31,9 0,0 0,3 0,3
Nicaragenses Otros inmigrantes Total 100,0 100,0 Profesionales y tcnicos 2,1 22,8 Directores y gerentes 1,6 19,0 Empleados administrativos 0,9 3,5 Comerciantes y vendedores 8,4 17,1 Agricultores 33,7 7,3 Ocupados en transporte 2,6 5,1 Ocupados en produccin industrial 38,9 13,9 Estiba, carga y almacenamiento 3,3 3,7 Ocupaciones servicios 8,1 6,3 No bien especicado 0,3 1,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de tabulados sobre inmigrantes, Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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ocios desempeados. En los hombres tiene mucha relevancia el empleo en la construccin y en actividades agrcolas, en las cuales se demanda una fuerza de trabajo joven, principalmente menor de 35 aos, mientras que en las mujeres el peso de las ocupaciones de los servicios ofrece probablemente posibilidades de empleo a edades mayores que los hombres.
despachos judiciales de todo el pas haban tramitado un total de 26.437 solicitudes (Poder Judicial, 1999). Un anlisis estadstico sobre denuncias presentadas por violencia domstica preparado por la Ocina de Planicacin del Poder Judicial, indica que la entrada anual de estas demandas ha mostrado un continuo auge desde que se puso en vigencia la ley. El mismo estudio seala que en la provincia de San Jos se concentra casi la tercera parte de las denuncias interpuestas; le sigue la provincia de Alajuela, con un 18%. Al relacionar el nmero de denuncias presentadas en cada provincia con la cantidad de habitantes se pone en evidencia que no es San Jos donde hay mayor incidencia, pues tanto en 1997 como en 1998 ocup el quinto lugar. El primer lugar en este aspecto lo comparten, en ambos aos, las provincias de Heredia y Limn, cuyas tasas por diez mil habitantes fueron prcticamente iguales (53 en 1997 y 80 en 1998). Como parte de este anlisis, se sac una muestra por conveniencia en los diez juzgados de familia de mayor actividad (exceptuando el de Pavas, que es un juzgado de menor cuanta), y se seleccion a los ltimos 125 demandantes sobre los que se contaba con informacin relacionada con caractersticas personales. De esta forma se obtuvo, entre otros, los siguientes datos: Aproximadamente el 90% de los demandantes son mujeres, relacin que se mantiene bastante estable en todas las ocinas seleccionadas. La mitad de los denunciantes present la denuncia contra el cnyuge (91% mujeres) Otra cuarta parte de las denuncias las formularon personas que cohabitan, pero sin estar casadas. En este caso, la proporcin de mujeres fue de un 93%. El 85% del total de denuncias se da entre personas que estn casadas o viven en unin de hecho o, bien, contra excnyuges y exconcubinos. El 15% restante correspondi a otros tipos de parentesco; en este grupo las ms usuales fueron las denuncias de padres contra hijos (53) y las de hijos o hijastros contra sus padres o padrastros (45). Entre hermanos se hicieron 35 denuncias. La clasicacin de los denunciantes de acuerdo con su edad revel que el grupo con mayor incidencia fue el de personas entre los 30 y los 39 aos (493), seguido por el de 20 a 29 aos (283). Se aprecia que hubo 38 menores que interpusieron denuncias por este motivo, cantidad que representa un 3%.
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CUADRO 2.17
1997
15.336 5.304 2.742 1.930 1.480 986 1.485 1.407
1998
20.996 6.873 3.800 2.470 2.268 1.404 1.980 2.201
1999
26.437 9.053 4.784 2.911 2.769 1.666 2.579 2.675
Por su parte, para junio de 1999, la Fiscala de Delitos Sexuales y Violencia Domstica (San Jos) del Ministerio Pblico haba tramitado 321 denuncias referentes a violencia domstica y delitos sexuales extrafamiliares. Esta dependencia especializada, creada en enero de 1998, atendi en ese ao 655 casos. La gran mayora de vctimas de todos los delitos son mujeres. El Sistema de Emergencias 911 report tambin un incremento anual de las denuncias por agresin recibidas (8.726 en 1997, 16.008 en 1998 y 21.106 en 1999), entre las cuales la agresin a mujeres y domstica representa el mayor porcentaje. Por otra parte, segn datos del Departamento de Estadstica del Ministerio de Seguridad Pblica, del total de denuncias segn delitos (73.720) recibidas en esa dependencia en 1999, el 26,1% (19.481) correspondi a agresin familiar. Como resultado del total de denuncias, se produjeron 3.625 (18,6%) detenciones (cuadro 2.18). Resulta de inters tambin el anlisis de la informacin obtenida a travs del servicio de la lnea de atencin gratuita Rompamos el silencio, del Instituto Nacional de las Mujeres, establecida en 1997. En 1999 se recibieron 11.346 llamadas, 2,3 veces ms que las recibidas en el primer ao de operacin de este servicio. Hasta abril del ao 2000 el nmero de llamadas recibidas ascenda a 5.071. Un anlisis de las caractersticas de las llamadas hechas a este servicio en 1999 es congruente con el realizado por las instancias
judiciales e indica que: El 97% de las personas agredidas eran mujeres. El 57% de las personas agredidas tena entre 20 y 39 aos. En un 57,1% de las llamadas la persona agresora era el esposo, en un 12,9% el compaero, un 3,4% el exesposo y un 2,7% el excompaero. En un 11% de las llamadas se reportaron amenazas de muerte. Los tipos de ataque ms frecuente fueron con arma de fuego, arma punzocortante y estrangulamiento. Las llamadas tuvieron una duracin de 21-40 minutos (12,8%), 11-20 minutos (31,5%) y 610 minutos (28,3%). Finalmente, la violencia intrafamiliar est muy relacionada con otras problemticas sociales, como la explotacin sexual infantil y juvenil, la niez en la calle y la delincuencia juvenil, puesto que el maltrato y el abuso sexual son prcticas recurrentes que expulsan a muchos nios, nias y adolescentes a las calles.
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CUADRO 2.18
Distribucin del nmero de denuncias tramitadas ante el M inisterio de Seguridad Pblica, segn tipo. 1999
(en porcentajes)
Denuncias
Total Secuestro Robo, objetos personales Robo, banco o gobierno Rias Drogas, estupefacientes Intento de suicidio Intento de homicidio Menores desaparecidos Alarma activada Agresin familiar a/ Robo de vehculo Contrabando Otros
I semestre
35. 907 0,0 24,6 0,3 14,5 8,1 1,0 0,1 3,9 10,9 25,9 4,1 0,2 6,4
II semestre
37. 813 0,01 22,4 0,2 15,3 7,1 0,8 0,1 4,1 12,3 27,0 4,1 0,1 6,5
la poblacin. Durante 1999, la combinacin de capacidades y recursos, nancieros y humanos, se plasm de diversas formas en el sector social, tanto como resultado de la accin directa del Estado (inversin social y suscripcin de compromisos internacionales), como de la unin de esfuerzos con otros actores sociales en programas como la reforma del sector salud, el Tringulo de Solidaridad, la Comisin Interinstitucional sobre Salud y Derechos Reproductivos y Sexuales, entre otras acciones que se analizan con mayor detalle en esta seccin.
oscilaciones, bordeaba a lo largo de la dcada el 20% del PIB13. Sin embargo, con las correcciones en el Sistema de Cuentas Nacionales se provoc una modicacin signicativa en el indicador; el nuevo nivel de inversin social tiene como referente respecto al PIB no un 20%, sino un 16,5% en 1999. Respecto a la tendencia mostrada en la dcada, se mantienen las oscilaciones, pero con la nueva estimacin stas se dan entre el 15% y el 17% del PIB (grco 2.4). Un anlisis detallado de la estructura relativa del gasto social durante la dcada de los noventa muestra que desde 1992 el componente de seguridad social acapara la mayor asignacin de gasto (un 34,5% en 1999), seguido por salud (29,7%) y educacin (25,8%). Por su parte, otros servicios sociales y recreativos, y especialmente vivienda, son los que pierden mayor participacin relativa. En el caso de vivienda, pasa de 12% en 1993 a un 9,1% en 1999. Tambin el sector salud pierde importancia relativa, al pasar de 32,3% en 1991 a 29,7% en 1999 (grco 2.5). Como proporcin del gasto pblico consolidado, la inversin social creci como tendencia a lo largo de la dcada de los noventa, con excep-
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GRAFICO 2.4
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Como % PIB
GRAFICO 2.5
Costa Rica: composicin del gasto pblico social por sectores. 1991-1999
100%
80%
60%
40%
20%
1997
Educacin
1999
Vivienda
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cin de los aos 1994 y 1995, desde un 38,7% en 1991, hasta un 42,6% en 1999. La participacin por sectores en relacin con el PIB para 1999 fue de 5,7% para seguridad social, 4,9% para salud, 4,3% en educacin y 1,5% en vivienda.
RECUADRO 2.6
Las metas establecidas en la ltima dcada, en buena medida, estn vinculadas a los objetivos propuestos en el Programa de Accin, y recogen muchas de las metas y recomendaciones de las cumbres mundiales realizadas con anterioridad a la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, como la Cumbre Mundial en favor de la Infancia y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Las metas del Programa de Accin fueron reiteradas en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social. Asimismo, en el perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, realizado en 1999, se record que: La ejecucin del Programa de Accin debe apoyar el seguimiento integrado de todas las conferencias y cumbres importantes de las Naciones Unidas y estar en armona con dicho seguimiento. En el cuadro 2.19 se muestra un balance de las metas costarricenses en materia de educacin y salud. En trminos de la coordinacin institucional para el seguimiento de los compromisos asumidos
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en la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo destaca la constitucin de la Mesa Tripartita, conformada por el Estado, la sociedad civil y los organismos de cooperacin internacional. No obstante, conviene sealar que Costa Rica no present una evaluacin ocial segn el esquema y plazos previstos por las Naciones Unidas.
CUADRO 2.19
Cumplimiento de las metas del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo
Compromisos asumidos En educacin
Reduccin a la mitad, para el ao 2005, de la tasa de analfabetismo en las mujeres y nias registradas en 1990. Segn estimaciones del sector educacin, la tasa de analfabetismo de mayores de 12 aos para 1990 fue del 7%, mientras que para 1998 fue del 5%. Para 1997 la tasa neta de escolaridad en primaria fue del 96,2% y la tasa bruta del 111,6%. La meta puede considerarse prcticamente cumplida.
Nivel de cumplimiento
Para el 2010 el 90% de los nios y nias se encuentren matriculados en la escuela primaria.
En salud
Reduccin a la mitad en la tasa de mortalidad materna para el 2000 y a una cuarta parte para el 2015, ambos con respecto a 1990. Acceso universal, antes del ao 2015, a los servicios de salud reproductiva. Reducir la tasa de mortalidad de menores de un ao a 35 por cada mil nacidos vivos, antes del 2015. Aumentar la esperanza de vida al nacer a 75 aos o ms, antes del 2015. Para 1990 la tasa de mortalidad materna fue de 1,5 por cada diez mil nacidos vivos, mientras que para 1996 fue de 3,0 por cada diez mil nacidos vivos. El tema de salud reproductiva est incluido en la reforma del sector salud. Se juzga como una meta posible de alcanzar. La tasa de mortalidad infantil para 1999 fue de 11, 8 por cada mil nacidos vivos. A la altura de los noventa, Costa Rica se encuentra en este rango. No obstante, estimaciones recientes del Programa Centroamericano de Poblacin advierten sobre un deterioro en este indicador. Para 1996, el 97,9% de los partos recibi asistencia mdica, ya sea por un mdico, obstetra o enfermera. En 1990 el VIH present una tasa de 0,3 casos por cada diez mil habitantes; para 1996 fue de 0,5 casos por cada diez mil habitantes.
Para el 2005 el 80% de los partos reciban atencin de profesionales capacitados. Para el 2005, el 90% de las personas entre los 15 y 24 aos tengan acceso a la informacin y los servicios que eviten el contagio del VIH.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de MIDEPLAN y del UNFPA, Ocina en Costa Rica.
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reforma de la asistencia sanitaria han tendido en general a centrarse en la prestacin de servicios de la medicina y no han dirigido su mirada hacia las fuentes, ubicando los factores determinantes de la salud en el sistema mdico mismo. Los resultados empricos acerca de los determinantes sociales de la salud sugieren que esa es una grave equivocacin: hacia las fuentes es precisamente hacia donde tenemos que mirar. (Daniels, Kennedy y Kawachi, 2000). Bajo esa perspectiva, ha de asegurarse el acceso universal a la asistencia sanitaria integral, incluyendo la salud pblica, la atencin primaria y servicios de apoyo mdicos y sociales. Al tenor de tales o bjetivo s, desde mediado s de lo s ochenta en Costa Rica se ha insistido en la necesidad de una reforma al sector salud que invo lucre tres grandes co mpo nentes: a) readecuacin del modelo de atencin, b) rectora del Ministerio de Salud, y c) fortalecimiento institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social, con ritmos y niveles de avance claramente diferenciados.
Segundo nivel: proporciona apoyo al primero; ofrece atencin ambulatoria e interhospitalaria en las especialidades bsicas (medicina interna, pediatra, ciruga general, ginecologa y obstetricia y psiquiatra). Tercer nivel: tiene a su cargo la atencin de las dems subespecialidades y la prestacin de servicios de apoyo de diagnstico y teraputico que requieren alta tecno lo ga. Una debilidad importante que se arrastra en este mbito es la ausencia de un plan nacional estratgico de infraestructura hospitalaria capaz de prever necesidades de la poblacin asociadas con la transicin demogrca (la creciente expansin de camas de hospital para pacientes crnicos, entre otros). Sobresale como iniciativa el emprstito obtenido del BID, para la construccin del hospital de Alajuela, obra cuyo inicio se ha demorado ms all de lmites razonables, as como los esfuerzos para fortalecer el Instituto Costarricense contra el Cncer, que opera como un hospital nacional altamente especializado. Sin duda, con el surgimiento de los EBAIS se han abierto las posibilidades para que el pas desarrolle un abordaje de la salud con un enfoque ms integral, aunque se corre el riesgo de medicalizar el proceso, esto es, trasladar el modelo curativo y biomdico ms cerca de la comunidad, obviando las acciones de carcter promocional y preventivo. En 1999 operaban prcticamente dos de cada tres EBAIS proyectados (cuadro 2.20) para atender a la totalidad de la poblacin residente en el pas. Al igual que el estudio del INISA citado en el acpite sobre acceso a servicios de salud, un estudio reciente de UNICEF reconoce avances en el proceso de readecuacin del modelo de atencin, pero llama la atencin en el sentido de que an hay debilidades e insuciencias en la operacionalizacin de aspectos programticos de la atencin integral, as como de algunos elementos conceptuales de importancia, como la participacin social e intersectorial y la proteccin del ambiente humano. Entre las razones para explicar el grado de avance se ha sealado dicultades administrativo-legales para la provisin oportuna de equipos y materiales, incluido el transporte, insuciente control y evaluacin locales, la lentitud y complejidad del cambio de actitudes acordes con el modelo, tanto de funcionarios como de la poblacin, es decir relacionados con las culturas tanto organizacional como popular, y la formacin de los recursos humanos; todas ellas son ejemplo de la complejidad desde el punto de vista institucional,
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CUADRO 2.20
Poblacin cubierta a/ por el modelo readecuado de atencin: resumen de Areas y EBAIS, segn regin. 1999
(cifras absolutas y porcentajes)
Regin
EBAIS proyectados
Total Areas Poblacin Total regional funcionando cubierta poblacin por Regin cubierta (%) por los EBAIS
24 8 12 8 6 17 8 83 63,7 100,0 100,0 100,0 65,0 52,0 100,0 70,0 714.462 164.204 327.762 340.709 209.885 679.487 221.369 2.657.878
Central Norte Huetar Norte Chorotega Huetar Atlntica Brunca Central Sur Pacco Central Total Nacional
a/ Estimacin de poblacin por Regiones y Areas de Salud, segn aos simples. Perodo 1997-2015.
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establecimientos y de las Areas de Salud. A pesar de que las 105 Juntas de Salud (cuadro 2.21) fueron juramentadas el 10 de febrero del 2000, su conformacin data de nales de 1999, y su vigencia es de dos aos. Las Juntas de Salud abren espacios para formas efectivas de participacin ciudadana, tanto individual como colectiva, en los hospitales, clnicas y Areas de Salud. La participacin es uno de los elementos ms importantes en cualquier proceso de modernizacin actual. Entre de los propsitos de las Juntas de Salud destacan: Mejorar la prestacin de los servicios que ofrece la CCSS. Mejorar el desempeo administrativo y nanciero de los establecimientos de salud. Fomentar y mejorar la atencin integral de la salud en los centros en particular, y en el pas en general. Colaborar con la CCSS y el centro de salud en la contratacin, equipamiento, infraestructura, operacin y mantenimiento de este ltimo. Fortalecer la coordinacin con las unidades de salud nacionales y entidades pblicas y privadas involucradas en la proteccin de la salud y la gestin hospitalaria. Fomentar y colaborar en la capacitacin y formacin del recurso humano del centro de salud. Promover la participacin social en las acciones de atencin integral de la salud y en la scalizacin y mejora de los centros de salud. Procurar el desarrollo eciente de la administracin presupuestaria, de los recursos humanos y de la contratacin administrativa del centro.
Las Juntas estn integradas por siete miembros, a saber: Tres asegurados de la zona de atraccin del centro que no sean empleados de ste. Dos representantes de los patronos de la zona de atraccin del centro de salud. Dos representantes propuestos por asociaciones u organizaciones sociales sin nes de lucro.
CUADRO 2.21
Nmero de Juntas
9 7 13 59 17 105
Porcentaje
8,6 6,7 12,4 56,2 16,2 100,0
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conduccin, denicin de normas, regulacin de procesos y capacitacin. El Nivel Regional acta como conductor, integrador, asesor y ejecutor. Al Nivel de Area le corresponde el ejercicio de las funciones de orientacin y conduccin de las acciones propuestas por el ente rector en el espacio geogrco poblacional correspondiente. Existen rezagos notables en el cumplimiento de las cuatro funciones rectoras que le fueron asignadas al Ministerio, sobre todo en planicacin estratgica, sistemas de informacin e investigacin cientca y desarrollo tecnolgico. Un avance importante en la materia de vigilancia de la salud es la constitucin del Sistema Nacional de Anlisis de la Mortalidad Infantil (SINAMI), diseado en 1995 y puesto en operacin a partir del siguiente ao, as como los procesos de acreditacin de establecimientos (centros para la atencin de adultos mayores y hospitales). Un anlisis de algunas de las acciones que ha desarrollado esta institucin a nivel local (Ministerio de Salud, 2000) brinda evidencia de que es necesario profundizar en la sistematizacin del proceso de rectora, dado que se hace referencia a iniciativas que se desarrollan en el pas, pero de las cuales muchas son slo proyectos piloto o estn en proceso de formulacin. En ese sentido, parece conveniente que la institucin inicie un proceso estratgico de identicacin de lo que podra llamarse el perl nacional para el ejercicio de la rectora en el nivel local y, de este modo, ponga en marcha una iniciativa de capacita-
cin in situ para todos los funcionarios, que permita compartir experiencias y profundizar en las buenas prcticas (recuadro 2.7). Si bien el ejercicio de la funcin rectora enfrenta un ambiente de incertidumbre, en los mbitos locales han venido surgiendo respuestas creativas tendientes a dinamizar y potenciar el proceso. Un ejemplo notable de ello es el Equipo de Area de Goicoechea, un cantn fundamentalmente urbano, con una alta densidad poblacional y una serie de problemas en el campo de la salud pblica. Concretamente, un estudio de caso conducido por la Escuela de Salud Pblica permite subrayar como casos de buenas prcticas en la experiencia desarro llada en Guadalupe, lo s siguientes: Promocin de la responsabilidad por la salud en el espacio local. Para el desarrollo de la funcin rectora a nivel local, este equipo parte del precepto de que es necesario conocer los postulados bsicos del proceso de rectora y los requerimientos de su adecuacin al mbito local. Autocapacitacin y trabajo en equipo. Estudio individual y colectivo de los principales documentos relacionados con la temtica de la rectora. Desconcentracin operativa y planicacin. El ejercicio local de adecuacin de las tareas de rectora puso de relieve la necesidad de contar con autonoma operativa, dentro de un marco desconcentrador que les permitiera, como
RECUADRO 2.7
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equipo, apropiarse de la realidad local, esto es, darnos cuenta de que, en Goicoechea, el Ministerio ramos nosotros15. Luego de denir su plan estratgico, el equipo local prepar los instrumentos para la gestin local y se dio a la tarea de determinar cules eran los recursos necesarios para el ejercicio de la rectora. Con ello, se ha dedicado a ejercer su papel rector no slo con las instituciones del sector, sino con todas aquellas involucradas en la produccin social de la salud. Dentro de esa lnea, se ha dado nfasis al apoyo de la gestin de los EBAIS y al trabajo con el gobierno municipal, planteando el barrio como unidad bsica de intervencin geogrca. Asignacin de funciones especcas. La conformacin interna de cada rea no siempre coincide; en todas las Areas de Salud vara en funcin de dos aspectos: la cantidad de personal, que es muy diferente en cada rea y la especializacin de este recurso humano, que tambin es muy variable. En el caso de Goicoechea se establecieron cuatro unidades, a saber: Anlisis de Situacin y Planicacin Estratgica, Vigilancia Epidemiolgica, Regulacin de Servicios de Salud y Anes, y Proteccin del Ambiente. Creacin de una Sala de Situacin. El equipo local ha avanzado en la programacin local de actividades y en la denicin de indicadores de gestin y ha iniciado un nuevo proyecto que busca integrar, en un solo escenario, la dinmica de la gestin local; a esto se le ha denominado Sala de Situacin. El equipo local de rectora reconoce que la salud no es patrimonio exclusivo del sector salud: La salud es una produccin social y no es el resultado del xito o el fracaso de lo que hacen las instituciones prestadoras de servicios de salud. Ese entendimiento de cmo se produce la salud, es lo que orienta todo lo dems.
Trabajadores Sociales, dos representantes de organismos no gubernamentales y un representante de las entidades especializadas en estudios de gnero de las universidades pblicas. Adems se cuenta con la asesora tcnica de instituciones como la Defensora de los Habitantes, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Organizacin Panamericana de la Salud, entre otras. Esto ha contribuido al cumplimiento de compromisos fundamentales de la Conferencia de Poblacin realizada en El Cairo en 1994, con el esfuerzo conjunto de instituciones del Estado, la sociedad civil y organismos internacionales. Desde la publicacin del citado decreto, la CCSS ha ejecutado acciones especcas para implementar en todos los servicios de salud las propuestas emanadas de la Comisin. Tales acciones se han centrado en la difusin de la info rmaci n necesaria para co nfo rmar lo s equipo s interdisciplinario s respo nsables de brindar consejeras a los y las usuarias. Se ha logrado llevar esta capacitacin a todas las regio nes, ho spitales nacio nales y ho spitales regionales, doce hospitales perifricos y diez de las clnicas mayores. La labor de capacitacin se ha dirigido a proporcionar los lineamientos necesarios para desarrollar las consejeras en salud sexual y salud reproductiva, que se han constituido en el espacio a travs del cual: se disean y ejectuan campaas de educacin y divulgacin sobre los derechos de las personas en materia de salud reproductiva; se sealan las ventajas, limitaciones y contraindicaciones de los diferentes mtodos de control de la fecundidad, tanto temporales como permanentes, y se brindan los conocimientos necesarios para promover el autocuidado de la salud y, por ende, abrir la posibilidad de que las y los usuarios disfruten de mejores condiciones de vida. Si bien es cierto que los servicios de consejera se orientan tanto a la poblacin femenina como a la masculina, an no se ha logrado implementar en los servicios de salud la intervencin quirrgica para esterilizacin de la poblacin masculina (vasectoma). Para el fortalecimiento y ampliacin de las consejeras en salud y derechos reproductivos y sexuales, es necesario que los equipos interdisciplinarios dispongan de capacitacin, recurso humano, material de apoyo y material educativo.
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consumidores, acerca de las distintas carreras que se imparte. El modelo garantiza la calidad, es voluntario y no jerarquiza las instituciones o unidades acadmicas, sin embargo, hace un reconocimiento pblico de la calidad de las carreras que se ofrece, respeta la pluralidad y diversidad, pues no pretende la homologacin de instituciones o programas, y es temporal, pues tendr una duracin de cinco aos.
El Tringulo de Solidaridad
El Tringulo de Solidaridad fue constituido como un mecanismo de accin poltica en procesos de base local dentro del Plan de Solidaridad. Su misin pasa por el logro de una mayor articulacin de esfuerzos y recursos de tres actores clave en el proceso de desarrollo, municipalidades,
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RECUADRO 2.8
Proceso interno
Conformacin de un equipo de trabajo, capacitacin acadmica, concientizacin sobre la realidad de la institucin y la comunidad, dinmicas de integracin del estudiantado, actividades de identicacin con la comunidad, y de integracin de los padres y madres de familia al proceso educativo de sus hijos e hijas.
Proceso externo
Bsqueda de materiales para apoyar el desarrollo del currculum en la institucin; los estudiantes se involucraron construyendo pizarras, pupitres, etc. Bsqueda de recursos acadmicos que voluntariamente apoyaran al Colegio, tanto
Acciones globales
Papel primordial del estudiante como protagonista e impulsor de mejoras.
instituciones pblicas y comunidades, al tiempo que abre espacios para la participacin de la ciudadana en la solucin de los problemas que la aquejan. Asimismo, el Tringulo de Solidaridad aparece como un importante instrumento de cara al combate de la pobreza. Los principios que inspiran su accin son: Democratizacin: creencia en la voluntad y capacidad de todas las personas y comunidades para consolidar su propio desarrollo. Descentralizacin: hacer efectivos los procesos de fortalecimiento de los gobiernos locales. Modernizacin: optimizar y dar transparencia al uso de los recursos del Estado (Presidencia de la Repblica, 1999). La presencia del Tringulo de Solidaridad en el territorio nacional muestra una gradual extensin, lo mismo que su cobertura en trminos poblacionales (cuadro 2.22). Entre sus logros ms signicativos se sealan: Reduccin de los costos en la ejecucin de obras y proyectos de base local/comunitaria.
Aumento del inters de la poblacin en participar en el proceso (asistencia promedio a las asambleas vecinales de 184 participantes). Mayor identicacin de las municipalidades y las comunidades con los problemas que afectan el desarrollo local y, en consecuencia, reconocimiento de las reas de accin prioritarias y formacin de redes para facilitar el trabajo comunitario. Incorporacin del Tringulo al Sistema Nacional de Evaluacin a partir del ao 2000, lo que garantiza la consideracin y el seguimiento de los compromisos del Tringulo en las metas institucionales. Del total de 678 proyectos ejecutados a setiembre de 1999, un 29,2% (198) corresponde a infraestructura, 26,4% (179) a educacin, 17,7% (120) a salud, 9,59% (65) a capacitacin y 8,11% (55) a ingresos; a seguridad ciudadana, menos del 1% (0,88). Los proyectos son jerarquizados por las mismas comunidades, mediante procesos participativos que involucran a representantes de las Comisiones de Desarrollo y las Fiscalas Ciudadanas, con la colaboracin de
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miembros del Concejo Municipal y representantes de las instituciones vinculadas con los mismos proyectos de desarrollo. Un balance de las fortalezas y debilidades del Tringulo de Solidaridad se presenta en el recuadro 2.9, que resume una reciente evaluacin del mecanismo, coordinada por el INCAE.
Gerencial, dirigido a medir la eciencia y ecacia de los programas nanciados por ese Fondo. Con este sistema, cada una de las instituciones ejecutoras est en capacidad de evaluar el nivel de avance en el cumplimiento de las metas jadas en los procesos de programacin y presupuestacin, e igualmente el Consejo de Gobierno tiene los elementos de juicio necesarios para llamar a cuentas. Por otra parte, en marzo de 1999 la Contralora General de la Repblica refrend el convenio suscrito entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Proyecto Estado de la Nacin, para avanzar hacia la construccin de un sistema de auditora de la calidad de los servicios sociales de los principales programas nanciados por el FODESAF , a saber: comedores escolares del Ministerio de Educacin Pblica, CEN-CINAI del Ministerio de Salud, Bono Familiar de la Vivienda del BANHVI, rgimen no contributivo de pensiones de la CCSS y Apoyo a familias en desventaja social del IMAS. Estos programas representan aproximadamente el 75% de los recursos del FODESAF Mediante talleres de consulta y validacin que contaron con una amplia participacin de sectores tcnicos y profesionales de las instituciones, se identicaron las reas prioritarias de intervencin de cada programa y se construy
CUADRO 2.22
A julio de 1998
1 1,2
A junio de 1999
23 28,4 Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte 1,1 0,1
A setiembre de 1999
30 37,0 Central Chorotega Pacco Central Brunca Huetar Atlntica Huetar Norte 47,5 29,4
a/ La seleccin de los cantones se realiza con base en el IDS preparado por MIDEPLAN.
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RECUADRO 2.9
Debilidades
Del mecanismo Los criterios para seleccionar los cantones (nivel de pobreza, representacin regional, recursos existentes y riesgo ante desastres naturales) no han sido utilizados en forma consistente. Asimetras de poder entre los diversos sectores y representantes. Diferencias de participacin por gnero y edad. Incipientes esfuerzos en pro de la capacitacin requerida para la apropiada operacin de la scalizacin ciudadana. Ausencia de mecanismos efectivos que garanticen la continuidad y factibilidad del proceso en el mediano plazo como poltica de Estado. De su entorno La inexibilidad en el presupuesto de las instituciones frente a las demandas siempre crecientes de las comunidades plantea restricciones a aqullas para adaptarse al mecanismo propuesto por el Tringulo. Ello supone cierto grado de retraso en la ejecucin de los proyectos y prdida de credibilidad del Gobierno Central y el local. Falta de entendimiento entre los niveles central y regional en aquellas instituciones que no cuentan con representacin de todas sus unidades en el mbito regional. Verticalidad en algunas instituciones del Estado.
una batera de preguntas para determinar, in situ, el grado de cumplimiento de las normas o parmetros de atencin clasicados como mejores prcticas. El convenio permiti el desarrollo y aplicacin, en un plan piloto, de un instrumento informtico til, conable y de fcil manejo, que se basa en la identicacin de las mejores prcticas de una institucin en la implementacin y prestacin de servicios (por ejemplo, la existencia de un sistema de men adaptado a las caractersticas regionales y locales en un comedor esco lar), que pueden ser co tejadas mediante procesos de autoevaluacin o bien de auditora externa y traducidas en indicadores-resumen. Simulando una nota escolar, la calicacin del desempeo global se hace en una escala de 1 a 10,
como sumatoria de las calicaciones parciales de rea, resultantes a su vez de una calicacin de subreas y aspectos especcos. Con las restricciones estadsticas del caso, cabe sealar que del examen de los resultados del plan piloto se desprende que la calidad en el servicio es una asignatura pendiente y, por lo tanto, un importante desafo para los programas sociales citados, pues globalmente su nota se encuentra en el rango del 7 al 8. Finalmente, en 1999 se mantuvo co mo orientacin estratgica el perfeccionamiento del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO), con el que se pretende encarar del mejor modo posible los procesos de seleccin de las personas beneciarias de los programas de corte asistencial.
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articula principalmente con la demanda de fuerza de trabajo de una serie de actividades econmicas que adquieren relevancia dentro del proceso de ajuste estructural, as como con el surgimiento de nuevas oportunidades laborales para los costarricenses en el sector servicios y el comercio, que dejan un faltante de mano de obra en actividades tradicionales como la recoleccin de caf y caa, la construccin y el servicio domstico. Pese a esta caracterstica de la fuerza de trabajo inmigrante, la sociedad costarricense y las instituciones sociales del Estado no estaban preparadas para afrontar todas las consecuencias del fenmeno migratorio. Esto es patente en dos aspectos: Una limitada capacidad para medir el impacto de la poblacin migrante, pues la mayora de las instituciones no llevaba registros de usuarios desglosados por nacionalidad. La ausencia de polticas especcas de atencin a los inmigrantes. La preocupacin central ha sido medir los efectos econmicos sobre las nanzas de las instituciones, pero no se ha efectuado un abordaje integral del fenmeno. An con estas limitaciones, se han desarrollado algunos esfuerzos para superar la situacin precedente y desarrollar polticas de atencin dirigidas a la poblacin migrante, segn se detalla a continuacin.
Sector salud
Las consultas de atencin ambulatoria constituyen el mbito ms apropiado para realizar estimaciones ms directas, mediante la Encuesta
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de causas de consulta externa en aquellos centros de atencin donde se registra el pas de nacimiento del paciente. De acuerdo con esta fuente, el porcentaje de pacientes extranjeros que utilizan los servicios de consulta externa se increment de un 1,3% en 1992 a un 4,3% en 1997 (CCSS, 1999). En los servicios de hospitalizacin se considera que un 5% de los pacientes son extranjeros, en tanto que en los servicios de urgencias stos representan un 4% 16. Del total de pacientes extranjeros atendidos, el 97% son nicaragenses. En el Hospital San Juan de Dios se estima que los egresos de pacientes nicaragenses aumentaron de un 1% en 1993 a un 4,2% en 1999 (Morales, 1999b). El costo estimado de la atencin de pacientes extranjeros represent un 4,4% del gasto total del Rgimen de Enfermedad y Maternidad de la CCSS (CCSS, 1999). Si se desarrollan programas de salud preventiva y reproductiva que atiendan las especicidades de la poblacin nicaragense y se mejora su aliacin a la CCSS, es probable que se pueda reducir la sobrecarga que representa la poblacin inmigrante para los servicios de emergencia y hospitalizacin17.
Sector educacin
Las estadsticas educativas a nivel nacional no permiten valorar el impacto de la migracin sobre el sistema educativo. La proporcin de estudiantes nicaragenses en la educacin formal, segn cifras del Departamento de Estadstica del MEP , es de un 2,8% del total de la matrcula en el ao 1999, es decir, cuatro veces ms de lo que se registr en 1992 (0,7%) (Morales, 1999b). Debe considerarse que el nmero creciente de nios y nias hijos de madres nicaragenses nacidos en Costa Rica no estara registrado como nicaragense en dichas estadsticas. Si se considera el efecto en las zonas de mayor residencia de inmigrantes, los resultados son otros. En un anlisis cualitativo realizado como parte del Programa de mejoramiento de la calidad de vida e insercin de inmigrantes en Costa Rica, preparado por la OIM, se llega a las siguientes conclusiones sobre el impacto de la migracin en la educacin formal: Sobrepoblacin escolar en los lugares con una alta concentracin de inmigrantes, lo cual agudiza las insuciencias de infraestructura, equipos y material didctico. Problemas de extraedad en los inmigrantes y un nivel de conocimientos ms bajo, lo cual
dificulta el manejo do cente de grupo s fracturados desde un punto de vista tcnico, psicolgico y social. Dicultades tcnicas para atender un mismo grupo estudiantes con necesidades pedaggicas diferentes. Actitudes de intolerancia y manejo de estereotipos relacionados con su nacionalidad por parte de los alumnos, lo cual genera baja autoestima entre los nios inmigrantes. En los cantones de atraccin de migrantes temporales que laboran en las cosechas agrcolas se recibe un nmero importante de nuevos alumnos en el transcurso del ao. Esto diculta prever las necesidades de materiales, equipos y mobiliario en cantidad suciente, adems de que agrava los problemas de extraedad y desnivel educativo. Esta situacin es invisible en las estadsticas actuales, lo cual impide cuanticar y prever el traslado de alumnos de un centro educativo a otro (OIM, 1999). Atendiendo a esta problemtica la OIM, en conjunto con el Ministerio de Educacin Pblica, est desarrollando un proyecto dirigido a las comunidades con mayor presencia de migrantes (Nicoya, Liberia, Carrillo, La Cruz, Upala, San Carlos, Los Chiles, Sarapiqu, Puntarenas, Aguirre, Pococ, Siquirres, Limn, Prez Zeledn, Golto, San Jos, Tibs, Escaz, Curridabat, Desamparados, Goicoechea y Alajuelita). Esta inciativa tiene vigencia hasta setiembre del ao 2001.
Vivienda
Segn estimaciones del Ministerio de Vivienda, un 42% de los residentes en precarios en Costa Rica son extranjeros y, de stos, la mayora son nicaragenses. Este porcentaje representa en nmeros absolutos 69.971 personas y 13.994 familias. Estas cifras se estiman mediante muestreos y no existe manera de conrmar la validez de la metodologa empleada, pues nicamente estn disponibles datos agregados por provincia y no desglosados por precario. En estudios ms especcos, por asentamiento, se obtienen resultados diferentes, pues se estima que en los precarios nuevos el porcentaje de inmigrantes es alrededor de un 50%, pero en precarios ms antiguos es considerablemente menor (Morales, 1999b). Segn una encuesta realizada por FLACSO en 1997, el porcentaje de inmigrantes nicaragenses es de un 47% en La Carpio, un 15% en los barrios del sur y un 8% en Rincn Grande de Pavas. En total se tratara de 14.500 nicaragenses que residen en estos tres asentamientos (Cardona, 2000).
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Sin embargo, no existe una poltica pblica denida en los programas de vivienda popular que incorpore a la poblacin inmigrante, como reco no ce el Ministerio de Vivienda (http://www.crnet.cr/~defenso r/dhrflash.html). Durante trece aos de existencia del Banco Hipotecario de la Vivienda se ha aprobado un total de 1.736 subsidios a familias cuyo jefe es extranjero (http://www.crnet.cr/~defenso r/dhrflash.html). En trminos generales, podra sealarse que la formacin de asentamientos precarios donde se concentran los inmigrantes genera procesos de exclusin social por nacionalidad. Programas de bienestar social Los programas nanciados con recursos de FODESAF slo cubren a la poblacin costarricense de bajos ingresos, segn el artculo 2 de la Ley 5662, de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. El bono escolar, si bien se nancia con recursos de FODESAF , debido al rango superior a la ley de la Convencin Internacional de Derechos del Nio, s cubre a nios inmigrantes. Se calcula que un 10% de los bonos entregados en 1999 fue otorgado a nios nicaragenses, segn estimacio nes de la DANEA (Mo rales, 1999b).
diversos. Igualmente se reconoce la necesidad de contar tanto con medidas cautelares como con sanciones penales. En este sentido, en setiembre de 1999 se present a la consideracin de la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para la Penalizacin de la violencia en contra de las mujeres. A nivel institucional, y con el objetivo de mejorar la aplicacin de esta legislacin, el Poder Judicial cuenta desde 1996 con una Comisin para el Seguimiento de la Violencia Domstica y un plan de accin en este campo. Especcamente, adopt en 1999 las siguientes medidas: Nombramiento de trabajadoras sociales en todos los juzgados de familia dedicados a la atencin de situaciones de violencia domstica, para fortalecer la atencin interdisciplinaria. Elaboracin y publicacin de instrumentos normativos para la adecuada interpretacin y aplicacin de las leyes y orientacin de los y las usuarias, a saber: - Ley de violencia domstica anotada y concordada. - Manual de procedimientos para la aplicacin de la Ley contra la violencia domstica. - Gua para el usuario o usuaria de la Ley contra la violencia domstica - Reglas prcticas para la aplicacin de la Ley contra la violencia domstica Apertura, como experiencia piloto, de un tribunal especializado en violencia domstica en el Segundo Circuito Judicial de San Jos. En materia de polticas pblicas respecto a la violencia intrafamiliar, Costa Rica cuenta desde 1994 con el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de la Violencia Intrafamiliar (PLANOVI) que desarrolla un conjunto de instituciones pblicas y privadas bajo la coordinacin del Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) 18. Este Plan se propuso poner en funcionamiento un sistema institucional que permita la atencin y deteccin oportuna de los casos de violencia intrafamiliar, as como la promocin de acciones que incidan y busquen cambiar los patrones socioculturales que justican y alientan las conductas violentas. Para ordenar sus acciones se constituy, por medio del Decreto Ejecutivo 26664-C-JPLAN-MTSS-MIVAH-S-MEP-SP , del 19 de diciembre de 1997, en el Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar, cuya Secretara Tcnica est bajo la responsabilidad del INAMU.
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El Sistema o pera en tres niveles: una comisin de seguimiento, de carcter tcnico, que incluye a representantes de todas las instituciones y ONG participantes; comisiones especializadas por sector o por institucin, y redes de prevencin de la violencia intrafamiliar con participacin institucional y de diversas organizaciones de la sociedad civil. Cada una de las entidades participa en el Sistema a partir de las atribuciones de su perl institucional, de manera que en conjunto se ofrezca un abordaje integral del problema. El funcionamiento de este Sistema es evaluado peridicamente por el Consejo de Gobierno.
convertido en un componente caracterstico del universo social costarricense. Por tanto, no se trata slo de su importancia como fuerza de trabajo para una serie de actividades productivas y de servicios, sino de su insercin en el tejido social de la nacin. La amnista migratoria, si bien represent un primer paso para el desarrollo de un proceso de atencin del fenmeno migratorio, no se ha insertado en el marco de una poltica social integral, ni ha tenido una respuesta sistemtica de las instituciones del sector social. En efecto, una vez concluido el proceso de amnista migratoria, el 31 de julio de 1999, el Gobierno anunci la constitucin de una comisin de alto nivel con el objetivo de elaborar una propuesta de poltica migratoria. La comisin fue conformada por los ministros de Trabajo, Seguridad Pblica, Justicia y Relaciones Exteriores, bajo la coordinacin de la Segunda Vicepresidencia de la Repblica. Sin embargo, no fue sino hasta nales de enero del 2000 que se concret la constitucin de una comisin para elaborar una propuesta de poltica migratoria ( La Gaceta 20, 28 de enero del 2000). Podra argumentarse que en la clase poltica costarricense y en los funcionarios de alto nivel de las instituciones del sector social hay una percepcin de la migracin ms como un problema, que como un proceso social y econmico caracterstico de los cambios estructurales de la sociedad costarricense que se iniciaron a mediados de los aos ochenta. Probablemente existe temor hacia las reacciones negativas de la poblacin costarricense si se adoptan polticas que pueden ser vistas como favorables a la migracin. Es entonces un asunto pendiente para el Estado costarricense el desarrollo de un enfoque integral sobre la situacin de los inmigrantes, concertado con la sociedad civil. Hasta el momento ha habido mucha dispersin entre las polticas de las diversas instituciones pblicas, sin que se haya abordado las distintas implicaciones de la migracin nicaragense. Esto agrava los efectos negativos sobre las instituciones, pues no se prev ni se atiende las causas que generan un incremento desordenado de la demanda de servicios. El cuarto aspecto lo constituye el reto ineludible que tienen el rea social del Estado y el sector pblico en general en cuanto a desarrollar y potenciar instrumentos de evaluacin y rendimiento de cuentas. En el rea social, la combinacin de procesos de selecccin de beneciarios, evaluacin de desempeo fsico y nanciero de los programas, auditora de calidad de servicios,
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eciencia y ecacia programtica e impacto alcanzado por los distintos programas sociales resultan vitales para trascender los esquemas clsicos de evaluacin de desempeo centrados en indicadores de cobertura, e incidir de manera directa en el logro de una mejor asignacin de los recursos destinados al combate de la pobreza en el pas.
Not as
1 La otra fuente de datos de empleo en el pas es la que registra el nmero de trabajadores asegurados en el rgimen de enfermedad y maternidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Excluyendo trabajadores por cuenta propia, servicio domstico y convenios especiales, para lograr una mayor comparabilidad, las cifras de empleo de la CCSS para julio de cada ao y las de la Encuesta de Hogares muestran una alta correlacin para el perodo 1990-1998 (con un coeciente de correlacin de 0,97 y de determinacin de 0,93), pero no sucede lo mismo con las tasas de variacin anual. Entonces, utilizando la ecuacin de regresin lineal para 1990-1998, y el dato de la CCSS para julio de 1999, el valor estimado de crecimiento del empleo en 1999 respecto a 1998 segn la Encuesta de Hogares sera de 2,3%, cifra inferior al promedio 1990-1998 (y tercera tasa ms baja, despus de 1991 y 1996), lo que conrmara que 1999 no fue un buen ao en trminos de generacin de empleo, independientemente del cambio de muestra de la Encuesta de Hogares. 2 Tanto en este caso como en los otros que se presentan, hay pequeas diferencias con respecto a las cifras publicadas por el INEC para la totalidad de la poblacin, porque aqu se excluye la poblacin que habita en hogares con ingreso cero o ignorado.
4 Trejos (1999), utilizando principalmente datos para 1987-1997 y diversas mediciones de desigualdad seala: " No se presenta un proceso generalizado de concentracin del ingreso y, ms an, dentro de un panorama de relativa estabilidad en la distribucin de los ingresos, predominan los resultados que sugieren incluso reducciones en la desigualdad" . Por otra parte, en el estudio ms reciente de la CEPAL sobre las brechas de equidad en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2000b), con base en datos de 1986, 1990 y 1997, se identica un ligero aumento en la concentracin. Finalmente, Sauma y Vargas (2000), a partir de una serie para 1987-1998, determinaron que cuando se considera la totalidad del perodo " no es posible armar, de manera contundente, que a lo largo del mismo la distribucin del ingreso haya mejorado o empeorado" ; no obstante, por subperodos durante 19871992 se redujo la desigualdad, mientras que en 1992-1998 la tendencia fue concentradora. 5 El ingreso familiar per cpita (YFpc), que es igual al ingreso familiar promedio (YF) dividido entre el nmero de miembros del hogar (n), se descompuso de la siguiente forma: YFpc = YF/n = YL/n + YNL/n = [(YL/oc) * (oc/pet) * (pet/ac) * (ac/dep) * (dep/n)] + [YNL/n] donde, adems de la nomenclatura ya especicada: YL son los ingresos
3 En el Quinto Informe se consider como poblacin vulnerable aquella cuyo ingreso per cpita era superior a la lnea de pobreza, pero inferior a 2 veces la misma. En este caso, el lmite superior implicaba un cambio en la situacin econmica superior a cualquier evento recesivo que se hubiera presentado durante la dcada de los noventa. Por ello, tomando en cuenta el impacto de la situacin recesiva ms grave que se dio en los noventa, la de 1991, se opt por reducir el lmite superior a 1,4 veces la lnea de pobreza.
laborales o renta primaria; oc son los ocupados; pet los miembros en edad de trabajar; ac los miembros del hogar econmicamente activos; dep son los inactivos o dependientes y YNL son los ingresos no laborales. El trmino (YL/oc) corresponde entonces a la renta primaria por ocupado, (oc/pet ) a la tasa de ocupacin de la poblacin en edad de trabajar, (pet/ac) es el inverso de la tasa neta de participacin, (ac/dep) es el inverso de la relacin de dependencia econmica (miembros dependientes por cada activo) y (dep/n) corresponde la proporcin de dependientes o inactivos respecto a la poblacin total (tasa bruta de inactividad).
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Con los ingresos en t rminos reales, el cambio en el ingreso familiar per c pita (dYFpc) se desagreg en tres efectos (m s un efecto residual global):
11 El ac pite sobre participacin laboral de la poblacin inmigrante se basa en Castro y Morales (1999). 12 El grupo ocupacional de agricultores incluye asalariados.
dYFpc =
[d(YL/oc)] * [(oc/pet) * (pet/ac) * (ac/dep) * (dep/n)] 13 En el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin se recurri al c lculo de una estimacin propia de los niveles de inversin social (pblica), en virtud del rezago en la consolidacin funcional del gasto scal que lleva la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP). La tendencia sealada no vara respecto al Sexto Informe en cuanto a las oscilaciones, pero s en la magnitud. 14 Este ac pite tiene como soporte b sico el trabajo de Robles (2000). 15 Comunicacin personal con los encargados del Equipo del Area de Goicoechea. 16 Los datos sobre el sistema hospitalario no son comparativos entre un hospital y otro, y en los establecimientos regionales se recogen con criterios distintos, con lo cual el registro es poco exacto y difcil de analizar (Defensora de los Habitantes, 2000). 17 Los inmigrantes que no cuentan con seguro social se presentan a los servicios de emergencias en los hospitales para evitar ser rechazados en la consulta externa.
+ [YL/oc] * {[d(oc/pet)*(pet/ac)*(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*d(pet/ac)*(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*(pet/ac)*d(ac/dep)*(dep/n)] + [(oc/pet)*(pet/ac)*(ac/dep)*d(dep/n)]} + [d(YNL/n)] + residuo el primero de los cuales corresponde al efecto de variaciones en la renta primaria por ocupado, el segundo al efecto de cambios en la participacin y el empleo, y el tercero al efecto de variaciones en los ingresos no laborales. 6 Deatado con el IPC de julio de cada a o. 7 Como sealan Sauma y Vargas (2000): " esta reduccin en el tama o promedio de los hogares la explican mltiples variables demogrcas, entre las cuales podra jugar un papel importante la inmigracin de nicaragenses, en el tanto muchos de ellos que ingresan a laborar a Costa Rica no vienen acompa ados de la totalidad de su familia." 8 Lgicamente este resultado se ve afectado porque la Encuesta de Hogares no es de panel, de manera que los hogares que se comparan en cada uno de los estratos son diferentes. 9 Al igual que el sector agropecuario, el sector informal es un " reservorio" de pobreza. 10 Este aspecto se analiza con mayor detenimiento en Sauma y Garnier (1998).
18 Integran el sistema las siguientes instituciones y ONG: Ministerio de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Seguridad, Ministerio de Justicia, Ministerio de Cultura, Ministerio de Planificaci n, CCSS, PANI, IMAS, INA, INAMU, UCR, UNA, ITCR, PANIAMOR, Alianza de Mujeres Costarricenses y CEFEMINA.
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Nuevas cifras de cuentas nacionales fueron reveladas por el Banco Central de Costa Rica. Estas cifras modican
apreciaciones bsicas sobre la situacin del pas.
El Producto Interno Bruto (PIB) creci un 8% en trminos reales durante 1999, cifra que coloca al pas en el
primer lugar de crecimiento en Amrica Latina.
En el mbito legislativo se discuti durante varios meses una propuesta de ley que pretende la apertura en los
servicios inalmbricos y de valor agregado en el rea de telecomunicaciones, la apertura en el rea de generacin elctrica y una mayor autonoma para el Instituto Costarricense de Electricidad.
El Consejo Nacional de Salarios decret un incremento salarial de 4,6% en el segundo semestre de 1999 para
los trabajadores del sector privado, y de un 5,18% a partir del 1 de enero del 2000.
Se ratic en la Asamblea Legislativa el Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y Repblica Dominicana. El Gobierno de Costa Rica concluy la negociacin del Tratado de Libre Comercio con Chile, mediante el cual
los productos nacionales, con excepcin de algunas partidas agropecuarias, ingresarn a ese mercado en mejores condiciones arancelarias.
En junio de 1999 el Gobierno j un incremento salarial del 5% para los empleados del sector pblico, al no
lograr acuerdo con los sindicatos. No obstante, en el mes de julio los gremios lograron un ajuste superior al 6%, tras una huelga de siete das. Asimismo, en diciembre se estableci un aumento de 2.600 colones mensuales a partir del primer semestre del 2000.
Dio inicio el juicio por supuesto desvo de 17.769 millones de colones del Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares (FODESAF) a travs de un puesto de bolsa privado.
Entr en vigencia la Ley de Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo impacto fue
especialmente importante hacia nes de 1999 en trminos de incremento en la recaudacin.
El Ministerio de Hacienda present al Congreso el proyecto de Ley de Eciencia y Simplicacin Tributaria, que
contiene reformas en diversos rubros como: ampliacin de la base del impuesto de ventas, eliminacin del impuesto selectivo de consumo para varios productos, establecimiento de un impuesto a las bebidas, impuesto nico a los combustibles, modicaciones al impuesto sobre la renta y eliminacin de impuestos menores.
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El Congreso autoriz al Poder Ejecutivo la colocacin de $1.450 millones en ttulos valores con el n de
transformar deuda interna en deuda externa. Los documentos se negociarn en el mercado internacional de la siguiente forma: en el 2000, $250 millones; en el 2001, $250 millones; en el 2002, $250 millones, en el 2003, $450 millones y en el 2004, $250 millones. Adems se estableci que la deuda externa del Gobierno Central no podr exceder el 45% del PIB, ni el servicio de la deuda ms del 15% de los ingresos por concepto de exportaciones y turismo.
El Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero acord solicitar la quiebra del Banco Cooperativo
Costarricense (BANCOOP), intervenido desde diciembre de 1998.
Se inici el juicio contra siete imputados por la debacle nanciera del Banco Anglo Costarricense. Fue aprobada la Ley de Proteccin al Trabajador, que establece la creacin de un Fondo de Capitalizacin Laboral
(FCL) mediante el aporte mensual, por parte del patrono, de un 3% sobre los salarios de sus trabajadores; tambin se plantea el fortalecimiento del rgimen de pensiones a travs de una reestructuracin de las cargas sociales.
Como producto del rgimen de amnista migratoria decretado por el Poder Ejecutivo, miles de centroamericanos
en condicin de ilegalidad, en su mayora nicaragenses, acudieron a las ocinas de Migracin a tramitar su residencia. Se recibieron cerca de 160.000 gestiones en un perodo de seis meses.
ASPIRACIONES
Crecimiento econmico sostenido, con efectos favorables en el empleo, los ingresos y las oportunidades de los
distintos grupos sociales, con base en la formacin de recursos humanos y en el uso racional de los recursos naturales.
Inacin reducida y menor de dos dgitos en el mediano plazo, fundamentada, en parte, en un dcit scal
reducido y controlado.
Estabilidad en el sector externo, sobre la base de un dcit reducido de la cuenta corriente y reservas
internacionales que nancien en forma satisfactoria la necesidad de importaciones del pas.
Generacin de ahorro nacional sostenido que contribuya en forma signicativa al nanciamiento de un proceso
sostenible de inversin en el pas.
Deuda interna del Gobierno que no ponga en peligro las inversiones que deba realizar el Estado en
infraestructura y servicios bsicos para la poblacin.
Distribucin equitativa de los ingresos, las remuneraciones y las oportunidades econmicas y sociales entre los
distintos sectores sociales y regiones del pas, sin discriminaciones de raza, gnero, religin y edad.
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Int roduccin
El captulo Oportunidades, estabilidad y solvencia econmicas se organiza de forma similar que el presentado en el Informe del ao anterior, en el cual se analizaron cuatro grandes reas temticas e indicadores referidos a las aspiraciones nacionales, con el material grfico correspondiente. De esta forma se busca perfeccionar el anlisis sobre el desempeo de indicadores de desarrollo humano y sostenibilidad, en reas que tienen una contrapartida en problemas clave para el pas y un gran impacto en el desarrollo humano sostenible, como lo son: 1. Crecimiento econmico y las oportunidades que ste gener.
2. Solvencia en las cuentas externas y oportunidades de mejora. 3. Solvencia scal y gasto pblico. 4. Estabilidad en el costo de vida e ingresos familiares. En esta ocasin el captulo se concentra en las causas del desempeo macroeconmico, analizando detalladamente las tendencias de las oportunidades que este desempeo genera. Se utiliza la nueva metodologa del Banco Central en el clculo de las cuentas nacionales, que modica importantes relaciones entre sectores productivos con respecto al PIB. Adems, dado que esa metodologa tiene como base de referencia el ao 1991, se utilizan nicamente datos a partir de ese ao.
CUADRO 3.1
Indicador
Participacin del sector agropecuario/PIB Dcit en cuenta corriente/PIB Exportaciones/PIB Dcit del Gobierno Central/PIB Deuda interna del Gobierno Central/PIB Carga tributaria/PIB Gasto pblico en educacin/PIB
Sistema anterior
17,4 4,4 52,2 3,3 30,1 16,2 5,8
Nuevo sistema
11,0 3,6 39,9 2,5 21,8 12,4 4,5
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Este trabajo profundiza en el anlisis de la evolucin de las principales actividades econmicas (mbito sectorial), con el n de identicar las causas que explican el crecimiento experimentado en 1999. Adems, se busca determinar si las principales fuentes de expansin de la produccin nacional generan oportunidades para la mayora de la poblacin, por lo que se establece una diferencia esencial entre los conceptos de Producto Interno Bruto e Ingreso Nacional Bruto. Este ltimo excluye, por ejemplo, los pagos que salen del pas por concepto de rentas y utilidades, que a partir de 1999 empiezan a ser bastante signicativos como resultado de la presencia de una fuerte inversin extranjera directa en aos anteriores. En general, se evala en qu sectores se concentran la produccin, el empleo, las exportaciones y el crdito. Tambin se discute el papel de las importaciones en el crecimiento econmico. Se intenta descubrir cules son las bases del dinamismo y su solidez en el mediano y largo plazo. Se contina dando un especial seguimiento a las relaciones de Costa Rica con Centroamrica y los pases con que existe un tratado de libre comercio aprobado (Mxico), y se incluyen reexiones sobre el proceso de preparacin de Costa Rica para participar en forma provechosa en el rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Estos temas se presentan para ilustrar las oportunidades del comercio internacional. Un tema nuevo en este Informe es la importancia y el papel de la banca off shore en el desempeo econmico de la nacin, tema que sin duda alguna ser base de discusin en prximos estudios. Se sigue abordando la solvencia de las cuentas externas, esta vez profundizando en un tema de especial inters: la transferencia neta de capitales, que a partir de 1999 impacta sustancialmente las cuentas de la balanza de pagos. Se discute tambin en este captulo el efecto de la restriccin del crdito, como parte de la poltica monetaria, en la evolucin de las tasas de inters por actividad. Se analiza la solvencia scal y el problema recurrente de la deuda interna. Se hace un examen minucioso de los tributos, procurando identicar, por tipo de impuesto, las actividades o sectores que ms aportan al sco. Se presenta informacin sobre el impacto del aumento en el precio del petrleo sobre la recaudacin y sobre la inacin en 1999. Tambin se actualiza el anlisis y la informacin de las variables asociadas con la estabilidad
en el costo de la vida y los ingresos familiares. Se discute la interrelacin entre crecimiento econmico y pobreza, dado que este ao se registr un elevado crecimiento econmico que no logr reducir la pobreza. Por ltimo, se contina con la presentacin de las percepciones de los sectores sociales en relacin con el desempeo econmico, para lo que se recurri a entrevistas con un grupo de personajes clave de diferentes sectores sociales.
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turismo, fueron actividades que contribuyeron signicativamente al crecimiento econmico logrado. La operacin anual de una gran empresa de alta tecnologa provoc, en su mayor parte, que la industria aportar en 1999 ms de una cuarta parte de la produccin nacional, lo cual hizo de ste el sector ms importante de la economa, superando inclusive al sector de servicios, que tambin haba venido creciendo en los ltimos aos. El sector agrcola continu perdiendo importancia dentro del PIB, aunque sigue siendo una de las principales actividades generadoras de empleo. Este divorcio tiene mltiples causas y efectos socioeconmicos sobre la poblacin que no han sido debidamente analizados, pero que son importantes de considerar desde la ptica del desarrollo humano. En todo caso, pone de maniesto la necesidad de utilizar el indicador ingreso nacional bruto por persona, en vez del acostumbrado PIB por persona, como una mejor referencia para describir la situacin econmica interna. An ms, es necesario profundizar en la evolucin de las distintas actividades econmicas, segn se presenta ms adelante, con el propsito de analizar mejor el abanico de oportunidades econmicas y sociales que se presentan en un ao determinado, en el contexto de un panorama de apertura creciente. Por otra parte, la produccin para el mercado interno est rezagada con respecto al proceso de apertura internacional de la economa, aspecto que se refuerza con la mayor participacin de productos importados en el total del consumo nal de los hogares. Esta situacin ocurre al tiempo que existen limitaciones objetivas para los productores locales, en trminos de crditos en condiciones adecuadas, y apoyo para el desarrollo de ventajas competitivas y de un mercado de capitales, entre otros aspectos. Lo preocupante desde el punto de vista del desarrollo humano es que un gran porcentaje de pequeas y medianas empresas an tiene como destino de su produccin el mercado local. La formacin bruta de capital creci levemente en 1999, como consecuencia de inversiones pblicas por licitacin en carreteras y proyectos de energa elctrica. Continu el ujo de inversin extranjera orientado a la creacin de nuevas empresas, pero esta vez a un ritmo menor que en aos anteriores, cuando se establecieron en el pas importantes empresas de alta tecnologa. Cabe destacar que, a pesar de que en 1999 los niveles de inversin extranjera directa fueron importantes, an se debe impulsar y trabajar
mucho en los encadenamientos de las empresas extranjeras con el resto de la economa, a n de lograr mayor contenido nacional en las exportaciones, una mayor capacidad tecnolgica local y un efecto multiplicador de las oportunidades del comercio internacional, tal como ha sucedido en Singapur y Malasia (Sercovich, 2000). Adems, el ahorro nacional, una de las variables que ms puede contribuir al crecimiento econmico sostenido en los prximos aos, se redujo en 1999; su relacin con el ingreso nacional disponible lleg a ser la ms baja de la dcada, apenas un 9%. Un elevado ahorro interno representa una oportunidad de canalizar recursos para nanciar inversiones que garanticen un crecimiento sostenible y capacidad de enfrentar un eventual shock externo. Los factores comentados inducen a cuestionar si el crecimiento econmico ser sostenido y permanente o es, ms bien, una situacin coyuntural inuenciada, en su mayor parte, por el fuerte ingreso de inversin extranjera directa. Se plantea tambin la interrogante, partiendo del supuesto de que el crecimiento econmico es sostenible, de si se podr ir generando una mejor distribucin de las oportunidades o persistir la concentracin encontrada en 1999. Crecimiento no gener mejores condiciones para la poblacin La Encuesta de Hogares de 1999 no revela cambios signicativos en los indicadores de empleo. La tasa de desempleo abierto aument levemente, al llegar a un 6%; esto signica que poco ms de 83.000 personas se estiman como desocupadas en 1999 2, hecho que estuvo acompaado por la disminucin de la fuerza de trabajo en relacin con la poblacin en edad de trabajar. Adems, la calidad de los empleos an es deciente, por cuanto alrededor de una cuarta parte del total de la fuerza de trabajo sigue teniendo problemas de empleo, ya sea porque est desempleada o porque es subempleada. Por otra parte, las oportunidades laborales se presentan especialmente en la regin central del pas, producto de que las nuevas inversiones se concentran en el Area Metropolitana. De esta manera se profundiza la tendencia a un desarrollo regional con grandes desigualdades econmicas y sociales entre distintas zonas. Los mayores niveles de subutilizacin total de la fuerza laboral se encuentran en la regi n Cho ro tega (17,9%), Brunca (16,8%) y Atlntica (16,4%). Con esto se puede armar que la concentracin
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de las oportunidades no slo se reeja en el crecimiento econmico y las exportaciones, sino tambin en la generacin de empleo entre regiones. En cuanto a las remuneraciones a hombres y mujeres, siguiendo con la tendencia de aos atrs el ingreso promedio de los primeros result un 29% ms alto. A su vez, el ingreso promedio real de los ocupados apenas pas de 53.245 colones en 1998 a 54.183 colones en 1999, a pesar del aumento en los salarios mnimos reales y del mayor crecimiento econmico. Por su parte, el nivel de pobreza, en trminos estadsticos, se mantuvo estable alrededor del 20% del total de hogares (20,6% en 1999), mientras que la pobreza extrema aument a 6,7% en 1999. Ello implica que 147.351 familias del pas no cuentan con ingresos sucientes para cubrir sus necesidades bsicas. Adems, de estas familias, 47.805 no satisfacen ni siquiera sus requerimientos alimentarios. Esto demuestra que un mayor crecimiento econmico no necesariamente se reeja en menores niveles de pobreza, lo cual a su vez plantea la interrogante sobre el tipo de crecimiento econmico que se debe generar. De hecho el Banco Mundial, con base en estudios economtricos, ha presentado informacin que muestra cmo pases con menor crecimiento econmico han logrado una mejor distribucin de las oportunidades para la poblacin, medidas a travs de diversos indicadores (Doryan, 2000). Las oportunidades se han venido concentrando en ciertas actividades vinculadas con las zonas francas y el turismo, especialmente en trmino s de inversi n, pro ducci n, empleo y exportacin. Sin embargo, al mismo tiempo, son estos los sectores que menos contribuyen a nanciar los gastos que demanda un Estado moderno. El sector nanciero tambin ha aprovechado situaciones particulares del entorno econmico, al disfrutar diferenciales muy altos entre las tasas pasiva y activa, y al colocar un mayor porcentaje de los recursos nancieros en actividades relacionadas ms con el consumo, el comercio y los servicios (que en conjunto absorbieron el 60,5% del crdito total en 1999), que con actividades productivas, lo que podra conrmar que el nanciamiento no est siendo utilizado como instrumento estratgico en el proceso de transformacin y crecimiento que requieren las unidades productivas, especialmente las de menor tamao. El crdito al sector privado creci un 19% a pesar de que las tasas de inters se incrementaron: las activas alcanzaron niveles promedio de 21,2% en
trminos reales, seis puntos por encima de los niveles de 1998. Esto sin contabilizar la banca off shore , cuyas operaciones ya superan las operaciones locales supervisadas por la SUGEF , dado que conllevan una serie de benecios tanto para los inversionistas como para quienes buscan fuentes de nanciamiento. El crecimiento no podr contribuir signicativamente al desarrollo humano si no se basa en mayores esfuerzos en trminos de inversin en capital humano, tasas de ahorro interno, vinculacin de las exportaciones con los productores locales y ms apoyo para estos ltimos (no apostar slo a la atraccin de grandes empresas extranjeras), as como en menor deterioro ambiental y, en general, en una mayor creacin de empresas formales, independientemente del origen de su capital. Solvencia de las cuentas externas En 1999 la solvencia de las cuentas externas registr una mejora, que se reej nalmente en un aumento de las reservas internacionales netas. La deuda externa y el tipo de cambio tampoco fueron problemas en esta rea. Por primera vez en dcadas hubo un supervit comercial (1,5% del PIB), pues aunque las exportaciones nominales crecieron menos que en 1998 (18,1% versus 27,4%) las importaciones apenas crecieron un 0,5%, y esto a pesar de que el crecimiento econmico fue signicativo. El ujo de inversin extranjera directa continu siendo importante, tres veces superior al nivel de principios de la dcada, e ingres capital privado de corto plazo, como resultado del aumento en las tasas locales de inters activas. Adems, el Gobierno de la Repblica coloc en el mercado internacional $300 millones en bonos que permitieron nanciar el dcit y acumular reservas. Las reservas ya cubren las importaciones de 2,6 meses, relacin que permite dar conanza al sector externo de la economa y a los agentes econmicos. Por otra parte, aun cuando el dcit en cuenta corriente no se redujo signicativamente (se mantuvo por encima del 3% del PIB), pareciera que ste no es un problema en la actualidad. La preocupacin central radica ms bien en su sostenibilidad, pues habr que prestar atencin al crecimiento de los pagos netos al exterior por renta de la inversin directa, los cuales en 1999 superaron los $1.400 millones, despus de que en 1997 eran cerca de $60 millones. Ciertamente, nuevas industrias han generado incrementos
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extraordinarios en la produccin y las exportaciones, pero tambin en las remesas, por lo que la economa costarricense se ha transformado en los dos ltimos aos en exportadora neta de capital de largo plazo. Otro aspecto al que se le debe poner atencin es el tipo de vinculacin con el mercado mundial. Esto por cuanto, pese al supervit comercial registrado, si se excluyen los componentes electrnicos para microprocesadores, las exportaciones muestran un deterioro. La alta dependencia de la estructura productiva de las importaciones, as como el reducido valor agregado de las exportaciones ms dinmicas, le plantean a Costa Rica el reto de revisar su esquema de insercin internacional. Experiencias de otros pases indican que es posible una mayor vinculacin de empresas extranjeras de alta tecnologa radicadas en naciones en desarrollo, con empresas locales que sirven como proveedores de alta calidad. Cmo hacer para que cada ao ms pequeas y medianas empresas logren exportar y aprovechen las oportunidades que ofrece el comercio internacional? Esto ltimo es particularmente importante ante la eventual entrada de Costa Rica al ALCA, en un plazo de apenas cinco aos. El tiempo para mejorar la preparacin del pas para competir con economas ms desarrolladas de la regin est llegando a su lmite. Solvencia scal y orientacin del gasto pblico En 1999 la falta de solvencia scal sigui siendo uno de los principales problemas econmicos del pas, aunque desde 1994 se vienen realizando esfuerzos por corregirla. En ese ao el dcit del Gobierno Central como porcentaje del PIB alcanz un 5,2%, mientras que en 1999 esa relacin fue de 2,3%. Los gastos del Gobierno Central continan creciendo en trminos reales, fundamentalmente por el servicio de la deuda interna, y los esfuerzos scales se siguen realizando principalmente en el rea de los ingresos. Al estar las tasas de inters en niveles ms elevados que en 1998, el gasto por este concepto explica el crecimiento del gasto pblico, ya que aument en ms de un 40% en 1999, a pesar de la colocacin de bonos en los mercados internacionales (donde se convirti deuda interna en externa). La deuda interna sigue siendo un problema no resuelto. Segn datos del Banco Central de Costa Rica la deuda interna del Gobierno Central (24,9% del PIB) aument en trminos porcentuales con respecto al PIB, como consecuencia de
la aplicacin del artculo 175 de la Ley 7558, del 3 de noviembre de 1995, que indicaba que se deba cargar al erario pblico la totalidad de los bonos de estabilizacin monetaria en circulacin al 31 de diciembre de 1995. El nivel de la deuda, y especialmente su servicio, siguen constituyendo una seria amenaza para el desarrollo humano. Con excepcin de la referida colocacin de bonos en el mercado internacional, no se hizo lo suciente para resolver este problema. Cada ao una cuarta parte del gasto pblico se dedica a pagar intereses. La Memoria Anual de la Contralora General de la Repblica conrma esta situacin: El Gobierno de la Repblica sigue mostrando una situacin que podra denominarse de desequilibrio estable ( ) A pesar de las medidas que se han tomado para reforzar la situacin scal, como el convertir diversas entidades en contribuyentes del impuesto sobre la renta, o autorizarlas a donar al Gobierno parte de su cartera de inversiones, o el recurrir a la colocacin de bonos en los mercados nancieros internacionales, no se observa an una mejora en las nanzas que pueda calicarse como sustancial y sostenida (Contralora General de la Repblica, 2000). Ahora bien, es importante reconocer los esfuerzos del Gobierno por contener el gasto en transferencias, que ha venido aumentando aceleradamente en los ltimos aos. La aplicacin de mayores controles, la realizacin de estudios y la scalizacin de los incentivos tursticos y de exportacin han reducido los montos pagados por el Gobierno. Hacia futuro, el reto es fortalecer los mecanismos de control y gestin de los programas pblicos. Estabilidad, costo de vida e ingresos familiares La estabilidad econmica continu en 1999, al reducirse la inacin. La tasa de crecimiento del nivel general de precios disminuy en relacin con el ao 1998; sin embargo, an no ha sido posible reducirla a un dgito, como ha sucedido en los pases desarrollados y en algunas naciones latinoamericanas. Adems, las familias siguen percibiendo que el costo de la vida sube, hecho que podra deberse al reducido aumento en el nivel de ingreso promedio real. Esta situacin lleva a reexionar sobre las oportunidades que realmente se estn generando, pues adems es conocido que la pobreza extrema es mayor de lo que se crea. Asociado con esta condicin, se presenta el hecho de que alrededor del 84% de la poblacin ocupada en el
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CUADRO 3.2
1998
1999
Promedio 1991-1998
5,5 3,5 24,0 58,5 15,1 20,4 Satisfactorio 27,4 5,6 13,1 103,3 53.245
5,5 -1,5 22,5 68,3 21,2 21,6 Satisfactorio 18,1 6,0 13,8 107,9 54.183
2,8 3,1 21,0 59,2 17,1 23,8 16,5 5,0 11,5 52.013
Nota: La calicacin de muy satisfactorio , satisfactorio y no satisfactorio es el resultado de dos comparaciones: 1) el indicador de Costa Rica en 1999, con respecto al promedio de 1991-1998; 2) relacin entre ese mismo indicador y las mejores calicaciones obtenidas por los pases de Amrica (siempre que la informacin est disponible). a/ Se calica en funcin del tipo insercin internacional del pas (crecimiento de las exportaciones y su relacin con los productores locales). b/ Ao base 1995. CEPAL, sobre la base de cifras del Fondo Monetario Internacional. c/ Se calica en funcin del Estado y las necesidades insatisfechas en materia de: carreteras, modernizacin de puertos y aeropuertos, costos de estiba, electricidad y telecomunicaciones.
Satisfactorio
Muy satisfactorio
No satisfactorio
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sector agropecuario y el 70% en la actividad de la construccin tiene primaria o menos, nivel de instruccin que les impide a los trabajadores acceder a niveles decorosos de bienestar (esto representa una poblacin aproximada de 273.000 personas). Tambin se modicaron algunas apreciaciones sobre los ocupados. El nmero de ocupados plenos disminuy, el nmero de personas en estado de subempleo visible e invisible se increment, lo mismo que la tasa de desempleo abierto (aunque levemente) y la tasa de subutilizacin total de la fuerza laboral. Esto debera llamar la atencin sobre la calidad del crecimiento econmico experimentado en 1999. Adems habra que agregar que el desempleo afecta ms a las personas entre 12 y 24 aos, edad en la que el recurso humano se incorpora por primera vez a alguna actividad productiva. Es preocupante observar el aumento de las tasas de inters en 1999; si esta tendencia persiste, no le permitir a los grupos de ingresos bajos y medios adquirir una vivienda con mensualidades razonables. En sntesis, si bien existe estabilidad econmica, los grupos sociales no estn percibiendo an todos los benecios posibles de ella, ni tampoco del extraordinario crecimiento econmico experimentado en 1999. Esto es consistente con el reducido crecimiento del gasto de consumo nal, la disminucin del ingreso nacional disponible por persona y las percepciones de los sectores sociales sobre el desempeo econmico del pas.
En esta seccin se presentarn los factores que contribuyeron, as como los que impidieron un mayor crecimiento econmico y las oportunidades que esto gener al pas.
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los recursos generados en el proceso productivo interno y que quedan disponibles para que los agentes econmicos los consuman o ahorren, excluyendo los ingresos que se envan como remesas al exterior, tales como intereses, dividendos y utilidades de empresas extranjeras, estos ltimos bastante signicativos en 1999 (BCCR, 2000b) 5. Es ms, segn un informe de la CEPAL, en Costa Rica la relacin entre las utilidades pagadas y las exportaciones de bienes y servicios pas de 5,3 en 1998 a 13,2 en 1999, y se constituy en la razn ms alta de toda Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2000b). Este es un argumento muy fuerte para resaltar la necesidad de aumentar el contenido nacional de las exportaciones, mediante una mayor participacin de las empresas y trabajadores costarricenses.
tro de la economa (25,9% del PIB). El segundo sector en trminos de crecimiento fue el de la construccin, que experiment un incremento de un 7% en trminos reales, como consecuencia del crecimiento de las obras por licitacin del sector pblico en el rea de infraestructura, tanto en carreteras como en proyectos de energa elctrica. La participacin de este sector en el PIB tambin aument, aunque su aporte apenas llega a un 3,8%. El tercer sector en trminos de crecimiento real fue el de transportes, almacenamiento y comunicaciones, con un 6,7% en 1999. Segn datos del Banco Central, las comunicaciones aportaron un 70% del aumento observado, seguidas por el transporte areo. El sector agrcola, que en 1998 haba crecido un 6%, apenas creci un 3,9% en 1999, aunque este comportamiento explica un 4,8% del aumento total del PIB. El incremento se sustent en un crecimiento del valor agregado de la leche y el caf, as como por aumentos en la produccin de yuca, meln, pollo y pia, los que en conjunto explican ms del 90% de la tasa de variacin registrada en 1999, segn datos del Banco Central. El banano y la caa de azcar fueron los productos ms afectados en 1999, en el primer caso por la sobreoferta en el mercado mundial y en el segundo por condiciones climticas adversas.
GRAFICO 3.1
Costa Rica: crecimiento del ingreso nacional disponible real per cpita. 1992-1999
8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Departamento de Cuentas Nacionales, BCCR.
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RECUADRO 3.1
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En el cuadro 3.3 se aprecian las contribuciones de cada sector al crecimiento del PIB en 1999. Tambin se observa que las actividades ms dinmicas estn relacionadas con actividades de exportacin y empresas grandes. En sntesis, puede notarse cmo en el aporte al PIB pueden presentarse mltiples situaciones, no slo entre actividades econmicas, sino al interior de cada una de ellas. De ah la necesidad
de desglosar la situacin de cada actividad y, dentro de sta, cada uno de sus principales productos. El nuevo Sistema de Cuentas Nacionales permite precisar mejor algunas mediciones, como por ejemplo la informacin sobre el nivel de consumo intermedio (oportunidades) y la remuneracin a los asalariados (ditribucin funcional del ingreso) en cada una de las actividades productivas del pas.
RECUADRO 3.2
GRAFICO 3.2
60%
40%
20%
1991
1999
Industria Comercio
Nota: los datos de 1991 y 1999 corresponden a la nueva metodologa de Cuentas Nacionales. Fuente: Elaboracin propia con datos del BCCR (2000), y Vargas y Senz, 1998.
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CUADRO 3.3
Industria manufacturera
25,3
72,8
Zona franca (100%) Componentes electrnicos para microprocesadores (70% de las exportaciones de zona franca corresponde a Intel) Leche (24%) Caf (22%) Yuca (19%) Meln (14%) Pollo (13%) Pia (11%)
Externo
Agropecuario
3,9
4,8
Construccin
7,0
3,0
Construccin pblica por licitacin (100%) Proyectos de energa elctrica (Angostura) Carreteras
80
Mayora externo
Restaurantes y hoteles Actividades asociadas con turismo Local Comunicaciones (70%) Telecomunicaciones Transporte areo Local / internacional Internacional
Mayora grande
3,3
M-P G G M-P
6,9
Otros servicios
9,2
Servicios comunales y sociales Local (30%) Diversin y esparcimiento asociado con turismo Servicios nancieros (26%) Local Electricidad y agua (22%) Local
G G
150
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RECUADRO 3.3
CUADRO 3.4
Estimacin de los establecimientos y trabajadores de las micro y pequeas empresas no agrcolas. 1998
(en miles)
Estrato productivo
Privado y no agrcola
Todos los estratos Establecimientos Trabajadores Sector formal Establecimientos Trabajadores Sector Informal Establecimientos Trabajadores
Pequea empresa De 5 a 9 De 10 a 19
11 80 7 41 4 38 3 80 2 53 1 26
Dentro de este sector, los establecimientos formales representaron en 1998 el 25% del total y emplearon a 190.000 trabajadores, lo cual implica que tres de cada cuatro de estas empresas pertenecen al sector informal. En la categora de microempresa se ubica la mayor cantidad de establecimientos, tanto del sector formal (84%) como del informal (97%), y se concentra el mayor nmero de trabajadores. Sin embargo, en el sector formal casi la mitad de los trabajadores se ubican en la pequea empresa (de 5 a 19 trabajadores) y el grado de formalidad crece al aumentar el tamao de la empresa.
El sector que posee un mayor consumo intermedio es el industrial (67%), seguido por la explotacin de minas y canteras y la construccin (65% y 55%, respectivamente). Vale la pena destacar que este ltimo sector fue uno de los que increment en mayor medida su consumo intermedio con respecto a la produccin durante la dcada de los noventa (poco ms de 4 puntos). Otro sector que tuvo un cambio importante en el consumo intermedio en los aos noventa fue el de servicios de la Administracin Pblica (de 36% a 41%), hecho que se explica por las com-
pras crecientes de ciertos servicios que antes realizaba personal de las instituciones pblicas. En cuanto a remuneracin de los asalariados, el sector ms intensivo en el uso de mano de obra, medido por la remuneracin a los asalariados dentro del valor agregado total, es el de servicios, tanto de la administracin pblica (66%) como comunales, sociales y personales (55%), seguidos por el sector de la construccin (37%). El sector industrial es el menos intensivo en el uso de mano de obra, ya que las remuneraciones a los asalariados representan tan solo un
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16% de total del valor agregado y se ubican por debajo del total de la economa (26%). Esta informacin resulta esencial, pues signica que no todas las actividades econmicas generan las mismas oportunidades laborales, sino que ello depende de la naturaleza de las tareas que realizan y de su grado de avance tecnolgico.
mente al mercado local. A pesar de ser el sector menos intensivo en trabajo, ofrece empleo a ms de 200.000 hombres y mujeres y realiza tres cuartas partes de las exportaciones totales del pas. En 1999 el sector industrial mostr un crecimiento excepcional, que se explica en gran medida por el desempeo de la produccin y exportacin de la rma Intel. No obstante, segn el Instituto de Investigaciones en Ciencias Econmicas de la Universidad de Costa Rica, la industria de base local pas por una crisis que se manifest en una desaceleracin de su produccin y se debe, en parte, a la poltica econmica aplicada. Indicadores que explican en cierta medida esa situacin son los siguientes (IICE, 2000):
CUADRO 3.5
Crecimiento excepcional
Zona franca Instrumentos mdicos y pticos Fabricacin de metales comunes Sustancias qumicas Tabaco Mquinas y aparatos elctricos 64,6 40,5 31,6 18,1 15,4 12,8 8,7 7,8 5,4 4,9 4,3 3,9 3,8 3,6 2,4 0,6 -3,2 -3,7 4,2 -11,2 -13,0 -15,0 -16,0
Crecimiento dinmico
Editoriales e imprentas Equipos de radio, televisin y comunicacin Minerales no metlicos Equipo de transporte
Crecimiento normal
Alimentos y bebidas Reciclaje Madera, excepto muebles Muebles de madera
En recesin
Caucho y plsticos Papel
En depresin
Productos de metal Prendas de vestir Textiles Curtido, cuero y calzado Maquinaria y equipo Automotores, remolques diversos Perfeccionamiento activo
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RECUADRO 3.4
Competitividad del sector softw are y vinculacin de empresas de la zona franca con empresas locales: dos proyectos clave apoyados por el BID-FOM IN
El software es un producto con un enorme potencial de crecimiento y rendimiento, sin ningn sacricio ecolgico; adems es facilitador de la creacin de nuevos negocios y, por ende, del surgimiento de nuevas pequeas y medianas empresas. Segn datos de la Cmara de Productores de Software (CAPROSOFT) el contenido nacional en un producto de software representa un 95% del valor del producto, cifra que es sumamente beneciosa para el crecimiento econmico del pas. El auge de este sector en Costa Rica se relaciona, entre otros factores, con la existencia de recursos humanos calicados para esta actividad a nivel universitario y tcnico, la extensin de la informtica educativa al 50% de las escuelas pblicas y en todos los colegios de secundaria y la mayor utilizacin de la informtica en las empresas. En julio de 1999 se rm con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el Programa de Apoyo a la Competitividad del Sector Software para ser ejecutado en tres aos. Los principales objetivos de este programa son: fortalecer la formacin de recursos humanos en tecnologa de informacin para aumentar la cantidad, calidad y diversidad de profesionales y tcnicos conforme a las necesidades de las empresas del sector de software; mejorar la gestin de estas ltimas para incrementar su competitividad a travs de la introduccin de sistemas de calidad internacionales, y fortalecer la capacidad institucional de CAPROSOFT para que sea capaz de mejorar la provisin de servicios contempla que este proyecto, tales como capacitacin tcnica y gerencial. El costo total del proyecto es de $2,5 millones, de los cuales el Fondo Multilateral de Inversiones del BID-FOMIN aporta $1,5 millones y el resto es nanciado con fuentes locales (productores 60% y Gobierno 40%). La vinculacin zona francaempresa local es otra rea fundamental para el desarrollo del pas. En Costa Rica existen poco ms de 200 empresas en el rgimen de zona franca, de las cuales alrededor de un 20% corresponde a empresas multinacionales de alta tecnologa (EMAT). Es por ello que el 10 de noviembre de 1999 se rm con el BID el Proyecto de Desarrollo de Proveedores para Empresas Multinacionales de Alta Tecnologa , cuyo objetivo es contribuir al incremento del contenido nacional de las exportaciones, especcamente mejorar la capacidad tecnolgica-productiva de las pequeas y medianas empresas (PYME) hasta niveles que les permitan suplir insumos y servicios para la produccin de las EMAT y competir globalmente. El proyecto apoyar la realizacin de un mnimo de 45 iniciativas de vinculacin de PYME a la cadena productiva de las EMAT, para demostrar su viabilidad y sostenibilidad. A la vez se establecer un sistema integral de informacin que facilitar esa vinculacin. Para la continuidad institucional y para dar un carcter nacional a la operacin, se prev el establecimiento de una Ocina Nacional de Desarrollo de Proveedores que continuar con esta labor. El proyecto se nanciar mediante una donacin del FOMIN por la suma de $900.000 y un aporte local de $600.000, en un plazo de ejecucin de 36 meses.
Fuente: Inversin extranjera , en Rindiendo Cuentas, boletn electrnico de MIDEPLAN, noviembre de 1999.
Las exportaciones industriales, excluyendo zonas francas y maquila, decrecieron un 5,3%. Las importaciones industriales de materias primas, excluyendo zonas francas y regmenes especiales, decrecieron un 7,8%. Se desaceler el crecimiento del consumo industrial de electricidad. La tasa de desempleo abierto en la industria subi ligeramente, de 5,8% a 6%, lo que signica que 13.000 personas ligadas a la industria estaban desocupadas en 1999. El cuadro 3.5. contiene una divisin de los diferentes subsectores industriales segn su comportamiento en la produccin real en 1999. De esta manera, las oportunidades generadas en el sector que ms creci y que ms contribuy al crecimiento de la economa en 1999 parecen estar concentradas en las actividades de zona franca, muy especialmente en el rea de componentes electrnicos para microprocesadores. Tambin es importante agregar que en el sec-
tor industrial existe un componente informal muy signicativo. Para 1999 las empresas informales ascienden a ms de 6.500, de acuerdo con un estudio realizado por la Cmara de Industrias a inicios del 2000. Es interesante notar que el punto de partida de este acelerado crecimiento coincide con la profundizacin de la apertura comercial, aunque no necesariamente se puede atribuir a ese proceso en forma exclusiva; por ejemplo, el exceso de regulaciones para formalizar un negocio es uno de los factores que favorecen la informalidad. Ahora bien, uno de los temas que las empresas industriales plantean como crticos en 1999 es la necesidad de una apropiada insercin en la economa mundial. Se resalta que cada vez ms la produccin de ese sector se destina al mercado externo. Por ejemplo, en 1990 tan slo un 19% de la produccin total de la industria se exportaba, mientras que en 1999 ese porcentaje sobrepas el 40%, lo que demuestra una clara
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tendencia hacia la internacionalizacin de los procesos de manufactura. Sin embargo, la Cmara de Industrias ha identicado que apenas un 8% de las pequeas y medianas industrias formales existentes en el pas han logrado exportar (Cmara de Industrias, 2000). Ante esta realidad, Costa Rica tiene el reto enorme de disear una estrategia nacional que permita aumentar el nmero de pequeas y medianas empresas exportadoras y el contenido nacional de las exportaciones, manteniendo el ujo de inversin extranjera que ha conseguido hasta ahora. Adems, es necesario desarrollar enlaces entre empresas suplidoras locales y compaas de zonas francas, nicho de mercado con el mayor potencial de subcontratacin identicado hasta el momento en el pas. Una estrategia de atraccin de inversiones debe tener entre sus componentes esenciales una poltica de vinculacin de las empresas locales con las exportadoras.
portados aumentaron en un 14,3% anual, es decir ms del doble. Esto signica que ese gasto se orienta cada vez ms a la compra de bienes forneos, en perjuicio de los productores locales. En 1998, esta variable represent casi el 20% del total del gasto de consumo nal de los hogares. Por otra parte, el ahorro nacional neto mostr en 1999 un decrecimiento de -1,4% en trminos nominales, situacin que hizo que la relacin ahorro/ingreso nacional disponible llegara a 9%, cifra menor al promedio del perodo 19911998 (10,2%). Esta relacin sigue siendo muy insuciente si se busca un proceso sostenido de crecimiento econmico. La formacin bruta de capital jo creci apenas un 1,2% en trminos reales en 1999, despus de haber crecido en ms de 25% el ao anterior, como consecuencia del establecimiento de la empresa Intel. El rubro que ms creci fue el de nuevas construcciones (aproximadamente un 15%), debido a los programas de reconstruccin de carreteras nanciados con recursos provenientes del impuesto del 15% a los combustibles (administrados por CONAVI) y a las obras de infraestructura elctrica Angostura y Miravalles III. La inversin en maquinaria y equipo fue el componente que perjudic el comportamiento de la formacin bruta de capital, ya que mostr un descenso cercano al 7% (BCCR 2000b). De cualquier forma, la razn formacin bruta de capital/PIB real se ubic en 1999 en 22,5%, poco ms de un punto porcentual por encima del promedio registrado en el perodo 19911998 (21%). Por otra parte, se debe destacar el comportamiento de las importaciones. Para el Banco Central, la evolucin de la demanda interna afect las compras externas, que decrecieron en un 1%.
La demanda externa
La demanda externa s impuls el crecimiento econmico en 1999, aunque su ritmo de crecimiento fue menor al registrado el ao anterior. Las exportaciones aumentaron en un 18,1%, principalmente las no tradicionales, que se incrementaron en poco ms de un 29%. De hecho, las exportaciones continan compensando el limitado desempeo de la produccin para el mercado local. El escaso dinamismo de esta ltima puede resultar normal en una economa pequea que est en un proceso de apertura a la economa mundial, pero es preocupante que de este mercado dependa an la mayora de las pequeas y medianas empresas del pas. Esto implica que las
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oportunidades que se derivan de la demanda externa an son restringidas para muchas empresas del sector productivo nacional. Ahora bien, es relevante destacar que el crecimiento de las exportaciones fue asimtrico en sus componentes. Con excepcin de las ventas externas de zonas francas y las transacciones de servicios no factoriales, especialmente el turismo, el resto de los rubros registr decrecimientos importantes. Los factores que explican en buena parte la evolucin de las exportaciones de los sectores que decrecieron (bienes manufacturados por la industria regular, bienes amparados al rgimen de perfeccionamiento activo y bienes agropecuarios no tradicionales, entre otros) son: la prdida de competitividad y el menor acceso a algunos mercados por la competencia de los productos asiticos; el descenso en los precios internacionales de algunos productos, motivado por condiciones de sobreoferta en el mercado mundial, y las investigaciones realizadas en torno a la concesin de certicados de abono tributario (BCCR, 2000b). Las entradas por turismo tambin contribuyeron a que el crecimiento econmico fuese mayo r. Durante 1999 llegaro n a Co sta Rica 1.027.462 turistas internacionales, 84.609 ms que los que arribaron en 1998; de esos nuevos turistas, ms de la mitad eran de origen estadounidense. Otras naciones que han aumentado sus relaciones tursticas con el pas, adems de las centroamericanas, son Colombia (4.436 turistas ms que en 1998), Espaa (3.380 ms que en 1998) y Holanda (3.621 ms que en 1998). Por su parte, los ingresos de divisas por turismo, que llegaron a los $994 millones en 1999 (casi 12% ms que los de 1998), representan un 14,9% de los ingresos de divisas por exportaciones de bienes.
El crdito
Un factor que impidi que creciera an ms la produccin nacional fue la escasa expansin del crdito interno neto, que apenas se increment un 2%. La contraccin de la poltica monetaria durante 1999 repercuti en la expansin del crdito disponible en los bancos, afectando negativamente la expansin de la inversin y, por ende, el crecimiento econmico. El crdito interno neto total del SBN creci a un ritmo muy inferior al promedio de los ltimos siete aos (2% versus 28,5%). Es importante sealar que mientras el crdito al sector pblico decreci un 22%, el crdito al sector privado aument en un
18,8% en trminos nominales, lo que motiv que la participacin del sector privado en el crdito interno neto total aumentara de 58,5% en 1998 a 68,1% en 1999. Sin embargo, debe considerarse que las estadsticas oficiales estn subvaluadas por la inuencia del nanciamiento externo de las entidades off shore ligadas a bancos locales y otras fuentes similares, tema que se analizar ms adelante. El decrecimiento del crdito al sector pblico estuvo inuido, bsicamente, por el niquito de las negociaciones con el Gobierno Central para el pago y documentacin de las deudas cuasiscales y la capitalizacin del BCCR. En el caso del crdito al sector privado, las entidades ms dinmicas fueron los bancos privados y las lneas con mayor crecimiento fueron las denominadas en dlares, debido al diferencial existente entre las tasas cobradas en moneda nacional y el costo equivalente del financiamiento en mo neda extranjera (BCCR, 2000b). En el anlisis del destino del saldo de crdito y su relacin con el crecimiento econmico es fundamental conocer qu tipo de actividades han venido demandando recursos crediticios. El cuadro 3.6 muestra el marcado cambio estructural del saldo de los fondos canalizados por el sistema nanciero nacional a las diferentes actividades privadas. Es claro que los sectores comercio, servicios y consumo ganaron casi 20 puntos porcentuales de participacin entre 1991 y 1999, en detrimento de las actividades productivas tradicionales dedicadas a la agricultura, la ganadera, la industria y la construccin (incluyendo crdito para vivienda). En 1999 el crdito dirigido hacia las primeras actividades absorba el 60% del total del crdito al sector privado no nanciero, en contraste con un 38,9% en 1991. Por otra parte, queda claro que con las elevadas tasas de inters activas reales para las actividades productivas, pocas empresas logran obtener y mantener por un perodo prolongado la rentabilidad que requieren para endeudarse internamente (cuadro 3.8). Esto contribuye a que la demanda de crdito para nes productivos sea moderada, lo que limita las posibilidades de transformacin y crecimiento de las pequeas y medianas empresas. Habra que preguntarse en qu medida el crdito dirigido a actividades de consumo, comerciales y de servicios estimula indirectamente el resto de actividades productivas. En este contexto, es importante aclarar que durante los primeros cuatro meses de 1999 las
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CUADRO 3.6
Saldo de crdito del Sistema Bancario Nacional por actividad econmica. 1991-1999
(distribucin porcentual)
1991
Agricultura, ganadera y pesca Industria Vivienda y construccin Comercio, servicios y consumo Total 24,0 30,0 7,1 38,9 100,0
1992
21,9 25,2 6,5 46,5 100,0
1993
19,7 20,9 6,4 53,1 100,0
1994
19,0 19,9 6,8 54,3 100,0
1995
17,2 20,9 7,0 55,0 100,0
1996
15,1 18,6 8,1 58,2 100,0
1997
11,4 15,0 14,0 59,6 100,0
1998
10,4 14,8 17,4 57,5 100,0
1999
9,3 14,7 17,2 58,8 100,0
Fuente: BCCR.
RECUADRO 3.5
CUADRO 3.7
Fuente: Elaboracin propia con datos de la SUGEF publicados por El Financiero, 13-19 de marzo del 2000.
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CUADRO 3.8
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Promedio
11,7 16,6 11,7 16,6 12,7 16,6 11,3 17,1 14,2 17,5
15,2 16,7 15,2 16,7 14,7 18,4 14,4 16,7 16,2 18,4
13,2 13,0 13,2 13,0 13,2 15,0 9,7 13,0 13,2 15,0
26,5 30,5 26,5 30,5 26,5 31,5 22,5 30,5 28,0 33,0
14,1 22,1 14,1 22,1 14,1 22,1 10,8 22,1 17,1 28,1
12,4 26,4 12,4 28,4 14,4 26,4 7,4 26,4 16,9 29,4
10,6 28,1 12,6 28,1 12,6 28,1 10,1 26,1 17,1 28,1
11,1 17,1 11,5 17,8 11,3 17,0 8,3 16,1 13,2 17,6
11,9 19,9 11,9 19,9 12,2 19,9 12,4 20,3 15,1 20,4
15,9 20,2 16,1 20,2 15,9 20,2 14,8 20,2 21,2 21,6
14,1 21,2 14,3 21,5 14,6 21,7 11,9 20,9 17,1 23,8
Fuente: BCCR.
tasas de inters pasivas se mantuvieron en los niveles altos registrados al nal de 1998. A partir de mayo empezaron a disminuir, de 24,5% a un 18,3%, cifra que alcanzaron al terminar el ao. Sin embargo, las tasas activas no disminuyeron de la misma forma, lo cual llev a un aumento en el margen de intermediacin nanciera y provoc que, en promedio, registraran niveles muy superiores a los de 1998. Esto representa una redistribucin importante de recursos de los distintos sectores econmicos y sociales hacia el sector nanciero.
ver con la disponibilidad de informacin por parte del ente regulador, condicionada naturalmente a su incapacidad para ejercer supervisin sobre dichas actividades. Del total de activos propiedad de los veinte grupos nancieros autorizados por el CONASSIF , por valor de $2.700 8 millones al cierre del ao 1999, un 50% se encuentra en entidades off shore , un 40% en bancos regulados por la SUGEF y el 10% restante en puestos de bolsa, operadoras de fondos de inversin, operadoras de pensiones y arrendadoras. Esto evidencia la gran importancia de la operacin off shore , y ello sin tomar en cuenta otras entidades que funcionan en la plaza local que no forman parte de los veinte grupos nancieros autorizados. Cabe indicar que el 46,1% del total de los activos pertenecientes a los grupos nancieros autorizados se encuentra concentrado en tres grupos, y un 56% de los mismos es propiedad de grupos extranjeros. Adems, slo la mitad de los grupos nancieros autorizados cuenta con bancos off shore registrados. Segn cifras de la SUGEF , a diciembre de 1999 el tamao de la operacin de la banca off shore en relacin con la banca local, en trminos del total de activos, arroja un coeciente9 de 1,4 a 1, por lo que se concluye que la banca off shore ,
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CUADRO 3.9
CUADRO 3.10
Banco San Jos Banca Promerica Banco Finadesa Banco Cuscatln Banco BCT Banco Bantec Banco Banex Banco Intern Banco Metropolitano Banco del Comercio
a/ Para cuanticar apropiadamente el tamao de la banca off shore sera necesario incorporar la operacin de los grupos nancieros que operan en la plaza y no entran dentro de la denicin que establece el CONASSIF.
propiedad de los grupos nancieros autorizados10 con domicilio costarricense, es en trminos de activos un 40% ms grande que la banca local regulada. En cifras absolutas se est hablando de $1.350 millones propiedad de bancos off shore contra $965 millones pertenecientes al sector bancario costarricense regulado. Es necesario aclarar que esta informacin no toma en cuenta aquellas entidades off shore que operan en el mercado local pero que son propiedad de grupos nancieros con domicilio fuera del territorio nacional. Esto no signica que estas entidades no sean importantes; simplemente la informacin disponible no permite incluir a ese sector. En lo que respecta a los bancos off shore propiedad de grupos nancieros controlados por la SUGEF , la mitad se encuentra en Bahamas, tres estn domiciliados en Gran Caimn, uno en la isla de Monserrat y otro en Panam, al que se debe agregar el Banco Internacional de Costa Rica (BICSA). La operacin de estas entidades se limita estrictamente a transacciones en moneda ex-
tranjera. Eventualmente permite a los operadores bancarios locales trasladar hacia el exterior operaciones de crdito con elevado riesgo de recuperacin o incobrables, lo cual mejora de manera articial los estados nancieros del banco local y los indicadores que son objeto de revisin y publicacin por parte de la SUGEF y sobre los cuales los agentes econmicos miden los niveles de riesgo asociado. A nivel individual, una parte signicativa de los operadores utiliza el banco off shore para realizar operaciones bajo la modalidad de back to back, que consiste en conceder a las empresas locales crditos en dlares en los que el riesgo para el banco es nulo, debido a que existe un depsito por el mismo monto que su propietario realiza en el banco off shore a ttulo personal. Dicha modalidad genera un importante escudo scal para la empresa, que se traduce en un menor pago de impuestos. De cualquier forma, es necesario indicar que este importante sector paralelo ms bien est buscando una migracin de la operacin off shore a
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la operacin local, mxime que las tendencias en materia de regulacin apuntan hacia menores espacios de maniobra, en comparacin con el pasado. Por ejemplo, el CONASSIF se encuentra gestionando convenios11 de cooperacin con los entes reguladores de los diferentes sitios donde se encuentran domiciliados los bancos off shore , con el objeto de mejorar los mecanismos de supervisin preventiva y evitar as que problemas en un grupo nanciero determinado puedan repercutir en el resto del sistema nanciero. De no prosperar los convenios de intercambio de informacin con los reguladores de las plazas off shore , el regulador costarricense dar un plazo prudencial a los operadores para que se trasladen a otra plaza.
el nmero de personas en estado de subempleo visible13 e invisible14 se increment, lo mismo que la tasa de desempleo abierto 15 , aunque en forma leve, y la tasa de subutilizacin total de la fuerza laboral16. Posiblemente en datos tan agregados el impacto de los cambios metodolgicos de la Encuesta de Hogares sea menor, pero no debe ignorarse. En 1999 la poblacin econmicamente activa (PEA) 17 lleg a 1.383.452 personas que trabajaban o deseaban hacerlo y, en promedio, entre 1994 y 1998, su crecimiento fue de 3,8%. El nmero de personas ocupadas18 se ha venido comportando de la misma manera que la fuerza laboral. Para 1999 el nmero de personas ocupadas (estimado en 1.300.146) practicamente no vari, mientras que el crecimiento promedio de 1994 a 1998 fue de 3,4%. El grco 3.3 muestra cmo la tasa de crecimiento de la poblacin ocupada total mantiene una relacin estrecha con el crecimiento del PIB por persona. Para 1999, sin embargo, y a pesar del aumento registrado en el PIB por persona, el incremento en el nmero de ocupados fue casi nulo, lo que contrasta con 1998, ao en el cual se registr el mayor crecimiento en el nmero de empleos desde 1989.
GRAFICO 3.3
Costa Rica: tasas de variacin de la poblacin ocupada y del PIB per cpita. 1992-1999
18% 15% 12% 9% 6% 3% 0% -3%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
PIB per c pita en $
Poblacin ocupada
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CUADRO 3.11
Total de la fuerza de trabajo 1.187.005 Ocupados plenos 797.239 Subempleados visibles Nmero de personas 106.176 Puestos equivalentes 41.283 Tasa (%) 3,5 Subempleados invisibles Nmero de personas 99.254 Puestos equivalentes 28.567 Tasa (%) 2,4 Ignorado 134.919 Desocupados 49.417 Tasa de desempleo abierto (%) 4,2 Hombres 3,5 Mujeres 5,8 Tasa de subutilizacin total (%) 10,1
1.231.572 825.135 123.573 45.871 3,7 83.676 25.994 2,1 135.671 63.517 5,2 4,6 6,5 11,0
1.220.914 740.268 146.086 53.132 4,4 128.811 40.086 3,3 129.136 75.893 6,2 5,3 8,3 13,9
1.301.625 823.930 143.296 55.109 4,2 155.978 41.895 3,2 104.129 74.292 5,7 4,9 7,5 13,1
1.376.540 899.830 161.686 66.215 4,8 135.632 36.506 2,7 102.857 76.535 5,6 4,4 8,0 13,1
1.383.452 879.512 166.552 65.855 4,8 143.400 40.852 3,0 110.682 83.306 6,0 4,9 8,2 13,8
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
GRAFICO 3.4
8%
6%
4%
2%
1998
Mujeres
1999
Total
160
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La tasa de desempleo abierto para 1999 alcanz el 6%. Al observar el grco 3.4, se aprecia cmo se ha comportado este indicador desde 1990, as como el hecho de que el desempleo abierto afecta ms a las mujeres que a los hombres. La disminucin en el crecimiento de la fuerza de trabajo ayud a que el nmero de personas desempleadas no fuera superior. De haberse mantenido el ritmo de crecimiento de la PEA que se present en los ltimos aos, el desempleo durante 1999 habra sido mayor. Por otra parte, adems de la poblacin que labora jornadas normales de ocho horas, existe un sector importante de trabajadores cuyas condiciones laborales son de baja calidad, ya sea por el nmero de horas que trabajan, su condicin de aseguramiento o sus niveles salariales. Es el caso de trabajadores contratados por jornadas menores a las regulares, e incluso con salarios menores al mnimo minimorum. Esta situacin es medida a travs de la tasa de subempleo visible e invisible, que para 1999 represent el 4,8% y el 3%, respectivamente, para una tasa de desempleo equivalente al 7,8% de la fuerza total de trabajo, con lo cual se mantiene la tendencia creciente que ha prevalecido en los ltimos diez aos. En 1990, la tasa de desempleo equivalente del nmero de trabajadores subempleados fue del 6,1% en total. Por su parte, la tasa de subutilizacin total lleg a ser en este ao de 13,8%, la segunda ms alta en la dcada despus de 1996, cuando alcanz un 13,9%. Este dato es preocupante, como se viene sealando desde el tercer Informe sobre el
Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible debido a que aproximadamente un tercio de
la fuerza laboral (casi 400.000 personas) no tiene condiciones de empleo adecuadas. Un elemento que est en la base de la calidad del empleo es el nivel de instruccin de la fuerza laboral, rea en la cul no ha habido un gran avance en la presente dcada. Las personas sin instruccin, primaria incompleta y primaria completa representan alrededor del 52% de la fuerza laboral. Las personas que lograron terminar la enseanza primaria pero no terminaron la secundaria representan el 17,5% de la fuerza laboral (243.000 personas). S se nota una mejora en la proporcin de universitarios en el total de la PEA, que en 1999 alcanz el 16,5%. La fuerza de trabajo de las mujeres continu aumentando en 1999, y lleg a representar el 33,1% de la PEA total, para un total estimado de 458.000 mujeres que estn trabajando o desean hacerlo.
Desde 1994, la poblacin econmicamente activa ha aumentado un 28,3% en el caso de las mujeres y un 11,5% para los hombres. Por su parte, el crecimiento registrado en la poblacin ocupada, desde 1994, fue de un 25% para las mujeres y solamente de un 9,8% para los hombres, lo cual demuestra que se ha ido cerrando la brecha entre hombres y mujeres que ingresan a la fuerza laboral de Costa Rica. Sin embargo, se mantienen las condiciones de desventaja en trminos de poblacin desocupada19 , ya que el desempleo femenino alcanz un 8,2%, frente al 6% del promedio nacional y el 4,9% del desempleo masculino (cerca de 46.000 hombres). Adems, el indicador para 1999 es de los ms altos de la dcada (cuadro 3.12). Para las mujeres el subempleo visible fue de 6,6% (51.000 mujeres trabajan turnos menores a los deseados) y el invisible de 2% (34.000 ganan menos del salario mnimo minimorum a pesar de que trabajaban 48 horas semanales o ms). En el caso de los hombres el subempleo visible e invisible se mantuvo prcticamente en los niveles de 1998, con tasas de 3,9% y 3,1%, respectivamente. Si bien los aumentos en el subempleo pueden catalogarse como relativamente pequeos comparados con los que existen en Amrica Latina, es importante destacar que son los ms elevados de la dcada de 1990. La regin con mayor desempleo abierto fue la Huetar Atlntica (7,5%). Las mujeres de esta regin fueron las ms afectadas, ya que durante 1999 la tasa de desempleo abierta femenina alcanz un 10,5%. El mayor crecimiento en el desempleo se presenta en la Regin Central, donde la tasa de desempleo abierto fue de 6,2%. Se estima que alrededor de 27.000 mujeres y 29.000 hombres no tenan empleo, a pesar de que lo buscaban. La mayor tasa de subempleo visible para los hombres se present en la Regin Chorotega (8%), mientras que para las mujeres esto se dio en la Regin Central (10,9%) 20. Los aspectos antes referidos llevan a la conclusin de que la calidad del empleo sigue siendo un problema estructural sin resolver, que tiende a agravarse con los aos, aunque no alcanza cifras tan elevadas como las de otros pases latinoamericanos. Se debe resaltar que, fuera de todo pronstico, el elevado crecimiento econmico no ayud a mejorar los indicadores laborales, lo que genera graves consecuencias para el bienestar y la sostenibilidad social.
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CUADRO 3.12
Fuerza de trabajo
Ocupados N Crec. personas %
801.162 817.175 808.083 849.192 887.490 879.626 336.426 350.880 336.938 378.141 412.515 420.520 3,7 2,0 -1,1 5,1 4,5 -0,9 3,8 4,3 -4,0 12,2 9,1 1,9
TDA a/
3,5 4,6 5,3 4,9 4,4 4,9 5,8 6,5 8,3 7,5 8,0 8,2
a/ Tasa de desempleo abierta. Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
CUADRO 3.13
De 25 a 59 aos
2,8 3,0 4,4 3,7 3,6 3,8
De 60 o ms aos
1,1 2,3 1,1 3,1 0,7 1,6
Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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CUADRO 3.14
Poblacin ocupada del sector pblico segn diferentes fuentes de informacin. 1994-1999
1994
Segn Encuesta de Hogares TOTAL Gobierno Central Inst. autnomas y semiautnomas Municipalidades Segn CCSS TOTAL Gobierno Central Instituciones autnomas Segn STAP a/ TOTAL Ministerios y poderes Otras entidades
173.488 79.534 86.146 7.808 169.676 69.942 99.734 139.632 76.665 62.967
1995
171.835 76.379 88.287 7.169 169.471 72.192 97.279 135.422 75.235 60.187
1996
167.375 79.212 81.281 6.882 164.561 74.828 89.733 133.152 74.968 58.184
1997
174.872 85.576 79.424 9.872 166.261 77.727 88.534 136.448 77.544 58.904
1998
185.544 87.802 90.206 7.536 174.163 77.612 96.551 138.658 78.457 60.201
1999
168.784 83.642 77.343 7.799 180.713 79.329 101.384 142.091 81.276 60.815
CUADRO 3.15
Se generan oportunidades de empleo para mujeres con educacin, pero con ingresos inferiores a los reportados para los hombres
Las oportunidades de empleo para las mujeres se presentan principalmente en los grupos y ramas que requieren personas con ciertos niveles de instruccin, pero donde reciben ingresos inferiores a los de los hombres. La mayora de los empleos para las mujeres se gener en los grupos de comerciantes y vendedoras, en directoras, gerentes y administradoras y en servicios. Pero al analizar los ingresos que reciben estas mujeres se observa que, en todos los casos, su ingreso es inferior al de los hombres; en el caso ms crtico la diferencia es de 111,7% (servicios), por cuanto los hombres tienen un ingreso de aproximadamente 88.000 colones y las mujeres de 42.000 colones. Si se analizan las oportunidades por rama de actividad, para las mujeres las mayores oportunidades se generaron en el comercio, donde la diferencia de salarios es del 51%; las mujeres en este sector tienen un ingreso promedio de 77.000 colones, en contraste con los 116.000 colones de los hombres (cuadro 3.15). Las diferencias salariales entre ambos sexos disminuyen en el caso de los empleados del sector pblico.
Ingreso promedio primario mensual segn rama de actividad, por sexo. 1999
Sexo y rama de actividad Ingreso
Hombres
Total Agricultura Minas Industria Electricidad, gas y agua Construccin Comercio Transporte, almacenamiento, comercio Financieros Servicios comunales y sociales No especicados 105.809 66.715 112.104 108.846 144.596 90.887 116.382 120.447 164.938 137.331 82.833
Diferencia de ingresos %
Mujeres
81.755 66.274 53.474 66.787 129.795 150.309 76.736 111.840 135.397 84.449 73.907 29,4 0,7 109,6 63,0 11,4 -39,5 51,7 7,7 21,8 62,6 12,1
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
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CUADRO 3.16
Perodo anual
Asalariados
Patronos
Total
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Promedio 1990-1998
14.731 -11.392 49.053 38.172 29.195 16.279 -18.309 42.617 64.129 394 24.942
13.965 -4.464 1.018 3.686 22.161 -4.669 9.107 9.749 12.260 2.656 6.979
30.307 -10.505 36.311 53.478 41.153 30.467 -23.034 82.312 72.672 141 34.796
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
(aproximadamente 4.500), mientras que en las regiones Huetar Atlntica, Chorotega y Huetar Norte se dieron incrementos. Por otra parte, resalta el hecho de que en 1999 la Regin Central absorbi el 65,6% del empleo total, mientras que las otras regiones representaron menos del 10% cada una, lo que demuestra una concentracin muy alta de empleo en la zona central. Todas estas cifras conrman nuevamente las tendencias expuestas en los informes anteriores, a saber, que las oportunidades de empleo en las regiones son irregulares y decientes.
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internacional, en particular de mayo a setiembre, como en el volumen exportado) y en menor grado por la reduccin de las ventas externas de banano. De esta forma, la participacin de las expo rtacio nes tradicio nales dentro de las exportaciones totales represent un 15% en 1999, porcentaje casi 25 puntos ms bajo que el de 1991 y 5,5 puntos por debajo del nivel de 1998. En los ltimos aos son las empresas exportadoras de banano las que aprovechan mejor
las oportunidades del comercio internacional cuando se consideran los productos tradicionales de exportacin. Por su parte, las exportaciones no tradicionales crecieron un 27,5% en el ao en estudio. Las actividades que ms contribuyeron a este crecimiento son las siguientes: En el campo agropecuario, las exportaciones de pia (que crecieron un 17%), meln (9%) y follajes (6%).
RECUADRO 3.6
Incorporacin de Costa Rica en el Grupo CAIRNS. Presidencia del Grupo sobre Comercio y Trabajo en la Reunin Ministerial de Seattle. Negociaciones hemisfricas (ALCA) Negociaciones regionales (Centroamrica)
Participacin en el Comit de Negociaciones Comerciales. Participacin en los grupos de negociacin y los comits. Presidencia del Grupo de Negociacin de Inversin (hasta octubre de 1999) y del Grupo de Solucin de Diferencias (a partir de noviembre de 1999).
Negociaciones bilaterales
Estados Unidos Unin Europea
Gestiones a favor de la aprobacin de la ampliacin de la CBI. Solicitud para ampliar indenidamente el plazo de vigencia del Sistema Generalizado
de Preferencias Especiales y para permitir acumulacin de origen regional CentroamricaPanam-Comunidad Andina. Banano: seguimiento y negociacin del rgimen de comercio europeo.
Mxico
Negociacin y entrada en vigencia de los acuerdos para la revitalizacin del tratado de libre
comercio y el mejoramiento de las condiciones de acceso (carne, leche, aceite, polvos para bebidas, cacao y otros productos industriales).
Repblica Dominicana
Aprobacin del tratado de libre comercio por parte de la Asamblea Legislativa de Costa Rica en
junio de 1999
Chile
Conclusin de las negociaciones del tratado de libre comercio en noviembre de 1999. Aprobacin en la Asamblea Legislativa de los tratados bilaterales de inversin de Costa Rica
con Espaa y con Canad.
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CUADRO 3.17
Rama de actividad
1995
1996
1997
1998
1999
Total 1.168.055 Agricultura, silvicultura, caza y pesca 252.364 Minas y canteras 2.713 Industria 192.795 Electricidad, gas y agua 12.296 Construccin 73.286 Comercio por mayor y menor 225.811 Transporte, almac. y comunicaciones 62.283 Establecimientos nancieros 49.774 Servcios comunales, sociales y personales 287.114 No bien especicado 9.619
1.145.021 1.227.333 1.300.005 247.871 252.718 261.584 2.095 1.479 1.595 188.941 190.974 203.501 11.832 13.645 13.103 64.064 84.017 81.176 224.858 234.211 251.735 58.517 65.770 73.272 50.518 62.465 70.119 285.719 313.927 333.685 10.606 8.127 10.235
1.300.146 256.454 2.131 203.995 13.249 82.623 268.577 74.611 65.386 326.194 6.926
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples, INEC.
En el rea agroalimentaria, las exportaciones que ms crecieron fueron las preparaciones alimenticias (37%) y los purs y pastas de frutas (15%). En la industria, las actividades ms dinmicas fueron las partes para circuitos modulares (351%), los secadores para pelo (22%), los medicamentos (19%) y los equipos de infusin y transfusin de sueros (23%). Las actividades ligadas con las zonas francas siguen siendo las que generan los mayores ndices de crecimiento. No obstante, como ya se ha indicado, esta situacin debe ser motivo de una reexin seria, por cuanto estas actividades son las que agregan el menor contenido nacional de las exportaciones totales y prcticamente no contribuyen con el sistema impositivo. Si se analizan las exportaciones totales de Costa Rica desde el punto de vista de su destino, las que se dirigen a Amrica del Norte, que es el principal mercado para los productos nacionales (apro ximadamente $3.800 millo nes, o bien 56,6% de las exportaciones totales), son las que explican la mayor parte del crecimiento en 1999 (77%), en especial las que se dirigen a Mxico y Estados Unidos. Cabe recordar que Costa Rica tiene un tratado de libre comercio con Mxico, y que cerca del 25% de las exportaciones hacia Estados Unidos goza del tratamiento preferencial
previsto en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. El mercado europeo, segundo en importancia (22,6% de las exportaciones totales) tambin fue el segundo mercado en crecimiento en 1999, al incrementarse en un 18,8%, particularmente los mercados de Holanda y el Reino Unido. Con estas cifras se concluye que las ventas dirigidas a los dos principales mercados, que juntos suman un 80% de las exportaciones totales, tuvieron en 1999 un comportamiento dinmico, inuenciado por las exportaciones de componentes electrnicos para microprocesadores. En el cuadro 3.18 se presentan los productos en los que Costa Rica es un suplidor importante en estos dos mercados. El mercado centro americano , tercero en importancia relativa (8% de las exportaciones totales), registr un comportamiento menos dinmico que los dos anteriores, pero no despreciable, ya que durante 1999 las ventas que se dirigen a ese destino crecieron un 11,2%, principalmente como resultado de un aumento en las exportaciones a Nicaragua y Honduras. Otros mercados, como el de Asia, tambin crecieron en 1999 (14,8%); sin embargo, las ventas externas dirigidas al Caribe y Amrica del Sur, zonas geogrcas mucho ms cercanas y que forman parte de lo que sera el Area de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) ms bien disminuyeron, en 33,6% y 27,1% respectivamente.
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RECUADRO 3.7
CUADRO 3.18
Estados Unidos y Europa: productos en los que Costa Rica es un suplidor importante. 1999
Estados Unidos
Compotas, jaleas y mermeladas Yuca Pia Manufacturas de amiantocemento ame, tiquisque, malanga Ropa interior femenina de bra sinttica o articial Esquejes sin enraizar e injertos Palmito Pulseras para reloj de metal precioso Hilados de polisteres 99,1% 96,3% 78,2% 55,5% 45,3% 39,9% 34,8% 34,8% 32,4% 32,4%
Europa
Palmito Pia Follajes, hojas y ramas para adornos Plantas vivas Sanda Meln y papaya fresca Banano Esquejes sin enraizar e injertos Caa de azcar Yuca, camote y tubrculos 50,6% 32,7% 29,8% 26,9) 26,7% 26,3% 22,2% 19,1% 17,1% 11,4%
De cualquier forma, es importante mencionar que mientras ms empresas exporten, mucho mayores sern los beneciados del proceso de insercin internacional. El pas no se puede conformar con los resultados de unas pocas empresas, cuyas exportaciones ya representan un porcentaje signicativo del total. Por ejemplo, las 50 empresas ms exportadoras representan ms de un 60% de las exportaciones totales.
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CUADRO 3.19
1990 30 14 28 20 7
1998 47 18 19 13 4
1990 28 8 15 13 0
1998 15 48 40 91 36
caracterizado por las operaciones de ensamble denominadas maquila textil. En ese ao un 28% de las exportaciones costarricenses corresponda a prendas de vestir y stas representaban un 51% de las exportaciones centroamericanas de ese producto que se dirigan a Estados Unidos. Durante la segunda mitad de la dcada de los noventa Costa Rica avanz de la maquila textil a la maquila electrnica, lo que provoc que en 1999 las exportaciones del pas representarn el 46% de las exportaciones totales de Centroamrica. Las dems naciones centroamericanas ms bien se concentraron en atraer inversin en el campo de las prendas de vestir y, con la excepcin de El Salvador, perdieron participacin relativa en las exportaciones totales del istmo. En 1998 slo un 15% de las exportaciones costarricenses correspondi a prendas de vestir, en contraste con Honduras, donde el 91% de las exportaciones fue de ese sector. En ese ao la participacin de Costa Rica en las exportaciones de prendas de vestir centroamericanas hacia Estados Unidos haban bajado a 16%, en tanto que Honduras lideraba la regin, con un 36%. Esto permite concluir que Costa Rica modic su esquema de insercin al orientarse a la maquila electrnica, que emplea mano de obra ms calicada y hace crecer las exportaciones de manera ms dinmica que la maquila textil, estrategia diferente a la que sigui el resto de los pases centroamericanos. Sin embargo, todas las naciones del istmo tienen el mismo reto: aumentar el contenido nacional de sus exportaciones.
Grado de preparacin del pas en materia comercial, en el contexto del proceso de integracin hemisfrica
La evidencia emprica sugiere que Centroamrica, en su conjunto, no ha aplicado en la prctica una estrategia coherente para enfrentar su insercin en la economa internacional. Es evidente que se desea impulsar un regionalismo abierto, pero la ejecucin de polticas regionales que eleven el grado de preparacin del istmo para participar en reas comerciales muy competitivas y con economas ms desarrolladas muestra rezagos importantes respecto a los acuerdos presidenciales. Tampoco estn claros los incentivos para aumentar la competitividad de la mayora del empresariado de la regin. Al igual que en los pasados informes, la evaluacin del grado de preparacin del pas para insertarse en la economa internacional se determin en funcin de indicadores agrupados en tres conceptos; a saber: condiciones de elegibilidad, grado de preparacin estructural y el grado de preparacin de polticas, segn lo sugerido por la CEPAL y modicado por el Proyecto Estado de la Nacin. A continuacin se presenta una actualizacin de la mayora de dichos indicadores, en la que se analiza la posicin de Costa Rica con respecto a los mejores indicadores en pases de Amrica. Este tipo de comparacin es importante, ya que Costa Rica, al querer participar en el ALCA, tendr que competir con economas grandes y de mayor desarrollo relativo. En tal sentido,
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CUADRO 3.20
A. INDICADORES DE ELEGIBILIDAD
A.1 Indice de precios al consumidor (IPC) CEPAL, BCCR (96-98 y 97-99) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (92-94, 96) 12,5% Barbados (0,37%) Pases grandes Amrica (-0,6%) Venezuela (1,8%) (Prom 97-98) Pases industrializados 11,2% Barbados (-0,27%) Mxico (-0,1%) (1996) Venezuela (1,8%) (Prom 97-98) Estados Unidos (1,5%)
-3,2%
-2,8%
-3,1%
-2,2%
12,7%
10,7%
B.2. Insercin internacional (diversicacin y dinamismo exportador) B.2.1 Grado de participacin en las CEPAL 0,3% importaciones de Estados Unidos (1998, 1999)
0,4%
51,8% (80,4%)
Mxico
51,8%
59,1%
56,9%
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BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96, 95-97) BCCR, CEPAL (94-96) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96)
8,9%
8,2%
C.1.4 Impuestos comercio exterior / ingresos tributarios C.1.5 Reservas internacionales netas / meses importados C.2.Poltica transformacin productiva C.2.1 Gasto pblico en educacin (% PIB)
19%
17%
2,1
2,2
4,3%
4,0%
28
27
C.3 Vulnerabilidad comercial C.3.1 Exportaciones prendas de vestir a EUA (porcentaje de exportaciones totales) C.4 Vulnerabilidad macroeconmica C.4.1 Total deuda externa / exportaciones de bienes y servicios BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (91-93) 43,1% EUA (0%) Paraguay (96%) 37,2% EUA (0%) Paraguay (96%) CEPAL (Costa Rica: 1998, Brasil: 1994) 14,8% Brasil (1,96%) 14,8% Brasil (1,96%)
BCCR, CEPAL
-3,5%
Pases grandes Amrica Latina (-1,2%) Pases Caribe (6,1%) Chile (27,6%)
-0,1%
Pases grandes Amrica Latina (-1,2%) Pases Caribe (6,1%) Chile (27,6%)
C.4.3 Intereses totales deuda externa / exportaciones de bienes y servicios C.4.4 Ahorro domstico / PIB
BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (95, 96) BCCR (96-98, 97-99) CEPAL (94-96, 95-97)
9,2%
7,5%
8,6%
8,5%
Muy Satisfactorio
Satisfactorio
No satisfactorio
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conocer el grado de preparacin con el que se cuenta resulta imprescindible para aprovechar posibles oportunidades y corregir limitaciones. Los indicadores de elegibilidad muestran un avance general en todas las reas, especialmente en el saldo en cuenta corriente (cuadro 3.20). No obstante, la estabilidad del tipo de cambio debe mejorarse, sobre la base de una estructura productiva slida y una mayor estabilidad macroeconmica. En relacin con el grado de preparacin estructural, existe avance en el grado de industrializacin del pas y en el uso de mano de obra no agrcola. Sin embargo, el indicador de la profundidad nanciera indica que el mercado de capitales interno todava es poco desarrollado, si se compara con el de pases como Brasil o Estados Unidos. El bajo grado de participacin en las importaciones de Estados Unidos signica que la economa costarricense an es muy pequea en el contexto mundial. La situacin de los indicadores del grado de preparacin de polticas no es alentadora. El ahorro corriente del Gobierno Central contina siendo negativo, el crdito al sector privado como porcentaje del crdito interno apenas se aproxima al 60%, la tasa de inters real pasiva es muy alta, lo mismo que la dependencia de impuestos al comercio exterior. De igual manera, el ahorro domstico en relacin con el PIB y el gasto pblico en educacin an son bajos. Sin embargo, han mejorado el saldo comercial como porcentaje del PIB y el gasto de intereses de la deuda externa con respecto a las exportaciones de bienes y servicios. Estos resultados muestran que las acciones realizadas han sido insucientes, a slo cinco aos de la puesta en marcha del Area Libre Comercio para las Amricas. Por tanto, resulta imperativo profundizar esfuerzos en los sectores pblico, empresarial y laboral, con el propsito de generar condiciones que favorezcan la competitividad sistmica del pas y, particularmente, de las pequeas y medianas empresas costarricenses.
diano plazo, por ejemplo, con incrementos en el turismo y supervit de capital. De esa forma, la economa dispondr de mayores reservas para hacerle frente a las importaciones que tiene que cubrir y a cualquier shock externo que se produzca repentinamente. Sin embargo, estos aumentos en las reservas no deben darse en detrimento de otros objetivos econmicos sustanciales, como la generacin de oportunidades para la mayora de las personas. Durante 1999 Costa Rica no registr problemas en sus cuentas externas y, aunque persisti el dcit en cuenta corriente, se acumularon mayores cantidades de reservas internacionales. En esta seccin se discuten los factores que modicaron las cuentas externas del pas.
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PIB, resultado positivo si se considera que en los ltimos siete aos esta cuenta registr un dcit promedio del 4,3% del PIB (grco 3.5). Costa Rica tiene una base productiva muy dependiente de las importaciones de materias primas y bienes de capital. En efecto, cerca del 55% del total de importaciones corresponde a materia prima y casi el 18% a bienes de capital; esto signica que esos dos rubros representan alrededor de tres cuartas partes de las importaciones totales. De esa forma, es de esperar que cualquier crecimiento en la produccin aumente automticamente este tipo de importaciones. Lo que sucedi en 1999 es que, si bien las importaciones de materias primas crecieron (aquellas vinculadas con el rgimen de zona franca), las importaciones de bienes de consumo duradero (en particular de vehculos automotores) se redujeron signicativamente; de este modo se compens el efecto del incremento en el primer rubro citado, y las importaciones totales apenas crecieron un 0,5%. Al registrarse un reducido crecimiento de las importaciones en 1999 (tan slo $32 millones ms que en 1998), la razn importaciones/PIB disminuy casi cuatro puntos porcentuales y se ubic en un 41,5%, nivel todava muy superior al promedio del perodo 1991-1998 (36,2%) y que representa cierto grado de vulnerabilidad ante posibles shocks externos, si estos no se administran adecuadamente.
El turismo, por su parte, una de las actividades que haban sido dinmicas durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta y la primera mitad de los noventa, y que vena enfrentando dicultades en los ltimos aos, volvi a crecer por segundo ao consecutivo (11,7%), al llegar casi a los $1.000 millones. Lo que presion la cuenta corriente fue el incremento en los pagos netos al exterior por renta de la inversin directa, los cuales pasaron de cerca de $60 millones en 1997 a $1.481 millones en 1999. Tal es el impacto en cuentas nacionales del pago a factores externos asociados a Intel. Esta situacin hizo que el saldo en cuenta corriente (que incluye la balanza comercial, servicios de factores y transferencias unilaterales privadas) como porcentaje del PIB, permaneciera en un porcentaje mayor al 3%, igual que en 1998 y ligeramente inferior a los niveles promedio de los ltimos siete aos (3,9%). La cuenta corriente es el indicador para determinar los requerimientos de nanciamiento externo. Aunque un dcit no necesariamente signica tener que tomar medidas correctivas de poltica econmica, s es importante conocer los factores que lo determinan, para saber si son de carcter transitorio o permanente. Durante 1999 podra decirse que el dcit en cuenta corriente no fue preocupante, ya que existi un nivel de
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inversin extranjera directa (3,8% del PIB) que lo cubri, pero an resta saber si ese ujo de inversin es sostenible. Esto ltimo es relevante por cuanto los dcit de carcter permanente, como pareciera evidenciar, en el caso de Costa Rica, la tendencia desde el ao 1991, pueden generar problemas que a futuro se maniesten en una prdida de reservas monetarias internacionales. De cualquier forma, es oportuno destacar algunos aspectos relacionados con la inversin extranjera directa (IED). Segn el Ministerio de Comercio Exterior, en los ltimos quince aos este tipo de inversin ha provenido fundamentalmente de Estados Unidos (59%), Mxico (12%) y Panam (11%). Juntos, estos tres pases representan ms del 80% de la inversin total. Adems, a lo largo de estos aos dicha inversin ha creado ms de 100.000 empleos (CO MEX, 2000). Por otra parte, la IED se ha venido concentrando en el sector industrial y en San Jos y Heredia; en conjunto, estas dos provincias absorben ms del 60% de la inversin total del pas. La inversin industrial supera el 50%, seguida por el sector servicios (16%) y el turismo (12%). Ahora bien, la situacin del dcit en cuenta corriente es contraria a la de la relacin de precios del intercambio de bienes y servicios, que mostr una situacin ventajosa en 1999. Como resultado del impacto de los CEM en las exportaciones totales, la ganancia por intercambio derivada de la relacin de precios aument en un 125%, equivalente a un 4% del PIB. Estas elevadas ganancias del comercio exterior no signicaron un aumento en el ingreso nacional, puesto que fueron absorbidas por empresas forneas que luego las depositaron en el exterior, conforme con sus prcticas comerciales.
por $300 millones, a diez aos plazo y con una tasa de inters del 9,33%, una de las ms bajas en Amrica Latina. Con esto se acumularon reservas internacionales y el Banco Central realiz una activa poltica de absorcin para neutralizar la expansin monetaria derivada, lo que a su vez provoc que el dcit de esa entidad experimentara un aumento apreciable y que las tasas de inters activas resultaran ms altas que las registradas en 1998 (Banco Central, 2000b). De hecho, las operaciones de control monetario del instituto emisor produjeron un crecimiento vertiginoso en sus pasivos con costo. El saldo de Bonos de Estabilizacin Monetaria aument casi en un 100% durante 1999 (Contralora General de la Repblica, 2000). La expansin de la emisin monetaria fue de 39%, casi veinte puntos porcentuales por encima del promedio de los ltimos diez aos. La tasa activa de inters real promedio se increment con respecto a 1998, en algunos casos en ms de cinco puntos (por ejemplo la de los bancos estatales para crdito personal); esto provoc, por un lado, una reduccin en el crecimiento del crdito al sector privado, y por otro, un ingreso de capitales, al ser ms atractivo invertir en colones y endeudarse en dlares. Esto ltimo se puede comprobar si se observa la diferencia entre la tasa bsica pasiva y la suma de la tasa LIBOR y la devaluacin; al nalizar 1999 esta diferencia alcanz 2,4%, cifra que permite cubrir el riesgo pas en el que deben incurrir los agentes eco n mico s si deciden aho rrar en moneda local. Por otra parte, en 1999 los ujos netos de capital, tanto ociales como privados, fueron signicativos en contraste con la situacin de 1998. En el mbito ocial destacan los $300 millones colocados en el mercado nanciero internacional y las operaciones del ICE para el desarrollo de proyectos de generacin de energa elctrica. Los ujos netos de capital privado derivaron de ujos ligados a inversin extranjera directa en zona franca, industria, banca y turismo, los cuales continuaron constituyndose en complemento del nanciamiento de la inversin domstica (Banco Central, 2000b). Es ms, al analizar la parte privada de la cuenta nanciera de la balanza de pagos se observan ujos de inversin directa anuales casi tres veces superiores a los niveles de principios de la dcada, lo cual es una buena seal en trminos de la capacidad del pas para atraer y mantener inversin de largo plazo (Angulo, 2000).
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Todos estos hechos se reejan en el saldo de la cuenta de capital y nanciera como porcentaje del PIB, que en 1999 (6,4%) fue superior al nivel de 1998 (2,5%) y al promedio de los ltimos diez aos (4,3%), tal como muestra el grco 3.6.
GRAFICO 3.6
Costa Rica: saldo de la cuenta de capital y nanciera en relacin con el PIB. 1992-1999
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CUADRO 3.21
1992
-17,0 -92,9 -1,6 -16,6 -32,0 -160,1
1993
-59,0 -37,9 -2,5 -8,8 -33,9 -142,1
1994
-219,1 -165,0 -3,5 24,1 -31,9 -395,4
1995
-157,0 -98,3 -3,4 -26,7 -38,1 -323,5
1996
-129,0 -138,2 8,7 -42,7 -35,7 -336,9
1997
-160,4 -53,6 -5,5 -26,3 -50,2 -296,0
1998
-124,2 48,8 2,0 22,6 0,0 -50,8
1999
-141,9 137,1 -0,5 -67,2 0,0 -72,5
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de balanza de pagos del BCCR.
con los compromisos externos del pas. Esto signica que se continu haciendo un importante esfuerzo de amortizacin de la deuda externa ocial, que en 1999 se ubic en $3.057 millones, segn cifras del Banco Central. Cabe sealar que este saldo incluye los $300 millones en bonos colocados en el exterior por el Gobierno, a n de convertir deuda interna en externa. La relacin de la deuda externa del Gobierno Central con respecto al PIB se ubic en 20,3%, cifra muy inferior al promedio de los ltimos siete aos (28,8%), con lo cual se redujo la vulnerabilidad de la economa al endeudamiento externo, que se haba constituido en factor de crisis desde nales de los setenta y durante la dcada de los ochenta. En tal sentido, la deuda externa no representa en las circunstancias actuales un peligro para la estabilidad, la solvencia y el crecimiento de la economa costarricense.
creciente que se registr hasta 1997, con excepcin de los bancos estatales, que en 1996 solicitaron $10,7 millones que amortizaron un ao despus. En 1998 y 1999, tanto el Gobierno Central como el sector pblico no nanciero recurrieron al endeudamiento externo de largo plazo, lo cual preocupa en el primer caso, por los plazos y el n especco: cubrir gastos corrientes del Gobierno Central, deuda que en el futuro debe de amortizarse y que necesariamente incrementa los recursos destinados al pago de intereses.
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CUADRO 3.22
1992
Inversin directa Renta de la inversin directa Transferencia neta 226,0 -17,5 208,5
1993
246,7 -47,1 199,6
1994
297,6 34,3 331,9
1995
336,9 -29,8 307,1
1996
426,9 -5,7 421,2
1997
406,9 -58,7 348,2
1998
611,7 -284,9 326,8
1999
584,8 -1.481,0 -896,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de balanza de pagos del BCCR.
CUADRO 3.23
1992
Entradas de capital de largo plazo 568,2 Emprstitos Gobierno 342,2 Inversin directa 226,0 Salidas de capital de largo plazo -519,8 Amortizacin Gobierno -305,7 Intereses deuda pblica externa -196,6 Renta de la inversin directa -17,5 Transferencia neta de capital de largo plazo 48,4 Otra inversin privada 254,7 Transferencia neta de capital 303,1
1993
675,4 428,7 246,7 -617,9 -378,9 -191,9 -47,1 57,5 517,3 574,8
1994
503,3 205,7 297,6 -566,8 -427,7 -173,4 34,3 -63,5 312,2 248,7
1995
551,8 214,9 336,9 -568,2 -342,9 -195,5 -29,8 -16,4 405,8 389,4
1996
603,6 176,7 426,9 -519,3 -334,7 -178,9 -5,7 84,3 9,4 93,7
1997
711,2 304,3 406,9 -659 -410,2 -190,1 -58,7 52,2 297,8 350
1998
1014,4 402,7 611,7 -738,4 -269,8 -183,7 -284,9 276 -350,0 -74
1999
1082,1 497,3 584,8 -2050,8 -365,6 -204,2 -1.481,0 -968,7 397,2 -571,5
Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de la balanza de pagos del BCCR.
largo plazo, como lo sugiere CEPAL, sera necesario adicionar al saldo de transferencia neta de capital de largo plazo los ujos de la otra inversin privada. Dicho clculo evidencia una transformacin de los ujos netos de capital hacia el pas, que para el perodo 1992-1997 representaron, en promedio, alrededor de $326 millones a favor del pas, mientras que para 1999 la economa local export la suma de $572 millones. En conclusin, con la entrada de la compaa Intel al pas el saldo de la cuenta de transferencia neta de capital vari, tanto en signo como en magnitud, porque tradicionalmente Costa Rica ha sido una economa decitaria en trminos de capital y en 1999 las cifras la muestran exportando entre $570 millones y $970 millones, segn sea la metodologa de clculo. A pesar de esto, la economa nacional no cuenta con mayor capacidad nanciera en trminos de divisas, dado que la situacin interna no va a cambiar radicalmente
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hasta tanto no se logre un mayor encadenamiento entre los productores de las zonas francas y las empresas costarricenses, as como otros vnculos de carcter scal.
porcentaje del PIB continuara creciendo. En esta seccin se presenta una descripcin de esta situacin.
GRAFICO 3.7
Costa Rica: dcit scal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 1992-1999
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Divisin Econmica BCCR.
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Las causas del dcit del ICE, segn la Memoria Anual del Banco Central, son:
Ejecucin del proyecto hidroelctrico Angostura. Pago del impuesto sobre la renta. Condonacin de deudas al Gobierno Central. Reduccin en el cobro del factor trmico. Autorizaciones tardas de aumentos de tarifas. Rechazos de solicitudes de ajuste de tarifas por parte de la ARESEP . La situacin del Banco Central se explica por el incremento en sus gastos de estabilizacin monetaria, para esterilizar gran parte de la acumulacin de los activos externos netos del perodo, as como por la disminucin en los ingresos devengados sobre deudas originadas en el artculo 175 de la Ley del Banco Central, previo acuerdo con el Ministerio de Hacienda, sobre el monto a documentar (Banco Central, 2000b).
La aplicacin de mayores controles y la realizacin de investigaciones de las empresas que se beneciaron con el Certicado de Abono Tributario (CAT), los informes de comisiones legislativas que estudiaron temas relacionados con las transferencias del Gobierno al sector privado y la eliminacin de portillos que haban quedado abiertos en la aplicacin del artculo 11 de la Ley de Incentivos Tursticos, fueron esfuerzos importantes para que el gasto de transferencias en 1999 (13,9%) no aumentara tanto como en 1998 (36%).
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Procedimientos Tributarios, que asciende a unos 4.000 millo nes de co lo nes (Banco Central, 2000b). El impuesto de ventas y el selectivo de consumo crecieron un 11,1% y un 8,8%, lo que signica que en trminos reales se estancaron (principalmente en la recaudacin interna, en la cual, por ejemplo, el selectivo de consumo disminuy en trminos nominales). Los derechos de importacin decrecieron en un 26% como consecuencia de la reduccin de las importaciones de bienes de consumo que son las que tienen tasas arancelarias ms elevadas. De todas formas, cabe resaltar que la relacin ingresos tributarios/PIB de 1999 fue igual al promedio del perodo 19911998. Es importante destacar que la Direccin General de Tributacin (DGT) administra aproximadamente la mitad de la recaudacin de ingresos tributarios; en este contexto, los rubros principales son el impuesto sobre la renta, el de ventas y el selectivo de consumo interno, as como los impuestos a la propiedad y sobre dividendos e intereses de ttulos valores. Los otros tributos son administrados en su mayora por la Direccin General de Aduanas, con los rubros de ventas y consumo en importaciones, as como derechos arancelarios y la Ley 6946, que grava con un 1% las importaciones de mercancas. Tambin conviene mencionar la concentracin de los ingresos en el rgimen de grandes contribuyentes. Ms de un 70% de la recaudacin de la DGT proviene de esta categora; as por ejemplo, ms del 95% de los ingresos del impuesto selectivo de consumo y cerca del 70% del impuesto de ventas corresponden a pagos efectuados por grandes contribuyentes. Lo mismo sucede con retenciones y renta, segn datos de la Divisin de Planeacin y Control de Gestin de la DGT. Cabe destacar que a este rgimen pertenecen empresas medianas y grandes, la mayora de ellas orientadas al mercado interno. En ediciones anteriores de este Informe se haba planteado que el pas requera una reforma tributaria. Se comentaba que existan muchos impuestos con rendimientos bajos, regmenes de incentivos diversos y problemas de diseo en impuestos tan importantes como el de renta y el de ventas. No fue sino hasta nales de 1999 que el Ministro de Hacienda envi a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley denominado Simplicacin y Eciencia Tributaria, con reformas en varios campos. El proyecto sugiere un impuesto nico a los combustibles, un impuesto
especco a las bebidas envasadas sin contenido alcohlico, la eliminacin del impuesto selectivo de consumo para ms de 1.500 artculos, la ampliacin de la base del impuesto de ventas, reformas en materia de renta y la derogatoria de ms de treinta impuestos menores. La iniciativa permitir discutir este tema de tanta importancia para la sociedad costarricense. Problemas paralelos, como la informalidad, el contrabando, la subfacturacin y la eciencia en la administracin de los tratados de libre comercio suscritos por Costa Rica, continan sin resolverse y ocupan lugares importantes en las discusiones nacionales.
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Registro Nacional (2.300 millones). Otra medida fue la aprobacin, en agosto de 1999, de la Ley 7901, que permite emplear $102 millones de un total de $160 millones del Tercer Programa de Ajuste Estructural para amortizar parte de la deuda por 30.000 millones de colones (Rindiendo Cuentas, 2000). Es necesario enfrentar el problema de la deuda, no slo porque afecta la sostenibilidad nanciera del Gobierno, sino tambin porque, entre otros aspectos, repercute en las tasas de inters del mercado nanciero y limita las posibilidades de invertir en obras de infraestructura y desarrollo social. En denitiva, la deuda interna atenta contra el mejoramiento del desarrollo humano del pas. Adems, a futuro habr que prestar mucha atencin a las operaciones de control monetario del Banco Central como consecuencia de la colocacin de bonos en el mercado internacional, esto por cuanto ya para 1999 el saldo de bonos de estabilizacin monetaria aument casi en un 100%, segn datos de la Contralora General de la Repblica.
pacto sobre el desarrollo humano es signicativo. Mientras ms baja sea la inacin y mayor el crecimiento en los ingresos, las familias podran gozar de mejores niveles de vida y, por ende, de un mayor nivel de desarrollo humano. Esto, siempre y cuando su realizacin no suponga medidas y polticas que afecten las condiciones para la generacin de oportunidades. Durante 1999 el pas registr una inacin levemente inferior a la del ao anterior y los niveles de ingreso aumentaron un poco, pero tambin se deterio raro n lo s indicado res de empleo y se incrementaron los niveles de pobreza extrema. Es por ello que an no se puede notar un impacto positivo de las variables macroeconmicas sobre el desarrollo humano.
Se reduce la inacin
La estabilidad de precios es un instrumento bsico para lograr la estabilidad econmica y un componente importante para la satisfaccin adecuada de las necesidades de la poblacin, pues garantiza el acceso a bienes y servicios y a una mejor calidad de vida. En 1999 la evolucin del ndice de precios al consumidor mostr una mejora en relacin con 1998, pero por ms esfuerzos que se han realizado todava no ha sido posible bajar la inacin a un dgito, conforme a estndares internacionales. La inacin, que se ubic en 10,1%, es cinco puntos menor que el promedio del perodo 1991-1998. Este resultado es congruente con una tasa de devaluacin moderada y una expansin del crdito muy controlada. De hecho, segn el Banco Central, la desaceleracin de la pauta de devaluacin, la reduccin de los aranceles, la desaceleracin de la demanda interna y una poltica salarial prudente contribuyeron a disminuir la inacin, a pesar del aumento en los precios del petrleo y su consiguiente efecto en los hidrocarburos a nivel nacional. En 1999 el aumento en los hidrocarburos fue del 72%, cifra excesivamente alta si se compara con los datos de los ltimos cinco aos (69%). El anlisis desagregado de los precios, de acuerdo con la ponderacin de los principales grupos, muestra que alimentos, bebidas y tabaco, transportes y vivienda fueron los rubros que ms afectaron el comportamiento de los precios, pues mostraron tasas de crecimiento de 7,9%, 20,4% y 11,9%, respectivamente. Juntos estos tres rubros explican el 70% del aumento en el Indice de Precios al Consumidor. En el grupo de alimentos, bebidas y tabaco
Mejoras lev es en la est abilidad del cost o de v ida y los ingresos f amiliares
La estabilidad en el costo de vida y el crecimiento de los ingresos familiares son sntomas de estabilidad econmica. En ambos casos el im-
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Efecto
Aumento Aumento Rebaja Aumento Aumento Rebaja Aumento Aumento Aumento Aumento Rebaja Aumento
Porcentaje
4,4 3,5 4,7 30,2 8,1 4,5 13,5 9,7 5,5 5,6 5,8 4,4
180
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RECUADRO 3.8
1,00% 4,25%
PILAR III Se mantiene el rgimen voluntario de Pensiones Complementarias que existe en la actualidad, con las mismas directrices establecidas en la Ley de Pensiones Complementarias que se cre para tal n. No obstante, se agregan algunas cosas, como la posibilidad de anticipar la edad de retiro del rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte, con el dinero acumulado en esta pensin voluntaria, y se establece una tabla para la devolucin al Estado de los incentivos que se deje de percibir al adelantar la edad de pensin. PILAR IV El objetivo de este pilar es universalizar el sistema de pensiones a los adultos mayores de 65 aos en situacin de pobreza, para lo
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destacan las alzas en pan y cereales, carnes y embutidos, y alimentos fuera del hogar. El aumento en el grupo de transportes, el rubro que ms creci, se explica en gran medida por el fuerte aumento que sufrieron los precios internacionales del petrleo y sus derivados. Vivienda result afectado por las alzas en los servicios de alquiler y de energa elctrica. Es importante mencionar que los precios de los bienes y servicios regulados fueron los que ms crecieron en 1999, un 16,7%, ocho puntos porcentuales ms que el crecimiento registrado en 1998. Esto se explica por los aumentos en los combustibles y la energa elctrica. En este contexto deben destacarse los esfuerzos del Poder Ejecutivo y el Banco Central por controlar la inacin. En esa misma lnea de esfuerzos, conviene actualizar la encuesta de ingresos y gastos que se toma como referencia para ponderar los bienes y servicios que conforman la canasta a partir de la cual se mide el aumento en los precios, que data de 1987, y es la base para el clculo de la inacin nacional.
dentro de un ambiente de intensas discusiones entre los sectores sociales y el Gobierno, una sntesis de su contenido se presenta en el recuadro 3.8. Otro indicador del bienestar de la poblacin es la evolucin del ingreso promedio mensual real de los ocupados. En 1999, segn la Encuesta de Hogares, ese ingreso fue superior en apenas un 1,7% al que la poblacin tena en 1994. En otras palabras, el aumento de los ingresos de los ocupados ha resultado muy reducido respecto del ingreso que stos tenan cinco aos atrs. A su vez, en la evolucin de este ingreso incide el nivel de instruccin de la poblacin ocupada. Particularmente, resulta preocupante que el 84% de la poblacin ocupada en el sector agropecuario y el 70% en el sector de construccin tienen primaria o menos. Estos niveles de baja calidad educativa cuestionan seriamente las posibilidades de mejora en el bienestar de grupos de poblacin con niveles de instruccin muy bajos, que adems corresponden a sectores de actividad econmica que reciben presiones muy fuertes para modernizarse y volverse competitivos. Finalmente, el indicador de la distribucin de los ingresos entre la poblacin segn deciles indica que, en 1999, la diferencia del ingreso promedio del decil de la poblacin con mayores ingresos fue casi 25 veces ms grande que el ingreso correspondiente al decil de ms bajos ingresos, cuando en el perodo 1991-1998 fue de 21,9. Esta brecha es la ms elevada de la dcada, lo que permite armar que la brecha en la distribucin de ingresos desmejor en 1999.
Percepciones de los sect ores sociales en relacin con el desempeo econmico y social de 1999
Con el propsito de conocer las percepciones de los diferentes sectores acerca del desempeo econmico y social del pas en 1999, se aplic un cuestionario estructurado con preguntas cerradas a un grupo de informantes clave de los sectores empresarial, sindical y de gobierno, el cual se ampli mediante entrevistas. En el caso del sector empresarial, al igual que el ao anterior, se utilizaron, adems, los resultados de la encuesta que realiza trimestralmente la UCCAEP . En general, la percepcin sobre la situacin econmica y social de Costa Rica es semejante a la reejada en las estadsticas presentadas en este captulo, es decir, la situacin econmica y social fue considerada difcil por todas las
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personas entrevistadas, con un tono ms optimista en el caso del Gobierno. El ao 1999 puso en evidencia una menor polarizacin entre las percepcio nes de lo s dirigentes de las organizaciones laborales y las cmaras empresariales. Al mismo tiempo, se expresaron preocupaciones distintas con respecto a algunos temas especcos, segn se analiza a continuacin. Para los dirigentes de las organizaciones sindicales, 1999 se caracteriz por un elevado crecimiento del Producto Interno Bruto que no se reej en el mbito social; adems, observan que a pesar de que ha habido un manejo macroeconmico relativamente estable, existen dudas importantes en cuanto al clculo del Indice de Precios al Consumidor, ya que tiene una base muy antigua. Se estima que esto contribuye a una menor remuneracin en las jaciones salariales. El problema scal lo achacan a la elevada evasin, la injusta estructura tributaria y los privilegios scales. Expresaron que hubo un gasto pblico con un excesivo enfoque scalista y que la educacin y la salud recibieron aportes insucientes. La poltica crediticia fue calicada como de regular a mala debido a que la contraccin del crdito afect principalmente a lo s empresario s que atienden el mercado interno, los cuales necesitaban recursos para crecer. La poltica comercial fue vista como regular, dado que se favorece a los grandes empresarios y, a pesar de que se ha hecho un esfuerzo por mejorar, las oportunidades no llegan por igual a todas las empresas. La poltica de reforma del Estado se consider mala, porque el Gobierno se ha concentrado slo en el ICE y se ha olvidado de generar un Estado facilitador. La poltica de mejoramiento de la competitividad se calic como mala, ya que las acciones se han enfocado en la atraccin de inversin extranjera y se han olvidado de las empresas costarricenses. Igualmente calicaron de malas las polticas de precios, salarios reales, generacin de fuentes de empleo y reduccin de la pobreza. Para el sector empresarial en su conjunto, de co nfo rmidad co n la encuesta que realiza trimestralmente la UCCAEP , la evolucin de la eco no ma en 1999 fue deficiente en comparacin con la de 1998. Sin embargo, es importante aclarar que las empresas que dirigen su produccin a los mercados externos tuvieron un ao un poco mejor que las que destinan su produccin al mercado interno, aunque muy inferior a 1998. La evolucin del empleo, segn la misma
encuesta, se caracteriz como mala, a pesar del repunte estacional normal del ltimo trimestre. Asimismo, el estado de las empresas segn tamao reeja que las que ms sufrieron fueron las grandes. Para las empresas medianas, a pesar de que tambin tuvieron un ao peor que el anterior, 1999 fue relativamente estable, pues en ese grupo hubo un 25% de empresas que mejoraron su situacin. Las empresas pequeas, por su parte, mejoraron con respecto a 1998, principalmente en el primer trimestre de 1999. Para los dirigentes de este sector los efectos ms favorables en el mbito econmico y social de 1999 fueron la reduccin de la inacin, el crecimiento del PIB, el supervit comercial, la rma del tratado de libre comercio con Chile, la poltica del INA para mejorar la competitividad de las empresas, la reforma al Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, la Ley de Proteccin al Trabajador, la atraccin de inversin extranjera y la creacin de una comisin mixta en la Asamblea Legislativa que ayuda al sector agropecuario. Los principales problemas del pas, segn los empresarios, se relacionan con la elevada deuda interna, el alza en el precio de los hidrocarburos y su efecto en el pago de impuestos, la importante contraccin en los precios internacionales, los monopolios pblicos y el poco desarrollo de infraestructura. Adems, consideran que no se ha generado una alternativa para desarrollar el mercado accionario y que no existe una poltica de apoyo a las micro y pequeas empresas. Asimismo, destacan que existe una desvinculacin entre el agro y la industria, una falta de claridad y visin de las polticas del Gobierno en general y un decrecimiento del mercado interno. Algunos maniestan descontento debido a que los acuerdos pactados en el Proceso de Concertacin Nacional no fueron respetados. Tambin destacan que no existen estadsticas actualizadas y detalladas que permitan conocer los subsectores econmicos (estadsticas a nivel micro), lo que provoca que no se sepa realmente qu somos y hacia donde vamos. En cuanto a la valoracin de las acciones en materia eco n mica y so cial, las po lticas monetaria y crediticia, as como las de precios y salarios reales fueron consideradas buenas, ya que lograron disminuir la inacin, mientras que las polticas de gasto pblico, tributaria y de reforma del Estado se consideraron malas. Por su parte, la poltica comercial y de mejora en la co mpetitividad empresarial fueron percibidas como polticas que benecian a ciertos sectores. Las po lticas de regulaci n de precio s y
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mercados, vinculacin de productos nacionales con las exportaciones, generacin de fuentes de empleo, vivienda y reduccin de la pobreza se calicaron como regulares. Para el sector empresarial los principales problemas que limitaron la produccin y el empleo fueron: la falta de apoyo gubernamental a las empresas del mercado interno, la ausencia de una poltica para mejorar la competitividad de las empresas locales y los obstculos para que esas empresas sean competitivas (elevadas tarifas de los servicios pblicos, cargas sociales, regulaciones y altos costos del crdito). En contraste, desde la ptica del Gobierno el ao 1999 result exitoso por el cambio en la estructura de la produccin y la inversin extranjera. Segn esta visin, el efecto positivo de estos hechos sobre el resto de la economa se ver en los prximos aos; adems, la estabilidad de precios y el ujo de inversin extranjera otorga mayor conanza al empresario interno. Se resalta tambin el crecimiento del 8% en el PIB y la aprobacin de la Ley de Proteccin al Trabajador.
Para los representantes del Gobierno, los empresarios se han visto afectados por la falta de infraestructura adecuada y las elevadas tasas de inters. Sin embargo, las polticas en general fueron consideradas de buenas a muy buenas y, por tanto, los factores que limitaron la produccin y el empleo fueron las crisis internacionales de nales de 1998, el incremento en los precios del petrleo, la necesidad de mayor libertad econmica, la falta de competencia en telecomunicaciones y seguros y el excesivo poder de grupos de presin con intereses particulares. Estas percepcio nes de diverso s secto res muestran que se mantiene la necesidad de lograr acuerdos entre los distintos actores, a n de lo grar un crecimiento so stenido junto co n mejores condiciones de vida para la poblacin. Entre lo s principales temas po r debatir se encuentra el referente a la modernizacin del Estado y el mejoramiento de la competitividad de las empresas nacionales, de manera que tengan la capacidad de desempearse ecientemente en un mundo cada vez ms competitivo.
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Not as
1 Se dene como: ingreso nacional disponible bruto (INDB) = ingreso nacional bruto (INB) ms transferencias corrientes reales netas del mundo (TCRN). A su vez, el INB es el resultado de restar al PIB (a precios de mercado) las rentas de la propiedad reales netas del mundo (RPRN) y las remuneraciones reales netas (RRN) de empleados del mundo y el ajuste por la variacin en los trminos de intercambio (VTI). En frmulas: INDB = PIB + VTI - RPRN RRN + TCRN. 2 Estos datos y la mayora de los que se presentan en el prximo apartado se basan en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples del INEC, cuya edicin de 1999 consider cambios metodolgicos importantes. Una discusin sobre la conabilidad de estos cambios puede observarse en el captulo 2. 3 Los trminos de intercambio (TI) " representan el precio de las exportaciones de un pas, relativo al precio de sus importaciones (TI = Px / Pm)" . Como los pases exportan muchos tipos de bienes, se debe interpretar Px como un ndice de precios para todos los productos de exportacin. Lo mismo se aplica a Pm (SachsLarrain, 1998). 4 Ntese que lo contrario sucedi con los productos tradicionales de exportacin, y especialmente con el caf, cuyos precios en el mercado internacional se redujeron. 5 Una denicin ms precisa del ingreso nacional disponible se present en la nota 1. 6 En esta oportunidad se presenta un anlisis ms detallado de la industria en vista de que fue el sector que ms contribuy con el crecimiento del PIB y el primero en crecimiento durante 1999. 18 Personas que trabajaron por lo menos una hora en la semana de 7 Este concepto incluye: el gasto privado de consumo nal, el gasto de consumo nal del Gobierno General y la formacin bruta de capital jo. 8 Resultado de convertir 804.000 millones de colones al tipo de cambio de 297,8. 9 Esta cifra es un promedio que muestra una dispersin importante, que oscila entre 4 y 0,5 veces, lo cual signica que existen operaciones off referencia o que, aunque no hubieran trabajado, tenan un empleo del cual estuvieron ausentes por razones circunstanciales. 19 Personas que estaban sin trabajo en la semana de referencia, que estaban disponibles para trabajar de inmediato, y que haban tomado medidas concretas durante las ltimas cinco semanas para buscar un empleo asalariado o un empleo independiente. 20 Estos datos sern explicados con mayor detalle ms adelante. 21 Lo fiscal incluye tambin las instituciones autnomas o 10 Se reere especcamente a la operacin de los veinte grupos nancieros autorizados y regulados por la SUGEF a enero del 2000. Existen algunas entidades nancieras off shore que no pertenecen a los grupos nancieros autorizados, pero que participan dentro de la plaza local. descentralizadas, pero dadas las caractersticas del dcit scal en Costa Rica, donde estos entes ms bien nancian al Gobierno Central, se abordar especialmente lo relativo al dcit de este ltimo. 17 Para 1999, el INEC incorpor un marco muestral de viviendas ms actualizado, lo que hace que los resultados de la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples no sean estrictamente comparables, situacin que se hace ms importante conforme se desagregan los datos. Sin embargo, el hecho de que estos cambios en los principales indicadores no sean de magnitud signicativa y que, en general, se encuentren dentro de los mrgenes de error estadstico aceptable, da fundamento para concluir que la utilizacin del nuevo marco muestral de viviendas no ha tenido efecto marcado en la comparabilidad de las cifras del ao 1999 con las de aos anteriores. Jos Antonio Calvo, director INEC. La Nacin, lunes 27 de diciembre, 1999. 16 Desocupados y subempleados convertidos a equivalentes de desempleados abiertos. 15 Porcentaje de la poblacin desocupada con respecto a la fuerza de trabajo. 14 Personas ocupadas que tienen un salario mensual inferior al salario 13 Nmero de personas que trabajan menos de 47 horas semanales en sus diferentes ocupaciones y que desean trabajar ms horas. 12 Ocupados que no se encuentran en situacin de subempleo, es decir, que trabajan 47 horas semanales (INEC, 1999). 11 El CONASSIF estableci un convenio de intercambio de informacin con Panam.
shore que son ms de cuatro veces la operacin local y otras en las que
el banco extranjero es apenas la mitad de la operacin local.
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Anexo
A ct ualizacin del Sist ema de Cuent as Nacionales del Banco Cent ral de Cost a Rica
Las acciones realizadas por el Banco Central para actualizar el Sistema de Cuentas Nacionales ha permitido, entre otros resultados: Actualizar el ao de referencia de la contabilidad nacional a precios constantes de 1991. M ejorar las metodologas de clculo que se vena usando para estimar los diferentes agregados de las cuentas nacionales, tales como produccin, consumo int ermedio, product o interno bruto, componentes de la demanda global e ingreso nacional. Ampliar la cobertura de las cuentas de produccin de las actividades econmicas medidas, de manera que hoy se cuenta con informacin sobre produccin, consumo intermedio y valor agregado a precios corrientes y constantes para un total de 127 industrias, clasi cadas segn una adaptacin a los requerimientos nacionales y la estadstica bsica disponible, de la Clasi cacin Industrial Internacional Uniforme de las actividades econmicas (CIIU revisin 2). Introducir los criterios contenidos en el SCN 93 en lo relativo a la elaboracin de la cuenta de bienes y servicios, el cuadro de oferta y utilizacin y la cuenta del resto mundo, lo que permite una mejor comparabilidad internacional de los datos elaborados, as como a nar el
proceso de conciliacin general de las cifras contables. Entre los criterios ms importantes incluidos en la generacin de los nuevos datos se encuentran:
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la Clasi cacin Central de Productos. Detalle de esos mismos rubros para las importaciones detalladas en bienes intermedios, de capital y de consumo nal. Adopcin del concepto de produccin en proceso en la estimacin de la cuenta de produccin de la agricultura, de manera que el valor bruto de produccin de aquellos rubros agrcolas cuyo ao cosecha comprende ms de un ao natural es equivalente al valor de la produccin que se genera en el transcurso de ese ao por los productos terminados (cosechados), ms la variacin de existencias de los productos en proceso, que corresponde al costo de produccin de las cosechas an no recolectadas. Los result ados obt enidos han permit ido construir las cuentas corrientes y la de capital para el total de la economa interna, as como la cuenta del resto del mundo, mientras que las transacciones y cuentas ms detalladas estn referidas nicamente a la clasi cacin por industrias y productos. Para una segunda etapa se contempla la ampliacin del horizonte de las cuentas nacionales que hasta ahora ha elaborado el Banco Central de Costa Rica, al incluir la compilacin de la secuencia completa de cuentas de los sectores institucionales, lo que permitir desglosar las cuentas para los siguientes sectores: sociedades no nancieras, sociedades nancieras, Gobierno general, instituciones privadas sin nes de lucro que sirven a los hogares (IPSFLH) y hogares. En la primera etapa, dada las limitaciones de informacin bsica adecuada en el pas, los resultados de las transacciones y cuentas de las sociedades no financieras, hogares e IPSFLH se registrarn en el sector denominado sector privado no nanciero, y se obtendrn por diferen-
cia, respecto a la estimacin para la economa interna, una vez compiladas las cuentas para los restantes sectores. El punto de partida para la serie de cuentas institucionales es el ao 1997. A diferencia de las cuentas de las industrias, cuya unidad mnima de observacin es el establecimiento, y que por sus caractersticas permiten slo la compilacin de la cuenta de produccin (valor brut o de produccin, consumo intermedio y valor agregado), y la de generacin del ingreso primario (remuneraciones a asalariados, impuestos netos de subsidios a la produccin y excedente bruto de explotacin), las cuentas institucionales estn sustentadas en unidades de observacin denominadas empresas, las cuales se caracterizan por su condicin de entidades jurdicas o sociales reconocidas por ley, que tienen capacidad, por derecho propio, de poseer activos, contraer pasivos y realizar actividades econmicas y transacciones con otras entidades, caractersticas que tambin son inherentes a los hogares. En razn de lo anterior, para estas unidades es posible registrar un mayor nmero de transacciones. Las cuentas institucionales tienen una importancia primordial para el anlisis econmico, ya que permiten registrar las transacciones que realiza un sector y el efecto global que tienen sobre el resto, as como la posicin neta de la economa frente al sector externo, que vista por encima de la lnea , re eja la diferencia entre el ahorro nacional y la formacin bruta de capital; por debajo de la lnea se determina como la adquisicin neta de activos nancieros menos la emisin neta de pasivos, de donde derivan los conceptos de prstamo o endeudamiento neto, ya sea que la diferencia sea positiva o negativa, respectivamente.
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La compra de la hacienda Santa Elena, por casi $20 millones, permiti consolidar el Parque Nacional
Guanacaste.
Se adicion al SINAC el Parque Nacional Tapant-Macizo de la Muerte (58.495 hectreas), que protege las
cabeceras de la cuenca principal de agua supercial que suple a la Gran Area Metropolitana (ro Macho).
En marzo se efectu en Costa Rica la reunin de la Conferencia de las Partes (COP) de la Convencin RAMSAR,
lo que constituy una oportunidad para resaltar el papel crtico que juegan los humedales para las sociedades humanas.
En diciembre, la UNESCO declar el Parque Nacional Guanacaste como Patrimonio de la Humanidad. La oferta de madera proveniente de plantaciones forestales super por primera vez la extrada de bosques naturales.
La actualizacin del mapa de cobertura boscosa de Costa Rica, realizada en 1999 por la Universidad de Alberta, Canad, revel que la cobertura forestal es de un 43,5% del territorio nacional, considerando bosques primarios, secundarios, manglares, yolillales y plantaciones forestales.
Se puso en accin el Plan Interinstitucional para la pennsula de Osa. Se cre en el MINAE la Ocina de Gnero. Se aprob la Ley de Emergencias (7914), que le asigna nuevas competencias a la Comisin Nacional de Emergencias.
Inundaciones causaron serios daos en Guanacaste (setiembre-octubre) y Sixaola (diciembre). En el transcurso del ao, la SETENA cambi cuatro veces de secretario general. Por problemas de contaminacin ambiental, el Ministerio de Salud cerr el sitio que las municipalidades de San
Pablo, Santo Domingo, San Isidro y San Rafael de Heredia utilizaban como vertedero de los desechos recolectados.
Se aprob el plan quinquenal para la reduccin de desastres en Centroamrica, en la Cumbre Presidencial celebrada en octubre.
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ASPIRACIONES
Tasa de utilizacin de los recursos naturales menor o igual a la de reposicin natural o controlada por la sociedad, siempre y cuando esto no amenace la supervivencia de otros seres del ecosistema.
Tasa de produccin de desechos y contaminantes igual o inferior a la capacidad del ambiente para asimilarlos, ya sea en forma natural o asistida por la sociedad.
Medidas socioeconmicas, legales, polticas y educacionales que eviten un mayor deterioro ambiental. Participacin de la sociedad civil en el diseo, ejecucin y seguimiento de medidas de proteccin y manejo
responsable y sostenido de los recursos naturales.
Minimizacin del impacto de los desastres provocados por fenmenos de origen natural, por medio de la capacidad de prevencin, manejo y mitigacin.
Equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales, de un ambiente saludable y de una calidad de vida
aceptable para toda la poblacin.
Conciencia en las y los ciudadanos acerca de la estrecha relacin que existe entre la sociedad, sus acciones
y el ambiente, y de la necesidad de realizar un esfuerzo individual y colectivo para que dicha relacin sea armnica.
Uso del territorio nacional acorde con la capacidad de uso potencial de la tierra y su ordenamiento, como parte de las polticas de desarrollo en los mbitos nacional y local.
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Int roduccin
El captulo Armona con la naturaleza realiza un balance de la gestin ambiental en Costa Rica durante 1999. Estudia si, en ese ao, la sociedad costarricense utiliz los recursos naturales conforme a las aspiraciones de desarrollo humano en esta materia o si, por el contrario, los emple de manera que pone en riesgo la riqueza natural y las posibilidades futuras de emplearla como soporte del desarrollo del pas. As, un conjunto de preguntas gui la investigacin, a saber: cunto se avanz en 1999 en la conservacin de los recursos naturales? en mejorar el aprovechamiento que se hace de ellos? en controlar los desechos? en prevenir y mitigar el impacto de desastres? en ampliar la participacin de la sociedad civil en la proteccin y el manejo de los recursos, as como en el desarrollo de una conciencia ciudadana sobre la necesidad de mantener una relacin armnica con la naturaleza? Este ao el captulo hace nfasis en la dimensin territorial de la gestin ambiental. Las huellas que la sociedad inscribe constantemente sobre el territorio, como resultado de cambios en la distribucin espacial de la poblacin y en sus actividades residenciales y productivas, afectan el estado actual y las potencialidades futuras de los recursos naturales. Adems, una relacin armnica con la naturaleza no se puede limitar a los aspectos estrictamente ecolgicos (ligados a la conservacin de la biodiversidad, por ejemplo) sino que abarca tambin aquellos ms ligados a
los impactos ambientales del desarrollo, como el cambio en el uso de la tierra, o la contaminacin por vertidos de desechos lquidos y slidos.
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signicado restringido a aquellos recursos que son por lo general de propiedad comn, cuya conservacin y custodia forma parte de la herencia para generaciones futuras. En este sentido, la gestin del patrimonio reeja la voluntad de la sociedad costarricense de conocer para conservar y usar con responsabilidad los elementos de la extraordinaria biodiversidad que ostenta el pas. Tambin incluye los retos para preservar y manejar los recursos de propiedad comn, como los acuferos y el mar territorial. Si el concepto de patrimonio lleva implcito la nocin de transmisin y compromiso intergeneracional, su gestin requiere entonces un enfoque marcado por la previsin, la preservacin y la custodia. Ello sugiere que la gestin ambiental debe responder a los cambios en las demandas sociales por recursos naturales y servicios bsicos, as como a sus impactos ambientales. Por esta razn, se decidi diferenciar la gestin del patrimonio de la gestin del cambio social y la gestin del riesgo, ya que cada una de ellas se reere a asuntos con caractersticas y dinmicas propias. Una sociedad puede avanzar ms rpidamente en un rea que en otra y, como se ver, este es precisamente el caso de Costa Rica. Por ello, conviene estudiarlas separadamente y procurar medir su desempeo con indicadores reunidos al efecto. La gestin del cambio se reere a aquellas diligencias que se realizan por el cuidado de intereses ajenos, que signica responder constantemente a las exigencias de las generaciones actuales, sin menoscabo de las generaciones futuras. Implica mitigar y minimizar los impactos ambientales del desarrollo, contribuyendo a un mayor bienestar y calidad de vida para la mayora de las y los costarricenses. All entra la tercera
dimensin del la gestin ambiental, la gestin del riesgo, relacionada con la creacin de las capacidades para prevenir y mitigar los impactos ambientales y sociales del desarrollo. Enfoca particularmente los efectos del acelerado proceso de urbanizacin que vive el pas, y sus efectos en forma de generacin desenfrenada y deciente disposicin de los desechos, tanto lquidos como slidos. Tambin se reere a la acepcin ms comn de la gestin del riesgo, ligada a la reduccin de la vulnerabilidad ante amenazas naturales. Muchos de los asuntos propios de la gestin del riesgo incumben a diversos sectores. No inciden sobre un recurso en particular (por ejemplo, bosque o agua), sino que afectan simultneamente a varios y generan impactos compuestos y complejos. Aqu interesa valorar tanto los esfuerzos desde una autoridad central y nacional, como las crecientes iniciativas descentralizadas para una gestin local del riesgo 2. Una deciente gestin del patrimonio limita las opciones futuras para responder al cambio social. A su vez, una gestin del cambio social y de sus impactos ambientales que no rene las mnimas condiciones de control, tambin genera crecientes escenarios de riesgo. As, las tres dimensiones de la gestin ambiental estn ntimamente ligadas: una no puede funcionar plenamente sin las otras.
RECUADRO 4.1
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Conservacin in situ de fama mundial y est probando innovadores mecanismos de gestin ambiental, tanto en materia de uso y conocimiento de su extraordinaria biodiversidad, como en actividades de bioprospeccin y pago por servicios ambientales. La gestin del patrimonio ha permitido conservar una cuarta parte del territorio nacional. A pesar de estos logros, existen crecientes presiones sobre los ltimos reductos de bosques en el pas, lo que pone de relieve la necesidad de fortalecer mecanismos de regencia y control ambiental y forestal. Los retos que implica la gestin del crecimiento demogrco y econmico, ampliamente analizados en los captulos 2 y 3, recuerdan la importancia de una gestin ambiental integral, que enfoque no slo los aspectos biolgicos de la conservacin in situ y ex situ, sino tambin los impactos causados por un proceso de desarrollo urbano acelerado y con controles decientes. Los problemas generados por la creciente produccin de desechos slidos y lquidos, as como por patrones de consumo material y energtico insostenibles, indican una deciente gestin del cambio. La ausencia de una capacidad institucional slida en materia de control ambiental y planicacin regional y urbana predispone la construccin social del riesgo. Los escenarios de riesgo en el pas son conformados tanto por la presencia perenne de amenazas naturales, como por condiciones crecientes de vulnerabilidad social y ambiental. El punto fuerte de la gestin ambiental en Costa Rica es, pues, su gestin del patrimonio natural. El sistema nacional de reas protegidas, que ha adquirido una reputacin de fama mundial, cuenta con ms de 151 reas silvestres y marinas pro tegidas. Abarca un to tal de 1.344.094 hctareas, la mitad de las cuales est en 26 parques nacionales. En 1999 se declar 8 reas silvestres protegidas nuevas, con un rea total de 60.706 hctareas. Sin embargo, se estima que un 43,6% de la tierra bajo la modalidad de rea Silvestre Protegida (ASP) est todava pendiente de pago a sus propietarios originales, para lo cual se requerira unos 185.000 millones de colones. Pese a su alto potencial turstico, en 1999 no se logr avances signicativos en la visita de turistas a las reas protegidas. En ese ao slo un 40% del milln de turistas extranjeros que llegaron a Costa Rica visit alguna rea protegida; en el caso de Guanacaste esa cifra alcanz apenas un 3%. El pas sigue realizando importantes esfuerzos por conocer y sistematizar la informacin
existente sobre su biodiversidad. Como parte de la Estrategia Nacional de Biodiversidad, en 1999 se actualiz el conocimiento general sobre la riqueza natural. Adems, sigui destacando el trabajo emprendido por el INBio con el inventario nacional de biodiversidad en cinco reas de conservacin. A partir de 1999, los parataxnomos del INBio son considerados funcionarios del MINAE. Su programa de bioprospeccin continu generando nuevas propuestas de conservacin. Empero, subsisten importantes vacos en el co no cimiento de la bio diversidad del pas, especialmente en materia de microorganismos. En contraste con lo anterior, en la gestin del cambio social Costa Rica mantuvo importantes y extendidas debilidades, aunque en 1999 registr algunos progresos puntuales. Los frutos de las polticas de incentivos forestales impulsadas desde nes de los aos ochenta ya se estn cosechando. En 1999, por primera vez, la oferta de madera proveniente de plantaciones forestales super la extrada de bosques naturales. En cambio, preocupa, una vez ms, la falta de un compromiso en materia scal y nanciera para consolidar los incentivos para el sector forestal y de conservacin in situ. Ello ha impactado a organizaciones ligadas a la forestera comunitaria. Entre 1996 y 1999 se recaud 72.910 millones de colones por el impuesto selectivo de consumo sobre los combustibles, de los cuales un tercio debera destinarse a fortalecer el programa de Pago de Servicios Ambientales y Certicados de Abono Forestal. No obstante, en 1999 slo se gir un 40% de los recursos que prev la ley. En cuanto al uso del recurso agua, el desempeo en 1999 fue deciente. El rico patrimonio natural de Costa Rica se ve cada da ms amenazado por el deterioro de cuencas hidrogrcas, la contaminacin de acuferos y la degradacin de humedales y zonas costeras. As, una sinopsis del estado de los recursos marinos en el golfo de Nicoya refuerza la nocin de que la mayor amenaza deriva de los problemas de contaminacin y sedimentacin, en tanto que el deterioro ambiental de la cuenca del ro Trcoles se revela cada vez ms como un problema crtico. Por otra parte, si bien el pas en su conjunto presenta un cuadro de supervit de oferta de agua, queda muy claro que el peso de la GAM en la demanda de agua potable y las limitaciones en cuanto a control de calidad auguran problemas en el abastecimiento futuro de la principal aglomeracin urbana del pas. En 1999 no hubo cambios legales o institucionales relacionados con la regulacin de los recursos hdricos, por lo que las competencias
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CUADRO 4.1
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742.761
810.098
Agricultura orgnica
Area en cultivos orgnicos Nmero de productores 6.330 9.004 6.100 9.500 6.000
Agricultura transgnica
Area total de semilla de soya y algodn transgnico (ha) 56,4 159,0 151,2
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65.294 1.265,0 0,11
1.040,7
920
544
630
Accidentes industriales
Total de accidentes industriales Muertes por accidentes industriales Total de accidentes laborales f/ Accidentes laborales en industrias manufactureras f/ Muertes por causas externas en reas industriales y de construccin g/ 115.344 27.477 13 116.501 28.593 15 31 2 120.279 28.806 18
a/ MINAE - SINAC, 2000. b/ IFAM, 2000. c/ Norma del Ministerio de Salud Pblica. d/ Corresponde al centro de San Jos con alto ujo vehcular. e/ No incluye vehculos de servicio agrcola y equipo pesado de construccin. f/ INS, Departamento de Riesgos del Trabajo. g/ INEC, 2000.
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legales continan siendo desarticuladas, dbiles y, en algunos casos, contradictorias. A la fecha de conclusin de este Informe se encontraba en la Procuradura General de la Repblica una consulta para determinar si se est trabajando sin procedimientos legales para el otorgamiento de concesiones de agua para la generacin de hidroelectricidad. En el captulo se analiza la controversia en torno a las polticas energticas del pas. Se ilustra las dicultades inherentes a un modelo de desarrollo basado en altos ndices de consumo energtico y a la tendencia creciente a apostar por una economa de servicios orientada al turismo. En 1999 se super la marca de 500.000 vehculos en circulacin. Esto tiene hondas implicaciones en cuanto a los patrones de consumo energtico, ya que en 1999 el 60% del uso total de energa estuvo compuesto por derivados de petrleo. La necesidad de nuevos servicios elctricos hace que la demanda aumente en promedio 10.000 Kw por ao. En este sentido, la proliferacin de proyectos hidroelctricos y de exploracin petrolera frente a las costas del Caribe responde, por un lado, a la creciente demanda energtica del pas, pero, por otro lado, implica externalidades que pueden reducir la calidad del ambiente en la zonas afectadas. En 1999 se registr el surgimiento de alternativas en agricultura orgnica, medidas de conservacin de suelos y agroforestera tradicional. Es importante visibilizar el rol de las empresas asociativas, como el las cooperativas, en los esfuerzos por mitigar los efectos de la crisis en el agro, con saldos positivos y alentadores en materia ambiental. Se calcula en casi 6.000 hectreas el rea dedicada a la agricultura orgnica, que en la actualidad constituye un movimiento nacional amplio y con muy diversas expresiones de gestin alternativa del recurso suelo. Lo mismo sucede con iniciativas privadas ligadas a la recuperacin y reciclaje de desechos slidos. Con respecto a la gestin del riesgo, al igual que con la gestin del cambio social, el pas muestra debilidades preocupantes. Costa Rica es un escenario multiamenaza, ya que la mayora de su poblacin urbana vive y coexiste en una zona marcada por alta sismicidad y vulcanismo, adems de las amenazas hidrometeorolgicas y tecnolgicas que siguen causando desastres cotidianos. Este ao el captulo trata el tema de la creciente vulnerabilidad del centro neurlgico del pas, la GAM, producto de un aceleradsimo y desordenado crecimiento. La mancha urbana de la GAM creci casi un 80% en los ltimos
diez aos y la poblacin de las zonas perifricas ha aumentado a ritmos crecientes. Por ejemplo, entre 1975 y 1995, Coronado creci un 185%, Patarr un 1009%, San Felipe de Alajuelita 451% y La Trinidad de Moravia 243%; muchos de los terrenos en estas zonas no son aptos para el desarrollo de asentamiento urbanos. Este ritmo de urbanizacin en zonas de alto riesgo provoca cantidades de desechos inmanejables con los sistemas actuales de disposicin, una contaminacin uvial que ya crea externalidades y una capacidad deciente del ambiente para procesar y asimilar estos cambios dramticos. La combinacin de crecimiento territorial desordenado, falta de controles y seguimiento a los impactos ambientales y un ambiente cada vez ms expuesto a contaminantes genera riesgos importantes para la poblacin. Frente a ello, la Ley de Planicacin Urbana, que data de 1969, se aplica en forma parcial limitada, y el INVU, entidad a cargo de la planicacin urbana y el control del desarrollo de la vivienda, tiene competencias y recursos muy escasos. Las tasas de crecimiento urbano acelerado y el patrn desordenado de desarrollo urbanstico han generado escenarios de riesgo compuesto. Tal es el caso de los desechos slidos, que siguen siendo un reto permanente. El manejo de los desechos slidos en Costa Rica no es un problema local o municipal; tiene impactos a distintas escalas, entre ellas las cuencas hidrogrcas y las zonas marino-costeras. Ciertamente en 1999 pueden identicarse notables esfuerzos en materia de reciclaje, recuperacin y separacin, pero ello no basta para modicar la gravedad de la situacin. Entre 1978 y 1999 el volumen de desechos generados por la GAM se multiplic por tres. Se estima que un 34% del total de desechos generados por el pas no es recolectado y en reas rurales esto llega al 60%. Un 40% de estos desechos termina en lotes baldos, y un 38% en los cauces de los ros. En 1999 persisti la inestabilidad administrativa y la debilidad nanciera de la SETENA. Esto es especialmente preocupante por las funciones estratgicas que esta entidad tiene encomendadas, en particular la realizacin y seguimiento de los procesos de evaluacin de impacto, gestin y control ambiental. En cinco aos de existencia ha tenido siete directores; slo en 1999 cambi cuatro veces de secretario general. Cuenta con una planta de 37 empleados, de los cuales slo 15 son tcnicos, un presupuesto anual aproximado de 18 millones de colones y tres vehculos para atender casi 500 proyectos por ao.
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Dentro de este panorama pueden destacarse tres hechos esperanzadores. El primero es la reforma a la ley constitutiva de la CNE. De este modo se ha creado una institucin con mayores poderes en materia de ordenamiento territorial, ordenanzas municipales y capacidad de licitar obras e intervenir en procesos de desarrollo que incidan en menores niveles de riesgo. La nueva ley tiene el inconveniente de crear una estructura an ms centralizada, aunque con ms poderes y un mandato ms claro, lo cual deja en entredicho el fo mento de las capacidades institucionales para la gestin local del riesgo. El segundo hecho esperanzador es que, en general, 1999 no fue un ao excepcional en materia de emergencias por desastres. Aun as, en este ao la creciente incidencia de pequeos y medianos eventos destructivos, en la forma de inundaciones, deslizamientos y vendavales, entre otros, revela la vulnerabilidad creciente de amplios sectores de la sociedad costarricense. El tercer hecho esperanzador fueron los amplios procesos de consulta que se realizaron con el n de obtener insumos para la formulacin de la Estrategia Nacional de Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad y la Estrategia Ambiental Nacional. Asimismo, cabe subrayar la creacin de la Ocina de Gnero en el MINAE. Sin embargo, persisten, en la prctica, conictos de competencias y confusin entre las instituciones pblicas acerca del alcance de sus mandatos y jurisdicciones.
RECUADRO 4.2
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En 1999 se cre ocho nuevos refugios bajo las modalidades de mixto o privado. Se declar el Parque Nacional Tapant-Macizo Cerro de la Muerte, que cubre ms de 58.000 hectreas e incorpora en una sola rea el Parque Nacional Tapant y parte de la Reserva Forestal de Ro Macho ; este fue el mayo r cambio en reas protegidas en el ao en estudio. En total, se agreg 25.758 hectreas al rgimen de proteccin. Al revisar la distribucin por categora, se observa que la mayor cantidad de reas protegidas corresponde a refugios (32%) pero la categora de parque es la que abarca la mayor supercie (11%). En 1999 el SINAC puso mayor atencin a los humedales; en ese ao se lleg a contar con unas 88.000 hectreas en humedales protegidos, un fuerte incremento respecto a las 55.000 hectreas de 1998). Aun as, estos sistemas slo representan el 1,7% del territorio nacional.
CUADRO 4.2
Categora de manejo
Parques nacionales Reservas biolgicas Refugios nacionales de vida silvestre Reservas forestales Zonas protectoras Humedales Reservas naturales absolutas Otras reas silvestres protegidas Fincas propiedad del Estado fuera de ASP Total
Supercie en hectreas
567.852 21.432 175.524 284.133 163.714 88.289 1.330 7.561 8.501 1.310.301
En este contexto, uno de los problemas que enfrenta el pas desde hace varios aos es la tenencia de tierra en las reas silvestres protegidas. Este tema constituye una profunda preocupacin, debido a que el Estado costarricense adeuda el 44% de las tierras de las ASP y, ao con ao, se incrementan los montos pendientes de pago por tierras que legalmente pertenecen a particulares. En la actualidad se requiere ms de 185.000 millones de colones para comprarlas. Como un primer paso, durante 1999 se dispuso realizar estudios para jar sitios prioritarios en las reas de conservacin. As, se identicaron
34.170 hectreas pendientes de compra, cuyo valor sobrepasa los 12.500 millones de colones. Por otra parte, se invirti 4.883 millones de colones en la compra de tierras para el Parque Nacional Cahuita, la Reserva Biolgica Cerro Las Vueltas y el rea de Conservacin Guanacaste (declarada como Patrimonio Mundial por la UNESCO en 1999). En esta ltima se emple el 98,6% (casi $20 millones) de los recursos, suma que sirvi para la consolidacin de casi 15.500 hectreas de tierras, otrora parte de la hacienda Santa Elena. Este es un hecho de suma importancia, por cuanto en Cahuita y Guanacaste existen
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conictos con los antiguos propietarios desde hace ms de veinte aos. Desde el punto de vista del MINAE, con el pago de Santa Elena el Gobierno ratic su compromiso con la conservaci n, ya que co n que esta adquisici n ha aumentado sustancialmente el rea de restauracin del bosque seco tropical, uno de los ecosistemas ms amenazados del continente (MINAE, 2000c). El convenio MINAE-INBio, mediante la Estrategia Nacional de Biodiversidad, permiti la identicacin de reas prioritarias para la conservacin in situ, con colaboracin de las universidades pblicas y el Museo Nacional. En este sentido, cabe destacar la importancia de algunas zonas dentro del Area de Conservacin Pacco Central (ACOPAC), que an no estn debidamente protegidas. ACOPAC es considerada por algunos expertos como un rea de endemismo 3 en el pas.
inclua un 8,7% del territorio, debido a la presencia de nubes y sombras en las imgenes de satlite. En 1999 el Laboratorio de Sistemas de Observacin Terrestre (EOSL) de la Universidad de Alberta, Canad, actualiz la medicin de 1998 y redujo a un 5,7% la parte del territorio sin clasicar. La actualizacin del mapa revel que la cobertura forestal es de un 43,5% del territorio nacional, considerando bosques primarios, secundarios, manglares, yolillales y plantaciones forestales.
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universidades frecuentemente organizan visitas al Monumento, con el n de que los jvenes, nios y nias conozcan sus races culturales. Las reas silvestres protegidas generaron ms de 700 millones de colones por concepto de tarifas de ingreso y pago de servicios brindados a los visitantes en 1999. La inversin pblica en infraestructura turstica y administrativa se concentr en las reas de mayor auencia de visitantes (parques nacionales Carara, volcn Pos, Iraz y Tenorio) por un monto de 148,2 millones de colones. La inversin es clave si se quiere fomentar, incentivar y consolidar el turismo de naturaleza en Costa Rica. En una encuesta nacional sobre tenencia de vida silvestre y percepcin de parques nacionales, efectuada en 1999 por la Escuela de Ciencias Ambientales de la Universidad Nacional, se formul la pregunta abierta Cules parques nacionales de Costa Rica me puede mencionar? con el n de cuanticar el conocimiento sobre parques nacionales de las y los adultos costarricenses. Aunque la gran mayora de los encuestados mencion correctamente un parque nacional, una tercera parte no necesariamente asoci el concepto de parque nacional con un rea silvestre protegida. El 34% incluy en su respuesta sitios como el Zoolgico Simn Bolvar, el Parque Nacional de Diversiones, los parques metropolitanos, el Parque de la Paz y otros lugares de recreacin campestre (Drews, 2000).
das manejadas por el Estado, los mayores problemas que enfrentan los propietarios de reservas privadas son el precarismo, la cacera furtiva, los incendios forestales, la inseguridad de tenencia y la falta de titulacin de la tierra. Muchas reservas tambin han enfrentado problemas administrativos en cuanto a equilibrar gastos con los ingresos que generan. El nanciamiento proviene en la mayora de los casos de donaciones, prstamos e inversiones privadas.
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nes parauniversitarias. Otras entidades acadmicas y de investigacin relevantes son el CATIE, la EARTH, la OET y la Universidad para la Paz. En cuanto a carreras anes a los temas de biodiversidad y gestin ambiental, la oferta acadmica es amplia. Todas las universidades pblicas tienen carreras en estas reas, as como 4 universidades privadas y 3 instituciones parauniversitarias. En total se ofrecen 7 posibilidades de maestra, 8 licenciaturas, 11 bachilleratos y 5 diplomados. Las carreras ms comunes son biologa, con varios nfasis, ingeniera forestal y turismo ecolgico. Es clara la diferenciacin de reas cientcas en universidades pblicas y de temas relacionados con la gestin y administracin de recursos naturales, en las privadas.
res de 1994 ascendi a $947.564, y se ha mantenido relativamente estable en trminos reales desde ese ao. La ora registra exportaciones ms altas y, por lo tanto, mayores rubros de ingreso. Sin embargo, de acuerdo con la informacin disponible no puede denirse si se trata de especies domsticas o silvestres. El monto de los ingresos derivados de estas exportaciones ascendi a $139 millones en 1999. El rubro de follaje hojas y ramas representa el 42% de ese total y las plantas ornamentales un 40% (PROCOMER, 2000). En 1999 se extendi 45 permisos para exportar especies de fauna incluidas en el Anexo II del CITES5 y 645 permisos para exportar especies de ora listadas en ese mismo instrumento. En el primer caso, la mayora de los permisos fue para reexportaciones, es decir que alguien trae un animal del exterior y luego saca el permiso para llevrselo de nuevo; le siguen en importancia los permisos para exportacin de pericos de amor y de muestras de tejidos de tortuga o muestras de sangre con nes de investigacin. Con respecto a los permisos de ora CITES, la mayora (casi el 100%) son para exportacin de cicas (un tipo de palmera); sin embargo, sta es una especie extica. Es interesante observar que casi no se exporta especies nativas. Para orqudeas, especies nativas ms exportadas, se otorga de dos a tres permisos al ao. Finalmente, en lo que concierne al uso mdico, cabe sealar que la ora medicinal de Costa Rica se estima en ms de 500 plantas, de las cuales se aprovecha alrededor de 406 especies. En el pas se comercializa 126 plantas medicinales, de las cuales un 82% (103) son producidas y extradas en el pas. Entre estas, un 47% (48 plantas) son silvestres, extradas en forma irracional de los ecosistemas naturales; un 37% son especies cultivadas; y un 16% corresponde a cultivos agrcolas de los cuales se utilizan algunas partes (MINAE-INBio, 1999). La venta de plantas medicinales es tradicional en mercados, ferias del agricultor y ventas ambulantes, con precios relativamente bajos. En los ltimos aos se han establecido, con xito creciente, las tiendas de productos naturales. Actualmente algunas empresas buscan introducirse en el mercado canadiense. Costa Rica ha exportado bsicamente cuatro especies de uso farmacolgico: ipecacuana, quina, zarzaparrilla y aloe (MINAEINBio, 1999).
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CUADRO 4.3
Virus Monera (bacterias y algunas microalgas) Hongos b/ Algas Plantas Protozoarios Insectos Otros Invertebrados Vertebrados Vertebrados inferiores Peces Osteichtyes Condrychtyes Anbios Reptiles Aves c/ Mamferos d/ Total
1.500 8.276 58.000 26.900 248.428 30.800 751.000 240.693 41.201 60 18.000 850 4.360 5.262 9.040 4.629 1.406.798
a/ Unicamente los datos que tienen referencia fueron actualizados en el segundo semestre de 1999. b/ Mata, M. INBio. Comunicacin personal, junio de 1999. c/ Snchez et al. 1998. Se informa sobre tres nuevos registros para Costa Rica. d/ Rodrguez, J. Promar. Comunicacin personal, julio de 1999. Fuente: MINAE, 2000a.
cos ms extendidos de la biodiversidad. Sin embargo, es preocupante la falta de informacin sobre las poblaciones silvestres para evaluar la sostenibilidad y el impacto de tal extraccin. La informacin disponible es poca. Entre marzo y mayo de 1999 el Programa Regional en Manejo de Vida Silvestre de la Universidad Nacional llev a cabo una encuesta nacional sobre la relacin entre los costarricenses y la vida silvestre6. La encuesta revel que el 59,5% de la poblacin adulta est en desacuerdo con que la gente tenga animales silvestres en su hogar, principalmente por razones ticas. No obstante, el 23,5% de los hogares costarricenses mantiene fauna silvestre. La tenencia de animales silvestres es ilegal en por lo menos el 87% de los casos y es ms alta en zonas urbanas (27%) que
rurales (20%). El nivel socioeconmico no afecta signicativamente la probabilidad de tenencia de fauna. Hay una alta probabilidad de que el hogar tenga fauna silvestre si pertenece a una zona urbana, tiene jardn y animales domsticos, y si hubo fauna silvestre en la infancia de los adultos. Entre 27.000 y 35.000 pericos y loros son extrados anualmente del entorno silvestre para alimentar ilegalmente la demanda nacional de mascotas. Estas aves estn presentes en el 79% de los hogares con fauna, y representan as la gran mayora de las mascotas silvestres, seguidas por otras aves, peces y tortugas.
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CUADRO 4.4
Objetivo
Bsqueda de usos sostenibles de la biodiversidad con potencial para las industrias farmacetica y veterinaria. Incorporacin de los insectos tropicales en los procesos de bsqueda de productos farmaceticos y aumento de la capacidad del recurso humano en los campos de la ecologa, la taxonoma y la ecoqumica (Area de Conservacin Guanacaste).
Ao
1991, renovado 1994, 1996 y 1998 1993, por 5 aos
INBio-DIVERSA
INBio-Universidad de Massachusetts INBio-INDENA SPA INBio-Universidad de Strathclyde Proyecto Chagas (EARTH, Universidad Nacional y otras instituciones latinoamericanas de Brasil, Mxico, Chile, Argentina y Uruguay). INBio-BID INBio-Fundacin Crusa INBio-Compaa Farmacutica Eli Lilly
Determinar la factibilidad de nuevos productos a partir de compuestos voltiles de la biodiversidad costarricense. Investigacin, caracterizacin y produccin de un producto con actividad nematicida (DMDP), procedente de un rbol del bosque tropical seco costarricense. Determinar condiciones de crecimiento de la espeice y ecacia del nematicida en cultivos tropicales. Exploracin de nuevas enzimas en microorganismos acuticos o terrestres de la biodiversidad costarricense en condiciones extremas. Involucra la recoleccin de bacterias en diferentes reas de conservacin. Bsqueda de componentes que presenten actividad insecticida. Obtener compuestos con potencial antimicrobiano para ser utilizados como ingredientes activos en cosmticos. Acceso a nuevas tecnologas y metodologas. Propuesta de investigacin que ayudara a buscar solucin a uno de los ms graves problemas de salud pblica de Amrica Latina, en especial la enfermedad de Chagas.
1998
1995-1999 1996 y se negocia una segunda etapa en 1999 Se negocia una nueva fase Desde 1997
Apoyo al desarrollo del uso de la biodiversidad por pequeas empresas. Validacin de plantas de uso potencial en el campo de la medicina humana como medicina alternativa. Bsqueda de nuevos compuestos en la biodiversidad costarricense a partir de extractos vegetales y su uso potencial en la industria farmacutica.
Vigente despus de 1999 Agosto 1999 a julio 2000 Noviembre de 1999 a diciembre 2000
de rescate, herpetarios, jardines botnicos y herbarios, hubo pocos cambios durante 1999. Slo en el Area de Conservacin Arenal-Huetar Norte se registr el establecimiento de un nuevo centro, el Zoolgico La Marina. En el Area de Conservacin Tempisque estn en proceso de registro dos centros grandes; hay un zoolgico en proceso en el Area de Conservacin Pacco Central y otro en la Cordillera
Volcnica Central. En 1999 siguieron funcionando los herbarios y jardines botnicos que se encontraban activos en 1998. En ese ao se avanz tambin en la construccin del INBio Parque, que cumple otras funciones adems de las de jardn botnico. Los trmites para registrar este tipo de centros se realizan en cada rea de conservacin y, en general, se tiene poca experiencia en esta materia.
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(ZMT), una franja costera de 200 metros de ancho, donde se regula el desarrollo de actividades e infraestructura tursticas, especialmente en zonas con potencial turstico, y, por otra parte, la creacin de reas protegidas, las cuales se han dedicado principalmente a la conservacin e investigacin. Aparte de las zonas marinas protegidas y de las playas que cuentan con planes de manejo o planes reguladores -que a menudo no se aplican-, la zona marino-costera costarricense no cuenta con ningn instrumento de regulacin que permita su manejo y uso sostenible. De las 113 reas silvestres protegidas (ASP) en tierra, unas diez brindan alguna proteccin a zonas marinas. Existen dos parques nacionales marinos. La supercie continental protegida es de aproximadamente 520.000 hectreas (62% del total protegido), en contraste con 317.165 hectreas en zonas marinas (38% del total protegido). Del rea marina protegida, 97.235 hectreas (30%) pertenecen a la isla del Coco; el resto se ubica en franjas alrededor de la isla del Cao, o en espacios marinos contiguos a parques como Corcovado, Manuel Antonio, Tortuguero, Cahuita, Gandoca-Manzanillo, Santa Rosa, Ballena y la Reserva Natural Absoluta de Cabo Blanco. Es importante notar que existen diferencias signicativas entre los mbitos y lmites administrativos y regulatorios terrestres y aquellos que aplican en el mar, inclusive en lo relativo a la custodia, conservacin, uso y manejo de los recursos. En el mar el concepto de propiedad de los recursos no existe, en tanto stos se consideran bienes domaniales8. Esto dene un marco referencial, una gama de valores y actitudes y una cultura de acceso, uso y conservacin del recurso diferentes de los que existen en tierra.
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M APA 4.1
Costa Rica continental e insular Zona econmica exclusiva del ocano Pacco y el mar Caribe Segn tratado vigente (Costa Rica-Panam, 1980) Segn tratados en proceso de aprobacin y raticacin (Costa Rica-Colombia, 1977 y 1984), (Costa Rica-Ecuador, 1985)
Lmite con Alta Mar (Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 10-12-82) Lnea de equidistancia Capital Puertos
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Fortalecimiento de las instituciones y organizaciones para el adecuado manejo de las poblaciones y el uso de los recursos, permitiendo su aprovechamiento por la sociedad. Denicin de necesidades de reformulacin del marco legal para el manejo marino-costero integrado. Establecimiento de programas de extensin y educacin a nivel interinstitucional sobre la temtica marino-costera (mediano y largo plazo).
acord no permitir la construccin de urbanizaciones ni autorizar segregaciones de menos de 500 metros, especialmente en toda la zona de San Jos de la Montaa, hasta su lmite con el Parque Nacional Braulio Carrillo. Las municipalidades de los cantones de Vzquez de Coronado, Moravia y San Isidro de Heredia han emprendido similares iniciativas de regulacin del crecimiento urbano, restringiendo tambin el fraccionamiento de la tierra y la densidad urbana mxima permitida. Sin embargo, la coordinacin de polticas entre las municipalidades de las zonas altas de recarga de acuferos, y aquellas de las zonas de alto consumo, resulta prioritaria para emprender acciones de beneficio mutuo en cuanto a la proteccin de los recursos hdricos. Durante 1999, una investigacin coordinada por el SENARA y la Comisin Internacional de Energa Atmica (CIEA) logr la denicin de una nueva unidad acufera en las faldas del volcn Pos. Se obtuvo, por lo tanto, la caracterizacin hidrogeolgica, la calidad de las aguas, el rea de recarga y los manantiales que pertenecen al Acufero Pos. Sin embargo, las amenazas a las aguas subterrneas no son exclusivas del Valle Central. El cuadro 4.5 muestra que, en otras zonas del pas, el crecimiento urbano no planicado, los agroqumicos o la sobreexplotacin representan un peligro para los mantos acuferos.
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inferior al reportado por el SINAC como cortado anualmente. En su Informe Anual de 1999, el SINAC estima una tasa de aprovechamiento de casi 674.000 m 3 de madera en bosque natural mediante planes de manejo, aprovechamiento en reas no boscosas (predios agrcolas o repastos), en plantaciones forestales y en actividades de corta ilegal. De hecho, el rea en plantaciones forestales aument notablemente en 1997 y 1999.
1999 (cuadro 4.6). Los incrementos porcentuales en el volumen disponible para 1999 con respecto a 1998 son del 35,5% para la madera aprovechada en reas no cubiertas por bosque y del 24% para la madera de plantaciones. A pesar de que prcticamente no hay diferencia en el volumen total de los ltimos dos aos, existe una importante diferencia en las caractersticas de la materia prima. Esta diferencia se debe a que la madera de plantaciones es de especies menos conocidas y, especialmente, a que las dimensiones de las trozas son menores que las provenientes de bosque natural. Esto afecta a los aserraderos e industrias que no estn preparados para hacer frente a estos cambios y, posiblemente, explica la disminucin en el nmero de industrias de transformacin primaria. Otro aspecto relevante es el peso creciente del bosque secundario intervenido, an presente en predios agrcolas, que representa el 46% del volumen de madera extrado en el pas. Esto refuerza la importancia de la forestera social, que segn estima CICAFOC en su Informe Anual de 1999, agrupa a ms de 22.000 personas directamente involucradas en el manejo de bosques naturales y articiales. De acuerdo con la Cmara Costarricense Forestal (CCF), los precios de la madera tienen comportamientos regionales propios. En la zona atlntica los precios de la madera en pie se mantuvieron constantes durante los ltimos cinco aos; la madera puesta en la industria present oscilaciones que incluyeron un aumento promedio del 13% en el ltimo ao; por el contrario, la madera aserrada sin cepillar disminuy en un 10%. En la zona norte la madera en pie present un precio constante entre 1995 y 1998, pero experiment un alza del 40% en 1999; la madera
CUADRO 4.5
Acuferos
Valle Central, Mon, La Bomba, Cahuita y Golto Matina, Sarapiqu, Santa Clara, Bananito, Bonifacio, La Estrella, Talamanca, Sixaola, Diquis, Corredores y Ro Claro Cahuita, Barra del Colorado, Tortuguero y Parismina, Jac y playas Panam, Hermosa, del Coco, Potrero, Brasilito y Jicaral
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puesta en el patio de la industria mantuvo un comportamiento similar, aunque registr un alza menor, del 16,5%, en 1999; a diferencia de la madera en pie y puesta en la industria, el precio de la madera aserrada ha mantenido un comportamiento descendente en los ltimos cinco aos. Finalmente, en la zona sur el precio de la madera en pie registr un aumento de entre el 10% y el 25% en 1999, mientras que el de la madera puesta en la industria ha tendido a oscilar a lo largo de los aos, presentando los mayores incrementos entre 1997 y 1999.
De un total de 89 aserraderos consultados, 70 estn activos, la mayor parte de ellos en la provincia de Alajuela (23), sin duda por el hecho de que en la zona norte del pas an hay disponible materia prima para su funcionamiento. En segundo trmino estn las provincias de Cartago, San Jos, Heredia y Limn, las tres primeras por su posicin en el Valle Central, donde hay una importante demanda, as como por la disponibilidad de madera proveniente de la zonas norte y sur. Limn, por su parte, es el principal receptor de la materia prima proveniente de la zona atlntica9. Otra importante conclusin de la consulta fue el nmero de aserraderos inactivos, los cuales, en su mayora, estaban en el Valle Central. Esto se explica por la menor disponibilidad de madera, as como por las caractersticas tradicionales de los aserraderos y su incongruencia con el tipo de materia prima disponible.
CUADRO 4.6
1997
247.814 228.751 105.722 58.229 640.516
1998
248.362 228.982 141.991 61.933 681.268
1999
126.157 310.158 176.094 61.241 673.650
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tculo 69 de la Ley Forestal, 7575. Estos fondos son luego administrados por FONAFIFO, entidad que se ha transformado en el banco del sector forestal, con varios mecanismos y reas de inversin. Entre 1996 y 1998 nanci por lo menos 700 operaciones, por un monto total de 1.534 millones de colones (De Camino et al 1999). Ms de 22.000 pequeos y medianos propietarios de bosques, que representan un rea total de 279.000 hectreas, se han visto beneciados por los programas de incentivos forestales y pago por servicios ambientales. De este total, 145.000 hectreas corresponden a proyectos de reforestacin, 102.000 a proteccin y 32.000 a manejo de bosques (cuadro 4.9). Las inversiones del Estado en materia de incentivos ambientales fueron cercanas a $100 millones entre 1979 y 1997. La inversin privada, estimulada por las disposiciones del articulo 87 de la Ley Forestal, alcanz en este perodo $32,8 millones.
El pago por servicios ambientales cubre cerca del 4,5% del territorio nacional
Durante 1999 el programa de Pago por Servicios Ambientales se ejecut bajo cuatro modalidades: PSA-Conservacin, PSA-Reforestacin, PSA-Manejo de Bosque Natural, y PSA-Reforestacin con recursos propios. En el cuadro 4.10 se presenta informacin sobre la aplicacin del PSA en el perodo 1997-1999. Ntese, sin embargo, que el presupuesto asignado en 1999 para el ao 2000 (2.098,3 millones de colones) permitir cumplir con los pagos de los contratos establecidos desde 1997, pero slo incorporar 16.721 y 1.600 nuevas hectreas en las modalidades de PSA-Proteccin y PSA-Reforestacin, respectiva-
mente. El cuadro revela que en 1999 exista un acumulado de 221.613 hectreas (4,5% del territorio nacional); de stas, el 81,3% perteneca a la modalidad de PSA-Proteccin, que es un sistema de produccin privada de servicios ambientales. Esto signica que el PSA ha logrado crear un sistema de proteccin privada de bosques que en 1999 cubra un 3,8 % del territorio nacional. Cabe anotar tambin que en 1999 el 68,1% de los contratos por PSA correspondi a reas de menos de 100 hectreas. El 90,1% de los contratos rmados fueron individuales, y representaron el 79,1% del rea total bajo contrato. El 9,9% de los contratos son globales y representan el 20,9% del rea total bajo contrato. La participacin de propietarias de bosque en el PSA, medida a travs del nmero de contratos firmados, es de un 12,5%, un 15,34% y un 13,37 % en PSA Proteccin, Manejo de Bosque y Reforestacin, respectivamente. Sin embargo, cuando se mide esta participacin en hectreas, las mujeres representan slo un 6% del total. Se han identicado como causas de esta baja participacin la falta de informacin, las dicultades de acceso a asistencia tcnica, la complejidad de los trmites para acogerse al sistema de PSA y la carencia de ttulos de propiedad (Morales y Dvila, 2000). Un desafo importante para este programa es la consolidacin de reas compactas, para que la produccin de servicios ambientales sea comparable a la que se logra en los parques nacionales. El inventario de proyectos incorporados en 1999 al PSA demuestra que no se ha avanzado en este sentido, sino que, por el contrario, las reas estn dispersas en todo el territorio nacional. Para atender esta situacin, el SINAC cambi el sistema de denicin de prioridades y convoc a la sociedad civil para que, conjuntamente con la
CUADRO 4.7
Nmero de empresas
55 17 34 106
Fuente: CCF.
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CUADRO 4.8
Distribucin de aserraderos del pas por provincia, segn condicin de actividad. 2000 a/
Estado de los aserraderos a/
Activos Inactivos Sin conrmar Total Alajuela 23 2 4 29 Cartago 12 2 14 Guanacaste 9 2 11
Provincia
Heredia 5 Limn 10 1 11 Puntarenas San Jos 1 10 4 1 3 2 17
Total
70 9 10 89
a/ La informacin se obtuvo mediante consulta telefnica, e incluy todas las industrias de transformacin primaria registradas en la Gua Telefnica.
RECUADRO 4.3
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Administracin Forestal del Estado, procedieran a denir prioridades en cada Area de Conservacin. De esta consulta se puede resaltar que las prioridades establecidas por las comunidades se orientan principalmente a la conservacin de bosques cercanos a las fuentes de agua potable, y de los bosques en los corredores biolgicos entre parques nacionales.
lativa, sin haber sido formalmente retirado, y el Congreso no haba recibido propuestas de modicacin o nuevos textos por parte del MINAE, el sector de produccin forestal o los grupos ambientalistas.
CUADRO 4.9
Hectreas
35.597 38.086 33.818 22.210 12.789 2.800 22.199 16.072 95.546 279.017
a/ El dato corresponde a 1997. Fuente: Elaboracin propia con base en De Camino et al, 1999, y FONAFIFO, 1998.
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Por otro lado, el MINAE, a travs de la Ocina de la Sociedad Civil, ha continuado con sus programas de galardones y certicaciones ambientales. Un total de 49 premios de Bandera Ecolgica fueron entregados entre 1996 y 1999 a 27 empresas en el pas. Del total de las rmas galardonadas, 16 han sido premiadas en ms de dos ocasiones y slo una, Productos Monteverde, ha recibido el galardn por cuatro aos consecutivos. Entre las industrias ms premiadas destaca tambin el caso de los benecios de caf, que han sido distinguidos con 7 de los 49 premios.
dispone aproximadamente de 10 km 3 para diversas actividades. Ese recurso se reparte en las siguientes formas de uso nal: un 82% en generacin hidroelctrica, un 8,3% en actividades del sector agropecuario, un 3,4% en usos industriales y un 6,3% en consumo humano (Reynolds, 1997, en Astorga, 2000). Pese a que se emplea una proporcin relativamente baja de la cosecha anual de agua, la forma en que se usa este patrimonio puede ponerlo en peligro y atentar contra el potencial desarrollo de la economa y la calidad de vida de la poblacin. Muchos ros han sido convertidos en basureros y en sumideros de sustancias peligrosas para la salud y el medio ambiente. La vulnerabilidad maniesta de los acuferos est directamente relacionada con la falta de ecacia de los instrumentos de planicacin de uso de la tierra, y de las regulaciones sobre la deforestacin, los vertidos, el crecimiento urbano y el uso de sustancias qumicas en la industria y en el agro.
RECUADRO 4.4
CUADRO 4.10
1997
79.236,7 6.573,8 9.727,1 0 95.537,6
1998
44.452,3 4.283,1 9.170,3 226,0 58.131,7
1999
56.539,1 4.284,0 5.988,5 1.132,1 67.943,7
Total
180.228,1 15.140,8 24.885,9 1.358,2 221.613,1
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CUADRO 4.11
Distribucin de los contratos del programa de PSA por rea bajo contrato, segn modalidad. 1998-1999
(en hectreas)
Modalidad
PSA- Proteccin PSA- Reforestacin PSA-Manejo Bosque PSA-Reforestacin con recursos propios Total Individuales a/ Globales a/ 1-10 23 40 2 3 68 63 5 10-25 96 26 10 2 134 130 4 25-50 152 29 46 1 228 214 14
Total
753 134 139 11 1.037 945 92
a/ Existen dos tipos de contratos de PSA, los globales y los individuales. Los globales son aquellos que agrupan muchos pequeos propietarios y que se rman con organizaciones de base, tales como centros agrcolas cantonales, asociaciones de desarrollo, fundaciones, etc. Como su nombre lo indica, los contratos individuales son los que se rman con propietarios por separado.
Fuente: FONAFIFO,1999.
CUADRO 4.12
M ontos recaudados por el impuesto selectivo de consumo a los combustibles y montos asignados por el Estado para el PSA y el CAF . 1996-1999
(en millones de colones)
Ao
Recaudacin
Monto asignado
Total asignado
Monto faltante
Las cuencas que registran un mayor uso del recurso son aquellas donde se encuentran las mayores concentraciones de poblacin y de actividades econmicas a nivel nacional, o en las cuales se localizan los principales proyectos de generacin de energa hidroelctrica (Trcoles, Bebedero, San Carlos, Reventazn, Tempisque, General, Sarapiqu, Parrita, Limoncito-Mon, etc). En estas cuencas la cobertura forestal es menor al 40% de su supercie. Esta situacin muestra la poca atencin que se ha prestado en Costa Rica al manejo racio-
nal del recurso hdrico y, por lo tanto, la gran vulnerabilidad que presentan la poblacin y la economa.
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indican que 1.570.000 personas son servidas por el ICAA, las asociaciones comunales suministran agua a 926.000 habitantes, las municipalidades abastecen a 726.000 y la ESPH suple a unas 180.000 personas (ICAA, 2000). Se estima que en el pas existen cerca de 2.205 acueductos: 172 son administrados y operados por el ICAA y 233 estn bajo control municipal (estas cifras no incluyen el traslado de 14 acueducto s de la Municipalidad de Escaz al ICAA, que est en proceso). La vigilancia y el control se efectan en el 100% de los acueductos administrados por el ICAA, mientras que slo cerca del 30% de los acueductos municipales brindan agua sometida a control de calidad. Por su parte, los Comits de Acueductos Rurales (CAAR) administran 1.793 acueductos, de los cuales 48 fueron construidos en 1999, para abastecer a 41.526 nuevos usuarios (ICAA, 2000); ninguno hasta entonces contaba con un verdadero programa de control y vigilancia. Por el contrario, los 7 acueductos administrados por la ESPH disponan de un programa de control de calidad. Los dems acueductos son gestionados por otras entidades y por particulares. El 90,6% del agua administrada por el ICAA cuenta con una calidad ptima, mientras que slo el 51% de los servicios en manos de los acueductos rurales y el 73% de los municipales suministran agua potable; la ESPH es lider en este campo, con un 99% de su servicio de primera calidad, segn los datos disponibles (ICAA, 2000). De los 2.084 acueductos vigilados por el Laboratorio Nacional de Aguas del ICAA, el 20% recibe desinfeccin, el 1,5% tiene tratamiento convencional y el 11% tiene un verdadero control de calidad. Ms del 75% de los acueductos que suplen a poblaciones mayores de 50.000 personas se encuentra bajo alguna forma de tratamiento y control de la calidad del agua. La situacin se vuelve problemtica en los servicios que reciben poblaciones menores de 10.000 personas y an ms en aquellas con menos de 2.500 habitantes. En 1999, en materia de sistemas de saneamiento ambiental, la situacin no mostr mejora. La poblacin con servicio pblico de aguas residuales administrado por el ICAA se mantuvo en un 21% 10. Sin embargo, slo el 2% de la poblacin nacional servida cuenta con sistemas de tratamiento de aguas residuales administrados por el ICAA. Adems, se estima que las municipalidades sirven a 37.000 personas y la ESPH a otras 51.000 (Comunicacin personal. Feoli, H 2000).
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RECUADRO 4.5
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exportador de energa hacia sus vecinos, al menos durante los primeros aos. En 1999, un 2,2% del total de energa elctrica (pblica y privada) generada en Costa Rica fue intercambiada o exportada a pases vecinos de Centroamrica (Panam, Nicaragua y Honduras).
emiti para regular el aprovechamiento por personas privadas; no previ la asignacin a entidades pblicas y tampoco cuenta con mecanismos apropiados para la solucin de conictos por el uso del agua. Incluso se han planteado serias dudas de si existe un vaco legal en cuanto al otorgamiento de concesiones para generacin elctrica, ya que esta normativa, cada vez que se reere a procedimientos sobre este tema, remite a la Ley 258, de creacin del Servicio Nacional de Electricidad, que fue derogada en setiembre de 1996, para dar paso a la Ley 7593, que cre la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). A la fecha no se sabe si se est trabajando sin procedimientos legales para las concesiones de agua para hidroelectricidad. El asunto est en consulta en la Procuradura General de la Repblica. El panorama institucional se dispersa en una gran cantidad de organismos con objetivos diferentes respecto de un mismo recurso. Esto genera problemas serios: traslape de competencias, que crea vacos y duplicidad, y deterioro acelerado del recurso, que es administrado en forma desordenada y dispersa. Los planes de manejo integrado de cuencas han revelado, ltimamente con
CUADRO 4.13
Tipo de generacin
Hidroelctrica Geotrmica Termoelctrica Elica
1997
4.790 544 179 76
1998
4.687 592 444 65
1999
5.130 804 146 101
CUADRO 4.14
Colones/kWh
Alto 21,02 / Bajo 2,12 Alto 21,54 / Bajo 11,63 49,06 promedio 16,33 11,83 14,33
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mucha mayor insistencia, la necesidad de un reordenamiento ambiental del territorio nacional. El anlisis de las cuencas hidrogrcas como unidades territoriales permite mayor unidad en la denicin de objetivos complementarios e interdependientes. Una cuenca es un espacio estrechamente vinculado, por mltiples relaciones hdricas, con la totalidad del territorio circundante. Dos ejemplos de planes y programas de manejo de cuencas que se impuls en el pas durante 1999 son el PLAMA Mora y el PLAMA Virilla.
En 1999 se establecieron convenios con tres empresas hidroelctricas (Energa Global, Hidroelctrica Platanar y CNFL), para inscribir bajo PSA un total de 2.286,5 hectreas, lo que gener recursos por $44.357,3. El rea total de las cuencas donde operan estas empresas es de 12.873 hectreas, es decir, slo un 17,8% est actualmente bajo PSA, por lo que el potencial para generar recursos es alto. A escala local, en 1998 la Empresa de Servicios Pblicos de Heredia (ESPH) inici un proceso que le permitira incorporar en la tarifa de agua potable la denominada tarifa hdrica. Esta tarifa es denida mediante el clculo del costo del servicio ambiental hdrico, o servicio de produccin de agua, que brindan los bosques y el costo requerido para recuperar y conservar las fuentes de agua que administra la ESPH. Los parmetros fueron aplicados en un rea de estudio denida por la cuenca alta de los ros Ciruelas, Segundo y Tibs. La valoracin del servicio ambiental, segn la ESPH, se calcul a partir del enfoque del costo de oportunidad del uso de la tierra, mientras que el valor de recuperacin se bas en el costo de reemplazo, valorando costo de reforestacin de reas con sobreuso. Tambin se evalu la disponibilidad de pago de los usuarios y se realiz un anlisis institucional. A partir de lo anterior, la ESPH present a la ARESEP , en noviembre de 1999, la propuesta tarifaria, la cual se determin en 1,9 colones/m 3. Este dinero se utilizar para compensar a los dueos de las tierras involucradas en las actividades de conservacin y proteccin del recurso hdrico, por medio de un deicomiso.
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se prev que el consumo total de energa se duplicar entre 1995 y 2015. El consumo de derivados de petrleo se multiplicar 2,2 veces y el de electricidad aumentar 2,8 veces (MINAE/DSE, 2000). Por un lado, una demanda creciente de derivados de petrleo durante los aos noventa, causada por un aumento notable en el parque automotor (que super en 1996 los 500.000 de vehculos), ha hecho que stos pasaran de surtir un 46% de la demanda total de energa en 1990, a ms de un 72% en 1999. Asimismo, el sector transportes representaba un 30% del consumo nacional de energa en 1990, y en 1999 represent ms de la mitad (51,8%). Hoy en da, el
72% del consumo nacional de derivados de petrleo corresponde al sector transporte. Un 41% de la demanda de hidrocarburos es suplido por el diesel, y un 34% por gasolina. En total, el pas consumi 12,6 millones de barriles equivalentes de petrleo (BEP) en 1999 (MINAE/DSE, 2000). A la dependencia de los recursos fsiles debe agregarse el uso de otras fuentes de energa. Las fuentes trmica y geotrmica son relativamente poco importantes. Cabe sealar que la totalidad de las plantas que generan estos dos tipos de energa son operadas por el ICE, en tanto que las elicas y de biomasa (generacin con bagazo de caa) son iniciativas privadas. En cuanto al uso del potencial hidroelctrico, pueden presentarse
CUADRO 4.15
PLAMA Virilla
Tom auge a partir de 1996, cuando comenz a operar con fondos provenientes de los Pases Bajos.
141 km2. Poblacin: 1.526.500 habitantes. Las microcuencas de los ros Virilla Superior y Durazno, el ro Macho hasta la conuencia con el ro Virilla y las cuencas de los ros Par, Paracito, Tibs, Virilla Inferior, Ips y Quebrada San Francisco. Programa de educacin ambiental: a travs de la educacin formal concientizar a la poblacin de su responsabilidad en cuanto a la calidad ambiental de la cuenca.
Programa y objetivos
Programa de manejo de recursos naturales. Establecimiento de viveros forestales como primer paso para la reforestacin de las reas de recarga de acuferos, con el n de mejorar la captacin de aguas y evitar procesos de erosin. Programa de tecnologas limpias: eliminar sustancias contaminantes, generar fertilizantes orgnicos, promover el reciclaje y extender la educacin ambiental a toda la poblacin. Programa de comunicacin para el desarrollo sostenible. Se busca compartir las experiencias con otras organizaciones anes.
Programa de descontaminacin de aguas y suelos: monitoreo de la calidad del agua. Adems se promueve el manejo de desechos orgnicos y slidos.
Programa de reforestacin y conservacin de bosques: reforestacin de 1.000 hectreas con especies nativas, proteccin de otras 1.000 hectreas de bosque secundario y 2.000 hectreas de bosque natural, lo cual asegurara la conservacin de aproximadamente el 50% de los bosques existentes en la parte alta de la cuenca del ro Virilla.
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problemas, ya que para atender la creciente demanda elctrica se ha construido un cantidad signicativa de represas y, como se vio, est en cartera la construccin de 26 nuevos proyectos de generacin privada, con un criterio puramente ofertista, es decir, que se centra en la produccin de energa, por encima de consideraciones ambientales. Esto es particularmente inquietante cuando se constata la escasa posibilidad de control ambiental SETENA. En la problemtica energtica del pas se encuentra la base de muchos de los problemas ambientales descritos en este captulo. Un ejemplo se expone en el recuadro 4.6.
o hidroelctricos, como en el caso del ro Sarapiqu, o proyectos de exploracin petrolera, como en Limn. En este ltimo, la Direccin de Hidrocarburos del MINAE, con las facultades que le otorga la Ley de Hidrocarburos, inici en 1998 el proceso de concesiones para abrir la exploracin petrolera en todo el litoral caribeo de Costa Rica. El Poder Ejecutivo dividi el territorio nacional en 27 bloques de exploracin petrolera y en 1998 otorg en concesin a la compaa estadounidense MKJ-Xplorations, la nica empresa participante en la licitacin, los primeros cuatro segmentos, que abarcan 5.600 km 2 del mar Caribe. A nales de 1999 se efectu una exploracin por reexin ssmica en la zona de exclusin econmica del Caribe costarricense. La interpretacin preliminar de esa explotacin conrma que las rocas de la zona poseen la porosidad y permeabilidad necesarias para suponer la existencia de reservas de crudo (Harken Energy, 1999). Los bloques petroleros incluyen el rea marina del Parque Nacional de Tortuguero hasta el ro Sixaola, donde se encuentran el Refugio Nacional de Vida Silvestre GandocaManzanillo, las aguas que rodean el Parque Nacional de Cahuita, parte de la Reserva Indgena
GRAFICO 4.1
Coordillera Volcnica Central Pacfico Central Guanacaste Amistad Caribe Tortuguero Arenal Tilarn Osa Amistad Pacfico Tempisque Isla del Coco 0
Fuente: MINAE.
50
100
150
200
250
Nacionales
300
Extranjeros
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de Talamanca y fuentes acuferas de vital importancia para la zona. Esto ha llevado a una creciente controversia en cuanto al posible impacto de las etapas de exploracin que estn por realizarse. La SETENA no tiene especialistas en estimaciones de impacto ambiental de exploraciones petroleras en alta mar. Un tema de discusin en el pas es si se debe enfatizar la produccin de energa limpia, generada en el mbito nacional (como la electricidad) pero a un costo ambiental focalizado, o bien optar por un abastecimiento creciente de hidrocarburos, altamente contaminante y sujeto a alzas en los precios internacionales. En este sentido, la Defensora de los Habitantes ha propuesto incentivar una mayor conciencia y responsabilidad del ususario, para lograr un consumo inteligente de energa. No se puede exigir mayor eciencia en la generacin y distribucin de energa, sin medidas paralelas de eciencia en el uso nal de esa energa (Defensora de los Habitantes, 2000). La apuesta por industrias con altos contenidos tecnolgicos y de informacin, como en los casos de Intel e INBio, signica que el pas se volver cada vez ms dependiente de fuentes de energa, algunas renovables y nacionales, otras insostenibles e importadas. En 1999, Costa Rica lleg a esta encrucijada. No es casual que en los albores del siglo XXI los debates en torno a instituciones y proyectos energticos estn en el centro de la agenda poltica.
RECUADRO 4.6
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GRAFICO 4.2
Costa Rica: aporte de la generacin privada de energa elctrica con respecto al total. 1990-1999
14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
$8 millones, tres de los cuales se utilizaran para fortalecer tcnica y administrativamente a los ejecutores del PSA, a saber, SINAC, FONAFIFO y ONG locales. El proyecto tambin contempla la venta de CER provenientes de proyectos establecidos en Costa Rica con ese n especco. Incluye adems un prstamo del Banco Mundial por $32,6 millones, para apoyar nancieramente el presente nivel de ejecucin del PSA (Ortiz, 2000). El segundo proyecto gestado en 1999 es el denominado Programa Forestal Huetar Norte. Esta iniciativa permitir al FONAFIFO recuperar el 70% de los recursos que se inviertan en PSA en esa regin. El monto total de proyecto es de 20 millones de marcos alemanes (aproximadamente $11 millones). Por cada coln que FONAFIFO invierta en alguna de las modalidades del PSA en la Regin Huetar Norte, el Banco de Cooperacin de Alemania KFW reembolsar setenta cntimos. De esta forma, el KFW le estar reconociendo (pagando) a Costa Rica los servicios ambientales de proteccin de la biodiversidad, y de reduccin de emisiones de carbono que se generan bajo las distintas modalidades del PSA (Ortiz, 2000). Los proyectos de conservacin in situ han sido posibles, en buena medida, por la disponibilidad de recursos externos, tanto ayuda multilateral
como bilateral, y una creciente contribucin de ONG ambientalistas y cientcas del mundo. Un estudio reciente de la CCAD, conducido por RUTA, estima el total del nanciamiento de proyectos ambientales en Costa Rica en $36 millones. Las contrapartes nancieras del Estado (tanto gubernamentales como no gubernamentales) representan un 16% del monto total, y un 85% de los fondos, equivalente a $30 millones, pro viene de la co o peraci n internacio nal, particularmente de organismos multilaterales como el GEF , la Unin Europea, y bilaterales, sobre todo de Canad y Holanda (CCAD/RUTA, 2000). Adems, la CCAD identic programas y proyectos centroamericanos que tienen incidencia en Costa Rica po r un mo nto adicio nal de $6 millo nes; tal es el caso del Corredor Biolgico Mesoamericano, los proyectos regionales en recursos hdricos (con el PACADIRH y CRRH) y los proyectos energticos regionales. En lo que concierne a proyectos nacionales, hay una patente concentracin de recursos en torno a los temas de la biodiversidad y la conservacin in situ. De un total de 43 proyectos ambientales inventariados por RUTA/CCAD, 17 estn dirigidos a reas protegidas, 10 a fortalecer instituciones estatales, y muy pocos al desarrollo de actividades relacio nadas co n la gesti n
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municipal (3), la proteccin de cuencas (1) o la organizacin de comunidades indgenas (1). La tendencia a la primaca de la conservacin en el nanciamiento de la gestin ambiental sigue reforzndose, ya que la mitad de los proyectos que estn siendo negociados actualmente tiene que ver con reas protegidas y reservas.
La de agricultura orgnica involucra a ms de 6.000 familias campesinas. La mayora de las iniciativas se ha desarrollado en forma individual o grupal, con apoyo de organismos no gubernamentales y proyectos de investigacin de las universidades. El Estado, salvo por la elaboracin de la normativa de certicacin y el establecimiento de algunos procedimientos para su aplicacin, ha estado ausente, y el pas no cuenta con polticas de apoyo a este tipo de produccin (IICA, GTZ, MAG, 2000). El movimiento de agricultura orgnica ha alcanzado a crear o recrear condiciones para la produccin de ms de 45 productos, en un rea sembrada que aument de 6.330 hectreas en 1997 a ms de 9.500 hectreas en 1999 (Amador, 1999). Se estima que una cuarta parte de las tierras bajo agricultura orgnica ha sido certicada y muchas se benecian ya de mercados favorables en Europa y Norteamrica. Los principales productos orgnicos que ofrecen son banano, caf, mora, azcar morena, hortalizas, races y tubrculos (particularmente jengibre). En 1999 el Programa Nacional de Agricultura Orgnica del MAG inici un proceso de consulta para elaborar una estrategia nacional de apoyo a esta actividad, en colaboracin con organismos como la ANAO, la Coorporacin Educativa para el Desarrollo Costarricense (CEDECO), la UNED, la Fundacin Ecotrpica, el IICA, la Ocina Nacional Pastoral Social, UPANACIONAL y el proyecto IICA/GTZ. En este marco se llev a cabo el primer Taller Nacional de Produccin Orgnica, con participacin de instituciones del Estado, organizaciones de productores y organismos no gubernamentales de trayectoria en este campo. El objetivo del taller fue obtener lineamientos concertados para la elaboracin de dicha estrategia. Aunque en el taller se reconoci la importancia de la experiencia que el pas ha venido desarrollando en este campo, se plantearon desafos importantes para el fortalecimiento de esta actividad hacia futuro. El dignstico evidenci la existencia de mltiples esfuerzos que se realizan en distintos mbitos (produccin, investigacin capacitacin, transformacin agroindustrial), la mayora de ellos dispersos y sin puntos de encuentro; un desfase entre el desarrollo de la actividad y la normativa tcnica y legal, as como la falta de una oferta profesional de acompaamiento para los productores. Tambin persisten serias limitaciones en el mercadeo y la comercializacin de productos orgnicos, que se atribuyen en parte a la ausencia de fuentes de nanciamiento
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CUADRO 4.16
Situacin
Los contratos de bioprospeccin continan siendo regidos por la Ley de Conservacin de la Vida Silvestre. Un recurso de inconstitucionalidad contra los artculos de constitucin de la CONAGEBIO y el SINAC sigue sin resolver, por lo que se mantiene la incertidumbre que ha conducido a una falta de aplicacin y desarrollo de esta ley. Publicada en mayo de 1998. Su reglamento ha sido objeto de consultas en el MAG, MINAE, MSP, Ministerio de Hacienda, MOPT y MEIC. En 1999 se crearon los comits por reas de manejo, conservacin y recuperacin de suelos. Un aspecto importante de la ley es la creacin de los Comits Vigilantes de los Recursos Naturales (COVIRENA). Los inspectores de los COVIRENA vigilarn y denunciarn lo relativo al cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, as como a los planes nacionales o planes por rea de conservacin. Se estableci como requisito la propiedad sobre el terreno o el cumplimiento de los requisitos de titulacin posesoria para la solicitud de aprovechamientos en bosque, corta de rboles en reas agrcolas, urbanas, proyectos agroforestales, proyectos de reforestacin y regeneracin naturales y proyectos de pago de servicios ambientales. Se aplica a refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras.
Suspensin de aprovechamiento forestal y de vida silvestre en ciertas reas Protegidas (decreto 28015-MINAE) Nuevo impuesto forestal
El Poder Ejecutivo cre un reglamento para dicho impuesto y adems estableci los valores de transferencia en el mercado de la madera en troza, para jar la base imponible en el cobro del impuesto forestal.
Reglamento de tenencia de animales silvestres en cautiverio (decreto 28312-MINAE) Nuevas entidades del MINAE
Se basa en la Ley de Conservacin de Vida Silvestre. Considera a las personas fsicas o jurdicas autorizadas para tener especies en cautiverio como depositarios administrativos .
Comisin Nacional Lapa Verde Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad. Comisin de trabajo del Plan de Ordenamiento Ambiental, Ocina de Gnero y Ambiente. Programa Nacional de Humedales. Refugio Nacional de Vida Silvestre Caletas. Area de recarga acufera de la cuenca del ro Bananito. Zona protectora del cerro Chompipe. Refugio de Vida Silvestre El Pramo. Convencin Interamericana para la Proteccin y Conservacin de las Tortugas Marinas Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservacin de los Delnes entre la Repblica de Costa Rica y los Estados Unidos.
Otras
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RECUADRO 4.7
CUADRO 4.17
Participacin ciudadana en instancias nacionales del sector de recursos naturales, por sexo
(porcentajes)
Instancia
Consejo Nacional Ambiental Consejo Nacional de Areas Conservacin Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad Ocina Nacional Forestal Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Covirenas
Mujeres
14 29 50 25 0 18
Hombres
86 71 50 75 100 82
En las Areas de Conservacin que tienen constituidos sus Comits Regionales, la participacin relativa de los hombres en todos los niveles y en todas las reas estudiadas es muy superior a la de las mujeres. Un caso excepcional es el del Area de Conservacin Amistad-Pacco, donde el nivel poltico o de direccin lo ocupa una mujer. En materia de jefaturas, la representacin de la mujer en todas las reas es inferior al mnimo aceptable (40%). Unicamente en Guanacaste las profesionales cientcas y tcnicas alcanzan una participacin signicativa.
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diferenciadas para este tipo de produccin, as como de incentivos y sistemas de informacin que faciliten la toma de decisiones y la denicin de polticas oportunas (IDA, CNP , 2000).
(cacera ilegal, tala y envenenamiento de aguas, desechos, etc), realizaron labores de vigilancia en puestos jos en diferentes carreteras, asistieron a talleres y reuniones de capacitacin, y participaron en la rotulacin para generar una conciencia sobre los recursos naturales y sus componentes, la creacin de viveros forestales-frutales y la siembra de rboles, el cuidado de reas de proteccin y manglares en las zonas costeras, as como en el cuido y posterior liberacin de aves decomisadas. Tambin desarrollaron actividades de educacin ambiental, como festivales ecolgicos, en escuelas y comunidades. Una de las principales preocupaciones de los COVIRENAS a nivel nacional ha sido el impacto de las actividades de caza sobre la fauna silvestre. Un buen ejemplo de ello es el trabajo de denuncia realizado por los COVIRENAS del rea de Conservacin Tempisque, en referencia a la cacera indiscriminada del venado cola blanca en la
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provincia de Guanacaste. En 1999 se prepar un decreto de veda total para el ao 2000 de cacera de especies de fauna, atendiendo las sugerencias formuladas por la Defensora de los Habitantes. Con este decreto se espera dar seguimiento a la preparacin de los estudios tcnicos necesarios para certicar el estado de las poblaciones que se desea someter a la caza. El segundo proceso, de importancia especial en 1999, es la elaboracin de la Agenda XXI, como herramienta para la gestin ambiental participativa en la pennsula de Osa. El Presidente de la Repblica constituy la Comisin Interinstitucional de Alto Nivel de la Pennsula de Osa, mediante una directriz presidencial emitida el 16 de febrero de 1999. En esa comisin, coordinada por la Segunda Vicepresidenta de la Repblica y Ministra del Ambiente y Energa, participan los jerarcas de INVU y el IMAS, de las municipalidades de Osa y Golto, del Ministerio de Seguridad Pblica, el MSP , la CCSS, el MIVAH, el IDA, el MOPT, el PANI, el INCOPESCA y el INCOP . Su objetivo es formular un plan de desarrollo regional para resolver la crisis forestal, la pobreza y el desempleo. Para la formulacin del plan se han realizado ms de cincuenta eventos formales, con una activa participacin de funcionarios de ACOSA y de organismos locales (284 organizaciones comunales, las 3 municipalidades de la zona y 14 direcciones regionales de instituciones del Estado). Se instalaron cuatro mesas de trabajo, para atender los temas de ambiente, produccin, problemas sociales e infraestructura. Las mesas estn constituidas por representantes de cada una de las instituciones del Estado con responsabilidades en los distintos temas, representantes comunales (con espacios destinados especcamente a la participacin de mujeres e indgenas), municipales y de iniciativas productivas privadas. El ao 2000 ser clave para evaluar el impacto real de la Agenda XXI en la gestin del cambio social en la Regin Brunca.
La gest in del riesgo La desordenada metropolizacin crea una fuerte vulnerabilidad del centro neurlgico del pas
En los ltimos diez aos el Valle Central ha experimentado una explosin urbana. Es sin duda la regin donde estn sucediendo los mayores cambios en el territorio nacional, con tasas de expansin urbana muy altas y con capacidades cada da ms limitadas de planicacin y ordenamiento, lo que implica serias consecuencias ambientales para otras regiones del pas.
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Jos, Tibs, Goicoechea y Montes de Oca, que no son zonas atractoras de poblacin; por el contrario, son zonas expulsoras, como demuestra el hecho de que varios de sus distritos han perdido poblacin. La zona que crece es la que se denomina resto de la regin Central, y que corresponde a las zonas perifricas del Area Metropolitana de San Jos (AMSJ) y de la GAM. En particular crece en las zonas de menor desarrollo relativo de la GAM. Entre 1975 y 1995 el cantn de Coronado creci un 184,7%; Patarr, en el cantn de Desamparados, un 1009%; el distrito de San Felipe, en Alajuelita, un 451% y el distrito de La Trinidad, en Moravia, un 242,7%.
En la actualidad las principales zonas de recarga acufera, en especial la zona noreste del Valle Central, estn amenazadas por la contaminacin de los euentes residenciales y de las actividades agrcolas intensivas en insumos qumicos, al punto que existe una alta probabilidad de que en los prximos diez aos las fuentes de agua de esas zonas queden inhabilitadas para el consumo humano, como resultado de la inltracin de contaminantes (Astorga et al, 1999; y Miranda, 2000). Desde el punto de vista energtico la forma de expansin urbana es ineciente, pues eleva los costos de desplazamiento por el aumento de las distancias y el incremento de los medios de transporte individual, lo que a su vez se convierte en el factor determinante de los altos niveles de contaminacin atmosfrica, como resultado de las emisiones de fuentes mviles. A lo sealado es necesario agregar que el patrn de expansin urbana genera una creciente segregacin del territorio metropolitano. Los sectores de menores ingresos son empujados a agruparse en zonas geogrcas crticas, donde se desarrolla un proceso circular de degradacin econmica, social y ambiental. Existe una tendencia a perder la tradicional heterogeneidad socioeconmica de
RECUADRO 4.9
Planes estratgicos urbanos: ejemplos de participacin para un mejor manejo del territorio
Con el n de promover el uso sostenible del territorio urbano, el Programa de Investigacin en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS), de la Universidad de Costa Rica, ha realizado planes estratgicos territoriales participativos en el cantn de Grecia y en las ciudades de San Ramn y Gupiles. Este trabajo implica un proceso de participacin social que permite, entre otras cosas, una determinacin clara de objetivos y prioridades colectivas y especcas, contrastar necesidades e intereses contradictorios y denir los problemas ms importantes de la comunidad. Los planes relacionan las capacidades analticas, conceptuales, tecnolgicas y de diseo de soluciones de un grupo de investigacin, con las necesidades y aspiraciones de una comunidad en el mbito territorial, con el n de producir conocimientos, conanza, documentos, grupos organizados y entusiasmo para mejorar el manejo del territorio. Las lecciones derivadas de la prctica de planes estratgicos urbanos son las siguientes: Los intereses de todos deben ser representados en el proceso. Los abusos de cualquiera deben ser vigilados y limitados. Muchas de las partes tienen intereses contrapuestos, pero tambin aspiraciones comunes. Es necesario resaltar las segundas y negociar y reducir los primeros.
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ocupacin social de territorio, pues la familias de mayores ingresos tienden a su vez a agregarse en las zonas con mejores condiciones geogrcas, paisajsticas y ambientales y con mejor equipamiento urbano.
Entre el 15% y el 20% de los desechos que llegaron a vertederos controlados en 1999 fue transportado por empresas privadas, como la rma W PP Continental de Costa Rica S.A., que acta en ocho cantones del rea Metropolitana y administra un vertedero en San J os de Alajuela14. A escala nacional, en 1990 haba registradas 28 microempresas de recoleccin de residuos slidos, caracterizadas por brindar sus servicios en cantones del rea rural, por contratacin municipal o por acuerdo directo con las comunidades (WASTE-IPES-ACEPESCA, 1996). Se estima que en el pas existe un camin recolector por cada 3.896 abonados, y que un pen recolector debe dar servicio, por mes, a un promedio de 907 usuarios registrados. En buena medida esta falta de recursos tiene que ver con los sistemas de cobro de las tarifas a los usuarios, que en la mayora de los casos se encuentran desactualizadas. Actualmente existe un acumulado de 2.602 millones de colones pendientes de cobro; de este total, ms del 50% corresponde a deudas de los abonados de San Jos.
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GRAFICO 4.3
Costa Rica: generacin de desechos slidos segn origen de recoleccin. Varios aos
(miles de toneladas mtricas)
400
300
200
100
1998
1999
Particulares
Resto COCIM
CUADRO 4.18
Cartago
15 4 1 20 72 2 67.468 7.679
Limn
10 1
Total
155 29 22 2 210 666 18 603.780 65.294
11 29 2 32.444 4.738
a/ Estudio realizado entre marzo y junio del 2000. b/ Inscritos en los registros de las municipalidades del pas.
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de transporte que van desde un carretn hasta camiones pequeos o pick ups. Se calcula que existen aproximadamente 100 de estos empresarios, 40 de los cuales estn integrados en la Cmara Nacional de Empresarios Recuperadores y Recolectores de Desechos Slidos (CANARDES), constituida en 1996. Tambin operan numerosas organizaciones sin nes de lucro, que recolectan principalmente desechos domiciliarios, mediante visitas directas y la recepcin en centros de acopio en lugares pblicos; tal es el caso de las Aldeas SOS, los Hogares CREA, los Hogares Albernia, y la Fundacin Nios en Nuestras Manos (FUNEM), entre otros15. Todas estas pequeas y medianas empresas recuperan materiales reciclables mediante la compra directa a las unidades generadoras, sean domsticas o comerciales. Un segundo grupo son las grandes empresas, que adems de comprar materiales a los pequeos y medianos empresarios recuperan desechos en patios y parques industriales, instituciones y empresas comerciales. Con su acopio, las grandes empresas pro veen directamente a las industrias recicladoras y tambin exportan a Centroamrica y Estados Unidos. Poseen una otilla de vehculos, empleados, bodegas o centros de acopio y cierto nivel de tecnologa (mquinas trituradoras, densicadoras y compactadoras), para dar mejor calidad o valor agregado a sus materiales. Muchas de estas grandes empresas fungen como intermediarias entre los pequeos y medianos recuperadores y las empresas recicladoras, pues en algunos casos es necesario abastecer un tonelaje mnimo para tener acceso a contratos con las grandes empresas recicladoras. Tienen entre 10 y 50 empleados y en su mayora se localizan en San Jos. Finalmente estn las industrias recicladoras, que con excepcin de la Cervecera Costa Rica slo compran a los empresarios registrados como sus proveedores directos. Un recuento de las principales empresas dedicadas a esta actividad 16 indica que hay al menos 23 rmas, 7 dedicadas al reciclaje de metales, 7 que trabajan con papel y cartn, 8 en tratamiento de plstico y slo una en vidrio (Espacio Consultores, 1998). Adems existen algunos proyectos impulsados por organizaciones comunales y no gubernamentales, que integran campaas educativas, de sensibilizacin y de apoyo a iniciativas comunitarias de recuperacin (cuadro 4.19). Aunque han crecido en nmero, cobertura y recursos aplicados, las organizaciones dedicadas a la recuperacin de materiales, como las recicladoras, carecen de estudios tcnicos que cuanti-
quen y permitan ubicar territorialmente la rentabilidad de lo recuperado y de lo reciclable, por segmentos de poblacin o composicin fsica de los desechos17. Tampoco se cuenta con una medicin actualizada del alcance de las microempresas, que permita valorar el impacto econmico de esta actividad en todo el pas, pero en general se considera como una actividad subutilizada. Tambin participan en las tareas de recuperacin y reciclaje los buzos. Estas son personas de muy bajos ingresos, cuyo modo de vida depende de su trabajo de recuperar residuos directamente en los vertederos. Adems, algunos trabajadores municipales rescatan desechos destinados al camin recolector y encuentran as una fuente complementaria de ingresos, al vender lo recuperado. El reciclaje a partir de desechos separados y recuperados es mnimo en relacin con su potencial18. El principal cuello de botella se identica en la falta de segregacin en la fuente generadora de los desechos slidos. Mientras no exista este tipo de clasicacin, ese impacto seguir estando por debajo de su potencial.
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CUADRO 4.19
Zona geogrca
Goicoechea, Tibs y Moravia. Barrio Sagrada Familia Santo Domingo, Heredia Quepos Paquera, Lepanto y Cbano Abangares San Ramn de Alajuela Tortuguero Puerto Viejo, Limn
Componentes
Educacin y apoyo a iniciativas de recuperacin Educacin y centro de acopio Organizacin comunitaria apoyada por la municipalidad y grupos comunitarios Reciclaje Educacin, reciclaje y rellenos sanitarios Recuperacin y cultura de no desechos Educacin y actividades productivas Biodigestor Recuperacin de desechos slidos secos
Tarraz, Alfaro Ruiz, San Ramn y Carrillo. Sin embargo, no son pocas las experiencias de disposicin nal mediante rellenos sanitarios que han degenerado en vertedero s semico ntro lado s. Ejemplo de ello son los casos de Liberia, Turrialba, San Carlos y Tarraz. Las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limn son las que presentan mayores problemas respecto al manejo de los desechos, que en su mayora son dispuestos en vertederos sin control o a cielo abierto, lo cual implica poco o ningn tratamiento tcnico (compactacin, entierro, etc.). Las propuestas de corto plazo para solucionar esta grave situacin brillaron por su ausencia en 1999. A escala nacional, los vertederos a cielo abierto o sin control son la nota predominante; de hecho el 47% de las municipalidades dispone de sus desechos de esta forma. Aunque los problemas expuestos sobre los desechos recolectados son muy preocupantes, lo cierto es que stos representan dos terceras partes del total que se genera en el pas (Baviera, 1996). Un tercio de los desechos slidos, de las ms diversas fuentes, no es recolectado. Su disposicin nal (sin registro, ni apoyo, ni control), depende del tratamiento que le dan las unidades generadoras. Un sitio preferente para botar los desechos es la cuenca del ro Trcoles. Son alarmantes los datos de un estudio realizado en 1997 por el ICAA sobre los desechos slidos que arrastran los auentes de la cuenca del ro Trcoles y que diariamente van a parar al golfo de Nicoya (ICAA, 1997).
A estos datos sobre desechos slidos no recolectados, se puede agregar los registrados para cada regin de planicacin por la Encuesta de Hogares y Empleo (INEC, 1995; Espacio Consultores, 1998). En la Regin Central la proporcin de desechos no recolectados es menor al resto del pas (aunque por su volumen constituye un serio problema). El resto del pas muestra tasas de recoleccin de desechos muy bajas, principalmente en las zonas rurales. En las regiones Huetar Norte, Brunca y Chorotega no se recoleta el 60% de los desechos. Los mtodos de disposicin nal de los desechos no recolectados dieren entre una regin y otra, debido al espacio fsico disponible, la cercana de los ros o simplemente el tipo de clima. En la Regin Central, la prctica ms comn es lanzar los residuos a los ros y a los lotes baldos. Slo en el Area Metropolitana se identicaron setenta basureros clandestinos, con aglomeraciones de ms de diez toneladas de desechos slidos. De lo no recolectado, cerca de un 38% se lanz a los ros y un 40% se tir en lotes baldos. En las regiones Chorotega y Pacco Central la quema es la prctica ms comn, en tanto que en las regiones Huetar Atlntica y Huetar Norte el hueco casero cumple las veces de vertedero.
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RECUADRO 4.10
como farmacias, laboratorios, clnicas veterinarias, etc. Los residuos se disponen en los vertederos y son tratados de la misma manera que los provenientes de las unidades domsticas, comerciales e industriales. Con el n de facilitar un manejo ms adecuado de estos desechos, el Comit de Infecciones Intrahospitalarias de la CCSS tom medidas al interior de los hospitales y clnicas, que incluyen: la clasicacin de residuos segn su peligrosidad; etiquetado, envase y depsito distintivo del material biopeligroso; trazado de rutas al interior de los hospitales, para evitar contagio; medidas de seguridad ocupacional para lo s trabajado res que manipulan esto s residuos. Las 4.378 camas de los principales hospitales del pas produjeron en 1999 cerca de 16,8 toneladas diarias de residuos, dato muy similar al de 1995, probablemente porque no ha variado sustancialmente el nmero de camas, no se ha construido ms hospitales y, por el contrario, se ha intentado reducir el tiempo estimado por uso de cama/paciente. Los residuos peligrosos representan un 45% del total de los desechos hospitalarios (Alvarado, 2000). Durante el ao en estudio, las autoridades de salud realizaron esfuerzos para clasicar y manejar estos desechos, con base en su grado de peligrosidad para la comunidad intrahospitalaria. La CCSS invirti 300 millones de colones en pro-
gramas de saneamiento bsico y en la adquisicin de equipo para desinfeccin, destruccin de materiales y disposicin especializada. Adems, la Comunidad Europea don 55 millones de colones en equipo que incluye un camin especial para el transporte de residuos peligrosos. El Hospital Mxico dispone de un equipo especial para el tratamiento de los desechos peligrosos, capaz de tratar hasta dos toneladas diarias de tales residuos. Asimismo, en un hospital privado se instal un incinerador para tratar los desechos peligrosos. Si bien esto representa una primera segregacin entre residuos peligrosos y no peligrosos, tambin es cierto que este tipo de disposicin ocasiona daos al medio ambiente, por la generacin de gases y cenizas nocivas20.
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RECUADRO 4.11
Fuente: CINPE-UNA.
CUADRO 4.20
Contaminante
Porcentaje
23 40 14 16 7
Pinturas, abonos, pesticidas, agroqumicos, aceites, combustibles, solventes Jabones, desechos sanitarios, aguas servidas, desinfectantes Botellas, aluminio, bolsas plsticas, muebles, artculos electrodomsticos, madera, ropa Cadveres y desechos orgnicos Varios
tiva, particularmente en los benecios procesadores de caf (la Liga Agroindustrial de la Caa avanza en el mismo sentido). De los 115 benecios de caf existentes en el pas, el 98% recicla aguas de uso industrial, el 85% ha introducido tratamientos secundarios (ltros anaerbicos, lagunas de rehabilitacin, de oxidacin, de lodo,
sedimentacin y tamices para separacin de partculas a 0,75 milmetros); el 95% cuenta con separacin, tratamiento y disposicin nal adecuada de la broza del caf; el 75% vari su proceso de transporte a uno sin cargas orgnicas, y el 100% redujo el consumo de agua (de 6 a 0,2 metros cbicos por fanega). El resultado de este esfuerzo se
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reeja ya en el hecho de que slo un 5% de los contaminantes encontrados en el ro Trcoles proviene de benecios cafetaleros (Alvarado, 2000).
ubicacin para el relleno sanitario del Cantn Central de San Jos, nalmente anunciada en el ao 2000. La obra fue adjudicada a la canadiense Empresa Berthierville Incorporada (EBI), con una oferta en la que destaca la separacin, el reciclaje, la reutilizacin y la disposicin en forma especializada para cada tipo de desecho, en lo que se ha llamado Parque de Tecnologa Ambiental. EBI ofreci una capacidad de tratamiento para un promedio de 500 a 700 toneladas mtricas de basura diarias22.
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prctica de las evaluaciones de impacto ambiental y muchos de ellos nunca reciben capacitacin formal en el tema. Por esta razn desconocen cmo se debera incorporar su conocimiento tcnico en las evaluaciones y en la toma de decisiones. La Unidad Tcnica, a cargo de las tareas de control ambiental y seguimiento de los estudios de impacto ambiental, est compuesta por 24 empleados, de los cuales slo 15 son tcnicos especializados en materias anes a los anlisis de impacto. Tiene ms de 800 expedientes de proyectos, inversiones y procesos productivos acumulados de aos anteriores, que son objeto de seguimiento espordico. En 1999 este equipo aprob 491 proyectos y tuvo que visitar y supervisar 239, con slo tres vehculos para hacer inspecciones de campo preliminares y para dar seguimiento a los requisitos ambientales de proyectos aprobados en todo el territorio nacional. Muchas de las insuciencias tcnicas de la SETENA son subsanadas por la va de las regencias ambientales externas. Unas 220 de los 491 resoluciones dictadas por la Secretara en 1999 se dieron bajo la modalidad de declaracin de compromisos ambientales, en que el inversionista se compromete a disear un plan de gestin ambiental, que ser luego comprobado y seguido por un responsable ambiental. Esta modalidad recae en especialistas, expertos y consultores registrados en el padrn de la SETENA. No obstante, la Secretara tiene un mandato que hace que sus resoluciones sean obligatorias y vinculantes; asimismo, su control y desempeo son objeto de escrutinio pblico. Los bajos salarios y la ausencia de condiciones bsicas para cumplir con tareas de seguimiento y control tambin representan un desestmulo para la funcin pblica. La gura del Secretario General es expuesta a la constante tensin entre lo publico y lo privado, el inters particular y el bien comn. Esto explica en buena medida la altsima rotacin de personal, la permanente inestabilidad administrativa y la prdida de memoria institucional.
tanto del bosque como del subsuelo. Las impugnaciones incluyen el caso de 120 planes de manejo forestal otorgados en la pennsula de Osa. Una buena parte de los casos de delitos ecolgicos por deforestacin son tramitados por scales locales. La Fiscala del Ambiente cuenta con tres plazas, para tramitar, analizar y dar seguimiento a los casos. Como en muchos otros sectores, la aplicacin de la ley genera procesos legales. Sin embargo, en materia ambiental la va penal es an muy limitada. El artculo 132 de la Ley de Vida Silvestre trata sobre el control de vertidos, y ha permitido impugnar industrias y actividades que generan contaminacin ambiental y uvial. Mucho ms difcil es regular la actividad domestica y su impacto en cuanto a vertidos de aguas negras, aguas usadas y desechos slidos.
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CUADRO 4.21
Prdidas y daos directos durante las inundaciones del ro Tempisque. Setiembre y octubre, 1999
Rubro
Poblacin desplazada Agropecuario Educacin Salud Transportes Viviendas
220 afectados. El ms grave ocurri en Agua Buena de Turrialba, donde un coctel de plaguicidas contamin la toma de agua de la comunidad y las tierras aledaas; hubo 25 lesionados. Otro accidente reportado involucr el vuelco, en Esparza, de un camin que transportaba solventes, tintes y pigmentos por la Carretera Interamericana; el derrame produjo dos lesionados y ms de 200 afectados (CNE, 2000). Si bien la Comisin Nacional de Emergencias de Costa Rica sigue siendo un referente en Centroamrica por su capacidad instalada y su impacto directo en la reduccin de desastres, subsisten problemas relacionadas con las inversiones pblicas ligadas a la reconstruccin post-desastre. Los daos generados por el paso del huracn Floyd en 1999, cuyo impacto en el pas fue indirecto, en forma de fuerte lluvias, sumaron casi 9.000 millones de colones. Hasta mediados del 2000, la inversin pblica para la reconstruccin y asistencia a poblaciones damnicadas haba sido de un poco ms de 500 millones de colones.
ridad durante la emergencia, el cual se reere al uso de recursos humanos, asistencia tcnica y materiales de las instituciones pblicas, sealando que slo los recursos materiales de las entidades privadas y particulares sern exigibles y que los recursos pblicos tendrn prioridad frente a los recursos privados (artculo 3). Como parte de su labor ordinaria, la Comisin debe organizar y coordinar un sistema nacional de prevencin de riesgo inminente de emergencia, mediante el estudio y monitoreo de situaciones y la toma de acciones, as como a travs de la promocin y realizacin de investigaciones cientcas, proyectos tcnicos y educativos en materia de prevencin. Tambin tiene la potestad de gestionar y canalizar ayuda internacional, en coordinacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores (artculo 24). La ley da atribuciones a la CNE para intervenir en la organizacin del territorio. Puede elaborar planes reguladores municipales para la prevencin de riesgos inminentes de emergencias, producir mapas ociales en los que se sealen las zonas de riesgo inminente, elaborar dictmenes y resoluciones vinculantes para regular la gestin de las obras pblicas y privadas (siempre y cuando no sea atribucin de otra institucin) y formular resoluciones vinculantes sobre a la explotacin de recursos forestales, mineros y otros, en lugares de riesgo inminente de emergencia, incluido el sealamiento de zonas no aptas para la edicacin de asentamientos humanos (artculos 24 y 26). Adems, la ley seala claramente a los actores responsables de la plani-
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cacin territorial, de los planes reguladores municipales y de los planes de desarrollo, la obligacin de incluir en ellos las orientaciones y directrices del Plan Nacio nal de Prevenci n de Riesgos y Atencin de Emergencias (artculo 28). Un rasgo especialmente importante de la ley, por sus implicaciones en la coordinacin interinstitucional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, es que la Comisin ostenta el mando nico sobre las actividades en las zonas afectadas mientras dure la emergencia. Asimismo, la CNE est facultada para coordinar la elaboracin del Plan regulador de prevencin de situaciones de riesgo inminente de emergencia y atencin de emergencia, para la recuperacin fsica y econmica, el cual, entre otras cosas, tendr prioridad dentro del plan de cada institucin hasta la cesacin del Estado de Emergencia (artculo 27) y denir las medidas de realizaci n mediata, co mo las referentes a la rehabilitacin de las zonas afectadas, la erradicacin y prevencin de situaciones de riesgo inminente de emergencias de las causas que provocaron la situacin de emergencia (artculo 31). Por ltimo, entre las facultades extraordinarias que la ley otorga al Gobierno durante el Estado de Emergencia est la potestad de imponer restricciones temporales (no ms de cinco das) respecto al uso de la tierra (artculo 19), expro-
piar sin previa indemnizacin (artculo 10) e imponer las servidumbres, ocupacin, derribo o restriccin de uso de toda edicacin, pblica o privada, en las reas geogrcas incluidas en la declaracin de emergencia cuando, por el estado de ruina o deterioro, o bien, por hallarse en una rea de inminente peligro, arriesgue la seguridad o salubridad de los habitantes (artculo 11). En materia de recursos, la ley no crea fuentes de nanciamiento que reejen un compromiso claro del Estado costarricense con la prevencin y mitigacin de desastres. Los recursos que la CNE capte para su funcionamiento y para las acciones de prevencin y mitigacin dependen del Ministerio de Hacienda o de aportes, donaciones o prstamos. La nica fuente precisa son los recursos del Banco Mundial previstos en los artculos 34, 35, 36 y 38. Pese a los avances mencionados, pueden sealarse varios asuntos preocupantes en esta nueva ley: Otorga amplias funciones a la CNE, pero los recursos para la prevencin y mitigacin de desastres son pocos. No dene claramente el concepto de prevencin de riesgo inminente de emergencia. No est vinculada, ni para complementar ni para ser complementaria, con ninguna otra ley de la Repblica.
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entorno urbano del pas. Este divorcio es patente cuando se compara la imagen de Costa Rica como pas ecolgico, con los procesos de acelerada contaminacin de sus ros, acuferos y aire. Lo que aqu se ha denominado metropolizacin desenfrenada, en la cual la supercie de la ciudad capital casi se duplic en poco ms de diez aos, sin orden ni concierto, es una amenaza que no debera conducir a una tragedia anunciada. En un pas que ya no tiene frontera agrcola, el futuro depende por entero de la buena administracin de los recursos naturales, para satisfacer la creciente demanda por bienes y servicios ambientales. Empero, con excepcin de notables experiencias que fueron reseadas, la tnica es que ni la sociedad costarricense ni su Estado han logrado incorporar efectivamente el uso racional de los recursos naturales y la disminucin de la vulnerabilidad ambiental como componentes cotidianos en las actividades econmicas y sociales. Esto se ilustra claramente con la crisis que impera en torno a los desechos slidos, pues mientras la generacin sigue en aumento, la respuesta institucional se centra ms en la disposicin nal que en la reduccin, recuperacin y reciclaje de materiales. En este sentido, la puesta en prctica de mecanismos de desarrollo limpio, incluyendo el pago por servicios ambientales, constituye un paso en una buena direccin. Es imperativo fortalecer mecanismos scales y nancieros que permitan indexar las capacidades institucionales de conservacin, control ambiental y planicacin urbana al ritmo del crecimiento econmico, de la inversin y del consumo de bienes y servicios ambientales. Un aspecto estratgico que el pas debe empezar a atender a muy corto plazo es el desarrollo de polticas e instrumentos ecaces para corregir las peligrosas situaciones creadas por la falta de ordenamiento territorial. Esto implica tambin fomentar una nueva cultura cvica, que pueda formar ciudadanos conscientes no slo de sus derechos individuales, sino tambin de sus deberes y obligaciones colectivas. En ltima instancia, la armona con la naturaleza depender de la capacidad de los y las costarricenses para cuidar su patrimonio, gestionar adecuadamente el cambio social y, de esta forma, mitigar los riesgos inherentes a una deciente gestin territorial.
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CUADRO 4.22
Casos
San Jos, cierre del vertedero de Ro Azul. San Jos, ubicacin del nuevo relleno sanitario en La Uruca. Los Gemelos, Prez Zeledn, por represa hidroelctrica. La Virgen, Sarapiqu, por represa hidroelctrica. Parque Nacional Guanacaste, por desechos ctricos. Parque Nacional Manuel Antonio, por pago de tierras. Refugio de Vida Silvestre Ostional, manejo de huevos de tortuga. San Jos, Zoolgico Simn Bolvar, reinsercin de felinos, caso del jaguar Miramar de Puntarenas, por mina Bellavista. rea de Conservacin Guanacaste, por desechos ctricos. Buenos Aires de Puntarenas, por manejo de recurso hdrico y pia. San Marcos de Tarraz, por plaguicidas en cultivo del caf. Alajuela, Barva y Pos, por cultivo de helechos. Planes de manejo en Reserva Forestal Golfo Dulce. Caas, Guanacaste, por desechos de acuicultura.
Desarrollo hidroelctrico
reas protegidas
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Not as
1 Su ra z proviene de la expresin latina gestare, que signica " llevar" .
10 Para realizar estos c lculos, la institucin emplea una estimacin conservadora de la poblacin nacional: 3,5 millones de habitantes. 11 El problema se acrecent durante el a o 2000, en el marco de las
2 El objetivo de la gestin del riesgo es el logro de un ambiente adecuado de negociacin y concertacin poltica y social, para que las instituciones pblicas los gobiernos locales y las comunidades (en sus m s diversas expresiones de organizaci n y participaci n) puedan asumir la responsabilidad de resolver las causas y mecanismos de construccin de riesgo y generacin de desastres, los que se erigen en verdaderos obst culos para que la poblacin procure y sustente la seguridad humana. Ello conlleva a su vez a " tomar las decisiones colectivas sobre los niveles y formas de riesgo que se pueden asumir como aceptables en un perodo determinado y los cambios que deben impulsarse para evitar las consecuencias que podra tener la ocurrencia efectiva del da o al que se ha estado arriesgando tal sociedad, localidad o comunidad" (Lavell y Argello, 1999). 3 Endmico: especie que es propia o exclusiva de una zona determinada.
discuciones sobre el proyecto de ley denominado " Combo ICE" . 12 El peso de la factura puede ser mayor que el que sugiere esta proporcin, debido al " efecto Intel" (vase captulo 2). Cabe agregar que la volatilidad de los mercados petroleros afecta el monto por pagar en perodos muy cortos, como ha sido la experiencia en 1999 y 2000. 13 Los datos estimados para San Jos corresponden a mediciones realizadas por la Municipalidad del Cant n Central de dicha provincia. Slo esa Municipalidad cuenta con una ocina especializada con datos de valor estadstico. Los dem s datos son estimaciones realizadas con base en informacin suministrada por cada municipalidad, pero se consideran aproximados porque el 90% de los vertederos municipales no cuentan con mecanismos de registro y control sucientes y conables. 14 Si se proyecta los resultados del " Balance Anual Social, Econmico y
4 Esta seccin es un extracto del resumen de la actualizacin del Estudio Nacional de Biodiversidad, Estrategia Nacional de Biodiversidad, MINAE, 2000. 5 CITES es la Convencin sobre Comercio Internacional de Especies en Peligro de la Fauna y la Flora Silvestres. 6 En esta investigacin se visit 1.021 hogares de una muestra representativa nacional y se entrevist a un adulto por hogar. El error muestral fue de 3,1%, para un intervalo de conanza del 95%. Se entrevist adem s a 177 menores de entre 9 y 17 a os de edad. El cuestionario incluy preguntas para el diagnstico de conocimientos, actitudes y pr cticas relacionadas con la naturaleza. Personal de la empresa Unimer realiz las entrevistas y prepar la base de datos digital. El estudio fue nanciado por la Sociedad Internacional para la Proteccin Animal. 7 El concepto geodin mica externa se reere a la interaccin entre clima, topografa, suelo y vegetacin, en cuanto a procesos de modelado de la supercie terrestre, o morfodin mica. 8 Del lat n domanium, patrimonio privado y particular de un principe (Real Academa Espa ola, 1992). 9 Guanacaste tiene una buena cantidad de aserraderos, a pesar de que la cobertura forestal de bosque primario es muy reducida. Sin embargo, esta zona tiene una importante cantidad de reas reforestadas, las que pueden estar aportando la materia prima para estas industrias. Por el contrario, en Puntarenas slo se pudo conrmar el funcionamiento de un aserradero, situacin normal si se nota que, a excepcin de la zona sur, no hay mayor cantidad de bosque en Puntarenas; no obstante, llama la atencin que no se disponga de m s aserraderos que procesen madera de plantaciones, ya que en esta zona dicha actividad est bastante desarrollada.
Ambiental" . MIDEPLAN, mayo de 1997. 15 Agencias de cooperacin y ONG han alcanzado un importante protagonismo en esta actividad. Es el caso de la Agencia Alemana GTZ, la Agencia Espa ola de Cooperacin y, m s recientemente, la Agencia Holandesa HIVOS, as como ASEPALECO, en la pennsula de Nicoya, y las ONG llamadas FLORESTA (en Pavas), VECINOS (en Barrio Cuba) y COFERENE (en San Ramn). 16 Existen pequeas empresas que se dedican a la fundicin de algunos metales. No obstante, su volumen de produccin es mnimo en relacin con el de las grandes fundidoras. 17 El Plan Nacional de Manejo de Desechos Slidos, elaborado por el Gobierno de la Repblica en 1991, arroja estimaciones sobre produccin de desechos reciclables para el a o 2000. Sin embargo, la actividad del reciclado est urgida de investigaciones actualizadas para incentivar su produccin, y de datos como los ofrecidos por el estudio realizado en 1994 por la Municipalidad de San Jos y el ICE, sobre la composicin fsica de los desechos slidos. 18 Proyectando al a o 1999 datos de un estudio de 1996, se puede estimar que un 30% de lo recolectado es reciclable, de lo cual no se recupera m s de un 25%, a pesar de que el nmero de los recuperadores se ha duplicado (y m s) en los ltimos tres a os (Pujol, 1996). 19 Segn el Tribunal del Ambiente (del MINAE), al 5 de diciembre de 1999 presentaban problemas de mantenimiento mnimo de la basura, por disposicin nal a cielo abierto o carente de control, los cantones de Acosta, Dota, Len Cort s, Turrubares, Atenas, Guatuso, Los Chiles, Naranjo, Orotina, San Mateo, Upala, San Ramn, Jimnez, Oreamuno, Tucurrique, Turrialba, San Pablo, San Rafael, Santo Domingo, Nicoya,
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Abangares, Bagaces, Ca as, La Cruz, Tilar n, Buenos Aires, Corredores, Coto Brus, Garabito, Montes de Oro, Osa, Puntarenas, Gu cimo, Limn centro, Pococ, Siquirres y Talamanca. 20 El incinerador, ubicado en el Hospital CIMA, en Escaz, fue cuestionado por los vecinos, " quienes argumentaron riesgos de problemas endocrinos, inmunolgicos y de crecimiento de fetos derivados de la emisin de los gases" (INFORPRESS, 2000). 21 Reglamento para el manejo de los desechos peligrosos industriales, en
22 Las asociaciones comunales de la zona argumentan que el lugar adquirido por EBI contraviene las disposiciones del Plan Nacional de Manejo de Desechos Slidos en cuanto a la distancia mnima respecto a centros poblados y la prohibicin de instalacin sobre acuferos. Asimismo, cuestionan la inexistencia de suciente material en el sitio para enterrar la basura, la distancia mnima de aeropuertos recomendada internacionalmente y la posible interferencia de los gases producidos con el funcionamiento de la dotacin de electricidad provista por la Subestacin La Caja, cuyas torres est n ubicadas en las inmediaciones del tajo Electriona (INFORPRESS, 2000). 23 Esta seccin se basa en Mateo-Vega, 1999.
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C A P I T U L O 5 Fortalecimiento de la democracia
A inicios de 1999, el presidente de la Corte Suprema de Justicia reconoce la existencia de crticas efectuadas
por dos magistrados, que denuncian concentracin de poder en el Poder Judicial. En junio se elige a un nuevo presidente, en una eleccin que, por vez primera, tiene amplia difusin pblica. El antiguo presidente se acoge a la pensin.
Al iniciar el segundo ao de labores en las municipalidades del pas, el Partido Unidad Social Cristiana acrecienta su poder, pues domina en un 75,3% de los cantones. Por su parte, el sector femenino reduce su presencia en las presidencias de concejos municipales.
El Tribunal Supremo de Elecciones inicia un proceso para renovar la Ley Orgnica que cre esa institucin, as
como el Cdigo Electoral y los artculos de la Constitucin Poltica referentes a los comicios nacionales.
El 6 de octubre de 1999 Costa Rica y Estados Unidos rman un acuerdo de patrullaje conjunto para combatir
el narcotrco.
Los productores de arroz bloquean la entrada a puerto Caldera, como medida de protesta ante la decisin del
Gobierno de importar 25.000 toneladas de arroz en granza proveniente de Estados Unidos. El 17 de noviembre los arroceros llegan a un acuerdo con el Gobierno y levantan el bloqueo.
El 23 de noviembre se instala la Comisin Especial de la Mujer en la Asamblea Legislativa. El 25 de noviembre, el presidente Miguel Angel Rodrguez enva al Congreso un proyecto de ley de penalizacin de la violencia contra las mujeres mayores de edad, que fue sometido a discusin y dictamen en la Comisin Especial de la Mujer.
Se tramita la Ley de Proteccin al Trabajador, 7983, que es aprobada el 24 de enero del 2000. Costa Rica ratica el Protocolo de San Salvador a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Con la raticacin costarricense, este instrumento regional entra en vigencia ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
A nes de 1999 y durante los dos primeros meses del ao 2000 se presenta una nueva controversia en el seno del Poder Judicial, que enfrenta al presidente del Tribunal de Casacin Penal y el presidente de la Corte. Un grupo de veinticinco jueces de amplia trayectoria en el sistema judicial emite una declaratoria pblica, en la que hace sealamientos sobre exceso de concentracin de poder y demanda cambios en el gobierno del Poder Judicial.
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En diciembre de 1999 las fracciones parlamentarias del Partido Unidad Social Cristiana y el Partido Liberacin Nacional logran un acuerdo sobre el proyecto de ley 13873, Mejoramiento de servicios pblicos de electricidad, telecomunicaciones y de la participacin del Estado .
ASPIRACIONES
El fortalecimiento de la democracia contribuye al desarrollo humano sostenible, al garantizar un rgimen poltico basado en:
El ejercicio pleno de la ciudadana, que implica no slo la participacin en la eleccin de representantes, sino tambin la posibilidad de la accin organizada directa en los mbitos en que se toman decisiones. El sistema poltico y las instituciones del Estado disponen de mecanismos para facilitar la participacin ciudadana; pero el ejercicio pleno de la ciudadana supone adems la disminucin de las desigualdades sociales y la eliminacin de cualquier tipo de discriminacin por razones de gnero, etnia, religin, identidad cultural o sexual.
El control poltico y la auditora ciudadana, a travs de instancias de control y auditora que ofrezcan garanta de transparencia y rendicin de cuentas a la ciudadana. Estas instancias estn libres de toda inuencia poltica o de la injerencia de los poderes pblicos. El control dentro de las esferas del Estado se complementa mediante una auditora ciudadana ejercida desde la sociedad civil, por medio de organizaciones especializadas.
La proteccin de los derechos humanos, el acceso a la justicia pronta y cumplida, la independencia del Poder
Judicial y la transparencia de sus acciones, constituyen garantas para la ciudadana y para el mantenimiento del rgimen democrtico. Dentro de este marco, la seguridad ciudadana es una exigencia, pues de otra manera la convivencia social y poltica se diculta y tiende a la segregacin.
Las y los ciudadanos tienen acceso a los medios de comunicacin, para hacer or su voz en los asuntos de
inters para la comunidad nacional y disponen de informacin amplia y veraz sobre lo que acontece en el pas y en el mundo.
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Fortalecimiento de la democracia
Int roduccin
El captulo Fortalecimiento de la democracia y buen gobierno da seguimiento al desempeo del sistema poltico (las instituciones y la ciudadana) en 1999, desde el punto de vista de las aspiraciones democrticas aprobadas por el Consejo Consultivo del Proyecto Estado de la Nacin. Recopila informacin con el n de permitir una valoracin objetiva del grado en que el funcionamiento democrtico en el pas se acerc a las aspiraciones sobre el ejercicio de la ciudadana, el control poltico y la auditora ciudadana, la proteccin de los derechos humanos, el acceso a justicia pronta y cumplida y el derecho de y a la informacin. En esta primera seccin se presenta un balance que resume las principales tendencias observadas en el ao. Adems, se explica la organizaci n del captulo . Ambo s acpites so n precedidos por una breve reexin que procura poner el funcionamiento democrtico en 1999 en una perspectiva de ms largo plazo.
racin de mecanismos e instituciones contraloras y en proceso de especializacin durante la ltima dcada; con prensa libre e independiente y, adicionalmente, con un ndice elevado en lo referente al cumplimiento de libertades polticas y civiles y los derechos humanos. Hoy la democracia costarricense es considerada como la ms antigua y estable de Amrica Latina. Sin embargo, diversos sntomas observados en la ltima dcada parecen mostrar un descontento creciente de la ciudadana con algunos aspectos medulares del sistema poltico y del modelo de representaci n institucio nal. Ese descontento se viene expresando de distintas formas. Uno evidente fue el fuerte aumento del abstencionismo en el proceso electoral de 1998 (Proyecto Estado de la Nacin, 1999b). Asimismo, en los ltimos aos las encuestas de opinin muestran invariablemente un sentimiento de malestar entre la poblacin con respecto al sistema poltico, as como el deterioro de la imagen de algunas instituciones polticas. Si ese descontento social es meramente coyuntural y constituye un debilitamiento de la adhesin especca a la clase poltica o si, por el contrario, reeja algo ms profundo y, en alguna medida, un debilitamiento de la llamada adhesin difusa (o apoyo al sistema institucional y al modelo democrtico) es una cuestin que este Informe analiza con cierto detenimiento. Como toda construccin humana, el modelo democrtico costarricense experimenta, al nalizar el siglo XX, un proceso de cambio. Ello implica
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reconocerle, junto a atributos y cuotas de madurez signicativos en algunas reas, tambin amplios espacios de insatisfaccin que podrn ser llenados con mejor democracia y dilogo entre la sociedad y sus representantes. Esta parece ser la nica manera de replantear el pacto y el contrato civil y poltico, un pacto que en toda democracia moderna debe ser un proceso cotidiano y dinmico . Una co nstrucci n acumulativa de acuerdos, de principios y mecanismos de delegacin y control. Un perpetuo dilogo entre representantes y representados. En trminos globales, los sucesos analizados en el ao 1999 no hacen sino conrmar la urgencia de revisar varios aspectos del sistema poltico y jurdico que sirven andamiaje a la democracia costarricenses. El presente captulo compila informacin sobre algunos de los elementos polticos y tcnicos consustanciales a ese proceso.
otro lado, se subray la buena acogida brindada por la ciudadana a nuevos espacios de participacin que se abrieron, en particular el Proceso de Concertacin Nacional. Finalmente, se seal que el desinters y el descontento parecan estar relacionados con los esquemas tradicionales de hacer poltica, con los actores de esa poltica y con los mecanismos mediante los cuales sta se desarrolla, incluyendo a los partidos polticos y la Asamblea Legislativa. Le corresponde al presente Informe dar cuenta de los procesos polticos de 1999 y su contraste con las aspiraciones del fortalecimiento democrtico. Para ello, este captulo toma como punto de partida el balance realizado en 1998 e indaga si en 1999 las fortalezas y debilidades anotadas constituyen las claves del desempeo poltico de la democracia costarricense en este ao. Al igual que en 1998, el balance de 1999 arroja resultados desiguales y contradictorios desde el punto de vista de las aspiraciones de fortalecimiento democrtico. Por un lado, es posible identicar logros gubernamentales importantes en ciertas reas pero, simultneamente, se advierten graves problemas de manejo poltico y de prdida de adhesin global al sistema poltico y sus representantes. Si se toman los cuatro criterios que conforman la nocin de democracia que aqu se utiliza (representatividad, control, participacin y ecacia), 1999 arroja problemas en el plano poltico, bien por circunstancias generadas durante ese ao, bien por defectos arrastrados endmicamente por el sistema poltico (y representativo electoral) costarricense. Como se
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ver, algunos hechos son de ndole coyuntural y otros, inclusive los que ms inciden sobre la gobernabilidad del sistema poltico, parecen tener un patrn estructural y de largo plazo. Durante el ao en estudio se constatan rendimientos y avances en el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y la Asamblea Legislativa, as como en las instituciones descentralizadas, de carcter tcnico, y en los organismos encargados de la scalizacin y el control de la funcin pblica. Hay reconocimientos explcitos a una serie de avances en obra material o de infraestructura, tal como la inversin en carreteras e infraestructura vial y aeroportuaria, lo mismo que en otras reas, como de la seguridad laboral (Ley de Proteccin al Trabajador). En estos temas el Poder Ejecutivo alcanza sus cuotas ms altas. Sin embargo, es claro que algunos de estos esfuerzos han resultado insucientes o contradictorios y, desde el punto de vista poltico, no satisfacen enteramente las demandas ciudadanas o presentan problemas de gobernabilidad. Si bien hubo aumento en la inversin agrcola y en la promocin crediticia de ese sector, por ejemplo, el manejo poltico del tema tambin present reiterados problemas durante el ao en estudio. Polticas econmicas como la eliminacin de aranceles en sectores especialmente desprotegidos, as como la composicin de los beneciarios del crdito, generaron una creciente insatisfaccin en grupos de productores agrcolas, en un proceso acumulado que incluye factores que se arrastran de otras administraciones. En relacin con el Poder Ejecutivo, existe la percepcin de que 1999 fue, desde el punto de vista poltico, un ao zigzagueante, con dicultades para encontrar una matriz o lnea poltica central para dar seguimiento a muchos de los puntos incluidos en el Plan de Gobierno o, bien, en los acuerdos del Proceso de Concertacin Nacional realizado en 1998. Varios de los acuerdos de la Concertacin se vericaron parcialmente, o empezaron a ser ejecutados con algunas contradicciones tcticas o estratgicas que, a la postre, dicultaron su consecucin. Un ejemplo de ello es el tema de la apertura de activos estatales, que fue discutido en la Concertacin y sobre el cual se generaron acuerdos en las mesas de negociacin, pero que en ningn caso pudieron ser ejecutados. Tambin el Poder Legislativo tuvo un rendimiento relativamente decitario. Como se indica en la seccin correspondiente, a pesar de una profusa produccin de leyes, el parlamento costarricense continu mostrando una endmica in-
capacidad para erigirse como un controlador poltico ecaz del Poder Ejecutivo. Aparte del hecho estructural de que la normativa y la composici n de las co misio nes tienden a ser monopolizadas por la fraccin del partido gobernante, dados la mecnica y el reglamento mismo del Parlamento, en 1999 esta incapacidad se mostr de forma ms aguda por el comportamiento de las fracciones legislativas. El Poder Judicial vivi un ao de transiciones, marcado por la eleccin de un nuevo presidente de la Corte Suprema de Justicia y, adicionalmente, por la articulacin de un movimiento de jueces que solicitaban cambios sustantivos en el gobierno de ese Poder. Se trata, tambin en este caso, de una institucin cuyo prestigio se ha erosionado en los ltimos aos. A pesar de que sus indicadores de rendimiento de sus despachos son similares a los de aos previos, la institucin se ve afectada por la desconanza social y parece obligada a un urgente remozamiento orgnico y funcional. El balance de 1999 muestra, no obstante, algunas luces esperanzadoras. El aumento y la tecnicacin de los organismos contralores del Estado es un dato evidente en ese sentido , profusamente documentado con indicadores de rendimiento en los ltimos perodos. Costa Rica ha avanzado en el llamado accountability cruzado de las instituciones, lo cual constituye una innegable mejora en cualquier ndice de fortalecimiento democrtico. Asimismo, en el campo de la participacin social hay informacin positiva, ciertamente consolidada durante este perodo. La creacin de una serie de rganos o canales de consulta ciudadana en varias instituciones estatales (CCSSS, MOPT, ARESEP , etc.) parece abrir un portillo para la interaccin de la ciudadana en la denicin de polticas pblicas en varias aspectos tcnicos de la gestin estatal. En 1999 es posible documentar avances en la apertura institucional y la participacin, en particular el segundo ao de la ejecucin del Tringulo de Solidaridad y la apertura de la CCSS y el MOPT a la participacin ciudadana. En materia de fortalecimiento de los gobiernos locales, sin embargo, las noticias siguen siendo malas. A pesar de algunos afeites resultantes de las reformas al Cdigo Electoral realizadas en 1998, y de un leve aumento de la recaudacin tributaria en bienes inmuebles durante 1999, el panorama de los gobiernos locales contina siendo sombro. Costa Rica se mantiene como un pas excepcionalmente centralista, y ser necesaria una robusta voluntad poltica que, a partir de
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624 43 11
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1998
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26.109 1.496
7 15 781 54 1.505
Formacin de leyes
Proyectos de ley presentados en la Asamblea Legislativa Leyes aprobadas Proyectos presentados en la Ocina de Iniciativa Popular c/ Convenios internacionales aprobados por la Asamblea Legislativa 362 95 23 298 68 20 261 128 19 397 72 25 422 127 84 29
Descentralizacin
Ingreso total (millones de colones corrientes) Carga tributaria c/ Presin tributaria d/ 15.485,7 0,56 2,44 22.939,3 0,95 3,45 30.218,2 1,07 3,43 32.528,4 1,05 2,97 40.488,3 1,45 3,60
a/ Se obtiene de dividir el nmero de aliados a sindicatos entre la poblacin ocupada. b/ En 1995 los datos son para el perodo julio a diciembre. c/ Empez a funcionar en 1999. d/ Se dividen los impuestos entre el Producto Interno Bruto. e/ Se dividen los impuestos entre los ingresos totales.
una refo rma eco n mica y jurdica integral, promueva un decidido programa marco de descentralizacin que, efectivamente, promueva la transferencia de competencias administrativas, nancieras, tributarias y scales, as como de orden poltico-electoral. El balance de 1999 parece indicar que Costa Rica habla mucho sobre descentralizacin, pero hace muy poco en favor de los municipios. Mucha de la informacin analizada para este Informe arroja sistemticamente una luz de alerta en torno a crecientes fracturas de los pactos de representatividad entre la ciudadana y sus instituciones y lderes polticos. Este hecho, detectado por las mediciones de opinin pblica efectuadas en 1999, se mostr en toda su extensin en las protestas sociales ocurridas durante el presente ao 2000. En todo caso, al examinar la
informacin estadstica, se perciben de serios problemas de representatividad de la clase poltica en Costa Rica y el ao 1999 parece haber sido un escenario de ese fenmeno. El tema de la representatividad es uno de los aspectos que se mencionan en distintos apartes, no slo en la seccin sobre reformas al Cdigo Electoral, sino adems en el relacionado con la percepcin social sobre la gestin pblica, entre otros.
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Legislativo. Incluye, adems, una referencia a proyectos de ley relacionados con el sistema electoral. No se trata de enjuiciar la funcin de los poderes pblicos sino, fundamentalmente, de mostrar el grado en que sus acciones contribuyeron a crear mejores condiciones para el ejercicio de la ciudadana. La segunda seccin se centra en el respeto de los derechos humanos. En la medida en que su respeto y proteccin constituyen una condicin indispensable para una democracia, esta seccin documenta el grado en que ello ocurre en Costa Rica. La tercera seccin analiza el tema del control ciudadano sobre el poder poltico y el ejercicio de la funcin pblica. Examina el desempeo de los mecanismos institucionales de scalizacin estatal sobre el propio Estado, el control horizontal sobre el poder poltico en los distintos mbitos de la gestin pblica y la toma de decisiones administrativas. La cuarta seccin se reere al ejercicio de la libertad de prensa, entendida como una herramienta para el escrutinio ciudadano de los asuntos pblicos y para la formacin de una libre opinin pblica. Esta seccin pasa revista a los hechos ms importantes acaecidos en 1999 en esta materia. La quinta seccin busca evaluar la participacin ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas. Mediante la participacin, la ciudadana co munica sus aspiracio nes y preferencias e inuye en la denicin de prioridades y la adopcin de instrumentos de poltica pblica. Esta seccin procura examinar si las oportunidades de participacin se expanden en Costa Rica y si la ciudadana las aprovecha. La sexta seccin trata sobre la sociedad civil. Una sociedad civil vigorosa, pluralista y robusta inuye en la opinin pblica, en la gestin de los asuntos nacionales y ayuda a ejercer control ciudadano sobre las instituciones. Se procura allegar evidencia acerca de si la sociedad civil cumple con estas funciones y cmo lo hace. La stima seccin gira en torno a la percepcin social sobre la gestin pblica. En ella se sintetizan las mediciones de los niveles de adhe-
sin, inclusin, afeccin o desafeccin de la ciudadana en relacin con los representantes polticos y los funcionarios en las instituciones del Estado. Se ha considerado importante incluir este nivel analtico por la reiterada constatacin de la inuencia que tienen los factores de opinin social sobre los escenarios de gobernabilidad poltica y, en especial, de gobernabilidad democrtica1. La octava y ltima seccin trata sobre la descentralizacin democrtica en Costa Rica. En las democracias ms avanzadas, las municipalidades gobiernan democrticamente las comunidades bajo su jurisdiccin. Ello comprende, por lo menos, una gestin abierta a la participacin y el escrutinio ciudadano y recursos para poder gobernar. Adicionalmente, el captulo incluye un reporte especial sobre la Sala Constitucional, su balance y sus perspectivas. Con motivo de celebrarse los primeros diez aos de la promulgacin del decreto legislativo 7128, de agosto de 1989, que reform los artculos 10, 48, 105 y 129 de la Constitucin Poltica, y de la ley 7531, de Jurisdiccin Constitucional, de octubre de 1989, el Sexto Informe sobre el Estado de la Nacin presenta un informe especial sobre sus efectos en el sistema jurdico y poltico del pas.
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Lucha contra la corrupcin. Destacan en este contexto el control de los abusos generados por los certicados de abono tributario (CAT), los incentivos tursticos y el fraude en el uso del combustible subsidiado a pescadores. Aumento en la cobertura de la educacin secundaria. Promocin de un proyecto de ley de simplicacin tributaria, mediante el cual se reducira los impuestos a los combustibles y se eliminara el impuesto selectivo de consumo a cerca de 1.300 artculos. Se trata del proyecto de ley 13878, de Simplicacin y Eciencia Tributaria, el cual se discute en la Comisin de Asun En materia de combate al narcotrco, el 6 de octubre del 1999 el Gobierno rm un acuerdo de patrullaje conjunto de los mares costarricenses con los Estados Unidos (Ley 7929).
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GRAFICO 5.1
Costa Rica: opinin sobre el principal problema que afecta a la ciudadana (febrero de 1999)
Inseguridad ciudadana y delincuencia Drogadiccin Alto costo de la vida Desempleo Corrupcin Mal estado de la economa Pobreza Mal estado de las calles Falta de vivienda Deficiencias en el sistema educativo Deficiencias en el sistema de salud Inmigracin de centroamericanos Otros
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Corresponden estas percepciones con la evolucin de las tasas de criminalidad en el pas? Ciertamente, en los ltimos diez aos las tasas de delincuencia han aumentado, en especial las de los delitos violentos (Compendio Estadstico). Sin embargo, en comparacin con Amrica Latina, las tasas de delincuencia siguen siendo relativamente bajas. En 1999, en materia de represin de la delincuencia, el Poder Ejecutivo promovi acciones para mejorar
las instalaciones carcelarias y las instituciones de adaptacin social. El Ministerio de Justicia inform acerca de la inversin de 1.300 millones de colones en el Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria del Ministerio de Justicia. En efecto, el rea de infraestructura carcelaria fue una de la acciones prioritarias para ese Ministerio durante el perodo, con la apertura de trece centros carcelarios o de adaptacin social (Ministerio de Justicia y Gracia, 1999).
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As, el proyecto de ley 13873, Mejoramiento de servicios pblicos, electricidad, telecomunicaciones y de la participacin del Estado, fue discutido y rediseado durante 1999 (y aprobado en primer debate por el Plenario legislativo el 20 de marzo del 2000). Este proyecto no planteaba la venta del ICE, sino la apertura del mercado de telecomunicaciones, una ampliacin de la participacin privada en el mercado de energa y una reestructuracin de la citada entidad, as como mecanismos de cogestion tcnica y estratgica entre las empresas de sta (ICETEL e ICELEC) y las empresas privadas. Con el proyecto se procur lograr una transaccin entre grupos que promovan una apertura, y los parlamentarios liberacionistas, que se oponan a la venta de la institucin, pero propugnaban la modernizacin. En el VII Informe (2001) se efectuar un anlisis exhaustivo de las profundas repercusiones polticas que la aprobacin de esta reforma provoc en la sociedad y el gobierno costarricenses.
abril de 1999 a Qatar, a partir de la cual ese pas y Costa Rica acordaron establecer relaciones diplomticas. Adicionalmente, el 18 de noviembre de 1999 Costa Rica deposit el instrumento de raticacin del Protocolo de San Salvador sobre Derechos Econmicos y Sociales. Tambin se efectu el depsito de los instrumentos de raticacin de la Convencin Interamericana de Proteccin a las Personas con Discapacidad y de la Convencin contra la Tortura. Otro de los hechos puntuales que merecen destacarse es el nombramiento, en febrero de 1999, del primer cnsul costarricense en Cuba en ms de quince aos. En junio de 1999, Costa Rica particip en el XXIX Perodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos, celebrado en Guatemala. Durante esta Asamblea se aprobaron la Convencin interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra personas con discapacidad, la Declaracin Americana sobre los derechos de las poblaciones indgenas, la creacin de la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollo, el apoyo al proceso de modernizacin y fortalecimiento de la OEA, y la celebracin en Costa Rica, en noviembre de 1999, del XXX Aniversario de la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos) y el XX Aniversario de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Tambin se obtuvo para Costa Rica la sede de la Reunin de Ministros de Justicia, Ministros o Procuradores Generales de las Amricas, que se celebr en San Jos del 1 al 3 de marzo del 2000. Durante el perodo que cubre este Informe, la Cancillera remiti al Parlamento, o a la Presidencia de la Repblica para su envo a la Asamblea Legislativa, 44 convenios, acuerdos e instrumento s de diversa ndo le, en materias tan diversas como medio ambiente, comercio regional, proteccin de la poblacin discapacitada, proteccin de especies en extincin y otros. (Informe del Departamento de Archivo, Investigacin y Trmite, Asamblea Legislativa, 2000).
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derechos de libre navegacin. En el marco de esa polmica, Nicaragua sostuvo que tal derecho no incluye el paso de policas armados, y Costa Rica arguy, por su parte, que los tratados s lo permiten para efectos de cumplir funciones scales en la va acutica, la cual sirve de lmite natural en parte de la frontera comn. Costa Rica reclam que la prohibicin nicaragense violaba sus derechos de navegacin basados en el Tratado Caas-Jrez, de 1858, el Laudo Cleveland, de 1888, una resolucin de la Corte Centroamericana de Justicia, de 1916, y el Pacto de Amistad entre Costa Rica y Nicaragua, de 1956. En julio de 1998 empez una ronda de negociaciones entre las cancilleras de ambos pases, que no lograron solucionar el conicto. En febrero de 1999 se anunci la iniciativa de retomar el dilogo en torno a este problema, el cual haba sido suspendido. El diferendo por el San Juan afect en 1999 la agenda de colaboracin entre Costa Rica y Nicaragua en asuntos de alta relevancia, como migracin, seguridad fronteriza, administracin de recursos compartidos y promocin del desarrollo transfronterizo. La amnista migratoria decretada por el Gobierno de Costa Rica en noviembre de 1998 y ejecutada en 1999 (captulo 2), as como la prudencia de la Cancillera, contribuyeron a distender el conicto. Al momento de nalizar este Informe, a mediados del ao 2000, los presidentes de Costa Rica y de Nicaragua haban logrado llegar un acuerdo que puso n, al menos temporalmente, al diferendo por el ro San Juan.
muestran un cierto deterioro del alto prestigio institucional que en el pasado goz el Poder Judicial, como se ver ms adelante. Pero, corresponde esta percepcin a la realidad?
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funciones administrativas y plena independencia; la creacin de un Tribunal Disciplinario del Poder Judicial; la transformacin de la Sala Constitucional en un Tribunal Constitucional con rango de poder independiente; la separacin del Ministerio Pblico del Poder Judicial, y la aprobacin de una reforma que le d rango constitucional y lo constituya en el superior de la actual polica judicial. Al concluir 1999 no se haban realizado avances sustantivos hacia un dilogo entre las autoridades de la Corte y los jueces que hicieron estos sealamientos. Por otra parte, en los dos ltimos aos la creacin de los megadespachos del Segundo Circuito Judicial gener reacciones negativas de algunos litigantes y usuarios del Poder Judicial, quienes consideran que se trata de un conglomerado de despachos masivo e impersonal, de difcil acceso para las y los ciudadanos. No existen estudios publicados que permitan evaluar el funcionamiento de estas instancias.
CUADRO 5.2
Casos entrados en las ocinas judiciales de primera instancia, segn materia. 1993-1999
Materia 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Tasa anual Tasa de de crecimiento crecimiento 1993-1998 1998-1999
4,0 8,5 1,5 4,9 -2,6 -1,8 9,0 10,1 12,6 61,1 8,8 6,5 4,5 7,6 0,9 9,6 0,6 -4,3 38,8 21,3 6,0 14,6 25,9 9,6 15,4 9,9
Civil a/ Familia Contenciosa Penal b/ Trabajo Contravenciones Trnsito Pensiones alimenticias Penal juvenil b/ Violencia domstica b/ Constitucional Total Subtotal menos trnsito
53.123 10.333 24.280 78.527 20.757 47.798 178.336 8.656 4.090 5.355 431.255 252.919
63.304 11.326 24.112 80.124 18.794 45.002 273.305 9.133 7.050 6.373 538.523 287.726
77.029 12.391 25.577 83.883 16.148 47.944 349.689 10.113 7.873 6.768 637.415 287.538
72.210 14.657 21.178 85.984 17.498 44.585 344.105 12.113 6.869 5.023 7.421 631.643 315.156
70.512 15.504 23.175 99.430 18.019 42.686 349.155 14.332 7.246 15.336 8.916 664.311 329.396
67.331 16.839 26.438 104.638 17.693 42.855 299.980 15.383 8.338 20.996 8.885 629.376 362.119
72.420 16.994 28.970 105.265 16.939 59.490 363.974 16.309 9.554 26.437 9.741 726.093
a/ Incluye tambin los casos en materia agraria. b/ En 1999 se reere a la entrada en las ocinas del Ministerio Pblico.
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del total de casos, con el n de obtener una medida ms precisa de la cantidad de litigios de la poblacin, se obtiene dos resultados importantes. Por una parte, la cantidad de litigios es sensiblemente inferior, pues los juicios de trnsito representaron, en promedio, el 33,6% del total de casos ingresados ente 1993 y 1999. Por otra
RECUADRO 5.3
GRAFICO 5.2
Costa Rica: personas detenidas por violaciones a la Ley de Psicotrpicos 1990-1999 1.000
800
600
400
200
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
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parte, el ritmo anual de crecimiento de los casos ingresados, sin contabilizar los juicios de trnsito, es sensiblemente inferior: un 6,2% en el perodo 1993-1999, frente al 9% cuando stos son incluidos.
perior a los tres aos de prisin, registr un aumento en el nmero de casos entrados para su conocimiento. A su vez, el Tribunal de Casacin Penal, rgano encargado de resolver los recursos de casacin y revisin de las sentencias dictadas por los tribunales de juicio unipersonales sobre delitos con pena menor de tres aos, tena un circulante de 166 casos a diciembre de 1999, ao en que recibi 688 casos. En 1999, el nmero de casos presentados ante la Sala Tercera y el Tribunal de Casacin Penal aument, pese a la aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal (cuadro 5.1). En materia de justicia pronta, durante el ao en estudio se evidenci una disminucin importante en la duracin promedio de los recursos votados por la Sala Segunda en relacin con los tiempos registrados en 1998. La Sala Primera registr una duracin mayor en la votacin de los recursos, especcamente en materia contenciosa administrativa. Por su parte la Sala Tercera, instancia que, exceptuando a la Sala Constitucional, resolvi el mayor nmero de recursos durante 1999, aument levemente (dos semanas) la duracin promedio de la votacin de los asuntos sometidos a su conocimiento. En cuanto a los recursos votados, 425 de ellos fueron declarados sin lugar y se acogieron 185 (cuadro 5.3), lo que reeja, aparentemente, una correcta aplicacin del derecho por parte de los tribunales penales. La informacin correspondiente a la Sala Constitucional se incluye en la seccin especial Los diez aos de la Sala Constitucional, al nal de este captulo.
CUADRO 5.3
Recursos de casacin votados sobre el fondo por materia y duracin promedio, segn sala. 1999
Sala Materia
Civil Contenciosa Agrario Civil Trabajo Familia Con lugar Sin lugar
Recursos votados
62 81 22 9 343 37 185 425
Primera
165
Segunda Tercera
389
610
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RECUADRO 5.4
Dato preocupante: en muchos casos de violencia domstica, la denunciante no comparece y se levantan las medidas contra el agresor
Durante 1999 se present un total de 26.437 casos de violencia domstica ante los tribunales de justicia, para un incremento del 25,5% con respecto al ao anterior, que supone un aumento de aproximadamente 5.000 casos. El crecimiento en el nmero de denuncias ha llevado a un incremento signicativo (22,8%) del nmero de casos en trmite con respecto a 1998. Puntarenas tena 366 casos por resolver a nales de ao, el circulante ms alto registrado en 1999. Sin embargo, la informacin ms importante no es el aumento en el nmero de denuncias, sino la ecacia de la denuncia para iniciar un proceso que proteja a las vctimas de la violencia domstica. En la mitad de los 25.023 casos terminados, el juez levant la medida provisional contra el agresor. El principal motivo para este levantamiento fue la no comparecencia de la vctima (8.553 casos, el 70%). Por otra parte, el juez mantuvo la medida provisional en 5.958 casos (23,8%). Es decir, slo en una de cada cuatro denuncias de violencia domsica se mantiene la medida impuesta originalmente por el juez. En 1997 esta proporcin fue todava inferior, 19,5%. Los juzgados en los que ms se mantiene la medida son los de Paraso y Aserr (69% y 63%, respectivamente); los que menos, son el Juzgado de Familia del Segundo Circuito de San Jos (9,5%), el Civil y de Trabajo de Santa Cruz (9,4%) y el de Familia de Prez Zeledn (6,8%). Este hecho merece anlisis y reexin, especcamente por parte de los organismos encargados de la condicin de la mujer y sus derechos. Parece necesario brindar mayor apoyo y asesoramiento a las vctimas, para que continen activas dentro del procedimiento penal y ejerzan a plenitud sus derechos.
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fueron los distintos tratados internacionales suscritos por Costa Rica, que se mencionan en este mismo captulo, en la seccin correspondiente a poltica exterior. Cabe destacar, adems, la articulacin de polticas pblicas para la prevencin y represin del trco de drogas, entre a cuales se encuentra la Ley 7229, sobre patrullaje conjunto con los Estados Unidos de Amrica. La cosecha de nuevas leyes se vio complementada por el trabajo de las comisiones parlamentarias. En 1999, 126 nuevos proyectos de ley fueron dictaminados armativamente en las seis comisiones permantenes, la mayora por unanimidad. La Comisin de Gobierno y Administracin fue la que ms proyectos aprob y las de Asuntos Jurdicos y Hacendarios, las que menos (cuadro 5.4).
Se requiere la aprobacin de dos terceras partes del qurum para llamar a cuentas a un ministro. Ello implica que, sin la anuencia del partido ocial, ese trmite es extremadamente difcil. No existe voto de censura vinculante contra un ministro. Para conformar una comisin investigadora debe alterarse el orden del da de la agenda parlamentaria y para ello se requiere 38 votos. La forma en que se integran las comisiones permanentes le permite al partido ocial controlar de una manera desproporcionada la Comisin de Asuntos Hacendarios. La subcomisin que se integra para tramitar el Presupuesto Ordinario de la Repblica est compuesta en un 80% por diputados anes al Gobierno, y en un 20% por representantes de la oposicin. Posteriormente, en la discusin del Presupuesto en el Plenario legislativo, no hay espacio para modicar ese instrumento. No existe seguimiento de la ejecucin del Presupuesto en la Asamblea Legislativa.
CUADRO 5.4
Proyectos analizados por las comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa segn tipo de dictamen. 1998-1999
Tipo de dictamen
Sociales Dictaminados armativamente Por unanimidad Por mayora Dictaminados negativamente Por unanimidad Por mayora Trasladados a otra comisin An en estudio Gobierno y Administracin 43 4 12 2 1 21
Comisin
Jurdicos Agropecuarios Econmicos Hacendarios Total
31 7 10 16 1 16
7 1 2 1 10
6 4 1 0 1 9
8 4 1 3 11
3 8 7 8 6
98 28 33 30 3 73
Total
% armativo unnime % armativo mayora % negativo
81
38,3 8,6 32,1
83
51,8 4,8 16,9
21
33,3 4,8 14,3
21
28,6 19,0 4,8
27
29,6 14,8 14,8
32
9,4 25,0 46,9
265
37,0 10,6 23,8
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Frecuentemente los informes de las comisiones especiales de investigacin no se discuten en el Plenario. Recientemente un grupo de diputados plante una consulta facultativa ante la Sala Constitucional, con el propsito de mejorar la transparencia del texto y lo s pro cedimiento s de aprobacin de los presupuestos pblicos (recuadro 5.5). En general la Sala no consider que los problemas argumentados quebrantaran normas constitucionales.
RECUADRO 5.5
La funcin del Parlamento como controlador de las polticas econmicas del Estado: un ejemplo concreto a la luz de una consulta constitucional
Mediante el Voto 9792-98, del 23 de diciembre 1998, la Sala Constitucional resolvi la consulta legislativa facultativa presentada por un grupo de diputados, respecto del proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la Repblica, Fiscal y por Programas , para el ejercicio econmico de 1999. El propsito de la consulta era determinar si el proyecto en cuestin, dictaminado por la Comisin de Asuntos Hacendarios, quebrantaba la Constitucin Poltica en tres aspectos procedimentales y siete de carcter sustantivo. En cuanto al fondo, uno de los argumentos expuestos por los diputados fue que el proyecto no separaba ni distingua, de manera clara, entre los presupuestos ordinario y extraordinario3, y , adems, que utiliz un sistema de codicacin cuya comprensin escapa al conocimiento popular, perjudicando gravemente el principio de publicidad del presupuesto. Aunque la Sala admiti que el proyecto de ley utiliz una clasicacin de los gastos segn el objeto de erogacin, estim que la colocacin a la izquierda de las diversas partidas presupuestarias de una codicacin que indica con detalle el destinatario de la partida, su fuente de nanciamiento (ordinaria y extraordinaria), su objeto y la nalidad para la que ser empleada, permite cumplir con la diferenciacin que debe efectuarse entre presupuesto ordinario y extraordinario. La Sala no concord con los diputados y consider que la codicacin citada, que puede descifrarse con el Reglamento General del Sistema Presupuestario de la Administracin Central, nmero 26402-H, no impone ningn obstculo para la labor de scalizacin del uso de fondos pblicos que realizan la Contralora General de la Repblica y el Ministerio de Hacienda, y es accesible para el ciudadano medio que emplee un cierto grado de diligencia y posea un mnimo de conocimientos contables, por lo que no resulta contraria al principio de publicidad presupuestaria. El magistrado Piza, en la redaccin de su voto salvado, manifest que, en cuanto a este aspecto, el proyecto s resulta contrario a la Constitucin Poltica, pues no separa clara y distintamente el presupuesto ordinario del extraordinario, aunque ambos se incluyan en un mismo documento. Relativo al procedimiento, uno de los tres argumentos esgrimidos por los diputados cuestionaba la conformacin de la Comisin Permanente de Asuntos Hacendarios y de la Subcomisin de Presupuesto. Los diputados precisaron que el PUSC, a pesar de tener solamente 27 diputados, lo que representa un 47% del total de sus miembros, obtuvo 6 de los 11 puestos de la Comisin de Asuntos Hacendarios (54,5%) y cuatro de los 5 puestos en la Subcomisin de Presupuesto (80%). En su opinin, esto lesiona los principios constitucionales de representacin, participacion y pluralismo poltico, adems de hacer nugatorio el control poltico de los partidos no mayoritarios ante el proyecto de Ley de Presupuesto. No obstante, la Sala no se reri a esta cuestin, por encontrarse en trmite una accin de inconstitucionalidad contra los artculos 67 y 135 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, en virtud de lo cual estim pertinente abstenerse de discutirla con el n de no adelantar su criterio en relacin con el fondo de la accin mencionada.
Fuente: Elaboracin propia con base en el Voto 979298 de la Sala Constitucional, expediente 98-007811007-CO-V.
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creacin de instituciones tambin obligan a las entidades pblicas a presentar sus informes de labores peridicamente. En 1999, la Secretara del Directorio de la Asamblea Legislativa recibi nicamente 24 memorias anuales de ministerios e instituciones, es decir, un 10% de las entidades pblicas registradas por MIDEPLAN (www.mideplan.go.cr). Por otra parte, la Biblioteca de la Asamblea Legislativa reporta el recibo de 39 memorias anuales o informes de labores en ese ao (17%). De stos, 17 corresponden a ministerios, 3 a instituciones nancieras, 7 a instituciones que prestan servicios pblicos, 3 a rganos contralores, 2 de la Casa Presidencial, uno a una institucin de educacin superior, uno a un organismo internacional, entre otros. De las 81 municipalidades del pas, nicamente, la de San Jos entreg a la Asamblea Legislativa su informe de labores4.
siguen el mismo patrn de solucin en todos los casos. Mientras la Comisin Consultiva pone nfasis en reformas constitucionales, los ajustes propuestos por CAPEL suponen bsicamente una reforma del Cdigo Electoral, as como de algunos ttulos de la Ley del TSE y, eventualmente, de algunos artculos constitucionales. Una relacin comparativa de las soluciones planteadas puede verse en el cuadro 5.5. Como se desprende del anlisis comparado de las dos propuestas, las reformas se reeren a dos aspectos fundamentales. En primera instancia buscan el fortalecimiento de los mecanismos para la participacin popular en el proceso poltico; en ese sentido, algunas de las propuestas plantean rebajar los requisitos para la inscripcin de nuevos partidos polticos, ampliar el nanciamiento estatal para grupos emergentes y eliminar el sistema de votacin cerrada por lista de partidos, entre otras medidas. En segundo trmino, se introducen propuestas relacionadas con los mecanismos de control ciudadano sobre el ejercicio de los cargos pblicos y, en general, sobre el sistema de representacin. Las reformas propuestas han suscitado diversas reacciones, pero no han generado un amplio debate nacional. Con base en la experiencia internacional, algunos analistas han puesto en duda la conveniencia de las listas abiertas para escoger diputados, sealando que pueden debilitar en extremo a los partidos y afectar la gobernabilidad. Asimismo, se estima que la eliminacin de subcocientes puede favorecer a los partidos mayoritarios en vez de estimular la representacin parlamentaria de las minoras. Otras personas han sealado la importancia de medidas no consideradas en las propuestas, tales como extender el perodo de gobierno a seis aos, introducir las elecciones legislativas de medio perodo, desarrollar ms extensamente las guras del plebiscito y el referndum como parte orgnica de las reformas, as como la bsqueda de mecanismos ms directos para demandar informacin a los distintos representantes legislativos, ejecutivos y municipales en sus circunscripciones electorales. Uno de los aspectos crticos en este campo en este campo es el nanciamiento estatal a los partidos polticos, que ha crecido aceleradamente en los ltimos aos (cuadro 5.6). El objeto de la discusin sobre este tema ha sido de dos tipos: por un lado, determinar la conveniencia o no de mantener una contribucin estatal de la magnitud a la que reere el artculo 96 de la Constitucin Poltica y, por otro lado, denir el criterio tcnico para hacer ese clculo, pues se ha
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CUADRO 5.5
Principales propuestas de reforma electoral presentadas ante el Tribunal Supremo de Elecciones. 1999
A. Comisin Consultiva sobre Reformas Electorales
Constitucin del TSE en el Cuarto Poder del Estado (Poder Cvico). Escrutinio abierto y pblico de las juntas receptoras. Representacin del Poder Cvico en cada mesa electoral. 77 diputados: 57 por provincias y 20 por papeleta nacional. Libertad del elector para escoger diputados de una u otra papeleta de los distintos partidos polticos. No seguimiento de lnea de partido por parte de los diputados. Propuesta para mayor incorporacin de mujeres en papeletas. Asiento permanente a los expresidentes de la Repblica en la Asamblea Legislativa. Impulso de la formacin y educacin ciudadanas. Informatizacin de los procesos electorales. Auditoras informticas. Sanciones para delitos electorales y propaganda ilegal. Financiamiento a partidos polticos y grupos de la sociedad civil participantes en procesos electorales sobre base del Producto Nacional Bruto y no el Producto Interno Bruto.
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argumentado que el clculo de la contribucin, sobre el Producto Interno Bruto (PIB), supone una grave distorsin, por la sustantiva cantidad de recursos generados en territorio costarricense que no son capitalizados ni gravados en el pas. En forma alterna, tal como lo considera la propuesta de la Comisin Consultiva sobre Reformas Electorales, se propone hacer el clculo de la contribucin sobre el Producto Nacional Bruto (PNB), por ser este un indicador ms adecuado de los recursos que se capitalizan internamente. El monto total de la deuda poltica en 19901994 fue de 1.982,6 millones de colones; el monto total en 1994-1998, de 2.931,4 millones de colones. Estas cifras corresponden al 0,12% y el 0,08% del PIB, respectivamente, si se toma como base el PIB del ao de la eleccin, segn la nueva metodologa de clculo del BCCR. El cuadro 5.6 muestra, adems, que el nanciamiento pblico ha cubierto los gastos electorales de los partidos mayoritarios en una proporcin mucho ms alta que en el caso de los minoritarios.
Respet o por los derechos humanos, pero problemas para prot eger a los grupos v ulnerables
El respeto de los derechos humanos es una condicin indispensable en una democracia. Cuando la violacin de esos derechos empieza a extenderse, se vuelve reiterada, y las personas no tienen acceso a medios para remediarla y para sancionar a los violadores, la calidad de la democracia se deteriora y, eventualmente, de persistir tal situacin, el mismo rgimen democrtico puede sucumbir. En 1999, se mantuvo en Costa Rica la tradicin de respeto y defensa de los derechos humanos? La evidencia disponible indica que s, a pesar de algunos problemas aislados.
CUADRO 5.6
Partido
Aporte para cada partido con respecto al total del nanciamiento estatal
1990-1994a/ 48,0 49,9 0,8 0,6 0,4 0,4 1994-1998b/ 51,5 45,6 2,3 0,4 0,2
Unidad Social Cristiana Liberacin Nacional Fuerza Democrtica Agrario Nacional Unin Agrcola Cartagins Autntico Limonense TOTAL
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el pas empez una historia sistemtica de promocin y desarrollo en este campo, que culmin con la Conferencia Especializada en Derechos Humanos celebrada en Costa Rica en 1969, la cual dara lugar a la suscripcin de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San Jos de Costa Rica, mximo instrumento regio nal en la materia, as co mo a la instalacin en San Jos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1980, la creacin del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), tambin en 1980, la instalacin de la Universidad para la Paz de las Naciones Unidas (UPAZ), en 1981, y otra serie de organismos internacionales y entidades regionales dedicadas a la proteccin de los derechos fundamentales. La abolicin del ejrcito, los principios de tolerancia
ideolgica y religiosa, as como la prctica histrica del derecho al asilo poltico, han caracterizado al pas como una nacin de alto rendimiento tico en esta materia.
RECUADRO 5.6
Cambios en la legislacin nacional a favor de las mujeres luego de la Conferencia M undial Beijing +5
Se ratic la Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Ley 7499, junio de 1995) y el Protocolo adicional a la Convencin Americana Protocolo de San Salvador (Ley 7907, de mayo de 1999). Se realiz la reforma de los artculos 20 y 33 de la Constitucin Poltica, para cambiar el trmino hombre por persona (Ley 7880, de mayo de 1999). Se reform los artculos 84, 85 y 89 del Cdigo de Familia, sobre los hijos e hijas habidas fuera del matrimonio (Ley 7538, del 22 agosto de 1995). Reforma al artculo 95 del Cdigo de Trabajo, Ley 7491, del 19 de abril de 1996, Ley 7621, del 27 de setiembre del 1996. Ley contra el hostigamiento sexual en el empleo, 7446, de febrero de 1996. Ley para el fomento de la lactancia materna, 7430, del 21 de octubre de 1995. Regulacin de la unin de hecho, Ley 7532, de agosto de 1995 Reformas relativas al ejercicio de la paternidad y la maternidad y proteccin de hijos e hijas en la familia. Ley 7538, de agosto de 1995. Ley contra la violencia domstica, 7586, de abril de 1996. Ley de pensiones para las personas con discapacidad, 7636, de diciembre de 1996. Reformas a varios artculos del Cdigo Electoral, que incluyen el 40% de mujeres como mnimo en los cargos de eleccin popular, Ley 7653, de diciembre de 1996. Reforma integral a la Ley de pensiones alimenticias, 7653, de diciembre de 1996. Reformas al Cdigo de Familia en materia de garantas procesales exibles e inclusin del ADN como prueba cientca en procesos de investigacin de paternidad y maternidad, Ley 7689, de agosto de 1997. Ley de proteccin a las madres adolescentes, 7735, de diciembre de 1997. Cdigo de la Niez y la Adolescencia, Ley 7739, de enero de 1998. Ley General sobre el VIH-SIDA, 7801, de abril de 1998. Ley de atencin a las mujeres en condiciones de pobreza, 7769, de mayo de 1998. Reforma integral al Cdigo Municipal, en el cual se establece la creacin de comisiones permanentes de la condicin de la mujer en los gobiernos locales, Ley 7794, de abril de 1998. Ley contra la explotacin sexual de personas menores de edad, 7899, de agosto de 1999. Creacin de la Comisin de la Mujer, en la Asamblea Legislativa, noviembre de 1999.
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los servicios portuarios en la provincia de Limn. En 1999, sin embargo, Costa Rica no gur dentro del Informe Anual de la citada organizacin. En los informes emitidos por el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, se acogi con satisfaccin el alto rango jerrquico que poseen los tratados internacionales dentro de la legislacin nacional. Se destaca la gura del Defensor de los Habitantes como instrumento clave en la defensa de los derechos humanos. Asimismo, se elogia el Cdigo Procesal Penal por su carcter acusatorio, y se avala el establecimiento de un Ministerio de Asuntos de la Mujer, as como el papel de la Defensora de la Mujer y el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) en la lucha contra la violencia domstica y la desigualdad de gnero.
impugnando el inciso 2 del artculo 472 del antiguo Cdigo de Procedimientos Penales, que prohiba la apelacin de las sentencias que establecan prisin por un perodo menor a los seis meses. Las otras denuncias, alusivas a la extradicin, la discriminacin por gnero y el derecho a recibir pensin, fueron declaradas inadmisibles por la CIDH.
RECUADRO 5.7
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RECUADRO 5.8
Constitucional con respecto a las convenciones colectivas. En relacin con otros instrumentos colectivos, en la Asamblea Legislativa se encuentran, an pendientes de aprobacin, el Convenio 154, o Convenio sobre la negociacin colectiva, as como el Convenio 151, o Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica. Las distintas gestiones de sectores laborales y sindicales, as como la inuencia de la OIT en diversas regiones del mundo, ha supuesto un incremento en la normativa de proteccin de los derechos inherentes al fuero sindical. En el caso de Costa Rica, la reforma ms importante durante la dcada de los noventa fue el captulo III, artculos 363 y siguientes del Cdigo de Trabajo, adicionados por la Ley 7360, del 4 de noviembre
de 1993. Se cre, de esta manera, un rango de proteccin a los derechos sindicales. Durante 1999 se report una denuncia ante la Defensora de los Habitantes por privacin de derechos laborales a los miembros de un sindicato de una plantacin bananera. Desde su creacin, la Sala Constitucional ha resuelto tres denuncias por violaciones a la libertad sindical, todas contra empresas privadas y dos de ellas declaradas con lugar (Sala Constitucional, votos 5000-93 y 3421-94). En los ltimos diez aos, 174 denuncias se han interpuesto ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por persecucin sindical; de ellas un 18% ha sido declarado con lugar. En total, la Sala Constitucional ha resuelto seis recursos de amparo y dos acciones de
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CUADRO 5.7
Denuncias por persecucin sindical interpuestas ante el M inisterio de Trabajo y Seguridad Social. 1990-1999
Ao Archvese a/ Rechazar de plano Sin lugar Con lugar Arreglos por convencin colectiva
1 1 1 4 6 4 7 2 1 27
Tribunales
Otrosb/
Total general
1 6 10 6 30 31 43 28 17 2 174
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total general
1 1 3 1 6 14 21 11 3 1 61 2 4 3 11 5 4 1 3 33 2 2 1 7 5 11 3
1 1 2
1 1 6 9 1 17
31
a/ Una denuncia se archiva cuando las partes interesadas no quieren continuar con el caso. b/ Otros: se trata de casos en los que no se tiene informacin de la resolucin nal.
inconstitucionalidad presentadas por violaciones a la libertad de asociacin; de este total, como ya se mencion, tres corresponden a persecucin sindical por parte del patrono y el resto son contra el Acuerdo de Corte Plena del 21 de enero de 1985, que imposibilita a los funcionarios judiciales a emitir su voto en las convenciones internas de partidos polticos, as como a otorgar o rmar la adhesin a un partido poltico. Esta determinacin es considerada por los recurrentes violatoria de su libertad de asociacin y participacin.
sus instituciones. Aquellas con menor calidad son precisamente los sistemas polticos con menores controles ciudadanos. Desde hace varios aos, el presente captulo ha dado seguimiento al grado en que, en la vida real, se cumple con la aspiracin democrtica de un robusto control ciudadano que facilite la transparencia y la rendicin de cuenta de las instituciones pblicas. Cul es el desempeo de la democracia costarricense en esta materia? En el Cuarto Informe sobre el Estado de la Nacin se seal que, en los ltimos veinte aos el pas ha desarrollado mltiples sistemas de control vertical y horizontal; adems, que existe cierta dispersin y duplicidad de funciones y que algunos de estos mecanismos se encuentran poco desarrollados. Dos aos ms tarde esta valoracin sigue siendo cierta, pese al incremento en el volumen y complejidad de las actividades desarrolladas por las entidades contraloras en Costa Rica. Esta seccin se centra en los medios de control horizontal.
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de la labor de control y scalizacin de los fondos pblicos que le compete. Con tal propsito, el 13 de mayo de 1999 se emiti un nuevo Reglamento Orgnico (Contralora General de la Repblica, 2000). Sin embargo, este proceso de modernizacin parece haber sido complicado, toda vez que la Contralora ha tenido que adaptarse a una serie de ampliaciones de sus competencias y funciones, a raz de nuevas leyes emitidas por la Asamblea Legislativa, as como por distintas resoluciones de la Sala Constitucional. En este sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que la Contralora debe refrendar todos
los contratos del Estado (entendindose con ello toda la Administracin Pblica central, entidades pblicas descentralizadas y municipalidades). En el ao en estudio se someti a refrendo de esta institucin 810 contratos, de los cuales 549 fueron aprobados, lo que indica un rechazo de un tercio. Adems, durante 1999 cuatro nuevas leyes aumentaron las labores de scalizacin de la Contralora; stas son: Ley 7914, Ley Nacional de Emergencias. Corresponde a la Contralora scalizar el Fondo Nacional de Emergencias, as como resolver los recursos administrativos ordinarios contra
CUADRO 5.8
Contralora General de la Repblica: casos tramitados segn principales funciones realizadas. 1997-1999
Funcin 1997 1998 1999 a/ Variacin porcentual
79,6 -3,7 3,4 1,6 -2,7 -40,4 -38,5 500,0
Auditoras Informes de auditora b/ 88 Relaciones de hecho Control presupuestario Presupuestos ordinarios aprobados 234 Modicaciones presupuestarias y presupuestos extraordinarios 833 Documentos de ejecucin presupuestaria 98.442 Control de obras Fiscalizacin tcnica 32 Atencin de denuncias 9 Estudios especiales 9 Asesoras tcnicas 37 Asuntos jurdicos Refrendo de contratos, reglamentos y convenios 812 Atencin de procesos judiciales 75 Estudios sobre decretos y proyectos de ley enviados por la Asamblea Legislativa Anlisis de informes sobre irregularidades en el manejo de la Hacienda Pblica 35 Substanciacin de procedimientos administrativos 96 Contratacin administrativa Recursos de apelacin tramitados 133 Recursos de objecin a carteles tramitados 153 Solicitud de autorizaciones a contratacin directa 760 Estudios econmicos Certicaciones de efectividad scal de los ingresos del Gobierno Central 6 Aprobacin de modicaciones de los cnones que cobra ARESEP 1 Rectora del ordenamiento de control y scalizacin superior de la Hacienda Pblica Actividades dirigidas al fortalecimiento de la auditora interna 116
824 29 57 35
a/ Para 1999 la informacin fue suministrada por la Divisin de Estrategia Institucional de la CGR. b/ En 1999, 70 informes de auditora corresponden a evaluaciones relacionadas con el problema informtico del ao 2000 (Y2K).
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CUADRO 5.9
1998
286 111 97 18 337
1999
314 155 108 26 518
Variacin porcentual
9,8 39,6 11,3 44,4 53,7
actos contemplados en la Ley de Administracin Financiera. Ley 7941, de creacin del Colegio Universitario de Limn. Ley 7955, que establece un subsidio y niquito para los trabajadores de la estiba y desestiba de los muelles de Limn Ley 7972, que crea cargas tributarias sobre licores, cervezas y cigarrillos para nanciar un plan integral de proteccin y amparo de la poblacin adulta mayor, nias y nios en riesgo social, personas discapacitadas, abandonadas, rehabilitacin de alcohlicos y farmacodependientes, apoyo a las labores de la Cruz Roja y derogacin de impuestos menores sobre las actividades agrcolas y su consecuente sustitucin. El balance comparativo de la gestin de la Contralora en 1999, en relacin con los aos previos, arroja un signicativo aumento en sus actividades (cuadro 5.8). La prevencin de posibles fallas en los sistemas de cmputo ante el problema informtico del ao 2000 (Y2K) cobr importancia durante 1999, razn por la cual se autorizaron distintas compras especcas destinadas a proteger los sistemas informticos de algunas instituciones pblicas.
abogado del Estado y representante de sus actos jurdicos y contratos, la Procuradura General de la Repblica desarrolla una extensa actividad consultiva de la Administracin Pblica y, de este modo, ejerce una importante funcin contralora de legalidad, al garantizar el apego al principio de legalidad mediante sus dictmenes, opiniones y jurisprudencia administrativa vinculante. La Procuradura realiza un permanente proceso de asesora directa a las diversas instancias pblicas, de inuencia jurdica en las diversas esferas pblicas de decisin, as como de asesora a la Sala Constitucional en diversos aspectos de su jurisdiccin, a la vez que evacua consultas de distintos rganos judiciales sobre materias de orden administrativo. Adicionalmente a esas funciones genricas, la Procuradura ha empezado a desarrollar en los ltimos aos una importante funcin en materia de proteccin del medio ambiente. En 1999, los indicadores de gestin de la Procuradura mostraron un incremento en todas las reas de actividad: procesos judiciales, casos consultivos evacuados, diligencias notariales, diligencias judiciales y otras, desarrollo e implementacin de algunos procesos y servicios de apoyo que la institucin brinda a otros rganos del Estado y al pblico en general (Procuradura General de la Repblica, 1999). La Procuradura inici en 1999 el Proyecto de Modernizacin y Transformacin Institucional (1999-2003), el cual incluye el rediseo de la estructura organizacional y ocupacional, el fortalecimiento de su desempeo organizacional, el desarrollo de programas de capacitacin y el planeamiento y diseo de un programa tecnolgico y de informtica. En diciembre del mismo ao
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logr implementar la propuesta tecnolgica del Sistema Costarricense de Informacin Jurdica (SCIJ), con recursos del BID; este proyecto busca, a partir del vigente programa del Sistema Nacional de Legislacin Vigente (SINALEVI), establecer un nico sistema de informacin jurdica para todo el pas.
sueltas en relacin con el porcentaje de expedientes abiertos. Como se indica en el cuadro 5.10, un total de 1.678 expedientes fueron abiertos en el perodo comprendido entre el 1 de mayo de 1999 y el 30 de abril del ao 2000, y se veric un alto porcentaje de cierre expedientes. En el perodo 1999-2000 se cerr un total de 1.959 expedientes, que equivalen a un incremento del 35% sobre los 1.448 del perodo anterior 1998-1999. En la labor realizada durante 1999 merecen especial atencin los expedientes abiertos contra diversas instituciones pblicas, como la ARESEP , en virtud de irregularidades en el nombramiento de su Junta Directiva, as como por polticas tarifarias. Asimismo, abri expediente contra el Ministerio de Hacienda por incorrecta asignacin de recursos, con impacto negativo para instituciones del sector social; contra el Ministerio de Economa, por aumento injusticado del precio de la leche, y contra a la CCSS por haberse rehusado a entregar la lista actualizada de patronos morosos, por lo que la Defensora denunci un posible desacato. Asimismo, abri expedientes por diversas violaciones legales o no satisfaccin de derechos ciudadanos contra Archivos Nacionales, por manejo inapropiado de documentos pblicos. En materia de jacin de precios, la Defensora de los Habitantes de la Repblica ha criticado a la ARESEP por la aplicacin del nuevo sistema
CUADRO 5.10
La Defensora de los Habitantes: nmero de expedientes abiertos y cerrados por rea de atencin. 1 de mayo de 1999 al 30 de abril del 2000
Area
Control de gestin administrativa Calidad de vida Admisibilidad y atencin inmediata Proteccin especial Defensora de la mujer Niez y adolescencia Asuntos econmicos a/ TOTAL
Expedientes abiertos
480 337 297 260 164 135 5 1.678
Expedientes cerrados
834 435 198 262 108 122 1.959
a/ La Direccin de Asuntos Econmicos tiene su principal volumen de operacin en oposiciones a solicitudes de ajuste tarifario a servicios pblicos.
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de jacin automtica, por considerar que ste podra convertirse en un portillo para escapar al control de calidad del servicio. Este rgano teme especialmente un alza generalizada en las tarifas de buses, pues podra convertirse en un mecanismo que permita a las empresas incumplir los requisitos de ley. En efecto, segn se desprende del Informe Anual de la Defensora, el marco regulatorio de las tarifas del transporte remunerado de personas es disperso, obsoleto e incompleto y, adems, no permite a la Auto ridad Reguladora sancionar con bajas tarifas a una ruta con deciencia en la calidad del servicio y no dene qu debe entenderse por calidad, ni cmo medirla.
En lo que concierne a la regulacin tcnica y econmica de los servicios de telecomunicaciones que presta el ICE, en octubre de 1999 la ARESEP remiti al Poder Ejecutivo el Reglamento General de Servicios de Telecomunicaciones, que an se encuentra en estudio. Entre los anlisis tarifarios ms importantes efectuados por la institucin se encuentra el rebalanceo tarifario de los sistemas nacional, internacional y celular, las lneas dedicadas y la telefona pblica. Asimismo, de ocio se llev a cabo un estudio para la creacin del modelo tarifario para telecomunicaciones, basado en parmetros de benchmarking (regulacin por comparacin) y price cap (precios tope).
CUADRO 5.11
Resoluciones de la ARESEP ante solicitudes de aumento tarifario en dos sectores, segn tipo de dictamen. 1999
(en porcentajes)
Tipo de dictamen
Mantenimiento de tarifa Aumento menor Aumento mayor Aumento igual Nmero total de solicitudes
Transporte pblico
36 40 5 19 100
RECUADRO 5.9
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comunicaciones y seguros. Tambin detect condiciones discriminatorias en la aplicacin de aranceles a la importacin de automviles, recomend la eliminacin de barreras de entrada y salida de precio origen reglamentario en las tarifas de aerolneas estadounidenses y dej sin efecto la facultad del Consejo de FANAL para regular los precios de sus productos y los de sus concesionarios. Sin embargo, esta institucin presenta dos dicultades que reducen su margen de inuencia. Por un lado, su adscripcin al MEIC puede afectar la necesaria independencia poltica y el margen de accin requerido para actuar, eventualmente, sobre las prcticas monoplicas. Por otra parte, sus instrumentos tcnicos y el reducido monto de sus sanciones no tienen, por el momento, un alto signicado e impacto en la promocin econmica y la generacin de espacios de transparencia para la produccin y el intercambio econmico.
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ahorra el trmite judicial y burocrtico correspondiente. Por otra parte, 807 denuncias (38%) fueron resueltas mediante el procedimiento administrativo ordinario; bajo este procedimiento se impusieron sanciones por un monto cercano a los cuarenta millones de colones, (CNC, Memoria 1999). A travs de las consultas personales, y telefnicas, y de las denuncias presentadas, se ha podido observar que las principales causas son incumplimiento de garantas, de contratos, de normas y de reglamentos de carcter obligatorio. Otros temas de importancia son: informacin no veraz o insuciente, publicidad engaosa y venta de planes no autorizados (CNC, Memoria 1999). La CNC adolece de limitaciones similares a las apuntadas para la Comisin para Promover la Competencia. Otro hecho importante en el ao en estudio fue la creacin de la Federacin Nacional de Asociaciones de Consumidores (FENASCO), la cual surge con el objetivo de consolidar y legitimar una agrupacin civil que pueda ser consultada e intervenir en aquellos casos en que se vean afectados los intereses de los consumidores y usuarios. Adems se conformaron 34 organizaciones de consumidores, que contrastan con las 8 que existan hasta 1998.
CUADRO 5.12
1997
62 6 29 6 2 2 8 7 4 27 1 4 16 4 2
1998
81 8 30 4 1 3 9 9 4 43 1 6 25 5 2 4
1999
78 7 28 4 1 3 8 8 4 43 1 6 23 5 3 5
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retirar de su pgina en Internet el enlace existente entre el apellido Przedborski y los artculos querellados. La sentencia fue recurrida ante el Tribunal de Casacin y, a julio de 2000, esta instancia no ha emitido su fallo. El seor Przedborski anunci su decisin de donar el dinero de la indemnizacin a instituciones benficas (www.nacion.co.cr y comunicacin personal, Guier, 2000).
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constitucional respectiva, por lo que en muchos casos los funcionarios pblicos retardan su entrega o, en primera instancia, la niegan. Finalmente, se apunta que los fallos judiciales evidencian una interpretacin abusiva del derecho de respuesta. La visin contraria aduce que el marco legal vigente establece protecciones elementales al honor de las personas, sin las cuales las y los ciudadanos quedaran a merced de lo que los medios de comunicacin digan de ellos. Se agrega que estas protecciones no obstaculizan el ejercicio de la libertad de prensa, sino que establecen lmites razonables a este derecho. El derecho de respuesta es visto, en ese sentido, como un logro ciudadano. Por ltimo, se seala que estas medidas son convenientes para proteger a la ciudadana frente a medios de comunicacin poderosos, sobre los cuales no existen mecanismos de rendicin de cuentas, como s ocurre con las instituciones pblicas.
RECUADRO 5.10
Tendencia internacional: la inversin de la carga de la prueba y la primaca de la libertad de informacin sobre asuntos pblicos
Frente al criterio utilizado por los tribunales costarricenses durante 1999, la tendencia internacional en materia de informacin periodstica sobre funcionarios pblicos es sustancialmente distinta. Varias legislaciones de otros pases han empezado a considerar que, en virtud de las caractersticas y actividades de esos funcionarios, y del inters pblico general de la informacin, ninguna comunicacin periodstica ser punible en lo penal, y en lo civil nicamente en aquellos casos en que se demuestre la real malicia acerca de la misma, consistente en el conocimiento probado por parte del comunicador acerca de la falsedad de los hechos o, bien, su temerario y comprobado desinters por la verdad. Esta tendencia se inspira en una conocida sentencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamrica (The New York Times vs. Sullivan [376 U.S. 254]), que establece la teora de la real malicia , la cual supone la aplicacin de la carga de la prueba al promotor de la accin penal y la aplicacin genrica del principio de inocencia hacia el informador. Adicionalmente, la Corte estadounidense estim que no es posible, en casos de informacin comprobadamente no veraz, injuriosa y calumniosa, proceder a sanciones penales, por considerar que aquellos sujetos que en forma voluntaria deciden asumir la administracin de asuntos pblicos, estn necesariamente expuestos a ser objeto de informacin y a un escrutinio mucho ms cuidadoso y profundo que el ciudadano comn. Dicha sentencia establece la posibilidad de sanciones civiles nicamente en los casos en que se comprobare de manera fehaciente la mala fe o la llamada real malicia. No procede en esos casos la llamada responsabilidad civil objetiva. En concordancia con esta tendencia, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ha manifestado que las leyes que penalizan la expresin de ideas que no incitan a la violencia anrquica son incompatibles con la libertad de expresin y pensamiento consagradas en el artculo 13 y con el propsito de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, de proteger y garantizar la forma pluralista y democrtica de vida (CIDH, 1995). El lineamiento jado por la Comisin Interamericana, de despenalizar en cualquier circunstancia el ejercicio periodstico, como garanta para el escrutinio de los asuntos pblicos en el mbito del libre juego democrtico de ideas, est dando lugar a una reforma integral del Cdigo Civil y del Cdigo Penal argentinos, cuyo n es proteger el ejercicio del periodismo ante las amenazas y sanciones en la informacin sobre asuntos de inters general (Yoma y Genoud, 1998).
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Part icipacin ciudadana en la gest in pblica en 1999: una sociedad apt ica?
Los canales de participacin ciudadana que abren las instituciones son oportunidades para el ejercicio de la democracia. Mediante estos canales la ciudadana comunica sus aspiraciones y preferencias, e inuye en la denicin de prioridades y la adopcin de instrumentos de poltica pblica. Que estos canales sean, efectivamente, puntos de encuentro entre la ciudadana y el Estado depende no slo del nmero de instancias de participacin, sino tambin de la naturaleza de tales instancias (son consultivas o decisorias?), de su ubicacin (funcionan slo en ciertos programas o estn presentes en la mayora de las polticas pblicas?) y de la participacin real de la gente (se expanden las oportunidades de participacin ciudadana en Costa Rica?). En 1999 es posible documentar avances en este sentido, particularmente el segundo ao de ejecucin del Tringulo de Solidaridad y la apertura de la CCSS y el MOPT a la participacin ciudadana. Sin embargo, tambin se observan importantes debilidades. Por un lado, la ciudadana no participa, teniendo la oportunidad de hacerlo. Por otro lado, no existen instancias de participacin en reas clave para el desarrollo nacional, como la formulacin de polticas econmicas.
Al nalizar 1999, la Direccin del Tringulo de Solidaridad report actividad en 116 distritos localizados en 30 cantones (captulo 2). En las Asambleas de Vecinos report la participacin de 21.532 personas, de las cuales 11.320 eran hombres y 10.212 mujeres, un 53% y un 47% del total, respectivamente (Direccin del Tringulo de Solidardidad, 1999). Los sectores involucrados en el Tringulo de Solidaridad tienen, en general, percepciones diferentes respecto de su naturaleza. Para algunos debe ser un instrumento para combatir la pobreza, mientras que otros lo asumen como un medio para promocionar e implementar la descentralizacin en el proceso de toma de decisiones (Alfaro y De Len, 1999). Sin embargo, debe considerarse que la lgica misma de constituir una concertacin nacional supone que debern ser los miembros de la comunidad quienes denan sus prioridades y necesidades, toda vez que stas no son las mismas en todos los cantones y distritos del pas13. Concretar obras de desarrollo comunal impica contar con recursos y este es, precisamente, uno de los mayores problemas y retos del Tringulo de Solidaridad. Los cantones seleccionados son justamente los ms afectados por el desempleo y la pobreza, y requieren fuertes inversiones para solucionar sus problemas; pero son tambin los cantones que poseen las municipalidades con menores recursos. Ciertamente el Tringulo no es un fondo de inversin, sino un mecanismo para movilizar recursos, pero es en su capacidad para allegar estos recursos que reside la clave de su permanencia. En el ao 2000 resultar crucial la articulacin del Tringulo con el funcionamiento de instituciones pblicas en las que la elaboracin y ejecucin de presupuestos se realiza en perodos y rutinas no necesariamente relacionados con los procesos de concertacin local. A pesar de esta situacin, se ha logrado atender necesidades mnimas en los cantones y distritos selecionados. (Alfaro y De Len 1999). Empero, las iniciativas presentadas por las y los ciudadanos, en trminos generales, no desarrollan propuestas de largo plazo de autogestin en rubros como generacin de empleo, participacin activa en la solucin de problemas de salud, de educacin, etc. En una amplia proporcin las iniciativas parecen referirse a la solucin de necesidades puntuales de infraestructura14. El trabajo del Tringulo de Solidaridad en 1999 muestra avances, vacos e incertidumbres. La participacin efectiva de las municipalidades en la ejecuci n de lo s pro yecto s muestra
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debilidades, porque aqullas deberan generar recursos para la implementacin de las iniciativas, pero carecen de fondos sucientes para ello. Los gobiernos locales son tomados en cuenta en la asignacin de competencias, pero no pueden participar como actores signicativos en el Plan de Desarrollo Local, que es denido por las y los vecinos. La Direccin del Tringulo de Solidaridad ha demostrado que las metodologas empleadas pueden ser altamente efectivas par devolverle a la ciudadana el protagonismo en la toma de decisiones sobre temas de mayor relevancia para su comunidad. No obstante, en el futuro cercano debern concretarse estrategias que permitan que esas iniciativas se articulen con propuestas para solucionar problemas estructurales en las comunidades, lo que requiere polticas estables en el largo plazo. Esto parece imperativo para que el Tringulo de Solidaridad se instale como una institucin permanente, una vez cumplido el ciclo de la Administracin Rodrguez Echeverra. Un estudio reciente evalu la experiencia del Tringulo en el cantn de Gucimo (Araya et al, 1999). Concluye que la descentralizacin no se dio de manera acabada, porque la municipalidad actu subordinada a las prioridades que denieron los ciudadanos, y por la dependencia que tienen las instituciones del Gobierno Central, en materia de asignacin de recursos, de las directrices emanadas de una jerarqua superior, con frecuencia no participante en la concertacin local. Estos problemas tambin fueron detectados por otro estudio realizado en los cantones de Alajuela, Alajuelita y Paraso (Ansorena, 1999).
mayoritariamente de las provincias de San Jos y Alajuela. De ese total, 5 (5,9%) guran como proyectos de ley; se trata de dos iniciativas presentadas por la Defensora de los Habitantes, una de la ANEP , una del Sindicato de Empleados del Ministerio de Hacienda y una iniciativa ciudadana de la provincia de Alajuela (Comunicacin personal, Urbina, S 2000).
CUADRO 5.13
Rubro
Electricidad Combustibles Telecomunicaciones Acueductos Transporte Total
Quejas
74 37 112 42 23 288
Audiencias
7 4 4 12 46 73
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convocatorias pblicas. En febrero del 2000 fueron puestas en operacin. Al 2 de junio del 2000, haban sido establecidas 105 Juntas de Salud en igual nmero de entidades. Con el propsito de dar seguimiento a su trabajo se cre la Ocina de Juntas de Salud, dentro de la CCSS. Por ahora no hay informacin disponible sobre su funcionamiento. El MOPT, por su parte, impulsa en la actualidad dos proyectos que involucran a los ciudadanos en la solucin de problemas viales y de transporte. Uno es la convocatoria a foros para la solucin de los problemas de transporte, que realiza el Area de Transportes del MOPT y que se inici en junio de 1999. En estas actividades participan representantes municipales, dirigentes comunales, transportistas, usuarios y funcionarios del MOPT. Los foros se convocan con el n de canalizar solicitudes e inquietudes de la comunidad en materia de ingeniera de trnsito (demarcacin horizontal y vertical de vas, estudios de vialidad, semforos), polica de trnsito (presencia de ociales en puntos considerados crticos), taxis, reubicacin de paradas, jacin de tarifas, estado de unidades de transporte y
CUADRO 5.14
Km segn Convenio
35
UTV
SPEM
Personas capacitadas
460 66 25 267 512 436 135 107 102 150 34 153 5.500 13.439
Km rehabilitados
34,8 0 0 15 30 26,2 0 9,5 1 26,4 9 0,5 250 240
Abangares Alvarado Beln Corredores Coto Brus Desamparados Escaz Grecia Naranjo Nicoya San Pablo San Ramn Turrialba Prez Zeledn a/ Enero 1999 a marzo 2000
45 30 31 30 28 26 11 31 204 340
S No No No No S S S S No No S S S
S No No No No S S S No S No S S S
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todo lo que concierne al transporte pblico. En la primera etapa de esta consulta popular se cubri 81 comunidades en todo el pas. Uno de sus resultados es la desconcentracin de los servicios de la Divisin de Transporte Pblico, con la apertura de sedes regionales en Liberia, Jac, Prez Zeledn, Siquirres, San Carlos y San Ramn 15. La segunda etapa consiste en vericar el cumplimiento de los compromisos adquiridos y se encuentra en preparacin. El segundo proyecto de participacin ciudadana que impulsa el MOPT es el Programa de Mejoramiento de la Gestin de la Conservacin Vial Municipal, que involucra no slo a esta institucin, sino tambin a comunidades, municipalidades, el IFAM, el diputado o diputada de la zona y la asesora tcnica de la Agencia Alemana de Cooperacin (GTZ). Las comunidades estn representadas por los comits de caminos, las asociaciones de desarrollo comunal y la Confederacin Nacional de Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad. El objetivo que se busca es la rehabilitacin y mantenimiento de 814 kilmetros de caminos en los cantones involucrados. El proyecto rige para el perodo 1999-2000 e involucra a catorce cantones (cuadro 5.14).
asociaciones de desarrollo comunal. De las 16.259 organizaciones sobre las cuales se cuenta con informacin, el 39% son organizaciones comunales (asociaciones de desarrollo comunal, juntas de vecinos, organizaciones deportivas, etc.), el 22% son organizaciones con representacin social (organizaciones de productores, empresariales, tnicas), el 12% corresponde a asociaciones religiosas (iglesias no catlicas) y un 8% a entidades creadas con nes sociales (promocin de valores, investigacin y capacitacin, promocin de cultura, enfermedades, defensa y promocin de derechos de extranjeros, organismos extranjeros, derechos humanos, usuarios, amigos de entidades). Existe adems una cantidad indeterminada de grupos que funcionan en la prctica, sin estar registrados en las instituciones encargadas. (Proyecto Estado de la Nacin, 2000b) El nmero de organizaciones de la sociedad civil ha aumentado en la ltima dcada. Las cooperativas se duplicaron en el perodo 1994-1999 (casi 7.500 nuevas). Sin embargo, otras organizaciones mostraron un declive, especialmente las laborales (sindicatos y asociaciones solidaristas) o un relativo estancamiento (asociaciones de desarrollo comunal). El 70% de las 16.907 organizaciones se encuentran activas16. No obstante, ms del 40% de las asociaciones inscritas en el Registro Nacional no tiene actualizada su personera. En general, las asociaciones ms antiguas tienden a estar inactivas. Un indicador para medir los esfuerzos de organizacin social de los costarricenses es el de la densidad organizativa, el nmero de organizaciones por cada diez mil habitantes. Esto da una idea de cun extendida es la red de organizaciones. Considerando el total de organizaciones de la sociedad civil inscritas, en Costa Rica hay en promedio 43,8 organizaciones por cada diez mil habitantes. Si se toma en cuenta nicamente las organizaciones activas, la densidad organizativa disminuye a 25,5. Ahora bien, la densidad organizativa vara notablemente segn el tipo de organizacin y el lugar. La provincia de San Jos es, en trminos generales, la de mayor densidad de organizaciones por habitante, pero si se analiza cada forma organizativa no siempre tiene esta posicin de privilegio. Las provincias de Alajuela y Guanacaste tienen una densidad de organizaciones comunales mayor que el resto y ms del doble que San Jos. Las cooperativas son organizacio nes particularmente utilizadas en Puntarenas.
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GRAFICO 5.3
Costa Rica: asociaciones civiles inscritas en el Registro Nacional segn perodo de creacin
4800 4200 3600 3000 2400 1800 1200 600 0 Antes 1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995
Inactivas
1995-2000
Activas Total
Nota: Se clasicaron como inactivas las asociaciones que no han actualizado sus registros durante los ltimos tres aos. Datos a febrero del 2000. Fuente: Base de datos asociaciones inscritas en el Registro Nacional, Proyecto Estado de la Nacin, 2000.
CUADRO 5.15
Provincia
Asociaciones civiles 22,0 21,6 28,0 21,4 21,8 32,6 38,7 29,4 Sindicatos
1,3 1,0 1,6 0,7 2,0 2,6 2,7 1,9
Densidad organizativa
Cooperativas comunales 1,9 1,9 2,9 1,4 2,3 4,5 2,8 2,5 Asociaciones solidaristas 6,9 4,1 6,8 3,4 4,1 4,4 3,0 4,4 Asociaciones
2,9 3,4 1,7 5,7 7,2 2,2 8,9 5,6
Total por provincia 2.392 1.364 1.139 1.125 1.319 1.697 7.871 16.907
Densidad total 35,0 32,0 41,0 32,4 37,3 46,2 56,1 43,8
Fuente: Elaboracin propia con datos del Proyecto Estado de la Nacin, 2000b; MTSS, Departamento de Organizaciones Sociales.
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Entre los hallazgos obtenidos cabe citar que los requerimientos formales en las elecciones internas de estas organizaciones parecen cumplirse (Arguedas, 2000). No es frecuente la prctica del fraude, ni la manipulacin de la votacin. De las doce organizaciones estudiadas, solamente en un caso se report una irregularidad en las elecciones. Los obstculos para la participacin real y para la democratizacin de las elecciones surgen durante el proceso de campaa y no tanto el da de las elecciones, segn un panel de dirigentes sociales consultados (Proyecto Estado de la Nacin, 2000c). De acuerdo con ellos, las elecciones se convierten en ocasiones en un mero trmite, no motivan la participacin de los aliados y privilegian prcticas clientelistas. Por ejemplo, se cit la realizacin de actividades sociales despus de las votaciones o, en el caso de las organizaciones nacionales, el hecho de que los aliados de provincias tienen la posibilidad de viajar a San Jos con todos los gastos pagados, para asistir a la eleccin. Un reclamo constante que hace la sociedad civil a las instituciones estatales es la rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin pblica. Sin embargo, no todas las organizaciones sociales parecen cumplir con este principio. El estudio antes citado mostr que, en general, los dirigentes estn en disposicin de atender consultas; el problema se encuentra en el nivel de sistematizacin de la informacin, pues la mayora de las organizaciones estudiadas no posee archivos histricos o registros ordenados de sus actividades.
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Mandatario mostr una leve recuperacin durante el segundo semestre de 1999, en especial para el perodo diciembre 1999-enero 2000. Sin embargo, como lo demostraron mediciones posteriores, esa recuperacin fue temporal. La cada de las percepciones positivas entre setiembre de 1998 y enero 1999 se debi, segn la agencia encuestadora, al descontento que provoc en la poblacin el aumento de salario del Presidente y su gabinete. Ese aumento fue mencionado por un 25% de las personas que consideraban que el Gobierno haba cometido importantes erro res (ms del 50% de lo s entrevistados). Comparando la gestin del Dr. Miguel Angel Rodrguez con el gobierno anterior, en mayo de 1999 un 42,9% de la poblacin consider que estaba peor, mientras que un 11,4 opin que estaba mejor.
CUADRO 5.16
Diferencial: Opiniones buena, muy buena menos opiniones mala, muy mala.
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RECUADRO 5.11
GRAFICO 5.4
Calicacin
1978
1980
Juicio justo
1983
1985
1987
1990
1995
Orgullo
1999
Apoyo
Instituciones
Derechos protegidos
Nota: Evolucin del nivel de apoyo ciudadano al sistema poltico en cinco reas especcas. El rango de calicacin es de 1 a 7, donde 7 es la mxima calicacin. Fuente: Seligson, 2000.
Segn Seligson, los resultados de este estudio, contextualizados en la realidad latinoamericana, no seran considerados crticos. Comparativamente, los niveles de apoyo al
sistema en Costa Rica an son superiores al resto de pases de Amrica Latina y se ubican por encima de la calicacin media. A pesar de esta posicin privilegiada, tambin es cier-
to que, en este momento, estos niveles de apoyo se acercan ms que nunca a los datos de las otras naciones.
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CUADRO 5.17
Setiembre 1999
25,0 29,9 34,0 -9
Enero 2000
25,7 34,6 31,1 -5,4
pblicos, es decir, que tienen con qu gobernar. Ello, a su vez, implica una descentralizacin del poder y las competencias del Estado. Cul es el balance de 1999 en materia de gobierno democrtico municipal? La informacin disponible sugiere que ni en el plano de la descentralizacin, ni en el de la gestin democrtica hubo avances importantes. Costa Rica contina siendo uno de los pases ms centralizados del hemisferio y la democracia local, pese a los cambios al Cdigo Municipal efectuados en 1998, sigue siendo incipiente.
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mencionadas. En aspectos tributarios y scales son, como se ver, cambios que no han alterado el escaso peso de las municipalidades dentro del gasto pblico. Las competencias municipales tampoco han variado signicativamente por los avances en la administracin municipal, aunque destaca el acuerdo del INVU para traspasar a los municipios la certicacin del uso del suelo, los permisos de construccin y el visado de planos. Quiz es en materia electoral donde los cambios han sido ms profundos, pero en 1999 todava no haban tenido efectos prcticos. El balance de la descentralizacin es, pese a los avances consignados, magro. Por una parte, no han existido avances importantes en asuntos clave para la descentralizacin: en Costa Rica, buena parte de las tasas por servicios pblicos que prestan lo s municipio s siguen siendo
aprobadas por la Asamblea Legislativa (aunque en 1999 la Procuradura General de la Repblica aprob la libertad de los municipios para jar la tarifa por recoleccin de basura) y los presupuestos municipales son aprobados por la Contralora General de la Repblica. Por otra parte, cuando s se han registrado traslados de competencias, como, el acuerdo del INVU por ejemplo, ello no ha ido aparejado a un fortalecimiento de las nanzas municipales, como se ver ms adelante, o de las capacidades tcnicas e institucionales de los municipios.
RECUADRO 5.12
Principales reformas jurdicas e institucionales experimentadas por el rgimen municipal costarricense en el perodo 1995-1999
1. Ley sobre el impuesto de bienes inmuebles
(IBI) y sus reformas, segn las cuales las municipalidades se convierten en administraciones tributarias de dicho impuesto. servicios pblicos municipales, a travs de empresas que pueden ser mixtas o pblicas; asimismo, posibilidades de realizar concesiones y contrataciones directas, entre otros mecanismos previstos en el nuevo Cdigo Municipal.
12. Acuerdo de la Junta Directiva del INVU, 3. Cdigo Municipal, 1998. Incluye, entre otros
aspectos novedosos, la gura del alcalde, que ser elegido popularmente a partir de las elecciones municipales de diciembre del 2002. Asimismo, establece y consolida los Concejos Municipales de Distrito, como instrumentos locales de gestin y participacin ciudadana.
para que las municipalidades asuman la certicacin del uso del suelo, los permisos de construccin y el visado de planos, a partir de la aplicacin del Plan Regulador respectivo. (Decreto de Desregulacin, MEIC, 1 de julio de 1999 y Acuerdo de Junta Directiva, INVU, 4 de junio de 1999).
13. Voto 5445-99 de la Sala Constitucional, 9. Reformas al Cdigo de Normas y Procedimientos Tribuitarios, 1999. Inuye de manera general y colateral en esta materia a las municipalidades, en tanto son administraciones tributarias locales, principalmente con el IBI. sobre la autonoma y competencias municipales, segn la cual se especican los tipos de autonoma reconocidos a las municipalidades, sus lmites y competencias.
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gobiernos locales han mantenido su debilidad en materia de ingresos e inversin. Estos son asuntos clave para el gobierno democrtico, pues sin chocolate no hay cacao. Es cierto que en 1999 los ingresos reales fueron el doble de los de 1992. Nunca antes en la historia reciente los municipios captaron tantos recursos como en 1999. No obstante, dos indicadores bsicos, la carga tributaria y la presin tributaria, sealan la conveniencia de relativizar esta armacin. En Costa Rica los ingresos municipales representan menos del 1% del PIB (indicador de carga tributaria) y menos del 2% del gasto pblico total (indicador de presin tributaria). El cuadro 5.18 seala que 1999 se mantuvo dentro de la tendencia del perodo, pese a que, en ese ao, la expansin de las transferencias y, en segundo plano, la recaudacin de impuestos, los ingresos de capital y el ajuste de las tasas a los servicios pblicos permitieron ms que compensar la disminucin registrada entre 1997 y 1998. Puede verse ah que la inversin municipal, aunque creci fuertemente en 1999, sigue siendo baja. En ese ao, el mejor de la dcada, todas los municipios juntos inviertieron una cantidad similar al presupuesto de gasto anual de un departamento del Ministerio de Educacin Pblica (MEP) o de la Direccin General de Aviacin
Civil. En efecto, la Ocina de Cooperacin Internacional de la Educacin del MEP gast 7.254 millones de colones, Aviacin Civil 6.839 millones y las municipalidades invirtieron 7.484 millones de colones (Contralora General de la Repblica, 1999). Dada esta situacin, cun atrasado est el pas en comparacin con otros pases de Amrica Latina? Mucho. Argentina y Brasil destinan el 49,3% y el 45,6% de su gasto pblico, respectivamente, a sus gobiernos locales y regionales. Estas dos naciones suramericanas son sistemas federales, con un amplio desarrollo estatal de autonoma scal, tributaria, nanciera y administrativa. En el resto de Latinoamrica, por ejemplo, la participacin de los gobiernos locales, regionales y provinciales en el gasto pblico total aument del 15,6% en 1985, al 20% en 1995, segn un informe del BID (BID, 1997).
CUADRO 5.18
Aos
Impuestos
Salarios
Inversin
Carga tributaria a/
Presin tributaria b/
a/ Carga tributaria: impuestos municipales entre el PIB. b/ Presin tributaria: impuestos municipales entre impuestos totales. Para la estimacin de este indicador y el de carga tributaria se utiliz las cifras en valores constantes.
Fuente: Informes Anuales de la Contralora General de la Repblica y Banco Central de Costa Rica, 1992-1999.
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mecanismos de democracia directa, y puede decirse que en Costa Rica son empleados ocasionalmente. Un indicador de transparencia es la difusin de las sesiones de los Concejos Municipales, que facilita el acceso ciudadano a la informacin sobre los acuerdos de su gobierno local. Por disposicin del Cdigo Municipal estas sesiones son pblicas (cualquier persona puede asistir), pero de los doce municipios consultados, slo en uno las sesiones son transmitidas por una emisora de radio local. Estos resultados sugieren la existencia de una democracia local incipiente. La contraparte de esta situacin es el escaso inters de las perso nas en las actividades
promovidas por su municipalidad. De acuerdo con una encuesta de Unimer para la Auditora ciudadana, el 79,5% de las personas de una muestra nacional no participa, y el 69,7% tampoco propone a su municipio soluciones para los problemas comunales (Proyecto Estado de la Nacin, 1999a). Por ltimo, cabe anotar dos hechos relevantes. En 1999, 37 alcaldes renunciaron o fueron removidos de sus cargos (15 renunciaron, 19 fueron destituidos y 3 fueron suspendidos temporalmente). Esta situacin es un acontecimiento indito en la historia del pas, que reeja una fuerte inestabilidad en el po der ejecutivo
CUADRO 5.19
Cabildos
No
Referndum
No
Otros
1999: consulta a una comunidad para denir el uso de un terreno
No No No 1995: audiencia pblica. Asunto: zona industrial a zona mixta; no asisti nadie de la comunidad Audiencias pblicas en sesiones de los lunes 1999: audiencia pblica sobre el Plan Regulador
No No No No No No No
No No No No No No No
Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas Pblicas y se transmiten por radio Pblicas
1999: dos audiencias, sobre aumento de tarifas y reglamento a la Ley de Patentes, siguiendo una recomendacin general de la Defensora
Hojancha Puntarenas
No
Pblicas
Fuente: Proyecto Estado de la Nacin, con base en entrevistas a funcionarios de las municipalidades, con excepcin de Puntarenas, en cuyo caso la fuente fue el peridico La Nacin.
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municipal. Sus implicaciones para la democracia local no pueden precisarse con claridad. Por otra parte, la representacin de las mujeres en los cargos de representacin poltica municipal no sufri variaciones importantes. La alta rotacin de alcaldes increment levemente el nmero de mujeres en esa funcin, de 5 (6,2%) a 8 (9,9%). En 1999 no hubo modicaciones importantes en la representacin de las mujeres en los Concejos Municipales. Ellas ocupan 20 de las 81 presidencias municipales (24,7%), porcentaje muy superior al registrado en los puestos directivos de instituciones pblicas y privadas (Vargas Cullell, 1999). Alajuela es la provincia ms equitativa (5 de 10 presidencias en gobiernos locales), mientras que en Limn la participacin de las mujeres en este mbito es nula. Slo en la provincia de San Jos las mujeres alcanzan una proporcin del 40% en la composicin de los Concejos Municipales (40,4%); Puntarenas es la provincia con menor representacin femenina (28,8%). Los nueve cantones del pas donde las mujeres poseen mayora en los puestos de regidores son: Goicoechea, Alajuelita, Tibs, Dota, Orotina, Jimnez, San Isidro, Beln y Sarapiqu.
Inauguracin, el 30 de octubre de 1999, del Centro de Acopio del Proyecto de Manejo Integral de Desechos Slidos del Caribe Sur (Recicaribe). El Centro es el producto de dos aos de organizacin por parte de las comunidades de Cahuita, Bordn, Puerto Viejo, Cocles, Playa Chiquita, Manzanillo y Bribri. Municipalizacin en la administracin de Ro Azul. El 20 de abril de 1999, el Poder Ejecutivo public en el diario ocial La Gaceta, un decreto que autoriza el cese de la administracin del relleno sanitario de Ro Azul por parte de la Comisin Nacional de Emergencias (CNE) y el Ministerio de Salud. Ro Azul pasa, entonces, a ser administrado por las municipalidades de La Unin y Curridabat. La Municipalidad de San Jos, en conjunto con el Ministerio de Salud Pblica, escogi el sitio para la ubicacin del relleno sanitario donde se depositarn los desechos slidos del Cantn Central. Otros eventos afectaron o afectarn la prestacin de servicios por parte de las municipios en los prximos aos. Pronunciamiento de la Procuradura General de la Repblica, en el que objeta la existencia de la Polica Municipal, as como su frmula de nanciamiento mediante tarifa especial. Firma del convenio para la utilizacin de las bases de datos del Registro de la Propiedad Inmueble por parte de las municipalidades, entre el Ministerio de Justicia, el Ministerio de la Presidencia, UNGL e IFAM. Por ltimo, el acontecimiento ms polmico del ao fue la rma, por parte de cuatro municipalidades (Alajuela, Heredia, Cartago y Moravia), de un convenio con una fundacin europea, mediante el cual sta se comprometi a donar $160 millones para obras de inversin local. Los medios de comunicacin colectiva informaron que esta fundacin no estaba acreditada ante la Unin Europea y la negociacin fue investigada por las entidades contraloras y scalizadoras costarricenses. Tanto los alcaldes de estos municipios como los representantes de la fundacin negaron la existencia de algn hecho irregular.
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Not as
1 En ese sentido vase Bobbio, 1984; Dahl, 1999 y Przeworski, 1996. 2 Ver Maier, 1999. En el mismo sentido se han manifestado Alberto Binder y Eugenio Zafaronni. 3 La Sala Constitucional, mediante sentencia 6859 del 17 de diciembre de 1996, ha considerado que resulta contrario a la Constitucin Poltica: a) el nanciar gastos corrientes con ingresos extraordinarios, b) la inclusin de partidas presupuestarias que no especiquen el destino en el que sern empleados los fondos pblicos transferidos, y c) la autorizacin para emitir bonos de la deuda interna sin especicar parmetros objetivos relativos al plazo y la tasa de inters. 4 Las fuentes consultadas fueron el Centro de Documentacin y la Secretara del Directorio de la Asamblea Legislativa.
11 " Ibarra despedido de NC4" , peridico Al Da , 7 de enero de 1999, pgina 16. " En defensa de la libertad de expresin" , comunicado de prensa del Colegio de Periodistas de Costa Rica, 7 de enero de 1999. Consulta en el sistema de informacin de la Sala Constitucional sobre el expediente 99-000412-007-00. 12 Una descripcin ms detallada del Tringulo de Solidaridad fue realizada en el Quinto Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo
5 Informacin recopilada de las siguientes fuentes: a) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas de los Derechos del Nio, con relacin al segundo informe peridico de Costa Rica (CRC/C/65/Add.7), aprobadas el 14 de enero del 2000. b) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas de Derechos Humanos con relacin al cuarto informe de Costa Rica (CCPR/C/103/Add.6), aprobadas el 8 de abril de 1999. c) Observaciones nales del Comit de las Naciones Unidas para la Eliminacin de la Discriminacin Racial con relacin al informe peridico de Costa Rica (CERD/C/338/Add.4), aprobadas el 18 de marzo. d) Informe 1999 del Departamento de Estado de los Estados Unidos. 6 La Ley 7593, de 6 de octubre de 1996, en su artculo 53, transform el Servicio Nacional de Electricidad en la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos (ARESEP). El Consejo de Gobierno nombr a los directivos que completaban la integracin de la Junta Directiva el 28 de octubre de 1996 y los propuso para ratificacin de la Asamblea Legislativa, lo cual ocurri en la sesin del 25 de noviembre de ese mismo ao.
Direccin del Tringulo de Solidaridad. 15 Entre los servicios que brindan permanentemente las sedes regionales de transporte pblico estn: revisin tcnica de vehculos (en Limn, Jac, San Ramn y Siquirres), trmite y resolucin de solicitudes para uso de seales luminosas color amarillo y equipo de perifoneo; conocimiento, trmite y entrega de permisos especiales ocasionales de excursin hasta por un mes; emisin de permisos especiales para transporte de trabajadores agropecuarios por seis meses; asignacin de cdigos de conductor para transporte pblico terrestre en las distintas modalidades; asignacin de cdigos de autobs para el transporte remunerado de personas; recepcin y trmite de denuncias por irregularidades en el transporte pblico; recepcin y trmite de solicitudes de autorizacin de paradas terminales; trmite de solicitudes para instalacin de casetas protectoras (" escampaderos" ) y solicitudes para salida del pas de unidades de transporte pblico (autobuses y taxis). 16 Por " activas" se entiende que han comunicado los cambios
7 Esta generalizacin se realiza con base en un estudio de una muestra de contraloras de servicios, seleccionadas por sector. Proyecto Estado de la Nacin, ACCC. 2000.
realizados en sus juntas directivas o en sus reglamentos, segn lo estipula la normativa correspondiente. 17 En una escala de 1 a 100, los participantes del juicio grupal
8 De la muestra de contraloras analizadas, las ms grandes en trminos de personal y recursos designados fueron la de la CCSS, que tiene cinco funcionarios en las ocinas centrales y veinticuatro ms distribuidos en diferentes hospitales y clnicas, y la del MOPT, que cuenta con siete empleados en las ocinas centrales. 9 Informe nal de la mesa sobre corrupcin del Proceso de Concertacin Nacional, 22 de setiembre de 1998, acuerdos 14 y 15. 10 " ICE: presiones con publicidad" , peridico Al Da , 8 de junio de 1999, pgina 4.
ponderado calificaron con un 45 el conjunto de elementos que caracterizan la vida democrtica interna de la organizacin de la sociedad civil. 18 Ver, en particular, la pgina 4 del documento de Seligson, 1994. El coeciente disminuye de 0,77 a 0,73; asimismo, establece correlaciones entre el debilitamiento del apoyo al sistema y la disminucin en los procesos de votacin presidenciales.
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Los temas escogidos tienen gran relevancia para la vida econmica, social y poltica en Costa Rica, pero para su seleccin existen, adems, razones especiales. En el caso de la propiedad
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privada, el uso del suelo y las obras pblicas vitales para el desarrollo se ven profundamente afectadas por las tesis adoptadas por la Sala. La libertad de expresin es uno de los aspectos cruciales de la vida democrtica del pas. Y el derecho al debido proceso es una garanta fundamental en un Estado democrtico de derecho.
La ref orma de 1989 a la jurisdiccin const it ucional El control de la constitucionalidad antes de la reforma
Hasta 1887 en Costa Rica rigi, con pocos cambios, un sistema poltico de scalizacin constitucional, heredado de la Constitucin de Cdiz, por medio del cual los diputados revisaban las leyes y actos acusados de inconstitucionales (Senz, 1991). Entre 1887 y 1938 el control de la constitucionalidad fue difuso. La no aplicacin de una ley por inconstitucional poda ser dictada por cualquier juez dentro de un caso comn y, por va de las apelaciones ordinarias, el caso poda llegar a la Sala de Casacin de la Corte Suprema de Justicia (Senz, 1991). Con la promulgacin de las reformas al Cdigo de Procedimientos Civiles, que entraron en vigor en enero de 1938, se dise un recurso especializado de inconstitucionalidad de las leyes radicado en la Corte Plena y no en la Sala de Casacin. El cambio consisti en admitir una defensa procesal de naturaleza incidental, por la que todos los ciudadanos podan cuestionar la validez de las leyes ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, y no como parte de las apelaciones normales de un caso, retirndole esta funcin a los jueces comunes. La Corte Plena, y no la Sala de Casacin, sera el nuevo tribunal constitucional. As se consolid la revisin jurisdiccional de las leyes y se abandon denitivamente el sistema poltico radicado en el Congreso. El aspecto ms importante del nuevo sistema, esta vez heredado de los Estados Unidos de Amrica, era el requisito de la existencia de casos y controversias . Necesariamente deba existir un caso judicial en trmite en el que deba aplicarse una ley inconstitucional para dictar la sentencia. Ante la posibilidad de que la ley inconstitucional fuese aplicada a un caso concreto, una de las partes poda plantear un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. Este recurso funcionaba como un proceso incidental respecto del caso principal, porque no resolva la controversia surgida entre
las partes, sino que se limitaba a revisar la constitucionalidad de la ley. Por ello la tramitacin del recurso de inconstitucionalidad ante la Corte en Pleno era autnoma respecto del juicio pendiente. Una vez resuelto el punto de constitucionalidad, el caso principal continuaba su curso. Este sistema se ha denominado concentrado , porque le atribua a un nico rgano el conocimiento de los recursos especializados de constitucionalidad. Durante el perodo 1938-1989 slo se plantearon unos 155 casos de inconstitucionalidad. Ello se debi al principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes, tambin heredado de los Estados Unidos, por el cual los recursos de inconstitucionalidad eran desestimados de no existir una razn muy poderosa en contra de la ley cuestionada. El principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes permiti la desestimacin de la mayora de los casos abiertos durante esos 51 aos.
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Constitucin Poltica le atribuye competencia para declarar por mayora absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Pblico , salvo los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de eleccin que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los dems que determine la ley (artculo 10 de la Constitucin Poltica). Esta competencia, de declarar la inconstitucionalidad de normas y de actos sin distincin de su naturaleza, es el emblema del sistema, que por una parte ha fortalecido a la Sala, pero por otra ha debilitado a los dems tribunales y a los dems rganos del Poder Ejecutivo. Al permitirse a la Sala conocer del cuestionamiento de cualquier norma, as como de todos los actos sujetos al Derecho Pblico, se ha permitido la expansin (absorcin) de sus competencias frente a normas secundarias de naturaleza estatutaria (interna) de compaas, de cooperativas o sindicatos, que evidentemente no son normas aplicables a todo el pas. La Ley de la Jurisdiccin Constitucional (en adelante, la Ley) dene as el propsito de la Sala: ...garantizar la supremaca de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la Repblica, su uniforme interpretacin y aplicacin, as como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitucin o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica. Adems, este rgano debe resolver los con ictos de competencia constitucional (no legal) entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, los de competencia constitucional con las dems entidades u rganos que la ley seale, o de stos entre s (artculo 10, inciso a) de la Constitucin Poltica y artculo 2 inciso c) de la Ley). Esta es la nueva funcin arbitral que no exista en el perodo 1938-1989. La funcin consultiva tambin es nueva en la jurisdiccin constitucional costarricense. El artculo 10 de la Constitucin, reformado, atribuy a la Sala la competencia de conocer las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobacin de convenios o tratados internacionales (consultas preceptivas) y de otros proyectos de ley (consultas facultativas). La distincin entre preceptivo y facultativo se realiza ms adelante. La funcin consultiva preventiva ha causado polmica, porque la intervencin de la Sala
antes de promulgarse la ley signi ca una intromisin constante en las decisiones parlamentarias. La reforma constitucional de 1989 atribuy a la Sala los recursos de hbeas corpus y amparo. Estos son juicios sumarios que resuelven un caso particular. Se le otorg tambin la competencia de resolver el veto del Poder Ejecutivo a las leyes por motivos de inconstitucionalidad (artculos 10, 48 y 128 de la Constitucin), procedimiento que no ha sido empleado porque el Parlamento generalmente admite las razones argumentadas por el Poder Ejecutivo. Por ltimo, este tribunal resuelve acerca de su propia competencia y conoce de las cuestiones incidentales que surjan ante ella y las prejudiciales conexas (artculo 7 de la Ley). Estas caractersticas hacen del tribunal un rgano muy poderoso, toda vez que no depende de ningn otro para funcionar.
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proteccin del ambiente, sistema electoral o la hacienda pblica), o que incumben a un grupo o corporacin organizados (mdicos, maestros, entre otros). Tampoco lo necesitan el Contralor General de la Repblica, el Procurador General de la Repblica, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor de los Habitantes. Esta excepcin permite a los ciudadanos presentar el caso directamente ante la Sala, aun cuando no exista un caso judicial pendiente. Estos son casos excepcionales. La accin de inconstitucionalidad opera como un incidente o proceso paralelo al juicio principal que se discute en otros tribunales, pero ste debe ser suspendido en tanto no sea resuelto el tema de la constitucionalidad. Una vez resuelto por la Sala este punto, el juicio principal contina su curso. En los ltimos aos se han suspendido categoras completas de casos, en espera de la sentencia de la Sala Constitucional. Las sentencias dictadas por la Sala en este tipo de proceso anulan la ley, tal y como si lo hubiese hecho la propia Asamblea Legislativa. Es decir, la ley desaparece del sistema legal por causa de la sentencia. Pero la Ley permite a la Sala adaptar los efectos de su sentencia, para proteger derechos adquiridos o bien situaciones jurdicas consolidadas durante la vigencia de la ley. Dicho de otro modo, la sentencia puede tener efectos retroactivos o prospectivos. Las sentencias que anulan normas penales s tienen efectos retroactivos, con el n de permitir la liberacin de personas condenadas por normas inconstitucionales. En cuanto al aspecto patrimonial que deriva de la declarat oria de inconstitucionalidad, la Constitucin y la Ley permiten resarcir a la persona a la que se le aplic una ley inconstitucional. Al existir lesin directa en perjuicio del sujeto, el artculo 41 de la Constitucin Poltica prev la base que determina la responsabilidad patrimonial del Estado por la promulgacin y aplicacin de normas inconstitucionales. En el mbito penal, al declararse la inconstitucionalidad de una norma de esa naturaleza que hubiere sido aplicada en un proceso en el que los acusados resultaren condenados, ellos pueden interponer un recurso de revisin ante la Sala Tercera de Casacin Penal y solicitar la revocatoria del fallo, as como la indemnizacin por daos y perjuicios causados por la condena, que sern pagados por el Estado en ejecucin de sentencia. La sentencia 1261-90, del 10 de setiembre de 1990, resolvi la inconstitucionalidad del artculo 221 del Cdigo de Procedimientos
Penales (ley 5377 del 19 de octubre de 1973) por resultar contrario a lo dispuesto en el artculo 24 de la Constitucin Poltica, que garantiza la inviolabilidad de las comunicaciones. La sentencia declar el efecto retroactivo del fallo y permiti a las personas que hubieren sido condenadas por la aplicacin de la norma en cuestin, interponer un recurso de revisin. En trminos generales, la accin de inconstitucionalidad ha causado con ictos polticos porque, evidentemente, la decisin de anular una ley dictada por los representantes populares siempre implica una sustitucin de los criterios de oportunidad y conveniencia poltica de la solucin planteada. Sobresale en este tema la excesiva utilizacin de los criterios de racionalidad y proporcionalidad en la valoracin de las leyes, criterios con los que la Sala s sustituye al Parlamento, porque no son criterios formales sino subjetivos. Ello ha causado la anulacin de un mayor nmero de normas, las cuales habran sobrevivido de haberse empleado criterios objetivos formales. Este cambio se debe a la desestimacin del criterio de presuncin de constitucionalidad de las leyes que empleaba a Corte Plena en el perodo 1938-1989. Conforme a este criterio, las leyes no eran anuladas si no se demostraba su inconstitucionalidad de manera indiscutible, porque se presuma que la Asamblea Legislativa respetaba la Constitucin cuando dictaba las leyes.
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de los convenios o tratados internacionales, la consulta que hace la Asamblea Legislativa es obligatoria, pero el dictamen de la Sala no tiene carcter vinculante, sino cuando se determine la inconstitucionalidad de los procedimientos parlamentarios. En la prctica, los criterios dictados por la Sala Constitucional no han sido controvertidos por la Asamblea Legislativa, que pre ere retroceder y eliminar las normas cuestionadas, sobre todo porque la Ley permite impugnar otra vez las normas cuestionadas, una vez promulgadas. Es decir, la Sala puede revisar la misma ley antes y despus de su promulgacin, de manera que, si ya emiti la opinin consultiva, es probable que sta sea el criterio para anular la ley ya en vigor. No tiene competencia la Sala para revisar las reformas constitucionales anteriores a 1989. En el caso de los proyectos de ley ordinarios, la consulta es facultativa y puede ser solicitada por no menos de diez diputados, y tambin por la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones o la Contralora General de la Repblica. El Defensor de los Habitantes podr consultar sobre la constitucionalidad de un proyecto de ley, cuando considere que el mismo contiene normas que infringen derechos o libertades fundamentales reconocidos por la Constitucin, o por los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la Repblica, al tenor de lo que dispone el artculo 96 de la Ley. En relacin con la consulta previa legislativa es necesario indicar que, aun en el caso que se presente la consulta previa de inconstitucionalidad, no se descarta la posibilidad de cuestionar nuevamente la norma y ejercer un control de constitucionalidad posterior. En cambio, la consulta judicial es una especie de la accin de inconstitucionalidad, porque causa el mismo efecto anulatorio de la ley; su nica diferencia es el mecanismo de origen. En la primera es uno de los litigantes quien presenta la accin ante la Sala; en la segunda, es el juez. Una vez planteado el caso ante la Sala, el procedimiento y el resultado son similares. La consulta judicial facultativa de constitucionalidad es un procedimiento creado para permitir al juez que tiene dudas sobre la aplicacin de normas que estime contrarias a la Constitucin, el acceso al criterio de la Sala Constitucional. Est regulada en los artculos 80, 88, 91 y 102 a 108 de la Ley. Existen dos tipos de consultas judiciales: una que hace el juez si lo considera necesario, llamada facultativa , cuando duda de la constitucionalidad de una norma, acto, conducta u omisin que aplicar al resolver un
juicio, y otra que es la consulta obligada por ley, denominada preceptiva , que est relacionada con el debido proceso legal en materia penal; es el tipo de consulta que presenta la Sala Tercera ante la Sala Constitucional antes de resolver un recurso extraordinario de revisin de las sentencias penales. En este caso, la Sala Constitucional se limita a declarar el contenido del derecho a un debido proceso penal. Gracias a esta consulta obligatoria se ha desarrollado el concepto de debido proceso legal penal, sobre todo a partir de la sentencia 1739-92, que es el emblema sobre la materia.
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contra las detenciones administrativas practicadas por la polica. De esta manera, se ha constituido en una garanta del derecho de defensa en el proceso penal. El problema en este mbito es que no existe un criterio de diferenciacin entre los recursos de revocatoria y de apelacin, que son propios del juicio penal, y el recurso de hbeas corpus. Por ello, este ltimo ha signi cado una severa invasin de la Sala Constitucional en las funciones comunes de los jueces penales, pese a que puede alabarse sus resultados ante los cambios profundos operados en el sistema procesal penal como consecuencia de la rica jurisprudencia desarrollada. Este es el rasgo caracterstico del recurso hasta la fecha, ya que no son los policas administrativos los que han causado el mayor nmero de reclamos1. En la actualidad, el recurso ha visto limitado su efecto contra los jueces porque la reforma procesal penal ha promulgado como ley muchos de los criterios desarrollados como jurisprudencia, y porque la propia Sala ha limitado el efecto del recurso a los casos en que se cometieron graves errores en la valoracin de la prueba, o en los que existe ausencia de motivacin de los autos de prisin preventiva. Salvo estos supuestos, el recurso de hbeas corpus contra jueces es normalmente desestimado.
Recurso de amparo
El artculo 29 de la Ley dispone que el recurso de amparo garantiza los derechos y libertades fundamentales a que se re ere esta Ley, salvo los protegidos por el hbeas corpus . Es el recurso hermano del hbeas corpus, porque se ocupa de revisar actos individuales dictados por funcionarios pblicos, pero que no se re eran a la libertad personal. Procede el amparo contra toda disposicin, acuerdo o resolucin y, en general, contra toda accin, omisin o simple actuacin material no fundada en un acto administrativo e caz -vas de hecho-, de los servidores y rganos pblicos que hayan violado, violen o amenacen violar cualquiera de los derechos fundamentales, excepto los tutelados mediante el recurso de hbeas corpus (artculo 29 de la Ley); tambin procede contra las actuaciones u omisiones fundadas en normas errneamente interpretadas o indebidamente aplicadas, sin perjuicio del amparo contra sujetos de derecho privado, bajo los supuestos del artculo 57 de la Ley. El amparo es una va inicial, principal y directa para reclamar la ilegalidad de todas las
actuaciones administrativas, y no requiere presupuestos procesales, ni siquiera el agotamiento de recursos administrativos comunes (artculo 31 de la Ley). Basta que el acto produzca, o amenace producir, los efectos reclamados. Si el afectado decide ejercer los recursos administrativos que concede el ordenamiento, se suspende el plazo de prescripcin (caducidad) del amparo hasta que la Administracin no resuelva expresamente. El hecho de que ataca en forma directa cualquier acto administrativo sin tener que agotar la va administrativa, y la suspensin automtica de los efectos del acto con la simple presentacin del amparo, han hecho de este recurso el remedio judicial ms popular en Costa Rica. El trmite del amparo consta de tres etapas: a) presentacin del recurso con su prueba, b) admisin del caso y solicitud de criterio al funcionario demandado, y c) sentencia. Rara vez se convoca a una audiencia oral. El artculo 30 de la Ley establece ciertas leyes y resoluciones contra las cuales no procede el amparo 2. Pero estas limitaciones no son signi cativas, y no han detenido la avalancha de este tipo de recursos que llega a la Sala Constitucional, y que conforma, como se ver ms adelante, la mayora absoluta de los casos conocidos por ella en la presente dcada. Esta situacin ha oscurecido todos los dems remedios contemplados por la jurisdiccin constitucional, y ha desviado la atencin de los jueces de los casos verdaderamente relevantes y de importancia general para el pas. El principal atractivo de este recurso es la suspensin automtica del acto atacado, que permite el artculo 41 de la Ley. Hasta las decisiones del Presidente de la Repblica pueden ser suspendidas con el nico hecho de presentar a la Sala un papel en el que se lea recurso de amparo . Esto ha provocado importantes di cultades a la Administracin Pblica. En cuanto a la sentencia nal, segn la legislacin vigente toda resolucin de amparo que resulte estimatoria restituir al recurrente en el pleno goce de sus derechos, y condenar en abstracto a la indemnizacin de los daos y perjuicios causados, as como al pago de las costas, reservndose su liquidacin para la ejecucin de sentencia. La Sala anula el acto cuestionado y vela por que se cumpla su sentencia, pero no interviene en la fase de ejecucin de sentencia para cobrar daos y perjuicios. Este trmite se present a como un juicio dif erent e ant e la jurisdiccin contencioso-administrativa. No han sido, por cierto, exitosos los procesos de ejecucin de las sentencias de amparo, sobre
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todo porque las partes pretenden cobrar millones al Estado y no prueban fehacientemente sus reclamos. La falta de formalidad de la jurisdiccin constitucional contrasta con la estricta formalidad del proceso de ejecucin de sentencia de la jurisdiccin contencioso-administrativo, en el que la indemnizacin debe ser probada conforme a la ley. No se trata de juicios de equidad, sino de puro derecho y de amplia exigencia probatoria, y es all donde generalmente fallan los litigantes.
procedimiento y admitieron la suspensin automtica del acto atacado. Esto sell la suerte de la jurisdiccin constitucional y caus la presentacin masiva de recursos de amparo, para suspender todos los actos administrativos imaginables. De los 63.988 casos ingresados entre 1990 y 1999, 48.966 fueron recursos de amparo, un 76,5% del total (Poder Judicial, 1999). Cuando se examina las resoluciones dictadas por la Sala Constitucional (cuadro 1), el predominio creciente de los recursos de amparo queda con rmado. El resultado prctico de ello es que el trabajo de la Sala es absorbido por el recurso de amparo, que nicamente resuelve casos individuales, en detrimento de la accin de inconstitucionalidad de las leyes, remedio principal al que este tribunal debe su existencia. Puede decirse que la Sala existe para el recurso de amparo. Cun exitosos son los ciudadanos al interponer sus casos ante la Sala Constitucional? Como lo muestra el gr co 1, el coe ciente de xito (la proporcin de casos declarados con lugar con respecto al total) es relativamente bajo. Por ejemplo, los 11.340 casos de amparo ganados por las partes representan apenas un 25,2% (uno de cuatro). Una buena cantidad de ellos son recursos que reclaman el derecho de peticin y pronta respuesta, cuya sentencia simplemente ordena al funcionario responder al ciudadano o ciudadana; ent re st os, f ueron presentados miles referidos a solicitudes de pensin no resueltas. Estos casos in an las estadsticas y nada agregan al sistema. La fcil admisin de los recursos, ms el efecto suspensivo del acto atacado, puede crear una falsa ilusin de xito en el reclamo. Ciertamente las personas ejercen su derecho de buscar un remedio, logran suspender los efectos de los actos atacados, pero al nal, en la mayora de los casos, su reclamo no prospera. Los otros recursos tienen coe cientes de xito ms bajos que el de amparo (gr co 1). En cuanto al recurso de hbeas corpus, las estadsticas no muestran el factor cualitativo, pues la admisin del recurso contra los jueces ha causado un fenmeno tal vez nico en la regin (y en el mundo): la mayor incidencia de casos contra jueces que contra policas. Parece paradjico que en Costa Rica los procedimientos policiales sean menos traumticos que los procedimientos judiciales, pero ello se debe a que la ley permite sustituir las apelaciones normales del juicio penal por el recurso de hbeas corpus. Esto porque, una vez establecidos los criterios sobre el
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CUADRO 5.20
Resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en hbeas corpus, recursos de amparo y acciones de inconstitucionalidad. 1990-1999
Total dcada 1990
Total resoluciones Con lugar Sin lugar Rechazado por forma Rechazado por fondo Hbeas corpus Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Recurso de amparo Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Accin de inconstitucionalidad Con lugar Sin lugar Rechazado de fondo Rechazado de plano Recurso de amparo / total (%)
57.312 13.083 18.419 6.442 19.368 9.658 1.378 5.039 949 2.292 44.963 11.340 13.084 4.871 15.668 2.691 365 296 622 1.408 78,5 1.398 238 591 0 569 493 83 308 102 799 124 265 410 106 31 18 57 57,2
1991
1.876 389 887 0 600 564 95 370 99 1.225 281 507 437 87 13 10 64 65,3
1992
3.265 414 1.000 0 1.851 796 141 458 197 2.274 248 515 1.511 195 25 27 143 69,6
1993
5.466 993 2.155 0 2.318 940 138 488 314 4.319 816 1.645 1.858 207 39 22 146 79,0
1994
7.012 1.159 2.046 1.407 2.400 939 179 417 96 247 5.681 928 1.590 1.202 1.961 392 52 39 109 192 81,0
1995
6.376 1.199 1.722 977 2.478 1.108 127 529 188 264 4.832 1.016 1.140 680 1.996 436 56 53 109 218 75,8
1996
6.515 1.596 1.615 1.044 2.260 1.106 167 480 208 251 5.079 1.394 1.106 723 1.856 330 35 29 113 153 78,0
1997 1998
8.250 2.814 2.306 1.001 2.129 1.282 169 654 135 324 6.626 2.608 1.624 750 1.644 342 37 28 116 161 80,3 8.584 2.067 2.979 1.083 2.455 1.084 143 569 156 216 7.178 1.889 2.382 827 2.080 322 35 28 100 159 83,6
1999
8.570 2.214 3.118 930 2.308 1.346 136 766 166 278 6.950 2.036 2.310 689 1.915 274 42 42 75 115 81,1
debido proceso legal, los casos son cada vez menos relevantes. El efecto de esos casos estimados ha sido importantsimo, puesto que representan las principales violaciones al derecho a un debido proceso legal, y han generado grandes cambios conceptuales en el sistema penal costarricense. La accin de inconstitucionalidad, el ms importante de los recursos, pues crea precedentes jurdicos y nuevas bases de interpretacin jurisprudencial, slo ha representado un 5,5 % del total de sentencias dictadas por la Sala en sus diez primeros aos. La duracin promedio de cada caso es de 17 meses para 1999, porque las sentencias de inconstitucionalidad son mucho ms elaboradas y los casos deben ser ms estudiados antes de estar listos para sentencia. Con respecto a los recursos de inconstitucionalidad, la Sala experiment un cambio radical en su jurisprudencia. Inicialmente anul leyes por defectos de procedimiento, sobre todo porque no se consign en el acta correspondiente de la Asamblea Legislativa el nmero cali ca-
do de votos necesario para imponer limitaciones a la propiedad, como sucedi en los casos de la Ley Forestal y la Ley de Inquilinato. Pero como los litigantes atacaron un gran nmero de leyes importantes empleando el mismo criterio, y luego de un cambio de integracin de la Sala, esa tesis fue abandonada y, a partir de entonces, las sentencias se han ocupado de anular un artculo, una frase o hasta una nica palabra de una ley. De ah que las sentencias que declaran un caso con lugar se limitan a declarar una anulacin parcial y ello no se re eja en las estadsticas. Por otra parte, muchos casos han llevado a la anulacin de reglamentos, artculos de convenciones colectivas de trabajo y otras normas menores, por el concepto amplio de lo que se considera una norma jurdica en la jurisdiccin constitucional. Si fuese posible eliminar estos casos y restringir el anlisis a aquellos que involucran leyes, el nmero de casos estimados por la Sala sera reducido, de manera que el efecto de las anulaciones sobre el sistema legal costarricense se ha circunscrito a temas verdade-
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GRAFICO 5.5
Porcentaje de resoluciones dictadas con lugar en relacin con el total de sentencias dictadas a/ por la Sala Constitucional, segn tipo de caso. 1994-1999
45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%
1994
Total
1995
Hbeas corpus
1996
1997
Recurso de amparo
1998
1999
Accin de inconstitucionalidad
a/ Incluye resoluciones con lugar, sin lugar, rechazo de fondo y rechazo de plano.
ramente individualizados. Pareciera que el viejo principio de presuncin de constitucionalidad de las leyes ha resurgido, sin que la Sala lo haya declarado abiertamente. Por ltimo, cabe mencionar que las consultas judiciales facultativas han sido poco empleadas por los jueces. En diez aos han sido elevadas ante la Sala Constitucional 1.115 de ellas, que representan el 1,7% del total de la dcada. No hay estadsticas sobre el resultado de estas consultas.
A nlisis crt ico de la jurisprudencia de la Sala Const it ucional Limitaciones a la propiedad privada en razn de prioridades ambientales
En Costa Rica, la reforma constitucional de 1943 estableci limitaciones y restricciones al uso de la tierra, o a la posibilidad de expropiar pagando una indemnizacin justa. La reforma al artculo 29 de la Constitucin de 1871 permiti
imponer a la propiedad privada limitaciones surgidas del inters pblico, sin la necesidad de indemnizar por ello a los propietarios. Se trata de una gura intermedia entre la expropiacin y el ejercicio pleno del ttulo de propietario. El texto del actual artculo 45 de la Constitucin casi no vari respecto del contenido de 1943, de manera que fracas la tesis conservadora que exiga una retribucin monetaria por las simples restricciones al uso de la tierra3, pero tambin fracas la tesis de la con scacin pura y simple. Desde las primeras sentencias dictadas en 1943, la Corte Plena defendi ese concepto de limitaciones fundadas en razones de inters social y sostuvo la constitucionalidad de las expropiaciones de ncas grandes, para dividirlas luego en nuevas propiedades privadas pequeas. Eso salv en 1956 la primera urbanizacin de Hatillo y, de paso, salv todo el proceso de construccin masiva de viviendas populares, as como la reforma agraria. En la dcada de los set ent a f ueron cuestionadas las restricciones impuestas por la
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RECUADRO 5.13
Sala Constitucional: mejoras en la celeridad de resolucin de casos en los ltimos cuatro aos
El anlisis de la duracin promedio de los hbeas corpus, los recursos de amparo y las acciones de inconstitucionalidad en la Sala Constitucional en el perodo 1990-1999, indica la existencia de dos etapas. En la primera, entre 1992 y 1994, la Sala registr tiempos cada vez ms largos para resolver los casos, lo que corresponde con un crecimiento acelerado de sus servicios. En la segunda etapa, de 1996 a la fecha, ocurre una sensible mejora. En ello han incidido la sistematizacin de los procesos informticos para el trmite de casos, la especializacin de magistrados y funcionarios, y la experiencia adquirida por el rgano en el t rat amient o de los dist int os expedientes.
CUADRO 5.21
Duracin promedio de los casos entrados a la Sala Cuarta por tipo de recurso. 1990-1999
Ao
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Hbeas corpus
1 mes 1 1 mes 1 1 mes 2 1 mes 3 1 mes 1 1 mes 21 das 19 das 19 das 17 das semana semana semanas semanas semana
Recurso de amparo
2 5 7 9 9 4 3 3 3 2 meses 3 meses meses 1 meses 2 meses 3 meses 2 meses 2 meses 1 meses meses semanas semanas semanas semanas semanas semanas semana
Accin de inconstitucionalidad
6 meses 2 semanas 12 meses 3 semanas 17 meses 1 semana 24 meses 1 semana 27 meses 1 semana 39 meses 2 semanas 37 meses 3 semanas 26 meses 19 meses 3 semanas 17 meses
Ley Forestal. Los propietarios pedan la indemnizacin de la madera y de la tierra protegidas, pero la Corte Plena fall que: ...la prohibicin de efectuar labores agrcolas o destruir la vegetacin en ellas, es una parte esencial de la gran obra de inters nacional de procurar la conservacin de los bosques y, con stos, la de las aguas, la fauna y la ora. El inters pblico impreso en la Ley Forestal tiene que estar por sobre todo inters privado. (Sentencia del 22 de mayo de 1973). Sobre la funcin social de la propiedad, en 1983 la Corte a rm que ...en la Constitucin de 1949 no se lleg a declarar o reconocer la llamada funcin social de la propiedad; pero s se mantuvo el concepto de inters social .
La Sala Constitucional ha mantenido el concepto amplio de limitaciones a la propiedad no indemnizables, declarado por las reformas de 1943 y por el actual artculo 45, como son las normas sobre plani cacin urbana o sobre proteccin forestal. Por ejemplo esta concepcin funcional o dinmica de la propiedad qued re ejada en el caso Arenal , en el que la Sala Constitucional manifest: V.- La Sala admite que el principio de solidaridad social, del que est imbuida nuestra Constitucin, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, pero como se ha descrito, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al lmite de su valor como medio de produccin, o de su valor en el mercado . Es de-
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cir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para s la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro est, la parte o la funcin afectada por la limitacin impuesta por el Estado. Fuera de estos parmetros, si el bienestar social exige sacri cios de uno o de algunos nicamente, debe ser indemnizado. Ntese que la limitacin a la propiedad resistir el anlisis constitucional, dependiendo de la afectacin a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa, dentro de la realidad socioeconmica actual. (Sentencia de amparo 796-91; el destacado en cursiva no corresponde al original). Adems, la Sala dio un salto cualitativo frente a la Corte Plena cuando declar expresamente que, aparte de la visin dinmica de la propiedad, existen muchas propiedades o regmenes jurdicos distintos, segn la zona y el uso posible del bien. En sntesis, la Sala Constitucional ha llegado a considerar que la propiedad privada s cumple una funcin social. Esto no lo haba declarado con anterioridad la Corte Plena porque, en el concepto poltico del momento, ello equivala a una con scacin. En consecuencia, la Sala Constitucional ha equiparado las limitaciones o restricciones al uso de la tierra con el concepto de funcin social de la propiedad. En la sentencia 4205-96 dijo la Sala: Se modi ca as la base jurdica sobre la que descansa la proteccin de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligacin a favor de la armnica convivencia de la sociedad. Surgi la idea de la funcin social de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligacin de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razn directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. Con esta tesis, la Sala inserta la propiedad en su entorno social natural y coloca al propietario en la posicin de colaborador de su comunidad. No es ya un elemento aislado de la sociedad, sino parte del entramado ciudadano y, por ello, sus bienes deben emplearse en favor de la sociedad local y nacional. As de nida la tesis central, fue ms fcil trasladarla al tema ambiental. Un ejemplo de ello es la sentencia dictada por la Sala sobre el
proyecto de Ley de Hidrocarburos, en la cual desarrolla el concepto de bellezas naturales contenido en el artculo 89 de la Constitucin de 1949 y lo actualiza: XIII.- ...El concepto de un derecho al ambiente sano, supera los intereses recreativos o culturales que tambin son aspectos importantes de la vida en sociedad, sino que adems constituye un requisito capital para la vida misma. Ningn resultado racional puede producir la negacin de nuestra fragilidad como seres animados, dependientes del entorno para nuestra subsistencia y la de generaciones futuras. XIV.- De esta segunda visin del tema ambiental, se hace posible revestir a los derechos individuales clsicos de las condiciones necesarias para su pleno disfrute y ejercicio, en especial del derecho a la vida particularmente reforzado por nuestro artculo 21 constitucional, que la declara inviolable. As, de la necesidad de disfrutar plenamente de los derechos humanos, surgen normas directamente derivadas de las fundamentales -entendidas como las ya consagradas en el text o const it ucional- que operan como condiciones instrumentales para su preservacin y ejercicio. Por ello las condiciones necesarias para la proteccin de los derechos fundamentales, se constituyen en verdaderos derechos independientes y exigibles con autonoma de aqullos. Son verdaderas normas subconstitucionales como las denomina la doctrina, surgidas de la interpretacin armnica del derecho de la Constitucin; como por ejemplo la relacin gnero-especie entre la libertad de comercio y la libertad de contratacin segn lo desarroll la Corte Plana en funciones de tribunal constitucional, en la sentencia de 26-8-82. La segunda como consecuencia de la primera, es una condicin indispensable para su ejercicio y sin embargo un derecho autnomo a la vez. XV.- Por ello podemos a rmar que del derecho a la vida y a la obligacin estatal de proteger las bellezas naturales contenidos en los artculos 21 y 89 de la Constitucin, surgen otros derechos de obligada proteccin e igual rango como son los de la salud y a un ambiente sano, en ausencia de los cuales no sera posible el ejercicio de los primeros o su disfrute se vera seriamente limitado. (Sentencia 6240-93).
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As, a partir del mismo texto de 1949, se obtiene nuevos conceptos de recursos naturales y de proteccin ambiental, fundados en el derecho a la vida y a un ambiente sano (artculos 21 y 89 de la Constitucin). Pero adems se introduce el concepto de derechos ambientales instrumentales , por el que la preservacin del ambiente es el medio o instrumento fundamental para proteger otros derechos sustantivos, como la salud y la vida. La relacin entre el derecho instrumental y el derecho sustantivo ya ha sido defendida en el campo internacional por los defensores de los derechos econmicos, sociales y culturales, como la condicin indispensable para disfrutar de los derechos civiles y polticos o derechos individuales4. Es aqu donde se ubica la intervencin forzosa del Estado en el ambiente, que permiti restringir, y hasta limitar, el alegado derecho de todos los propietarios de bosques a talarlos libremente para obtener su valor en dinero. En este sentido, la Sala Constitucional reconoce que no se puede de nir un uso uniforme de la propiedad para todo el pas, sino que existen tantas funciones o aptitudes naturales de la propiedad como zonas y usos existan. En otras palabras, es el entorno el que de ne este atributo de la propiedad y su valor comercial5. Gracias a esta evolucin conceptual, puede decirse decir que hoy la propiedad privada s est sometida a una funcin ecolgica , como especie del gnero funcin social . Un propietario no puede disponer libremente de la tierra y de los recursos naturales que estn bajo o sobre sta, sino que deber cumplir normas de zonicacin, en zonas urbanas, y de preservacin del agua, del aire, del bosque, etc., en zonas rurales. La propiedad privada cumple hoy una funcin ecolgica instrumental de los dems derechos proclamados y protegidos por la Constitucin Poltica y por los tratados internacionales aprobados por Costa Rica, sobre todo porque las reformas introducidas a los artculos 46 y 50 de la Constitucin han otorgado un derecho de accin a todos los ciudadanos y ciudadanas para proteger su derecho a un ambiente sano 6. Ello signica que, si el Estado no desea integrar una nca privada a un rea Silvestre Protegida, porque no es tan relevante o porque no es posible hacerlo debido a que la nca no est junto a un parque nacional, simplemente impone una limitacin o restriccin al uso de la tierra, que ser inscrita como tal en el Registro Pblico de la Propiedad. El dueo no podr arrasar el bosque y el Estado no tendr que pagarle un cntimo, como lo sostuvo la Sala Constitucio-
nal en el caso Arenal , siempre que el grado de sacri cio no coloque al propietario en una situacin de desigualdad o de superioridad frente al resto de los propietarios . En este caso la limitacin pasa a ser una expropiacin sujeta a indemnizacin (Sentencia de amparo 796-91). La tesis sobre la funcin social de la propiedad inmueble y su especie, la funcin ecolgica de la propiedad, no ha sido aplicada coherentemente en todos los casos. Por ejemplo, en el mismo caso Arenal la Sala consider que los propietarios deban ser expropiados porque eran muy intensas las limitaciones a la propiedad para preservar el proyecto hidroelctrico Arenal; sin embargo, los propietarios podan desarrollar actividades silvcolas, que son una manera de produccin econmica y permiten mantener un valor de mercado de la tierra. Se nota entonces que la aplicacin particular de las tesis jurdicas abstractas ha tendido en algunos casos signi cativos a proteger al individuo en contra de la sociedad, en contra de la funcin social .
Libertad de expresin
El tema de la libertad de expresin ha sido ampliamente debatido en la Sala Constitucional. En esta seccin se analiza dos temas: el ejercicio de la libertad de expresin sin censura previa y el recurso de amparo a favor de la recti cacin y respuesta de publicaciones inexactas o agraviantes, contemplado por primera vez en la Ley7. En materia de la libertad de expresin, la Sala ha derribado ciertos obstculos, especialmente los relacionados con la colegiacin obligatoria y la censura previa de espectculos. En materia de derecho de respuesta, los fallos han abierto nuevas posibilidades para su ejercicio, por cierto no exentas de polmica. Por ltimo, cabe sealar que el marco legal regulador del ejercicio de la libertad de prensa, excepto por lo ya comentado, se mantiene.
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aleg la inconstitucionalidad del artculo 22 de la Ley del Colegio de Periodistas, que exiga la colegiacin obligatoria como requisito para ejercer el periodismo, ya que, por este motivo, se le segua una causa por ejercicio ilegal de esa profesin. La Sala declar la especial interseccin entre la libertad de expresin y el ejercicio de una profesin como el periodismo, porque es el nico caso en que el ejercicio de la profesin es indisoluble del ejercicio de la libertad de expresin. Ninguna de las otras profesiones emplea la libertad de expresin como instrumento, de manera que, en el caso de las y los periodistas, no es posible exigir la colegiacin obligatoria.
El derecho de respuesta
Un aspecto relevante del perodo son los fallos relativos al derecho de recti cacin y de respuesta, que no est contemplado en la Constitucin Poltica, sino en el artculo 14 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y en el artculo 32 de la Ley. En este campo la Sala extendi la proteccin de las y los ciudadanos contra publicaciones inexactas o agraviantes, para incluir las secciones comerciales de los diarios o noticiarios de radio y televisin, as como los espacios pagados8. La Sala protegi a todos los ciudadanos de todas las publicaciones, sin distincin de su ubicacin dentro del medio de comunicacin, y no distingui entre opiniones, noticias o espacios pagados. No
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acept la tesis de que no procedan las peticiones de recti cacin y de respuesta en casos de avisos pagados o de las secciones comerciales de los diarios. Como conclusin, a partir de estos precedentes, la Sala Constitucional oblig al Gobierno a plantear una ley, y no un reglamento formal, con el n de regular la libertad de expresin y la censura previa para proteccin de los menores. Tambin admiti el valor de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al eliminar la colegiacin obligatoria de los periodistas, y equipar los avisos y secciones comerciales de los diarios, con las secciones de noticias o de opinin.
grandes sentidos (...): a) el del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todava adjetivo o formal -procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad, entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categora o contenido y de los actos de autoridades pblicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitucin. II-La Sala considera que, a la luz del Derecho de la Constitucin costarricense y, por ende, tambin del Derecho de los Derechos Humanos incorporado a l, el anlisis del debido proceso en esta consulta debe centrarse en el segundo de los sentidos dichos, es decir, en el sentido procesal constitucional, sin desconocer que involucra la totalidad de las exigencias del primero y se ve inevitablemente impregnado por algunas dimensiones fundamentales del tercero. III- En nuestro pas tambin se ha producido un desarrollo jurisprudencial de las normas constitucionales que garantizan los derechos procesales y sustantivos de la persona sometida a un proceso, especialmente penal. Aqu el eje de la garanta procesal ha sido el artculo 41 de la Constitucin, interpretado como su fuente primaria, junto con los artculos 35, 36, 39 y 42, considerados como su manifestacin ms concreta en el campo del proceso penal. Dice el texto del primero: Artculo 41 Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparacin para las injurias o daos que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacrseles justicia pronta, cumplida y en estricta conformidad con las leyes . De la ltima regla - debe hacrseles justicia pronta, cumplida y en estricta conformidad con las leyes -, ya la Corte Suprema de Justicia, actuando como tribunal constitucional, haba jalonado el derecho general y universal a la justicia y a un proceso justo IV-M s: si el artculo 41 es la norma genrica, el 39 es la espec ca para la materia penal, de cuya correcta interpretacin -por encima de la merament e lit eral- puede deducirse un sistema coherente de reglas, principios, valores y derechos que presiden el procedimiento penal. El texto -un tanto lacnico si se quiere- dice:
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Artculo 39. A nadie se har sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia rme dictada por autoridad competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostracin de su culpabilidad ... De este texto bsico, la jurisprudencia constitucional y la legislacin secundaria han deducido todo un sistema de garantas procesales, especialmente en la materia penal -que es la que nos ocupa con motivo de la presente consulta-, sistema de garantas que ampla signi cativamente, sin agotar por cierto, los principios generales del artculo 39 citado. Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, los Cdigos Penal y de Procedimientos Penales, y las dems leyes punitivas, desarrollan con mayor precisin y detalle los elementos de este derecho, y las sentencias de la Corte Suprema cuando ejerca las funciones de tribunal constitucional, lo con rman, como se vio de los ejemplos transcritos, pues debieron confrontar las diferentes normas legales impugnadas de inconstitucionales con el texto, principios y valores del artculo 39 y en general de toda la Constitucin. V-Otro elemento constitutivo del derecho al debido proceso es su generalidad, -numerus apertus-, de manera que, ni el texto ni lo que diga la Sala agota necesariamente las posibilidades de un catlogo o tipologa de sus elementos. Sern, entonces, tanto la jurisprudencia constitucional, como la de la Sala Tercera, las que amplen sus alcances a la luz de nuevos problemas que plantee cada caso concreto. VI-Tambin tiene relevancia en el tema la reforma introducida al artculo 48 de la Constitucin por ley #7128 de 18 de agosto de 1989, que ampli el catlogo de derechos fundamentales susceptibles de ser protegidos por la Jurisdiccin Constitucional y por todos los tribunales, tambin a los derechos reconocidos en los instrumentos -no slo tratados- internacionales sobre derechos humanos aplicables en la Repblica; ampliando as el conjunto de fuentes normativas de los derechos fundamentales y, por ende, de criterios para integrar el debido proceso... A partir de este caso, el derecho a un debido proceso legal se ha constituido en el concepto
central de todo proceso sancionatorio, sea el proceso administrativo o el proceso penal, porque ambos comparten valores comunes. Como un ejemplo, el nuevo Cdigo Procesal Penal de Costa Rica contempla una serie de derechos procesales y sustantivos a favor de las personas acusadas de un delito 9 . Esas garantas procesales para el indiciado no se hubieran plasmado en el nuevo procedimiento penal sin esa clara directriz jurisprudencial de la Sala Constitucional, en la que se j la importancia y la obligatoriedad del debido proceso, a partir de una serie de institutos y normas procedimentales bsicas. Por ello el derecho a un debido proceso legal es el efecto ms generalizado y el ms caracterstico del perodo y ha generado todo un cambio cultural en la funcin pblica.
Conictos constitucionales
En el perodo 1989-1999 se han generado con ictos entre la Sala Constitucional y los otros rganos del Estado. Es claro que los roces con el Poder Ejecutivo son mucho ms frecuentes, por la funcin poltica inherente al Gobierno. Este no es un fenmeno relevante, pero s lo es la notoria disminucin de la autoridad de la Asamblea Legislativa, que podra cali carse de claudicacin frente a la Sala Constitucional. Uno de los con ictos ms relevantes fue causado por la sentencia dictada por la Sala ante el proyecto de reforma al artculo 24 de la Constitucin, para admitir las intervenciones telefnicas. La Sala haba anulado el artculo respectivo del Cdigo de Procedimientos Penales; esto motiv la iniciativa de una reforma constitucional para ampliar las causales por las que se admita las escuchas telefnicas. Ante la consulta preceptiva enviada por la Asamblea Legislativa, la Sala aprob los procedimientos seguidos, pero se atrevi a cuestionar la oportunidad y conveniencia de la reforma. Esto gener una fuerte reaccin por parte de la Asamblea, que se quej por la interferencia en una materia propia. La Sala tuvo que retroceder: admiti que no tena competencia para revisar el contenido de la reforma, y que le corresponda simplemente evaluar el cumplimiento de los requisitos de procedimiento. A partir de all, la Sala no cuestion la materia reformada y se delimitaron ambas competencias constitucionales (sentencias 678-91 y 720-91). Otro tema que ha provocado fuertes controversias es el de las comisiones legislat ivas
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especiales de investigacin, a travs de las cuales la Asamblea Legislativa revisa las actuaciones de los entes y rganos pblicos. En un primer momento la Sala Constitucional degrad las competencias de las comisiones frente a los casos judiciales e impidi investigar asuntos privados (sentencias 441-91 y 1618-91). Las crticas pblicas hechas por los diputados, que reclamaban la intervencin de la Sala en asuntos polticos constitucionalmente asignados al Parlamento, han surtido sus efectos. La Sala ha comenzado a temperar esas limitaciones originales admitiendo que las decisiones tomadas por las comisiones no son todava actos nales, sino que lo sern nicamente los acuerdos tomados por el Plenario; que ni los informes de las comisiones de investigacin ni los acuerdos del Plenario causan responsabilidad para los diputados ni son actos revisables ante la jurisdiccin constitucional, porque son actos polticos propios del Parlamento. Por ltimo, la Sala ha dicho que las personas tienen el derecho constitucional de ser odas por las comisiones legislativas, como garanta del derecho a un debido proceso legal. La falta de audiencia o la imposicin de sanciones perpetuas ha causado la anulacin de sanciones polticas impuestas por el pleno de la Asamblea Legislativa, pero se ha reforzado la potestad de investigacin y se ha consolidado la tesis de la inmunidad de las sanciones aprobadas contra funcionarios o exfuncionarios pblicos, siempre que se respete el derecho de audiencia.
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cho internacional, puesto que los dos sistemas de normas comparten valores. El resultado es que los derechos internos son casi idnticos a los derechos externos , porque todos tienen su primera proteccin en la jurisdiccin constitucional costarricense. De tal forma, la difusin de los derechos humanos dentro del sistema procesal interno de Costa Rica hace que el derecho internacional no sea un fenmeno etreo, ajeno a la realidad del pas, sino el contenido de todas las jurisdicciones creadas por ley interna, de manera que todos los jueces fallan hoy tomando en
consideracin la doctrina de los derechos humanos. De los casos analizados en este breve estudio, puede concluirse que la excesiva laxitud con que se dise la jurisdiccin constitucional ha sido su principal enemigo y el de las otras jurisdicciones. No obstante, el resultado nal y positivo de la reforma de 1989 compensa los negativos efectos de una jurisdiccin constitucional mal concebida en el aspecto procesal. En este sentido, el balance de los primeros diez aos es favorable a la reforma, porque ha contribuido al desarrollo democrtico de Costa Rica.
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Not as
1 Vase las sentencias de hbeas corpus 894-90, del 1 de agosto de 1990, expediente 626-90, contra el Juzgado Segundo de Instruccin de Limn y la sentencia 823-90, del 18 de julio de 1990, expediente 676-90, contra la Seccin de Homicidios del Organismo de Investigacin Judicial y otros. 2 No procede el amparo contra las leyes u otras disposiciones normativas, salvo cuando se impugnen conjuntamente con actos de aplicacin individual de aqullas, o cuando se trate de normas de accin automtica, de manera que sus preceptos resulten obligatorios inmediatamente por su sola promulgacin, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o los hagan aplicables al perjudicado. Tampoco procede contra las resoluciones y actuaciones jurisdiccionales del Poder Judicial y contra los actos que realicen las autoridades administrativas al ejecutar resoluciones judiciales, siempre que esos actos se efecten con sujecin a lo que fue encomendado por la respectiva autoridad judicial. Finalmente, el amparo no es aplicable cuando la accin u omisin hubiere sido legtimamente consentida por la persona agraviada y contra los actos o disposiciones del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral. 3 El artculo 45 de la Constitucin establece: " La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por inters pblico legalmente comprobado, previa indemnizacin conforme a la ley. En caso de guerra o conmocin interior, no es indispensable que la indemnizacin sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se har a ms tardar dos aos despus de concluido el estado de emergencia. Por motivos de necesidad pblica podr la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de inters social." 4 De acuerdo con esta tesis, sin las condiciones socioeconmicas mnimas, no es posible disfrutar de los derechos individuales clsicos. Por ello, las conclusiones de la Sala Constitucional son relevantes a la luz del papel del Estado como mediador (interventor o benefactor) entre las fuerzas del mercado y las personas, con el objeto de crear esas condiciones socioeconmicas mnimas, an forzosamente. La expropiacin, los impuestos y las limitaciones a la propiedad y a la libre industria, comercio y agricultura son los instrumentos principales de este Estado mediador. La planicacin urbana sera imposible sin estas facultades estatales. 5 El concepto de funcin ecolgica de la propiedad ya no es ms una creacin jurisprudencial, porque fue formalmente incorporado en la Ley de Biodiversidad, 7788, de 30 abril de 1998, que dice: " Artculo 8.- Funcin ambiental de la propiedad inmueble. Como parte de la funcin econmica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una funcin ambiental." 9 Entre ellos: el principio de legalidad, el derecho a la celeridad procesal, la igualdad en el trato, la privacidad, la independencia de los jueces, el derecho a la defensa, el estado o presuncin de inocencia, nica persecucin por un mismo delito, la no obligacin a declarar contra s mismo, el derecho a la informacin plena acerca del caso, el derecho a convertirse de vctima a querellante por acciones infundadas o falta de pruebas, oportunidad de conciliar. 8 Vase como ejemplo la sentencia de amparo 3582-94. 7 La Convencin Americana sobre Derechos Humanos (San Jos, 1969), en su Parte I.- Deberes de los Estados y Derechos Protegidos, Captulo. 2. Derechos civiles y polticos, artculo 13, dice: " Libertad de Pensamiento y de Expresin. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente jadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. 3. No se puede restringir el derecho de expresin por vas o medios indirectos, tales como el abuso de controles ociales o particulares de papel para peridicos, de frecuencias radioelctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusin de informacin o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicacin y la circulacin de ideas y opiniones. 4. Los espectculos pblicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la proteccin moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estar prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apologa del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra accin ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningn motivo, inclusive los de raza, color, religin, idioma u origen nacional. 6 " Artculo 50.- El Estado procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del pas, organizando y estimulando la produccin y el ms adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado. Por ello est legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparacin del dao causado. El Estado garantizar, defender y preservar ese derecho. La ley determinar las responsabilidades y las sanciones correspondientes."